Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 018 de 13 de junio de 2018

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio interposta por S. contra a resolución do 23.12.2013 do Consello Regulador da Denominación de Orixe Valdeorras que dispuxo a descualificación da súa adega e a súa suspensión da actividade no consello regulador.

Organismo: Concello Regulador DO Valdeorras

Letrado: Carballo Marcote

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Desfavorable

Relator: Blanco Serrano

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 22.1.2018 ten entrada neste órgano consultivo unha documentación remitida polo Consello Regulador da Denominación

de Orixe Valdeorras de solicitude de informe vinculante para dar cumprimento ao disposto no parágrafo terceiro, fundamento

de dereito cuarto, da sentenza do Xulgado do Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ourense ditada no procedemento ordinario

núm. 25/2016.

2.- Na documentación referida consta a devandita sentenza, xunto cun informe xurídico.

3.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor presidente do

Consello Regulador da Denominación de Orixe Valdeorras, e tivo entrada neste organismo con data 19.1.2018.

4.- Na Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, en sesión realizada o día 7.2.2018 acordouse, ao abeiro do artigo

34.4 do seu Regulamento de organización e funcionamento aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, devolver o expediente

para que se completase a súa instrución.

5.- O expediente tivo de novo entrada neste órgano consultivo o día 6.3.2018.

6.- Na Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, en sesión realizada o día 4.4.2018, acordouse ao abeiro do artigo

34.4 do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, devolver de novo o expediente para que se completase a súa instrución.

7.- O expediente tivo de novo entrada neste órgano consultivo con data 16.5.2018.

8.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

Sométese á consideración deste Consello Consultivo de Galicia unha proposta de resolución relativa á revisión de oficio do acto administrativo do 23.12.2013 en virtude do cal a Secretaría do Consello Regulador

da Denominación de Orixe Valdeorras comunica á Bodega Odilio Sánchez Prada que :

?Con motivo das diferentes inspeccións feitas polo órgano de Control durante esta última campaña de vendimia, e comunicadas

a vostede (con data 23.10.2013 co número de saída 341 e seguintes).

Comunícolle que dito expediente foi presentado o pasado 20 de decembro ante o Pleno coas seguintes propostas:

1.- A descalificación da adega onde entregou a súa produción a parte proporcional de viño correspondente a 5.260 kgr de uva

Mencía de procedencia descoñecida.

2.- A suspensión de actividade no Consello Regulador do encausado dun ano a partir da recepción da notificación por parte

do Pleno do Consello Regulador.

3.- Dar de baixa as parcelas que na súa Ficha Personal de Declaración de Parcelas se encuentran sen viñedo?.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón por encadrarse nas competencias delimitadas nos artigos 12.f), da Lei 3/2014, do 22 de abril, do Consello Consultivo de

Galicia e 17.a), do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba o seu Regulamento de organización e funcionamento deste

órgano consultivo, preceptos ambos os dous que establecen a preceptividade do ditame deste órgano nos supostos de revisión

de oficio dos actos administrativos., en canto garantía de preservación da seguridade xurídica e de suxeición a dereito da

actuación administrativa.

Ademais, de acordo co artigo 106, ?1. As administracións públicas, en calquera momento, por iniciativa propia ou por solicitude de interesado, e logo de ditame

favorable do Consello de Estado ou órgano consultivo equivalente da comunidade autónoma, se o houber, declararán de oficio

a nulidade dos actos administrativos que puxesen fin á vía administrativa ou que non fosen impugnados en prazo, nos supostos

previstos no artigo 47.1?, revisión de disposición e actos nulos, da Lei 39/2015, do 1 de outubro, de réxime do procedemento administrativo común

das administración públicas (en adiante, LPAC), o ditame ten o carácter de preceptivo e vinculante.

Segunda.

Con carácter previo á análise de fondo, e en canto concirne ao procedemento seguido na instrución do expediente de revisión de oficio, o exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable

formalización, así como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial razón en canto aos

seus trámites fundamentais, o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo como instrumento

de garantía da legalidade e dos dereitos da cidadanía.

Ademais, por estar referida a revisión de oficio tan só aos actos favorables ou declarativos de dereitos incursos en causa de nulidade, desprega os seus efectos in peius, en prexuízo ou forma restritiva da situación xurídica do interesado, cumprindo por iso o procedemento revisor unha función

de garantía dos interesados.

Pois ben, no expediente remitido as esixencias formais foron, en esencia, cumpridas. Con todo, producíronse certas irregularidades ás que faremos referencia neste ditame para os efectos de que o Consello

Regulador da Denominación de Orixe Valdeorras as teña en conta para futuros procedementos administrativos.

Terceira.

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia,

mediante a súa anulación unilateral por pronunciamento do órgano administrativo competente a algunha das súas decisións anteriores

viciadas de nulidade e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións que, en canto actos administrativos e por

expresa previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

Conflúen, daquela, na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, dunha banda, do principio de seguridade xurídica, e, doutra, do principio de legalidade; pois mediante a revisión de oficio

a Administración expulsa do mundo do dereito algunha resolución previa que, en canto acto administrativo, e por expresa previsión

legal, goza do reforzo da presunción de axuste á legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das vías ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas nesta vía excepcional da revisión

de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de nulidade previstas

no artigo 47.1 da LPAC; considerando, ademais, que aquelas causas deben ser apreciadas con cautela e prudencia, sen que poidan

ser obxecto de interpretación extensiva (neste sentido, a sentenza da Audiencia Nacional do 18.10.2006).

Cómpre non esquecer que a facultade revisora dos actos declarativos de dereitos se concibe como un procedemento no que interesa, ante todo, o restablecemento da legalidade quebrantada, mais debe tamén cumprir

unha función de garantía; e, por iso, é esencial a concreción do seu obxecto para os efectos de garantir a contradición.

O exercicio da potestade revisora require, ademais, dunha axeitada e inescusable formalización, así como do escrupuloso acomodo ao procedemento normativamente establecido que se manifesta, entón,

como instrumento de garantía da legalidade e dos dereitos da cidadanía.

Neste sentido, a instrución do expediente que nos ocupa axustouse, no esencial, ao previsto na citada lei, debendo salientarse a verificación do preceptivo trámite de audiencia aos interesados, que puideron

alegar o que estimaron pertinente na defensa dos seus dereitos.

Cuarta.

É preciso pór de relevo o carácter extraordinariamente restritivo que no noso Dereito Administrativo ten a nulidade de pleno

dereito, por ser a anulabilidade a norma xeral, o que modaliza -como unha das grandes singularidades da teoría da ineficacia

dos actos- a regra xeral contida no artigo 6.3 do Código civil, ?Los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca

un efecto distinto para el caso de contravención?, procede analizar os presupostos que habilitan a revisión no presente caso.

Entrando xa no exame da cerna do asunto, a proposta de resolución remitida conclúe:

?No aceptar la revisión de oficio de la propuesta de acuerdo del órgano de control y certificación de la Denominación de Origen

Valdeorras de fecha 23 de diciembre del año 2013, en base a los hechos y consideraciones legales reseñadas en dicha propuesta?.

O referido acordo determina, asemade, que:

?Con motivo das diferentes inspeccións feitas polo órgano de Control durante esta última campaña de vendimia, e comunicadas

a vostede (con data 23.10.2013 co número de saída 341 e seguintes).

Comunícolle que dito expediente foi presentado o pasado 20 de decembro ante o Pleno coas seguintes propostas:

1.- A descalificación da adega onde entregou a súa produción a parte proporcional de viño correspondente a 5.260 Kgr de uva

Mencía de procedencia descoñecida.

2.- A suspensión de actividade no Consello Regulador do encausado dun ano a partir da recepción da notificación por parte

do Pleno do Consello Regulador.

3.- Dar de baixa as parcelas que na súa Ficha Personal de Declaración de Parcelas se encuentran sen viñedo?.

No caso obxecto de ditame, consta na proposta de resolución remitida que non procede a revisión de oficio porque:

?EI acto cuya revisión de oficio interesa es un mero acto de trámite, que no ser objeto de revisión de oficio, porque sólo cabe ésta contra ?los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa

o que no hayan sido recurridos en plazo?; es decir, por los actos administrativos susceptibles de recurso, contemplados el

artículo 107.1 de la LRJPAC. Estos actos administrativos son ?las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden

directa o indirectamente el fondo el asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefesión

o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos??.

A vista do contido do referido acordo chama a atención que o Consello Regulador da Denominación de Orixe Valdeorras entenda que non procede a revisión de oficio ao considerar que non se trata dun acto administrativo

firme senón dunha mera proposta.

E que certamente aínda que a redacción do acordo de 23.1.2013 pode resultar nalgún punto confusa, do seu exame global chégase á conclusión de que no mesmo non se está a formular unha proposta, senón que

se está adoptando unha decisión e así se cualifica no seu propio texto no que se indica: ?? recordándolle que contra tal decisión poderá vostede presentar reclamación?.

Verbo de este particular debe sinalarse que se é certo que é só unha mera proposta non se entende por que o Consello Regulador procedeu á súa execución e, tampouco, por que deu pé de recurso ao interesado.

Por maior abastanza, existindo neste caso un pronunciamento previo da xurisdición contencioso-administrativa o seu exame non pode separarse do resolto na sentenza do Xulgado do Contencioso-administrativo

núm. 1 de Ourense, do 8.5.2017, que, estimando parcialmente a demanda presentada, ordena tramitar o procedemento de revisión

de oficio da resolución do 23.12.2013, sen mostrar dúbida ningunha sobre o seu carácter de acto administrativo resolutorio.

Polo tanto, este Consello Consultivo dubida de que a intención do Consello Regulador fose realmente acordar unha mera proposta, e non impoñer unha sanción ao interesado, para o cal non tería competencia

polas razóns que expoñeremos deseguido.

Esta cuestión da competencia sancionadora en materia de viños e calidade alimentaria é examinada polo miúdo no informe do Servizo Técnico Xurídico da entón Consellería do Medio Rural e do Mar do

3.7.2014, que figura incorporado ao expediente administrativo, no que se conclúe que tal competencia correspondía a esta consellería,

e que ao Consello Regulador unicamente lle corresponde nesta materia a facultade de control e posta en coñecemento da consellería,

pero en ningún caso de sanción.

Este Consello Consultivo comparte as conclusións do informe sinalado, a competencia sancionadora na materia de viñas e calidade alimentaria corresponde á Consellería do Medio Rural consonte co previsto

no artigo 36.b) da Lei 24/2003, do 10 de xullo, da viña e do viño posto en conexión co Decreto 2/2010, do 8 de xaneiro, polo

que se regulan os órganos competentes e o procedemento para a imposición de sancións en materias do medio rural.

Por outra banda, o artigo 14 da Lei 2/2005, do 18 de febreiro, de promoción e defensa da calidade alimentaria galega, enumera as funcións dos consellos reguladores, entre as cales se atopan:

?[?]

b) Velar polo prestixio e o fomento da denominación e mais denunciar, de ser o caso, calquera uso incorrecto perante os órganos

administrativos e xurisdicionais competentes.

[?]

d) Velar polo cumprimento das disposicións dos correspondentes regulamentos.

[?]?.

Polo tanto a competencia do Consello Regulador en relación co exercicio da potestade sancionadora é de control e posta en coñecemento da consellería, porén, en ningún modo, de sanción.

O Consello Regulador dispón dunha facultade de suspensión dos seus inscritos, que exercita a través do Pleno, e que debe limitarse a cuestións de organización interna do propio consello.

A decisión do Consello Regulador de suspensión dos seus inscritos é revisable en vía administrativa pola persoa titular da Consellería do Medio Rural polo que a resolución pola que se acorde a suspensión

non é directamente executiva.

Deben distinguirse entre a competencia de suspensión dos seus inscritos por parte do Consello Regulador polo incumprimento das obrigas de autoorganización interna do consello, e a facultade de suspensión

de que dispoñen os órganos de control e certificación integrados nos consellos reguladores en relación coa vixencia do certificado

que faculta aos inscritos para comercializar produtos baixo a denominación.

A facultade de suspensión da certificación de que dispón o órgano de control e certificación non é recorrible en vía administrativa, agás que o recurso se fundamente no incumprimento das normas de funcionamento

que lle son aplicables ao devandito órgano, segundo o artigo 70.1 do Decreto 4/2007, do 18 de xaneiro, polo que se regulan

as denominacións xeográficas de calidade do sector alimentario e os seus consellos reguladores.

Así as cousas, pode apreciarse unha manifesta falta de competencia material do Consello Regulador para adoptar a resolución sancionadora do 23.12.2013, o que determinaría a súa nulidade de pleno dereito

consonte co artigo 47.1.b) LPAC.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros presentes, ditamina:

?Que informa desfavorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire?.