Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 034 de 20 de febrero de 2019

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por F., polos danos sufridos como consecuencia dunha caída no mercado municipal da Praza de Lugo da cidade da Coruña.

Organismo: Concello da Coruña

Letrado: López Corral

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Blanco Serrano

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 13.7.2017 F. presentou unha reclamación de responsabilidade patrimonial contra o Concello da Coruña polos ?graves daños corporales? padecidos por mor da caída sufrida no mercado municipal da Praza de Lugo da cidade debido a que as reixas metálicas de desaugadoiro

se atopaban moi esvaradías ao estaren molladas.

No escrito sinala:

?[...] sobre las 13.00 aproximadamente del día 12 de febrero de 2016 cuando el aquí ahora reclamante se encontraba en el interior

de la planta baja del Mercado sito en la Plaza de Lugo de esta ciudad de La Coruña y concretamente en donde se ubican los

puestos de ?pescados y mariscos?: sufrí un accidente por caída en dicho lugar como consecuencia de la existencia en el pasillo

del citado Mercado de rejillas metálicas de desagüe que estaban muy resbaladizas por efecto de encontrarse mojadas, de modo

que al posar el pie sobre las mismas, se desliza con mucha facilidad y rapidez, provocando con ello la pérdida de mí estabilidad

y el equilibrio de mi marcha, así como mi caída al suelo o pavimento [...]?.

2.- Solicita unha indemnización total de 54.840,84 ?.

3.- Instruído o procedemento conforme á Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións

públicas (en adiante, LPAC), constan nel, entre outros documentos, os informes da área de Emprego e Economía Social e do servizo

de Edificación Municipal, amais dun informe pericial de parte e doutro solicitado pola instrución. Consta, igualmente, a práctica

de proba testemuñal a instancia do reclamante.

4.- O órgano instrutor emitiu unha proposta de resolución (15.1.2019) co seguinte teor:

?DESESTIMAR la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada F. [?] por daños sufridos como consecuencia de una caída en el Mercado municipal de la Plaza de Lugo, el día 12/02/2016, al no concurrir

los presupuestos necesarios para dicha declaración de responsabilidad, y en concreto, la imprescindible conexión causal entre

el funcionamiento de un servicio público municipal y los daños reclamados?.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

da Coruña tendo entrada neste organismo con data 22.1.2019.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das Administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor

do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento

de organización e funcionamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade

patrimonial da Administración local de contía superior a 15.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2

da Constitución española, pola Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas

(en adiante LPAC) (aspectos procedementais) e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do

sector público (en adiante, LRXSP), no tocante aos aspectos substantivos ou cuestións de réxime xurídico.

Tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, debe traerse a colación, igualmente, o artigo 54 da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local,

a teor do cal: ?as entidades locais responderán directamente dos danos e prexuízos causados aos particulares nos seus bens e dereitos como

consecuencia do funcionamento dos servizos públicos ou da actuación das súas autoridades, funcionarios ou axentes, nos termos

establecidos na lexislación xeral sobre responsabilidade administrativa?.

En sentido similar se pronuncia o artigo 223 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

Queda constancia no expediente remitido da realización dos actos de instrución necesarios, da práctica das probas que se consideraron pertinentes, da concesión do trámite de audiencia, e da formulación

da correspondente proposta de resolución.

Terceira.

Os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello

Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Non obstante, a xurisprudencia vén modulando o carácter obxectivo da responsabilidade patrimonial, rexeitando que a soa titularidade do servizo determine a responsabilidade da Administración

respecto de calquera consecuencia lesiva que, relacionada con aquel, se poida producir. Antes ben, para que o dano producido

a un ou varios particulares no ámbito do funcionamento dun servizo sexa antixurídico, é preciso que o risco inherente á súa

utilización reborde os límites impostos polos estándares de seguridade esixibles conforme coa conciencia social. Non existirá

entón deber ningún do prexudicado de soportar o menoscabo e, conseguintemente, a obriga de resarcir o dano ou prexuízo causado

pola actividade administrativa será a ela imputable.

Concretamente, e polo que se refire ao obxecto sobre o que versa o presente ditame, do artigo 25.2.d) da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases de réxime local derívase a obriga do Concello

de manter as instalacións que estean abertas á circulación pública en condicións que garantan a seguridade daquelas persoas

que as utilicen; o que implica o recoñecemento dun principio de confianza dos usuarios sobre as condicións obxectivamente

aptas da vía para estes fins, polo que do incumprimento dese deber se derivará a obriga da Administración de reparar as consecuencias

danosas dos eventos fortuítos que signifiquen unha creba das condicións de seguridade que aquela está obrigada a garantir.

Isto no ben entendido de que, como lembra a sentenza do Tribunal Constitucional do 17.6.2014, nos supostos de responsabilidade derivados dunha inactividade, o que se esixe é a proba dunha razoable utilización

dos medios dispoñibles no tocante a evitar feitos lesivos, o que en termos de prevención se traduce nunha prestación adecuada

ás circunstancias de tempo, lugar, desenvolvemento da actividade, estado da técnica, capacidade de acceso ou distribución

de recursos; isto é, en definitiva, o que se vén considerando un funcionamento estándar do servizo.

Cuarta.

Centrada así, en termos conceptuais, a institución da que tratamos e entrando no exame do fondo do asunto, cómpre, por mandato legal ?artigo 81.2 da LPAC? e polo que ao presente ditame se refire, a verificación

da existencia, ou non, de relación de causalidade entre o funcionamento do servizo e a lesión producida, para o que é preciso

partir da previa constatación dun dano, como ocorre no presente caso, no que se acredita, mediante a proba testemuñal da persoa

que acompañaba ao reclamante, así como da persoa titular do posto número 27 do mercado, contra o que aquel bateu na súa caída,

a realidade do suceso no lugar e data ao que se refire a reclamación.

Con todo, a constatación deste dato non é suficiente para apreciar a existencia de responsabilidade administrativa, sendo necesario xustificar a presenza dun vínculo causal que enlace o dano padecido co

funcionamento dun servizo público.

O exame deste presuposto radica nunha cuestión probatoria a dilucidar a partir da regra xeral, recollida en numerosos ditames deste Consello Consultivo (por todos, CCG 697/2004), segundo a que a carga

da proba da existencia dun dano avaliable economicamente e singularizado, e da súa conexión causal co funcionamento dun servizo

público, corresponde a quen reclama, en tanto que a dos feitos impeditivos da pretensión, tales como a forza maior ou a culpa

do prexudicado, entre outras, corresponde á Administración (artigo 217 da Lei 1/2000, do 7 de xaneiro, de axuizamento civil).

Neste punto, e atendida a materia sobre a que versa o presente ditame, é necesario lembrar a responsabilidade que corresponde aos transeúntes no control da propia deambulación; unha regra solidamente

asentada, e acollida en numerosos ditames deste Consello Consultivo (entre eles CCG 30/2000 e CCG 202/2000) , que exclúe a

responsabilidade da administración cando esta é crebada por introducirse un elemento estraño na relación xurídica controvertida,

cal é o da culpa ou descoido da vítima. Esta circunstancia, cando reúne o requisito da exclusividade na vinculación co dano

padecido, enerva toda responsabilidade da Administración, tal e como estableceu de xeito reiterado o Consejo de Estado (entre

outros no seu ditame do 1.7.1971) e a xurisprudencia do Tribunal Supremo (SSTS 8.3.1967, 25.1.1974 ou 5.11.1974).

Certamente, como xa indicou este Consello Consultivo, entre outros no seu ditame núm. CCG 284/2012, o control da propia deambulación non pode ser elevado a regra absoluta e categórica á hora de excluír

unha eventual responsabilidade da administración. Antes ben, a súa pretendida incondicionalidade vese necesariamente matizada

polo xogo do principio de confianza dos peóns nas condicións de seguridade das vías, beirarrúas e beiravías polas que transitan,

de modo que a constatación dun desaxeitado estado de conservación daquelas, cando se traduza na existencia de obstáculos non

apreciables polos viandantes co emprego da dilixencia esixible ?como concreción da regra do autocontrol da deambulación? dará

lugar á obxectivación dun vínculo que enlaza o funcionamento do servizo público en xogo co resultado lesivo.

A este respecto dispomos no expediente de diversos elementos probatorios, tanto achegados polo interesado, como incorporados ás actuacións por iniciativa da instrución.

Entre os primeiros figura unha acta notarial de presenza elaborada a requirimento dun irmán do reclamante, ás 13:20 horas do mesmo día da caída, na que se recolle, por constatación do funcionario,

que ?la rejilla [...] se encuentra muy resbaladiza como consecuencia de estar mojada de modo que al posar el pie sobre ella, se desliza con mucha

facilidad y rapidez [...]".

Como non podía ser doutro xeito, a referida intervención limítase a deixar constancia do percibido polo notario, mais carece do valor dunha pericia (artigo 199 do Regulamento de organización e réxime

do Notariado, aprobado con carácter definitivo por Decreto do 2 de xuño de 1944).

A esta cuestión técnica refírese o informe pericial de parte, subscrito por arquitecta, do que se deriva que a resistencia ao escorregamento da reixa debería

ser superior a 45 segundo a táboa 1.2 do CTEE DB-SUA, que esta reixa non resulta apropiada (ou adecuada) para a súa colocación

nesta planta de mercado, non só polas súas características, senón, ademais, pola súa situación en medio das zonas de paso,

e que non se cumpriu adecuadamente coa obriga da limpeza da zona.

Tales afirmacións son obxecto de análise noutro informe pericial contraditorio solicitado pola instrución, subscrito por arquitecto técnico, no que se sinala que a redacción do proxecto de construción

do mercado foi anterior á entrada en vigor do CTE (29.3.2006) polo que non é de aplicación ao edificio onde se produciu o

accidente; que con anterioridade ao CTE non existe unha normativa específica, e que a única norma que facía referencia ás

condicións antiesvaradías dos solos era a Lei 8/1997, do 20 de agosto, de accesibilidade e supresión de barreiras na Comunidade

Autónoma de Galicia, que sinala que os pavimentos serán antiescorregamento, e cando existan reixas terán os espazos entre

barras menores de 1 cm, e que o edificio cumpre estes requisitos e por tanto, tamén, coa normativa aplicable no momento da

súa construción.

Por outra banda, na súa declaración como testemuña, a instancia do reclamante, a titular do posto do mercado fronte ao que se produciu o accidente, afirmou que este ?Es un lugar donde se producen muchas caídas. De hecho la Asociación de placeros ya hizo alguna reclamación, junto con otras

muchas cuestiones de deficiente funcionamiento??.

Así e todo, tales afirmacións resultan plenamente contraditas polo resto da proba practicada ao respecto.

Así, a petición do reclamante, con data 28.5.2018, requiriuse á Asociación de Praceiros a fin de que informase sobre as queixas formuladas con relación ás incidencias que implicasen risco, perigo ou dano

para a integridade física dos usuarios do mercado nos cinco últimos anos, sen que se recibise no Concello resposta ningunha

a este requirimento.

A este respecto tamén se requiriu o informe da Sección de Mercados do Concello, informándose por esta que non figuran reclamacións formuladas pola referida asociación, así como tampouco expediente ningún

relativo a incidentes ou accidentes por problemas coas reixas do mercado desde a súa apertura.

No mesmo sentido, o informe emitido polo Servizo de Edificación pon de manifesto que non existe constancia no devandito servizo doutros danos persoais relacionados coa colocación das reixas.

Quinta.

Reiterados pronunciamentos xurisdicionais (entre eles, a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 14.10.2005), veñen recoñecer que o estándar de eficacia que é esixible aos servizos públicos

municipais non é de carácter absoluto, pois, noutro caso, chegaríase á esixencia dun estándar que excedería dos que comunmente

se reputan obrigatorios na actualidade, convertendo as administracións públicas en aseguradoras universais de todos os riscos

co fin de previr calquera eventualidade desfavorable ou danosa para os administrados con independencia do actuar administrativo,

transformando a responsabilidade das administracións públicas nun sistema providencialista non recollido no noso ordenamento

xurídico, como ten dito o Tribunal Supremo, entre outras, en sentenzas do 5.6.1998 e do 13.9.2002.

A análise da actividade probatoria que vén de efectuarse na precedente consideración non permite ter por probada a invocada relación causal entre o devandito dano e a actuación administrativa,

pois non cabe ter por acreditado que o nivel de risco no tránsito de peóns pola zona cuestionada excedese do asumible para

un espazo das características do considerado.

En calquera caso, ese potencial maior risco tiña que ser coñecido polo reclamante, quen acude de xeito habitual ao mercado, e que debe por tal motivo extremar a súa dilixencia, algo que todo apunta

a que, neste caso, non aconteceu.

Xa que logo, non sendo posible afirmar que a caída se derivase causalmente do incumprimento, pola Administración responsable do servizo de mercados, do estándar de seguridade exixible, a orixe do dano

padecido debe situarse na desatención polo reclamante da súa obriga do control da propia deambulación o que determina a ausencia

da nota de antixuridicidade no referido dano e a conseguinte procedencia da desestimación da reclamación, como axeitadamente

razoa a proposta de resolución obxecto de ditame.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire?.