Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 123/16 del 2016

Cuestión

Consulta facultativa relativa a la aplicación a los Presidentes de Juntas Vecinales de las normas sobre moción de censura previstas para los Alcaldes.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 123/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de mayo de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficios registrados los días 23 de febrero y 28 de marzo de 2016, sobre consulta facultativa relativa a la aplicación a los Presidentes de Juntas Vecinales de las normas sobre moción de censura previstas para los Alcaldes (expte. 52/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  ÚNICO.- La consulta que formula el Ayuntamiento de Murcia tiene su fundamento en el informe del Secretario del Pleno de 9 de marzo de 2016, evacuado a resultas del Acuerdo 3/2016, de 29 de febrero, mediante el cual el Consejo Jurídico solicitó al Alcalde consultante una concreción argumentada y suficiente de las razones que originan la duda sobre la interpretación y aplicación de las normas al caso particular. En dicho informe expone que el anterior 12 de febrero tuvo entrada en la Alcaldía un escrito de un concejal del Grupo Socialista solicitando que se "adopten las medidas oportunas y se den las instrucciones necesarias" para que, de forma urgente, se convoque un pleno extraordinario de la Junta Municipal de Nonduermas, siendo su orden del día el debate y votación de la moción de censura presentada al actual Presidente de la misma con fecha 12 de febrero de 2016.

El informe, a continuación, transcribe el citado escrito, del que también consta una copia en el expediente, y cita después los preceptos que se han de considerar de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (arts. 19, 20, 24, 24 bis, y 123, LBRL), del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local (artículo 20, TRDRL), del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (artículos 40, 108, y 122, ROFRJ), de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (artículos 194, 195, 196, 197, 199, 201.7, 207, LOREG), de la Ley 6/1998, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia (artículos 21,37, 38, y 39 a 42, Ley 6/1998), del Reglamento de Participación Ciudadana y Distritos del Ayuntamiento de Murcia, de fecha 26 de mayo de 2005 (artículo 33, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 54, 61, 62, 63, 64, 65, y 66), y del Reglamento Orgánico del Pleno del Ayuntamiento de Murcia, de fecha 27 de mayo de 2004 (artículo 3 y Disposición final única).

  En función de ello centra la consulta en las dos cuestiones siguientes:

  a) La principal es si procede "la realización de una moción de censura al Presidente de una Junta Municipal, puesto que la misma no está contemplada ni regulada en la normativa aplicable a los mismos", antes citada, consistiendo la duda en si sería aplicable por analogía el artículo 197 de la LOREG. Según dice, en ese sentido parece girar el escrito de solicitud presentado por los promotores de la iniciativa, ya que citan las referencias que hace el Reglamento de Participación al del Pleno (art. 47), éste al ROFRJ (Disposición final), y éste a la LOREG (art. 108), de lo que resultaría aplicable al caso el artículo 197 de ésta. Se pregunta el informe si esa falta de regulación de la moción de censura es un vacío legal o es fruto deseado por la normativa -que no reconoce ninguna causa de destitución de los Presidentes-, en la que tampoco aprecia un principio general que estableciera la facultad de los órganos colegiados que eligen a su presidente para destituirlo. En cuanto a la moción de censura, expone ciertos estudios doctrinales y determinada jurisprudencia sobre la del alcalde en la legislación anterior, de las que parece extraer dificultades para su aplicación al asunto objeto de consulta, y también expone dudas en cuanto a la aplicabilidad de los principios generales, dada la discutible existencia de laguna legal.

  b) la segunda cuestión que plantea la consulta es cuál sería el procedimiento a seguir para tramitar la moción de censura, considerando que habría de aplicarse analógicamente el del artículo 197 LOREG.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), se solicita por la autoridad consultante que se emita un dictamen facultativo, a lo que atiende este Consejo Jurídico por considerar que tal es la calificación que procede al no estar prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva. Al ser la competencia de recabar el Dictamen de quien es titular de la potestas, el Alcalde, la Ley 2/1997 presume que la consulta tiene por objeto alguno de los más trascendentes asuntos del gobierno y de la administración municipal, que son los que corresponde examinar al superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, dada su posición institucional (art. 1.1 Ley 2/1997), y para cuya debida instrucción se recaba el auxilio del Consejo Jurídico ante la confesada duda de los medios propios para su abordaje.

En relación con ello ha de advertirse desde este primer momento que, como ya ha expresado este Consejo en ocasiones anteriores,  existiendo un órgano con competencia especial o particular para responder a la consulta, ésta debe formularse a él en primer lugar, para así respetar las previsiones del ordenamiento, y sólo si por alguna razón tal respuesta no fuera satisfactoria, habría de formularse la consulta facultativa al Consejo Jurídico, justificando las razones de la discrepancia o de la insuficiencia de la respuesta. Es el caso de las competencias que el artículo 52.3,e) del Decreto 59/1996, de 2 de agosto, por el que se aprueba la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, atribuye a la Dirección General de Administración Local para asesoramiento a las Entidades Locales sobre diversos aspectos legales (Dictámenes 216 y 346/2014).

También ha de advertirse que, una vez evacuado el Dictamen, y como consecuencia del carácter de este Consejo Jurídico, está vedada la intervención posterior de cualquier otro órgano pronunciándose sobre el asunto dictaminado, en los términos que expresa el artículo 2.4 LCJ, y tal como resulta de su aplicación, según queda recogido, por ejemplo, en la Memoria del año 2015 en relación con el Dictamen 321/2015.

  SEGUNDA.- Naturaleza y régimen jurídico de la Junta Municipal.

I. Procede comenzar apreciando que, procedimentalmente, el asunto tiene su origen en el escrito que presenta el representante del grupo socialista, reseñado en el antecedente, en el que da traslado al Alcalde de la solicitud de 12 de febrero de 2016 (por error dice 2015) de cinco vocales de la Junta Municipal de Nonduermas presentando moción de censura contra el actual Presidente, al no contar con la confianza de la mayoría de los vocales de dicha Junta, solicitud que fundamentan en la aplicabilidad del artículo 197 LOREG, conclusión a la que llegan a través de diversas remisiones normativas o designación de normas supletorias.

Así, la regulación directa de las Juntas Municipales (Nonduermas está comprendida en el Distrito 7) comienza por el Reglamento de Participación Ciudadana y Distritos del Ayuntamiento de Murcia, de 26 de mayo de 2005, el Reglamento a partir de ahora (BORM nº 139, de 20 de junio de 2005), según el cual son órganos de los Distritos, a los efectos que ahora interesan, el Presidente del Distrito y las Juntas Municipales de cada Distrito, éstas, a su vez, integradas por el Presidente de la Junta y el Pleno (art. 41); además de otras prescripciones que más adelante se considerarán, según el artículo 47 los Plenos de las Juntas Municipales son órganos colegiados, cuyo funcionamiento se regirá por las presentes normas y en su defecto por el Reglamento Orgánico Municipal. Este último es de 27 de mayo de 2004 (BORM nº 187 de fecha 13 de agosto de 2004), y después de regular lo que ha tenido por necesario, en la Disposición final dice que se aplicará de forma supletoria el ROFRJ, así como la legislación básica estatal del Régimen Local y la que resulte aplicable. El reglamento último dice en su artículo 108.1 que las mociones de censura al Alcalde o Presidente se ajustarán a lo dispuesto en la legislación general electoral, de lo que se concluye por los promotores de la iniciativa la aplicabilidad del artículo 197 LOREG.

A primera vista no resulta fácil de percibir que exista una continuidad lógica suficiente en este juego de remisiones y supletoriedades. En primer lugar, el artículo 47 del Reglamento de Participación remite al Orgánico Municipal en cuanto al funcionamiento de las Juntas, concepto que, en principio, no abarcaría a la elección del Presidente, que es materia de organización, como resulta, además, de la propia estructura del Reglamento. En segundo lugar, porque el Reglamento Orgánico Municipal sólo contiene un precepto sobre los Distritos, el artículo 28, y es para hacer remisión, a su vez, al Reglamento de Participación, con lo cual, su función sería únicamente servir de cauce a la supletoriedad del ROFRJ a través de la Disposición adicional. Y tal supletoriedad daría como resultado la aplicación del artículo 108.1 de éste que se refiere a las mociones de censura al Alcalde para remitir, a su vez, a la legislación general electoral, confluyendo de nuevo en el artículo 197 LOREG. No se advierte, por tanto, un enlace claro y directo entre el artículo 47 del Reglamento de Participación y el 197 LOREG que permita considerar que éste forma parte del régimen jurídico de las Juntas Municipales de Distrito, lo que forzaría a acudir a la interpretación analógica. Sin embargo, concluir que ello es posible requiere un arduo esfuerzo interpretativo a partir del artículo 4.1 del Código Civil, según el cual, procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón, no pesando en este sector del ordenamiento la limitación referida en el artículo 4.2 (Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas).

Sobre la aplicación analógica debe decirse que está a disposición de todo intérprete del derecho sin necesidad de previsión expresa del legislador, con libertad de apreciación limitada por las exigencias objetivas de justicia y utilidad, y por el rigor lógico necesario. El derecho, y la ley como expresión suya, no toleran la existencia del vacío, como ha observado la mejor doctrina, de lo que ha resultado que el Tribunal Supremo acepta sin escrúpulo el procedimiento analógico, aplicándolo como principio del derecho a través del axioma de que donde existe la misma razón debe ser idéntica la regla aplicable.

Por otra parte, pareciera que en Derecho Administrativo la prevalencia de la norma escrita como fuente y como expresión más propia del principio de legalidad (arts. 9.1 y 103.12 CE) presenta una dificultad adicional para la aplicación analógica, aunque un buen entendimiento de este principio no lo impide ya que es una concepción arraigada en nuestra doctrina que la conformidad o disconformidad de la actuación administrativa debe remitirse genéricamente al Derecho, al Ordenamiento jurídico, por entender -en frase de la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 1956- que reconducir esa conformidad simplemente a las leyes equivale a olvidar que lo jurídico no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones. Ello ha permitido afirmar que, en buena hermenéutica, el silencio del legislador sobre un punto determinado no puede interpretarse en un sentido negativo ni positivo, por sí mismo, salvo precepto expreso que así lo disponga, sino que debe elucidarse en razón de la lógica interna del propio precepto y del conjunto normativo en que se inserta (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 5 febrero 1985). Por ello, es necesario examinar el régimen jurídico-positivo de las Juntas Vecinales de Distrito del Ayuntamiento de Murcia y determinar si su lógica interna y su relación con los restantes órganos requiere de la existencia de la moción de censura como forma de cese anticipado del cargo de Presidente.

II. El régimen jurídico especial de las grandes ciudades, que se aplica al Ayuntamiento de Murcia, fue instaurado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL), introduciéndolo en el nuevo Título X LBRL, cuyo artículo 128 dispone lo siguiente:

"Los ayuntamientos deberán crear distritos, como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio.

Corresponde al Pleno de la Corporación la creación de los distritos y su regulación, en los términos y con el alcance previsto en el artículo 123, así como determinar, en una norma de carácter orgánico, el porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la corporación que deberán gestionarse por los distritos, en su conjunto.

La presidencia del distrito corresponderá en todo caso a un concejal".

  Según la Exposición de Motivos, los distritos constituyen un instrumento esencial para el desarrollo de políticas de proximidad y participación en los municipios altamente poblados, tanto desde la perspectiva de la desconcentración de funciones como desde la de la participación ciudadana, por lo que se establece su carácter necesario. El legislador, con toda probabilidad, ha optado por la obligatoriedad para potenciar el principio de participación ciudadana, que es uno de los motivos de la reforma, participación directa que es complemento de la democracia representativa y muy propia del ámbito local por la proximidad de las instituciones locales con los ciudadanos. Aunque la legislación autonómica había regulado  órganos para esa participación directa de los ciudadanos en el ámbito local, lo remitía a lo que potestativamente decidieran los Ayuntamientos, es decir, como órganos contingentes y no necesarios.

  A efectos de ubicar la posición institucional de los distritos interesa decir que la reforma operada por la LMMGL tuvo gran incidencia en el sistema de gobierno municipal en lo relativo a la composición y elección de sus órganos de gobierno, sus competencias, y a las relaciones que median entre ellos, dando lugar a lo que se ha llamado "parlamentarización" de la vida local, que se constata en aspectos como la distribución de competencias entre los órganos municipales, el Pleno de un lado -con funciones normativa y de control- y la Junta de Gobierno y el Alcalde por otro, como órganos ejecutivos -funciones de gobierno y de dirección política municipal-, y en la introducción de mecanismos de exigencia de responsabilidad política propios del parlamentarismo, como la moción de censura al Alcalde y la cuestión de confianza.

  En ese contexto se ubican los distritos como órganos necesarios con el carácter descrito por el artículo 128 LBRL.

  III. La organización de la administración territorial de la ciudad de Murcia en distritos se plasma en el ya mencionado Reglamento de Participación Ciudadana y Distritos del Ayuntamiento de Murcia. El resultado es que se crea la figura del Distrito parcelando administrativamente el término municipal, al modo de los distritos en el Ayuntamiento de Madrid ya desde la Ley de 7 de noviembre de 1957, órganos desconcentrados administrativamente y centros de la participación ciudadana en la vida política municipal.

  Así, el citado Reglamento configura a los distritos en el artículo 37 como "órganos de gestión desconcentrada, con el objeto de impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales en los diferentes barrios y pedanías del municipio, sin perjuicio del mantenimiento de la unidad de gobierno y gestión municipal".

Dice por su parte el artículo 41 que son órganos de los Distritos: a) El Presidente del Distrito; b) Las Juntas Municipales integradas en el Distrito; y c) La Comisión de Coordinación de Juntas. A su vez, las Juntas Municipales estarán integradas por el Presidente de la Junta y el Pleno. El Presidente del Distrito es un concejal designado por el alcalde (art. 42), mientras que el Presidente de la Junta Municipal será nombrado por el Alcalde Presidente a propuesta del Pleno de la Junta, de entre los vocales que componen el mismo (art.43), estando integrado tal Pleno por 9 vocales nombrados por el Alcalde a propuesta de los grupos políticos con representación municipal, en función de los resultados electorales obtenidos en el ámbito de la Junta Municipal en las últimas elecciones municipales celebradas, según la Ley D´Hont, debiendo estar todos ellos empadronados (art. 45); la duración del cargo es igual al de la Corporación (art. 46.4º).

En el reparto de competencias, el Presidente del Distrito tiene las que le delegue el Alcalde o la Junta de Gobierno Local, con cierta preeminencia sobre los restantes órganos del Distrito, ya que puede suspender sus acuerdos por las causas enunciadas en el artículo 51; ejerce una tarea de control y dirección de los servicios desconcentrados, cuya última fiscalización corresponde al Alcalde y al Pleno del Ayuntamiento que velarán por el correcto funcionamiento de los servicios gestionados por las Juntas (art.61), correspondiendo al Alcalde, en consecuencia, resolver los recursos de alzada contra los actos del Presidente o Pleno de las Juntas (art. 54).

Las competencias de la Junta Municipal también proceden de las "conferidas" por el Alcalde y por la Junta de Gobierno (art. 57), correspondiendo a su Presidente la dirección del gobierno y administración de la Junta, sin perjuicio de las facultades del alcalde y del Pleno para mantener la unidad de gobierno local, y ejecutar los acuerdos del Pleno (artículo 62, a),b) y d).

IV. A partir de tal regulación ya se puede afirmar que el Distrito es un órgano complejo y atípico, pero que está inserto en la administración periférica municipal, como sus propias normas recalcan, y no es un ente local territorial con personalidad jurídica. Así lo ha manifestado también la jurisprudencia cuando ha tenido ocasión, diferenciando la función que cumple el territorio en uno y en otro. Mientras que para el ente forma parte de sus elementos constitutivos, para el órgano no es sino una mera delimitación del ámbito físico en el que ejercer sus competencias. La STS de 24 de mayo de 2007, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª (Recurso de Casación núm. 7005/2004), se refiere a la distinción entre las entidades locales menores y la división del municipio, sobre la base del artículo 47 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, a cuya interpretación y aplicación dedica unas reflexiones para afirmar la diferente naturaleza jurídica de las juntas de distrito en relación con las entidades locales territoriales, ya que éstas requieren asentamientos de población en núcleos habitados tradicionalmente y perfectamente identificable por sus características peculiares, consolidados según los antecedentes históricos y geográficos, mientras que en aquéllas son "meras divisiones administrativas del término municipal con objetivos predominantemente funcionales". Por eso, la forma de distribución del municipio en distritos resulta difícilmente revisable judicialmente, incluso aunque se contradiga con las determinaciones geográficas previstas para el plan general de ordenación urbana, dada la diferente naturaleza jurídica de la estructura de los asentamientos poblacionales a efectos urbanísticos en relación con la división territorial del municipio por distritos cuya finalidad es impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora (TSJ Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia núm. 1587/2007 de 12 diciembre).

De ello se concluye que los Distritos son órganos administrativos, puesto que carecen de personalidad jurídica propia. Los órganos que lo integran, en consecuencia, actúan bajo el paraguas que proporciona la personalidad jurídica del municipio del que forman parte y no admiten la calificación de entidad local. La creación de distritos es una forma de desconcentración municipal. Por consiguiente, son órganos de gestión desconcentrada, como con precisión determina el artículo 37 del Reglamento, y la Junta, dentro del Distrito, es órgano de participación, como distingue el artículo 29. Así lo reconoce de manera expresa y reiterada el legislador en los artículos 24 y 128 LBRL y 128 del ROFRJ, ya citado.

La desconcentración supone un traslado competencial entre órganos administrativos que pertenecen a una misma Administración y que ocupan una diferente posición en la jerarquía administrativa. Como ha destacado la doctrina, el traslado de la competencia ha de tener lugar siempre en el sentido descendente de la escala jerárquica: el órgano superior es quien desconcentra su competencia en otro jerárquicamente dependiente de él. En suma, por definición, la desconcentración se produce entre órganos de una misma persona jurídica comprendidos en una misma organización jerárquica.

TERCERA.- Sobre la aplicación analógica posible.

I. Siendo tal la naturaleza y función del Distrito, no resulta posible entender que entre el Presidente de una de sus Juntas y el Alcalde (o el Presidente de cualquier otra entidad local territorial), pueda existir la necesaria identidad de razón para aplicar la misma regla establecida en el artículo 197 LOREG. En efecto, la moción de censura al Alcalde, al igual que la homónima figura en el caso del Presidente del Gobierno, constituye un medio a través del cual pueden los miembros de la Corporación Local cesar al Alcalde designado, como sistema de control y fiscalización (art.104 ROFRJ). Es un instrumento clave de las formas de gobierno parlamentario -que se basan en la existencia de una relación de confianza entre el Gobierno y las Cámaras-, porque es un mecanismo a través del cual el legislativo controla la gestión del ejecutivo y exige responsabilidad política al mismo, configurándose como un cauce para la manifestación de la extinción de la confianza de las Cámaras en el ejecutivo.

En este sentido está prevista la moción de censura en el título V de la CE, que regula las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (arts. 113 y 114 CE), señalando la STC (Pleno) 81/2012, que su virtualidad como mecanismo de control y exigencia de responsabilidad política de los gobernantes por quienes les invistieron de la confianza para serlo, ha llevado al legislador a incorporar la moción de censura a otras instituciones que también reúnen las notas de representación democrática y confianza a la hora de elegir al poder ejecutivo, como es el caso de los gobiernos municipales pese a las indudables diferencias que existen entre el Pleno de un Ayuntamiento o una Asamblea vecinal (en el régimen de concejo abierto) y las Asambleas legislativas y autonómicas. En todos ellos es su carácter representativo del cuerpo electoral el eje vertebrador de su régimen jurídico, representatividad unida a su carácter electivo.

Sin embargo, el Pleno de la Junta Municipal, aunque con peculiaridades que lo singularizan, es un órgano jerárquicamente inserto en la organización administrativa municipal y un órgano de gobierno integrado en el Distrito y, por tanto, desde este punto de vista, carente del sustrato representativo del que goza el Pleno del Ayuntamiento para ser titular de la facultad de promover la moción de censura.

II. No obstante, a juicio del Consejo Jurídico, las cuestiones que suscita la consulta no se agotan con lo anterior, ya que, desde el enfoque adoptado de la consideración de la Junta Municipal como órgano administrativo, puede ser admitida como una laguna normativa la ausencia de regulación de causas de cese de su Presidente (no sólo del contrarius actus del Pleno de la Junta), a diferencia de lo que ocurre con otros órganos municipales de la Administración territorial. En efecto, el artículo 42 del Reglamento, al regular al Presidente de la Junta no recoge ninguna causa de cese anticipado; implícitamente debe entenderse que lo es la pérdida de la condición de vocal de la Junta, que es requisito necesario para ser Presidente, pero no se recoge de forma expresa causa alguna. Sin embargo, al referirse al Pedáneo en el artículo 66, vecino de la confianza del Alcalde, dice que su cargo tendrá la misma duración que el mandato del Alcalde "pudiendo ser cesado en su cargo por dimisión, fallecimiento o retirada expresa de la confianza depositada" (más que facultar para el cese debe entenderse que regula causas de cese). El alcalde pedáneo es un cargo de la confianza del alcalde, que puede ejercitar competencias de éste por delegación y que circunscribe su actuación a una parte del territorio del distrito, igual que la Junta Municipal.

Es lógico entender que el Reglamento haya evitado incluir como causa de cese del Presidente de la Junta la discrecional decisión del Alcalde, por tratarse de un órgano colegiado expresión de la participación vecinal, y por haber sido elegido tal Presidente por los propios vocales de la Junta. Mas carece de sentido, y es una laguna evidente, que haya prescindido de incluir causas tan naturales como las recogidas para el Pedáneo. La inexistencia de las mismas dotaría al Presidente de la Junta de una posición blindada ante el ordenamiento jurídico inédita en un órgano administrativo. Es cierto que la inamovilidad en el cargo es una garantía para el buen funcionamiento de determinadas actividades públicas, como la jurisdiccional, y se vincula de forma directa con la independencia e imparcialidad, pero los meros órganos administrativos jerarquizados, en los que sus titulares han sido designados y nombrados discrecionalmente, deben contar en su régimen jurídico con unas causas de cese. La inamovilidad se predica en nuestro Derecho también de los funcionarios públicos, con carácter general, no como un privilegio personal sino como una garantía funcional para que ejerzan sus tareas con imparcialidad y objetividad, es decir, en una posición de neutralidad respecto de quien ejerza la dirección política de la Administración Pública, como consecuencia de los procesos electorales. Las normas reguladoras del estatuto de la función pública reconocen el carácter inamovible de los funcionarios públicos "en la condición de funcionario de carrera" (art. 14, a) TREBFP), significando que "la ocupación de un puesto de trabajo concreto no constituye un derecho adquirido del funcionario" (art. 52.1 TRLFPRM), especialmente cuando se trata de puestos de confianza, en que el funcionario público liga su permanencia en el cargo a la de la autoridad que lo ha designado.

En tal sentido gira el artículo 80.4 TREBFP, el cual dispone que "los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente". Esta caracterización del sistema supone -sustancialmente y sin perjuicio de otros matices- que la libre designación, o el nombramiento discrecional, sólo puede apoyarse en la existencia o inexistencia de motivos de confianza que el órgano de gobierno competente para formular la propuesta puede apreciar libremente, sin necesitar que su voluntad se exprese previa exposición de los motivos en virtud de los cuales prefiere a una determinada persona y, por otra parte, que como aquella competencia abarca y comprende también tal apreciación de confianza, ésta no podría ser jurisdiccionalmente revisada, ni fiscalizada, ni controlada (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, sentencia de 30 noviembre 1999,rec. núm. 449/1997).

Por otra parte, al definir el Reglamento en el artículo 29 a los Plenos de las Juntas como órganos colegiados de participación ciudadana y regular en el artículo 43 la designación de su presidente como un acto del propio Pleno, implícitamente está situando tal acto como contenido de esa función de participación. Y resulta evidente que la designación que haga el Pleno ha de basarse en la confianza -de la naturaleza que sea- y su quiebra debe dar lugar a la remoción del cargo, igual que en los nombramientos de los titulares de órganos administrativos designados por una decisión discrecional.

Se aprecia, pues, que la esencia de confianza que subyace en el motivo de nombramiento y cese de los titulares de los órganos administrativos es la misma que en el caso de los Presidentes de las Juntas Municipales, y ésa es una identidad de razón suficiente para entender analógicamente aplicable el cese discrecional por el mismo órgano competente para la designación, es decir, el Pleno de la Junta, tal como se hace en el artículo 66 del Reglamento para los Pedáneos, lo que, en realidad y de manera más inmediata, implica aplicar analógicamente dicho precepto. Los vocales de las Juntas, a pesar de ser personal ajeno a la Administración, quedan "funcionarizados" a estos efectos mientras permanecen en el cargo.

  Es decir, la naturaleza de la Junta como órgano administrativo no tolera que su titular carezca de causas de cese, por lo que, no estando reguladas expresamente, de manera analógica han de aplicarse las reguladas para el Alcalde Pedáneo en el artículo 66 del Reglamento, siendo la pérdida de la confianza una de ellas.

  III. A la duda de fondo une el Alcalde consultante la de procedimiento, preguntando cuál habría que seguir para tramitar la moción de censura, considerando que habría de aplicarse analógicamente el del artículo 197 LOREG. Sin embargo, al no ser aplicable este último precepto, tampoco las reglas procedimentales se deben trasladar. Corresponderá, en congruencia con lo hasta aquí expuesto, aplicar las normas de funcionamiento del Pleno de la Junta reguladas en los artículos 47 a 50 del Reglamento; de conformidad con ello, y habiéndose promovido la iniciativa a instancia de más de un tercio de los vocales del Pleno con derecho a voz y voto, debe convocarse sesión extraordinaria (art. 48.1º) por el Presidente de la Junta (art. 62, c) fijando como asunto del orden del día el debate y votación del cese del Presidente y elección de uno nuevo.

  IV. Finalmente, debe advertirse que es conveniente modificar el Reglamento para incluir la regulación expresa de las causas de cese del Presidente de la Junta, ya que así lo demanda la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), la cual, como dice la STC 46/1990, de 15 de marzo, requiere promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- No resulta posible entender que entre el Presidente de una Junta Municipal del Ayuntamiento de Murcia y el Alcalde exista la necesaria identidad de razón para aplicar la misma regla establecida en el artículo 197 LOREG.

  SEGUNDA.- La esencia de confianza que subyace en el motivo de nombramiento y cese de los titulares de los órganos administrativos, es la misma que en el caso de los Presidentes de las Juntas Municipales y de los Pedáneos, y ésa es una identidad de razón suficiente para entender analógicamente aplicable el artículo 66 del Reglamento, que contempla el cese discrecional por el mismo órgano competente para la designación, es decir, en este caso el Pleno de la Junta.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Consultas facultativas

Consultante:

Ayuntamiento de Murcia