Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 328/16 del 2016

Cuestión

Reconocimiento de obligaciones con omisión de fiscalización previa relativo al "Convenio específico de colaboración entre el Ministerio de Educación y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para la financiación de proyectos de Campus de Excelencia Internacional seleccionados mediante el procedimiento previsto en el capítulo III de la Orden EDU/03/2010, de 8 de abril".

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 328/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 3 de octubre de 2016, sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de fiscalización previa relativo al "Convenio específico de colaboración entre el Ministerio de Educación y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para la financiación de proyectos de Campus de Excelencia Internacional seleccionados mediante el procedimiento previsto en el capítulo III de la Orden EDU/03/2010, de  8 de abril" (expte. 274/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- El expediente del artículo 33 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Función Interventora (RCI), se integra, en primer lugar, del informe de la Intervención delegada en la Consejería de Educación y Universidades, de 15 de julio de 2016, que tiene por objeto la propuesta relativa al pago al Tesoro Público Nacional de la cuota de amortización más los intereses del préstamo recibido por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia correspondiente a la anualidad 2014, todo ello en ejecución del Convenio Específico de Colaboración entre el Ministerio de Educación y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para la financiación de proyectos de Campus de Excelencia Internacional seleccionados mediante el procedimiento previsto en el capítulo III de la Orden EDU/03/2010, de 8 de abril.

El Convenio tiene por objeto regular la concesión de un préstamo de 5,3 millones de euros a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para que por ésta se conceda una ayuda al proyecto coordinado por la Universidad de Murcia, por igual importe, al objeto de la ejecución del proyecto "Campus Mare Nostrum 37/38"; el préstamo lo otorga el Ministerio con un interés del 1,414% y con un plazo de amortización de 15 años, incluidos 3 de carencia. El Convenio no fue objeto de fiscalización previa, a pesar de que supone el pago de 12 anualidades en ejercicios futuros a los de la firma del acuerdo, por un importe cada una de 504.097,75 euros, lo que hace un total de 6.049.173,00 euros.

A tal Convenio precedió un informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, de 19 de noviembre de 2010, según el cual el citado Convenio no conlleva ningún tipo de acto de contenido económico con cargo al presupuesto de gastos que sea susceptible de fiscalización de acuerdo con el Decreto 161/1999.

Según la Interventora, se observan como incumplimientos normativos, en primer lugar, la tramitación del expediente requería informe preceptivo de la Dirección General de Presupuestos, en virtud de la Disposición Adicional Primera del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia; la propuesta de autorización del convenio debió someterse a fiscalización de la Intervención General por tratarse de un gasto superior a 1.200.000 euros cuya autorización corresponde a Consejo de Gobierno según lo dispuesto en el artículo 9.1 RCI y en el artículo 37 de la Ley 14/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos de la CARM para el ejercicio 2010.

Concluye la Interventora afirmando que, teniendo en cuenta lo expuesto y que existe crédito presupuestario adecuado en el ejercicio corriente, según los criterios establecidos por la Circular 1/1998, de 10 de julio, de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sobre tramitación y contenido de los informes a emitir cuando se observe la omisión de la fiscalización o intervención previa, no sería conveniente instar la revisión de los actos por razones de economía procesal, ya que el importe de la indemnización correspondiente no sería inferior al del gasto propuesto.

  SEGUNDO.- La memoria explicativa de las causas por las que se omitió la fiscalización previa, de 26 de julio de 2016,  es suscrita por el Jefe de Servicio de Universidades y visado por el Director General de la materia, señalando que comparte las consideraciones expuestas por la Intervención Delegada en su informe, en tanto que entiende que el referido Convenio comporta gasto para la Comunidad Autónoma y, por tanto, precisa de fiscalización. Dicha Dirección General, tal como se señalaba en el Informe del Servicio de Universidades de 17 de noviembre de 2010, consideró que el expediente del referido Convenio, antes de ser autorizado por el Consejo de Gobierno, debía ser informado por la Consejería de Economía y Hacienda, en cuyo informe se hubiese reflejado la necesidad o no de fiscalización del expediente, según dicho órgano entendiera que comportaba o no, gasto para la Administración Regional. Sin embargo, el Servicio Jurídico de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación, en su informe de 19 de noviembre de 2010, interpretó que el Convenio no conlleva ningún tipo de acto de contenido económico con cargo al presupuesto de gastos que requiera fiscalización, de ahí que el Consejo de Gobierno, previo estudio de la Comisión de Secretarios Generales, autorizase, sin obstáculo alguno, la suscripción del Convenio en los términos propuestos por la Consejería. Coincide su criterio, pues, con el formulado por la Interventora Delegada en la Consejería de Educación y Universidades.

TERCERO.- Fechada el 27 de septiembre de 2016 es la propuesta al Consejo de Gobierno que la titular proyecta elevar al mismo para que autorice a la Consejería de Educación y Universidades a reconocer la obligación y para que proponga el pago al Tesoro Público, por importe total de 504.097,75 euros, correspondiente a la amortización de capital e intereses de la anualidad de 2014, primera de las doce del préstamo otorgado por el Ministerio de Educación, recogido en el Convenio suscrito el 17 de diciembre de 2010.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Según lo establecido en el artículo 12.12 LCJ, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una propuesta que se proyecta elevar al Consejo de Gobierno sobre el reconocimiento de una obligación económica contraída por la Administración regional, que no fue objeto de la previa y preceptiva fiscalización por la Intervención.

  SEGUNDA.- Procedimiento.

  Tal como ha señalado en diversas ocasiones este Consejo Jurídico, el asunto sometido a Dictamen es una manifestación típica de un procedimiento de naturaleza incidental con relación al ordinario de aplicación al presupuesto de las obligaciones contraídas por la Administración regional, procedimiento incidental que se origina con la comunicación que el Interventor realiza a la autoridad que hubiera iniciado el procedimiento ordinario de que se ha observado, en este último, la omisión de un trámite preceptivo, cual es la fiscalización previa del acto de reconocimiento de la obligación. Este procedimiento incidental viene regulado en el artículo 33 RCI, e implica una paralización del procedimiento de gasto o pago "hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el presente artículo"; y lo finaliza el Consejo de Gobierno adoptando "la resolución a que hubiere lugar".

  En la instrucción del procedimiento constan todas las actuaciones exigibles, a tenor de lo dispuesto en el artículo 33 RCI.

  TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

  El asunto objeto de consulta es sustancialmente semejante al examinado en los Dictámenes 168/2014 y 217/2014, y más recientemente en el 155/2016, en cuanto que tanto allí como ahora se trataba de la omisión de fiscalización de convenios con el Estado en los que se incluía la obligación de reembolsar en diversas anualidades el importe del préstamo concedido. El artículo 92 del texto refundido de la Ley de Hacienda dice que la función interventora "tiene por objeto controlar todos los actos de la Administración Pública Regional y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico", a lo que añade el artículo 11.1 del Decreto 161/1999, que "se entiende por fiscalización previa la facultad que compete a la Intervención de examinar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos o valores (...)".

  Los preceptos anteriores deben ser interpretados en sus términos y ajustados a la realidad de la ejecución presupuestaria y entender, por tanto, que la fiscalización previa se ejercita sobre propuestas de autorizaciones de gastos y sobre propuestas de disposiciones de los mismos, o en otras palabras, sobre propuestas de compromiso de gastos, que jurídicamente constituyen el nacimiento de las obligaciones para la Administración Pública y, por ello, se imputan al concepto presupuestario del ejercicio corriente.

  Según el Convenio la Comunidad Autónoma se obliga a reembolsar el importe del préstamo concedido en anualidades constantes a partir de 2014, por lo que no se generaban obligaciones para la Hacienda regional en el año de su suscripción (2010) y sí, sin embargo, en ejercicios posteriores, de ahí que la naturaleza del gasto desde el punto de vista de la contabilidad debiera llevar a que ésta contemplara las obligaciones de ejercicios futuros, pero en el que se aprobó el Convenio no existía compromiso de gasto a él imputable que pudiera ser objeto de fiscalización.

  Sin embargo sí que generaba un compromiso para ejercicios futuros en los que el presupuesto debía hacer frente a las obligaciones que en ellos fuesen venciendo, lo que motivaría ulteriores actos de reconocimiento en los que pudiera, como así ha sido, observarse el defecto de fiscalización del mismo. Ahora bien, está claro que el compromiso adquirido es uno por el importe total y no tantos como los que la gestión contable del pago obligará a realizar hasta la total extinción de la deuda, en cuyo caso, en todas y cada una de las anualidades habría que denunciar la misma irregularidad impeditiva del pago hasta su levantamiento por el mismo procedimiento que ahora se ha instruido.

  En consecuencia, hay que entender que si el compromiso de gasto era uno, una debió ser su fiscalización, razón por la que, al haberse omitido, corresponde al Consejo tomar la decisión a que haya lugar. A tal fin, entiende la Intervención que, vencida la obligación y no siendo conveniente la revisión del acto, tal decisión no puede ser otra que la de autorizar el reconocimiento de la obligación, autorización que opera eliminando tanto la traba que pesa sobre la vencida en el presente ejercicio como sobre los ulteriores, siempre que no existan otras irregularidades distintas que, en su caso, pudieran afectarles (Dictamen 168/2014).

  Atendiendo a la fecha del acto se aprecia la inaplicabilidad del artículo 28,d), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, aunque se debe recordar, como antes se ha dicho, que los hechos también encuentran relación con los artículos 110 y siguientes TRLH.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Que puede elevarse al Consejo de Gobierno la propuesta consultada.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa

Consultante:

Consejería de Educación y Universidades