Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2023/0853 del 5 de diciembre de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial extracontractual de Ayuntamiento

Contestacion

Procedencia: Ayuntamiento de Alicante (Alicante).

Materia: Responsabilidad patrimonial extracontractual.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

DICTAMEN

2023/0853.

Aprobado por el Pleno el 5 de diciembre de 2023.

ASUNTO

Responsabilidad patrimonial extracontractual de Ayuntamiento

PROCEDENCIA

Ayuntamiento de Alicante (Alicante).

MATERIA

Responsabilidad patrimonial extracontractual.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que:

Primero.- D. V.L.G., en representación de P. O., S.L.U., presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Alicante como consecuencia de las pérdidas del negocio destinado a salón de juego denominado "G. L.", sito en la calle S. F., n.º [...] de Alicante, por la obligación impuesta por las autoridades de permanecer cerrado desde 22 de enero de 2021, como consecuencia de las restricciones por COVID, debiendo haber reanudado la actividad el 16 de abril de 2021, viéndose imposibilitado por la ejecución de las obras de reurbanización, por lo que no pudo reanudar la actividad el local hasta el 14 de junio de 2021 por el retraso en la ejecución de dichas obras, lo que supuso un perjuicio a esa Mercantil de 69.273,37 euros.

Posteriormente, presentó Informe pericial realizado por NP C. T. y V. d F., S.L., que concluye de la siguiente forma:

"(...) Dichas obras tenían fecha de final de obra estimada a principios del mes de abril de 2021, sin embargo, debido a una ampliación del proyecto y ejecución de las obras en cuestión, finalmente las obras concluyeron el 14 de junio de 2021. Debido a esta ampliación del periodo de ejecución de la obra, la entidad P. O., S.L.U. no pudo abrir el negocio desde el 16 de abril de 2021 hasta que finalizaron dichas obras, 14 de junio de 2021, lo que conllevó a la pérdida de la facturación del negocio identificado anteriormente: salón de juego 'G.L.'".

Segundo.- Durante la instrucción del procedimiento se incorporaron los informes siguientes:

- Informe del Servicio Municipal de Economía y Hacienda, de 27 de mayo de 2022, del siguiente tenor:

"Con referencia a su escrito relacionado con un expediente de responsabilidad patrimonial en el que solicita informe acerca de si hubo bonificación por los perjuicios causados a los titulares de establecimientos destinados a la actividad de juego afectados por la ejecución de las obras de la Explanada Proyecto Reurbanización de la Explanada Fase 11 (Plaza de C. B.) así como ayudas concedidas a los establecimientos de juego en esas fechas, por las medidas restrictivas adoptadas como consecuencia de la pandemia, COVID 19, resulta lo que sigue.

No se concedió bonificación en los tributos locales a los titulares de los establecimientos destinados a la actividad de juego afectados por la ejecución de las obras de la Explanada Proyecto Reurbanización de la Explanada Fase II (Plaza de C. B.).

Y respecto a si se concedieron ayudas de contenido no tributaria a dichos establecimientos en esas fechas por las medidas restrictivas como consecuencia de la pandemia covid-10, es una cuestión a plantear a la Concejalía de Empleo (Agencia Local de Desarrollo Local)".

- Informe de la Concejalía de Urbanismo, de 13 de junio de 2022, que expresa lo que se transcribe:

"En relación al expediente de responsabilidad patrimonial arriba referenciado, en el que se nos solicita información acerca de un salón de juego cuyo titular es la mercantil P. O., S.L.U., consultados nuestros archivos, consta lo siguiente:

Expediente A05-2016000388: de Comunicación de cambio de titularidad presentada con fecha 08/06/2016 a nombre de P. O., S.L de la licencia de apertura para ejercer la actividad de Salón de Juegos con Bar-C. en C. S. F., n.° [...], local [...], con entrada por E. de E., [...].

Expediente A02-2016000120: P. O., S.L. presenta con fecha 24/04/2017 Declaración Responsable de apertura por Ampliación de superficie de la actividad anterior en el mismo emplazamiento. Dicho expediente se encuentra en trámite, pendiente de realizar visita de comprobación.

Por consiguiente, si las obras de Reurbanización de la Explanada Fase II se iniciaron el 15/10/2020, según su escrito, el local en cuestión disponía de licencia de apertura por cambio de titularidad, según el expediente A052016000388, y así se acreditó mediante certificado expedido con fecha 31/08/2016".

