Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 84/24 del 2024

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se fijan las reglas de ordenación y se establece el Currículo de la Educación Secundaria Obligatoria de personas adultas.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 84/2024

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de marzo de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficios registrados los días 16 de enero y 8 y 26 de febrero de 2024 (COMINTER 8473), sobre Proyecto de Decreto por el que se fijan las reglas de ordenación y se establece el Currículo de la Educación Secundaria Obligatoria de personas adultas (exp. 2024_022), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Durante los días 16 de diciembre de 2022 al 5 de enero de 2023, se habilitó consulta pública a través del Portal de Transparencia en relación con un Proyecto de Decreto por el que se fijan reglas de ordenación y se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

No se recibieron aportaciones ciudadanas.

SEGUNDO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Atención a la Diversidad, Innovación y Formación Profesional, de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se fijan reglas de ordenación y se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

TERCERO.- El texto es remitido a la Inspección de Educación, a la Dirección General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación y a la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras, para que formulen las observaciones que consideren oportunas.

El 3 de abril de 2023, la Inspección de Educación efectúa diversas observaciones al texto.

Por el Servicio de Planificación y Provisión de Efectivos de la Dirección General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación, se informa que ?no existe impacto presupuestario, económico o de cualquier carga administrativa en relación con la dotación de profesorado contemplado en el capítulo IV del mismo?.

CUARTO.- El 26 de abril de 2023 se elabora la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) inicial, en su modalidad abreviada, que justifica la pertinencia y oportunidad de la nueva norma en la adaptación de la regulación regional de la Educación Secundaria para Personas Adultas a la nueva ordenación que de ella se hace en la normativa básica, tras la modificación operada en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre y la ulterior aprobación del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, por el que se establecen la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria.

Señala la MAIN que el proyecto de decreto establece los objetivos, fines y principios generales y pedagógicos del conjunto de la etapa de Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas. La concreción, en términos, competenciales de estos fines y principios se recoge en el Perfil de salida del alumnado al término de la enseñanza básica, que identifica las competencias clave que necesariamente deberán haberse adquirido y desarrollado al finalizar la enseñanza obligatoria. Además, se definen, para cada uno de los ámbitos, las competencias específicas previstas para la etapa, así como los criterios de evaluación y los contenidos enunciados en forma de saberes básicos para cada uno de los cursos de esta etapa, que constituyen el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para Personas Adultas en el ámbito de la Región de Murcia.

Se establecen, además, normas de organización y ordenación de la etapa en materia, entre otras, de acceso, modalidades de enseñanza, evaluación, tutoría y orientación ,y horarios lectivos.

Se prevé la derogación expresa del Decreto 162/2017, de 31 de mayo, por el que se fijan reglas de ordenación y se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Efectúa la MAIN el preceptivo análisis de los diferentes impactos que puede tener la nueva norma, y se afirma que carece de impacto presupuestario y que los impactos por razón de género y por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género son nulos o neutros, mientras que, por el contrario, el impacto se considera positivo sobre la infancia y la adolescencia, sobre la familia y para la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Agenda 2030.

QUINTO.- El BORM núm. 101, de 4 de mayo de 2023, publica ?Anuncio de la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo por el que se somete a información pública y audiencia a las personas interesadas el Proyecto de Decreto por el que se fijan reglas de ordenación y se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia?. Al tramitarse el expediente por vía de urgencia, el plazo de alegaciones que se confería en dicho anuncio se redujo a 7 días hábiles.

Del mismo modo, el Director de la Oficina para la Transparencia y la Participación Ciudadana de la Consejería de Transparencia, Participación y Cooperación, certifica el 22 de mayo de 2023 que tanto el Proyecto como la MAIN ?han estado publicados del 5 hasta el 15 de mayo de 2023, en el Portal de la Transparencia de la CARM?.

No consta que durante el trámite de audiencia e información pública se formularan aportaciones.

SEXTO.- Con fecha 24 de mayo de 2023, el Director General de Atención a la Diversidad, Innovación y Formación Profesional dirigió propuesta al Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo, para que elevara el Proyecto al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para su aprobación como Decreto.

Asimismo, se incorpora al expediente un borrador, sin fecha ni firma, de la propuesta que el Consejero elevará al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.

SÉPTIMO.- Solicitado informe al Servicio Jurídico de la Consejería promotora del Proyecto, se evacua el 22 de junio de 2023, con observaciones formales y sustantivas, tanto de técnica normativa como al contenido regulatorio. Entre estas últimas, advierte acerca del exceso de algunas habilitaciones al Consejero para el dictado de normas reglamentarias y llama a no postergar dicha regulación, sino a incorporarla al Proyecto.

El informe consigna el visto bueno de la titular de la Vicesecretaría.

OCTAVO.- El 26 de julio de 2023 se incorpora al expediente una nueva versión de la MAIN, que justifica la aceptación o rechazo de las observaciones y sugerencias efectuadas por el Servicio Jurídico.

Consta, asimismo, una nueva versión del texto, una vez incorporadas las observaciones del Servicio Jurídico, que han sido aceptadas y asumidas por el órgano impulsor del Proyecto.

NOVENO.- También el 26 de julio de 2023 se evacua informe favorable del Consejo Asesor Regional de Educación Permanente de Personas Adultas de la Región de Murcia.

En esa misma fecha, el órgano que impulsa la iniciativa normativa solicita que, cuando se recabe el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se haga con carácter de urgencia. Y así se hace el 30 de agosto de 2023.

DÉCIMO.- Con fecha 4 de octubre de 2023, el Consejo Escolar de la Región de Murcia emite, con el número 11/2023, su preceptivo informe, en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de las observaciones que formula, que persiguen tanto la mejora de la redacción de algunos preceptos como la incorporación de contenidos regulatorios omitidos en el Proyecto y que, según el parecer de indicado órgano consultivo, deberían contenerse en el mismo.

UNDÉCIMO.- El 27 de octubre se elabora una nueva versión del Proyecto y su correlativa MAIN intermedia, que informa acerca de la asunción de todas las observaciones formuladas por el Consejo Escolar, excepto la referente a las ratios de los grupos para la modalidad a distancia, justificando el rechazo.

DUODÉCIMO.- Solicitado, el 6 de noviembre de 2023, el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 5 de diciembre con el número 156/2023, en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de las observaciones que efectúa, relativas a la tramitación de urgencia del procedimiento, a la técnica normativa, al uso de la técnica de la ?lex repetita?, a las llamadas al Consejero competente en materia de Educación para el desarrollo normativo de algunos preceptos y al efecto retroactivo de la nueva regulación al inicio del curso 2023-2024.

DECIMOTERCERO.- El 10 de enero de 2024 se elabora una nueva versión del texto y de la MAIN, en la que se informa de la aceptación e incorporación al primero de las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos y se justifica el rechazo de algunas de ellas.

El texto modificado tras incorporar las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico.

DECIMOCUARTO.- En fecha indeterminada, se incorpora al expediente un borrador, sin fecha ni firma, de la propuesta que el Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo eleva al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.

DECIMOQUINTO.- En tal estado de tramitación, el 16 de enero de 2024, se remitió el expediente al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en solicitud de dictamen con carácter urgente.

El 31 de enero se dicta Acuerdo 2/2024, de este Órgano Consultivo, en el que se advierte a la Consejería consultante de la ausencia de un texto autorizado del proyecto de disposición general, que la propuesta del Consejero al Consejo de Gobierno es un mero borrador y que el carácter de urgencia de las consultas es una determinación reservada al Consejo de Gobierno, sin que conste que se haya adoptado acuerdo en tal sentido por parte del indicado órgano de gobierno.

DECIMOSEXTO.- El 8 de febrero de 2024, se remite de nuevo el expediente en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior en la que se afirma haber subsanado la omisión del texto autorizado del Proyecto.

A tal efecto, se incorpora una ?diligencia para hacer constar que el texto adjunto constituye el último del Proyecto de Decreto por el que?, que se somete a Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia?.

Tras advertir que la indicada diligencia carecía de texto adjunto, mediante Acuerdo 4/2024, de 19 de febrero, se insta de nuevo a la Consejería consultante a completar el expediente con una copia autorizada del proyecto de disposición general sobre el que se pide la emisión de dictamen.

DECIMOSÉPTIMO.- El 26 de febrero de 2024 se remite de nuevo el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen.

La copia autorizada del proyecto normativo objeto de la consulta presenta la siguiente estructura:

- Título o denominación: Decreto XX/2024, de X de X, por el que se establecen la ordenación y el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. - Índice. - Parte expositiva innominada. - Parte dispositiva con 42 artículos, estructurados en 9 capítulos: I. Disposiciones generales. II. Regímenes de enseñanza. III. Organización de la Educación Secundaria Obligatoria para

personas adultas. IV. Profesorado. V. Metodología. VI. Tutoría y orientación. VII. Evaluación, promoción y titulación. VIII. Equidad en la educación. IX. Autonomía de los centros. - Parte final con 4 disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y 4 finales. - Anexos: ANEXO I. Cuadros de convalidaciones. ANEXO II. Horario lectivo semanal. ANEXO III. Currículo de Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas. ANEXO IV. Situaciones de aprendizaje.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

I. El artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), determina que el Consejo deberá ser consultado en relación con ?los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado?.

Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000, y, entre otros, en nuestro Dictamen 302/2022, sobre el Decreto 235/2022, de 7 de diciembre, por el que se establece la ordenación y el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o, como en el caso presente, la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado, respecto de estos reglamentos, que son todos aquellos que se convierten en complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndo se la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.

Como señalamos en nuestros Dictámenes 107/2007 y 240/2014, entre otros relativos a Proyectos de Decreto de establecimiento del currículo de las diferentes enseñanzas del sistema educativo, en estas normas curriculares concurren las notas que las caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que su objeto es el cumplimiento del mandato establecido por el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE). Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a buena parte de la citada Ley Orgánica en virtud de su Disposición final quinta.

Además, tales reglamentos curriculares se configuran como un instrumento regulador esencial del Sistema Educativo, en tanto que escalón necesario en el proceso de progresiva concreción de los elementos que lo configuran.

También decíamos en aquellos dictámenes que no es óbice para la consideración de tales Decretos como reglamentos ejecutivos, que éstos sean un desarrollo directo, no tanto de la citada Ley Orgánica, como de los respectivos Reales Decretos de enseñanzas mínimas (en el caso de la Educación Secundaria Obligatoria, el ya citado Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo), dado que su carácter básico deriva, no sólo de su Disposición final primera, que así lo proclama expresamente, sino también por resultar inmanente a dichos reglamentos estatales, al ser el resultado del mandato que la LOE, en su artículo 6.3, efectúa al Gobierno para fijar los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas, en relación con los objetivos, contenidos, competencias y criterios de evaluación, con el fin de asegurar una formación común y la validez en todo el territorio nacional de los títulos correspondientes.

En este caso, el carácter preceptivo del Dictamen es claro. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de 26 de mayo de 2008, en su Fundamento de Derecho Tercero, establece que ?el reglamento autonómico aprobado mediante Decreto del Gobierno de La Rioja 23/2007, de 27 de abril (por el que se establecía el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para dicha Comunidad Autónoma), viene a desarrollar para La Rioja la legislación básica estatal en la materia; es decir, las Leyes Orgánicas reguladoras de la Educación y el Real Decreto 1631/2006 (por el que se establecían las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria), cuyo grado de adherencia con respecto a aquellas viene dado por su carácter de norma así mismo básica, según resulta de su propia Disposición Final Primera, de modo que el desarrollo reglamentario autonómico se sitúa precisamente en el mandato contenido en la referida norma estat al, tal y como se expresa en el Preámbulo del propio Decreto 26/2007, de 4 de mayo?. La sentencia anulaba el Decreto regional de establecimiento de currículo al haberse prescindido en su tramitación del dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja, que dicha sentencia considera preceptivo atendido el carácter ejecutivo del reglamento litigioso. Dicha doctrina fue confirmada por las SSTS, Contencioso, de 26 de mayo (recurso 3980/2008) y 10 de junio de 2010 (recurso 3701/2008).

El carácter básico de las enseñanzas mínimas, y el desarrollo ejecutivo que de las mismas suponen los reglamentos autonómicos de establecimiento de los respectivos currículos, son elementos determinantes del carácter preceptivo de este dictamen ex artículo 12.5 LCJ, tal y como ha sido señalado de forma pacífica por la jurisprudencia, pudiendo citar a tal efecto la STC 14/2018, de 20 de febrero, y la STS (Sala de lo Contencioso Administrativo) 194/2022, de 17 febrero,

II. En cuanto al alcance del Dictamen, no puede este Consejo Jurídico pronunciarse acerca de la bondad técnica o la corrección pedagógica de los distintos componentes del currículo que se contienen en los Anexos del Proyecto, pues pertenecen a un campo del saber ajeno al que es el propio de este Órgano Consultivo, cuyo asesoramiento es estrictamente jurídico. Debe ponerse, asimismo, de relieve que es extremadamente complicado, dada la extensión y grado de detalle de los Anexos y el componente sustancialmente técnico de buena parte de los mismos, contrastar si los objetivos, competencias y criterios de evaluación establecidos para cada ámbito propio de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas se ajustan a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de fijación y desarrollo complementario de los elementos que componen el currículo, y que se describe en la Consideración segunda de e ste Dictamen, ni siquiera para efectuar una labor de comprobación del cumplimiento de la obligación de incorporar al currículo los elementos básicos del mismo fijados por la norma básica, como exige el artículo 6.5 LOE, pues excede del análisis que este Consejo Jurídico viene compelido a hacer del proyecto normativo, que se le somete, esto es, la determinación de si un determinado saber básico, competencia o criterio de evaluación básico que no se ha reflejado expresamente, está implícito o ha de considerarse incluido en los elementos curriculares autonómicos definidos en el Proyecto. Huelga decir que, si así no fuera, habrían de corregirse las omisiones que pudieran existir en los referidos Anexos, en particular en el Anexo III.

SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

I. La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de las distintas enseñanzas del sistema educativo deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. De forma más concreta, y aunque no constituya propiamente una norma atributiva de competencias, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán par te, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.

II. Junto a la habilitación normativa de carácter genérico realizada por la Disposición final sexta LOE a favor de las Comunidades Autónomas para el desarrollo de sus previsiones, existen otras de carácter específico para que por las Administraciones educativas se establezcan los correspondientes currículos.

Así, tras la reforma operada en la LOE por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que incide en la regulación legal básica en materia de currículos de todas las enseñanzas, de conformidad con el artículo 6.1 LOE, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, competencias, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en dicha Ley.

El artículo 6.3 LOE atribuye al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, la competencia para fijar, en relación con los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo, que constituyen las ?enseñanzas mínimas?, recuperando un concepto que había desaparecido, al menos con esa denominación, de la LOE con ocasión de la reforma de 2013.

Tales enseñanzas mínimas requerirán el 60 por ciento de los horarios escolares para las Comunidades Autónomas que, como la nuestra, no tienen lengua cooficial.

A las Administraciones educativas les corresponde establecer el currículo de las distintas enseñanzas (art. 6.5 LOE), del que formarán parte los aspectos básicos antes señalados, exigencia ésta que vuelve a establecerse con carácter expreso, tras su supresión en la reforma de 2013.

Estas previsiones, en lo relativo a la distribución de competencias entre Gobierno de la Nación y Administraciones educativas, se reiteran y explicitan en el artículo 6 bis LOE, en cuya virtud corresponde al primero, entre otras, la fijación de las enseñanzas mínimas (art. 6 bis,1, c), mientras a las segundas les incumbe ?el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la presente Ley Orgánica? (art. 6 bis,3).

A lo anterior ha de añadirse la existencia de habilitaciones o llamadas específicas a la actuación normativa de las Administraciones educativas en materia de Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, en el Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, como las contenidas en los apartados 3, 5 y 8 de la Disposición adicional tercera, sobre aprobación de currículos, sobre los procedimientos para el reconocimiento de la formación del sistema educativo español que el alumnado acredite y la valoración de los conocimientos y experiencias previas adquiridos a través de la educación no formal, y sobre las pruebas para la obtención directa del título de Educación Secundaria Obligatoria por los mayores de 18 años.

III. La citada distribución competencial encuentra amparo, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado en su Dictamen 132/2014, en la Constitución (art. 149.1.30ª) y en la jurisprudencia constitucional. Así, señala ésta última que:

?...en Sentencia 184/2012, el Tribunal [Constitucional] afirma que en materia de enseñanza al Estado le corresponde, ?además de la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, fijación de las enseñanzas mínimas, regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y establecimiento de normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 4, reiterado en la STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3)?. Asimismo, señala el Tribunal Constitucional que ?también hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE se extiende a la programación general de la enseñanza a que se ref iere el art. 27.5 CE (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11)?.

(...)

En la STC 212/2012, se señalaba que ?ya en la Sentencia 88/1983 afirmamos que la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias o disciplinas de las enseñanzas mínimas, así como los horarios mínimos necesarios para su enseñanza efectiva y, por tanto, también indirectamente la determinación de las materias o disciplinas, formaba parte de la competencia estatal para establecer las enseñanzas mínimas (FJ. 3). Tampoco ahora se aprecia que el Estado se haya excedido en el ejercicio de esta competencia, pues es la Administración educativa la competente para establecer el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo (artículo 8.3) (...) De este modo las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómi co, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo cuya vulneración se alegaba? (FJ 4). A lo que cabe añadir que, conforme a lo declarado por la Sentencia 111/2012, ?es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3...?.

Por otra parte, como recuerda la STC 26/2016, de 18 de febrero, el régimen de reparto de competencias en materia de educación tiene carácter compartido. De modo que ?al Estado corresponde dictar sólo la legislación educativa básica, salvo en lo relativo a la ordenación de los títulos académicos y profesionales, en que su competencia es plena (art. 149.1.30 de la Constitución Española)... correspondiendo a las Comunidades Autónomas, conforme a sus competencias, adoptar a su vez las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias?.

Asimismo, la citada STC 14/2018, de 20 de febrero, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado frente a diversos preceptos de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), tras recordar que ?desde la inicial STC 5/1981, de 13 de febrero, este Tribunal ha examinado las dimensiones sustantiva y competencial de esta materia (constitucionalmente regida por los arts. 27 y 149.1.30 CE) en más de treinta sentencias?, reitera ese carácter compartido de la competencia en materia de educación y en la definición de los elementos configuradores de las diversas enseñanzas, y así establece que ?este Tribunal ha ratificado en diversas ocasiones la competencia del Estado para la fijación de las que en las sucesivas leyes educativas han sido denominadas ?enseñanzas mínimas?, posteriormente ?enseñanzas comunes? y, en el presente, ?aspectos básicos del currículo?, del cual forma parte la estru ctura en las asignaturas que estamos analizando (entre otras, SSTC 88/1983, de 27 de octubre; 212/2012, de 14 de noviembre, y 24/2013, de 31 de enero). Con las diferentes denominaciones que ha recibido, el concepto comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación a cada disciplina, materia o asignatura, así como los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa. Antes y después de la reforma de la LOMCE, la competencia autonómica queda condicionada sólo parcialmente, ?dado que las enseñanzas comunes que tiene que incluir en sus propios términos no abarcan la totalidad del horario escolar (...) las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo? (STC 212/2012, FJ 4)?? ?.

Con posterioridad, la STC 51/2019, de 11 de abril, reitera la doctrina constitucional expuesta sobre el reparto competencial en materia de educación.

Cabe concluir, en definitiva, que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para establecer normas de ordenación y aprobar el currículo de las enseñanzas de Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, en el marco de la normativa básica del Estado. Ha de precisarse, en cuanto a esta última, que no todo el Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, es básico, pues según su Disposición final primera, ?El anexo III [Situaciones de Aprendizaje] carece del carácter de normativa básica?.

TERCERA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien procede efectuar las siguientes observaciones.

II. Respecto del uso de la modalidad abreviada de la MAIN, cabe recordar que la Guía Metodológica para la elaboración de dicha Memoria, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2022, prevé esta última modalidad para aquellos casos ?en los que se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos establecidos en esta Guía, o estos no son significativos?. Sin embargo, las MAIN que jalonan el expediente refieren un impacto positivo en diversos aspectos (familia, infancia y adolescencia y Agenda 2030), llegando a afirmar respecto del correspondiente a la infancia y la adolescencia que es ?significativo? para los menores que pueden acceder a estas enseñanzas. Ello habría aconsejado la utilización de la modalidad ordinaria de la Memoria, y no la abreviada, incorporando un informe sobre cargas administrativas y la consideración del impacto económico de la nueva norma.

Por otra parte, la primera MAIN que obra en el expediente (la inicial), está fechada el 26 de abril de 2022. Antes de esta fecha consta que ya se había elaborado un primer borrador del texto, y que se había sometido a la consideración de los órganos y unidades de la Consejería de educación, que habían formulado observaciones sobre el mismo (así, por ejemplo, las observaciones de la Inspección de Educación datan del 3 de abril). Como hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, los números 47/2016, y 112, 209 y 306/2019), tal proceder no resulta correcto, pues el procedimiento debe comenzar con la elaboración de la MAIN, que es el documento justificativo y motivador de la iniciativa normativa, en general, y del texto de borrador que se adjunte, en particular, a fin de que la Secretaría General competente autorice su tramitación. De conformidad con la indicada Guía Metodológica, el momento en que se ha de emitir esta primera Memoria coincide con el de la for mación el expediente, es decir, en el momento en que se comienza la tramitación y antes de la realización de las consultas y audiencias oportunas que configuran el procedimiento de elaboración reglamentaria.

No se ha incorporado a la consulta el preceptivo extracto de secretaría que exige el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.

CUARTA.- De la reproducción de las normas básicas en el Proyecto.

De forma reiterada ha venido advirtiendo este Consejo Jurídico, entre otros en el Dictamen 105/2017, sobre el Proyecto del que a la postre se aprobaría como Decreto 165/2017, de 31 de mayo, por el que se fijan reglas de ordenación y se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, acerca de los riesgos de la técnica denominada ?lex repetita?, consistente en reproducir preceptos o contenidos normativos procedentes de normas de diverso origen. Así, en el Dictamen 151/2004, con ocasión de un Anteproyecto de Ley que reproducía normas legales básicas, se recoge una doctrina presente ya en nuestros primeros Dictámenes, para recordar que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción de derecho estatal en los ordenamientos autonómicos ?además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad po r invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma?. Esa ausencia de competencia puede salvarse, bien mediante la remisión genérica a la norma básica, sin reiterar su contenido; bien mediante las expresiones ?de acuerdo con?, ?de conformidad con?, u otra similar referida al precepto básico que se reproduzca; o bien, de forma excepcional y como última solución, acudiendo al recurso de citar claramente en el precepto autonómico cuyo contenido es reproducción de la norma estatal, evitando así una eventual confusión acerca del rango u origen del precepto, debiendo en tal caso efectuar una mera trascripción literal de aquélla.

Un análisis más específico de esta técnica, sus riesgos y el tratamiento recibido por la jurisprudencia y la doctrina consultiva, se contiene en nuestro Dictamen 302/2022, al analizar la reproducción en los currículos autonómicos de las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.

En el Proyecto ahora objeto de consulta, se observa el uso de esta técnica en diversos artículos, que sí contienen una referencia al precepto básico cuyo contenido se ha importado al Proyecto (así, a modo de ejemplo, los artículos 5 y 9). No obstante, procede efectuar las siguientes observaciones:

- Aún es posible identificar contenidos básicos que son incorporados al futuro Decreto sin hacer advertencia expresa de su origen estatal. En particular, en el artículo 4, sus tres primeros apartados reproducen normas contenidas en los apartados 1, 2 y 4 de la Disposición adicional tercera del Real Decreto de enseñanzas mínimas. Más relevante es dicha omisión en el caso del artículo 4.5 proyectado, en cuya virtud, la superación de alguno de los niveles correspondientes a cada uno de los tres ámbitos en los que se estructuran las enseñanzas, tendrá validez en todo el Estado.

Esta previsión no hace sino transcribir el apartado 6 de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, pero, en la medida en que incide de forma clara en una competencia de exclusiva titularidad estatal, como es la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (artículo 149.1.30ª CE y Disposición final quinta LOE), es ineludible indicar de forma expresa, en la norma regional que importa las reglas sobre esta materia, cuál es el origen de éstas para evitar incurrir en una invasión competencial.

Idéntica consideración cabe realizar respecto del artículo 30.2 del Proyecto, según el cual obtendrán el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria quienes hayan superado todos los ámbitos, así como aquéllos que no habiendo superado alguno de ellos, se considere que han conseguido globalmente los objetivos generales de la formación básica de las personas adultas. Nada se indica en el precepto acerca de su origen básico, a pesar de que se trata de la transcripción literal de la Disposición adicional tercera, apartado 7, del Real Decreto de enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria.

Tampoco advierte de su condición básica la regla incorporada al artículo 30.7 del Proyecto, según la cual, la superación de todos los ámbitos incluidos en un ciclo formativo de grado básico conducirá a la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, y que tiene su origen en el artículo 25.7 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo.

El contenido de estos preceptos del Proyecto incide de forma clara en una competencia de exclusiva titularidad estatal, por lo que es necesario indicar de forma expresa, en la norma regional que importa las reglas sobre esta materia, cuál es el origen de éstas, para evitar incurrir en una invasión competencial. Y es que dicha competencia estatal exclusiva ?que supone la reserva al Estado de toda la función normativa en relación con dicho sector (STC 77/1985, de 27 de junio, F. 15), determina que las Comunidades Autónomas sólo puedan asumir competencias ejecutivas en relación con esta materia (así, en la STC 111/2012, de 24 de mayo, F. 5)? (STC 184/2012, de 17 de octubre), a diferencia de lo que ocurre con la fijación de las enseñanzas mínimas, que corresponde al Estado en virtud de un título competencial diferente, aunque tambi én establecido en el artículo 149.1,30ª CE, como es el de dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, en el que la participación de las Comunidades Autónomas es necesaria para la concreción normativa y desarrollo de dichas normas básicas.

En el ámbito de una materia de competencia exclusiva del Estado, por tanto, la competencia de las Comunidades Autónomas es estrictamente ejecutiva de la norma estatal, si bien ha de matizarse esta conclusión, pues podrán desarrollar una labor reguladora cuando la propia norma estatal las habilite a ello; pero en este supuesto, la normativa autonómica ha de circunscribirse de forma estricta a la habilitación.

En cualquier caso, y a modo de conclusión, es necesario indicar de forma expresa en la norma regional que importa las reglas sobre esta materia de competencia exclusiva estatal cuál es el origen de aquéllas para evitar incurrir en una invasión competencial.

Esta observación reviste carácter esencial.

- El artículo 8.3 del Proyecto reproduce las previsiones contenidas en el artículo 67.1 LOE, en cuya virtud se permite de forma excepcional que a estos ciclos formativos para personas adultas accedan estudiantes que no han alcanzado la mayoría de edad, fijando dicha norma básica las condiciones para ello. Entre los colectivos de menores a los que se permite el acceso a estos ciclos para adultos, la Ley estatal incluye a los mayores de 16 años que sean deportistas de alto rendimiento. Sin embargo, en el Proyecto, se añade el de los deportistas de alto nivel, colectivo no contemplado en la norma básica.

Ya indicamos en nuestro Dictamen 87/2023 que, en la medida en que la determinación de las condiciones de acceso a las distintas enseñanzas se inserta de forma natural en la competencia del Estado de fijación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, mediante el establecimiento de requisitos en la ordenación general del sistema educativo, en este caso, para el acceso a un determinado tipo de enseñanzas, la Comunidad Autónoma no puede expandir la excepción básica, ampliando los colectivos que, sin ser los destinatarios originarios de las enseñanzas en cuestión, las personas adultas, pueden cursarlas. Cabe recordar que, en la medida en que la norma básica permite el acceso a la enseñanza para personas adultas a menores de edad en términos de excepc ionalidad, ello exige una interpretación estricta y en ningún caso extensiva de tales previsiones.

En consecuencia, ha de eliminarse la referencia a los deportistas de alto nivel. Esta consideración reviste carácter esencial.

Adviértase que ello no supone que esta concreta tipología de deportistas, menores de edad pero mayores de 16 años, no puedan ser admitidos en ningún caso a la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, pues, al margen de que quien ostente la condición de deportista de alto nivel, lo más probable es que también lo sea de alto rendimiento (Real Decreto 971/1997, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento), podrían beneficiarse de la excepción que, para su aplicación individual y caso por caso, establece el artículo 67.1 LOE y recoge, aunque no de forma literal, el Proyecto, en cuya virtud ?podrán acceder las personas mayores de dieciséis años que, por circunstancias excepcionales debidamente justificadas, no puedan cursar estas enseñanzas en régimen ordinario?, considerando, además, su co herencia con las medidas de apoyo que, para el acceso y la permanencia en el sistema educativo de estos deportistas, se establecen en el artículo 80.1, letra a) de la Ley 8/2015, de 24 de marzo, de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia, que de forma genérica prevé las ?que faciliten el acceso y seguimiento de los estudios universitarios y no universitarios, especialmente los relacionados con el deporte y la actividad física, encaminados a favorecer la compatibilidad de su actividad deportiva con su actividad académica?.

QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la parte expositiva.

- El tercer párrafo debe comenzar con el artículo determinado ?La?

- En el párrafo noveno, procede sustituir la expresión ?en uso de la autonomía otorgada? en el artículo 6 LOE, por la más precisa de ?en uso de la habilitación otorgada?. Adviértase que el referido precepto llama a la actuación normativa autonómica, mediante la habilitación específica para la regulación del currículo, pero en rigor no otorga la autonomía, sino que, antes bien, la reconoce, dejando a la Comunidad Autónoma un espacio regulatorio para que, en uso de su autonomía y en el marco de las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado, pueda aquélla acomodar los aspectos básicos del currículo a sus opciones políticas y peculiaridades autonómicas.

- En la fórmula promulgatoria, la expresión legal para informar acerca de si la futura disposición se ajusta o no al presente Dictamen, ha de ajustarse a la establecida en el artículo 2.4 LCJ, de modo que, en el primer caso se empleará la fórmula ?de acuerdo con el Consejo Jurídico?, mientras que en el segundo la expresión a utilizar habría de ser la de ?oído el Consejo Jurídico?. En consecuencia, en la expresión ?oído o de acuerdo con el dictamen del Consejo Jurídico?, que utiliza la fórmula promulgatoria del Proyecto, ha se eliminarse ?el dictamen?.

II. Al articulado.

- Artículo 1. Objeto.

Atendiendo a la terminología empleada por el artículo 67.9 LOE, debería añadirse el adjetivo ?específico? al currículo que se establece en el Proyecto. Así, debería indicarse que el futuro Decreto tiene por objeto la ordenación de la Educación Secundaria Obligatoria para las personas adultas y el establecimiento de su currículo específico.

- Artículo 3. Finalidad.

La referencia a la LOE debe hacerse sin alusión a la modificación operada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre (LOMLOE). Es evidente que la cita de las normas, salvo que se exprese lo contrario, va referida a la versión vigente en cada momento. Por lo que, para ganar en claridad, ha de evitarse introducir alusiones a las modificaciones operadas sobre las normas objeto de cita.

Por supuesto, son admisibles las citas a las alteraciones operadas sobre las normas, pero su ubicación natural habría de ser la parte expositiva de la disposición, cuya función es describir el objeto y finalidad de esta última, así como sus antecedentes, entre los cuales es frecuente encontrar modificaciones legislativas como fundamento de la necesidad y oportunidad de dictar la nueva norma. De ahí que este Dictamen no objete la referencia a la LOMLOE que se contiene en el tercer párrafo de la parte expositiva del Proyecto, pero sí su inclusión en el precepto objeto de esta consideración. A ello se añade que el objeto de regulación de dicho precepto, esto es, la finalidad de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas no ha cambiado de forma sustancial con la reforma de la LOE operada en el año 2020, lo que hace aún más innecesaria e improcedente la cita de la modificación legal.

Esta observación se hace extensiva al artículo 22.1 del Proyecto.

- Artículo 8. Centros.

Dispone el apartado 2 que, para la impartición de estas enseñanzas en régimen a distancia, será necesario que haya sido autorizada en los centros docentes la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas en régimen presencial.

Entiende el Consejo Jurídico que lo que se pretende es que no haya centros que impartan estas enseñanzas únicamente en su modalidad a distancia, de modo que ésta sólo podrá ser impartida por centros que, a su vez, tengan autorizada la modalidad presencial; pero, si esta es la intención, la redacción debería ser más precisa, pues la proyectada no restringe dicho requisito a cada centro.

Debe indicarse, por otra parte, que esta medida es una novedad respecto de la regulación hoy vigente que, sin embargo, no ha sido objeto de justificación en las MAIN. De existir algún centro de educación de personas adultas que en la actualidad imparta la Enseñanza Secundaria Obligatoria para personas adultas exclusivamente en modalidad a distancia, debería establecerse un período transitorio para que pudiera adaptarse a la nueva exigencia.

- Artículo 10. Currículo.

El apartado 1 tiene un carácter meramente explicativo o expositivo, pues se limita a informar de lo que dispone el artículo 67.9 LOE. Debería cambiarse la redacción del precepto para dotarlo de fuerza dispositiva, previendo, por ejemplo, que de conformidad con lo establecido en el artículo 67.9 LOE, se establece el currículo específico de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas.

- Artículo 14. Formación de grupos.

El apartado 2 prevé que la Dirección General competente en materia de educación permanente podrá autorizar la constitución de grupos que no respeten las cantidades de alumnos máxima y mínima establecidas con carácter ordinario, en el apartado1, para las modalidades presencial y a distancia. En la medida en que dicha decisión reviste un carácter excepcional, debería exigirse de modo expreso una adecuada justificación o motivación previa.

- Artículo 23. Principios.

En el apartado 4 se alude al plan de acción tutorial, que habrá de existir en cada centro. Por su parte, en el artículo 24.7 se complementa dicha previsión inicial con reglas, aunque muy genéricas, relativas al contenido del plan y a quién se encarga de su elaboración. Se sugiere refundir la regulación de ambos apartados, pues las previsiones del artículo 24.7, aun ubicadas en el precepto relativo a la modalidad presencial, parecen comunes también a la modalidad a distancia. A ello se añade que la regulación de la acción tutorial en esta última modalidad no contiene normas propias sobre el plan de acción tutorial, de necesaria existencia en todos los centros (art. 121.2 LOE y 23.4 del Proyecto), con independencia de la modalidad de enseñanza que presten, de modo que el establecimiento de unas normas comunes a este tipo de planes permitiría corregir el silencio del Proyecto acerca del plan de acción tutorial en el ámbito de la enseñanza a distancia.

- Artículo 28. Resultados de la evaluación.

El apartado 1 adecua su redacción a lo establecido en el artículo 31.2 del Real Decreto de enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria y dispone que los resultados de la evaluación de cada uno de los ámbitos se expresarán en los términos de Insuficiente, para las calificaciones negativas, y de Suficiente, Bien, Notable y Sobresaliente, para las positivas.

Sin embargo, añade que a estos términos los acompañará, con carácter informativo, una calificación numérica, sin decimales, en una escala del uno al diez con las oportunas correspondencias: Insuficiente, para calificaciones comprendidas entre 1 y 4; Suficiente, para calificaciones con valor 5; Bien, para calificaciones con valor 6; etc.

Cabe recordar ahora lo que ya indicamos en los Dictámenes 280 y 302/2022, sobre los proyectos de decreto por los que se establecían la ordenación y el currículo de la Educación Primaria y de la Educación Secundaria Obligatoria, respectivamente, acerca de la expresión en calificaciones numéricas de los resultados de evaluación en la enseñanza básica.

Advertíamos en dichos dictámenes acerca del cambio en la expresión de los resultados de la evaluación que habían supuesto los Reales Decretos 157/2022, de 1 de marzo, por el que se establece la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Primaria, y el ya citado 217/2022, de 29 de marzo, para la Educación Secundaria Obligatoria, en el sentido de excluir en la educación básica las calificaciones numéricas y sustituirlas por resultados de carácter cualitativo (insuficiente para las negativas, y aprobado, bien, notable y sobresaliente para las restantes), lo que debía llevar a desterrar de los correspondientes Decretos de currículo aquellas disposiciones que aludían a dichas calificaciones numéricas. Y hacíamos aquella observación, aun cuando las respectivas MAIN afirmaban que la expresión en términos numéricos de las calificaciones tendría un carácter meramente informativo y complementario de las calificaciones en términos cualit ativos, que ayudarían a los alumnos y a sus familias a conocer con mayor objetividad y concreción el progreso o retroceso del alumno en el proceso de aprendizaje.

Cabe reiterar aquí, como ya se dijo en aquellos informes, que el Consejo Jurídico estima que los resultados de la evaluación han de quedar reflejados en términos estrictamente cualitativos, no cuantitativos, pues así se establece de forma expresa en el artículo 31.2 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, con carácter básico.

A tal efecto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en Sentencia 293/2021, de 3 de marzo, que resuelve la cuestión de interés casacional consistente en determinar ?si resulta conforme a la legislación estatal que las Comunidades Autónomas regulen el grado de adquisición de las competencias de los alumnos dentro del contenido propio de las actas de evaluación?, ha fijado como doctrina jurisprudencial que ?el establecimiento de los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa, y su expresión mediante la fijación de escalas de indicadores en las actas de evaluación, actualmente recogidos en la disposición adicional sexta del Real Decreto 1105/2014 [de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato], son materias que corresponden a la competencia del Estado en materia de educación, en tanto que constituyen un elemento integrante del currículo?. Previamente, la Sentencia señalaba que el apartado 2 de la meritada disposición adicional configura la escala de indicadores de evaluación, y a tal efecto establece lo siguiente:

?«2. Los resultados de la evaluación se expresarán en la Educación Secundaria Obligatoria mediante una calificación numérica, sin emplear decimales, en una escala de uno a diez, que irá acompañada de los siguientes términos: Insuficiente (IN), Suficiente (SU), Bien (BI), Notable (NT), Sobresaliente (SB), aplicándose las siguientes correspondencias: Insuficiente: 1, 2, 3 o 4; Suficiente: 5; Bien: 6; Notable: 7 u 8; Sobresaliente: 9 o 10.

En Bachillerato, los resultados de la evaluación de las materias se expresarán mediante calificaciones numéricas de cero a diez sin decimales, y se considerarán negativas las calificaciones inferiores a cinco».

Por tanto, contrariamente a lo afirmado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sí existe un sistema de indicadores en la legislación estatal que expresa, de forma conjunta, tanto el grado de adquisición de las competencias como el logro de los objetivos de la etapa?.

En consecuencia, de conformidad con esta interpretación jurisprudencial, no sólo el establecimiento de los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa corresponden al Estado, porque constituyen un elemento básico del currículo, sino que también lo es ?su expresión mediante la fijación de escalas de indicadores en las actas de evaluación?, y que para la Educación Secundaria Obligatoria se encontrarían actualmente recogidos en el artículo 31.2 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo. Y es que, en definitiva, constituyen todos ellos (criterios e indicadores) elementos del sistema de evaluación del alumnado diseñado con carácter básico.

Debe considerarse que, de conformidad con el artículo 28.1 LOE, la evaluación del alumnado en la etapa de Educación Secundaria Obligatoria será continua, formativa e integradora y tendrá en cuenta la consecución de los objetivos establecidos para la etapa y el grado de adquisición de las competencias clave (art. 15 del Real Decreto de enseñanzas mínimas), plasmando de esta forma un modelo de corte competencial, al que se adecua mejor una forma de expresión cualitativa del resultado de la evaluación, frente al rígido dato de una cifra concreta como calificación.

De hecho, que el ?legislador? básico opta por que las calificaciones numéricas desaparezcan de la evaluación del alumnado en la Educación Secundaria Obligatoria se manifiesta de forma clara en dos circunstancias. En primer lugar, porque la norma anterior por la que se establecía el currículo básico de esta etapa, el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, preveía en su disposición adicional sexta las calificaciones numéricas a las que se correspondían los indicadores de evaluación de carácter cualitativo, correspondencia que ya no se contiene en el Real Decreto 217/2022, que ha derogado al anterior reglamento de currículo básico.

Y, en segundo lugar, porque en la MAIN que acompañaba al entonces proyecto de Real Decreto, y que a la postre se convertiría en el de enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria (el RD 217/2022, de constante cita), se deja constancia de la voluntad de los redactores de la norma de eliminar las calificaciones numéricas. En efecto, al exponer las alternativas regulatorias que se consideraron durante el procedimiento de gestación del Real Decreto, se indica en la Memoria, bajo el epígrafe ?expresión de la calificación?, que ?en consonancia con el modelo competencial propuesto, se suprime en toda la educación básica la calificación numérica, con objeto de ir avanzando en una concepción más cualitativa que cuantitativa en el proceso de evaluación?. Así lo destaca, asimismo, el Consejo de Estado, en su Dictamen 194/2022 sobre el proyecto de Real Decreto, al sintetizar el contenido de la MAIN, lo que es demostrativo de la relevanci a que el Alto Órgano Consultivo otorga a esta novedad en materia de evaluación.

Podría plantearse, por otra parte, que las previsiones del artículo 31.2 del Real Decreto 217/2022, en la medida en que se contienen en el artículo destinado a regular las actas de evaluación, sólo serían aplicables, en sentido estricto, a dichos documentos oficiales que se expiden al final de cada período lectivo, lo cual no impediría que existieran otros documentos en los que se pudiera utilizar el sistema de calificación numérica para expresar los resultados de evaluación durante el curso. No obstante, ha de advertirse que el artículo 31 del Real Decreto de enseñanzas mínimas establece que las actas de evaluación comprenderán, entre otros elementos, los resultados de la evaluación de las materias o ámbitos (apartado 1) y que éstos habrán de expresarse en todo caso como establece el propio artículo en su apartado 2. Esta regla aun ubicada en el precepto destinado a regular las actas de evaluación (que es el documento oficial de evaluación por antonoma sia), excede al de éstas, pues extiende su ámbito de aplicación a cualquier documento en el que se plasmen resultados de evaluación de las materias que luego hayan de volcarse o reflejarse en las actas, como se desprende de la mens legislatoris expresada en la MAIN del reglamento estatal, que pretende suprimir toda calificación numérica en la educación básica (Primaria y Secundaria Obligatoria, ex artículo 4 LOE). De ahí que, cualquier documento en el que se plasmen resultados de evaluación de las materias o ámbitos habría de ajustarse a la escala de indicadores establecida por el Real Decreto 217/2022 y eludir la calificación numérica, para coadyuvar a la consecución del objetivo que inspira la normativa básica.

En consecuencia, tanto en una interpretación literal como sistemática y de contexto, el artículo 31.2 del Real Decreto 217/2022 predetermina la forma de expresión del resultado de la evaluación, que informa sobre el grado de consecución de las competencias por parte de los alumnos y que, por mandato básico, habrá de ser cualitativa y no cuantitativa o numérica.

Cabe añadir, por otra parte, la íntima relación existente entre evaluación y titulación y la necesidad de homogeneidad en la expresión de los resultados de aquélla en las actas de evaluación, en la medida en que pudiera incidir en una materia sobre la que el Estado ostenta competencia exclusiva ex artículo 149.1.30ª CE y 6 bis.1, letra d) LOE, como es la regulación de las condiciones de expedición de los títulos académicos. A tal efecto, forzoso es recordar que la obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria se condiciona por el artículo 30 LOE a la previa adquisición de las competencias y objetivos establecidos para la etapa, y que ello se determinará mediante la evaluación del alumno.

Adviértase, además, cómo el proyectado apartado 4 del precepto objeto de consideración desmiente el carácter meramente informativo de la calificación numérica, cuando dispone que en aquellos ámbitos que son impartidos por más de un profesor y con evaluación diferenciada de las materias que en ellos se integran, el resultado de la evaluación de éstos ?se expresará mediante una única calificación que se obtendrá como media aritmética ponderada de las calificaciones de las materias que los integran?. El término ?media aritmética? presupone utilizar las calificaciones numéricas de las materias para alcanzar la calificación, también numérica, del ámbito en cuestión, por lo que la correlación entre expresión numérica del resultado de la evaluación y su expresión cualitativa no es de mera información, sino que resultará determinante de la evaluación del alumno.

Del mismo modo, carece de mero carácter informativo la calificación expresada en términos numéricos cuando el artículo 35.2 del Proyecto, al establecer cómo se determinará la nota media de la etapa, que se consignará en el historial académico del alumno, dispone que ?se calculará como media aritmética de las calificaciones numéricas obtenidas en cada uno de los ámbitos en los términos establecidos en el artículo 28 del presente decreto, redondeada a la centésima más próxima y, en el caso de equidistancia, a la superior?.

Procede, en consecuencia, eliminar todas las referencias a las calificaciones numéricas en la evaluación que contiene el Proyecto. Esta observación reviste carácter esencial.

- Artículo 29. Promoción.

En el apartado 2 podría incorporarse una previsión acerca de la aplicación de medidas o planes de refuerzo educativo a los alumnos que no hayan superado algún ámbito para facilitar su recuperación, de forma coherente con las previsiones contenidas en el artículo 27.2 del Proyecto y en el artículo 16.3 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo.

- Artículo 37. Autenticidad, seguridad y confidencialidad.

La cita de la ?Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre? que se realiza en el apartado 3, ha de hacerse completa, con indicación de su denominación oficial ?de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales?, toda vez que es la primera vez que se cita en la parte dispositiva del texto proyectado, conforme a lo establecido en las Directrices de Técnica Normativa (directriz 80), aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, y que serían aplicables en defecto de regulación técnica propia.

- Artículo 38. Atención a las diferencias individuales.

Como ya señalamos en el Dictamen 302/2022, cabría complementar el precepto objeto de consideración, que peca de una excesiva indefinición de las medidas a adoptar, con una remisión general a lo establecido en el Decreto 359/2009, de 30 de octubre, por el que se establece y regula la respuesta educativa a la diversidad del alumnado en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en lo que no se oponga a la nueva regulación, en la medida en que dicha disposición contiene el marco general de la atención a la diversidad del alumnado en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

- Artículo 39. Alumnado con necesidades educativas especiales.

El artículo 20, apartados 3 y 5 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, llama a las Administraciones educativas a establecer los procedimientos oportunos para realizar adaptaciones de los elementos del currículo que se aparten significativamente de los que determina el Real Decreto, cuando se precise de ellas para facilitar a este alumnado la accesibilidad al currículo.

El apartado 2 del artículo proyectado se limita a reproducir el artículo 20.3 del Real Decreto de enseñanzas mínimas, y omite establecer los procedimientos a los que se refiere la norma básica, al menos en sus líneas maestras, lo que debería ser corregido, bien en el Proyecto ahora sometido a dictamen, bien en el antes citado Decreto de respuesta educativa a la diversidad, que tampoco contiene las indicadas previsiones rituarias.

Por otra parte, ha de señalarse que la trascripción del precepto básico no se realiza de forma adecuada, lo que debe ser corregido. En efecto, dispone el artículo 20.3 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, que las adaptaciones curriculares que se realicen para este tipo de alumnos no podrán impedirles la promoción o la titulación. Sin embargo, al importar dicha regulación al ámbito regional se ha cercenado la alusión a la promoción, lo que no sólo es inadmisible desde la perspectiva de la técnica normativa, sino también contradictorio, toda vez que si las adaptaciones curriculares persiguen posibilitar que el alumnado con necesidades educativas especiales titule en estas enseñanzas, antes será necesario que dichas adaptaciones le permitan progresar en las enseñanzas, sin constituir un obstáculo para la promoción de nivel en los diferentes ámbitos.

- Artículo 41. Propuesta curricular.

De conformidad con lo establecido en el artículo 27.13 del Proyecto, la propuesta curricular debe incluir los criterios de actuación de los equipos docentes responsables de la evaluación de los alumnos, por lo que debería incorporarse una mención a tales criterios en la enumeración de los elementos que, según el apartado 2 del proyectado artículo 41, han de integrar dicha propuesta curricular.

III. A la parte final.

- Disposición adicional primera. Recuperación de ámbitos pendientes en el tránsito LOMCE-LOMLOE.

La cita de las dos leyes orgánicas debe hacerse conforme a las Directrices de Técnica Normativa, expresando tipo, número, fecha y denominación, evitando el uso de los acrónimos. Esta observación se hace extensiva al Anexo I, apartado 7

Según se establece en la disposición proyectada, los alumnos que tengan pendientes ámbitos cursados y no superados conforme al currículo anterior -el que se estableció por el Decreto 162/2017, de 31 de mayo, en el marco de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE)- habrán de superarlos para poder obtener el título correspondiente. Para la recuperación de dichos ámbitos será de aplicación el nuevo currículo del nivel y ámbito correspondiente.

En orden a evitar las evidentes dificultades que el cambio de contenidos, criterios de evaluación y demás elementos curriculares puede conllevar para el alumnado que ha seguido las enseñanzas conforme al currículo anterior, a la hora de someterse a las evaluaciones conforme al nuevo currículo, se sugiere la posibilidad de establecer un período transitorio prudencial, de uno o varios cursos académicos, durante el que los alumnos puedan examinarse y ser evaluados conforme al currículo anterior.

- Disposición adicional tercera. Documentos institucionales del centro.

En el último párrafo del apartado 3, se dispone que las conclusiones más relevantes derivadas de la evaluación del grado de cumplimiento de la programación general anual ?serán recogidas en una memoria anual?. Comoquiera que el apartado 5 de la misma disposición regula la memoria anual, como documento institucional necesario, la utilización en el apartado 3 de la expresión ?una memoria anual?, genera la duda acerca de si lo allí previsto habrá de integrarse en el contenido de la memoria anual contemplada en el apartado 5 o si, por el contrario, se prevé una memoria específica sobre el grado de cumplimiento de la programación general.

Lo cierto es que, atendida la regulación de la memoria anual del centro, ésta incorporaría la valoración sobre ese último extremo, por lo que se sugiere la supresión del último párrafo del apartado 3, en orden a evitar una duplicidad regulatoria injustificada, o bien la sustitución en ese mismo párrafo de la expresión ?una memoria anual?, por ?la memoria anual?.

- Disposición adicional cuarta. Pruebas para la obtención directa del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

La disposición se limita a transcribir, con una mínima adaptación orgánica, lo establecido en la norma básica, siendo su única innovación normativa la de concretar que las pruebas se convocarán de forma anual. Para ello, bastaría con una remisión a la Disposición adicional tercera, apartados 8 y 9, del Real Decreto de enseñanzas mínimas, reduciendo la regulación proyectada en esta materia a la única innovación autonómica, la de la periodicidad de las pruebas.

En cualquier caso, la disposición debería regular los criterios de exención de algunas partes de las pruebas, por entender que el aspirante las tiene superadas, en consideración a su historia académica previa, o establecer una tabla de equivalencias similar a la contenida en el Anexo I para las convalidaciones con enseñanzas de modelos educativos ya extinguidos, pues el Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, llama a las diferentes Administraciones educativas a determinar las partes de las pruebas que se considerará que tienen superadas quienes concurran a ellas, de acuerdo con su historia académica previa.

- Disposición transitoria única. Vigencia normativa.

El apartado 1 dispone que, en tanto no se desarrollen normativamente todos los aspectos contenidos en este decreto, y siempre que no se opongan a lo en él establecido, serán de aplicación las disposiciones que hasta ahora los venían regulando.

Esta disposición no hace sino plasmar en el Proyecto una regla general de la sucesión normativa, que explica así la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en Sentencia de 26 de marzo de 1998 (recurso 7003/1993): ?En el Título preliminar del Código Civil, el artículo 2.2 señala que las leyes sólo se derogan por otras posteriores y la derogación sólo tendrá el alcance que expresamente se disponga, extendiéndose siempre a todo aquello que la nueva ley, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior (?). La derogación supone la privación de eficacia de una norma válida por medio de otra norma posterior e implica una modificación y abolición de una norma jurídica, lo que se traduce en el principio general de reconocimiento en nuestro sistema jurídico que las leyes sólo se derogan por otras posteriores, de modo expreso, cuando el legislador así lo declara y de modo tácito cuando la ley es incompatible con la anterior. (?) cuando hay una contradicción insuperable con las leyes anteriores, la derogación se puede presumir, pero en todo caso se impone una importante tarea interpretativa que han de llevar a cabo los Tribunales para determinar el alcance y contenido de la derogación, puesto que es clásico en el sistema jurídico y en la teoría general del Derecho el reconocimiento de que para que se admita la derogación de la nueva disposición respecto de la anterior, han de cumplirse una serie de presupuestos cuales son: a) la igualdad en la materia de ambas leyes, b) la identidad de los destinatarios de los mandatos legales y c) la contradicción e incompatibilidad entre los fines de los referidos preceptos. En este sentido, ha sido la jurisprudencia constitucional y, en especial, desde una de sus primeras sentencias (la núm. 4/1981) la que ha puesto de manifiesto que la derogación es un simple resultado de la sucesión de las normas en el tiempo y el principio de la ley posterior derogando a la anterior, es un principio necesario y lógico en el esquema del sistema jurídico que ha de hacerse compatible con el principio de jerarquía normativa previsto en el artículo 9.3 de la Constitución y con el artículo 1.2 de nuestro Código Civil, pues la derogación supone la pérdida de la vigencia de la norma por otra regulación posterior?. En aplicación de esta doctrina general sobre la sucesión normativa a la disposición objeto de la presente consideración, dado que las normas inferiores al Decreto no son expresamente derogadas, mantendrán su vigencia en tanto que su contenido no se oponga a la nueva regulación, en orden a evitar el vacío regulatorio que podría producirse si las normas de desarrollo se consideraran derogadas de forma automática, al serlo la norma matriz. Sin perjuicio de que no parece necesario realizar dicha salvaguarda expresa de vigencia, lo cierto es que, si se opta por mantenerla, habría de realizarse mediante la mención explícita y precisa de cada una de las normas a que se refiere la disposición, en aras de la seguridad jurídica.

Adviértase que, en la redacción proyectada, la pérdida de vigencia de las disposiciones de desarrollo de la normativa anterior se produciría sólo cuando se hubieran desarrollado normativamente ?todos los aspectos contenidos en este Decreto?. De donde podría colegirse que las nuevas disposiciones de desarrollo parcial de los contenidos del futuro decreto no entrarían en vigor hasta que se hubiera completado todo el desarrollo del futuro decreto, momento éste que, incluso, podría ser difícil de precisar.

De ahí que, si se quiere salvaguardar de forma expresa la vigencia de las normas de desarrollo de la actual regulación, lo procedente sea enumerarlas de forma expresa.

- Disposición derogatoria única.

En el apartado 1 se deroga el vigente Decreto 162/2017, de 31 de mayo, ?sin perjuicio de lo establecido en la disposición final primera y en la disposición transitoria única?. En la medida en que la número 36 de las Directrices de Técnica Normativa ya citadas establece que el contenido transitorio debe prevalecer sobre los demás, no es necesario salvaguardar la disposición transitoria del contenido derogatorio.

- Disposición final primera. Calendario de implantación.

Se establece que las modificaciones introducidas en el nuevo Decreto se implantarán en ambos niveles de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas en el curso escolar 2023-2024.

Esta previsión se vio desbordada por el tiempo invertido en la elaboración el reglamento, lo que determinó que al comienzo del curso académico 2023-2024, no estuviera en vigor el Decreto cuyo Proyecto es objeto de este Dictamen. De ahí que lo procedente sería fijar la implantación de las enseñanzas reguladas en el futuro Decreto para el comienzo del curso 2024-2025, fecha en la que es previsible que ya haya sido publicado y entrado en vigor. De aceptarse esta sugerencia, no sería necesario excepcionar en la Disposición final cuarta del Proyecto la regla general sobre la vacatio de las normas, contenida en los artículos 2.1 del Código Civil y 52.5 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

Lo contrario, es decir, mantener la previsión de implantación de las modificaciones operadas sobre el currículo en el año académico en curso, supondría otorgar un efecto retroactivo a la norma que chocaría con la realidad de las enseñanzas impartidas en los meses transcurridos desde el comienzo del período lectivo del curso actual. Cabe recordar lo que este Consejo Jurídico ha señalado en numerosas ocasiones acerca de esta práctica, para rechazarla:

?Hemos afirmado en diversos Dictámenes (por todos, el 68/2017) que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, la retroactividad de la norma reglamentaria es posible si no queda incardinada en los ámbitos materiales vedados por el artículo 9.3 de la Constitución, y si no pugna con alguna prohibición o con el contenido de la norma de superior rango que le da cobertura. Es claro que el precepto cumple con el primer requisito y, en cuanto al segundo, no puede afirmarse que la retroactividad conculque el marco normativo estatal que se desarrolla. No obstante, la formal retroactividad de la norma no puede cambiar la realidad de las enseñanzas efectivamente impartidas en el año académico en curso, lo que resulta de trascendental importancia respecto de los títulos a expedir por la Consejería de Educación con base en tales enseñanzas, que quedan condicionados a la adecuación de éstas al currículo que ahora se aprueba, pues es evidente que la superación de los tre s ámbitos en los que se estructuran estas enseñanzas (condición esencial para la obtención del título, de conformidad con la Disposición adicional primera, apartado 5 del RD 1631/2006) [hoy, Disposición adicional tercera, apartado 7 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo] precisa de una equivalencia entre la formación recibida por el estudiante y la exigida por el programa formativo vigente durante su realización, el cual, a su vez, ha de cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico. Por ello, y como ya viene señalando el Consejo Jurídico en numerosos dictámenes (por todos, el 157/2010), este Órgano no puede dejar de expresar su inquietud y rechazo ante una práctica como la expresada, según la cual, la Administración regional, en clara inversión del sistema diseñado por la normativa básica, comienza a impartir unas enseñanzas sin el obligado sustento del currículo -con los potenciales efectos negativos que tal actuación p odría llegar a ocasionar sobre los alumnos que, confiados en la regularidad de las enseñanzas ofertadas por la Administración, acuden a cursarlas- y que procede a aprobarlo cuando ya está muy avanzado el primer curso? (Dictamen del Consejo Jurídico número 105/2017).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a lo establecido en las normas que lo disciplinan, sin que se adviertan carencias esenciales ni la omisión de trámites preceptivos, sin perjuicio de advertir que, en atención a los impactos de la futura norma en determinados ámbitos, habría sido más adecuado elaborar una MAIN ordinaria y no abreviada.

TERCERA.- Revisten carácter esencial las siguientes observaciones al texto objeto del presente Dictamen:

- La efectuada en la Consideración cuarta en relación con los artículos 4.5 y 30, apartados 2 y 7, sobre la necesidad de indicar el origen estatal de las normas que en ellos se establecen; y al artículo 8.3, en relación con los deportistas de alto nivel.

- La efectuada en la Consideración quinta en relación con la expresión de los resultados de evaluación en términos cualitativos y no numéricos.

CUARTA.- El resto de las observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el conjunto del ordenamiento.

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo