Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 053 de 22 de noviembre de 2017

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por dona G., polos prexuízos derivados da demolición dunha vivenda unifamiliar

Organismo: Concello de Vilaboa (Pontevedra)

Letrado: López Corral

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Fernández Vázquez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Dona G. presenta, en data do 29.01.2015, reclamación de responsabilidade patrimonial por presuntos danos e perdas derivados

da concesión, polo concello de Vilaboa (Pontevedra) dunha licenza para a construción de vivenda unifamiliar no lugar de Larache,

Santa Cristina de Cobres.

Os feitos en que fundamenta a pretensión son os seguintes:

?En el año 2000 la recurrente se interesa por una parcela que se encuentra en el núcleo de Larache, en Santa Cristina de Cobres,

Moaña. La apariencia de dicho núcleo es netamente urbana. Existen numerosas edificaciones levantadas sobre terrenos perfectamente

parcelados y que cuentan con los servicios propios del suelo urbano. Buena parte de dichas edificaciones se encuentran más

próximas al mar que la de la recurrente.

La realidad existente llevó a creer que en el terreno en cuestión se podía edificar.

No obstante, antes de adquirir el terreno, se formuló una consulta urbanística a fin conocer el régimen jurídico aplicable, tal y como le consta a ese Ayuntamiento.

En dicha información urbanística, se indica que se autoriza el uso de vivienda unifamiliar en línea con una parcela mínima de 300 m2, sin hacer ninguna mención a la afectación de la servidumbre de protección.

Sobre la base de dicha información urbanística, la recurrente compró la parcela y encargó el correspondiente proyecto de obras, que una vez presentado en el Ayuntamiento obtuvo licencia por acuerdo de la

junta local de gobierno del Ayuntamiento de Vilaboa, adoptado el 27 de julio de 2006. Los fundamentos para la concesión de

la licencia son los mismos que figuraban en la información urbanística anteriormente citada.

El proyecto fue analizado nuevamente con motivo de la presentación del proyecto de ejecución. Toda vez que dicho proyecto se ajustaba al básico fue informado favorablemente y se autorizó el inicio de las

obras.

El 15 de junio de 2006, antes del otorgamiento de la licencia, se extendió acta de comparecencia para proceder ?determinar con claridad? los terrenos que se ceden para ensanche del vial al que da frente

la parcela. Al acto, además de la recurrente, compareció el Sr. alcalde y el aparejador municipal que informó el expediente

de licencia (folio 53 del expediente y anexo IV de esta demanda). En este emplazamiento se iniciaría posteriormente las obras

de ejecución del proyecto autorizado por el Ayuntamiento.

Por lo tanto ni el Sr. alcalde ni el aparejador municipal pueden tener duda del lugar en el que se encontraba la parcela. Tampoco pueden alegar desconocimiento

de la línea de servidumbre de protección, dada su participación en el procedimiento de deslinde tramitado en su día.

Iniciadas las obras, fueron paralizadas como consecuencia del expediente sancionador y de reposición de legalidad nº X, abierto por la APLU de la Comunidad Autónoma por infringir la normativa en

materia de servidumbre de protección de costas.

Dicho expediente concluyó mediante resolución de 20 de marzo de 2012 de la directora de la APLU, en la que se ordena a la interesada que proceda a la restitución de las cosas al estado anterior de

la comisión de infracción, procediendo a la demolición de la estructura de la edificación de planta baja, ejecutada en el

lugar de Larache, Santa Cristina de Cobres, término municipal de Vilaboa y restitución de los terrenos al estado anterior

a la ejecución de las obras, con los apercibimientos legales para el caso de incumplimiento.

En dicha resolución se concluye que efectivamente las obras se encuentran en zona de servidumbre de protección pero a la vista de las actuaciones desarrolladas por la interesada se la exime de cualquier

culpa.

En este sentido se indica en la resolución lo siguiente:

?A interesada procedeu, con anterioridade a solicitude da licenza urbanística municipal para a construción da vivenda unifamiliar,

a recabar do concello información urbanística sobre a normativa urbanística aplicable aos terreos nos que pretendía acometer

as obras; posteriormente o concello tramitou o expediente de licenza da obra solicitada sen poñer reparo ningún no que respecta

a necesidade da previa autorización do órgano competente en materia de costas para calquera obra que se pretenda acometer

na zona de servidume de protección do dominio público marítimo terrestre, debendo ser coñecedor desta situación ao intervir

na tramitación do expediente de deslinde do dominio público marítimo terrestre (artigo 12 da Lei 22 11988, de 28 de xullo

de Costas), deslinde que foi aprobado por Orden Ministerial de data 18 de agosto de 2007.

En consecuencia, dado que a interesada acometeu as obras na crenza errónea de ser a súa conduta axeitada a dereito baixo unha aparencia de legalidade, apreciase polo tanto que este erro xoga como causa

de exclusión da culpabilidade?.

La indicada resolución fue objeto de impugnación en la vía jurisdiccional que finalizó con sentencia desestimatoria de la demanda dictada por Sentencia 313/2012 de veintiuno de diciembre de dos mil doce

dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Pontevedra.

En dicha sentencia se indica lo siguiente:

?Al respecto, como ya se indicó, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, disciplinarias o de otro orden que pudiesen ser exigidas a quienes intervinieron en la actuación municipal,

en este caso, el expediente se dirigió contra la demandante (y contra la entidad constructora) precisamente en virtud de lo

dispuesto en el artículo 177,1, b) del citado Reglamento de la Ley de Costas, y si bien, se consideró inexistente tras la

instrucción del expediente su responsabilidad en el ámbito sancionador, sin embargo, se declaró su obligación de restituir

el orden vulnerado, lo cual es ajeno a los expedientes sancionadores que pudiesen seguirse contra otros eventuales responsables

en los hechos, y sin perjuicio asimismo de las acciones que considere procedentes la actora en relación a esa vulneración

de la confianza legítima que también se alega en la demanda, pues, ciertamente, y con independencia de infracciones de otro

orden a que hubiera lugar (al indicarse en informes que obran en el expediente que la edificación en ejecución no estaba realizándose

de acuerdo a lo licenciado), no puede obviarse que se había otorgado una licencia municipal , así como información urbanística

previa, sin que se hubiese manifestado la necesidad de obtener autorización del órgano competente en materia de costas por

tratarse de zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, por lo que no puede negarse que, como

se indica en la resolución impugnada, actuó en la creencia de que su conducta era conforme a derecho, bajo apariencia de la

legalidad que le atribuía la concesión de la licencia municipal?.

Formulado Recurso de Apelación contra la sentencia indicada, el mismo fue desestimado por sentencia del TSJ de Galicia de 31 de enero de 2014 sentencia que fue notificada el 11 de febrero de 2014?.

2.- A cantidade reclamada como indemnización reparatoria é fixada pola reclamante na suma de 135.216,14 ?, desagregados do seguinte

xeito:

- Compra de terreo30.050,00 ?

- Honorarios notario, rexistro, impostos4.638,70 ?

- Taxas e impostos municipais3.507,12 ?

- Execución de obras48.525,57 ?

- Honorarios avogados3.592,50 ?

- Honorarios procuradores778,27 ?

- Taxas xudiciais800,00 ?

- Gastos demolición37.071,58 ?

3.- Instruído o procedemento con audiencia da interesada, formulouse polo órgano instrutor proposta de resolución en sentido

desestimatorio da reclamación presentada.

4.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Vilaboa, tendo entrada neste organismo o día 24.02.2017.

5.- En data do 15.03.2017 a Sección de Ditames deste organismo acordou a devolución do expediente para que se procedese á a práctica

das aclaracións e actuacións instrutoras complementarias. A documentación complementaria tivo entrada no rexistro deste organismo

o día 27.09.2017.

6.- Na Sección de Ditames que tivo lugar o día 25.10.2017, de conformidade co previsto no artigo 39.2 do Decreto 91/2015, do

18 de xuño, acordouse ampliar o período de emisión do preceptivo ditame polo prazo dun mes.

7.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón, con base no previsto nos artigo 12, j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17, a) do seu

Regulamento de organización e funcionamento, aprobado por Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de

responsabilidade patrimonial interposta contra a administración local por contía superior a 15.000,00 ?.

Segunda.-

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2

da Constitución española, polos artigos 139 a 144 da Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime xurídico das administracións

públicas e do procedemento administrativo común (no sucesivo, LRXPAC), e polo Regulamento dos procedementos das administracións

públicas en materia de responsabilidade patrimonial, aprobado polo Real decreto 429/1993, do 26 de marzo (disposicións aplicables

ao procedemento que nos ocupa, de acordo co previsto na letra a) da disposición transitoria terceira da Lei 39/2015, do 1

de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas).

Ademais, tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, cómpre citar os artigo 54 da Lei de bases de réxime local e 223 do Regulamento de organización, funcionamento

e réxime xurídico das entidades locais. Consonte co primeiro dos textos citados ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos

como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes,

en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?.

Así, no que ao presente expediente se refire, cómpre dicir que as esixencias de orde procedemental, en xeral, foron cumpridas, sobre todo o esencial trámite de audiencia que permite aos interesados exercitar

as súas posibilidades de defensa no procedemento administrativo.

Terceira.-

Os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente indicados polo Consello

Consultivo. Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración,

partindo do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O dito dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña o

deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Por outra banda, é de ter en conta que, como xa se puxo de manifesto nos antecedentes, sobre a vivenda a que se refire a licenza urbanística controvertida recaeu orde firme de demolición ditada pola

APLU, por atoparse a construción dentro da zona de protección do dominio público marítimo-terrestre, carecendo da preceptiva

autorización autonómica (artigos 25 da Lei de Costas e 45 e 46 do seu Regulamento). En consecuencia, ao anterior habería que

engadir, por ser susceptible de aplicación analóxica ao caso controvertido, o disposto no artigo 142.4 da LRXPAC, así como

a xurisprudencia e a doutrina consultiva e recaídas na súa aplicación. A teor deste precepto:

?4. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización (?)?.

O devandito artigo debe interpretarse no sentido de que a ilegalidade e a responsabilidade non están necesariamente unidas, polo que, en definitiva, non pode afirmarse que a anulación exclúa a responsabilidade

nin tampouco que toda ilegalidade comporte responsabilidade; e así o ten sostido reiteradamente o Consejo de Estado.

Asemade, o suposto concreto de responsabilidade patrimonial derivada da anulación de licenzas, é obxecto de atención específica polo lexislador, téndose

reflectido nas sucesivas leis urbanísticas (artigo 232 do Texto refundido aprobado polo Real decreto 1346/1976, do 9 de abril;

artigo 240 do Texto refundido aprobado polo Real decreto lexislativo 1/1992, do 26 de xuño; artigo 44.2 da Lei 6/1998, do

13 de abril; artigo 30 da Lei 8/2007, do 28 de maio; artigo 35, d) do Texto refundido aprobado polo Real decreto lexislativo

2/2008, do 20 de xuño; e actualmente no artigo 48, d) do texto refundido da Lei de solo e rehabilitación urbana, aprobado

polo Real decreto lexislativo 7/2015, do 30 de outubro), que exclúen expresamente a indemnización nos casos de ?dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado?.

Cuarta.-

Tendo en conta o anterior, e polo que se refire ás cuestións materiais ou de fondo que suscita o expediente examinado, de acordo coas previsións do artigo 12.2 do Regulamento dos procedementos das administracións

públicas en materia de responsabilidade patrimonial, antes citado, resulta preciso determinar neste ditame se existe, no caso

que se nos presenta a exame, relación de causalidade e, eventualmente, haberá de recollerse un pronunciamento sobre a oportuna

valoración do prexuízo, a contía da indemnización e o modo de facela efectiva.

Como xa dixemos, atopámonos nun suposto de responsabilidade ao que cabe aplicar, por analoxía, o réxime de responsabilidade patrimonial derivada da anulación dun acto administrativo, en concreto

dunha licenza, dada a identidade substancial de efectos que neste caso se derivan para interesada, como son a imposibilidade

de levar a efecto a construción licenciada e a obriga de proceder á reposición dos terreos ao seu estado anterior, cos danos

e perdas que isto representa.

De feito, con base nos antecedentes que se deixan consignados, e aínda que formalmente non se teña procedido á súa revisión de oficio, a licenza incorrería en causa de nulidade por ausencia da previa

e preceptiva autorización autonómica, así como por incompatibilidade da edificación residencial proxectada cos usos permitidos

conforme coa lexislación en materia de costas.

Non pode serlle de aplicación, por tanto a doutrina xurisprudencial, da marxe de tolerancia ou apreciación no exercicio das potestades administrativas, producida en relación co ao artigo 142.4 da LRXPAC

e que permitiría denegar a procedencia da obriga de indemnizar por ausencia do presuposto da antixuridicidade do dano. Un

compendio desta doutrina, con referencia á xurisprudencia recentemente producida na materia, contense na sentenza da Sala

do Contencioso Administrativo, Sección 1ª, do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia núm. 282/2017, do 24 de maio (F.X. quinto).

Así, e ao non existir unha marxe de discrecionalidade por parte da Administración municipal, en relación co outorgamento da licenza, tampouco cabe observar unha causa de exoneración absoluta de responsabilidade

pola eventual falta de antixuridicidade do dano no sentido de que o particular teña a obriga xurídica de soportalo, razón

pola cal procede avanzar no exame dos presupostos da responsabilidade patrimonial reclamada.

Quinta.-

Non obstante, para que poida apreciarse a existencia de responsabilidade patrimonial da Administración, non abonda con afirmar o carácter antixurídico da actuación administrativa, senón que é precisa

a presenza dos restantes requisitos aos que se fixo mención con anterioridade e, concretamente, a existencia dun dano efectivo,

avaliable e individualizado, e dun nexo causal entre o actuar da Administración e o resultado lesivo no que se funda a reclamación.

Comezando pola análise do primeiro deles, como recorda, entre outras, a STS, do 3 de outubro de 2006, ?para que pudiera apreciarse la responsabilidad patrimonial de la Administración, deviene imprescindible que quede plenamente

acreditada la causación de un daño evaluable económicamente, que ha de resultar ciertamente probado y no basado en meras esperanzas

o conjeturas?.

Pois ben, non cabe entender que no estado que presenta a actuación construtiva no momento presente se cumpra este requisito, ao non constar que a demolición das obras ilegalmente executadas se teña producido

A este respecto cabe citar, entre outras, a STS do 06.06.2011 que, referíndose a outra do mesmo Tribunal do 23.10.2009, razoa:

?Si en esa sentencia indicábamos que "tal demolición no se ha llevado a cabo e incluso se están planteando soluciones alternativas al efecto, que en cualquier caso y aun cuando de momento no hayan prosperado,

lo que es indiscutible es que la demolición no se ha materializado y por lo tanto el gasto en cuestión no se ha producido,

por lo que no puede servir de fundamento a la reclamación formulada por el Ayuntamiento, que es libre de reclamar sucesivamente

los gastos parciales que la ejecución le vayan suponiendo en lugar de atender al resultado final de la ejecución, pero que

no puede fundar su reclamación en la exigencia de unos perjuicios o gastos posibles o eventuales que al no haberse materializado

carecen de la condición de daño real y efectivo que resulta exigible para dar lugar a la responsabilidad patrimonial que se

reclama. Menos justificación tiene la genérica referencia al reintegro de todos los gastos necesarios que se le produzcan

como consecuencia de la orden de demolición de lo construido, que además de no concretarse se refieren a eventuales daños

que carecen igualmente del requisito de certeza y efectividad que permita tomarlos en consideración como fundamento de una

reclamación de esta naturaleza" (fundamento de derecho sexto, último párrafo), lo mismo debemos decir ahora, en cuanto al

daño emergente y el lucro cesante que se reclama con apoyo en la orden de demolición no constituye un daño efectivo hasta

que dicha orden se lleve a efecto y los reclamantes de responsabilidad se vean obligados a abandonar sus propiedades?.

No mesmo sentido a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 03.10.2012, con relación ao dano derivado da orde de demolición que pesa sobre un inmoble, refire que ?las consecuencias dañosas derivadas del mismo no se han desplegado ni materializado en su totalidad en el momento de presentarse

la demanda, ni pueden evaluarse de forma completa y plena a la hora de dictar la presente sentencia. Será, en el momento en

que materialmente se lleve a cabo la orden de demolición, cuando podrán determinarse en su integridad los perjuicios causados,

ya que los mismos se seguirán produciendo hasta que la misma llega a hacerse efectiva, pudiendo existir una sensible diferencia

entre el cálculo de los mismos al momento de presentar el escrito de demanda y el que se alcanzaría el día en que efectivamente

se ejecute la orden de demolición. Ni el daño emergente ni el lucro cesante que se reclaman con apoyo en la orden de demolición

puede constituir un daño efectivo hasta que dicha orden se lleve a efecto y los reclamantes de responsabilidad se vean obligados

a demoler su propiedad. La demolición no se ha llevado a cabo, incluso se ha materializado una solución alternativa al efecto,

cual es la legalización, que en cualquier caso y aún cuando dicha legalización sea discutible -aunque no consta haya sido

recurrida- de momento lo que es indiscutible es que la demolición no se ha materializado y por lo tanto todos aquellos conceptos

reclamados que tienen relación con dicha demolición parcial no se han producido, por lo que no puede servir de fundamento

a la reclamación formulada por la actora, quien es libre de reclamar previamente en lugar de atender al resultado final de

la ejecución, pero que no puede fundar su reclamación en la existencia de unos perjuicios posibles o eventuales que, al no

haberse materializado, carecen de la condición de daño efectivo que resulta exigible para dar lugar a la responsabilidad patrimonial

que se reclama por más que hayan sido objeto de valoración por técnicos especializados arquitectos?.

Xa que logo, ao non terse procedido á reposición dos terreos ao seu estado anterior, non cabe neste momento recoñecer indemnización ningunha; isto xa non só pola razón de que os gastos correspondentes

á demolición non se teñen producido, senón ademais porque, en tanto aquela non se leve a efecto subsiste a posibilidade de

que un eventual cambio na normativa urbanística de aplicación permita, en todo ou parte, o aproveitamento do edificado.

Deste xeito, e ao non concorrer na pretensión indemnizatoria o requisito da efectividade do dano, procede a desestimación da reclamación de responsabilidade patrimonial sometida a ditame.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que, se ben coa fundamentación xurídica que se deriva da consideración quinta deste ditame, informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.