- Informe de la Concejalía de Empleo y Desarrollo Local, que concluye de la siguiente forma:

"En contestación al escrito recibido de fecha 30 de mayo de 2022 por el que se nos solicita información referente a las ayudas concedidas a los establecimientos de juego en las fechas del objeto de reclamación, por las medidas restrictivas adoptadas como consecuencia de la pandemia COVID-19 le informo lo siguiente:

Dentro del primera fecha objeto de la reclamación por cierre por Covid (del 22/01/2021 al 16/04/2021) la Concejalía de Empleo y Desarrollo local realizó la 'Convocatoria de las ayudas Plan Resistir ciudad de Alicante' con plazo de presentación de solicitudes abierta del 22/03/2021 al 12/03/2021, a las cuales podían optar empresas y autónomos de hasta 10 trabajadores, con domicilio fiscal en Alicante y cuyo CNAE de la vida laboral de la empresa o autónomo fuese, entre otros: '9329 OTRAS ACTIVIDADES RECREATIVAS Y DE ENTRETENIMIENTO'.

Dentro de la segunda fecha objeto de la reclamación por obras en la zona de entrada (16/04/2021 al 14/06/2021) se realizó la 'II Convocatoria del Plan Resistir ciudad de Alicante' con plazo de presentación de solicitudes abierto del 30/04/2021 al 20/05/2021, a las cuales podían optar empresas y autónomos de hasta 10 trabajadores, con domicilio fiscal o de actividad en Alicante y cuyo CNAE de la vida laboral de la empresa o autónomo fuese, entre otros: '9200 ACTIVIDADES DE JUEGOS DE AZAR Y APUESTAS' y el '9329 OTRAS ACTIVIDADES RECREATIVAS Y DE ENTRETENIMIENTO '.

Las dos convocatorias tenían otra serie de requisitos para poder optar a ellas. Adjunto le remitimos copia de las bases de las dos convocatorias".

- Informe de la Concejalía de Urbanismo del siguiente tenor:

"En respuesta a la solicitud de la Asesoría Jurídica de fecha 5 de octubre de 2022, relativo al expediente de responsabilidad patrimonial AJRP2022000067 sobre imposibilidad de apertura de actividad por las obras de reurbanización de La Explanada, esta Dirección Facultativa informa lo siguiente:

En el periodo de ejecución de las obras comprendido entre el día 15 de octubre de 2020, fecha de formalización del Acta de Replanteo, y, el día 11 de junio de 2021, fecha de formalización del 'Acta de apertura al uso público del pavimento peatonal colindante a las fachadas del paseo de La Explanada. Tramo calle O. C.' que permitía el tránsito peatonal a lo largo de este tramo viario en donde se encuentra la actividad del reclamante, no se adoptó ningún tipo de medidas que amortiguara los eventuales perjuicios por el obligado cese de la actividad del reclamante debido a su coincidencia temporal con las medidas excepcionales establecidas frente a la COVID-19 sobre prohibición de la circulación, deambulación y permanencia en vías y espacios de uso público".

- Informe de la Concejalía de Urbanismo que expresa lo que se transcribe:

"(...) Que la dirección técnica de estas obras pertenece al Servicio de Estudios, Proyectos y Viario de la Concejalía de Urbanismo.

Que estas obras, iniciadas el 15 de octubre de 2020 con un periodo inicial de ejecución de seis meses, fueron prorrogadas hasta el día 15 de junio de 2021 (Acuerdo JGL de 20 de abril de 2021) y posteriormente hasta el día 27 de agosto de 2021 (Acuerdo JGL de 3 de agosto de 2021).

Que, con fecha 11 de junio de 2021 esta Dirección Facultativa formalizó con la empresa constructora de las obras el documento "Acta de apertura al uso público del pavimento peatonal colindante a las fachadas del paseo de La Explanada. Tramo calle O. C. " que permitía el tránsito peatonal a lo largo de este tramo viario en donde se encuentra la actividad del reclamante".

Tercero.- Concedida audiencia a la empresa interesada, no consta en el expediente que formulara alegación alguna.

La Compañía de Seguros A. S. presentó escrito manifestando que la póliza contratada no cubre la contingencia por la que se reclama.

Cuarto.- La propuesta de resolución que elevó el Instructor el 28 de junio de 2023 lo es en el sentido de desestimar la reclamación efectuada por la mercantil reclamante.

Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, por oficio de 28 de junio de 2023, que se registró de entrada el día 7 de julio de 2023, remitió el expediente para dictamen por este Consell Jurídic Consultiu.

CONSIDERACIONES

Primera.- En relación al carácter de la consulta debe recordarse que el artículo 10.8.a) de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana establece la consulta preceptiva a este Órgano de los expedientes sobre reclamaciones de cuantía superior a 30.000 euros.

En el presente caso, la cantidad solicitada por la mercantil interesada supera la cuantía de 30.000 euros, lo que justifica la preceptividad del dictamen.

Segunda.- La tramitación del procedimiento se ha llevado a efecto conforme al artículo 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La reclamación ha sido presentada dentro del plazo legal previsto en el artículo 67 de la Ley 39/2015.

La legitimación activa corresponde a la mercantil reclamante, ya que es la persona que sufrió los daños por los que reclama el abono de una indemnización.

La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Alicante por ser el titular de la vía donde se realizaron las obras que, según afirma la reclamante, son la causa de los daños por los que reclama.

Tercera.- El instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene por finalidad primordial que los usuarios de los diferentes servicios públicos queden indemnes de los daños y perjuicios que puedan haber sufrido, en su persona o en sus bienes, con motivo del funcionamiento normal o anormal de tales servicios públicos de la titularidad de la Administración Pública de que se trate.

Sentado lo anterior, es de tener en cuenta que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas responde, en nuestro sistema, al principio consagrado en los artículos 106.2 y concordantes de la Constitución Española, hoy recogido en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y que la jurisprudencia viene reiteradamente exigiendo para apreciar responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor (STS de 29 de abril de 2008, entre otras).

De este modo, la relación de causalidad aparece como el nexo de unión entre el obrar o no de la Administración Pública y el daño o lesión que eventualmente pueda padecer el particular como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. De no concurrir la necesaria relación de causalidad, la reclamación deberá desestimarse.

Cuarta.- Se examina la reclamación formulada por D. V.L.G. en representación de P. O., S.L.U., como consecuencia de las pérdidas del negocio destinado a salón de juego denominado "G. L.", sito en la calle S. F., n.º [...] de Alicante. Según afirma la reclamante, tras haber estado cerrado el local como consecuencia de la adopción de las restricciones adoptadas por razón de la situación de pandemia, al finalizar estas no pudo reanudar la actividad de dicho local, que se vio obligado a estar estuvo desde el 14 de abril de 2021 hasta el 14 de junio de 2021, como consecuencia del retraso en la realización de las obras de reurbanización realizadas en dicha vía. La reclamante considera que el cierre del local durante el referido período de tiempo le ha causado un perjuicio que cuantifica en la cantidad de 69.273,37 euros.

La mercantil alega que, como consecuencia de la resolución de 19 de enero de 2021 de la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública, por la que se establecen medidas excepcionales y adicionales en el ámbito de la Comunidad Valenciana, como consecuencia del agravamiento de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la Covid-19, por la que se declara el cierre preventivo y la suspensión cautelar de actividades, establecimientos y espacios, P. O. se vio obligada a cesar su actividad y a cerrar el establecimiento G. L., que hasta ese momento se encontraba abierto y en perfecta explotación, durante tres meses, desde el 22 de enero de 2021 hasta el 16 de abril de 2021. En esta fecha debió haber reanudado la explotación de su negocio, pero no pudo hacerlo porque se lo impidió la ejecución de las obras de reurbanización que se estaban llevando a cabo y que debieron haber finalizado en dicho mes de abril, por lo que no pudo reanudar su actividad hasta el 16 de junio de 2021.

La cuestión en aras a determinar la posible responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Alicante girará en torno al funcionamiento normal o anormal del servicio público y a la relación de causalidad existente entre éste y el evento lesivo, lo que en caso afirmativo convertirá el daño en antijurídico, es decir, en un daño que la parte reclamante no tenía el deber jurídico de soportar.

Conforme al Dictamen del Consejo de Estado, de fecha 21 de enero de 1999: "la privación de un acceso necesario, a consecuencia de la ejecución de una obra pública, puede producir una situación que, legítima dentro del marco de la actividad de la Administración Pública para mejorar las infraestructuras públicas, resulte lesiva, directa e inmediatamente, para el particular que sufre efectivos y evaluables perjuicios. Sin embargo, se ha circunscrito la consideración de lesión jurídica indemnizable, a estos efectos, a la privación total o dificultad extrema de acceso a las propiedades o actividades mercantiles o industriales colindantes (DD. núms. 685/93; 1.248/94; 549/96; y 5.616/97, del Consejo de Estado). Si el acceso es posible, aunque difícil, el supuesto de hecho se reconduce al criterio jurisprudencial sobre las incomodidades producidas a consecuencia de la ejecución de obras públicas que tengan una duración razonable, esto es, nos encontramos ante la idea de las denominadas cargas generales, a la que cabe acogerse, como ha señalado el Consejo de Estado en su D.23-12-86".

La Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 8 de junio 2011 (rec. 208/2011) afirma que: "Las posibles molestias que se generen así como la pérdida de cifra de negocio no constituyen lesión en sentido técnico; esto es, privación de derechos patrimoniales evaluables, dado que la situación de un inmueble respecto a la localización de unas obras o la menor comodidad de acceso a propiedades o actividades mercantiles no son constitutivas de ningún derecho subjetivo o interés legítimo susceptible de ser indemnizado. Tan solo en el caso de que los accesos al negocio sean impracticables, totalmente inutilizados, impidiendo la actividad comercial del local se estaría en presencia de una carga que los particulares no estarían obligados a soportar, dándose lugar a un eventual derecho a ser indemnizados. Las molestias que se le han producido son cargas generales que tiene el deber jurídico de soportar el establecimiento sin que sus consecuencias generen derecho indemnizatorio alguno. No se integran bajo el concepto de lesión indemnizable a los efectos de generar responsabilidad. No existe un nexo causal adecuado entre la ejecución de las obras y los daños reclamados por lo que no puede apreciarse la concurrencia de responsabilidad patrimonial. Al no ser antijurídica la actuación administrativa no se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 141 de la Ley 30/92, y por lo tanto, no puede prosperar la demanda contencioso administrativa interpuesta. No ostentando la reclamante un derecho a una determinada y concreta configuración del acceso desde la vía pública al local comercial no cabe apreciar la existencia de una lesión indemnizable. La construcción de obras públicas comporta molestias y sacrificios para los ciudadanos cuando tienen lugar en un determinado barrio, sin que la administrada tenga derecho a que la obra pública no transcurra junto al local arrendado de la actora".

En el caso objeto del presente, si bien las obras tuvieron una duración en el tiempo mayor de la prevista en el proyecto, no cabe entender que se haya sobrepasado el límite de la proporcionalidad, habiéndose visto afectadas por las especiales circunstancias vividas debido a la pandemia, ya que incluso el Ayuntamiento aprovechó estas circunstancias excepcionales de cierre generalizado de los establecimientos para mejorar el Paseo de la Explanada con las obras que se acometieron.

En definitiva, se reclama por los daños patrimoniales derivados, presuntamente, de las obras ejecutadas en la zona, que obligaron al establecimiento a permanecer cerrado desde el día 22 de enero de 2020 hasta el 14 de junio de 2021, sin tenerse en cuenta que la Generalitat Valenciana dictó distintas resoluciones que incidieron en este periodo y que afectaron a la libre circulación, al cierre de establecimientos públicos, a la reapertura progresiva, a los horarios, aforo, etc..., por lo que durante esos meses, aunque no hubiera habido obras, no hubiera podido ejercerse la actividad del restaurante de una manera habitual y, sin embargo, en la reclamación se trata este periodo como si no hubiera habido una pandemia, ni se hubieran dictado normas restrictivas y de suspensión de actividades por parte de la Generalitat, tras el primer estado de alarma decretado por el Gobierno con el RDL 463/2020 de 14 de marzo.

Por ello, al no concurrir los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dado que el evento lesivo no guarda relación con el funcionamiento del servicio público municipal, consistente en las obras públicas municipales que se llevaron a cabo, necesariamente deberá desestimarse la reclamación presentada.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que procede desestimar la reclamación efectuada por D. V.L.G., en representación de P. O., S.L.U.