Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 58/21 del 2021

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos con motivo del retraso en la incorporación al puesto de trabajo ofrecido por el IMAS en el Centro Ocupacional --

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 58/2021   El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de marzo de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Vicepresidenta y Consejera de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social), mediante oficio registrado el día 21 de enero de 2021, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos con motivo del retraso en la incorporación al puesto de trabajo ofrecido por el IMAS en el Centro Ocupacional -- (expte. 10/21), aprobando el siguiente Dictamen.     ANTECEDENTES     PRIMERO.- Con fecha 14 de octubre de 2020, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, como consecuencia del retraso en la incorporación al puesto de trabajo de Auxiliar de Enfermería en el Centro Ocupacional -- para el que fue seleccionada por el Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), procedente de la lista de espera del Servicio Murciano de Salud (SMS).     Relata la reclamante que el 7 de agosto de 2020, el SMS contacta con ella para ofrecerle un puesto de trabajo en el indicado centro, con duración prevista hasta octubre de 2020. A lo que la interesada responde aceptando el ofrecimiento y procede a remitir el 11 de agosto la documentación que se le indica. El 14 de agosto la Administración le confirma que la documentación enviada es la correcta y que debía esperar a que el centro de trabajo se pusiera en contacto con ella para iniciar la prestación de servicios.     El 17 de agosto contacta con ella un médico de la Comunidad para verificar el cuestionario de salud y le indica que debe esperar a ser citada para realizarse una PCR. Dos días después dirige un correo electrónico al Servicio de Personal para conocer en qué situación se encontraba y tras una larga espera habla de nuevo con el médico de la Comunidad, que le informa que existen multitud de expedientes como el suyo y que el retraso se debía al desacuerdo existente entre el SMS y la Comunidad Autónoma acerca de qué órgano o entidad había de realizar las pruebas PCR.     Tras innumerables llamadas al SMS, a la Comunidad y a la Consejería de Salud, consigue que se le cite para realizarse la PCR el 14 de septiembre, mes y medio después del momento en que debía haber comenzado a trabajar. Culmina su relato la actora como sigue: "finalmente, me llamaron a finales de septiembre de 2020 y me hicieron un contrato de trabajo de 2 días, esto es, del 1 al 2 de octubre de 2020".     Considera la interesada que el injustificado retraso en tramitar su incorporación al puesto de trabajo le ha generado un daño que identifica con la pérdida de un contrato de dos meses de duración con posibilidad de prórrogas, con los efectos retributivos (que cuantifica en unos 2.400 euros), de cotización social y de experiencia de cara a futuros procesos selectivos de la Administración inherentes a aquél, por los que solicita ser resarcida.     SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de 20 de octubre de 2020, se nombra instructora y se comunica a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).     TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, se evacua el 12 de noviembre de 2020 por el Servicio de Personal de la Consejería consultante. Este informe, de forma exhaustiva, describe todo el proceso habido durante la contratación de la interesada. Del informe se desprenden los siguientes hechos:     - El 10 de agosto de 2020 se tiene constancia en el Servicio de Personal del IMAS de la selección el día 7 de agosto de D.ª X para desempeñar un nombramiento por Acumulación de Tareas como Auxiliar de Enfermería en el Centro Ocupacional -- y con duración inicialmente prevista hasta el 2 de octubre de 2020. A partir de ese momento, se pone en marcha el protocolo para la acreditación de los requisitos exigidos por la normativa reguladora de la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración Pública Regional, en cuya virtud se pide a la interesada que aporte diversa documentación, entre ellos la declaración de salud.     - El 14 de agosto, ya cumplimentados todos los trámites previos por la interesada y el Servicio de personal del IMAS, se remite al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Dirección General de Función Pública la declaración de salud efectuada por la interesada y se solicita la emisión del informe médico que acredite estar en posesión de la capacidad física y psíquica a que se refiere la norma mencionada anteriormente.     - El 16 de agosto se publica Orden de la Consejería de Salud, de 15 de agosto, por la que se adoptan medidas extraordinarias en la Región de Murcia, para la aplicación y ejecución del Acuerdo del Consejo lnterterritorial del Sistema Nacional de Salud sobre la declaración de actuaciones coordinadas en Salud Pública para responder ante la situación de especial riesgo derivada del incremento de casos positivos por COVID-19. De conformidad con su artículo 6.4.1, en el ámbito de los centros residenciales sociosanitarios o de servicios sociales de personas mayores y personas con discapacidad, "se realizarán pruebas PCR a todos los nuevos ingresos de residentes con 72 horas de antelación como máximo. También se realizará a los trabajadores de las residencias que regresen de permisos y vacaciones, así como a los nuevos empleados que se incorporen al centro".     - El 20 de agosto, se emite el informe médico relativo a la interesada en el que se manifiesta que "en la actualidad posee la capacidad física y psíquica compatible con el desempeño de las tareas y funciones correspondientes ...", pero sin que en él se haga mención alguna a la prueba PCR a la que obliga la Orden citada anteriormente, si bien en el texto del correo electrónico por el que se remite dicho informe al Servicio de Personal del IMAS se hace advertencia de que está pendiente la indicada prueba.     Afirma el Servicio de Personal que en ese momento existen varias personas más en una situación similar y que se produce un cierto estado de confusión, dado que, "por un lado, estábamos obligados a no dejar que nadie se incorporara a nuestros centros asistenciales sin una PCR negativa y, por otro, se desconocía a qué órgano correspondía su gestión ya que aquél cuya función es la de emitir el informe de aptitud física y psíquica, no se consideraba competente, mientras que los responsables de los servicios sanitarios así lo entendían".     - "No es hasta finales de agosto, ya con la perspectiva del regreso de vacaciones del personal de plantilla de los centros a los que también la norma obliga a realizarles la prueba, cuando se habilita un protocolo (y se nos indica que debe ser utilizado también para el personal de nuevo ingreso) consistente en que la prueba sea solicitada por los Directores de los centros a través de la aplicación ICC-Sansonette. Aplicación que está pensada para el personal de plantilla, es decir, aquél que ya se encuentra registrado en el sistema, adscrito a un puesto y con una vinculación jurídica concreta. Esto nos obligó, de forma improvisada, a dar de alta en el sistema a personas que carecían de esa vinculación, dado que se trataba de candidatos aún sin nombrar y, por tanto, sin vinculación jurídica con la Administración Regional, con el fin de comunicárselo a los centros para que, desde allí, se solicitaran las pruebas correspondientes. Así se hizo, en el caso de Dª X, el día 31 de agosto, fecha en la que se comunicó al centro de trabajo que debían solicitar la PCR".     - El 14 de septiembre se obtiene el resultado de dicha prueba. Resultado que, en este caso, fue "POSITIVO".     - Ante esta circunstancia se decide consultar al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de Función Pública (emisor del informe de aptitud física y psíquica), sobre cómo actuar en estos casos, es decir, realización de una segunda prueba, periodo entre ambas, considerar a los candidatos no aptos..., etc.   - Para cuando se va a realizar la consulta se tiene noticia de que existe una segunda prueba, de fecha 23 de septiembre, con resultado "NEGATIVO".   - Efectuada consulta al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de Función Pública, se indica que, si hay una PCR negativa, no resulta necesario realizar otra. No obstante, manifiestan que se han puesto en contacto con la interesada y les ha comunicado que está de alta médica, por lo que no ven objeción a su incorporación al puesto de trabajo.     - El 29 de septiembre, el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales y Régimen Interior del IMAS, emite informe en el que manifiesta que, dadas las circunstancias descritas, la PCR positiva del día 14 de septiembre ya no es un impedimento para su incorporación al centro de trabajo.     - Ese mismo día, la interesada es nombrada funcionaria interina por acumulación de tareas, incorporándose al puesto el 30 de septiembre.     - Preguntado el centro de trabajo acerca de la posibilidad de acordar una prórroga del nombramiento de la interesada, no se estima necesaria, por lo que cesa con efectos del 2 de octubre.     Finaliza el informe describiendo el contexto en que se desarrollan los acontecimientos por los que se reclama indemnización: "Todos estos hechos transcurren en un contexto en el que, desde la declaración del estado de alarma en marzo: Se ha doblado el volumen de contratación, llegando a tramitar más de 2.000 expedientes de personal entre nombramientos y prórrogas. El Servicio de Personal del IMAS gestionó los llamamientos de las diferentes listas del SMS, hasta el mes de mayo incluido, mediante una hoja de cálculo Excel que dicho organismo nos enviaba actualizada de forma diaria con el fin de dar una respuesta rápida a las emergencias que surgían en nuestros centros. Se tuvo que cambiar y adaptar la forma de acreditación de requisitos, especialmente el de la aptitud física y psíquica para el desempeño del puesto, de lo cual pasó a encargarse el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración Regional, incorporando una declaración de salud que debían cumplimentar los candidatos, lo que derivó en un retraso importante en número de días respecto de la forma anterior en la que el informe médico lo aportaban los interesados de su centro de salud o, simplemente, no era necesario por haber aportado otro en los últimos 12 meses (art. 8.1 de la Orden de 27 de julio de 2001 que quedó suspendido debido a las circunstancias excepcionales). A partir de junio hubo de acometerse el plan de vacaciones de nuestros centros asistenciales con la sustitución de más de 1.100 puestos de trabajo. Lo que resultó especialmente difícil y laborioso dado lo relatado anteriormente unido a la falta de personal en las listas de espera del SMS. Como se ha explicado anteriormente, a mediados del mes de agosto se determina la obligación de realizar la prueba PCR a todo el personal de nuevo ingreso, así como al personal de las plantillas de los centros que regresen de permisos y licencias, lo que generó un estado de confusión en cuanto al protocolo y la competencia para realizarlas, llegando a quedar bloqueados durante la segunda quincena de ese mes más de 30 expedientes con personal que no pudo incorporarse de forma inmediata como requerían las necesidades. A principios de septiembre, debido a lo explicado anteriormente, nos encontramos con que la mayoría del personal de las plantillas de nuestros centros aún tenían pendiente la realización de la prueba, razón por la que hubo que improvisar infinidad de prórrogas, que en principio no estaban previstas, del personal que había venido realizando las sustituciones por vacaciones o del personal de refuerzo por la pandemia. Desde principios de octubre, seguimos con un alto volumen de tramitación de expedientes, entre nuevos nombramientos y prórrogas, con el fin de mantener reforzados a los centros de cara al final del ejercicio y comienzos del siguiente".     CUARTO.- Conferido a la interesada, el 18 de noviembre de 2020, el preceptivo trámite de audiencia, presenta escrito de alegaciones en el que tras realizar un relato de lo sucedido con indicación de las fechas en las que se produce cada actuación, alega que han sido la falta de coordinación entre los órganos de la Administración regional, la confusión y la falta de previsión las que le han originado los perjuicios por los que reclama, al retrasarse su contratación durante dos meses.     Aporta junto a su escrito de alegaciones copia de diversos correos electrónicos cruzados con el Servicio de Personal del IMAS.     QUINTO.- Consta en el expediente que la interesada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Servicio Murciano de Salud por los mismos hechos. Dicha reclamación es inadmitida por Resolución de 2 de diciembre de 2020, del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, y remitida al IMAS, al considerar que este organismo era el competente para su tramitación.     SEXTO.- Con fecha 13 de enero de 2021 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instructora que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de selección de personal y el daño alegado, cuya antijuridicidad tampoco habría quedado acreditada. Entiende la propuesta de resolución que el Servicio de Personal del IMAS atendió al estricto cumplimiento de la normativa de selección del personal interino, que hubo de aplicar en el marco de las circunstancias concurrentes marcadas por la crisis sanitaria.     En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de Secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior de fecha 21 de enero de 2021.     A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes     CONSIDERACIONES     PRIMERA.- Carácter del Dictamen.     El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.     SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.     I. La reclamación ha sido presentada por quien sufre en su patrimonio los efectos dañosos de la actividad administrativa, que identifica con la pérdida de haberes económicos de los que se vio privada por el anormal funcionamiento del servicio público de selección de personal. Resulta obligado, en consecuencia, reconocer a la actora la condición de interesada en el procedimiento en los términos establecidos en los artículos 4 LPACAP y 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y su legitimación para pretender el resarcimiento de aquel daño.     La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño.     II.  La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP. En efecto, no es hasta la efectiva toma de posesión del puesto de trabajo ofrecido cuando la interesada puede llegar a conocer el total alcance del detrimento patrimonial padecido como consecuencia de haberse incorporado de forma tardía al mismo, perjuicio que continúa produciéndose hasta ese preciso momento. Comoquiera que dicha incorporación tiene lugar el 30 de septiembre de 2020, la reclamación interpuesta el 14 de octubre siguiente es claramente temporánea.       III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPACAP para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a la interesada.     TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.     I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en términos sustancialmente coincidentes, en lo que aquí concierne, al régimen establecido en la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por lo que tanto la jurisprudencia como la doctrina de los órganos consultivos dictados en interpretación de esta última resultan extensibles en esencia a la normativa hoy vigente.     Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 32 y siguientes LRJSP. De conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:     - La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.     - Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.     - Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.     - Ausencia de fuerza mayor.     - Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.     Ahora bien, al igual que ha establecido en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).     CUARTA.- Caracterización del daño alegado. Nexo causal y daño antijurídico: inexistencia.     I. Para la interesada, el injustificado retraso en tramitar su incorporación al puesto de trabajo le ha generado un daño que identifica con la pérdida de un contrato de dos meses de duración con posibilidad de prórrogas, con los efectos retributivos (que cuantifica en unos 2.400 euros), de cotización social y de experiencia de cara a futuros procesos selectivos de la Administración inherentes a aquél.     El daño alegado puede considerarse efectivo en la medida en que el retraso en la incorporación de la interesada al centro de trabajo se produjo cuando sólo restaban dos días para la expiración de su nombramiento, siendo así que cuando acepta el ofrecimiento del puesto sus expectativas eran las de trabajar durante un período cercano a los dos meses. A tal efecto, ha de considerarse que el procedimiento de oferta de nombramientos para personal interino por acumulación de tareas como el que se ofreció a la interesada suele realizarse de forma muy ágil en orden a conseguir que las necesidades esporádicas y urgentes de personal de los centros, que lleva a la Administración a recurrir a este tipo de nombramientos, queden cubiertas a la mayor rapidez posible.     Consta, asimismo en el expediente informe de vida laboral de la interesada, según el cual durante los meses de septiembre y octubre de 2020 no se encontraba trabajando ni percibió cantidad alguna que pudiera resultar incompatible con la eventual retribución asociada al nombramiento como interina.       II. Constatada la existencia de un daño real y efectivo y evaluable económicamente, procede establecer si éste deriva en relación causa-efecto de la actuación administrativa y si aquél es antijurídico, es decir, si la interesada no tiene el deber jurídico de soportarlo.   La interesada imputa la alegada demora a la falta de previsión y de coordinación entre los órganos de la Administración regional, que no pusieron los medios necesarios para que pudiera incorporarse a su centro de trabajo, ante las dudas surgidas acerca de qué órgano u organismo había de encargarse de facilitarle la realización de la prueba PCR necesaria para comenzar a trabajar. Por el contrario, alega que su actuación fue en todo momento demostrativa del interés en comenzar a trabajar cuanto antes, dirigiendo cada pocos días continuos correos al servicio de personal del IMAS, solicitando instrucciones sobre cómo actuar para remover los obstáculos para su incorporación.     Del expediente se deduce que la tardanza en la incorporación de la interesada al centro de trabajo se debió, en buena medida, a la publicación el día 16 de agosto de 2020, de la Orden de la Consejería de Salud, de 15 de agosto, por la que se adoptan medidas extraordinarias en la Región de Murcia, para la aplicación y ejecución del Acuerdo del Consejo lnterterritorial del Sistema Nacional de Salud sobre la declaración de actuaciones coordinadas en Salud Pública para responder ante la situación de especial riesgo derivada del incremento de casos positivos por COVID-19. De conformidad con su artículo 6.4.1, en el ámbito de los centros residenciales sociosanitarios o de servicios sociales de personas mayores y personas con discapacidad, es necesario realizar una prueba PCR a los nuevos empleados que se incorporen a los centros residenciales sociosanitarios o de servicios sociales de personas mayores y personas con discapacidad.     Antes de la publicación de esta Orden, el procedimiento se desarrolla con normalidad, presentando el 11 de agosto la interesada la declaración de salud, como paso previo a la evacuación del informe médico de aptitud para el puesto de trabajo que había de evacuar el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Dirección General de Función Pública, que se solicita el 14 de agosto.     El 20 de agosto, se emite el informe médico que declara la aptitud de la interesada, pero se advierte que está pendiente la PCR, por lo que en ese momento aún no puede incorporarse al centro.     Se afirma por el Servicio de Personal, además, que en esa fecha se vive un cierto desconcierto en la Administración, pues mientras el Servicio Murciano de Salud, a falta de un protocolo sanitario de aplicación de la medida, considera que son los servicios de prevención de la Administración los que han de gestionar la realización de la PCR que se pide a los trabajadores, la Dirección General de Función Pública considera que ha de ser el Servicio Murciano de Salud el organismo que arbitre las medidas para facilitar la realización de la prueba a los trabajadores de las residencias.     La indeterminación acerca del protocolo de actuación para realizar la PCR a los trabajadores de las residencias se mantiene hasta finales de agosto (consta en el expediente, folios 84 y siguientes, un documento fechado el 28 de agosto de 2020) cuando ya se dan instrucciones para que la prueba sea solicitada por los Directores de los centros a través de la aplicación ICC-Sansonette, en la que hubo que dar de alta en el sistema a los aspirantes pendientes de nombramiento. Así se hizo con la interesada el 31 de agosto, fecha en la que se comunicó al centro de trabajo que debían solicitar la PCR.     Una vez realizada la prueba, el 14 de septiembre se obtiene el resultado. Resultado que fue "POSITIVO", lo que impide a la interesada incorporarse al centro.     El 23 de septiembre, una segunda PCR da resultado "NEGATIVO".     Efectuada consulta al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales adscrito a Función Pública, indica que si hay una PCR negativa no resulta necesario realizar otra y que la interesada está de alta médica, por lo que no hay objeción a su incorporación al puesto de trabajo.     El 29 de septiembre, el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales y Régimen Interior del IMAS, emite informe favorable a la incorporación al centro, por lo que ese mismo día es nombrada funcionaria interina por acumulación de tareas, incorporándose al puesto el 30 de septiembre y cesando en la fecha inicialmente prevista, el 2 de octubre.     De lo expuesto se desprende que el retraso en la incorporación de la interesada al centro de trabajo se debió, de una parte, a las dudas surgidas en la Administración acerca de qué órganos debían gestionar la realización de las pruebas PCR previas al desempeño de puestos de trabajo en las residencias, medida que vino impuesta por un previo Acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y aprobada en el ámbito autonómico por Orden publicada el 16 de agosto. En cualquier caso, dichas dudas se mantuvieron únicamente durante doce días del mes de agosto, pues ya el 28 de agosto se difundió el protocolo de actuación entre los centros y el 31 de agosto se comunicó al centro que debía solicitar la PCR de la interesada. Ocurre que, tras realizarse dicha prueba, el 14 de septiembre se obtiene un resultado positivo, por lo que no puede incorporarse al centro.     El 23 de septiembre aporta una nueva PCR ahora con resultado negativo. La existencia de ambos resultados positivo y negativo en un período tan corto de tiempo lleva al servicio de personal a consultar al servicio de prevención acerca de si la interesada puede incorporarse al centro, lo que se confirma por informe de 29 de septiembre.     De lo expuesto se desprende que el retraso imputable a la confusión o descoordinación de la Administración tras la publicación de la Orden de 15 de agosto no alcanza los dos meses pretendidos, sino, a lo sumo unos 15 días. Y ello porque el tiempo transcurrido entre el 7 y el 15 de agosto puede entenderse necesario para tramitar el nombramiento y la incorporación de la interesada al centro en circunstancias normales, considerando que, como más adelante se razona, no existe un plazo prefijado por la normativa reguladora de la selección de personal interino para la realización por la Administración de dichos trámites.     Entre el 16 de agosto y el 31 de agosto, sí se advierte que la ausencia de un protocolo administrativo de actuación ante la exigencia de la prueba PCR determina que la interesada no pueda incorporarse al centro durante ese tiempo.     Entre el 1 y el 23 de septiembre, la imposibilidad de incorporarse al centro no es imputable a la Administración, pues es el tiempo que se invierte en realizar las dos pruebas PCR, ante el resultado positivo de la primera de ellas, y en conseguir un resultado negativo     Entre el 24 y el 29 de septiembre, se solicita y evacua informe el Servicio de Prevención del IMAS, ante los resultados de las pruebas y en orden a determinar la aptitud de la Sra. X para el trabajo en el centro. Adviértase que el informe se evacua en la mitad del plazo que para su emisión establece el artículo 80.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), aplicable en defecto de un plazo específico.     El 30 de septiembre se nombra interina a la interesada y se incorpora al puesto.     En consecuencia, sólo sería imputable a la Administración un retraso de apenas 15 días en la incorporación de la interesada a su puesto de trabajo.     III. Procede, a continuación, determinar si ese retraso pudo ocasionar a la interesada un daño antijurídico, es decir, un perjuicio que aquélla no venía obligada a soportar y que, en consecuencia, haya de ser indemnizado por la Administración.     A tal efecto, ha de recordarse aquí que el Consejo de Estado ha afirmado en doctrina ya reiterada (por todos, Dictamen 696/2004), que de la mera comprobación de que en un expediente se han superado los plazos fijados para su resolución no se desprende, de forma mecánica, el derecho del interesado a ser indemnizado. Si, ciertamente, el cumplimiento de los plazos es, no sólo deseable, sino jurídicamente obligatorio, ello no puede llevar a vincular a la Administración todos los daños y perjuicios derivados de un retraso, aun leve y justificado, pues ello supondría la extensión del instituto resarcitorio más allá de sus límites naturales. El solo desajuste entre el plazo legalmente establecido y el de la duración de un procedimiento no es, pues, motivo suficiente para imputar los daños producidos a la Administración. Para ello es preciso, además, que se exceda un período de tiempo razonable, a la vista de las circunstancias del caso, lo que dará lugar a una dilación indebida.     Así pues, el retraso que es susceptible de generar un daño resarcible por la Administración es el que, en tanto que irrazonable en atención a las circunstancias concretas de cada supuesto, se identifica con el concepto de dilación indebida, instituto jurídico construido por la doctrina constitucional y jurisprudencial al amparo del artículo 24 de la Constitución Española. Como señala el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 14 de junio de 1993, no consiste en el mero incumplimiento de los plazos procesales, pues el citado precepto no ha constitucionalizado el derecho a los plazos establecidos para la ordenación del proceso, sino un derecho fundamental de toda persona a que su causa se resuelva dentro de un tiempo razonable (STC 5/1985). La citada expresión del artículo 24.2 CE comporta un concepto indeterminado o abierto, que ha de ser dotado de contenido concreto en cada caso atendiendo a criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico. Entre dichos criterios, que han de ser apreciados desde la realidad de la materia litigiosa en cada caso (STC 5/1985), conviene destacar la complejidad del litigio, la duración normal de procesos similares, la actuación del órgano judicial en el supuesto concreto y la conducta del recurrente, al que es exigible una actitud diligente, así como la invocación en el proceso ordinario de las supuestas dilaciones (SSTC 152/1987, 233/1988, 128/1989, 85/1990, 37/1991, 215/1992 y 69/1993, entre otras).     Esta construcción sobre las dilaciones en los procesos judiciales ha sido pacíficamente trasladada y aplicada en supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por retrasos injustificados en el procedimiento administrativo. Así, la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco, en Dictamen 16/2005, citado por la STSJ, País Vasco, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 158/2010, de 26 marzo, en relación a un retraso habido en la resolución de un procedimiento administrativo, señala que "es preciso que éste (el retraso) exceda de un período de tiempo razonable que debe valorarse con arreglo a determinados criterios, entre los cuales cabe mencionar, sin ánimo de ser exhaustivos, la complejidad del asunto, la duración normal de procedimientos similares, la actuación de los órganos instructores, la conducta del interesado y la invocación en el procedimiento de las dilaciones habidas. De este modo, sólo cuando, tras la valoración de dichas circunstancias, se deduzca que la dilación del procedimiento puede calificarse como irregular o anormal, habrá que concluir que los daños derivados de la misma son imputables a la Administración. En caso contrario, si el retraso es adecuado a las circunstancias y la razón del mismo se encuentra plenamente justificada, no existe lesión en el sentido técnico jurídico, debiendo el interesado soportar los daños causados por la paralización del procedimiento".     También el Consejo Jurídico se ha hecho eco de esta construcción trasladada al ámbito de los procedimientos administrativos, en nuestros Dictámenes 99 y 205/2011, 11/2015 y 208/2017, entre otros.     En el supuesto sometido a consulta puede advertirse que el procedimiento sólo estuvo paralizado durante la segunda quincena de agosto, efectuándose los restantes trámites con diligencia y agilidad, toda vez que no transcurrían más de unos pocos días entre la petición de los informes y su emisión, ni entre la realización de un determinado acto de trámite y el siguiente.     En cualquier caso, ha de indicarse que no existe un plazo prefijado para que la Administración proceda al nombramiento como personal interino a los aspirantes que han aceptado la oferta de puesto efectuada tras su llamamiento de la lista de espera.     En efecto, la selección, llamamiento e incorporación de este tipo de personal se rige por la Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración Pública Regional. Únicamente sus artículos 8.3 y 9.6 prevén un plazo de dos días a contar desde la fecha de elección del puesto de trabajo, para presentar la documentación previa al nombramiento y para la firma de éste, pero dicho plazo se le impone al interesado, no a la Administración.     En ausencia de un plazo determinado para que la Administración culmine el procedimiento que ha de llevar al nombramiento e incorporación del interino al centro de trabajo, difícilmente puede estimarse que exista una dilación indebida en el sentido antes expuesto. De hecho, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en sentencia 98/2006, de 19 de septiembre, vincula el daño derivado del retraso en el nombramiento a la lesión del derecho de los aspirantes a que las convocatorias se resuelvan dentro del plazo establecido por la norma, así: "... si la Administración tiene la obligación de resolver dentro de un determinado plazo, los que hayan sido admitidos al proceso selectivo tendrán correlativamente un derecho a que se resuelva la convocatoria dentro del plazo legal. Y es éste el derecho que lesiona la Administración cuando resuelve tardíamente el proceso selectivo, lesión que se puede traducir en un daño efectivo para los concursantes que aprueban finalmente el proceso selectivo si tal demora se traduce en un retraso en los nombramientos. Respecto a éstos no puede negarse la existencia de un daño efectivo, pues han visto retrasados sus nombramientos a consecuencia del retraso injustificado en el proceso selectivo y en el de los nombramientos".     En cualquier caso, ya hemos señalado que la normativa reguladora del llamamiento de los integrantes de las listas de espera para su nombramiento como interinos está presidido por las notas de agilidad y celeridad, en orden a permitir a la Administración responder a las necesidades perentorias de personal que pueden ir surgiendo en los centros de trabajo, por lo que un candidato a trabajar puede esperar que desde que se recibe el ofrecimiento del nombramiento hasta que se incorpora al centro de trabajo no transcurran más que unos pocos días.     No ocurre así en el supuesto sometido a consulta, sino que la escasa duración del nombramiento ofrecido a la interesada, inferior a dos meses, junto a las extraordinarias circunstancias que afronta la Administración como consecuencia de la crisis sanitaria y su especial incidencia en los centros sociosanitarios, determina que cuando la Sra. X se incorpora al centro de trabajo, sólo resten dos días para que expire su nombramiento.     No obstante, de ello no cabe derivar la existencia de una dilación indebida, en los términos antes expuestos, que pudiera derivar en el derecho de la interesada a ser indemnizada. Ya hemos señalado cómo no existen paralizaciones del procedimiento que, siendo imputables a la Administración, excedan de unos días. Y aún en los períodos de mayor duración, como el que abarca desde el 14 al 31 de agosto, aquélla invierte el tiempo en adaptarse a las extraordinarias circunstancias impuestas por la crisis sanitaria, aprobando un protocolo de actuación que permita implementar la medida establecida en la Orden de 15 de agosto que impone la realización previa de una PCR a todo el personal que hubiera de incorporarse en las residencias y centros asistenciales del IMAS, atendiendo al objetivo principal de garantizar la salud de los usuarios y empleados de tales centros.     Las circunstancias expuestas y su incidencia en el funcionamiento del Servicio de Personal del IMAS quedan patentes en el informe de dicha unidad que ha sido parcialmente transcrito en el Antecedente Tercero de este Dictamen. Se ilustra allí acerca de la sobrecarga de trabajo que para el citado servicio ha supuesto la crisis sanitaria, las modificaciones que en los protocolos de actuación y en los procedimientos de selección de personal interino se han visto obligadas a adoptar, como el que afecta de modo singular a la acreditación de requisitos por parte de los solicitantes de trabajo, para descargar de trabajo a la Atención Primaria del sistema sanitario, ya muy sobrecargada con la gestión de la pandemia: "...Se tuvo que cambiar y adaptar la forma de acreditación de requisitos, especialmente el de la aptitud física y psíquica para el desempeño del puesto, de lo cual pasó a encargarse el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración Regional, incorporando una declaración de salud que debían cumplimentar los candidatos, lo que derivó en un retraso importante en número de días respecto de la forma anterior en la que el informe médico lo aportaban los interesados de su centro de salud". Describe, asimismo, las dificultades que surgen en el período estival en el que junto a las sustituciones de verano de unos 1.100 trabajadores de sus centros, se exige ahora que se practiquen pruebas PCR no sólo a los trabajadores de los centros de nuevo ingreso, sino también a los que vuelven de vacaciones, lo que determina que a principios de septiembre, la mayoría del personal de las plantillas de nuestros centros aún tenían pendiente la realización de la prueba, razón por la que hubo de improvisar infinidad de prórrogas, que en principio no estaban previstas, del personal que había venido realizando las sustituciones por vacaciones o del personal de refuerzo por la pandemia. Desde principios de octubre, seguimos con un alto volumen de tramitación de expedientes, entre nuevos nombramientos y prórrogas, con el fin de mantener reforzados a los centros...".     En tan extraordinarias circunstancias no puede considerarse que el retraso imputable a la Administración habido en la incorporación de la Sra. X al centro de trabajo pueda considerarse que excediera de lo razonable o que fuera injustificable, no pudiendo establecer como criterio de comparación adecuado a tal efecto los procedimientos para el nombramiento de personal interino en situación de normalidad. En consecuencia, la interesada venía obligada a soportar las consecuencias desfavorables que le podía acarrear la extensión en el tiempo que la realización de los trámites necesarios para la correcta y adecuada instrucción del procedimiento imponían, lo que impide advertir antijuridicidad alguna en el daño alegado.     En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente     CONCLUSIÓN     ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente, el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado y su antijuridicidad.     No obstante, V.E. resolverá.  

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social