Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 183/20 del 2020

Cuestión

Proyecto de Decreto de la Consejería de Educación y Cultura por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto, así como el procedimiento de selección de los mismos por los centros sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 183/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de agosto de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 6 de julio de 2020 (COMINTER 194681/2020), sobre Proyecto de Decreto de la Consejería de Educación y Cultura por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto, así como el procedimiento de selección de los mismos por los centros sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia (expte. 128/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Una versión anterior del Proyecto de Decreto sometido a consulta ya fue objeto del Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia núm. 63/2020, a cuyos Antecedentes cabe remitirse en orden a evitar innecesarias reiteraciones. No obstante se considera oportuno exponer ahora, en forma sintética, los hitos principales del procedimiento de elaboración reglamentaria.

Así, tras redactar la Dirección General de Centros Educativos, de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, un primer borrador de Decreto por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto, así como el procedimiento de selección de los mismos por los centros docentes sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia, el 20 de febrero de 2019 se elabora una segunda versión del texto, que se acompaña de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de la misma fecha, que se confecciona en su modalidad abreviada al considerar que de la norma no se derivan impactos significativos en los aspectos económico y presupuestario.

De conformidad con la MAIN, el Proyecto constituye un desarrollo de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, de Gratuidad de los Libros de Texto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que tiene como finalidad la creación de un banco de libros de texto en los centros escolares que oferten enseñanzas básicas obligatorias, en el que los alumnos, una vez finalizado el curso escolar, entreguen los libros para que puedan ser reutilizados por otros alumnos en cursos sucesivos, fomentando así en los escolares actitudes de respeto, compromiso y uso responsable de los libros de texto financiados por medio de fondos públicos.

Señala la Memoria que durante el curso 2018/19 ya se inició el sistema de gratuidad de libros de texto en la Comunidad Autónoma, por lo que se considera oportuno regular el funcionamiento, registro y supervisión de los textos que componen el banco de libros regional usado en dicho sistema.

Por otra parte, da cuenta la MAIN de que para la elaboración del proyecto normativo se han tenido en cuenta las aportaciones realizadas por la Dirección General de Atención a la Diversidad, Servicio de Informática, Dirección General de Enseñanzas de Régimen Especial y Formación Profesional y de la Inspección de Educación. Asimismo, se han mantenido reuniones con la asociación de libreros, editoriales de libros de texto y con las comisiones de directores tanto de primaria como de secundaria. El proyecto se ha expuesto en el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma.

La futura norma, continúa la MAIN, no derogará disposición alguna ni tendrá impacto presupuestario alguno, siendo su impacto por razón de género y de orientación e identidad sexual neutros.

Tras las aportaciones realizadas por diversos centros directivos de la Consejería y por la Inspección de Educación y el preceptivo informe del Servicio Jurídico de la Consejería impulsora de la iniciativa normativa, se elabora un tercer borrador que acoge en parte las observaciones formuladas y que se somete al Consejo Escolar de la Región de Murcia. El Dictamen número 9/2019, de 21 de junio, de dicho órgano consultivo formula diversas observaciones que sólo parcialmente serán asumidas e incorporadas al texto del Proyecto.

El 2 de octubre evacua su informe la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto. Sometido éste al preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua con el número 122/2019, de 20 de noviembre, que lo informa en sentido favorable sin efectuar observación o sugerencia alguna.

El expediente se remite al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, que se evacua con el número 63/2020, de 4 de marzo, efectuando, entre otras, diversas observaciones de carácter esencial que afectan tanto al procedimiento de elaboración reglamentaria como al contenido del Proyecto. Entre las primeras, se indica la necesidad de conferir un trámite de audiencia al sector empresarial (editoriales y librerías) afectado de forma directa por la norma proyectada, así como la preceptiva inclusión en la MAIN de unos verdaderos informes de impacto presupuestario y económico, más allá de las afirmaciones de ausencia de tales impactos que se contienen en la referida Memoria.

En cuanto al contenido, advierte el Consejo Jurídico que el sistema previsto en el Proyecto no garantiza de forma suficiente la libertad de elección de los libros de texto por parte de los centros educativos, proclamada por la legislación educativa básica y por la propia Ley regional objeto de desarrollo.

Del mismo modo, se hace una observación esencial a la regulación que sobre el medio y lugares de presentación de las solicitudes contiene el Proyecto, que no se adecua a las previsiones legales acerca de la obligación del uso de medios electrónicos que impera para determinados ciudadanos y empresas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

También es esencial la observación efectuada a la modificación que con ocasión de su traslación al Proyecto se produce sobre determinadas reglas contenidas en algunos preceptos legales objeto de desarrollo reglamentario.

Además, se formulan en el Dictamen otras observaciones que sin alcanzar la consideración de esenciales, persiguen mejorar técnicamente el Proyecto.

SEGUNDO.- Según se desprende del expediente, durante el mes de mayo de 2020 se dio traslado del Proyecto tanto a la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE) como a la Asociación de Librerías de la Región de Murcia, presentando ambas entidades sendos escritos de alegaciones y observaciones, que son objeto de valoración en la nueva MAIN que en su modalidad abreviada se elabora el 4 de junio de 2020. Se acepta una de las alegaciones efectuada por ANELE, con la que se consensua la redacción del precepto controvertido.

Recoge la MAIN, asimismo, un informe sobre el impacto presupuestario asociado a la aprobación del futuro Decreto y a la implementación de sus previsiones. La dotación presupuestaria asignada para el curso 2020/2021 es de 5.025.520,00 euros, si bien se indica en la Memoria que desde el punto de vista de la gestión de los créditos del órgano proponente, que es la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras, su impacto es poco relevante pues la puesta en marcha del sistema de gratuidad de libros de texto se lleva a cabo con los medios y recursos propios de la Consejería de Educación, señalando que el desarrollo y mantenimiento de la aplicación EDUBANC no ha generado nuevos gastos presupuestarios y que la gestión en el ámbito de la Dirección General de Centros Educativos se lleva a cabo por dos funcionarios de su plantilla. Del mismo modo, la labor de supervisión de libros de texto ya está asumida entre las funciones de la Inspección de Educación, que viene desarrollando con anterioridad, y las actividades formativas necesarias para la utilización de la aplicación informática ya se han desarrollado. Concluye, en definitiva, que el nuevo Decreto "no supondrá un coste reseñable desde el punto de vista presupuestario para la Administración educativa, la cual no tendrá que recurrir a modificaciones presupuestarias ni a afectar nuevos ingresos para ello".

El informe de impacto económico, por su parte, analiza la implantación del sistema de gratuidad de libros de texto sobre las familias, que verán aliviados los gastos escolares, sobre el sector editorial y librero, que afrontan una disminución en el volumen de ventas, y sobre los precios de los libros de texto que fija el Proyecto, los cuales responden a los precios medios del mercado y que han sido objeto de negociación con el sector.

TERCERO.- Consta en el expediente, como documento número 46, un borrador de Decreto que el índice de documentos identifica como "definitivo". En la medida en que mediante diligencia de la Secretaria General de la Consejería consultante, inserta al final del referido índice, se certifica que los documentos allí relacionados y que integran el expediente remitido al Consejo Jurídico son auténticos, cabe entender que dicho borrador "definitivo" es la "copia autorizada del proyecto de disposición general que constituye el objeto de la consulta" (art. 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril) y sobre el que se emite el presente Dictamen.

El texto ahora sometido a Dictamen se denomina "Decreto por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto de carácter gratuito que conforman el Banco de Libros Regional, así como procedimiento de selección de los mismos por los centros docentes sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia".

Dicho texto se compone de una parte expositiva innominada y 26 artículos estructurados en cinco capítulos: "I. Disposiciones Generales"; "II. Catálogo de libros de texto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia"; "III. Supervisión de los libros de texto"; "IV. Selección de libros de texto por los centros docentes"; y "V. Gestión, supervisión del Programa de Gratuidad y dotación económica".

Así mismo, consta el Proyecto de una parte final con tres disposiciones (una adicional, una transitoria y una final), y se acompaña el texto de dos Anexos que establecen modelos formalizados o formularios de solicitud: "I. Inscripción o renovación en el Catálogo de Libros de Texto"; y "II. Modificación de libros de texto inscritos en el Catálogo".

En tal estado de tramitación se remite nuevamente el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante comunicación interior de fecha 6 de julio de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Dictamen se solicita y evacua con carácter preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en la medida en que versa sobre un Proyecto de reglamento ejecutivo de una Ley de la Asamblea Regional, la ya citada 2/2018, de 26 de marzo.

SEGUNDA.- Del procedimiento de elaboración reglamentaria.

Como ya ha quedado dicho en los Antecedentes de este Dictamen, en el 63/2020 señalamos diversas deficiencias en la tramitación del Proyecto que han sido objeto de atención por la Consejería consultante, y así, ha incorporado nuevos informes de impacto presupuestario y económico a la MAIN y ha conferido el preceptivo trámite de audiencia a las empresas del sector editorial y librero, a través de las asociaciones que las agrupan.

No obstante, tras la emisión de nuestro anterior Dictamen, han de hacerse diversas observaciones:

a) Resulta muy llamativo el silencio que la MAIN de 4 de junio de 2020 guarda acerca del contenido del referido Dictamen, cuya existencia omite por completo al describir el íter procedimental seguido para la elaboración reglamentaria, cual si aquél no hubiera existido, y al que únicamente se menciona de forma tangencial para contestar a una alegación efectuada por la ANELE.

Adviértase que, como consecuencia del indicado Dictamen, el Proyecto se altera de forma relevante, pues además de atender las observaciones esenciales efectuadas acerca de la necesaria garantía de la libertad de elección de libros por parte de los centros como manifestación de su autonomía pedagógica y sobre la regulación de los medios de presentación de las solicitudes de inscripción, el Proyecto se amplía ahora con un nuevo Capítulo que no existía en las versiones del texto anteriores al Dictamen y que, en buena medida, responde a consideraciones, éstas no esenciales, realizadas en el Dictamen acerca de la conveniencia de incorporar al Proyecto la regulación de aspectos contemplados en la Ley y precisados de desarrollo reglamentario.

En tales circunstancias, la omisión en la MAIN de cualquier referencia a nuestro Dictamen 63/2020 hace aparecer como sorpresivas las modificaciones operadas en el Proyecto en su versión definitiva.

b) Como ya se ha dicho, tras nuestro Dictamen 63/2020 el Proyecto se ha visto ampliamente alterado en su contenido.

Así, se incorpora ex novo todo el Capítulo V, que bajo el epígrafe "Gestión, supervisión del Programa de Gratuidad y dotación económica" regula la Comisión Regional de Seguimiento (art. 22) y la Comisión de gestión del sistema de cada centro educativo (art. 23) así como el funcionamiento del sistema dentro de cada centro, fijando las funciones a desarrollar para el adecuado desenvolvimiento del mismo, estableciendo la figura del coordinador del programa, previendo, incluso, que las horas dedicadas a dicha función computen como horas lectivas (art. 23).

También, en el nuevo Capítulo V se establecen normas sobre la dotación económica de los cheque-libros, fijando incluso las cuantías por nivel y curso, la tasa de reposición de libros y material curricular para atender al deterioro de los mismos, se indica que la compra de nuevos libros se hará mediante la entrega a las familias de los cheque-libros, que a su vez serán expedidos por los centros. Se establece, asimismo, la prohibición de requerir a las familias contribuciones económicas para la adquisición de los libros, etc. (art. 24).

Se incorporan, también, normas sobre financiación, cálculo y transferencia de los importes del Programa de Gratuidad de los libros de texto (art. 25) y se establece la incompatibilidad con otras ayudas dirigidas a la misma finalidad (art. 26).

Además de las novedades establecidas en el Capítulo V, la nueva versión del Proyecto de Decreto incorpora modificaciones en su denominación (para vincular de forma expresa el desarrollo reglamentario con el sistema de gratuidad de los libros de texto establecido por la Ley 2/2018), en la parte expositiva (se amplía con diez párrafos nuevos) y en los artículos 1 (incorpora dos párrafos), 2 (incorpora un nuevo apartado y se da nueva redacción a otro), 3 (se adicionan dos nuevos apartados), 5 (se adicionan dos nuevos apartados), 6, 7, 8, 9, 11 (añade un nuevo apartado), 17 (añade dos nuevos párrafos y un apartado), 20 (se adicionan dos nuevos apartados), y la Disposición transitoria única.

Es evidente que se ha procedido a una revisión en profundidad del proyecto normativo y que se han incorporado al mismo contenidos que afectan al núcleo mismo del sistema de gratuidad de libros de texto, yendo mucho más allá de las modificaciones puntuales que aconsejaban las consideraciones esenciales efectuadas por este Consejo Jurídico -las cuales puede entenderse que han sido atendidas- y adicionando reglas sobre aspectos fundamentales para el funcionamiento del sistema y su mejor inserción en el ordenamiento educativo, que habían sido omitidas en el Proyecto anterior. De hecho, mientras el Proyecto original se centraba en la regulación del catálogo regional de libros de texto, como instrumento o herramienta del sistema y en las relaciones entre las editoriales y la Administración regional en el desenvolvimiento del Programa de Gratuidad, en el nuevo texto se articulan los diversos componentes y elementos del sistema, tanto subjetivos como económicos y organizativos.

Consciente la Consejería promotora del Proyecto de la profundidad de los cambios operados en el Proyecto, solicita de nuevo el Dictamen de este Consejo Jurídico, lo que es correcto, a la luz de la doctrina consultiva y jurisprudencia contenciosa, que advierten de la nulidad de aquellas normas cuya versión definitiva difiere sustancialmente de la que fue objeto de consulta al órgano consultivo correspondiente, asimilando dicha circunstancia a la omisión de la preceptiva consulta. Así, entre otros, el Dictamen 925/2013, del Consejo de Estado, que se hace eco de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 21 de mayo de 2013, recaída en el procedimiento ordinario núm. 171/2012, que declara nulo de pleno derecho un reglamento, dado que el proyecto de decreto remitido para informe a la Comisión Permanente del Consejo de Estado no incluía una disposición que implicaba una modificación sustancial de aquél. De modo que, aun habiéndose solicitado el preceptivo informe del Consejo de Estado, en la medida en que se añadió posteriormente al proyecto de decreto una disposición adicional, que implicaba una modificación sustancial de aquél, el Tribunal Supremo concluye que se ha incurrido en causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, (hoy 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), por vulneración del mandato contenido en el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado y en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que impone la preceptividad del indicado Dictamen. El fallo judicial limita, en cierta medida, los efectos de esa declaración de nulidad, en tanto ordena la retroacción de actuaciones para que el texto definitivo del citado Real Decreto sea remitido al Consejo de Estado para que su Comisión Permanente se pronuncie sobre la disposición adicional primera del Real Decreto citado.

No obstante, también existen pronunciamientos jurisdiccionales que ante modificaciones habidas en el procedimiento de elaboración reglamentaria, introducidas en el texto del proyecto normativo tras la evacuación de otros informes preceptivos y de órganos consultivos distintos del Consejo de Estado o sus equivalentes autonómicos, y que finalmente se plasman en la redacción definitiva de la disposición de carácter general, modificando ésta de forma sustancial respecto del proyecto que fue objeto de aquellos informes, sancionan con la nulidad las disposiciones así aprobadas, por no haber recabado nuevamente los informes preceptivos. Siempre y cuando, por supuesto, la modificación en la redacción del reglamento no responda a la incorporación de las observaciones o sugerencias efectuadas por los indicados órganos preinformantes.

Es el caso analizado por la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 13 de octubre de 2011, según la cual "Como además en el expediente no consta que esa inclusión [un inciso que se incorpora a dos párrafos y que previamente ha calificado el Tribunal como modificación sustancial] fuera consecuencia de una indicación o sugerencia que dimanase de los informes preceptivos que realizaron la Agencia Estatal Antidopaje ni la Secretaría General Técnica, sino que su introducción en el texto final del Real Decreto se produjo, según consta en el antecedente 7 del Dictamen del Consejo de Estado, por el envío que efectúa a ese alto órgano consultivo del Gobierno el Subsecretario del Ministerio de la Presidencia, es evidente que se debió de proceder a recabar de nuevo el informe preceptivo tanto de la Agencia como de la Secretaría General Técnica antes de aprobar definitivamente el texto del Real Decreto. De acuerdo con lo expuesto, también por este motivo procede anular el Real Decreto citado, al haber incurrido la Administración en el procedimiento de elaboración del mismo en un vicio de nulidad de pleno derecho".

Como vemos existen dos circunstancias que determinan la necesidad de recabar de nuevo los informes preceptivos cuando el proyecto definitivo difiere del que fue sometido a tales informes: a) que se trate de una modificación sustancial, lo que en relación al texto sometido a consulta ya ha quedado justificado más arriba; y b) que la alteración del Proyecto no responda a la incorporación de las observaciones o sugerencias efectuadas por los indicados órganos preinformantes.

En relación con este último requisito, y aunque no todas las modificaciones sustanciales que presenta el nuevo Proyecto responden a las observaciones de este Consejo Jurídico sobre la anterior versión del texto, lo cierto es que algunos de los contenidos incorporados a la nueva versión del Proyecto sí atienden a determinadas sugerencias de regulación efectuadas en el Dictamen 63/2020, como es el caso de los preceptos que se refieren a la Comisión Regional de Seguimiento o al coordinador del programa y a la comisión de seguimiento que han de existir en cada centro escolar (artículos 22 y 23), pero ello no excusa la necesaria solicitud de nuevos informes preceptivos.

En efecto, dicha observación se hizo en forma genérica, pues se limitaba a señalar la conveniencia de incorporar la regulación de estos órganos y funciones al Proyecto en orden a evitar la atomización de la reglamentación sobre el Programa de Gratuidad de libros de texto, sin efectuar indicación alguna acerca del alcance o el detalle de dicha regulación, que en el Proyecto entonces sometido a Dictamen se omitía. Desde el momento en que se incorporan al Proyecto dos extensos artículos que fijan la composición de las Comisiones, sus funciones y su régimen jurídico y de funcionamiento y se regula la figura del coordinador de centro, y dadas las relevantes funciones que la Ley les atribuye para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de gratuidad, entiende el Consejo Jurídico que el contenido material de dicha regulación, al igual que el resto de las modificaciones incorporadas al texto en su última versión, ha de ser informado por los órganos llamados a hacerlo de forma preceptiva en el procedimiento de elaboración reglamentaria, sin que nuestro anterior Dictamen, ni el que habrá de emitirse sobre el Proyecto de Decreto definitivo una vez incorporados los informes preceptivos, puedan justificar su omisión.

Singular relevancia ha de tener a estos efectos el parecer del Consejo Escolar de la Región de Murcia, como máximo organismo consultivo y de participación en materia de enseñanza no universitaria dentro del ámbito territorial de la Región de Murcia y organismo de representación superior de los sectores de la sociedad afectados y cuya composición, en íntima relación con las tareas encomendadas, reúne a una amplia representación cualitativa y cuantitativamente ponderada de los intereses sociales y profesionales de la Región, en el nivel educativo al que va dirigido el Proyecto, lo que dota de especial valor a sus dictámenes, cuya preceptividad en el procedimiento de creación del futuro Decreto impone el artículo 14.1, letra c) de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia.

A la luz de lo expuesto, considera el Consejo Jurídico que atendida la profunda y sustancial modificación operada en el texto del Proyecto de Decreto respecto de la que fue objeto de los informes preceptivos recabados a lo largo del procedimiento de elaboración reglamentaria, no procede evacuar Dictamen sobre el fondo del asunto, hasta tanto no se haya sometido el nuevo texto del proyecto a los órganos que han de informarlo de forma obligada y se hayan incorporado sus pareceres al expediente.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- No procede que por el Consejo Jurídico se evacue Dictamen sobre el fondo del asunto, toda vez que la modificación sustancial operada en el texto del Proyecto de Decreto obliga a recabar nuevamente, y de forma previa a la emisión del parecer de este Órgano Consultivo, los informes que resultan preceptivos en el procedimiento de elaboración reglamentaria, singularmente el del Consejo Escolar de la Región de Murcia.

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Educación y Cultura