Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2023/0794 del 15 de noviembre de 2023

Cuestión

Revisión de oficio de acto administrativo

Contestacion

Procedencia: Conselleria de Hacienda, Economía y Administración Pública.

Materia: Revisión de oficio.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

DICTAMEN

2023/0794.

Aprobado por el Pleno el 15 de noviembre de 2023.

ASUNTO

Revisión de oficio de acto administrativo

PROCEDENCIA

Conselleria de Hacienda, Economía y Administración Pública.

MATERIA

Revisión de oficio.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que:

Primero.- Con fecha 11 de enero de 2012, se publicó en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana el Decreto-Ley 1/2012, de 5 de enero, del Consell, de medidas urgentes para la reducción del déficit en la Comunitat Valenciana, que, adoptó entre otras medidas, la reducción de la jornada del personal temporal al servicio de la Generalitat, con la correspondiente disminución proporcional en las retribuciones.

Segundo.- Por Resolución de 27 de febrero de 2012, de la Dirección General de Recursos Humanos (DGRH), se impuso al personal temporal de la Generalitat una jornada de 25 horas semanales, reduciéndose proporcionalmente sus retribuciones.

En el anexo de dicha Resolución fue incluida, entre otros, D.ª O.S.M..

La citada interesada estuvo prestando servicios como funcionaria interina, con jornada reducida, desde el 1 de marzo de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2013.

Tercero.- Mediante escrito de 28 de agosto de 2023, D.ª O.S.M. solicitó el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de la Directora General de Recursos Humanos, de 27 de febrero de 2012, por la que se redujo la jornada y retribuciones, por ser nula de pleno derecho.

La solicitud de revisión de oficio se formuló al amparo de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al considerar que la Resolución de 27 de febrero de 2012, citada, estaba viciada de nulidad de pleno derecho consistente en la vulneración de los derechos fundamentales recogidos en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, así como en la Directiva 1999/70/CE.

Cuarto.- Por Resolución de la Consellera consultante se acordó el inicio del procedimiento de revisión de oficio.

El Director General de Función Pública elevó propuesta de resolución estimatoria de la solicitud de declaración de nulidad de la Resolución de la Dirección General de Recursos Humanos de 27 de febrero de 2012, dictada en aplicación del Decreto Ley 1/2012, al estimar que concurre vulneración del principio de igualdad de trato del artículo 14, en relación con el artículo 23.2 de la Constitución; reconociéndole los derechos económicos y administrativos correspondientes desde el 1 de marzo de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2013.

Consta resolución de suspensión del plazo para resolver, de conformidad con lo establecido en el artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Y, encontrándose el procedimiento en el estado descrito, la Conselleria de Hacienda, Economía y Administración Pública remitió el expediente para dictamen por este Consell Jurídic Consultiu.

CONSIDERACIONES

Primera.- Carácter del dictamen.

El expediente relativo a la revisión de oficio la Resolución de 27 de febrero de 2012, se ha remitido a este Consell Jurídic Consultiu, para la emisión del dictamen que exige el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA) en concordancia con el artículo 10, apartado 8, letra b) de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación de este Órgano Consultivo.

Así, el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece la necesidad del previo dictamen favorable de esta Institución, a fin de que la Administración pueda declarar la nulidad de los actos administrativos firmes, cuando concurra cualesquiera de las causas de nulidad establecidas en el artículo 47.1 de la citada Ley, anterior artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

Segunda.- La instrucción del procedimiento se ha ajustado, en virtud del principio tempus regit actum, a lo establecido en el artículo 106 de la Ley 39/2015, LPA, de conformidad con el inciso b) de la Disposición Transitoria Tercera de dicha Ley, puesto que el procedimiento de revisión de oficio se inició por escrito de la interesada de 28 de agosto de 2023, bajo la vigencia de la expresada Ley 39/2015, de 1 de octubre. Durante la instrucción, se concedió trámite de audiencia a la interesada.

Desde el punto de vista sustantivo resultan de aplicación las causas de nulidad establecidas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al ser esta la normativa vigente en el momento de la adopción de la Resolución de 27 de febrero de 2012 objeto de revisión (causas de nulidad coincidentes con las establecidas en el artículo 47.1 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Tercera.- La facultad de revisión de oficio de los actos administrativos es una auténtica potestad administrativa, de carácter exorbitante, que por su propia naturaleza queda reservada para los supuestos de nulidad de pleno derecho, esto es, para los casos más graves de transgresión del ordenamiento jurídico, de lo que se infiere que su interpretación y ejercicio deben ser restrictivos, siendo viable solamente cuando concurra alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 de la misma Ley 39/2015, de 1 de octubre, sin perjuicio de los límites legales a dicha facultad previstos en el artículo 110 de dicha Ley 39/2015. La finalidad que persigue la revisión de los actos nulos es facilitar la depuración de los vicios de nulidad absoluta de que adolecen algunos actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias, en equilibrio con la seguridad jurídica, evitando que una situación afectada por el grado de invalidez más grave, quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio tan relevante.

En este sentido, como ha reiterado este Consell en diversos dictámenes (474/2012, 0398/2007 y 0596/2011, entre otros), en línea con la jurisprudencia y el Consejo de Estado, la revisión de oficio de los actos administrativos es una potestad exorbitante de la Administración que deriva de sus poderes de autotutela y que, por su propia naturaleza, queda reservada para los casos más graves de violación del ordenamiento jurídico, cuya interpretación debe además ser estricta (Dictamen del Consejo de Estado 729/1991); "revisar de oficio es una medida tan drástica e implica una potestad tan exorbitante que debe aplicarse con mucho tiento, extremo señalado tanto por el Consejo de Estado como por reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo" (Dictamen del referido Consejo n. 890/2000), teniendo 5 como límites la "prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes").

En cuanto al objeto susceptible de revisión de oficio, son tres las características básicas que deben de reunir los actos revisables: su naturaleza administrativa, su carácter definitivo y la concurrencia en el mismo de vicios de nulidad absoluta.

En el asunto examinado la interesada solicita, como se ha dicho, la revisión de oficio de la Resolución de 27 de febrero de 2012, con fundamento en la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en virtud del cual son nulos de pleno derecho los actos "que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional", anterior artículo 62.1 de la Ley 30/1992, vigente, como se ha dicho, en el momento de la adopción de la citada Resolución.

En particular, la interesada estima que la Resolución dictada en aplicación del Decreto-Ley 1/2012 es nula por vulnerar los principios de igualdad y no discriminación, contenidos en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española. Su solicitud se fundamenta especialmente en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 475/2014, de 9 de julio, dictada en aplicación de la normativa comunitaria, que estimo la vulneración de la Directiva 1999/70/CE.

Cuarta.- Dicho cuanto antecede, como se recoge en precedentes dictámenes de esta Institución, han sido varios los pronunciamientos judiciales del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que han estimado las revisiones de oficio por nulidad de pleno derecho formuladas contra la referida Resolución de 27 de febrero de 2012, por infracción del principio de igualdad y no discriminación, con fundamento en la aplicación directa del derecho comunitario, en particular, de la Directiva 1999/70/CE (aplicando la doctrina de la Sentencia del TSJCV 475/2014), resolviendo definitivamente la controversia existente hasta el momento, en concreto las sentencias 272/2017 y 544/2019, tal como se recuerda en el Dictamen 226/2020.

Así, la Sentencia nº 272/2017, de 23 de mayo, en lo que afecta a la aplicación directa del derecho comunitario, que "(...) los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión (véanse, entre otras, las Sentencias de 9 de marzo de 1978, asunto Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 24; de 22 de junio de 2010, asunto Melki y Abdeli, C-188/10 y C-189/10, Rec. p. I-5667, apartado 43; y de 5 de octubre de 2010, asunto Elchinov, C-173/09, apartado 31). Esta obligación, cuya existencia es inherente al principio de primacía antes enunciado, recae sobre los Jueces y Tribunales de los Estados miembros con independencia del rango de la norma nacional, permitiendo así un control desconcentrado, en sede judicial ordinaria, de la conformidad del Derecho interno con el Derecho de la 8 Unión Europea [véanse las Sentencias de 17 de diciembre de 1970, asunto Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125, apartado 3; y de 16 de diciembre de 2008, asunto Michaniki (C-213/07, Rec. p. I-9999, apartados 5 y 51)]» (STC 145/2012, de 2 de julio, FJ 5)".

Por otro lado, y por cuanto se refiere a la nulidad de la Resolución de 27 de febrero de 2012 por infracción de los principios de igualdad y no discriminación, el Tribunal Superior de Justicia confirma la decisión del Juzgado de instancia -estimatoria de la revisión de oficio- señalando que "Nuestra sentencia 475/14, estimó el recurso desde la perspectiva del derecho Comunitario, al considerar que no existen razones objetivas de acuerdo con la Directiva 1999/70, que justifiquen las diferencias entre las retribuciones y la jornada de los funcionarios de carrera y de los funcionarios interinos, doctrina que es la que aplica la sentencia aquí apelada".

Se indica en la citada Sentencia que "(...) Estas consideraciones han determinado que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea haya declarado que 'la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, que excluye, sin justificación alguna por razones objetivas, al personal eventual del derecho a percibir los trienios concedidos, en particular, a los funcionarios de carrera, cuando, en relación con la percepción de dicho complemento salarial, ambas categorías de trabajadores se hallan en situaciones comparables' (STJUE de 9 julio de 2015, asunto Regojo Dans, apartado 62). A esta misma conclusión llegó también el Tribunal de Justicia en el ATJUE de 9 de febrero de 2012, asunto Lorenzo Martínez, dictado con ocasión de una cuestión prejudicial en relación con la reclamación por una profesora de enseñanza no universitaria interina sobre el reconocimiento y cobro de los 'sexenios' que la normativa interna española solo reconocía a los profesores funcionarios de carrera. Esta doctrina ha sido tenida en cuenta, desde una perspectiva distinta de la que ahora se analiza, en la STC 232/2015, de 5 de noviembre...".

Así, en la referida Sentencia 272/2017 se señala que "(...) Alude la Generalitat a la sentencia del TC de 28/mayo/15, sin embargo, dicha sentencia en ningún caso analiza, pues no se planteó por los promotores del Recurso de inconstitucionalidad, la violación o no de la Directiva 1999/70, por lo tanto, en nada incide en esta apelación".

Quinta.- Atendiendo a la doctrina fijada por las mencionadas sentencias del Tribunal Superior de Justicia, la vulneración del principio de igualdad y no discriminación imputable a la Resolución de 27 de febrero de 2012, tendría encaje en el 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (artículo 62.1, letra a) de la Ley 30/1992).

En este contexto jurídico, este Consell en el dictamen 226/2020 fijó su doctrina en los términos siguientes "(...) a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sentencias nº 472/2017 y 554/2019, -emite- informe favorable a la declaración de nulidad de la Resolución de 27 de febrero de 2012, por infracción del principio de igualdad y no discriminación que proscribe la Directiva Comunitaria 1990/70/CE. ...".

En el presente supuesto, la interesada fundamenta la revisión de oficio de la Resolución de 27 de febrero de 2012 -como se ha dicho- en la doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Valencia.

Dicho cuanto antecede, a la vista de la doctrina de este Consell Jurídic Consultiu plasmada en el Dictamen 226/2020, y efectuando una ponderación entre el interés de la interesada en la declaración de nulidad de la Resolución de 27 de febrero de 2012 (nulidad declarada por STSJ nº 475/2014, por infracción de un derecho fundamental) y el principio de seguridad jurídica, se estima que el transcurso del plazo no resulta contrario ni a la equidad ni al principio de buena fe, ni permite apreciar una deliberada actitud de pasividad de la interesada frente a la reseñada Resolución, procediendo declarar la revisión de oficio de la mencionada Resolución de fecha 27 de febrero de 2012, conforme a la fundamentación jurídica del presente dictamen y a la doctrina fijada en el dictamen 226/2020.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que procede la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de la Resolución de 27 de febrero de 2012, de la Dirección General de Recursos Humanos, formulada por D.ª O.S.M..