Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 146/16 del 2016

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula la pesca marítima de recreo en aguas interiores de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 146/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de mayo de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 9 de marzo de 2016, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula la pesca marítima de recreo en aguas interiores de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 60/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Ganadería y Pesca elabora un borrador de Decreto por el que se regula la pasca marítima de recreo en las aguas interiores de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  SEGUNDO.- En el mes de diciembre de 2013, el indicado borrador es remitido a diversos órganos administrativos y entidades en orden a la formulación de alegaciones y sugerencias sobre el mismo.

  La relación de consultados es la siguiente:

  - Órganos directivos de la Administración regional: Direcciones Generales de Transportes y Puertos,  de Medio Ambiente, y de la Actividad Física y el Deporte.

  - Órganos de la Administración del Estado y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: Guardia Civil (Servicio de Protección de la Naturaleza y Servicio Marítimo Provincial), Autoridad Portuaria de Cartagena y Capitanía Marítima de Cartagena.

  - Federaciones deportivas: de Pesca y de Actividades Subacuáticas, ambas de la Región de Murcia.

  - Municipios costeros.

  - Asociaciones: Asociación para una Pesca Responsable de la Región de Murcia y Asociación de Naturalistas del Sureste.

  TERCERO.- De los consultados, presentan alegaciones y sugerencias los siguientes: Capitanía Marítima de Cartagena, Federación Murciana de Cofradías de Pescadores, Federación de Pesca de la Región de Murcia y Federación de Actividades Subacuáticas de la Región de Murcia.

  Las aportaciones de las entidades consultadas son objeto de valoración por parte de la Dirección General de Ganadería y Pesca, que las acepta o rechaza, a menudo sin expresar la motivación de dicha decisión.

  Una vez incorporadas las modificaciones derivadas de las observaciones aceptadas, se redacta un segundo borrador, que se somete al Consejo Asesor Regional de Pesca y Acuicultura (CARPA).  

  CUARTO.- Con fecha 18 de marzo de 2014 el CARPA informa favorablemente el texto.

  Durante la sesión se formulan diversas sugerencias de modificación por parte de la Capitanía Marítima de Cartagena y el Instituto de Turismo, siendo aceptadas las expresadas por el organismo autónomo regional.

    QUINTO.- Con fecha 13 de enero de 2015 se elabora Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) y se redacta una nueva versión del texto, la tercera.

  Al analizar la oportunidad de la propuesta, la MAIN señala la necesidad de cumplimentar el mandato de desarrollo reglamentario contenido en la Ley 2/2007, de 12 de marzo, de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia (LPMRM), que a pesar del tiempo transcurrido aún no se había llevado a efecto. Indica, además, la necesidad de crear un registro de embarcaciones recreativas de pesca en aguas interiores a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el Real Decreto 347/2011, de 11 de marzo, por el que se regula la pesca marítima en aguas exteriores (RPME).

  Según afirma la MAIN, la creación y mantenimiento de dicho registro exige una modificación del vigente régimen de licencias de pesca, a  fin de que sean las embarcaciones y no las personas físicas las titulares de las licencias que se expiden para la práctica de la pesca desde embarcación, de modo que dicha licencia de embarcación dará cobertura a todas las personas que pesquen desde ella, sin necesidad de contar cada una de tales personas de un título individual.

  Finalmente, apunta la MAIN el esfuerzo realizado para unificar en la medida de lo posible el régimen de las licencias en aguas interiores que se regula en el Decreto proyectado con el establecido en el indicado RPME.

  Como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo Decreto, quedará derogado el hoy parcialmente vigente Decreto 92/1984, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Pesca Marítima de Recreo.

  SEXTO.- El 9 de febrero, el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua evacua informe en el que pone de manifiesto diversas carencias procedimentales y formula observaciones de técnica normativa. Además, rechaza la habilitación específica establecida en el Proyecto en favor del titular de la Consejería competente en materia de pesca para modificar los Anexos del futuro Decreto.  

  SÉPTIMO.-  El 8 de abril, el Servicio de Pesca y Acuicultura evacua informe en relación con las observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico.

  Señala en cuanto a la necesidad de un estudio económico puesta de manifiesto por la indicada unidad jurídica, que el nuevo Decreto no generará ningún tipo de gasto, ya que se va a sustituir una licencia (la individual) por otra (la de embarcación), y que la puesta en marcha del registro de embarcaciones no conllevará coste alguno, tratándose en realidad de una mera aplicación informática que se remitirá al Ministerio de forma anual.

  En relación con la no constancia en el expediente de las notificaciones efectuadas a las diversas organizaciones y entidades consultadas en el trámite de audiencia, señala que se debe a que se realizaron en su mayoría mediante correo ordinario. En cualquier caso, considera que sí quedaría acreditada su participación en el procedimiento de elaboración del reglamento, dada su asistencia a la sesión del CARPA que conoció e informó favorablemente el Proyecto.

  En cuanto a las sugerencias de técnica normativa y de tipo sustantivo, se aceptan en gran medida, dando lugar a una nueva versión del texto, la cuarta.      

  OCTAVO.- Recabado el Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, se evacua el 13 de julio. En él se destaca la orientación de la normativa proyectada a conseguir una homogeneización de los regímenes de autorización de la pesca recreativa en aguas interiores y exteriores y "la asunción por el Proyecto de Decreto de los estándares de la normativa estatal de forma plenamente coherente con el objetivo de facilitar a los ciudadanos y a las administraciones el cumplimiento y aplicación de la normativa estatal y autonómica reguladora de la práctica de la pesca de recreo en aguas interiores y exteriores".

  Se efectúan no obstante, observaciones al período de vigencia excesivamente limitado, según la apreciación del indicado Órgano Consultivo, de las licencias de pesca desde tierra y desde embarcación, a los requerimientos de documentación para su tramitación, y a la necesidad de implantar la tramitación telemática de las licencias desde la entrada en vigor del futuro decreto.

  NOVENO.- El 9 de noviembre de 2015, el Servicio de Pesca y Acuicultura valora las observaciones al articulado efectuadas por el Consejo Económico y Social, rechazándolas, si bien efectúa una modificación en la redacción de la disposición reguladora del período transitorio de seis meses para la obtención de las nuevas licencias, dando lugar a la quinta versión del Proyecto.

  Finaliza el informe, anunciando que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente tiene la intención de elaborar un nuevo Decreto de pesca en aguas exteriores, o bien de modificar el existente (RPME).

  DÉCIMO.- El 27 de noviembre la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto evacua su preceptivo informe y se procede a recabar el de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

  UNDÉCIMO.- El 25 de enero de 2016, la Dirección de los Servicios Jurídicos informa el Proyecto, advirtiendo deficiencias procedimentales, singularmente en relación con el estudio económico de la norma, con invocación de la doctrina de este Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Señala, asimismo, el informe que no consta la propuesta que el titular de la Consejería impulsora del Proyecto ha de realizar al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto.

  En cuanto al contenido, el informe efectúa observaciones de técnica normativa y una de tipo material en cuanto al sentido del silencio en los procedimientos autorizatorios de concursos de pesca.  

  DUODÉCIMO.- El 17 de febrero, las observaciones contenidas en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos son objeto de valoración por el Servicio de Pesca y Acuicultura, que las asume en su gran mayoría, justificando el rechazo de las restantes.

  Se une al expediente, asimismo, un informe complementario sobre el impacto económico-presupuestario del futuro Decreto.  

  DECIMOTERCERO.- Una vez incorporadas las modificaciones sugeridas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, se une al expediente la versión definitiva del Proyecto, diligenciada como tal por el Secretario General de la Consejería impulsora, el 3 de marzo de 2016.

  El texto consta de una parte expositiva innominada y 17 artículos divididos en seis capítulos, conforme al siguiente detalle:

  I. Disposiciones generales.

  II. Pesca marítima de recreo desde tierra.

  III. Pesca marítima de recreo desde embarcación.

  IV. Pesca marítima de recreo submarina.

  V. Pesca recreativa colectiva.

  VI. Concursos de pesca.

  La parte final del futuro decreto consta de tres disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y dos finales, así como de tres Anexos (I. Solicitud de licencia de pesca marítima de recreo tierra/submarina; II. Solicitud de licencia de pesca marítima de recreo para embarcación; y III. Solicitud de concurso de pesca recreativa).

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 9 de marzo de 2016.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de disposición reglamentaria que pretende aprobarse en desarrollo del Capítulo IV, Pesca recreativa, artículos 24 a 32 de la LPMRM, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

  SEGUNDA.- Competencia y habilitación legal.

  I. Con ocasión del Dictamen 171/2006 sobre el entonces Anteproyecto de Ley de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia este Órgano Consultivo analizó el título competencial que sustenta el Proyecto de Decreto, señalando: "El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) reconoce a la misma competencias exclusivas en materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, así como sobre protección de los ecosistemas en los que se desarrollen tales actividades (art. 10.Uno, 9); además, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos establecidos por ella, la Comunidad Autónoma es competente para el desarrollo legislativo y ejecución de la ordenación del sector pesquero (art. 11.6). La delimitación negativa de las competencias autonómicas se encuentra en el art. 149 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas" (regla 19ª) y la "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección" (regla 23ª). Consecuentemente, en una primera aproximación, respecto a la materia de pesca marítima el Estado es el competente exclusivo para la regulación de la pesca en aguas exteriores y la Comunidad Autónoma de Murcia lo es para la pesca en las aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura".

  La delimitación de estos conceptos de pesca marítima y ordenación del sector pesquero, también ha sido facilitada por abundante doctrina constitucional de la que se hacía eco el indicado Dictamen sobre el Anteproyecto de la LPMRM. En relación con la pesca marítima, único título competencial que se invoca en la elaboración del Proyecto ahora sometido a consulta, cabe recordar que "se integra de diversas parcelas materiales referentes, en términos generales, a la "actividad extractiva de recursos naturales en sí misma considerada"; es decir, "el régimen de explotación de los recursos (...) marítimos" o las "características y condiciones de la actividad extractiva así como, dado que es presupuesto inherente de esa actividad, el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros". Integra este contenido "la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los periodos en los que puede pescarse (vedas, horas), y a la forma y medios de realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca)" (STC 56/1989); también la regulación del denominado "esfuerzo pesquero (...) mediante planes o proyectos de listas periódicas de acceso a los caladeros" (STC 147/1998), o mediante la determinación de las "masas de agua en las que no podrá autorizarse la instalación de artes, industrias o aprovechamientos piscícolas" (STC 44/1992, F.J. 3), las limitaciones de capturas en función de la "talla, sexo, peso y otros factores de las especies" (STC 44/1992, F.J. 3), o la instalación de arrecifes artificiales (STC 38/2002, F.J. 8)".

  Por su parte, la creación del registro de embarcaciones de pesca recreativa que se aborda en el Proyecto, podría dar entrada también al título de desarrollo de la legislación básica del Estado en materia de ordenación del sector pesquero (art. 11.6 EAMU), toda vez que el establecimiento de registros oficiales se incardinaría en dicho título competencial, conforme a lo indicado en la STC 148/1998. No obstante, el RD 347/2011, que lo crea en el Estado e impone a las Comunidades Autónomas su deber de contar con el mismo, no invoca la ordenación del sector pesquero como competencia concernida por el indicado reglamento estatal, sino exclusivamente la de pesca marítima.

Así pues, tomando en consideración el ámbito en el que se desarrolla la regulación proyectada, aguas interiores de la Región de Murcia según el artículo 1 del Proyecto de Decreto, y conforme a la doctrina constitucional (STC 166/2013, de 7 de octubre), no cabe realizar objeción al título competencial que sustenta el Proyecto de Decreto previsto en el artículo 10.Uno, 9EAMU relativo a la pesca marítima en aguas interiores y a la protección de los ecosistemas en los que se desarrolla tal competencia.

II. En cuanto a la habilitación para el desarrollo reglamentario, el artículo 32 LPMRM encomienda al Consejo de Gobierno la regulación de la actividad de pesca marítima de recreo, en una habilitación expresa que concreta para esta materia la más genérica contenida en la Disposición final cuarta de la misma Ley, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para su desarrollo y aplicación.  

  TERCERA.- Procedimiento.

En cuanto al procedimiento de elaboración reglamentaria, ha de señalarse que si bien tomó como referencia el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, en la redacción dada por la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, lo cierto es que, en atención al régimen transitorio establecido por esta última Ley (Disposición transitoria primera), la tramitación debió ajustarse a la versión del indicado precepto anterior a dicha modificación, toda vez que el texto del Proyecto y la documentación asociada al mismo habían sido ya remitidos a la Secretaría General de la Consejería de Agricultura y Agua para cuando el Consejo de Gobierno aprobó la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN.

En cualquier caso, y dado que la MAIN elaborada integra en un único documento los requerimientos formales de la regulación anterior, cabría considerarlos cumplimentados por aquélla.

Se advierte, no obstante, que la tramitación comenzó directamente con la elaboración de un primer borrador de proyecto y su remisión a las entidades representativas del sector afectado, para la presentación de alegaciones, siendo sólo después cuando se procede a elaborar la MAIN y a elevar el expediente a la Secretaría General de la Consejería. Como hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, el reciente 47/2016), tal proceder no resulta correcto, pues el procedimiento debe comenzar con la elaboración de la MAIN -o en la redacción del artículo 53 de la Ley 6/2004 anterior a la introducción de esta Memoria, con el informe de necesidad y oportunidad-, pues es el documento justificativo y motivador de la iniciativa normativa, en general, y del texto de borrador que se adjunte, en particular, a fin de que la Secretaría General competente autorice su tramitación y, en caso afirmativo, dicha MAIN -o informe de necesidad y oportunidad, en su caso-, además del borrador de reglamento de que se trate, pueda ser examinada por los interesados en el trámite de audiencia que se acuerde, con el objetivo de que éstos tengan el adecuado conocimiento de la motivación y análisis de las posibles repercusiones de la norma proyectada contenidos en dicha Memoria o informe, sin perjuicio de que en el transcurso del procedimiento puedan completarse en la forma que proceda.

Procede formular, además, las siguientes observaciones:  

1. No consta la Propuesta que la Consejera de Agricultura y Agua habrá de elevar al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto, omisión ya puesta de manifiesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos y no subsanada hasta el momento.

2. La necesaria participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones reglamentarias encuentra su reflejo en el artículo 53.3 de la Ley 6/2004, que exige someter el proyecto de disposición a un trámite de audiencia, bien directamente a los ciudadanos, bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La letra b) del mismo precepto exige que la decisión acerca del procedimiento escogido, para dar dicha audiencia, sea motivada por el órgano que acuerde la apertura del trámite.

En el supuesto sometido a consulta, hay que resaltar la amplitud del proceso participativo iniciado por la Consejería impulsora del Proyecto, que consultó a numerosas instancias públicas y privadas para posibilitar la presentación de alegaciones y sugerencias de redacción en la fase inicial de elaboración de la norma, dándoles traslado de un primer borrador del texto.

Sin embargo, dicho trámite participativo, dada la fase primigenia del procedimiento de elaboración reglamentaria en la que se incardina, difícilmente puede considerarse como el trámite de audiencia a los ciudadanos a que se refiere el artículo 53.3 de la Ley 6/2004, configurándose más bien como una ronda de consultas previas a diversos órganos y entidades públicos y organizaciones que pudieran verse afectadas en sus competencias e intereses por la futura norma.  

En cualquier caso y sin perjuicio de resaltar la ausencia de cualquier motivación en el expediente acerca de la forma y el procedimiento a través del cual se lleva a efecto el trámite, es de destacar que el traslado del texto a los destinatarios de esta ronda de consultas previas se realizó mediante correo ordinario, lo que impide que quede acreditado en el expediente la efectiva notificación de las comunicaciones realizadas por la Administración. Es cierto que la participación de buena parte de los destinatarios de tales envíos en el CARPA relativiza la trascendencia de la imposibilidad de acreditar que tuvieron conocimiento del trámite concedido, toda vez que habrían intervenido en el procedimiento de elaboración reglamentaria a través de una vía institucionalizada de participación como es el indicado Consejo Asesor -lo que permite prescindir del trámite de audiencia ex artículo 53.3, letra d de la Ley 6/2004-, pero no puede obviarse que no todos los destinatarios de los envíos están representados en el órgano consultivo sectorial (así, la Asociación para una Pesca Responsable de la Región de Murcia), ni todos los miembros de éste fueron objeto de la comunicación que se remitió en solicitud de alegaciones y sugerencias.

Por otra parte, no se justifica en el expediente por qué se recaba el parecer de una organización ecologista (ANSE) y no de otras, o por qué se obvia a la Asociación de Centros de Buceo a la que, sin embargo, sí se invita a participar en la sesión del CARPA que habría de conocer sobre el Proyecto.  

 Dicho lo anterior, que no tiene por finalidad más que mostrar la falta de justificación en el expediente de la decisión acerca del procedimiento escogido para el trámite de audiencia a los ciudadanos, ha de precisarse que ello no ha de afectar a la validez de la norma, toda vez que de conformidad con la doctrina jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo -dictada en relación con el antiguo artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuya redacción sirvió de modelo al artículo 53 de nuestra Ley 6/2004-, en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales "no es preceptiva la audiencia de las asociaciones de carácter voluntario, sin perjuicio del derecho que asiste a éstas de personarse en el procedimiento y hacer entonces en el mismo las alegaciones que tengan por convenientes (...) de acuerdo con la jurisprudencia de nuestra Sala, que ha venido distinguiendo entre la audiencia que es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, de aquellas otras asociaciones, como sucede en el caso examinado, voluntarias de naturaleza privada, que no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere" (STS de 25 de abril de 2011).

En cualquier caso, quizás habría resultado oportuno someter el Proyecto a información pública, conforme a lo señalado en el artículo 53.4 de la Ley 6/2004, toda vez que los potenciales destinatarios de la norma son un gran número de ciudadanos y en un ámbito en el que aun cuando existen fenómenos asociativos relevantes, como es el caso de las federaciones deportivas y los clubes, también se caracteriza por la práctica individual de la actividad y al margen de cualquier asociación o agrupación.  

3. En nuestro Dictamen 171/2006, sobre el anteproyecto de la actual LPMRM, se indicó la conveniencia de incorporar algún precepto en el que se hiciera "referencia, aun genérica, a las obligaciones que tiene la Administración regional en materia de comunicaciones e información a las autoridades nacionales y comunitarias en cumplimiento de los deberes que a este fin se establecen en la normativa aplicable , tanto en materia de pesca (normas aprobadas, medidas reguladoras del aprovechamiento, infracciones, inspección, etc.) como en materia de ordenación del sector y comercialización".

Asumiendo dicha sugerencia, la LPMRM, en su artículo 1.2, establece que en el ejercicio de las competencias que le son propias, la Comunidad Autónoma comunicará e informará a las autoridades comunitarias y nacionales sobre cuantos extremos le sean exigidos en virtud de la normativa aplicable.

Y al efecto ha de señalarse que no consta que por la Administración regional se haya procedido a comunicar a las autoridades comunitarias la futura aprobación del Proyecto sometido a consulta, como le impone el artículo 17.6 del Reglamento (CE) 1907/2006, de 21 de diciembre, relativo a las medidas de gestión para la explotación de los recursos pesqueros en el Mar Mediterráneo y por el que se modifica el Reglamento (CE) 2847/1993, de 12 de octubre y se deroga el Reglamento (CE) 1262/1994. Y es que en la medida en que el Proyecto establece la prohibición de uso de determinadas artes, sustancias y utensilios en la pesca recreativa, regula la pesca submarina con arpón, y limita las posibilidades de comercialización de las capturas, sería incardinable, en principio, en el ámbito material de la citada norma comunitaria.

Según el motivo que alienta el Proyecto sometido a consulta  (unificar los criterios de desarrollo de la pesca recreativa en aguas interiores y exteriores) no parece existir contravención de la normativa comunitaria, toda vez que los criterios de ejercicio de dicha actividad en aguas exteriores, establecidos por el Estado, sí parecen haber superado el trámite comunitario conforme se indica en la parte expositiva del RD 347/2011 -aunque lo hace con relación a las obligaciones que en tal sentido impone el artículo 46 de otro Reglamento comunitario, el 850/1998, de 30 de marzo de 1998, para la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de los organismos marinos-, pero de tal extremo debería existir en el expediente tanto una valoración sobre la normativa comunitaria afectada (cuestión que ni se cita) como una mención expresa a si se da por cumplido el trámite o si, por el contrario, está pendiente su realización.

  CUARTA.- Licencias.

  I. Sobre la naturaleza de las licencias contenidas en el Proyecto, señala el Consejo de Estado en su Dictamen 866/1991, que persiguen autorizar un uso común especial de un bien de dominio público. Tras recordar la tradicional distinción entre el uso general y el privativo del demanio, señala que "...aquél es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, pudiendo ser un "uso general común" (cuando no concurran circunstancias singulares) y un "uso general especial" (si concurren circunstancias singulares por la peligrosidad, intensidad de uso o cualquier otra semejante). El "uso privativo", por su parte, excluye la utilización por otros. Frente a lo que acontece con el citado "uso privativo" (que requiere la oportuna concesión), el "uso general especial" -que es el previsto en el proyecto- comporta sujetar la actividad sometida a dicho régimen a la obtención de la previa licencia, para lo que, como se ha dicho, deberán concurrir circunstancias singulares".

  Destaca el Dictamen, asimismo, que la Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 de julio, todavía hoy vigente en parte) declara que la utilización del dominio público marítimo terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera será libre y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar, varar, pescar, etc. No obstante, permite que los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, entre otros, puedan ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en dicha Ley o en otras especiales. Por tanto, la regla general es la de que la utilización de las aguas interiores es libre, pudiendo no obstante variarse tal regla -sometiendo determinadas actividades a la previa obtención de una licencia- cuando concurran circunstancias especiales (intensidad de uso, peligrosidad, rentabilidad, etc.) que justifiquen la medida.

  Pues bien, de conformidad con el artículo 26 LPMRM, para la práctica de la pesca marítima de recreo es necesario estar en posesión de la correspondiente licencia de pesca expedida por el órgano competente. En la medida en que dicho precepto no distingue, ha de entenderse que la exigencia legal de licencia alcanza a todas las modalidades de pesca recreativa, y así lo asume también el Proyecto.

  II. La licencia de pesca se define en el artículo 2 LPMRM como el título de acreditación personal que faculta a su titular a realizar la actividad pesquera, tanto profesional como de recreo, así como el marisqueo.

  De dicha definición se infiere que la licencia se otorga necesariamente a una persona, en tanto que título de acreditación "personal", lo que prima facie impediría que la licencia se concediera a una embarcación, como se pretende establecer en el Proyecto, cuyo artículo 9 prevé el otorgamiento de una licencia de pesca marítima de recreo para embarcación, que será solicitada por el titular de ésta y amparará a todas las personas que practiquen la pesca recreativa a bordo de la misma.

  No obstante, no puede obviarse que el artículo 29 LPMRM, a pesar de la definición antes expuesta, sí prevé una modalidad de licencia que se otorga a una embarcación y no a una persona, la de pesca recreativa colectiva. Del mismo modo, el artículo 9 RD 347/2011, de 11 de marzo, establece que, para poder practicar la pesca marítima de recreo desde embarcación será necesario estar en posesión de la licencia de actividad expedida para cada embarcación por el órgano competente de una comunidad autónoma del litoral.

  En este contexto normativo, y dado el espíritu que anima la redacción del futuro Decreto, de homogeneización con el régimen jurídico de la pesca marítima recreativa en aguas exteriores, en orden a facilitar el ejercicio de la actividad por los ciudadanos, puede admitirse el establecimiento de la licencia de pesca marítima de recreo para embarcación, si bien debería corregirse la atribución de responsabilidad por las infracciones cometidas a bordo de la misma, que no habría de corresponder al titular de la licencia, como establece el art. 9.6 del Proyecto, sino de forma más precisa al propietario o titular de la embarcación, que es quien habrá de solicitar la licencia (art. 9.2). Esta observación se hace extensiva a la norma que establece dicha responsabilidad del titular de la licencia en el ámbito de la pesca recreativa colectiva (art. 16.5 del Proyecto).

  III. El artículo 26.2 LPMRM dispone que reglamentariamente se establecerán los requisitos, condiciones y pruebas teórico-prácticas, en su caso, que habrán de cumplirse para la obtención de los distintos tipos de licencias.

  En la medida en que el Proyecto pretende establecer un desarrollo reglamentario completo del régimen legal de la pesca marítima recreativa en aguas interiores, cabe considerar que los requisitos y condiciones que en él se establecen son todos los que se estiman necesarios para poder ejercitar adecuadamente la actividad autorizada.

  Si analizamos las distintas modalidades de pesca recreativa y las condiciones a que se somete el otorgamiento de las respectivas licencias, cabe advertir que la de pesca desde tierra únicamente se somete a un requisito de edad, con ciertas modulaciones respecto de los menores.

  Siendo ello así nada impediría extender el carácter indefinido de la licencia concedida a los mayores de 65 años al resto de personas mayores de edad. Al respecto ha de señalarse que cuando el Consejo Económico y Social puso de manifiesto la corta vigencia de algunas de las licencias previstas en el Proyecto, la contestación que se dio desde la Dirección General de Ganadería y Pesca fue que el período de vigencia establecido se basaba en un estudio comparativo de la duración de las licencias en otras comunidades autónomas y en la experiencia de gestión.

  Sin embargo, ya se ha indicado que la licencia de pesca recreativa constituye una autorización de uso especial que responde a circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad, rentabilidad, etc., que son las que justifican que se limite la libertad de uso del bien. Sin plantearnos ahora la bondad de la exigencia de esta licencia en relación con una modalidad como la de pesca desde tierra, dado que la LPMRM ampara dicha exigencia y que también la contempla el artículo 8 RD 347/2011, sí que cabe cuestionar el alcance de la licencia desde el punto de vista temporal y la justificación de su vigencia de sólo tres años.

  Entiende el Consejo Jurídico que la limitación temporal de la vigencia de las licencias objeto de consideración podría motivarse en la eventualidad del cambio de circunstancias, que pudieran determinar que el titular de la licencia, en un momento posterior a su otorgamiento, dejara de cumplir los requisitos exigidos por el ordenamiento y que posibilitaron su concesión. Tales requisitos, además, cabe considerar que habrán de venir necesariamente referidos a las propias características del uso especial permitido o autorizado, en orden a garantizar las posibilidades de uso del bien público por los restantes ciudadanos (lo que, por ejemplo, podría determinar una limitación del número máximo de licencias a otorgar, que no se prevé en el Proyecto) y la seguridad en la utilización del bien, tanto para el propio titular de la licencia como para el resto de la población (circunstancia ésta en la que cabría incardinar el requisito de edad y la consiguiente madurez intelectual), o por la salvaguardia de otros intereses dignos de protección y que inspiran con carácter global la normativa de pesca, como los medioambientales o los socioeconómicos.

  Sin embargo, ninguna justificación basada en tales o similares consideraciones se contiene en el expediente, que oriente acerca de la finalidad perseguida con la limitación temporal de vigencia de la licencia, por lo que quizás cabría replantearse su necesidad, una vez alcanzada la mayoría de edad del titular.

  IV. De conformidad con el artículo 26.2 LPMRM, reglamentariamente se establecerán los requisitos y condiciones para el reconocimiento de la validez de las licencias expedidas por otras Administraciones Públicas.

  Del mismo modo, la Disposición adicional quinta RD 347/2011, de 11 de marzo, dispone que las Comunidades Autónomas establecerán mecanismos de colaboración y cooperación para el reconocimiento mutuo de licencias.

  Al efecto prevé la Disposición adicional segunda del Proyecto que las licencias expedidas por otras Comunidades Autónomas tendrán validez en las aguas interiores de la Región de Murcia.

  En los términos en que se expresa el precepto, cabe entender que las licencias expedidas en otras Comunidades Autónomas son admitidas sin más trámite como título habilitante para pescar en las aguas interiores de la Comunidad. No obstante, ha de advertirse que, si se pretendiera establecer algún trámite adicional (así lo hace el País Vasco respecto de las de pesca submarina), como su validación a solicitud del titular -que podría venir justificado por eventuales diferencias en el régimen jurídico de las licencias dibujado por cada ordenamiento regional, en relación con los requisitos para su otorgamiento o con las actividades o modalidades de pesca que amparan-, el instrumento normativo adecuado para hacerlo sería el proyecto sometido a consulta.

  Cabría plantearse, asimismo, el reconocimiento expreso de efectos a las licencias de pesca recreativa expedidas por otros Estados miembros de la Unión Europea, dada la similitud de las normas reguladoras de esta actividad en las legislaciones de dichos Estados con la española, en atención a la influencia que el acervo comunitario -contenido en buena parte, además, en normas de efecto directo como los reglamentos comunitarios-  opera sobre todas ellas. Así, cabe destacar que diversas regulaciones autonómicas en materia de pesca recreativa (Andalucía, Valencia, Cataluña, etc.) reconocen efectos a las licencias expedidas por otros Estados de la Unión, como títulos habilitantes para la pesca en sus respectivas aguas interiores, sin perjuicio de señalar la sujeción del  ejercicio de dicha actividad a la normativa autonómica correspondiente.

  V. El tercer párrafo de la Disposición adicional segunda del Proyecto, prevé la suscripción de convenios con las federaciones deportivas  de pesca y de actividades subacuáticas "a fin de reconocer la validez de las licencias federativas que las mismas expidan para la práctica de la pesca deportiva desde tierra y submarina, respectivamente, en el ámbito de la Región de Murcia".

  Cabe entender que lo que se pretende expresar es que mediante convenio con las indicadas federaciones, la licencia federativa operaría como licencia administrativa de actividad, de pesca marítima recreativa, de modo que obtenida la primera, su titular vendría habilitado para el ejercicio de la pesca recreativa, sin necesidad de solicitar y obtener las licencias de pesca reguladas en el Proyecto.

  Debe recordarse que la licencia de pesca recreativa constituye un verdadero acto administrativo que habilita al ciudadano titular para realizar un determinado uso de un bien de dominio público. Tales notas caracterizan la licencia y su expedición como una función pública de naturaleza autorizatoria cuya titularidad reside en la Administración autonómica y cuya finalidad es la de someter a un determinado control o intervención administrativa el ejercicio de una actividad que se desenvuelve sobre un bien de dominio público susceptible de protección y que afecta a valores asimismo dignos de salvaguardia, como los medioambientales y socioeconómicos.

  Por su parte, las federaciones deportivas son entidades asociativas de base privada que ejercen por delegación funciones públicas de carácter administrativo en el ámbito estrictamente deportivo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración (artículo 45.1 de la Ley 8/2015, de 24 de marzo, de la Actividad Física y el Deporte en la Región de Murcia). Como ya indicamos en el Dictamen 301/14, sobre el Anteproyecto de dicha Ley, la publificación (publicatio) del régimen de las federaciones deportivas, en cualquier caso, alcanza no sólo a su constitución, organización, funcionamiento interno, procesos electorales y a las funciones delegadas o atribuidas por la Administración, sino también al régimen de sus actos (que cuando se dictan en ejercicio de las funciones públicas delegadas cabe considerar como actos materialmente administrativos), a su régimen económico-presupuestario (dado el manejo de fondos públicos que componen la base esencial de su financiación), al sometimiento al control o tutela de la Administración deportiva, etc. Y entre tales funciones delegadas, el artículo 51 de la Ley 8/2015, enumera la de tramitación y expedición de las licencias federativas.

  Ahora bien, no deben confundirse ambas licencias. Ya hemos señalado supra que la licencia de pesca marítima recreativa permite al particular efectuar un uso común especial sobre un bien de dominio público, como ejercicio de una actividad recreativa o deportiva, y de modo independiente a si se realiza o no en el ámbito de una competición y de si ésta ha sido organizada por la correspondiente federación deportiva. Es decir, se trata de un acto administrativo, dictado por una Administración Pública y sometido plenamente al régimen jurídico de dicho tipo de resoluciones administrativas, tanto en su expedición, sus efectos y su impugnación.

  Por el contrario, la licencia federativa es un acto emanado de una entidad deportiva de base asociativa privada que, sin perjuicio de llevar aparejadas para el deportista federado diversas ventajas (art. 78 Ley 8/2015), opera y tiene como finalidad primordial la de ser un título habilitante para la participación en competiciones deportivas federadas oficiales (art. 75.1 Ley 8/2015). Dicha licencia, así como los trámites y requisitos necesarios para su expedición, son a menudo objeto de regulación también por los reglamentos de las federaciones deportivas, los cuales pueden llegar a imponer condiciones o restricciones para su concesión que, siendo admisibles en el ámbito federativo y en atención al fin a que dichas licencias se destinan, quizás pudieran no serlo en el del libre ejercicio de la actividad de la pesca recreativa al margen de las estructuras federativas.

  Del mismo modo, existen diferencias tanto en el procedimiento para su concesión como para la impugnación de su expedición o denegación, pues si la licencia de pesca no puede obtenerse por silencio administrativo, al entenderse que ello conllevaría la transferencia al solicitante de facultades relativas al dominio público (art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), Disposición adicional tercera del Proyecto y cuarta de la LPMRM), la licencia federativa se entiende otorgada si no se resuelve en plazo (art. 76.2, Ley 8/2015). En cuanto a su impugnación, la concesión o denegación de la licencia federativa será recurrible ante el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, previo agotamiento de la vía federativa (art. 77.2 Ley 8/2015), por contraposición al régimen ordinario de los recursos administrativos que proceden frente a la denegación de la licencia de pesca.

  En suma, la distinta naturaleza y finalidad de ambas licencias, así como la difícil conciliación de los respectivos regímenes llevan a desaconsejar la medida prevista en el tercer párrafo de la Disposición adicional segunda del Proyecto, sin dejar de advertir que alguna doctrina administrativista ha venido a señalar lo improcedente de sustituir la licencia administrativa por la federativa, en la medida en que supone una renuncia inaceptable al ejercicio de funciones públicas administrativas por parte de los poderes públicos, por un lado, y por otro una extensión ilegítima del monopolio federativo por delegación, que debe quedar restringido al estricto ámbito de las competiciones deportivas oficiales.

  QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la parte expositiva.

1. Debe corregirse la cita del precepto estatutario que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia en materia de pesca en aguas interiores, que no es el "10.1.9" EAMU, sino el 10.Uno, 9, del Estatuto de Autonomía.

2. Cuando, de forma acertada, se expresa el criterio central inspirador de la futura norma, como es la unificación del régimen jurídico aplicable a la pesca marítima recreativa, con independencia de si ésta se lleva a efecto en aguas interiores o exteriores, no estaría de más señalar que la diferencia de regímenes existente en la actualidad responde a la distribución de las competencias en materia de pesca marítima entre la Comunidad Autónoma y el Estado. Para ello, bastaría con añadir al final del tercer párrafo de la parte expositiva un inciso similar al siguiente: "...con la vigente para las aguas exteriores, dictada por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de pesca marítima recreativa en dichas aguas".

3. La fórmula para expresar si el futuro Decreto se ajusta o no a las observaciones esenciales que se realicen en el presente Dictamen es la de "de acuerdo con el Consejo Jurídico" en el primer caso, u "oído el Consejo Jurídico" en el segundo (art. 2.5 LCJ).

II. Observaciones al articulado.

- Artículo 1. Objeto.

La determinación de lo que sean aguas interiores deviene esencial en tanto que configura el ámbito territorial y espacial de la futura norma. Por ello, su delimitación debería ser lo más completa posible. A tal efecto y aunque es cierto que tras la modificación operada en el último borrador del texto ya se contiene una referencia a la normativa reglamentaria estatal que delimita el concepto de aguas interiores, lo cierto es que aquélla quedaría más completa mediante la cita de la Ley 20/1967, de 8 de abril, sobre extensión de jurisdicción marítima a doce millas a efectos de pesca, norma que es objeto de ejecución reglamentaria por el Real Decreto 2510/1977, de 5 de agosto, sobre trazado de líneas de base rectas en desarrollo de la indicada Ley. De hecho tal es la definición de las aguas interiores que recoge la LPMRM en su artículo 2, y que debería trasladarse al Proyecto, bien mediante remisión, bien mediante su transcripción, con advertencia en este caso, de la procedencia legal de dicho concepto de aguas interiores.

En cualquier caso, debe corregirse en el Proyecto la denominación del Real Decreto 2510/1977, de 5 de agosto, pues la oficial es "sobre trazado de líneas de base rectas en desarrollo de la Ley 20/1967, de 8 de abril, sobre extensión de las aguas jurisdiccionales españolas a 12 millas, a efectos de pesca".

- Artículo 5. Prohibiciones generales.

a)  En el apartado d) se alude a la "captura de especies prohibidas en la pesca recreativa". Dicha definición de la conducta era correcta bajo la anterior normativa estatal, en la que en efecto se establecían determinadas especies cuya captura quedaba prohibida. Así el artículo 10 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 26 de febrero de 1999, por la que se establecen las normas que regulan la pesca marítima de recreo (derogada por el RD 347/2011), prohibía la captura de las especies enumeradas en su anexo II.

Sin embargo, tras la entrada en vigor del RD 347/2011, cambia el sistema y frente a una lista de especies prohibidas, se opta por una lista, en positivo, de las especies cuya pesca queda autorizada, al establecer su artículo 4 que en el ejercicio de la pesca marítima de recreo sólo se podrán capturar aquellas especies autorizadas de peces y cefalópodos que aparecen en el Anexo I del indicado Real Decreto. En idéntico sentido, el artículo 4 del Proyecto, que remite en cuanto al elenco de especies cuya captura queda autorizada, al señalado anexo del reglamento estatal.  

Por ello, y aun cuando el artículo 28.1 LPMRM enumera entre las prohibiciones la de captura de especies prohibidas, su desarrollo reglamentario debería quedar ya actualizado al nuevo régimen estatal, con el que pretende homogeneizarse, ganando así mismo coherencia interna entre los artículos 4.1 y 5, letra d) del Proyecto. En consecuencia, la prohibición debería aludir a "la captura de especies no autorizadas, protegidas o vedadas...", en el entendimiento de que la expresión legal "especies prohibidas", en una interpretación contextual ha de considerarse ahora como todas aquellas que no estén autorizadas.

Si, por el contrario, se opta por mantener la redacción de "especies prohibidas en la pesca recreativa", ha de indicarse que la Ley alude a "especies prohibidas" en general, no a unas eventuales especies cuya captura quedaría sólo prohibida para la pesca recreativa y no para la pesca profesional. Ello no sería obstáculo para que se procediera a la determinación de especies vedadas sólo a la pesca recreativa, pues tal medida vendría amparada por las ordenaciones específicas que se prevén en el artículo 31 LPMRM, y que habilitan a la Consejería competente en materia de pesca a establecer medidas específicas para la pesca recreativa, pero sí que  exigiría una adecuada justificación sobre la base de los criterios señalados en el indicado precepto, es decir, la protección y conservación de los recursos pesqueros y a fin de que la pesca recreativa no interfiera en la actividad pesquera profesional.

Además, elementales razones de seguridad jurídica obligarían a establecer a qué especies concretas alcanza la prohibición de captura en aguas interiores de la Comunidad Autónoma.

b) La letra h) prohíbe la utilización de vertebrados vivos ensartados en anzuelo. Esta medida fue objeto de alegación por parte de la Federación de Pesca, toda vez que carecía de motivación, por lo que se solicitaba su supresión.

En el informe de valoración de las alegaciones formuladas por las entidades consultadas, la Dirección General de Ganadería y Pesca se limita a rechazarla, sin justificar dicha posición.

En la normativa autonómica pueden encontrarse determinadas limitaciones a la pesca con pez vivo como cebo, fundamentalmente en normas con un marcado carácter de protección ambiental (así, por ejemplo, el Decreto 41/2015, de 22 de mayo, por el que se regulan las actividades de extracción de flora o fauna marina y las actividades subacuáticas en las reservas marinas de las aguas interiores del litoral de las Illes Balears) o en el ámbito de la pesca fluvial. También, con carácter más general, en la normativa sobre protección animal (así, por ejemplo, la Disposición adicional sexta del Decreto Legislativo 2/2008, de 15 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Protección de los Animales de Cataluña, que prohíbe la pesca con peces vivos aunque es susceptible de ser autorizada para determinadas especies).

Es evidente que la Administración regional, en uso de sus competencias y de la habilitación conferida por el artículo 31 LPMRM, reglamentariamente puede adoptar medidas específicas para la pesca recreativa en las aguas interiores, si bien, como se ha dicho, de conformidad con dicho precepto, habrán de justificarse en la protección y conservación de los recursos pesqueros y en la evitación de interferencias entre la pesca recreativa y la profesional.

La prohibición del uso de vertebrados vivos ensartados en anzuelo podría llegar a considerarse incluida entre las medidas contempladas por el artículo 31.2, que de forma genérica se refiere a la "prohibición de métodos, artes e instrumentos de pesca". Si bien, debería completarse el establecimiento de esta prohibición en el Proyecto con una adecuada justificación, que quizás persiga proteger los recursos pesqueros autóctonos mediante la evitación de eventuales fugas de especies exóticas, o la captura de individuos inmaduros -y en consecuencia de tallas inferiores a las mínimas permitidas- para su uso como cebo en la pesca de depredadores, o pretenda salvaguardar otros intereses protegibles como el propio bienestar animal de los cebos.

En cualquier caso, la motivación de esta prohibición debe incorporarse al expediente o suprimirse del texto.      

c) La prohibición contemplada en la letra k) reproduce la contenida en el artículo 28.2 LPMRM, pero de forma incompleta. Debe completarse con el resto del precepto legal omitido "y en sus desembocaduras y zonas marítimas de tránsito de las especies hasta una distancia que fijará la Consejería competente".

  d) La letra l) prohíbe la pesca recreativa en los puertos y en sus zonas de servicios. Una vez más, ha de ponerse de manifiesto la insuficiente motivación en el expediente de esta prohibición, presente en el artículo 13, letra a) del Decreto 92/1984.

  En efecto, si bien la Orden ministerial de 26 de febrero de 1999, que regulaba la pesca marítima de recreo en aguas exteriores con anterioridad a la aprobación del RD 347/2011, sí establecía una prohibición similar (art. 11, letra j), ésta no se trasladó al indicado Real Decreto. Tampoco se encuentra establecida, al menos de forma expresa, en la vigente legislación de puertos (Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, Ley 6/1996, de 16 de mayo, de Puertos de la Región de Murcia), ni en la LPMRM, pues el artículo 28.2 establece la prohibición de pescar en los canales de acceso a los puertos, pero no en el interior de éstos.  

  En tales circunstancias y aunque tal prohibición es posible encontrarla en diversas normas autonómicas reguladoras de la pesca marítima de recreo, salvo que por la Administración se justifique adecuadamente la prohibición que se pretende establecer, procedería su supresión del texto.

  - Artículo 7. Requisitos (para la pesca marítima de recreo desde tierra).

  En el apartado 2 se establece que para ser titular de licencia de pesca marítima de recreo desde tierra será necesario haber cumplido 14 años y disponer de autorización paterna en caso de ser menor de edad.

  Si se efectúa una lectura comparada de este requisito con el modelo de solicitud de dicha licencia contenido en el Anexo I del Proyecto, se advierte que, entre la documentación a aportar junto a la instancia se exige la autorización de la persona que ostente la custodia legal (lo que es más amplio que la autorización paterna), cuando el solicitante sea menor de edad no emancipado. Ciertamente la emancipación del menor parece que justificaría su capacidad para ser titular de la licencia de pesca, sin necesidad del complemento de quien ostente su custodia legal, por lo que debería incorporarse dicha precisión al artículo 7 del Proyecto.

   Se sugiere, en definitiva, que el apartado 2 del precepto quede redactado en términos similares a los siguientes: "...14 años y disponer de la autorización del padre, la madre o el tutor, en caso de ser menor de edad no emancipado".

  - Artículo 9. Requisitos (para la pesca marítima de recreo desde embarcación).

  a) En el apartado 3, se afirma que la licencia se expedirá para  embarcaciones inscritas o abanderadas en la Lista 7ª del Registro de Matrícula de Buques "utilizadas para fines deportivos o de ocio". Sin embargo, debería ajustarse la descripción del destino de dichas embarcaciones a lo señalado por la normativa estatal que determina la obligatoriedad de inscripción en la indicada Lista 7ª de las "embarcaciones de recreo cuyo uso exclusivo sea la práctica del deporte sin propósito lucrativo o la pesca no profesional" (art. 4.1, letra g, del Real Decreto 1027/1989, de 28 de julio, sobre Abanderamiento, Matriculación de Buques y Registro Marítimo).

  b) En el apartado 8, la mención entre paréntesis al Real Decreto 1435/2010, debería ser modificada en los siguientes términos:

  "Para la práctica de la pesca recreativa en embarcaciones no sujetas a la obligatoriedad de estar inscritas o abanderadas en el registro de matrícula de buques, así como en artefactos flotantes o de playa definidos en el artículo 2, letra q) del Real Decreto 1435/2010, de 5 de noviembre, por el que se regula el abanderamiento y matriculación de las embarcaciones de recreo de las listas sexta y séptima del Registro de Matrícula de Buques, será necesario disponer de la licencia individual de pesca marítima de recreo desde tierra".

  - Artículo 10. Registro de embarcaciones recreativas de pesca marítima.

  Ya algún órgano preinformante ha señalado la conveniencia de establecer una regulación, siquiera sea mínima, del Registro de nueva creación, algo que el órgano que ejercita la  iniciativa normativa ha descartado sobre la base de considerar que el Registro no pasa de ser una mera base de datos en la que se contendrá la información relativa a las licencias expedidas con la identificación de las embarcaciones y sus características.

  Considera el Consejo Jurídico que, aun con el alcance tan limitado con que se concibe el Registro por la Dirección General impulsora del Proyecto, lo cierto es que deberían regularse determinados extremos, como los siguientes: a) el fin con que se constituye el Registro, singularmente el destino de la información en él contenida, esto es, si se trata de una mera herramienta de gestión y control, o si será una información disponible para los ciudadanos y, en este caso, sobre qué datos se dará publicidad a los efectos del artículo 21 de la Ley 2/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; b) la obligación de comunicar los datos al Registro estatal, conforme al artículo 22 RD 347/2011; c) la periodicidad de dichas comunicaciones; d) la frecuencia de actualización del Registro; e) a qué órgano administrativo se adscribe y le corresponde la llevanza del Registro, etc.    

  - Artículo 15. Prohibiciones (pesca submarina).

  De conformidad con la letra c), se prohíbe practicar la actividad de pesca submarina a los "buzos o escafandristas autónomos dedicados a cualquier otra actividad subacuática".

  Esta prohibición se encontraba en el ya vetusto Reglamento estatal de la pesca marítima de recreo aprobado por Orden de 3 de diciembre de 1963. De allí pasó a nuestro Decreto 92/1984, que continúa manteniendo esta prohibición hasta nuestros días a pesar de que ya en la Orden de 26 de febrero de 1999, que derogó el Reglamento del 63, no se contenía dicha limitación.

  Tampoco se contiene en el RD 347/2011 ni se encuentra recogida en la normativa autonómica de pesca recreativa consultada por este Consejo Jurídico (Andalucía, Valencia, Canarias, Cantabria, Asturias, Galicia, Baleares, etc.).

  Sin embargo, carece el expediente de justificación alguna acerca del mantenimiento de esta prohibición en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

  En cualquier caso, la redacción del precepto no es todo lo clara que debiera y sería deseable, toda vez que caben dos interpretaciones acerca de lo que se está prohibiendo. De una parte, que a quienes se dediquen de forma profesional a realizar actividades subacuáticas, se les prohíba la práctica de la pesca submarina de recreo. De otra, que no puedan realizar pesca submarina, capturando especies subacuáticas, quienes estén desarrollando una inmersión destinada a otros fines (investigación, mantenimiento de instalaciones subacuáticas, etc.).

  En la segunda de las interpretaciones, que sí tiene reflejo en alguna reglamentación autonómica, la expresa prohibición contenida en el precepto objeto de la presente consideración sería innecesaria, toda vez que dicha actuación ya estaría prohibida por la establecida en la letra f) del artículo 15, es decir, practicar la pesca submarina no en apnea, sino auxiliado de equipos autónomos o semiautónomos de buceo que permiten al buzo respirar bajo el agua.

  En la primera, sería necesario contar con un amparo legal suficiente para efectuar una declaración como la señalada, que comporta una limitación de la libertad personal de un importante colectivo de individuos, a quienes, en atención a su dedicación profesional, se les impediría la práctica de una actividad de recreo o deportiva.    

  En consecuencia, salvo que se justifique adecuadamente por la Consejería proponente la medida, debería suprimirse esta restricción.

  - Artículo 17. Requisitos (concursos de pesca).

  a) El apartado 1 podría cambiar su redacción, ganando en precisión acerca del ejercicio de las respectivas funciones autorizatorias, evitando aparentes intromisiones de la norma autonómica en la competencia estatal, que se produciría en el apartado 1,a) al atribuir el otorgamiento de la autorización a un órgano de la Administración del Estado, sin citar el precepto estatal que ampara y realiza dicha atribución.

  Así, se propone una redacción similar a la siguiente:

  "1. Para la celebración de concursos de pesca marítima será necesario disponer de una autorización que, de conformidad con el artículo 17 del Real Decreto 347/2011, de 11 de marzo, será expedida:

  a) Por el órgano de la Administración del Estado establecido en dicho precepto, para aquellos concursos que tengan como especies objetivo las de protección diferenciada incluidas en el Anexo II del indicado Real Decreto, y ya se celebren en aguas interiores o exteriores.

  b) Por la Consejería competente en materia de pesca marítima en el resto de concursos que se celebren en aguas interiores o exteriores".  

  b) En el apartado 2, debería revisarse el período en que debe solicitarse la autorización cuando el concurso de pesca haya de realizarse en los primeros días de enero, pues parece evidente que un concurso que se pretenda celebrar en Año Nuevo o en los días inmediatamente siguientes, debería ser solicitada su autorización con una cierta antelación y no, como señala el apartado 2, a), en la primera quincena del año.

  c) Señala el artículo 30.3 LPMRM que las solicitudes de autorización para concursos y competiciones de pesca podrán ser canalizadas y tramitadas a través de la Federación de Pesca de la Región de Murcia.

  En el artículo 17.3 del Proyecto el carácter meramente potestativo de la previsión legal se torna imperativo y se obliga a canalizar las solicitudes de autorización para competiciones deportivas federadas de pesca a través de la Federación de Pesca de la Región de Murcia. Pero, dado que no se distingue en el precepto, ello obligaría también a canalizar a través de esta Federación las autorizaciones para unas competiciones oficiales que quedan fuera de su ámbito propio, como son las de pesca submarina, cuya organización corresponderá a la Federación de Actividades Subacuáticas de la Región de Murcia. En consecuencia, deberían quedar excluidas del precepto las competiciones oficiales de pesca submarina.

  d) El apartado 9 prevé que la no cumplimentación y remisión del acta por parte de la entidad organizadora podrá dar lugar a la denegación de posteriores autorizaciones.

  Esta previsión reviste una naturaleza materialmente punitiva, en la medida en que anuda una reacción del ordenamiento desfavorable para el interesado al incumplimiento por éste de un deber impuesto por la norma, lo que exige analizar si tiene cabida en el régimen sancionador establecido por la LPMRM.

  De conformidad con el artículo 112.8 LPMRM, la celebración de concursos, campeonatos o competiciones de pesca incumpliendo las condiciones establecidas en la preceptiva autorización constituye una falta leve. De modo que si el condicionado de la autorización del concurso prevé la obligación para los organizadores de cumplimentar el acta y remitirla a la Administración, conforme establece el artículo 17.8 del Proyecto, y se incumple dicha carga, ello constituiría una infracción leve, sancionable con apercibimiento o multa de 60 a 200 euros.

  La previsión del Proyecto, entonces, podría considerarse como una sanción accesoria similar a la contenida en el artículo 115, c) LPMRM, de inhabilitación durante un período de dos o cinco años -en atención a la gravedad de la infracción- para obtener licencias de pesca. Sin embargo ha de advertirse que la Ley limita tal sanción accesoria para las infracciones graves o muy graves, no estando previstas para las leves.

  Cabe recordar, entonces, que el principio de legalidad imperante en el ámbito del Derecho Sancionador impide al reglamento ejecutivo establecer sanciones no previamente fijadas en la Ley, pues únicamente puede introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de sanciones establecidas legalmente, que sin constituir nuevas sanciones, ni alterar  la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes (art. 129.3 LPAC).

  Procede, en consecuencia, suprimir el apartado 9. Esta consideración reviste carácter esencial.

  III. A la parte final.

  - Disposición adicional primera. Zonas acotadas de pesca.

  El apartado 2 establece una zona acotada de pesca en la Rambla del Albujón, donde quedará prohibida la práctica de pesca recreativa desde tierra en la franja del litoral del Mar Menor a una distancia de 150 metros a cada lado de la desembocadura de la rambla.

  Consta en el expediente (folios 70 y siguientes) la solicitud formulada por la Dirección General de Medio Ambiente para la declaración de esta zona acotada. En ella se indica que la presencia de pescadores en la zona afecta al territorio disponible para la nidificación y hábitat de varias especies de aves, algunas de ellas incluidas en el Anexo I de la Directiva 2009/147/CE de protección de aves.

  Es decir, la finalidad de la declaración del acotado no es la protección de los recursos pesqueros ni evitar que la actuación de los pescadores recreativos incidan en la actividad pesquera profesional, únicos criterios que señala el artículo 31 LPMRM como justificativos del establecimiento de vedas temporales o zonales, sino la protección del hábitat de diversas aves que se ve alterado por la práctica de la pesca.

  Considera el Consejo Jurídico que esta finalidad no debe procurarse mediante la utilización de una medida cuya configuración legal se dirige estrictamente a la protección de los recursos pesqueros y de la pesca profesional. Es evidente que la protección de las aves es una finalidad absolutamente legítima y constituye una obligación de la Administración regional, pero el instrumento elegido no parece el más adecuado. Antes al contrario y dada la inclusión de la zona en cuestión en numerosas figuras de protección ambiental y áreas protegidas (paisaje protegido, área de protección de la fauna silvestre, zona de especial protección de las aves, dos lugares de interés comunitario, zona especialmente protegida de importancia para el Mediterráneo, humedal de importancia internacional y zona de protección para las aves), lo procedente sería que mediante los correspondientes planes de gestión asociados a tales figuras (Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad) se limitara el uso de la zona para la práctica de la pesca desde tierra.

  - Disposición adicional tercera. Silencio administrativo.      

  En la cita de la LPAC, debe incluirse la palabra "del" antes de "Procedimiento Administrativo Común".

  IV. A los anexos.

  - En el Anexo I, quizás debiera preverse un apartado para hacer constar la edad del solicitante, toda vez que es una circunstancia relevante tanto para la exigencia de requisitos adicionales en el caso de los menores de edad no emancipados (art. 7 del Proyecto), como para la vigencia de la licencia que ha de concederse, en la medida en que es indefinida para los solicitantes de 65 o más años de edad.

  - En los anexos I y II, que establecen sendos modelos de solicitud de licencia de pesca, se enumeran los documentos cuya aportación corresponde realizar al interesado. Al respecto cabe formular las siguientes consideraciones:

  a) Ha de recordarse que, de conformidad con la normativa de simplificación administrativa regional, ya no puede exigirse de los ciudadanos la aportación de fotocopia del Documento Nacional de Identidad, ex artículo 7 del Decreto 286/2010, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas de simplificación documental en los procedimientos administrativos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  b) Del  mismo modo, para la licencia de pesca colectiva se exige la aportación de un documento que acredite la condición de empresa de turismo activo de la solicitante. Debería precisarse que dicha exigencia documental afecta únicamente a las empresas de turismo activo que no tengan su sede central, delegación o establecimiento en la Región de Murcia, pues si lo tuvieran es preceptiva su inscripción en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas del Instituto de Turismo de la Región de Murcia, conforme a lo establecido en el artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 20 diciembre, de Turismo de la Región de Murcia. Y si dicha empresa está registrada como de turismo activo en el indicado Registro, la exigencia de aportación de un documento acreditativo de esta circunstancia sería contraria al artículo 18 del indicado Decreto 286/2010.

  c) Por otra parte, en la medida en que nada se prevé en el Proyecto acerca de la renovación de las licencias expedidas, cabe entender que aquélla se realizará conforme al mismo procedimiento y utilizando los mismos formularios que para la solicitud de primera expedición de aquéllas.

  De ser así, cabría replantearse la necesidad de exigir la aportación de fotocopia compulsada del permiso de navegación y del certificado de navegabilidad, pues cuando se trate de la primera renovación de licencias de pesca desde embarcación, dada su corta vigencia (dos años), es probable que los indicados documentos presentados para su expedición inicial todavía se encuentren en vigor, dado que su validez es, por regla general de cinco años (art. 17.1 RD 1435/2010 y 3, B RD 1434/1999, de 10 de septiembre, por el que se establecen los reconocimientos e inspecciones de las embarcaciones de recreo para garantizar la seguridad de la vida humana en la mar y se determinan las condiciones que deben reunir las entidades colaboradoras de inspección). Incluso, hay certificados de navegabilidad que no caducan dado que las embarcaciones a que se refieren no están sometidas a reconocimientos periódicos (embarcaciones de recreo de la lista 7ª de eslora inferior a 6 metros).

  Si bien es cierto que el interesado puede negarse a aportar dichos documentos mediante la indicación del momento y ante qué órgano los presentó (arts. 35, letra f) LPAC y 28.3 LPACAP), no estaría de más informar al ciudadano de esta posibilidad en el mismo formulario de solicitud, indicándole que si la documentación presentada en su momento se encuentra todavía en vigor y no ha caducado, podrá hacer uso de este derecho.

  Además, la exigencia de aportación del certificado de navegabilidad debería completarse con la del certificado de inscripción para aquellas naves que están exentas del primero (art. 8, RD 1435/2010).  

  d) La cita del artículo "6 b" de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, debe completarse con la indicación del apartado 2 del precepto, siendo la correcta "6.2, b".

  SEXTA.- Observaciones de técnica normativa.

1. La primera cita de cada norma, tanto en la parte expositiva como en la dispositiva, debe realizarse completa, con expresión de su tipo, número, fecha y denominación oficial, procediendo en las sucesivas a utilizar una referencia abreviada que aluda al tipo, número y fecha de la norma. No se ajusta a este criterio la segunda cita de la LPMRM contenida en la parte expositiva y en el artículo 6 del Proyecto, ni la del RD 347/2011 en diversos preceptos como el 17.1.

2. La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del CARPA, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual de entre aquéllos únicamente debe figurar el presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

3. El Capítulo I se denomina ?Disposiciones generales? y en él se incluyen tanto una verdadera disposición directiva (la que establece el objeto del Proyecto y la definición de pesca marítima recreativa, art. 1) como otras que no lo son. Debe recordarse que, de conformidad con las directrices 17 y 18 de las de técnica normativa ya citadas, las disposiciones generales son aquellas que fijan el objeto y ámbito de aplicación de las normas, así como las definiciones necesarias para una mejor comprensión de algunos de los términos en ella empleados, por lo que el Capítulo I debería intitularse "Disposiciones Generales", englobando únicamente  el artículo 1.

Los restantes preceptos establecen disposiciones comunes a las diversas modalidades de pesca recreativa marítima, por lo que podrían agruparse en un Capítulo diferente del I, bajo dicha denominación.

4. El artículo 10 del Proyecto crea el Registro de embarcaciones recreativas de pesca marítima, en el que habrán de inscribirse todas las embarcaciones con licencia en vigor para el ejercicio de la actividad de pesca recreativa desde embarcación (art. 22 RD 347/2011). Tales embarcaciones serán, entonces, tanto las contempladas en el artículo 9 como en el artículo 16, ambos del Proyecto.

Quizás sería más adecuado desde el punto de vista sistemático ubicar la creación del indicado Registro tras el último de los preceptos citados y en un capítulo aparte. Y es que, al margen de que la constitución de esta base de datos aparece como una de las principales novedades de la futura norma, su regulación no debería incluirse en el Capítulo III, específicamente dedicado a la pesca marítima de recreo desde embarcación que se realiza para fines meramente deportivos o de ocio y en cualquier caso no lucrativos (lista 7ª del Registro de Matrícula de Buques), cuando existe otro Capítulo, el V, destinado a la pesca colectiva desde embarcaciones explotadas con fines comerciales (lista 6ª del Registro de Matrícula de Buques), las cuales también han de quedar inscritas en el Registro autonómico de nueva creación.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  TERCERA.- Tiene carácter esencial la observación efectuada en la Consideración Quinta al artículo 17.9 del Proyecto.

  CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente