Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 344/17 del 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de la mercantil --, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos de la Administración educativa.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 344/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de diciembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 28 de abril de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de la mercantil --, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos de la Administración educativa (expte. 135/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 23 de diciembre de 2015 x, actuando en nombre y representación de la mercantil -- presenta en una oficina del servicio de Correos una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), entonces vigente.

  El compareciente explica en la reclamación que el letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia formuló el 18 de marzo de 2010 una demanda de tercería de dominio frente a su representada y que por medio de un Auto dictado el 9 de septiembre de 2010 se admitió a trámite la citada demanda.

  También manifiesta que el letrado de la Región de Murcia desistió del procedimiento el 21 de octubre de 2014 y que el 23 de diciembre de 2014 se dictó Auto sobre lo solicitado por la Comunidad Autónoma.

  Según entiende, como consecuencia de lo anteriormente relatado se le ocasionaron a su mandante una serie de quebrantos "que han de ser cuantificados a la vista de los expedientes correspondientes y que conllevaran la fijación de la cuantía que se reclama y todo ello en tanto y cuanto se puedan ver y valorar los extremos de los diversos actos administrativos que confluyen en este asunto".

  De igual modo, x manifiesta que la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión patrimonial producida es evidente, ya que su representada venía trabando embargo sobre importes que pagaba la Administración regional y que eran entregados al Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Cartagena en los trámites del procedimiento 631/2010 que en él se seguía. Con esas cantidades, se satisfacían parcialmente los importes que se reclamaban.

  Debido a la personación de la Administración regional en los autos referidos, se truncó el efecto de lo ordenado por el Juzgado, esto es, el embargo de cantidades económicas, pues ello produjo como consecuencia inmediata la paralización de los embargos citados.

  Asimismo, expone después de que eso se produjera se ha constatado que la mercantil embargada, --, no dispone de nuevos bienes para ser intervenidos, que se encuentra en concurso de acreedores y que posiblemente la Comunidad Autónoma, debido a esa circunstancia, no la ha incluido en ningún nuevo concierto educativo, porque ya no ha vuelto a realizar ninguna otra consignación.

  Por otra parte, señala que la evaluación económica que se ha de satisfacer por la Administración autonómica, en concepto de indemnización, coincide con la cuantía por la que la Administración regional promovió la tercería de dominio, que fue en concreto la cantidad por la que privó a su representada de su derecho. Se le eleva a doscientos dieciséis mil ciento treinta y tres euros con cincuenta y ocho céntimos (216.133,58 euros), más los intereses que correspondan desde la presentación de la reclamación.

  Junto con el escrito aporta una copia de la diligencia de ordenación de 31 de octubre de 2014, dictada por la Secretaria Judicial del Juzgado de 1ª Instancia nº 4 de Cartagena, en los trámites del procedimiento ordinario 631/2010.

  SEGUNDO.- El Secretario General de la Consejería, por delegación de la Consejera de Educación y Universidades, dicta una orden el 1 de marzo de 2016 por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designa instructor del procedimiento, lo que es debidamente notificado al reclamante junto con un escrito en el que se contiene la información a la que se hace referencia en el artículo 42.4 LPAC. De igual modo, se le solicita que acredite la representación que dice ostentar de la mercantil --.

  TERCERO.- El 18 de marzo de 2016 x presenta un escrito con el que aporta una copia de la escritura de constitución de la referida mercantil en la que se recoge su designación como administrador único por tiempo indefinido.

  CUARTO.- Con fecha 21 de abril de 2016 el órgano instructor remite una comunicación interior al Director General de Centros Educativos en la que le solicita que se emita un informe sobre el contenido de la reclamación presentada.

  En dicha comunicación se contienen los siguientes antecedentes:

  "Con fecha 29 de enero de 2008, el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Cartagena comunicó a la Consejería de Educación el embargo de las subvenciones que tuviera que abonar a la mercantil -- dentro del juicio cambiario nº 1095/2007, comunicación que fue reiterada el 18 de septiembre de 2008 en sede de ejecución de título judicial 1047/2008.

  La Consejería de Educación tenía suscrito un concierto educativo con el centro privado --, gestionado por --. El 8 de septiembre de 2009 se firmó el convenio para la renovación del concierto educativo del centro docente privado --, por un período de cuatro años.

  A raíz de la iniciativa formulada por la Dirección General de Centros Educativos, y a propuesta del Consejero de Educación, Formación y Empleo, el Consejo de Gobierno acordó, en sesión de 26 de febrero de 2010, interponer ante el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Cartagena demanda de tercería de dominio respecto de los fondos públicos destinados a subvencionar a dicho centro privado concertado, en los autos de "Ejecución de Títulos Judiciales 1047/2008", y frente al acreedor ejecutante --. La demanda de tercería de dominio, interpuesta por la representación letrada de la Comunidad Autónoma el 18 de marzo de 2010, se dirigía a obtener del órgano judicial el alzamiento del embargo respecto de tales fondos públicos, tramitándose como procedimiento ordinario nº 631/2010.

  El 8 de marzo de 2010 se suscribió adenda modificativa del convenido, por subrogación de la cooperativa de enseñanza "--", en los derechos y obligaciones derivados del concierto educativo.

  El Juzgado de Primera nº 4 de Cartagena procedió a alzar y dejar sin efecto el embargo acordado en su día a --, lo que se comunicó a la Consejería de Educación mediante oficio de 25 de febrero de 2011. Con posterioridad, y a propuesta de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, el Consejo de Gobierno acordó, en sesión de 10 de octubre de 2014, que por la Dirección de los Servicios Jurídicos se desistiera del procedimiento ordinario nº 631/2010.

  Finalmente, el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Cartagena dicta Auto, el 23 de diciembre de 2014, por el que se acuerda el sobreseimiento y archivo del procedimiento de tercería de dominio, por desistimiento de la Comunidad Autónoma...".

  Esta solicitud de información se reitera el 21 de abril, el 3 de junio y el 20 de julio de 2016.

  QUINTO.- El 5 de agosto de 2016 se recibe el informe realizado el día 4 de ese mismo mes por el Jefe de Servicio de Centros, de la referida Dirección General. En él, se exponen detalladamente las actuaciones que llevó a cabo el citado centro directivo y se pone de manifiesto que "A mi juicio, esa "paralización de los embargos" no se debió a la admisión de la CARM como parte sino a la decisión del órgano judicial de levantar el embargo trabado. A partir de ese momento, la Administración se limitó a actuar siguiendo los procedimientos legalmente establecidos".

  SEXTO.- Después de haberlo intentado previamente en varias ocasiones de manera infructuosa, con fecha 2 de noviembre de 2016 se notifica a la mercantil reclamante la decisión del instructor del procedimiento de conferirle el correspondiente trámite de audiencia para que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tengan por convenientes.

  SÉPTIMO.- El representante de la mercantil interesada presenta el día 14 de noviembre de 2016 un escrito en el que reitera el contenido de su pretensión resarcitoria y solicita que la Administración aporte al procedimiento determinados documentos.

  Una vez que eso se lleva a efecto, mediante oficio fechado el 1 de marzo de 2017 se concede una nueva audiencia a la mercantil reclamante.

  El 24 de marzo se recibe un fax de dicha empresa en el que solicita que se le facilite copia de otros documentos.

  Por medio de varios correos electrónicos enviados los días 24 y 27 de marzo de 2017 el instructor del procedimiento le envía las copias de los documentos solicitados.

  Finalmente, el 4 de abril el representante de la empresa reclamante presenta un escrito en el que de nuevo reitera el contenido de su pretensión.

  OCTAVO.- Con fecha 24 de abril de 2017 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada. En ella se valora la posibilidad de que la acción de resarcimiento estuviera prescrita cuando se interpuso pero se considera, en virtud del principio de la actio nata, que el inicio de cómputo del plazo de prescripción se produjo en el momento en el que se tuvo conocimiento de que la mercantil embargada carecía de otros bienes con los que hacer frente a su responsabilidad. Además, se entiende que, en virtud del principio pro actione, se debe descartar una interpretación restrictiva del instituto de la prescripción.

  En otro sentido, se destaca que la reclamante no ha acreditado la efectiva realidad del perjuicio económico que alega ni ha efectuado la valoración económica del presunto daño ocasionado.

  De igual modo, se apunta en la propuesta de resolución que no existe relación de causalidad alguna entre la actuación administrativa desarrollada, es decir, la interposición de la demanda de tercería, y el supuesto daño producido.

  Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 28 de abril de 2017.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 142.3 LPAC y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

  SEGUNDA.- Régimen legal aplicable, legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

  I. En cuanto al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

  Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPACAP dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.

  II.  La reclamación ha sido interpuesta por una persona jurídica interesada que es quien sufre los daños patrimoniales por los que reclama.

  La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos educativos de su competencia.

  III. Según se establece en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

  En el presente supuesto, la actuación de la Administración regional que, a juicio de la reclamante, le habría ocasionado el daño patrimonial por el que solicita una indemnización consistiría en el desistimiento de la tercería de dominio que había promovido ante el Juzgado de Primera Instancia citado.

  Como se ha expuesto, la cuestión acerca de la procedencia o no de que se mantuviera el embargo que se habían acordado se planteó en sede jurisdiccional y, en consecuencia, el plazo de prescripción del año para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración sólo puede contarse desde que la acción pudo ser ejercitada (en virtud del principio de la actio nata), y esto no se produce hasta que haya recaído una resolución firme, esto es, contra la que no quepa ningún recurso, bien porque no lo prevea la ley o porque, a pesar de estar previsto, haya transcurrido el plazo procesal legalmente establecido sin que ninguna de las partes lo haya presentado. Es sabido que el efecto esencial que la firmeza produce es que ese tipo de resoluciones pasan en autoridad de cosa juzgada formal.

  En esta ocasión, se advierte que el acuerdo de desistimiento y archivo del procedimiento de tercería de dominio se adoptó en virtud de lo dispuesto en el Auto dictado por el órgano jurisdiccional referido el 23 de diciembre de 2014 (folios 142 y 143 del expediente administrativo). A partir de ese momento pudo saber la mercantil interesada que no se iba a rectificar de ninguna manera el oficio del Juzgado de 25 de febrero de 2011 por el que se alzaba y dejaba sin efecto el embargo acordado en su día y por el que se disponía que cesaran las retenciones que se habían venido practicando.

  Según se expresa en ese Auto, contra esa resolución cabía interponer recurso de apelación en el plazo de veinte días a contar desde el día siguiente al de su notificación, que no se sabe cuándo se llevó a cabo. También se desconoce si la representación procesal de la empresa reclamante llegó finalmente a presentar la apelación, pero de la lectura del expediente administrativo no se deduce que llegara a hacerlo.

  Por lo tanto, la firmeza se debió producir, como se ha dicho, a los veinte días de que se hubiese notificado el Auto a la última de las partes personadas en el procedimiento judicial, aunque a los efectos del cómputo del plazo de prescripción de la acción de resarcimiento se debe atender a la fecha concreta en que la resolución se pudo notificar a la reclamante y comenzara a transcurrir para ella, por tanto, el plazo para presentar el recurso judicial correspondiente.

  A pesar de que, como se ha anticipado, esos datos no aparecen recogidos en el expediente administrativo, se hace evidente que la acción de resarcimiento se interpuso de manera temporánea, dentro del plazo legalmente establecido para ello, pues se presentó el 23 de diciembre de 2015, cuando el Auto se dictó el 23 de diciembre del anterior año 2014 y su notificación a las partes, con la incidencia que eso provoca en el plazo para presentar recurso, debió producirse en un momento claramente posterior.

  IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado en exceso el plazo de tramitación del procedimiento al que se refiere el artículo 13.3 RRP.

  TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

  I. Según se infiere del examen del expediente administrativo, el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Cartagena, en los trámites del Juicio Cambiario 1095/2007, trabó embargo, a instancias de la mercantil actora --, de las subvenciones que la Consejería de Educación de la Comunidad Autónoma tuviera que abonar a -- que era la empresa gestora del Colegio privado concertado --.

  Como consecuencia de ello, se ordenó mediante oficio del Órgano jurisdiccional de 29 de enero de 2008 la retención de la referida subvención (folio 25 del expediente administrativo). Mediante escrito fechado el 4 de febrero siguiente (folios 26 y 27), el Secretario General de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación comunicó al Juzgado que se habían iniciado los trámites para proceder al ingreso de la subvención de carácter periódico que percibía la mercantil embargada. También explicaba que entre las cantidades retenidas se había incluido la que formaba parte del módulo económico del concierto educativo pero iba destinadas al abono de los salarios de los profesores (por importe de 5.459,48 euros), que por obligación legal se hacía en régimen de pago delegado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 117.5 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y otros preceptos concordantes.

  Más adelante, por medio de un escrito fechado el 25 de septiembre de 2008, el Secretario General de la citada Consejería puso de nuevo en conocimiento del Juzgado que debía dar cumplimiento a los términos del concierto suscrito con -- y que ello implicaba continuar abonando las cantidades necesarias para hacer frente a los gastos de funcionamiento del centro escolar (folio 30).

  Ante la insistencia del Juzgado en que se mantuviera en sus propios términos el embargo acordado sobre la subvención, el Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo puso de nuevo en conocimiento del Órgano jurisdiccional, mediante un escrito fechado el 15 de enero de 2009 (folio 42), que los referidos gastos tienen por exclusiva finalidad cubrir el mantenimiento y funcionamiento diario que el mismo exige y que se trata, por tanto, de una cantidad afecta al servicio público educativo. De igual modo, se advertía de los perjuicios que la falta de abono de la subvención estaba causando a la comunidad educativa.

  Como el Juzgado se mantuvo en su decisión (folio 93), el Secretario General de la Consejería volvió a poner de manifiesto en octubre de 2009 que los importes retenidos tenían la naturaleza de fondos públicos afectos por la Ley a la prestación del servicio público educativo y que, por ello, tenían el carácter de inembargable. También anunciaba que desde ese momento iba a proceder a abonar esos fondos al centro concertado, en cumplimiento del régimen de concierto. De nuevo, el Juzgado recordó a la Consejería la vigencia del embargo trabado mediante providencia de 11 de noviembre de 2009 (folio 96).

  Ante esa circunstancia, la Dirección General de Centros elaboró el 12 de enero de 2010 un informe-propuesta (folios 103 a 105) en el que se ponía de manifiesto que en cumplimiento de las órdenes judiciales se habían ingresado en la cuenta del Juzgado, hasta esa fecha, 212.739,12 euros. También se explicaba que los fondos públicos embargados estaban destinados a subvencionar al citado centro concertado y se consideraba procedente que la Administración regional instase el alzamiento del embargo trabado y la recuperación de las cantidades indebidamente ingresadas y que se interpusiese, con ese propósito, una demanda de tercería de dominio.

  El Servicio Jurídico emitió un informe favorable (folios 106 a 113) el 18 de enero de 2010, como así lo hizo la Dirección de los Servicios Jurídicos el 15 de febrero siguiente (folios 115-119).

  El Consejo de Gobierno adoptó, en sesión de 26 de febrero de 2010, el acuerdo (folio 130) de interponer la referida demanda de tercería de dominio, que se siguió ante el mismo Juzgado de Primera Instancia por los trámites del Procedimiento Ordinario nº 631/2010.

  Como consecuencia de ello, el Secretario Judicial dictó el 25 de febrero de 2011, en el procedimiento de Ejecución de Título Judicial nº 1047/2008 (antes Juicio Cambiario 1095/2007), un oficio (folio 137) en cuya virtud se alzaba y se dejaba sin efecto el embargo acordado en su día y se acordaba que cesaran las retenciones solicitadas.

  Ya mediante escrito fechado el 17 de septiembre de 2014 (folios 138 y 139), el Director de los Servicios Jurídicos informó al Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades que se había "... constatado que el Juzgado de 1ª Instancia nº 4 de Cartagena procedió a alzar y dejar sin efecto el embargo acordado en su día, comunicándolo a esa Consejería el 25-II-2011.

  En consecuencia, ha desaparecido el objeto de la tercería de dominio, por lo que procede que por esa Consejería se eleve al Consejo de Gobierno propuesta de Acuerdo por la que se autorice el desistimiento en el citado procedimiento ordinario nº 631/2010 del Juzgado de 1ª Instancia nº 4 de  Cartagena...".

  Formulada la referida propuesta el 6 de octubre de 2014 (folio 140), el Consejo de Gobierno adoptó el acuerdo de desistimiento en sesión de 10 de octubre de 2014 (folio 141), y el 23 de diciembre siguiente el Órgano jurisdiccional dictó el Auto -al que se han hecho anteriores alusiones- por el que se admitía el desistimiento y se acordaba el archivo de la tercería de dominio (folios 142 y 143).

  II. Según el artículo 139 LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares estos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en caso de fuerza mayor, siempre que no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. Además, el daño tiene que ser real y efectivo y evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas.

  A la vista, por tanto, de lo que ha quedado expuesto, resulta evidente que el daño alegado por la empresa reclamante, esto es, la pérdida de la traba de la subvención concedida por la Administración educativa a la empresa titular de un colegio privado concertado, que era su deudora, es un daño que tiene el deber jurídico de soportar, por lo que no puede ser tachado de antijurídico.

  Y no se puede hacer ya que el citado perjuicio encuentra su causa, en primer lugar, en el ejercicio legítimo del derecho de la Administración regional a defender los derechos e intereses públicos que tiene encomendados y a oponerse a un embargo acordado por un Órgano jurisdiccional sobre fondos públicos, de carácter inembargable, afectos al funcionamiento del servicio público educativo. El mismo derecho que tenía la interesada a promover la ejecución de sus títulos cambiarios tenía la Administración regional a solicitar el alzamiento de la traba constituida indebidamente sobre dichos fondos públicos.

  En segundo lugar, y más determinante, porque si el origen del daño se localiza de modo directo en las decisiones adoptadas por un Tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional mal puede hablarse de que se haya producido un daño antijurídico. Si eso se interpretase así, cualquier persona que consiguiera que un bien de su propiedad, que no del ejecutado, dejara de ser objeto de una traba judicialmente acordada debiera responder automáticamente ante el acreedor por haber defendido su derecho. Cabe añadir que cualquiera que obtuviera la satisfacción judicial de una pretensión debería entonces, según esa tesis, indemnizar al contrario por haberse opuesto con éxito a su pretensión. Como resulta evidente, esta interpretación es a todas luces absurda y contraria a la realidad de las cosas y no merece más comentario.

  La conclusión acerca del carácter jurídico del daño alegado se alcanza, a fortiori, cuando se advierte que la interesada se pudo haber opuesto a la decisión del Juzgado de alzar y dejar sin efecto el embargo acordado y que pudo haber presentado también recurso de apelación contra el Auto por el que se admitió el desistimiento de la tercería de dominio. A pesar de ello, no consta que impugnara las decisiones judiciales en ninguno de los dos casos.

  Si no recurrió parece que actuó de manera negligente en defensa de sus derechos e intereses legítimos y hay que añadir, en cualquier caso, que también si lo hubiera hecho hubiera tenido que estar y pasar -como la propia Administración regional- por las decisiones jurisdiccionales que hubiesen devenido firmes.

  Dado que no existe lesión, en el sentido técnico de daño o perjuicio antijurídico, desde el momento que la mercantil interesada tiene la obligación jurídica de soportarlo, la actuación administrativa que motivó la decisión judicial de alzar el embargo no puede determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional que la reclamante pretende. Ello debe suponer, en consecuencia, la desestimación de la pretensión resarcitoria formulada.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por entender que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, de manera particular la antijuridicidad del daño alegado.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Educación y Universidades