Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 324/16 del 2016

Cuestión

Reconocimiento de obligaciones con omisión de fiscalización previa correspondiente a la contratación de las obras de ampliación y reforma de aulas de módulo infantil en el CEIP "Asunción Jordán", de Puerto Lumbreras.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 324/2016 El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 23 de septiembre de 2016, sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de fiscalización previa correspondiente a la contratación de las obras de ampliación y reforma de aulas de módulo infantil en el CEIP "Asunción Jordán", de Puerto Lumbreras (expte. 269/16), aprobando el siguiente Dictamen. ANTECEDENTES   PRIMERO.- En el expediente que se corresponde con el procedimiento de reconocimiento de obligaciones con omisión de fiscalización previa de referencia constan el informe de la Interventora Delegada de 4 de noviembre de 2015, emitido a los efectos del artículo 33 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (RCI), y que tiene por objeto la propuesta de aprobación de la certificación final del contrato de Obras de Ampliación y Reforma de Aulas de Módulo de Infantil en C.E.I.P. "Asunción Jordán", de Puerto Lumbreras. Expone la Interventora que, entre la documentación remitida, figura la factura de la empresa adjudicataria por importe de 15.627,44 euros, el documento contable y una relación valorada de las obras. Expone también la Interventora que el 14 de abril de 2015 se recibió en la Consejería de Educación, Cultura y Universidades un escrito del contratista en el que solicita que, terminadas las obras, se proceda a la recepción de las mismas; el 14 de mayo de 2015 se desplazó hasta el lugar de las obras la comisión designada para su recepción, constatando sus integrantes que las nuevas aulas estaban ocupadas por alumnos y profesores, y que en ellas se estaban desarrollando con normalidad las clases. La Interventora  no firmó el acta por entender que la recepción se había producido de forma tácita con la ocupación de las mismas, y dado que el mencionado acta, además de la comprobación física, estipula que se inicia desde esa fecha el plazo de la garantía, y que las obras son susceptibles de entregarse al uso o servicio público, efecto incongruente con una previa ocupación. Con la recepción tácita se produce la omisión de la preceptiva fiscalización previa, en su modalidad de comprobación material de la inversión, regulada en los artículos 90.1, 92.1 y 93.1 del texto refundido de la Ley de Hacienda, así como en el Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General. El incumplimiento normativo que se produce es la ocupación de las obras sin cumplir la obligación de recibirlas formalmente, por tanto sin seguir los trámites previstos en el artículo 235 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) y en el artículo 166 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre; y como consecuencia la omisión de la preceptiva fiscalización de la inversión en su aspecto de comprobación material. Concluye que, existiendo crédito presupuestario y acreditándose la prestación, y según los criterios recogidos en la circular 1/1998, de 10 de julio, de la Intervención General, no sería conveniente instar la revisión de los actos por razones de economía procesal, ya que el importe de la indemnización correspondiente no sería inferior al de la certificación propuesta. SEGUNDO.- Consta también la Memoria explicativa de la omisión de fiscalización, de 29 de febrero de 2016, firmada por la Subdirectora General de Infraestructuras y Gestión Económica con el visto bueno de la Directora General de Centros Educativos. Según dice, en la Dirección de las obras intervinieron arquitectos de la Comunidad autónoma y designados por el Ayuntamiento, correspondiendo la dirección de ejecución de las obras a x, arquitecto técnico designado por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras. Una vez finalizadas las obras, el 14 de abril de 2015, la empresa --, adjudicataria de las mismas, solicita la recepción de las obras, informando favorablemente el Arquitecto Director el 15 de abril de 2015. El 14 de mayo de 2015 la comisión receptora se persona en el centro y comprueba que las instalaciones ya están ocupadas, constatando la presencia de alumnos y profesores dentro de las aulas. El arquitecto designado por el Ayuntamiento emite informe el 25 de febrero de 2016 en el que manifiesta igualmente que el 14 de mayo anterior se encontró con la ocupación del centro, sin que nadie le informara previamente de tal hecho. Concluye aceptando las consideraciones vertidas en el informe de la Intervención Delegada y propone que por la Consejera de Educación y Universidades se someta lo actuado a la decisión del Consejo de Gobierno. TERCERO.- Previa propuesta, la Consejera de Educación, y Universidades formula el 21 de septiembre de 2016 una propuesta al Consejo de Gobierno para "Autorizar a la Consejería de Educación y Universidades la continuación del procedimiento en el expediente de contratación de las "OBRAS DE AMPLIACIÓN Y REFORMA DE AULAS DE MÓDULO DE INFANTIL EN CEIP "ASUNCION JORDAN" DE PUERTO LUMBRERAS (MURCIA)". A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes CONSIDERACIONES   PRIMERA.- Carácter del Dictamen. Como expresa el escrito de formalización de la consulta, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo y con amparo en el artículo 12.12 LCJ, al versar sobre una consulta relativa a unos gastos realizados con omisión de la fiscalización previa.   SEGUNDA.- Sobre el procedimiento. El procedimiento previsto en el artículo 33 RCI señala como preceptiva una memoria "que incluya una explicación de la omisión de la preceptiva fiscalización o intervención previa y, en su caso, las observaciones que estime convenientes respecto del informe de la Intervención", memoria que, en este caso, no revela las causas de la omisión de tan relevante acto administrativo ya que, en realidad, se ha omitido la recepción de la obra y, como consecuencia, su fiscalización. La propuesta al Consejo de Gobierno debe ser sustituida para responder a su sentido institucional, que no es propiamente levantar una traba para la continuación del procedimiento de contratación, sino un incidente originado por la alteración del desarrollo habitual del reconocimiento de las obligaciones de la hacienda pública regional, con carácter extraordinario para solventar los perjuicios que puede causar una actuación anómala, constituyendo más propiamente una traba para el reconocimiento de la obligación. Por ello, su texto debe ser autorizar a la Consejera, en cuanto órgano de contratación, para reconocer la obligación y proponer el pago de la obligación asumida con omisión de fiscalización.   TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.   El informe de la Interventora explica cuál es la naturaleza y el régimen jurídico del acto de recepción que se ha omitido, a lo que se debe añadir que la finalidad de la intervención de la comprobación material de la inversión es la de verificar materialmente, la efectiva realización de las obras, servicios y adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato o encargo, todo antes de liquidar el gasto o reconocer la obligación.   La cuestión objeto del Dictamen se centra en contrastar la actuación que del Consejo de Gobierno se pretende con lo requerido por el artículo 33 RCI, que disciplina la actuación a seguir. Aunque ni mucho menos es ésta la primera ocasión que tiene el Consejo Jurídico de emitir su parecer sobre asuntos semejantes (los primeros dictámenes sobre la materia fueron del año 1998:10, 18, 20, 29, etc.), viene al caso recordar aquí que es competencia del Consejo de Gobierno resolver sobre la posibilidad de revisar el acto ilegalmente adoptado, o de que el órgano gestor reconozca la obligación ilegalmente contraída, opción ésta a la que no se opone la Interventora aunque, a la vista de lo actuado, se debe aclarar que en tales casos la invalidez de la actuación administrativa genera una obligación de abono de las obras, pero tal obligación de abono no tiene por título el contrato, sino evitar el enriquecimiento injusto de la Administración que ha recibido el producto de tal acto irregular. Debe tenerse presente que el artículo 22.1 TRLH sitúa el origen de las obligaciones de la hacienda regional en la ley, en los negocios jurídicos, y en los actos o hechos que según derecho las generen, acogiendo así el título resarcitorio como posible fuente para el reconocimiento de obligaciones, las cuales resultarían exigibles una vez adoptadas las medidas de ejecución presupuestaria correspondientes.   Hemos de señalar, como también se ha hecho en anteriores ocasiones (Dictamen 81/2001), que se debe mantener la pulcritud en la instrucción de los procedimientos y en la gestión de las actuaciones públicas, y que encuentran relación con los hechos el artículo 28, d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y los artículos 110 y siguientes del TRLH. En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente CONCLUSIÓN   ÚNICA.- Que, una vez rectificada, puede elevarse al Consejo de Gobierno la propuesta consultada.   No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa

Consultante:

Consejería de Educación y Universidades