Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 302/16 del 2016

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por retraso de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar del sistema para la autonomía y atención a la dependencia.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 302/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 20 de abril de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por retraso de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar del sistema para la autonomía y atención a la dependencia (expte. 97/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 5 de febrero de 2015, x, en su condición de heredero de su madre x, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por el daño patrimonial que se le habría irrogado como consecuencia de su inactividad y del deficiente funcionamiento del servicio público de atención a la dependencia, al haber fallecido su madre, que tenía reconocida la condición de persona dependiente, sin que se haya llegado a dictar la resolución de reconocimiento de su derecho a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar. Por ello, solicita que se le abone la cantidad de 15.533,11 euros, en concepto de indemnización por el importe de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar presuntamente devengadas y no abonadas desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo previsto para dictar la resolución finalmente omitida y hasta el día de su fallecimiento.

  Aporta junto a la reclamación copia de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia de fecha 7 de febrero de 2011 y de acta de notoriedad para declaración de herederos de la dependiente (condición que se reconoce a los dos únicos hijos de la causante), a la que se unen certificaciones literales del Registro Civil que acreditan el fallecimiento de x y el nacimiento de sus dos hijos. Asimismo, adjunta copia de escritura de poder para pleitos en favor del Letrado actuante.

  Se solicita por el interesado la práctica de prueba testifical en la persona de su esposa.

  SEGUNDO.- Del expediente remitido resultan los siguientes antecedentes:

  - Con fecha 24 de septiembre de 2007, x solicita reconocimiento de grado de dependencia, que le fue reconocido en Grado I, nivel 1, por resolución de 29 de mayo de 2008.

  - El 31 de agosto de 2009 se dicta nueva resolución de reconocimiento del mismo grado y nivel de dependencia, como consecuencia de una solicitud de revisión de la anterior por agravamiento de la interesada.

  - Con fecha 19 de noviembre de 2010 solicita que se le declare en situación de gran dependencia, por homologación, dado que se le ha reconocido un grado de discapacidad del 80%, con necesidad de ayuda de tercera persona de 57 puntos.

  - El 20 de enero de 2011 solicita la revisión por agravamiento del grado de dependencia reconocido y del derecho a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (SAAD). En la solicitud consta como cuidador de la persona dependiente su hijo x, hoy reclamante.

  Se solicita el servicio de teleasistencia y la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

  - El 7 de febrero de 2011 se reconoce a x en situación de dependencia Grado III, nivel 2, por homologación. En dicha resolución se indica expresamente que entre los servicios y prestaciones que podrían corresponderle en atención al grado y nivel reconocidos están los solicitados de teleasistencia y prestación económica para cuidados en el entorno familiar. La validez de la resolución es definitiva.

  - El 25 de abril de 2011, un trabajador social del Ayuntamiento de Murcia evacua el preceptivo informe social que se pronuncia en sentido favorable a la concesión de prestación económica para cuidados en el entorno familiar.

  - El 30 de enero de 2012 se evacua nuevo informe social que reitera su parecer favorable a la concesión de la indicada prestación económica.

  - El 8 de febrero de 2014 fallece x.

  - El 11 de julio de 2014 se dicta resolución de terminación del procedimiento relativo al reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia. Dispone la indicada resolución que, una vez acreditado el fallecimiento de la dependiente, procede acordar la terminación del procedimiento ante la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, procediéndose al archivo de las actuaciones.

  TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de la Consejera de Sanidad y Política Social (por delegación, el Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social), se nombra instructora, que procede a comunicar la reclamación a la aseguradora de la Administración, al tiempo que recaba de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), el preceptivo informe del Servicio a cuya funcionamiento se imputa el daño.

  Asimismo, consta en el expediente que se notificó la admisión a trámite de la reclamación al actor, pero no que se le informara acerca de todos los extremos prescritos por el artículo 42.4  de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

  CUARTO.- Con fecha 8 de junio de 2015, la Asesora Facultativa de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión emite el informe solicitado. Tras sintetizar los hitos principales de la tramitación del procedimiento al que se refiere la reclamación, efectúa las siguientes manifestaciones:

  "... aunque se demorara, aun en exceso, la resolución expresa del correspondiente procedimiento, debe tenerse en cuenta que, en todo caso ya había operado el sentido negativo del silencio administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos de la Administración Regional de Murcia, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 15.11 del Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones.

  A pesar de ello y, debiendo resolver expresamente, se produjo la resolución definitiva del procedimiento que puso fin al mismo y que, en su virtud determinó el posible daño que, a juicio del hoy reclamante, estaba ocasionando el anormal funcionamiento de la Administración Regional ya que, de haberse resuelto en plazo, esto es dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la correspondiente solicitud, la persona dependiente hubiera podido tener reconocido el derecho a la prestación económica de cuidados en el entorno del sistema de la dependencia de modo que le hubiera permitido una atención adecuada a su situación.

  En base a estas circunstancias, valora el hoy reclamante la concurrencia de los requisitos necesarios para la apreciación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Regional.

  Tercera.- Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la situación de crisis acuciante a la que se ha visto abocado el actuar administrativo ha determinado la insuficiencia de recursos económicos necesarios para llevar a cabo el reconocimiento de nuevos derechos a la prestación económica de cuidados en el entorno provocando una acumulación de tareas que, a fecha actual, comienza a abordarse de modo progresivo, evitando así los posibles daños a que, de otro modo, hubiera lugar.

  Cuarta.- No obstante y, para el caso de que prospere la acción ejercitada debe tenerse en cuenta que, si bien el interesado, x reclama un total de quince mil quinientos treinta y tres euros con once céntimos (15.533,11 euros), por entender que las cantidades dejadas de percibir en atención al grado y nivel de dependencia declarado ascienden a dicho importe, no ha tenido en cuenta varias cosas:

  1.- En primer término, la normativa de copago vigente en la Región de conformidad con la renta y patrimonio declarados por el interesado y que merman las cantidades pretendidas (...).

  ... teniendo en cuenta que, la capacidad económica de la interesada obliga a copagar las cantidades a que tuviera derecho de modo íntegro, le hubiera correspondido:

  - Una garantía del 25% de la señalada para la prestación correspondiente a su grado y nivel de dependencia, según lo determinado por el artículo 15.3 de aquel Decreto [se refiere al Decreto 126/2010, de 28 de mayo, por el que se establecen los criterios para determinar la capacidad económica de los beneficiarios y su participación en la financiación de las prestaciones económicas y servicios del sistema de autonomía y atención a la dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia] en su redacción originaria.

  - Una garantía del 10% de aquella cantidad, desde la modificación operada por la Ley 6/2012, de 29 de junio, de medias tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia.

  - Ninguna prestación desde que el mínimo garantizado se derogara por la Ley 6/2013, de 8 de julio, de medidas en materia tributaria del sector público, de política social y otras medidas administrativas.

  2.- Sin perjuicio de la anterior, debe tenerse en cuenta que los efectos retroactivos de lo dejado de percibir no se devengarán desde el 19 de mayo de 2011, sino que, al ser o constituir una revisión de un grado previo de dependencia, aunque no fuera vigente en aquel momento, deberían de arrancar desde el día siguiente a la resolución de grado protegible, es decir, desde el 8 de febrero de 2011, por aplicación de lo dispuesto para las revisiones en el Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a  la Dependencia en la Comunidad Autónoma  de la Región de Murcia  y se establece el régimen de infracciones y sanciones.  

  3. Así mismo, en cuanto a la fecha límite de los mismos no es, como pretende la comunidad interesada, la del fallecimiento de la persona dependiente, sino el 14 de julio de 2012, por aplicación de la Disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad por el que se derogan los efectos retroactivos de la prestación económica de cuidados en el entorno.

  A tal efecto, señala el apartado primero de la Disposición adicional séptima que "Desde la fecha de entrada en vigor de este  Real Decreto-Ley, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, dejarán de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hayan comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su favor, quienes conservarán, en todo caso, el derecho a percibir las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos, hayan sido ya devengadas hasta dicho momento".

  En consecuencia procede el cálculo de los efectos retroactivos de la prestación desde el 8 de febrero de 2011 hasta el 14 de julio de 2012, será teniendo en cuenta la siguiente tabla: (sigue una tabla que totaliza 2.229,65 euros para todo el período indicado).

  No obstante, si se estima que hubiera de comprenderse todo el período desde que se procediera a reconocer la prestación hasta el fallecimiento de la persona dependiente, habría que sujetarse a lo siguiente: (sigue una tabla que arroja un total de 2.759,03 euros por el período comprendido entre el 8 de febrero de 2011 y el 8 de febrero de 2014)".

  Junto al informe se acompaña copia del expediente de reconocimiento de la situación de dependencia.  

  QUINTO.- Conferido trámite de audiencia al interesado, comparece su representante ante la instructora del procedimiento y obtiene vista del expediente, sin que conste que llegara a formular alegación alguna.

  SEXTO.- Con fecha 1 de abril de 2016, la instructora formula propuesta de estimación parcial de la reclamación, reconociendo una indemnización de 2.759,03 euros. Considera la propuesta que ha quedado acreditado un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración incompatible con los estándares de razonabilidad, y que es determinante en relación causa/efecto de que x no viera reconocida prestación alguna. Efecto éste que considera un daño antijurídico.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de abril de 2016.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).

  SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable a los procedimientos de reconocimiento del grado de dependencia y de su correspondiente derecho a las prestaciones del SAAD.

  Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado, las solicitudes de indemnización que se producen en el seno de una específica relación jurídica, se definen y se sustancian en el seno de esa relación y según el régimen jurídico propio de la misma (en este sentido sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1989 y Dictámenes del Consejo de Estado de 1.491/1994 y 928/2000). También este Consejo Jurídico, en su Dictamen núm. 198/2003, puso de manifiesto que las disposiciones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no son procedentes para sustanciar las peticiones de indemnización que tengan un medio específico de resarcimiento, ya que lo contrario supondría una interpretación de la responsabilidad patrimonial como un medio de cobertura de cualquier pretensión indemnizatoria.

  Lo anterior obliga, con carácter previo a cualquier otra consideración, a analizar el régimen jurídico de la concreta relación que vincula al hoy reclamante con la Administración, para determinar si su acción resarcitoria encuentra encaje en las normas que le resultan aplicables y sólo si tal circunstancia no concurriese cabría abordar si nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial.

  El procedimiento para la solicitud y reconocimiento del grado de dependencia y del derecho a las prestaciones inherentes a tal situación, viene establecido, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por el Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones.

  A los efectos que aquí nos ocupa conviene centrarnos en lo que, respecto de los derechos de los herederos sobre las prestaciones que hubiesen podido corresponder a su causahabiente, ha venido estableciendo el artículo 19.3 de dicho Decreto, a lo largo de toda su vigencia:

  En su redacción original, vigente hasta el día 29 de junio de 2012, se establecía lo siguiente:

  "En el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, sin que en el plazo máximo de seis meses desde su solicitud haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, la comunidad hereditaria del causante podrá solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de su fallecimiento".

  El precepto fue modificado por el artículo 11 de la Ley 6/2012, de 29 de junio de 2012, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia, quedando del siguiente tenor

  "No procederá el abono de cantidad alguna en el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, cuando transcurrido el plazo máximo de seis meses desde su solicitud no haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho de acceso a los servicios y prestaciones económicas del SAAD".

  En la Disposición transitoria primera de este texto legal se establece que "las disposiciones contenidas en el título II de esta ley serán de aplicación a todas las personas que tengan reconocido un grado y nivel protegible en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", lo que significa que a aquellos dependientes, cuya situación haya sido ya declarada, pero que aún no tengan aprobado el PIA, les alcanzará la modificación antes señalada.

  A partir del día 11 de octubre de 2015, fecha de la entrada en vigor del Decreto Ley 3/2015, de 7 de octubre, por el que se modifican los requisitos de acceso a la prestación económica de Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no profesionales del Sistema de la Dependencia así como la intensidad en su prestación y se regula la acreditación de las Comunidades Hereditarias para reclamar los atrasos devengados y no percibidos por las personas dependientes fallecidas, el precepto que nos ocupa queda redactado del siguiente modo:

  "En el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, sin que en el plazo máximo de seis meses desde su solicitud haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, la comunidad hereditaria del causante podrá solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio  (lo que se produjo el día 15 de julio de 2012), de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad o la del fallecimiento de la persona dependiente si este se hubiera producido con anterioridad a dicha entrada en vigor.

  A tal (sic)  deberá resultar acreditado en el expediente la voluntad de la persona dependiente de solicitar la prestación económica de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales así como que los cuidados hayan sido oportuna y adecuadamente prestados a aquella".

  Se señala como fecha tope para el reconocimiento de las prestaciones económicas causadas y no percibidas la de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012, porque esta norma introdujo una serie de modificaciones en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia (LD), relativas a la efectividad del derecho a las prestaciones del SAAD, que se concretan del siguiente modo:

  1) Las introducidas por el artículo 22.17,d), que afectan al apartado 3 de la Disposición final primera LD, que queda del siguiente tenor:

  "El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el art. 18 (prestación económica para cuidados en el entorno familiar) que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".

  2)  La previsión de la Disposición adicional séptima, prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, reconocidas y no percibidas, en la que se señala lo siguiente:

  "1. Desde la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el art. 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, dejarán de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hayan comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su favor, quienes conservarán, en todo caso, el derecho a percibir las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos, hayan sido ya devengadas hasta dicho momento.

  2. A partir de la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el art. 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, reconocidas a favor de las personas mencionadas en el apartado anterior quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de la prestación o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".

  3) Las operadas por la Disposición transitoria novena, que afecta a las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia  pendientes de resolución a la entrada en vigor de dicho Decreto-Ley, estableciendo que:

  "En el caso de aquellas personas que hayan presentado una solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley que se encuentre pendiente de resolución a esa fecha, el derecho de acceso a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el art. 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, derivadas del reconocimiento de dicha situación estarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".

  A la luz de lo expuesto, cabe afirmar que el Decreto 74/2011 estableció un medio específico de resarcimiento para que los herederos de las personas dependientes fallecidas pudieran solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular cuando éste fallecía antes de que se resolviera la solicitud de reconocimiento del derecho a dichas prestaciones y transcurría el plazo máximo de resolución sin que se hubiera procedido por la Administración a dicho reconocimiento.

  Dicha vía específica de resarcimiento, sin embargo, desaparece por virtud de la Ley 6/2012, de modo que a partir del 29 de junio de ese año, carece la comunidad hereditaria de la persona dependiente de un medio específico de resarcimiento, hasta que el 11 de octubre entra en vigor el Decreto Ley 3/2015, que vuelve a implantar dicha vía peculiar de indemnización para los herederos, si bien ahora el período de cómputo de las prestaciones dejadas de abonar alcanza al primero de los acontecimientos que se produzcan, bien el fallecimiento del causahabiente, bien la entrada en vigor del RDL 20/2012, el 14 de julio de dicho año.

  En consecuencia, al momento en que x ejercita su pretensión resarcitoria ante la Administración regional, el 5 de febrero de 2015, carecía de una vía específica de resarcimiento, por lo que resulta adecuado acudir a la institución de la responsabilidad patrimonial para determinar la procedencia o no de atender tal pretensión indemnizatoria, lo que obliga a atender al régimen jurídico de la responsabilidad extracontractual de la Administración, de modo que una eventual estimación de la solicitud formulada necesariamente habrá de pasar por la constatación de la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la obligación de la Administración de resarcir a los particulares por los daños que, causados por una acción u omisión administrativa, resultan antijurídicos al no venir aquellos obligados a soportarlos.  

  TERCERA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

  I. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPAC 2015, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.

En el supuesto de daños materiales o patrimoniales la legitimación activa para reclamar su reparación recae, de forma primaria, en quien sufre en su patrimonio el detrimento de valor que constituye el daño.

    En la reclamación que da origen al procedimiento en el que se inserta este Dictamen, dicha condición correspondía a x, en la medida en que la falta de actuación de la Administración en el reconocimiento de su derecho a la percepción de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar, a quien produjo de forma originaria un daño fue a la propia persona dependiente, que vio negadas por omisión las percepciones económicas que debía recibir del sistema de atención a la dependencia.

  La dependiente no reacciona frente a la pasividad de la Administración, siendo uno de sus hijos, cuando aquélla ya había fallecido, quien reclama una indemnización por el daño patrimonial irrogado, que identifica con el importe de las percepciones económicas que debieron serle abonadas a su causante, a favor de quien entiende el reclamante que nació un crédito o derecho de abono de las cantidades no abonadas, que ya eran perfectamente determinables a la fecha de su muerte, que pasó a engrosar el caudal hereditario y que es transmisible "mortis causa".

  Sobre la transmisibilidad de los derechos relativos al resarcimiento de los daños, señala el Consejo de Estado en Dictamen de 20 de junio de 2002, al conocer de una reclamación del heredero de la víctima por los quebrantos sufridos por ésta en vida, que "aceptada como punto de partida la transmisión hereditaria de cuantos derechos de carácter obligacional no sean personalísimos, no hay razón alguna para exceptuar los nacidos al amparo de los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puesto que carecen de aquellas connotaciones, al igual que sucede con la responsabilidad extracontractual en términos exclusivamente civiles. Por lo demás, estamos en presencia de verdaderos derechos y, en cualquier supuesto, la distinción entre éstos y las simples expectativas no varía con el cambio de titularidad -si se permite la expresión-, de forma que el éxito o fracaso de la reclamación no depende de la legitimidad formal para el ejercicio de la acción".

  Del mismo modo,  la STS, Sala 1ª, de 13 de septiembre de 2012, con cita de la de 10 de diciembre de 2009, "a partir de entonces existe una causa legal que legitima el desplazamiento patrimonial a favor del perjudicado de la indemnización por lesiones y secuelas concretadas en el alta definitiva, tratándose de un derecho que, aunque no fuera ejercitado en vida de la víctima, pasó desde ese momento a integrar su patrimonio hereditario, con lo que serán sus herederos, en este caso sus padres, los que ostentan derecho -iure hereditatis-, y por tanto, legitimación para exigir a la aseguradora su obligación de indemnizar lo que el causante sufrió efectivamente y pudo recibir en vida".

  A partir de lo anterior, esto es, de la admisibilidad de la legitimación activa de los herederos del dependiente para reclamar por los daños patrimoniales sufridos por éste, y acreditada la composición de la comunidad hereditaria, en el supuesto de estimarse total o parcialmente la reclamación, el beneficiario de ella habrá de ser precisamente la citada comunidad hereditaria, sin perjuicio de lo que resulte de la adjudicación y división de la herencia.

  Y ello aunque el actor presente la reclamación en nombre propio y no en el de la comunidad hereditaria. A tal efecto, debe repararse  en que la acción se ejercita iure hereditatis, es decir, en su condición de heredero de la persona dependiente, cuyo patrimonio se entiende minorado por la actuación administrativa que no llegó a reconocerle la prestación a la que tenía derecho. De estimarse la reclamación, se produciría un efecto positivo y beneficioso sobre la herencia, incrementando el caudal de la misma. Por ello, la jurisprudencia reconoce legitimación para reclamar a los herederos, señalando el Tribunal Supremo, en sentencia de 23 de octubre de 1990, que "es clara la legitimación de uno de los herederos para reclamar a un tercero (ya lo haga por sí o a través de representante) en interés de la Comunidad hereditaria, cuyo estado de indivisión sólo cesa por virtud de la partición (arts. 1051 y 1068 C.C.), como se desprende con claridad de los arts. 657, 659, 661, 1064 y 394 del C.Civ., 31 de la Ley Jurisdiccional y jurisprudencia del T. S., tanto de la Sala 1.ª -SS. de 4 de abril de 1921, 18 de diciembre de 1933, 29 de octubre de 1951- como de las de lo Contencioso-Administrativo -SS. de 5 de octubre de 1974, 31 de enero de 1976 y 26 de marzo de 1980, entre otras". Del mismo modo, la jurisprudencia menor reconoce legitimación activa al comunero para reclamar, toda vez que es "innegable que los herederos forzosos (...) actúan en beneficio de la comunidad hereditaria, y admitiendo por ello la legitimación de la parte recurrente cuya partición no consta que se haya realizado todavía" (STSJ Valencia, núm. 671/2015, de 14 julio).

  Así mismo, la STSJ Murcia, núm. 338/2011, de 1 abril, señala que "dada la declaración ab intestato de la reclamante, dicha actuación ha de hacerse extensiva a la totalidad de los miembros de la comunidad hereditaria, en la medida que no consta la renuncia o aceptación hereditaria de los miembros que la componen". En el mismo sentido, en anteriores Dictámenes este Consejo Jurídico ha sostenido también que la acción resarcitoria que ejercita un heredero, se ejercita en favor de la comunidad hereditaria, de modo que el reclamante si bien puede actuar en nombre propio, lo hace tácitamente en el de la comunidad hereditaria, aun cuando no conste un mandato expreso de ésta a su favor (Dictamen 260/2015).  

  En cualquier caso, y de conformidad con lo expuesto en la Consideración Segunda de este Dictamen, la normativa específica reguladora del sistema para la atención a la dependencia reconoce reglamentariamente y de modo explícito la legitimación de la comunidad hereditaria para reclamar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por el causahabiente dependiente.

  II. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 142.5 LPAC.

  La concreción del denominado dies a quo, en materia de prescripción, viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que "no puede ejercitarse (la acción) sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de 'actio nata' (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad" (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores), y en el mismo sentido se ha pronunciado el Alto Tribunal en Sentencias más recientes como la de 21 de noviembre de 2012 y 25 de febrero de 2013, o la de 2 de febrero de 2015, esta última de la Sala Primera.

  Para poder aplicar la anterior doctrina al supuesto que nos ocupa es necesario, en primer lugar, determinar cuál sea el daño por el que se reclama, y que, según se desprende del escrito de interposición de la acción, no es otro que las consecuencias económicas negativas originadas por la dilación en la que habría incurrido la Administración en resolver sobre el reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD mediante la elaboración y aprobación del PIA.

  Los plazos para resolver los procedimientos de reconocimiento de la situación de dependencia y  de las prestaciones inherentes a tal condición, vienen contemplados en los artículos 12.2 y 15.10 del Decreto 74/2011. La confusa redacción de estos preceptos fue aclarada por la Disposición transitoria segunda de la Ley 6/2012, de 29 de junio, que indicaba que "se entenderá que el plazo máximo para resolver y notificar la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es de 6 meses desde la presentación de dicha solicitud".

  En el supuesto sometido a consulta y en la medida en que nos encontramos ante una solicitud de revisión del grado de dependencia, su régimen jurídico viene establecido en el artículo 13 del indicado Decreto regional, siendo su artículo 20 el que regula la producción de efectos de la revisión. El artículo 13.4 remite a las disposiciones en materia de reconocimiento de la situación de dependencia, remisión que afecta también al plazo máximo de resolución del procedimiento atendido el silencio que el artículo 13 del Decreto guarda al respecto.

  El contenido de este Decreto resulta de aplicación al supuesto sometido a consulta, en atención a su Disposición transitoria única que preveía que "las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de este decreto, se tramitarán siguiendo las disposiciones contenidas en el mismo, resultando válidos, en su caso, todos los trámites realizados". Cuando la norma entró en vigor, al mes de su publicación que se produjo en el BORM de 14 de junio de 2011, se había dictado ya la resolución de reconocimiento del grado de dependencia (el 7 de febrero de 2011), pero no la de aprobación del PIA, con asignación de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

  Para el reclamante, la dilación en la actuación administrativa sobre la que basa su acción se habría producido en esta segunda fase del procedimiento, pues considera que el acto de revisión del grado de dependencia sí se dictó en plazo y así lo manifiesta de forma expresa en su reclamación.

  Para la aprobación del PIA, con reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD, el plazo máximo era de seis meses, computado desde la fecha de la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación (art. 15.10 Decreto 74/2011 y Disposición final primera, 2 LD).

  Este plazo se vio ampliamente rebasado pues el procedimiento no finalizó hasta que el 11 de julio de 2014 se acuerda la terminación del procedimiento de reconocimiento del derecho a las prestaciones del SAAD como consecuencia del fallecimiento de la dependiente el 8 de febrero de 2014.

  Interpuesta la reclamación el 5 de febrero de 2015, ha de considerarse temporánea, pues ya se considere como dies a quo del plazo de prescripción del derecho a reclamar la fecha del óbito de la dependiente (momento en que finaliza el devengo de las prestaciones a que aquélla originariamente, y de forma derivativa la comunidad hereditaria, tenía derecho y que acoge la STSJ Valencia, núm. 423/2014, de 22 octubre) o la del acto finalizador del procedimiento que no reconoce prestación alguna, al momento de la reclamación aún no habría transcurrido el plazo de un año establecido por el artículo 142.5 LPAC para el ejercicio de la acción resarcitoria.

  III. A la vista de las actuaciones que se constatan en el expediente remitido, puede afirmarse que se ha cumplido sustancialmente lo exigido por la LPAC y el RRP para la tramitación de esta clase de reclamaciones, en la medida en que se ha recabado el preceptivo informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño (art. 10.1 RRP), se ha otorgado el trámite de audiencia a los interesados (art. 11.1 RRP) y se ha elevado consulta a este Consejo Jurídico con anterioridad a dictar resolución (art. 12 RRP).

  No obstante, deben hacerse dos observaciones de naturaleza procedimental:

  a) No consta que se haya cumplimentado la obligación de información que el artículo 42.4 LPAC imponía a la Administración en relación a comunicar al actor la fecha de recepción de su reclamación en el órgano competente, el plazo máximo para resolver y notificar, así como el sentido del silencio administrativo.

  b) En el escrito de reclamación se propone la prueba testifical de la esposa del reclamante, que no ha sido practicada ni expresamente rechazada por la instrucción del procedimiento. Debe recordarse que, si bien el instructor no se ve vinculado en la práctica de las pruebas por las proposiciones que efectúan las partes, sí que viene compelido a practicarlas o a rechazarlas, si bien en este último caso sólo si son manifiestamente improcedentes o innecesarias y, en todo caso, mediante resolución motivada, ex artículo 80.3 LPAC.

  CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

  El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

  No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

  En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

  a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

  c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

    Por otro lado cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, el virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, STS, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

  QUINTA.- Sobre la acreditación de los hechos en el presente caso y de los elementos determinantes de la responsabilidad en relación con la imputación formulada.

  En el presente caso se observa la existencia de un daño real y efectivo, concretado en la persona de x, y por derivación en la comunidad hereditaria nacida a su muerte, ya que el retraso en la aprobación del PIA le impidió, durante el período de tiempo que se indica en la reclamación, disfrutar de las prestaciones a las que ésta tenía derecho, con la merma patrimonial que ello supuso para la persona dependiente.

  Ahora bien, la constatación de las anteriores circunstancias no permite sin más afirmar la concurrencia del necesario nexo de causalidad entre la actuación administrativa y el daño alegado. En efecto, no todo incumplimiento de plazos fijados legal o reglamentariamente determina el reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial.

  Como señalamos en nuestro Dictamen 195/2015, también sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial por retraso en la aprobación del PIA, el artículo 103.1 de la Constitución Española exige a las Administraciones Públicas que actúen de acuerdo con el principio de eficacia, por lo que los plazos para tramitar y resolver los procedimientos deben reducirse al mínimo; principio que reitera el artículo 3.2 LPAC al señalar que la Administración ha de regirse en sus actuaciones por los criterios de eficacia y servicio a los ciudadanos.

  Desde otra perspectiva, la falta de cumplimiento de los plazos para resolver los procedimientos administrativos conlleva la inobservancia de la normativa aplicable al respecto. Así, con carácter general, se vulnera lo dispuesto en el artículo 42.2 LPAC, que determina que el plazo máximo en el que debe notificarse por la Administración la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. A su vez el artículo 47 del mismo texto legal establece que la observancia de los plazos es obligatoria y su artículo 41, igualmente, obliga a la adopción de las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos.

  En este orden de cosas conviene traer a colación la doctrina sentada por el Consejo de Estado en lo que se refiere a la trascendencia, a efectos del instituto de la responsabilidad patrimonial, de la falta de observancia de los plazos por parte de la Administración. Así el Alto Órgano Consultivo señala en su Dictamen 449/2012 lo siguiente: "como ha señalado este Consejo de Estado en anteriores dictámenes (entre ellos, el 928/2002, de 16 de mayo; el 1.579/2007, de 6 de septiembre; el 1.592/2008, de 6 de noviembre; el 1.389/2009, de 10 de septiembre; o el 259/2010, de 25 de marzo), para que sean imputables a la Administración los daños producidos en la tramitación de un procedimiento, es preciso que éste exceda de un periodo de tiempo razonable, en atención a criterios como la complejidad del asunto, la duración normal de procedimientos similares, la actuación del órgano instructor, etc. Sólo cuando, tras la evaluación de dichas circunstancias, se deduzca que la dilación del procedimiento puede calificarse como irregular o anormal, habrá lugar a concluir que los daños derivados de la misma son imputables a la Administración".

  Se trata, pues, de dilucidar en primer lugar si el retraso, primero, y la omisión, después, que se produjo en el establecimiento del PIA correspondiente a la madre del reclamante, constituye un supuesto de tramitación procedimental prolongada, defectuosa y morosa, capaz de generar un derecho a indemnización en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A este respecto considera el Consejo Jurídico adecuado transcribir lo que, en un supuesto similar al que nos ocupa, afirma el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su Sentencia 53/2014, de 13 de febrero: "Es cierto que los efectos del incumplimiento de plazos son, en principio, prácticamente irrelevantes según nuestro Ordenamiento Jurídico, pues dicho incumplimiento es irregularidad no invalidante (art. 63.3 de la L. 30/92). De otro lado, el Ordenamiento prevé, así mismo, mecanismos 'paliativos' atribuyendo en ocasiones efectos positivos a la falta de resolución temporánea (que abren la vía de la ejecución del acto presunto) o negativos (facultando para acceder a la vía jurisdiccional).

  Pero en los casos -cual el que aquí analizamos-, en que la resolución en plazo o al menos, dentro de unos márgenes de demora razonable, deviene esencial por la naturaleza de la situación de base (hechos determinantes), la demora constituye un funcionamiento anormal de la Administración, que da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, en los términos también previstos por el Ordenamiento.

  No en vano la normativa sobre dependencia y promoción de la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia destaca como objetivos fundamentales los de promoción de la autonomía personal de las personas cuyas deficiencias y/o padecimientos físicos y/o psicológicos -de envergadura, a lo que se une muchas veces la elevada edad del interesado- les hacen acreedoras de 'ayuda' institucional, en orden al desarrollo de una vida digna, de ahí que el 'tiempo' que la Administración ha de emplear para determinar las medidas necesarias en orden a atender las necesidades de dichas personas, con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, ha de ser el indispensable y necesario (...)".

  Idea la de esencialidad de los plazos en materia de reconocimiento de las prestaciones del sistema de dependencia que también maneja la STSJ Baleares, núm. 6/2014, de 13 enero, cuando afirma que "no podemos olvidar que los interesados en obtener la declaración de dependencia y en conseguir el reconocimiento de una ayuda pública para sostener la necesaria asistencia de un tercero, familiar o extraño, se trata de aquejados de dolencias físicas y/o psíquicas que les provocan el ineludible auxilio de otros individuos para realizar sus labores cotidianas. En muchos supuestos nos encontramos con ancianos de elevada edad, o con enfermos terminales o con pronóstico de curación rayano en la imposibilidad. Por ello, la rapidez en obtener una respuesta por parte de los organismos públicos resulta trascendental para la virtualidad práctica de este sistema de protección recogido en la Ley, ya que una decisión estimatoria tardía puede constituir mero "papel mojado". Los plazos recogidos en la normativa sobre dependencia son esenciales, en atención a que las situaciones personales que contempla son normalmente urgentes y de ineludible ayuda".

  O lo que, en otro caso también de retraso en la aprobación del PIA, destaca el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en Sentencia 506/2013, de 5 de junio, en el sentido de que la tramitación diligente y temporánea del procedimiento "era esencial para dar realidad práctica al derecho subjetivo de promoción a la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, haciendo posible el acceso de tal colectivo al sistema de ayudas públicas, como uno de los principales retos de la política social que, en el caso de autos se vio frustrado a causa de un funcionamiento anormal de la Administración autonómica".

  Asimismo, la STSJ Valencia, núm. 671/2015, de 14 julio, analiza un supuesto que guarda evidentes similitudes con el que constituye el objeto de la consulta elevada a este Órgano Consultivo, toda vez que, al igual que aquí se discute acerca de la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por no llegar a dictar el acto aprobatorio del PIA al haber fallecido la persona que ya tenía reconocida la condición de dependiente, tras haber sobrepasado ampliamente los plazos establecidos al efecto en la normativa reguladora de tal actuación. La Sala declara la responsabilidad de la Administración con base en el siguiente razonamiento: "...la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención (acuerdo administrativo al que se dota de punto inicial para la consolidación del derecho de que se trata), puede venir vinculada a un deficiente funcionamiento de un servicio público. Si la Administración titular de la competencia para aprobar ese Programa Individual de Atención actuó de modo incorrecto [infracción del plazo máximo de resolución del procedimiento], en contradicción con lo dispuesto por el ordenamiento legal aplicable, parece indudable que la persona en situación de dependencia no ha de quedar sin derecho alguno, a expensas de la voluntad omnímoda del órgano administrativo al que corresponde emitir el acuerdo de aprobación del PIA".

  En el supuesto sometido a consulta, se constata que en el momento  del fallecimiento de x, el 8 de febrero de 2014, la Administración todavía no había aprobado su PIA, a pesar de haberse superado en muchos meses el plazo de 6 que el Decreto 74/2011 establece para resolver desde la solicitud de revisión del grado de dependencia (que tuvo entrada en el correspondiente registro administrativo el día 20 de enero de 2011). Es decir, tres años después de la entrada de la solicitud de revisión, aún no se había dictado la resolución de aprobación del PIA, que determinaba el efectivo acceso a la prestación del SAAD a la que la interesada tenía derecho.

  Ha de considerarse, además, que ya el 25 de abril de 2011 obra en el expediente un informe social favorable a la concesión de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar (valoración técnica obrante a los folios 119 y ss.), valoración que sería reiterada unos meses más tarde en informe de fecha 30 de enero de 2012. Aunque dicho informe no resultaba vinculante para el órgano, que debía resolver lo que considerara más adecuado, no cabe duda de que existía una elevadísima probabilidad de que, de resolver expresamente sobre el reconocimiento de la prestación lo habría hecho concediendo esa prestación que proponía el trabajador social sobre la base de su valoración técnica de las circunstancias concurrentes, y que, de haberlo hecho en el plazo normativamente exigible, la dependiente habría consolidado sus derechos y no habría sufrido el perjuicio por el que ahora reclama su hijo.

  Al no haber actuado así la Administración, sin que hayan quedado acreditados en el expediente los motivos del retraso en la resolución del procedimiento, puede afirmarse que se incurrió en un funcionamiento anormal, incompatible con los estándares de razonabilidad que convierten al daño alegado por el reclamante en antijurídico, ya que tal como señala la Audiencia Nacional (Sentencias de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 26 de marzo y 14 de mayo de 1998, y de 12 de febrero de 1999), un relevante retraso, en absoluto justificado, en la resolución de los expedientes administrativos, vulnera el principio de eficacia y celeridad que han de presidir la actuación administrativa, causando perjuicios que han de ser reparados por la Administración. En el mismo sentido, nuestro Dictamen 195/2015.

  SEXTA.- Cuantía de la indemnización.

  Admitida la concurrencia de un supuesto generador y desencadenante del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración consultante, resta abordar la cuestión de la cuantificación del importe indemnizatorio.

  Analizados tanto los Dictámenes emitidos por órganos consultivos (en concreto, del Consejo Consultivo de Canarias en sus Dictámenes 450/2012, 449/2014 y 52/2015, entre otros muchos) y diversas Sentencias de órganos judiciales de lo Contencioso-Administrativo (sobre todo de Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de la Región de Murcia -Sentencias de 10 de abril de 2014, del Juzgado núm. 8; y de 21 de octubre de 2014, del Juzgado núm. 3, entre otras- y del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Valenciana -Sentencias números 53/2014, de 13 de febrero; 276/2014, de 25 de junio; y 423/2014, 22 de octubre, entre otras-), se observa que cuando se estima la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración con competencias en materia de dependencia generada por el retraso en la fijación del PIA, se reconoce el derecho a una indemnización que coincidiría con la cuantía resultante de aplicar los criterios normativos para determinar las prestaciones económicas correspondientes al grado y nivel de dependencia reconocidos. Este criterio coincidiría con la pretensión del reclamante que concreta el daño que habría sufrido en el montante de la prestación solicitada desde el reconocimiento del grado de dependencia de su madre hasta el momento en que aquélla fallece.

  Se aparta de este criterio el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en su Sentencia 506/2013 antes mencionada, al considerar que al desenvolverse la pretensión resarcitoria en el marco de la acción de responsabilidad patrimonial, rige el principio de que la carga probatoria pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos necessitas probandi incumbit ei qui agit y onus probandi incumbit actori y con el artículo 217 de la LEC, lo que comporta que la interesada debe probar el alcance del daño antijurídico que afirma haber padecido, sin que éste deba necesariamente coincidir con el montante de las prestaciones económicas regladas y, en conclusión, falla reconociendo el derecho de la demandante a percibir, en concepto de indemnización, una cantidad a tanto alzado que fija en 4.500 euros. Cabe, no obstante, resaltar que en el supuesto de hecho analizado en esta resolución judicial la inactividad administrativa alcanzaba no sólo al establecimiento del PIA, sino también al propio reconocimiento del grado de dependencia, de tal forma que, como afirma el Tribunal sentenciador, aunque existía una altísima probabilidad de que al actor se le reconociese el grado y nivel de dependencia propuesto por el informe de la asistenta social, no podía concluirse que el mismo fuese totalmente coincidente con el propuesto.

  Para abordar convenientemente esta cuestión resulta clarificador lo que al respecto indica el Consejo Consultivo de Canarias en su Dictamen 449/2014, en relación con los criterios mantenidos por el Tribunal Supremo:

  "Así, la Sentencia de 3 de febrero de 1989, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Alto Tribunal sostiene que se ha declarado reiteradamente que la imposibilidad de evaluar, cuantitativamente y con exactitud, el daño material y moral sufrido por el administrado implica que la fijación de la cuantía de la indemnización se efectúe generalmente, de un modo global; esto es, atemperándose al efecto los módulos valorativos convencionales utilizados por las jurisdicciones civil, penal o laboral, sin que además haya de reputarse necesario en ningún caso que la cantidad globalmente fijada sea la suma de las parciales con las que se cuantifique cada uno de los factores o conceptos tomados en consideración.

  En este contexto, ha de considerarse la aplicación del principio de reparación integral del daño, propio de la responsabilidad patrimonial. En este sentido, la Sentencia de 11 de noviembre de 2011, también de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, recuerda que múltiples Sentencias del propio TS han proclamado, insistentemente, que la indemnización debe cubrir todos los daños o perjuicios sufridos, hasta conseguir la reparación integral de los mismos y, con ello, la indemnidad del derecho subjetivo o interés lesionado".

  En el supuesto que nos ocupa cabe forjarse la convicción de la realidad de un daño antijurídico y merecedor de indemnización, cual es que la madre del actor se vio privada del importe de la prestación a la que tenía derecho durante el tiempo en el que la Administración demoró la resolución del procedimiento, lo que lleva a este Órgano Consultivo a alinearse con la posición mayoritaria antes descrita y reconocer el derecho de la comunidad hereditaria de la que forma parte el reclamante a percibir una indemnización coincidente con el montante de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que procedería si el PIA se hubiese aprobado en plazo y hasta el fallecimiento de la beneficiaria, una vez consideradas las circunstancias concurrentes en el caso y, en particular, la aplicación de las reglas sobre participación de los beneficiarios del sistema en la financiación de los servicios y prestaciones del mismo (copago), conforme se indica en el informe de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión obrante al folio 54 del expediente.

  En cuanto al dies ad quem del periodo a considerar para el cálculo de la indemnización, considera el Consejo Jurídico que no procede atender a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012, como apunta  el meritado informe. En efecto, como bien indica, la Disposición adicional séptima de dicho texto prevé que las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar dejen de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hayan comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas percibidas a su favor, quienes conservarán en todo caso el derecho a percibir las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos hayan sido ya devengadas hasta el momento. Del mismo modo, ya dijimos que el artículo 19.3 del Decreto 74/2011 fue modificado por la Ley 6/2012, de modo que pasó de reconocer el derecho de la comunidad hereditaria a solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de su fallecimiento, a disponer que no procede el abono de cantidad alguna en el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente sin que hubiera recaído resolución expresa de reconocimiento de la prestación una vez transcurrido el plazo máximo establecido al efecto.  

  No obstante, no puede obviarse que, de haber cumplido la Administración con su deber de resolver en plazo, lo que debería haberse producido en el mes de junio de 2011, un año antes de la entrada en vigor de las referidas disposiciones, la dependiente debería haber percibido la prestación económica solicitada meses antes de que las indicadas normas surtieran efectos, por lo que no le habrían sido de aplicación.    

  En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que de los dos cálculos contenidos en el informe de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS, procede estar a aquel que toma como dies ad quem del período computable la fecha del óbito de la persona dependiente (momento en que finaliza el devengo de la prestación), en cuya virtud el importe de la debida a x sería de 2.759,03 euros, cantidad que no ha sido combatida por el interesado con ocasión del trámite de audiencia.

  Dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que estima parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial, al considerar que concurren en ella todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, que ha de reputarse antijurídico.

  SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de ajustarse a lo indicado en la Consideración Sexta de este Dictamen.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades