Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 014 de 06 de febrero de 2019

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio do acceso a un programa de doutoramento do alumno C.

Organismo: Universidade de Vigo

Letrado: López Paz

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Blanco Serrano

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 20.9.2018, e por resolución do reitor da Universidade de Vigo, acórdase a incoación do expediente de revisión de

oficio do acto administrativo do 3.10.2014 polo que se admitiu ao alumno C. ao programa de doutoramento en Educación, Deporte e Saúde no curso 2014/2015.

A apertura do expediente prodúcese logo da declaración de caducidade de idéntico procedemento incoado con anterioridade.

Adúcese a concorrencia da causa de nulidade de pleno dereito prevista no artigo 47.1. f) da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en adiante, LPAC),

por carecer o alumno da titulación académica necesaria para acceder ao programa de doutoramento (posúe só 10 créditos dos

60 esixidos en formación de nivel mestrado).

2.- Na tramitación do expediente outorgouse audiencia ao interesado, quen solicitou a devolución das taxas aboadas, sen facer

oposición á declaración de nulidade de pleno dereito.

3.- Con data 7.1.2019 o instrutor do expediente asinou unha proposta de resolución na que se aprecia a concorrencia da causa de

nulidade de pleno dereito que deu orixe á incoación do procedemento.

4.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor reitor da Universidade

de Vigo tendo entrada neste organismo con data 11.1.2019.

5.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

Sométese á consideración deste Consello Consultivo de Galicia unha proposta de resolución relativa á revisión de oficio do acto administrativo de admisión de alumno a un programa de doutoramento ao que

se fixo referencia nos antecedentes.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón por encadrarse nas competencias delimitadas nos artigos 12.f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de

Galicia e 17.a) do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba o seu Regulamento de organización e funcionamento deste

órgano consultivo, preceptos ambos os dous que establecen a preceptividade do ditame deste órgano nos supostos de revisión

de oficio dos actos administrativos, en canto garantía de preservación da seguridade xurídica e de suxeición a dereito da

actuación administrativa.

Ademais, de acordo co artigo 106 da LPAC o ditame ten o carácter de preceptivo e vinculante.

Segunda.

Con carácter previo á análise de fondo, e en canto concirne ao procedemento seguido na instrución do expediente de revisión de oficio, hai que salientar que o exercicio da potestade revisora require

unha adecuada e inescusable formalización, así como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan

esencial razón en canto aos seus trámites fundamentais, o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo

como instrumento de garantía da legalidade e dos dereitos da cidadanía.

Ademais, en canto referida a un acto favorable, a revisión de oficio que se analiza desprega os seus efectos in peius, en prexuízo ou en forma restritiva das situacións xurídicas da persoa interesada, cumprindo por iso o procedemento revisor

unha función de garantía dos intereses afectados.

Como garantía da protección dos referidos intereses en xogo, é esixible, en primeiro lugar, a incoación dun procedemento administrativo con indicación da causa de nulidade e os motivos que determinan

a concorrencia do tipo legal, requisito axeitadamente cumprido no presente caso no que, amais, se outorgou a preceptiva audiencia

ao interesado, o que garantiu a preservación do principio de contradición (artigo 75.4 LPAC). Ademais, se formulou a imprescindible

proposta de resolución na que, ante a inexistencia de alegacións de oposición por parte do interesado, se mantén a concorrencia

do vicio de nulidade apreciado de inicio, polo que se traslada a este Consello Consultivo, como consulta preceptiva e habilitante,

a vontade de declarar a concorrencia dun vicio de nulidade radical e de revisar de oficio o acto de referencia.

Igualmente, dende unha óptica formal procede considerar que, en sentido estrito e sen prexuízo dos límites establecidos no artigo 110 da LPAC, a acción revisora por causa de nulidade de pleno dereito carece

de prazo para o seu exercicio, tal e como se pode desprender da dicción legal ?en calquera momento?, polo que, en ausencia da apreciación das excepcións recollidas naquel precepto, por non constar no expediente datos que

conduzan a apreciar a existencia de actuacións contrarias á boa fe ou o descoñecemento de dereitos adquiridos (como a obtención

de títulos posteriores) nada impide entrar a coñecer sobre a nulidade de pleno dereito invocada pola Administración universitaria.

Por outro lado, tal e como esixe a LPAC, no seu artigo 106, estamos no presente caso ante un acto firme.

Terceira.

Avanzando no exame dos presupostos legais do suposto sometido a consulta procede significar que a revisión de oficio dos actos administrativos favorables aos interesados constitúe unha fórmula privilexiada

e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia a algunha das súas decisións anteriores, viciadas

de nulidade, posteriormente apreciada mediante a súa anulación, por unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente

e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo.

Conflúen así na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha banda, do principio de seguridade xurídica,

e, por outra, do principio de legalidade; pois mediante a revisión de oficio a Administración expulsa do mundo do dereito

algunha resolución previa que, en canto acto administrativo, e por expresa previsión legal, goza do reforzo da presunción

de axuste á legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das canles ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas nesta vía excepcional da revisión

de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de nulidade previstas

no artigo 47.1 da LPAC, considerando ademais que aqueles tipos legais deben ser apreciados con cautela e prudencia, sen que

poidan ser obxecto de interpretación extensiva (neste sentido cítase por todas a sentenza do Tribunal Supremo núm. 3208/2012,

do 9 de maio), o que conduce á tradicional apreciación da nulidade como sanción excepcional para o caso de infracción das

normas por un acto administrativo, por ser a anulabilidade a norma xeral, o que modera -como unha das grandes singularidades

da teoría da ineficacia dos actos- a regra xeral contida no artigo 6.3 do Código Civil.

Cuarta.

Partindo pois dos presupostos expostos na consideración anterior, cuxa consideración debe presidir a aplicación do mecanismo de depuración xurídica posto en marcha no presente expediente, procede

determinar se concorre no presente caso a causa de nulidade de pleno dereito aducida neste caso pola administración actuante,

que identifica como tal a prevista no artigo 47.1, letra f), da LPAC segundo a cal son nulos de pleno dereito, os actos ?expresos ou presuntos contrarios ao ordenamento xurídico polos cales se adquiren facultades ou dereitos cando se careza dos

requisitos esenciais para a súa adquisición?.

A exexese desta causa de nulidade céntrase na interpretación que deba darse á esencialidade dos requisitos cuxa falta sanciona o precepto. En relación con esta cuestión, o Consejo de Estado ten establecido

unha doutrina seguida por este Consello Consultivo en numerosos pronunciamentos (por exemplo, CCG 34/2010, CCG 328/2010, CCG

113/2011 ou CCG 65/2015) baseada na interpretación restritiva dos requisitos que posúen a nota de esenciais, para evitar que

a revisión de oficio se converta nunha segunda lectura da legalidade ordinaria do acto administrativo con grave quebranto

do principio de seguridade xurídica. Así, entre outros, ditame do Consejo de Estado 2/2014, do 23 de xaneiro, no que pode

lerse que ?Una interpretación amplia de los requisitos esenciales para su adquisición comportaría fácilmente una desnaturalización de las causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático

la nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad. Esto representaría un grave

peligro para la seguridad jurídica, dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos. Además, haría quebrar

uno de los principios básicos del Derecho administrativo español, que reserva las nulidades de pleno derecho para las violaciones

más graves del ordenamiento jurídico, incluyendo las restantes en la anulabilidad?.

De conformidade con tal doutrina é preciso distinguir entre ?requisitos necesarios? e ?requisitos esenciais?, entendendo que non todos os requisitos necesarios para a adquisición dunha facultade ou dereito merecen o cualificativo de

esenciais .

Na mesma liña, o Tribunal Supremo, en sentenzas como a do 26.11.2008, entende que non todos os requisitos necesarios para

ser titular de un dereito poden reputarse esenciais, senón tan só ?los más significativos y directa e indisociablemente ligados a la naturaleza misma de aquél?, pois entende o tribunal de casación que, noutro caso ?se propiciaría la desvirtuación de este motivo extraordinario de invalidez absoluta, que vendría a parificarse en la práctica

con los motivos de anulabilidad?.

Quinta.

Trasladando as anteriores consideracións ao presente caso, temos que a proposta de resolución sometida a ditame recolle como motivo da nulidade de pleno dereito que aprecia o feito de que o interesado carece

da titulación académica necesaria para a súa matricula no programa de doutoramento, por carecer de créditos suficientes en

formación con nivel de Máster, por posuír só un total de 10 créditos fronte aos 60 exixidos pola normativa.

Así, na proposta razóase que:

?[?] o Real Decreto 99/2011, de 28 de xaneiro, polo que se regulan as ensinanzas oficiais de doutoramento, establece como requisito

para o acceso no artigo 6.1 na redacción dada polo artigo segundo do R. D. 43/2015 polo que se modifica o R. D. 1393/2007,

de ordenación das ensinanzas universitarias oficiais, que ?Con carácter xeral, para o acceso a un programa oficial de doutorado

será necesario estar en posesión dos títulos oficiais españois de grado, ou equivalente, e de Mestrado universitario, ou equivalente,

sempre que se tivesen superado, polo menos, 300 créditos ECTS no conxunto destas dúas ensinanzas?. Pola súa banda, o punto

2 a) do artigo sinalado estipula ?Estar en posesión dun título universitario oficial español, ou de outro país integrante

do Espazo Europeo de Educación Superior, que habilite para o acceso a Máster de acordo co establecido no artigo 16 do Real

Decreto 1393/2007, de 29 de outubro e haber superado un mínimo de 300 créditos ECTS no conxunto de estudos universitarios

oficiais, dos que, polo menos 60, haberán de ser de nivel de Máster??.

Os citados argumentos da proposta de resolución deben ser obxecto de dúas observacións importantes, que se ben non modifican o criterio -anticípase xa- favorable ao sentido da proposta de resolución,

si deberán ser considerados na futura resolución que no seu día se dite.

Así, por unha parte, non procede aplicar ao caso a vixente redacción do artigo 6.1 do Real decreto 99/2011, do 28 de xaneiro, polo que se regulan as ensinanzas oficiais de doutoramento, pois esta foi introducida polo referido Real decreto 43/2015, posterior, polo tanto, á data da matrícula cuxa revisión se

pretende, que foi efectuada en outubro do ano 2014, de maneira que se estaría realizando unha improcedente aplicación retroactiva

da norma.

En todo caso, na súa redacción orixinal o precepto esixía igualmente a posesión acumulada dos títulos oficiais españois de grao ou equivalente e Máster, requisitos dos que o interesado carece, o que determina

que a súa vía de acceso fose a prevista do referido artigo 6, apartado 2, letra a), do Real decreto 99/2011, que, como xa

se recolle anteriormente, esixe estar en posesión dun título universitario oficial dun país integrante do Espazo Europeo de

Educación Superior, que habilite para o acceso ao Máster e ter superado un mínimo de 300 créditos ECTS no conxunto de estudos

universitarios oficiais, dos que, polo menos 60, haberán de ser de nivel de Máster.

Como consta no expediente, o interesado só posúe 10 créditos ECTS de nivel de Máster, polo que incuestionablemente carece dun dos requisitos esixidos para acceder a un programa oficial de doutorado, mais,

como xa se indicou na anterior consideración, non todo requisito necesario é un requisito esencial, e neste punto bótase en

falta na proposta de resolución toda argumentación sobre o carácter esencial do que carece o interesado en atención á titulación

e créditos académicos que posúe.

Sexta.

A respecto do carácter esencial do requisito do que carece o interesado hai que considerar que a esixencia dun limiar mínimo de créditos en nivel de Máster non é unha previsión exclusivamente convencional,

senón a definición normativa dun criterio curricular e formativo de acceso, no que se prima a formación en estudos a nivel

de Máster como requisito previo para o acceso aos programas oficiais de doutorado, en canto terceiro ciclo de estruturación

das ensinanzas oficiais universitarias (artigo 37 da Lei orgánica 6/2001, de 21 de decembro, de universidades) que sucede

ao segundo ciclo, constituído, precisamente, polas ensinanzas de nivel Máster.

Tal é a conclusión que se obtén da consideración do disposto no artigo 15, apartado 2, do Real decreto 1393/2007, do 29 de outubro, polo que se establece a ordenación das ensinanzas universitarias

oficiais, que prevé que os plans de estudos conducentes á obtención dos títulos de Máster Universitario conterán entre 60

e 120 créditos.

De tal previsión resulta que a fixación de aquel limiar de acceso aos programas de doutorado se corresponde co número de créditos mínimo para unha titulación de Máster, de onde resulta que a normativa reguladora

do acceso aos programas de doutoramento esixe que o interesado estea en posesión dun número de créditos equivalente ao mínimo

que correspondería a unha titulación de Máster, requisito absolutamente incumprido no caso que se analiza, no que o doutorando

posúe soamente 10 créditos de tal nivel, de onde necesariamente resulta a conclusión de que carece dun requisito esencial,

por notable carencia de titulación a nivel de Máster, determinante da concorrencia do vicio de nulidade radical previsto na

proposta de resolución.

Sétima.

No tocante á devolución das taxas aboadas polo interesado, procede amosar o criterio favorable para tal efecto derivado da declaración que se formula, se ben coa advertencia de que non se trataría tanto

dunha indemnización de danos, coma da devolución de ingresos indebidos, operada pola vía do artigo 221, apartado 3, da Lei

58/2003, de 17 de decembro, xeral tributaria, por terse anulado o feito impoñible do tributo.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire a respecto da revisión do acto administrativo de referencia?.