Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 275/17 del 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en la adjudicación de una plaza de interino del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 275/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de octubre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 17 de enero de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en la adjudicación de una plaza de interino del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas (expte. 15/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 28 de julio de 2015 la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos, publica el listado definitivo de adjudicatarios con plaza en Secundaria para el curso 2015/2016. En este listado se adjudicaba la plaza de interino de 14 horas del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, en la especialidad de Percusión, a x, con destino en el Conservatorio Superior de Música "Manuel Massotti Littel".

  El 25 de agosto, x interpone recurso de alzada contra dicha adjudicación, toda vez que el adjudicatario no superó la prueba específica de aptitud exigida por la Orden de la Consejería de Educación y Cultura, de 7 de junio de 2004, como requisito necesario para poder obtener nombramientos como interino en la especialidad de Percusión del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas. Entendía el recurrente que, al no reunir los requisitos esenciales para el nombramiento, la adjudicación efectuada era nula de pleno derecho.

  El recurso se resuelve por Orden de la Consejería de Educación y Universidades, de 26 de enero de 2016. No consta la fecha de su notificación. La parte dispositiva de dicha Orden es del siguiente tenor literal: "estimar el recurso de alzada presentado por x contra la adjudicación de la plaza de interino del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, en la especialidad de Percusión, y destino en el Conservatorio Superior de Música "ManuelMassotti Littel", a x, contenida en el listado definitivo de adjudicatarios con plaza en Secundaria para el curso 2015/2016, declarando esta adjudicación y los otros actos que traigan causa de ella nulos de pleno derecho, excepto los de liquidación de haberes correspondientes a los servicios prestados como consecuencia de la referida adjudicación; debiendo producirse la adjudicación del puesto, en consecuencia, al aspirante que mejor corresponda".

  Como consecuencia de lo anterior, mediante Resolución de 4 de febrero de 2016, se adjudica al hoy reclamante la vacante de interinidad de 14 horas en el Conservatorio Superior de Música "Manuel Massotti Littel", en la especialidad de Percusión, perteneciente al Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, con efectos del 8 de febrero de 2016, cesándole con efectos del día anterior en la plaza de interino de 9 horas en la especialidad de Percusión, del Cuerpo de Profesores de Música y Artes Escénicas en el Conservatorio Profesional de Música de Murcia, que venía desempeñando desde el 23 de septiembre de 2015.

  SEGUNDO.- El 17 de marzo de 2016, x presenta una reclamación en solicitud del reconocimiento de servicios como profesor del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, especialidad de Percusión, desde el inicio del curso 2015/2016 en el Conservatorio Superior de Música "Manuel Massotti Littel", al tiempo que solicita el abono de la diferencia entre las retribuciones que debería haber percibido como profesor interino de 14 horas del citado Cuerpo, desde el 1 de septiembre de 2015 hasta el 7 de febrero de 2016, y las que percibió realmente durante dicho periodo, cuando ocupó una plaza de interinidad de 9 horas como profesor de Percusión en el Conservatorio Profesional de Música de Murcia.

  TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación, se designa instructor, que procede a recabar del Servicio de Personal Docente de la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos informe sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada, en el que se expresen las cantidades económicas que, en su caso, habría dejado de percibir x.

  Contesta el Servicio de Personal Docente mediante comunicación de 13 de mayo de 2016, que es del siguiente tenor literal:

  "1º.- Que x prestó servicios desde el 23/09/2015 hasta el 07/02/2016, como profesor interino del Cuerpo de Profesores de Música y Artes Escénicas en la especialidad de Percusión, en el Conservatorio Profesional de Música y Artes Escénicas.

  2º.- Según la liquidación efectuada por la sección de nóminas le correspondería percibir un importe total íntegro de 5.941,16 euros, que serían las retribuciones que debería haber percibido como profesor del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, durante el período del 01/09/2015 a 07/2/2016 y las que efectivamente percibió como profesor del mismo cuerpo, durante el periodo del 23/09/2015 al 07/02/2016".

  El informe se acompaña de la liquidación practicada, en la que se reflejan las cantidades percibidas por el reclamante durante el período señalado, y las que le hubieran correspondido de habérsele adjudicado la plaza vacante del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas del Conservatorio Superior de Música "Manuel Massotti Littel", ascendiendo su diferencia a un total de 5.941,16 euros.

  CUARTO.- Con fecha 24 de mayo de 2016, se recaba nuevo informe del Servicio de Personal Docente acerca del personal integrante de la lista de interinos del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, en la especialidad de Percusión, con indicación de aquellos que habían superado la prueba específica de aptitud, y sobre si la vacante de interinidad de 14 horas en el Conservatorio Superior de Música "Manuel Massotti Littel" se habría adjudicado a x, en el supuesto de no haberse adjudicado a otra persona, teniendo en cuenta su orden de prelación en la citada lista de interinos.

  En respuesta a lo interesado, el Servicio de Personal Docente manifiesta lo siguiente:

  "1.- El Personal integrante de la lista de interinos para el curso 2015/2016 en la especialidad de Percusión del Cuerpo Catedráticos de Música y Artes Escénicas son:

Nº LISTA       APELLIDOS Y NOMBRE

04000010      x

04000040      x

09000050      ....., x

  2.- De no haber sido adjudicada la vacante de plantilla con efectos del 01.09.15 a x en la especialidad de Percusión del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, le hubiese correspondido dicha vacante a x de acuerdo con su orden en la lista y a la solicitud telemática realizada, ya que la seleccionó en primer lugar".

  QUINTO.- Requerido el interesado para aportar certificado de prestaciones por desempleo percibidas desde el 1 de septiembre de 2015 hasta el 7 de febrero de 2016, presenta dos certificados expedidos por la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal en Murcia el 30 de mayo de 2016, conforme a los cuales x "no ha percibido cantidad alguna de prestación/subsidio por desempleo durante el período de 09/2015 a 05/2016" y "no figura, al día de la fecha, como beneficiario de una prestación/subsidio por desempleo".

  SEXTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia, comparece el reclamante para tomar vista del expediente, sin que conste la presentación por su parte de escrito de alegaciones o la aportación de documentación o justificación adicional alguna.

  SÉPTIMO.- Con fecha 21 de junio de 2016 se formula por el instructor del procedimiento propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, declarando el derecho del interesado a percibir una indemnización de 5.941,16 euros.

  OCTAVO.- Sometida dicha propuesta a fiscalización previa por parte de la Intervención General, se evacua informe de conformidad el 2 de diciembre de 2016, al considerar que procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial por haber quedado acreditada en el expediente la concurrencia de todos los requisitos que la LPAC exige para su declaración.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 17 de enero de 2017.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).

  SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento.

   I. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.

  II. Concurre legitimación activa en el reclamante en su condición de aspirante a la cobertura como funcionario interino del puesto de trabajo ofertado, en la que fue indebidamente relegado al ofrecerle dicho puesto a otro aspirante que no cumplía los requisitos esenciales para su desempeño, lo que le deparó unos pretendidos daños económicos que motivan la presente reclamación, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.1, letra a) LPAC.

  Es competente para conocer y resolver la reclamación la hoy Consejería de Educación, Juventud y Deportes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 142 LPAC y l6.2, letra o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya que el daño alegado se habría producido por un deficiente funcionamiento de los servicios públicos integrados en dicho Departamento.

  III. En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción, ésta se ha presentado dentro del año establecido en el artículo 142.4 LPAC, para los supuestos en que la reclamación se fundamente en la anulación en vía administrativa o contenciosa de un previo acto administrativo. En el supuesto sometido a consulta, la solicitud de indemnización parte de la estimación del recurso de alzada formulado por el interesado frente a la adjudicación de la plaza de interino a otro aspirante.

  No consta en el expediente la fecha en que la orden estimatoria del recurso es notificada al interesado, aunque algún informe señala que lo fue el 5 de febrero de 2016. En cualquier caso, sí recoge el expediente el momento en que se cursa la notificación, el 4 de febrero de 2016, por lo que la presentación de la reclamación el 17 de marzo siguiente ha de calificarse de temporánea.

  IV. Se ha seguido el procedimiento previsto en el artículo 5 y siguientes RRP, sin que se observen carencias esenciales, toda vez que obran en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia al interesado.

  Ha de advertirse, no obstante, que se aprecia la omisión de la preceptiva comunicación al interesado de los extremos previstos en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

  TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

  El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

  No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

  En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

  a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

  c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

  I. El daño.

  El reclamante sostiene que se le produjo un perjuicio efectivo, que identifica con las diferencias retributivas existentes entre la plaza de 9 horas que efectivamente desempeñó (del 23 de septiembre de 2015 al 7 de febrero de 2016) como profesor interino de Percusión en el Conservatorio Profesional de Música, y la vacante de interinidad de 14 horas en el Conservatorio Superior de Música, en la especialidad de Percusión del Cuerpo de Catedráticos de Música y Artes Escénicas, y que, según resulta de la estimación de su recurso, debió haber ocupado entre el 1 de septiembre de 2015 y el 7 de febrero de 2016, período respecto al cual también solicita que se le reconozca como servicios prestados en dicha opción, cuerpo y centro.

  Ahora bien, la resolución del indicado recurso se limita a declarar la nulidad de la adjudicación de la plaza al integrante de la lista al que inicialmente se le ofreció, nulidad que derivaría de la ausencia en él de uno de los requisitos esenciales para el desempeño del puesto, pues no habría superado previamente una prueba específica de aptitud. Dicha Orden, por tanto, no se pronuncia acerca de la procedencia o no de adjudicar el nombramiento a x, sino que dispone que dicha adjudicación se produzca "al aspirante que mejor corresponda".

  No obstante, de la instrucción practicada y singularmente del informe emitido al efecto por el Servicio de Personal Docente, se desprende que de no haberse ofrecido la plaza al aspirante que resultó adjudicatario en su día, aquélla habría correspondido a x, toda vez que era el siguiente en la lista de espera de aspirantes a nombramientos de interinos en el cuerpo y especialidad en cuestión, había superado la prueba específica de aptitud de la que carecía el adjudicatario inicial, y además, había solicitado dicha plaza como primera opción.

  Resulta evidente, por tanto, el carácter dañoso de las consecuencias que para el interesado tuvo la adjudicación a otro aspirante finalmente anulada, toda vez que le supuso un detrimento patrimonial cuantificado en las diferencias retributivas existentes entre la plaza de profesor de percusión (9 horas) en el Conservatorio Profesional de Música, que estuvo desempeñando desde el 23 de septiembre de 2015 y las correspondientes a la plaza de Catedrático de dicha especialidad (14 horas) en el Conservatorio Superior de Música, que habría ocupado como interino de no ser por el error cometido por la Administración.

  Asimismo, el principio de indemnidad que informa la institución de la responsabilidad patrimonial determina la necesidad de resarcir cualesquiera perjuicios en la medida en que sean efectivos y reales y susceptibles de valoración económica, como es el caso de los derechos administrativos y pasivos, respecto de los cuales no es preciso integrarlos en el quantum indemnizatorio, toda vez que por la Administración se procede a su restitución (anotando en el expediente personal del interesado el tiempo que debería haber desempeñado los puestos como de trabajo efectivo) y abono directo a la Seguridad Social de las cotizaciones sociales correspondientes.

  II. El nexo causal.

  En lo que se refiere al nexo de causalidad, admitido que la producción de actos contrarios al ordenamiento jurídico constituye un funcionamiento anormal de la Administración, pues ésta debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, cuando se produce la anulación de un acto administrativo por incurrir en ilegalidad, el nexo causal entre la actuación administrativa y el daño, si es que éste se ha producido, resultaría claro. Y es también evidente que la causa de que el interesado no pudiera trabajar en el puesto al que aspiraba reside en la decisión administrativa de ofrecerlo a otro aspirante que, si bien gozaba de prioridad para su cobertura dada su mejor posición en la lista de espera, no podía desempeñarlo al no haber superado la prueba específica que se exige para acceder al desempeño efectivo de este tipo de puestos. Así lo señala la Orden resolutoria del recurso de alzada presentado en su día por el hoy reclamante, al declarar la nulidad de la adjudicación inicialmente realizada.

  III. La antijuridicidad del daño.

  De conformidad con lo establecido por el artículo 141.1 LPAC, "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".

    Esta exigencia de la antijuridicidad del daño -uno que no se tenga el deber de soportar- subraya el carácter objetivo de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, "pues el perjuicio jurídicamente no tolerable se independiza de la índole de la actividad administrativa, normal o anormal, correcta o incorrecta, para vincularlo con la posición que el administrado ocupa frente al ordenamiento jurídico, en la que no influyen las características de aquella actividad", de modo que éste "únicamente se encontraría jurídicamente obligado a arrostrar el daño si concurre algún título que se lo imponga. Tal sería el caso de la existencia de un contrato previo, la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme o el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria que atribuya cargas a la generalidad de los ciudadanos" (línea tradicional de la jurisprudencia que resume la Sentencia del TS de 23 de marzo de 2009).

  No concurre en el supuesto sometido a consulta título jurídico alguno que obligue al interesado a soportar las consecuencias dañosas derivadas del anómalo funcionamiento administrativo, sin que en la decisión administrativa anulada sea de apreciar, tampoco, la utilización de conceptos jurídicos indeterminados o márgenes de apreciación para la Administración  que pudieran dar lugar a la aplicación en el supuesto sometido a consulta de aquella doctrina que niega la condición de antijurídicos a los daños derivados de la adopción de resoluciones administrativas que, si bien anuladas por contrarias al ordenamiento jurídico, cumplen con ciertos estándares de suficiencia probatoria, motivación, racionalidad y razonabilidad (por todos, vid. nuestro Dictamen 308/2014). Y es que en el caso objeto del presente Dictamen, la adjudicación anulada conllevaba el ejercicio de una potestad reglada y su declaración de nulidad se basó en la ignorancia de un requisito perfectamente objetivo y que no precisaba de interpretación o apreciación alguna, como era la constatación de no haber superado el inicial adjudicatario la prueba específica de aptitud realizada años antes.

  CUARTA.- Cuantía de la indemnización.

Si bien el interesado no cuantifica las diferencias retributivas por las que reclama, la liquidación practicada por el Servicio de Personal Docente, según la cual aquellas ascienden a 5.941,16 euros resulta implícitamente aceptada por el reclamante, que no la combate con ocasión del trámite de audiencia, y ha merecido también la conformidad del órgano autonómico de control del gasto, la Intervención General, que ha fiscalizado de conformidad la propuesta indemnizatoria formulada por la instrucción.

Nada hay que oponer, por tanto, a que la indicada cuantía sea el montante de la indemnización a satisfacer al interesado, previa su actualización ex artículo 141.3 LPAC.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución  estimatoria de la reclamación, al apreciar la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, que ha de reputarse antijurídico.

  SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de coincidir con la contenida en la propuesta de resolución, una vez actualizada.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Educación y Universidades