Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 001 de 07 de marzo de 2018

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio da licenza de parcelamento outorgada a C., o 31 de xaneiro de 2008 polo Concello de Vigo, co número de expediente X

Organismo: Concello de Vigo (Pontevedra)

Letrado: Quintana Acebo

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Fernández Vázquez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- En data do 23.11.2000, C. solicitou no Concello de Vigo unha licenza de parcelamento do predio situado na rúa Barreiro-Lavadores,

composta por tres parcelas agrupadas segundo proxecto redactado por arquitecto, cunha superficie escriturada de 1.286 m2,

para proceder á súa división en dúas parcelas. A solicitude tramitouse baixo o procedemento X.

O parcelamento pretendía obter o seguinte resultado:

?[?]

PARCELA 1: con unha superficie de 500 m2, e sobre a que se autorizou, baixo o expediente X, a construción dunha vivenda unifamiliar. Detalle dos lindeiros: Norte:

Herdeiros de C., Sur: rúa Barreiro, Leste: P. e Oeste: parcela 2.

PARCELA 2: con unha superficie de 786 m2, que ten afectos 281 m2 de cesión para a ampliación do vial ao que da fronte. Detalle dos lindeiros: Norte: Herdeiros de

C., Sur: rúa Barreiro, Leste: parcela 1 e Oeste: Ministerio de Defensa (antigo Cartel de Barreiro).

[?]?.

A delegada da Área de Urbanismo e Vivenda, en data do 31.01.2008 autorizou a parcelación solicitada, nos termos detallados nos parágrafos anteriores.

2.- Con data 2.11.2017 a concelleira delegada da Área de Urbanismo ditou unha resolución nos seguintes termos:

?PRIMEIRO. Incoar, polos fundamentos técnicos e xurídicos anteriormente expresados, a revisión de oficio das resolucións de

data 31/01/2008 ditada pola Delegada da Área de Urbanismo e Vivenda (expte X) e de data 11/04/2017 ditada pola concelleira

delegada da Área de Urbanismo (expte X), por entender que concorre o suposto previsto no artigo 47.1,f) da LPAC, toda vez

que ambas se outorgan baixo unha premisa falsa: parte dos terreos nos que se pretenden levar a cabo sendas parcelacións son

de titularidade pública, polo que o interesado non ten dispoñibilidade sobre os mesmos.

SEGUNDO. Outorgar un trámite de audiencia aos interesados polo prazo de QUINCE (15) DÍAS, a fin de que poidan presentar as alegacións e documentos que estimen oportunos en defensa dos seus dereitos.

[?]?.

3.- O señor C. presentou un escrito de alegacións con data do 4.12.2017.

4.- A concelleira delegada da Área de Urbanismo emitiu unha proposta de resolución no seguinte sentido (13.12.2017):

?[?]

PRIMEIRO: Tornar coñecemento da proposta de resolución do acordo de revisión de oficio da licenza outorgada pola delegada da Área de Urbanismo e Vivenda de data 31/01/2008, pola que se autorizou á don C.

para parcelar, conforme ós informes obrantes no expediente e segundo o proxecto técnico redactado polo arquitecto don G.,

visado polo colexio profesional o 16/07/2006, a finca sita na rúa Barreiro dunha superficie de 1.286 metros cadrados, inscrita

no Rexistro da Propiedade nº 2 de Vigo, Libro 1.186, Tomo 2.282, folio 180, finca 69.654, segundo escritura pública de compravenda

nº X do protocolo do notario don C., de data 07/07/2003, en dúas parcelas coas seguintes características:

PARCELA 1: Con unha superficie de 500 m2, e sobre a que se autorizou, baixo o expediente X, a construción dunha vivenda unifamiliar. Detalle dos lindeiros: Norte:

Herdeiros de C., Sur: rúa Barreiro, Leste: P. e Oeste: parcela 2.

PARCELA 2: Con unha superficie de 786 m2,que ten afectados 281 m2 de cesión para a ampliación do vial ao que da fronte. Detalle dos lindeiros: Norte: Herdeiros de

C., Sur: rúa Barreiro, Leste: parcela 1 e Oeste: Ministerio de Defensa (antigo Cartel de Barreiro).

SEGUNDO: Remitir o presente expediente ao Consello Consultivo de Galicia, para a EMISIÓN do preceptivo DITAME nos termos do artigo 106 da Lei 39/2015 do 1 de outubro, do Procedemento Administrativo Común

das Administracións Públicas. En tanto non se acade o devandito ditame o prazo quedará suspendido, tal e como establece o

artigo 22 da Lei 39/2015, circunstancia que deberá comunicarse aos interesados?.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Vigo, e tivo entrada neste organismo con data do 2.1.2018.

6.- A Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, en sesión que tivo lugar o día 24.1.2018 acordou a devolución do

expediente para que se completase a instrución nos termos que se referían no devandito acordo.

7.- O expediente foi de novo remitido a este órgano consultivo, tendo entrada o día 12.2.2018.

8.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente de revisión de oficio de acto administrativo remitido polo Concello de Vigo,

para o que resulta competente este organismo por encadrarse nas competencias definidas polo artigo 12.f) da Lei 3/2014, do

24 de abril, reguladora deste Consello; e 17.1.a) do seu regulamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, segundo

os que debe ser consultado preceptivamente nos supostos de revisión de oficio dos actos administrativos, na forma establecida

na Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (de agora en adiante, LPAC),

en canto garantía de preservación da seguridade xurídica e de suxeición a dereito da actuación administrativa.

A cualificación previa do expediente, referido a un acto do que na proposta de resolución se propugna a nulidade de pleno dereito, conforme coa previsión contida no artigo 47 da LPAC, outorga ao presente

trámite de ditame o carácter de preceptivo e vinculante, tal e como así resulta do artigo 106.1 da LPAC, cando para esta vía

revisora se esixe que se emita previo e favorable ditame do Consejo de Estado ou órgano consultivo da Comunidade Autónoma.

Segunda.

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional en canto actividade que ten por finalidade privar de toda

eficacia algunha das súas decisións anteriores viciadas de nulidade, sobrevidamente apreciada mediante a súa anulación, por

unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións

que, en canto actos administrativos e por expresa previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

En definitiva, o mecanismo de revisión de oficio pode operar a anulación (por causa de nulidade) de determinados actos administrativos, concretamente aqueles que posúen as notas de definitivos e declarativos

de dereitos. Porén, resulta evidente, pois non estamos diante dunha facultade de exercicio libre e arbitrario, que, como paso

previo a tal transcendental declaración, se require a constatación precisa e terminante, de acordo coa previsión legal ao

respecto, da existencia da causa revisora mesma, á vista do suposto, inconcusamente demostrado, de ilegalidade detectado,

necesariamente determinante dunha nulidade de máximo grao, cal é a nulidade de pleno dereito, en canto alicerce xurídico da

facultade que se pretende exercitar e pór en marcha.

Non convén esquecer que a facultade revisora dos actos declarativos de dereitos se concibe como un procedemento no que interesa, ante todo, o restablecemento da legalidade quebrantada, mais debe tamén cumprir

unha función de garantía, e para eses efectos é esencial a concreción do seu obxecto para os efectos de garantir a contradición.

Terceira.

Como é sabido, a revisión de oficio dos actos da Administración pública ten que basearse na nulidade de pleno dereito daqueles por concorrer un dos supostos previstos no artigo 47.1 da LPAC. No suposto

que se nos presenta é invocada como motivo de revisión a causa prevista no apartado f) do devandito artigo.

Ademais, o artigo 106.1 esixe que se trate de actos que poñan fin á canle administrativa ou contra os que non se teña interposto recurso administrativo en prazo, requisito que se cumpre no caso que

estamos a ditaminar.

Con carácter previo ao tratamento doutras cuestións que constitúen o obxecto propio do pronunciamento que corresponde a este órgano, e, en cumprimento da función que a este lle incumbe en relación coa

observancia do ordenamento xurídico (artigo 11 da súa lei reguladora), é necesario verificar se o procedemento seguido na

instrución do expediente de revisión de oficio pola Administración, se axusta ao sinalado pola LPAC, é dicir, ao regulado

no título IV desta.

Hai que sinalar ao respecto neste punto, como xa se deixou constancia no ditame CCG 734/2001 deste Consello, que o exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable formalización, así

como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial razón en canto aos seus trámites fundamentais,

o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo como instrumento de garantía da legalidade e

dos dereitos dos cidadáns. Particularmente, resulta imprescindible a identificación das causas que se invocan como determinantes

de vicios procedementais ou materiais potencialmente determinantes da nulidade do acto de que se trate, e conferir audiencia

aos suxeitos interesados co fin de que se estableza unha adecuada contradición e poidan facer defensa ou oposición á revisión

de oficio.

Pois ben, á vista de todos estes principios informadores da revisión dos actos administrativos, e no que concirne ao presente caso, pódese constatar que se produciu a iniciación do procedemento mediante

acto formalizado do titular do órgano competente, no que se precisan os fundamentos xurídicos que xustifican a revisión. Por

outra parte, e no momento inmediatamente anterior ao da elaboración da proposta de resolución, practicouse individualmente

o trámite de audiencia do interesado, dándoselle, como corresponde, a posibilidade de poder formular alegacións.

En definitiva, e o que resulta esencial en termos de legalidade, pode dicirse que do exame do actuado no presente procedemento non se aprecian vicios relevantes ou irregularidades invalidantes que poidan

xerar a ineficacia do procedemento administrativo instruído.

Cuarta.

O obxecto do procedemento de revisión é a licenza de parcelamento outorgada pola delegada da Área de Urbanismo e Vivenda en data do 31.1.2008 a C., segundo o proxecto que el presentara ante o Concello

de Vigo.

Corresponde agora analizar a posible concorrencia da causa de nulidade de pleno dereito invocada polo concello, a prevista no artigo 47.1.f) da LPAC cando establece a nulidade dos actos ?... os actos expresos ou presuntos contrarios ao ordenamento xurídico polos cales se adquiren facultades ou dereitos cando

se careza dos requisitos esenciais para a súa adquisición?.

En congruencia co carácter excepcional que, como se ten indicado, debe presidir a aplicación da regulación das nulidades de pleno dereito, a apreciación da existencia da causa de nulidade aludida debe realizarse

do mesmo xeito con sumo rigor, pois do contrario podería acoller calquera infracción legal que afectara a actos declarativos

de dereitos.

Neste sentido o Consejo de Estado ten manifestado, en numerosos ditames (entre outros, o 1979/1994, do 1 de decembro e o 1989/2001, do 6 de setembro), a conveniencia de evitar unha interpretación extensiva

desta causa de nulidade de pleno dereito.

Pois ben, no suposto que nos ocupa, cómpre determinar que debe entenderse por ?requisito esencial? para a adquisición de facultades ou dereitos, e isto co fin de constatar se no caso concorre ou non tal presuposto da causa

de nulidade alegada.

Así, no seu ditame 591/1995, do 25 de maio de 1995, afirma que ?conforme al criterio restrictivo que debe presidir la interpretación de los supuestos de nulidad, según reiterada jurisprudencia,

no cabría entender que la mera infracción del ordenamiento jurídico pueda configurarse como supuesto de nulidad absoluta por

falta de requisito esencial del acto en cuestión sino de anulabilidad, del mismo modo que respecto de los vicios de forma

en que pudiera incurrir. El hecho que determina la nulidad prevista en el citado artigo 62.1,f) es la falta comprobada de

un requisito esencial para la producción del acto ...?.

A cuestión fundamental, polo tanto, radica en determinar os requisitos que poden ser catalogados como esenciais, circunstancia esta que non se pode establecer a priori e para todos os supostos, senón de maneira individual para cada un deles, ?centrando el examen en los presupuestos de hecho que en cada caso deban concurrir necesariamente en el sujeto o el objeto,

de acuerdo con la norma concretamente, para que se produzca el efecto adquisitivo en ésta previsto? (ditame do Consejo de Estado 2133/1996, do 25 de xullo).

Tales requisitos ?no pueden ser, obviamente, todos cuantos la ley exige. La falta o infracción de cualquiera de ellos depararía la anulabilidad

pero no la nulidad. Han de ser unos requisitos que la ley llama esenciales y tales son los que definen la propia estructura

del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cual es la falta de capacidad del sujeto, la falta

de objeto, de la causa, o del fin del acto administrativo? (ditame do Consejo de Estado 351/1996, do 22 de febreiro).

Quinta.

Para os efectos de determinar a concorrencia ou non desta causa de nulidade de pleno dereito invocada polo concello, cómpre salientar a configuración xurídica do terreo afectado pola licenza obxecto de

revisión.

A resolución da concelleira delegada da Área de Urbanismo e Vivenda pola que outorgou a licenza de parcelamento solicitada polo señor C. en data do 31 de xaneiro de 2008 pronunciábase nos seguintes termos:

?Autorizar a don C. para parcelar, conforme ós informes obrantes no expediente e segundo proxecto técnico redactado polo arquitecto

don G., visado polo colexio profesional o 16/07/06, a finca sita na rúa Barreiro dunha superficie de 1.286 metros cadrados,

inscrita no Rexistro da propiedade nº 2 de Vigo, ó libro 1.186, tomo 2.282, folio 180, finca 69.654, segundo escritura pública

de compravenda nº X do protocolo do notario don C., de data 7/07/03, en dúas parcelas coas seguintes características:

? Parcela 1 cunha superficie de 500 m2 e os seguintes lindes, Norte: Herdeiros de C., Sur; rúa Barreiro,, Este: P. e Oeste: parcela 2. Sobre a parcela se autorizou

en data 6/8/1999 expediente X, a construcción dunha vivenda unifamiliar composta de planta semisoto, planta baixa e planta

primeira.

? Parcela 2 cunha superficie de 786 m2 e os seguintes lindes, Norte: herdeiros de C., Sur: rúa Barreiro, Este: Parcela 1 e Oeste: Ministerio de Defensa (antiguo

Cuartel de Barreiro). A parcela ten afectados 281 m2 de cesión para a ampliación do camiño ó que da frente.

As parcelas emprázanse en solo urbano, segundo Documento de subsanación de deficiencias na adaptación do Plan xeral de ordenación urbana de 1988 á Lei de adaptación do solo de Galicia do 22 de agosto

de 1985, no núcleo 09.03 Barreiro A, coa ordenanza 1.3.B de vivenda unifamiliar illada?.

O informe da arquitecta da Oficina Técnica de Licenzas sinala:

?Con data do 06/08/1999 autorizouse a C. para construír unha edificación para uso de vivenda nunha parcela de 910 m² condicionada

á cesión de 84 m² de terreo par ampliación de vial totalmente urbanizado e á declaración de indivisibilidade da parcela en

500 m² (segundo resolución de data do 12/09/2000). Mediante doc. nº X achegouse escritura rexistrada de cesión de data do

12/09/2001, quedando unha parcela resultante de 826 m².

Con data do 23/11/2000 C. solicita licenza de parcelación de 3 parcelas agrupadas, entre as que se atopa a anterior sobre a que se solicitou licenza de obras, aportando escritura de data do 07/07/2003

na que se reflicte unha superficie total de 1286 m², segregando en dúas parcelas, parcela 1 de 500 m² sobre a que se sitúa

a edificación procedente do expte. Nº X e parcela 2 de 786 m², afectada pola previsión de cesión de 281 m² para vial en proxecto.

Existe un erro na descripción en planos da parcela 2 posto que en realidade xa se cederan 84 m² en escritura pública.

Con data do 27/10/2014 C. solicita licenza de parcelación da parcela nº 2 de 786 m², resultante da parcelación expte. Nº X autorizada o 31/01/2008, achegando proxecto técnico redactado pola arquitecta

M., que conta cun plano 01 o que incorpora novamente a superficie de terreo municipal, que xa fora cedida en escritura pública

e cambia os lindes da parcela.

Segundo os datos catastrais a parcela conta con 885 m² en vez do 786 m² que constan en escritura.

En ambos expedientes (X e Y), a falta dun levantamento topográfico que certifique a realidade en canto a superficie e lindes das parcelas, consta a descripción gráfica dunha parcela que incorpora,

e se apropia por tanto, terreos públicos cedidos en escritura pública. Polo que se aportan planos falsos en ambos expedientes.

Podendo ser causa de revocación de ambas licenzas?.

Con estes argumentos expostos nos informes antes transcritos, resulta que no parcelamento autorizado pola resolución da concelleira delegada da Área de Urbanismo e Vivenda do 31.1.2008, incluíuse unha

superficie de 84 metros que xa fora cedida ao concello de Vigo e como tal, figura no inventario de bens municipal como ?terreo destinado a vial?.

Sobre isto cómpre salientar que na tramitación do expediente se incorporou informe do Servizo da Oficina de Inventario e Patrimonio, que sinala:

?En contestación á dilixencia solicitada en data 20.10.17 referente á titularidade da parcela de 84 m2 situada na rúa Barreiro,

esta sí consta no Inventario Municipal de Bens co nº 2.336 (pendente de aprobación)?.

Este órgano consultivo vén perfilando os criterios que permiten apreciar a concorrencia da causa de nulidade prevista na letra f) do artigo 47.1 da LPAC. Así o concepto de ?requisitos esenciais? para adquirir dereitos que remarca a mencionada letra f) pode permitir apreciar a existencia de nulidade radical en supostos

de colisión cualitativa respecto da ordenación, como sucedería no caso de licenzas que amparasen actuacións desconformes co

réxime do solo.

Tal como consta no expediente e en concreto nos informes remitidos, no parcelamento autorizado, unha parte do terreo é de titularidade pública polo que neste caso se verifica unha colisión cualitativa

entre o contido da licenza coa ordenación urbanística.

En efecto a licenza atribúe ao interesado unha dispoñibilidade que non lle corresponde ao carecer do requisito esencial, cal

é neste acaso a titularidade dominical dunha parte da superficie do terreo.

Por outra parte, hai que destacar que as alegacións realizadas polo interesado no correspondente trámite de audiencia non introducen novidade ningunha na controversia suscitada con ocasión do presente

procedemento.

Por todo iso procede a revisión do mencionado acto de conformidade co previsto no artigo 106 da LPAC, tal e como por outra parte propugna a proposta de resolución sometida a ditame.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución a respecto da revisión de oficio da licenza de parcelamento outorgada o 31 de xaneiro de 2008 á que o presente expediente se refire?.