Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 32/16 del 2016

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por la Asociación Colaboradora de Propietarios de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope y otros 8 reclamantes más (entre ellos, --, que encabeza la propuesta sometida a Dictamen por la Consejería), como consecuencia de los daños sufridos por la anulación de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope.

Resumen

Dictamen

Dictamen 32/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 8 de febrero de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 5 de junio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por la Asociación Colaboradora de Propietarios de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope y otros 8 reclamantes más (entre ellos, --, que encabeza la propuesta sometida a Dictamen por la Consejería), como consecuencia de los daños sufridos por la anulación de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope (expte. 241/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 10 de enero de 2014 (registro de entrada), x, en representación de la Asociación Colaboradora de Propietarios de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope, formula reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Consejo de Gobierno y el Consorcio de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope (RP. 2/14) por los siguientes hechos, según describe:

  I. Actuaciones previas.

  La Actuación de Interés Regional (AIR) Marina de Cope fue promovida por la Administración Regional en el año 2004, a instancias de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, y tiene por objeto la ordenación y gestión de una zona del territorio a caballo entre los términos municipales de Águilas y Lorca, dirigida a facilitar el desarrollo económico de la Región de Murcia.

  La declaración de la Actuación de Interés Regional vino precedida de una serie de actuaciones que posibilitaron la clasificación de los terrenos a los que afecta, citándose las siguientes:

La Disposición adicional tercera de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio (en lo sucesivo Ley 4/1992), declara el Parque Regional Costero-Litoral Cabo Cope y Puntas de Calnegre con los límites que se indican en el anexo y que incluye los terrenos de la actual AIR.

Por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000, publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) de 5 de agosto siguiente, se designan como Lugares de Importancia Comunitaria (LICs) los espacios de Calnegre y Cabo Cope para que sean aprobados por la Comisión Europea. En cuanto a la delimitación de tales espacios, se expone que los terrenos de la actual AIR son colindantes a los LICs, pero exteriores a su delimitación.

La Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (incorporada también al Texto Refundido, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio) ajustó los límites de los espacios naturales protegidos, entre ellos el Parque Regional Costero-Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre a los LICs designados por el anterior Acuerdo. Dicha Disposición fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad (número 4.288/2001) promovido por el Grupo Parlamentario Socialista, que fue estimado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 234/2012, de 13 de diciembre, por la que se declara nula la referida Disposición adicional octava "en pos de los principios de interdicción de la arbitrariedad, seguridad jurídica y protección del medio ambiente", porque la nueva delimitación territorial de los espacios naturales protegidos de la Región, según el fallo del Tribunal Constitucional, generaba incertidumbre acerca de qué concretas partes del territorio autonómico eran acreedoras de protección ambiental.

Las Directrices y el Plan de Ordenación del Litoral de la Región de Murcia (DOT y POT) fueron aprobadas por Decreto 57/2004, de 18 de junio, señalando como Actuación Estratégica la promoción de una AIR en la zona de Marina de Cope y la importancia de crear un nuevo acceso desde la Autopista Cartagena-Vera hasta la zona. Se señala, con carácter orientativo, la superficie y los límites de la Actuación, la edificabilidad a asignar, la necesidad de preservar los LICs colindantes y se destina a usos turísticos una franja de 500 metros medida desde el límite interior de la ribera del mar. Posteriormente fueron objeto de dos modificaciones (años 2007 y 2011) y la núm. 2 reforzó el carácter unitario de la actuación para asegurar una gestión viable, de manera que la subdivisión en sectores tenía un mero carácter indicativo, según expone.

  II. Declaración y gestión de la AIR Marina de Cope.

  La Asociación reclamante destaca las siguientes actuaciones:

La declaración de la AIR se realiza mediante acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de julio de 2004, a propuesta del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BORM de 12 de agosto siguiente). Según se expone, se trata de una iniciativa pública en desarrollo de las Directrices y del Plan de Ordenación Territorial del Litoral (DOT y POT) y sus determinaciones resultan vinculantes. También se destaca por la Asociación reclamante que se estableció la necesidad de constituir un Consorcio para su gestión, integrado por las Consejerías competentes en materia de turismo y ordenación del territorio y por los Ayuntamientos de Águilas y Lorca. Con esa finalidad se suscribió un convenio de colaboración entre la Administración regional y los citados Ayuntamientos para la constitución del expresado Consorcio destinado al impulso, desarrollo y gestión de la AIR Marina de Cope, cuyos estatutos fueron objeto de publicación en el BORM de 24 de diciembre de 2004.

En julio de 2006 se constituyó la Sociedad Marina de Cope, cuyo único socio es el referido Consorcio y que tiene como objeto social el desarrollo y gestión de la AIR. El presidente de la Sociedad es el Consejero competente en materia de turismo.

El 7 de junio de 2006 se constituyó la Asociación Colaboradora de Propietarios de Marina de Cope ante el Notario de Murcia x, bajo en núm. 2821 de su protocolo. Dicha Asociación tiene por objeto promover la ordenación, ejecución y gestión urbanística del ámbito de la AIR, formulando proposiciones y convenios a las Administraciones y al Consorcio, llevando a cabo cuantas actuaciones fueran precisas, incluida la presentación de planes, programas de actuación, planes especiales de infraestructuras y proyectos específicos en dicho ámbito. Se firmó un protocolo de intenciones en fecha 7 de julio de 2006 entre el Consorcio y la Asociación (sustituido por otro posterior en 2007) y se constituyó una comisión de seguimiento entre ambos también. Refiere que en dicho marco de colaboración también se acordó la constitución de un grupo de trabajo en la comisión de medio ambiente del Consorcio dirigido a alcanzar el mayor acierto en el enfoque de la Evaluación Ambiental Estratégica de los planes. Se manifiesta que como refuerzo la Sociedad del consorcio adjudicó a -- la asistencia de trabajos medioambientales en relación con el desarrollo urbanístico de la AIR.

Por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 19 de diciembre de 2008 se nombra comisionado regional para la AIR Marina de Cope a x, quien ostentaba el cargo de Consejero Delegado de la Sociedad del Consorcio.

  III. De la ordenación de la AIR.

  Se expone por la reclamante que el consejo de administración del Consorcio aprobó las bases de un concurso internacional de ideas para la contratación de la ordenación de Marina de Cope, siendo adjudicado el contrato por acuerdo de 25 de octubre de 2005 (no incluía la ordenación pormenorizada, sino las dos modificaciones puntuales de los Planes Generales Municipales de Ordenación de Lorca y Águilas, así como el informe de sostenibilidad y los estudios de impacto territorial y ambiental). El contrato fue suscrito el 26 de enero de 2006 entre el Consorcio y la UTE --.

  Tras relacionar los trámites de las modificaciones de los Planes Generales Municipales de Ordenación (PGMO) de los municipios de Águilas y Lorca, se señala que fueron objeto de aprobación definitiva por resolución del Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de fecha 12 de agosto de 2011 (BORM de 20 siguiente) a reserva de la subsanación de deficiencias, debiendo formularse un documento refundido. Con posterioridad se presentaron los Textos Refundidos para su toma de conocimiento y la posterior publicación de la normativa en el citado Boletín (el 21 de mayo de 2012).

  Según se expone, para ir avanzando en la tramitación que habilitaba la implantación de una marina interior prevista en la AIR y en la adscripción del demanio a la Administración regional por parte del Estado, así como la futura concesión, la Asociación Colaboradora de Propietarios entregó al Consorcio el proyecto básico de la marina interior, que lo hizo suyo y lo presentó ante la Dirección General de Transportes y Puertos para su tramitación y remisión a la Demarcación de Costas y a la Dirección General del Ministerio competente.

  IV. Actuación de la Asociación Colaboradora de Propietarios de la AIR.

  De la actuación de la Asociación interesada, se destaca en el escrito de reclamación que el proyecto de la AIR Marina de Cope, tal y como se concibió por el Gobierno Regional en las determinaciones de la declaración, "constituía una única unidad funcional y orgánica, en la que se deben resolver todos los problemas turísticos y urbanísticos de forma conjunta, fundamentalmente en la ejecución e implantación de los sistemas generales, en cuanto a la intervención en colaboración de los agentes públicos y privados y en cuanto a la promoción turística del destino. Consecuentemente, desde el principio de la actuación se inició la colaboración entre el consorcio público y la asociación colaboradora de propietarios, trabajando conjuntamente en aquellas cuestiones relativas a la AIR que permitieran la mejor gestión de los objetivos de actuación (...)".

  Simultáneamente, se añade, las Administraciones intervinientes (Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y Ayuntamientos de Lorca y Águilas) iniciaron un proceso de colaboración con los agentes privados afectados para que la AIR llegara a buen fin. Por ello, se suscribieron un acuerdo marco y dos protocolos de intenciones con la Asociación reclamante, que reunía a más de la mitad de los propietarios afectados, dentro del ámbito de una necesaria colaboración jurídico privada que una actuación de esta importancia requería.

  Del último protocolo firmado entre el Consorcio y la Asociación Colaboradora de Propietarios el 14 de mayo de 2007, se destaca por la reclamante la cláusula 7:

  "Que como complemento del derecho a participar, los propietarios que se adhieran a la Asociación se obligan (i) a constituir una provisión de fondos de 0,8 euros/m2 que gestionará la Asociación Colaboradora de Propietarios y que quedará afecta a la financiación de los gastos en los que se incurra para el desarrollo de la AIR Marina de Cope hasta la constitución de la Sociedad Gestora -en la que finalmente se integrarán los propietarios en las condiciones que acuerden las partes y que se subrogará en todos los derechos y obligaciones asumidos por la Asociación Colaboradora de Propietarios- (ii) sufragar todos aquellos gastos en los que, en el seno del Comité de seguimiento, se considere necesario incurrir para lograr el deseado buen fin y desarrollo de las actuaciones, (iii) y a asumir todos los gastos de ejecución y explotación de la AIR Marina de Cope, incluidos los correspondientes a los Sistemas Generales y aprovechamientos estratégicos que, en su caso, se imputen a la futura Sociedad Gestora, con la garantía que se pueda exigir en su día este cumplimiento de compromisos entre el patrimonio que constituyen sus terrenos dentro de su Actuación. Este compromiso se referirá al conjunto de la Actuación, debiéndose asimismo establecer con posterioridad el sistema de repercusión de los gastos en que incurran en un principio los propietarios firmantes del presente Protocolo y posteriormente los miembros de la Sociedad Gestora respecto al resto de propietarios y titulares de derechos en la Actuación que no asuman estas obligaciones".

  Asimismo señala que en el referido protocolo se consideran gastos de urbanización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160.1, d) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio (TRLSRM en lo sucesivo), todo tipo de honorarios facultativos que conlleve no sólo el proceso urbanizador, sino aquellos otros justificados e imputados al desarrollo de la AIR. A este respecto manifiesta que el 13 de diciembre de 2007 se suscribió el acuerdo de aportación entre la Asociación reclamante y la Sociedad del Consorcio, en virtud del cual se abonó a esta última la cantidad de 189.723 euros para sufragar una serie de honorarios facultativos y gastos justificativos que redundan en el proceso urbanizador y como anticipo de los gastos de urbanización.

  V. Gastos indemnizables en los que ha incurrido la Asociación hasta la anulación de la AIR.

  La Asociación reclamante relaciona en el apartado Quinto de los Hechos una serie de trabajos respecto a los que se afirma que fueron encargados por la Asociación Colaboradora a favor del Consorcio y de la Sociedad en desarrollo de la AIR, tales como:

  1. Modificaciones de los PGMO de Lorca y Águilas.

  2. Evaluaciones Ambientales Estratégicas de dichas Modificaciones.

  3. Ordenación pormenorizada del sector MdC.

  4. Trabajos técnicos y de apoyo urbanístico, tales como inventario pormenorizado de propietarios, parcelas y fichas individualizadas de elementos construidos, anteproyectos del ciclo integral del agua, del sistema energético y de telecomunicaciones, de factibilidad y el proyecto básico de marina interior, de campos de golf, de estudios de inundabilidad y de deslinde de las principales ramblas, así como estudios de prospección arqueológica, geotécnico, paleontólogo y sedimentología.

  5. Trabajos jurídicos: elaboración de los protocolos de colaboración, estudios de alegaciones, informes jurídicos varios, etc.

  6. Trabajos de comunicación y marketing del proyecto: plan de comunicación y análisis de la marca del proyecto, análisis del destino de la competencia (viajes a Costa Esmeralda y Mar Rojo), elaboración de books comerciales y temáticos, soporte a diversas publicaciones y presentaciones públicas, etc.

  7. Trabajos de viabilidad económica: estudios económicos de las Modificaciones de los PGMO, del coste de los sistemas generales y de costes generales de la urbanización.

  8. Trabajos de gestión y asistencia (secretaría, tesorería y llevanza administrativa de la Asociación durante más de 7 años..., gerencia de la Asociación, gestión de tramitación, etc.).

  9. Otros trabajos y gastos, entre los que se incluyen dictámenes encargados a profesionales especializados en la materia y a la Sociedad del Consorcio.

  Seguidamente se concreta el total de gastos realizados por la Asociación durante los años 2006 a 2012 en la cantidad de 7.911.277,32 euros, acompañando para su acreditación un informe pericial de --, entendiendo que se corresponde con el supuesto indemnizatorio contemplado en el artículo 26.1 TRLS (Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio) y concordantes del Reglamento de Valoraciones, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, y que hacen referencia a los gastos y costes que devengan inútiles en relación con iniciativas de promoción, y tales daños según el citado precepto legal, se tasarán por su importe, incrementado por la tasa libre y prima de riesgos, resultando la cantidad de 14.121.630,02 euros según los cálculos de la Asociación. No obstante, se expone que en el caso de que algún propietario asociado reclamara individualmente las cuotas abonadas a la Asociación en concepto de desarrollo de la AIR, la Administración abonará directamente a dicho propietario, deduciéndola del importe que se le abone en virtud de la presente reclamación.

  VI. Efectos de la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 (incorporada al TRLSRM que derogaba la anterior) por la STC 234/2012, de 13 de diciembre.

  La Asociación reclamante destaca los siguientes aspectos:

Una vez declarada nula la referida Disposición, la delimitación del Parque Regional Costero-Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre vuelve a los límites fijados en la Ley 4/1992, por lo que el primer y principal efecto del fallo es la Sentencia núm. 428/2013, de 31 de mayo, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (TSJ Región de Murcia en lo sucesivo), que ha declarado la nulidad de la AIR, siendo un hecho fundamental para ello que la Actuación se superpusiera a los límites del Parque Regional según la delimitación de la Ley 4/1992.

Un segundo efecto, en opinión de la Asociación reclamante, se produjo con el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de mayo de 2013, en virtud del cual y a la vista del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, se acordó iniciar el procedimiento de revisión de oficio del Acuerdo de 23 de julio de 2004 por el que se declara la AIR, al que hace también referencia la Sentencia del TSJ Región de Murcia citada con anterioridad.

  VII. Requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente caso.

  La Asociación interesada señala en los fundamentos jurídicos de su reclamación:

  1. Tras relacionar los requisitos legales aplicables a la institución de la responsabilidad patrimonial, se expone que la acción presentada se ejerce dentro del plazo del año en el que se han publicado y notificado los fallos judiciales que han dado lugar a la anulación de la AIR, esto es, la STC 234/2012 (publicada el 11 de enero de 2013) y la Sentencia del TSJ Región de Murcia 428/2013 (notificada a dicha parte el 4 de junio de 2013).

  En cuanto a la competencia para la resolución, manifiesta que cuando es el Estado legislador el que debe responder por los daños causados en el ejercicio de su actividad legislativa, la competencia para conocer el asunto corresponde al Consejo de Ministros, porque así se deriva del artículo 142.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC en lo sucesivo), entendiendo que si la aplicación de la ley que ocasiona daños patrimoniales se ha dictado por el órgano legislativo de la Comunidad Autónoma resulta competente el Consejo de Gobierno. Se expone que resulta incuestionable dicha competencia porque la AIR anulada fue declarada por el Consejo de Gobierno, todo ello también por aplicación directa del artículo 22, apartado 35, de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que establece la competencia del citado órgano colegiado para conocer todos los asuntos que por su importancia o interés para la Comunidad Autónoma convenga que sea objeto de deliberación y acuerdo por aquél.

  2. Asimismo señala que la acción de responsabilidad patrimonial se dirige contra el Consejo de Gobierno por ser la Comunidad Autónoma la autora de las disposiciones normativas de las que trae causa el daño patrimonial reclamado, concretamente de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 y de la declaración de la AIR, aprobada por acuerdo de 23 de julio de 2004, ambas declaradas nulas. También se dirige la acción, según expone, frente al Consorcio y a la Sociedad Marina de Cope y frente a las Consejerías de Turismo y Ordenación del Territorio, en su condición de órganos gestores de la AIR por parte de la Administración Autonómica.

  A mayor abundamiento, expone que la responsabilidad del Consejo de Gobierno como legislador deriva, en su opinión, del artículo 139.3 LPAC, en cuanto existen unos daños económicamente evaluables que han resultado de una actividad legislativa inconstitucional y que han derivado en el nacimiento de una obligación de resarcimiento respecto a los propietarios, que se encuentra estrechamente vinculada con la actuación del resto de Administraciones intervinientes en el desarrollo y gestión de la referida AIR, dado que con su actuación se promocionó estrechamente la colaboración jurídico-privada y se instó a los propietarios a efectuar unos gastos tendentes a sufragar las necesidades iniciales de gestión y tramitación de la AIR en cuanto a la redacción, tramitación y promoción turística de los planes y proyectos de la misma.

  De otra parte, señala que el Tribunal Supremo reconoce que la responsabilidad patrimonial por actos del legislador está contemplada en el artículo 9.3 CE y que se asienta prima facie en el principio de responsabilidad de los poderes públicos.

  Entrando a analizar la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, se imputa a la Administración regional un funcionamiento anormal, porque de las referidas resoluciones judiciales se deriva que la delimitación que en su día se realizó del espacio natural protegido coincidente con los LICs de Cabo Cope y Puntas de Calnegre fue incorrecta y, en consecuencia, la AIR Marina de Cope fue también incorrectamente declarada, al superponerse con los límites del espacio natural protegido del Parque Regional Costero Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre establecidos en el Anexo de la Ley 4/1992.

  Se expone que estos hechos han producido unos perjuicios individualizados que los propietarios asociados no vienen obligados a soportar una vez declarada la nulidad de la AIR por la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que los propietarios no tienen el deber jurídico de soportar una ilegal delimitación de los espacios naturales protegidos y una ilegal declaración y delimitación de la AIR Marina de Cope. Se añade que jurisprudencialmente se considera que si la actuación administrativa beneficia, en mayor o menor medida, a todos los ciudadanos si con ella se causa algún perjuicio, éste se distribuye también entre todos de manera que el dato objetivo de la causación de una lesión antijurídica por la actuación de la Administración constituye el fundamento de la responsabilidad.

  En opinión de la Asociación reclamante concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad previstos en el artículo 139 LPAC: a) un hecho imputable a la Administración responsable; b) una lesión patrimonial equivalente al daño emergente, resultando evidente la antijuridicidad de las conductas de la Asamblea regional y de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia al aprobar la AIR, puestas de manifiesto por las declaraciones de nulidad y por la iniciación del procedimiento de revisión de oficio por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 10 de mayo de 2013. Se expone que como consecuencia de la delimitación y aprobación de la AIR, y a instancias de la Administración, se constituyó la Asociación Colaboradora de Propietarios a la AIR a efectos de sufragar los costes de redacción y tramitación de planes, promoción turística y gestión de la AIR, que le han creado un perjuicio económico real a los propietarios afectados; c) Se produce un vínculo directo y eficaz entre la lesión producida y la actuación administrativa concreta que se ocasiona, ya que la declaración de la AIR se entiende definitivamente expulsada del ordenamiento jurídico, señalando la Asociación que no tenía obligación de haber soportado el pago y financiación de los gastos de promoción de la AIR en ejecución de la referida actuación urbanística y en la confianza de financiación anticipada requerida por las Administraciones intervinientes, destacando el Consorcio constituido a tal fin; y d) se sostiene que la lesión ha sido real y efectiva siendo cifrada en dinero.

  3. En cuanto a la relación de causalidad, se añade que los gastos reclamados traen causa en la aplicación de los compromisos adquiridos a instancias del Consorcio de la AIR Marina de Cope, impulsado por la Administración regional y por los Ayuntamientos de Lorca y Águilas, a partir de la declaración de la AIR aprobada por Acuerdo de Consejo de Gobierno y con la delimitación de los espacios naturales aprobados por la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001.

  Se sostiene que la naturaleza de anticipo de la aportación fue acordada por el Consorcio en concepto de gastos de urbanización previstos en el artículo 160.1,d) TRLSRM, asumidos por la Asociación como provisión de fondos necesaria para anticipar los gastos de desarrollo de la AIR. También se vuelve a citar -como fundamento de su reclamación- el artículo 26.1 TRLS que establece que serán indemnizables la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o de edificación cuando devengan inútiles para quien haya incurrido en ellos por efectos de la disposición, del acto o del hecho que motive la valoración, que se tasarán por su importe incrementado por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo, tales como aquellos gastos en que se haya incurrido para la elaboración del proyecto o proyectos técnicos de los instrumentos de ordenación y ejecución que conforme a la legislación de ordenación territorial y urbanística sean necesarios para legitimar una actuación de urbanización, de edificación, o de conservación o rehabilitación de la edificación. Prosigue señalando que a partir de los pronunciamientos judiciales citados, han devenido inútiles los costes asumidos anticipadamente. No obstante, sostiene que dichos gastos no serían inútiles si el Gobierno regional pretendiera una declaración de AIR que hiciese posible su legalidad, aprobando una delimitación de Parque acorde con los ámbitos LICs (Lugares de Importancia Comunitaria) y ZEPAS (Zonas de Especial Protección de Aves) actuales, cumpliendo con las exigencias de publicidad y de rango legal que hiciesen posible una nueva aprobación de la AIR; sin embargo, con el acuerdo de iniciación del procedimiento de revisión de oficio de 10 de mayo de 2013, ya no cabe la AIR al haberse declarado lesiva, habiendo devenido dichos gastos definitivamente en inútiles tanto para la Administración, como para la Asociación y los propietarios, habiendo sido aquélla la beneficiaria de tales gastos a costa de la parte privada sin que puedan en el futuro materializar su aprovechamiento.

  Finalmente, solicita que se proceda al inicio del procedimiento de reparación de daños por responsabilidad patrimonial por un importe total de 14.121.630,01 euros como consecuencia de la lesión patrimonial sufrida, al tener que anticipar los gastos de urbanización y promoción turística desglosados en base a la confianza legítima de los acuerdos y convenios suscritos con la Administración y en los actos dictados por la misma en relación con la AIR declarada nula.

  Asimismo se propone como prueba la documental que se acompaña al escrito de reclamación consistente en el certificado de la asamblea general ordinaria de la Asociación, a efector de instar la reclamación de responsabilidad patrimonial y el informe pericial emitido por x (--).

SEGUNDO.- Paralelamente (los días 10 y 11 de enero de 2011) se presentan otras 8 reclamaciones de responsabilidad patrimonial por parte de propietarios de terrenos del ámbito de la AIR, que se integraron en la precitada Asociación de Propietarios de Marina de Cope, sobre la base de los hechos y actuaciones descritas en el anterior Antecedente, sin perjuicio de las particularidades contenidas en sus escritos de reclamación.

Las restantes reclamaciones presentadas son las siguientes:

1. x, en representación de -- (RP. 1/14), que reclama la cantidad de 1.664.862,98 euros desglosada en las siguientes partidas:

- Por las cantidades entregadas a la Asociación como provisión de fondos para atender los gastos en que incurría como entidad colaboradora de la Administración: 49.976,61 euros.

- Por el mayor coste en la adquisición de los terrenos rústicos por razón de la declaración como AIR: 1.614.886,37 euros.

2. x, en representación de la mercantil -- (RP. 3/14), que solicita las siguientes cantidades en el cuerpo de su escrito de reclamación:

  - Por las cantidades entregadas a la Asociación: 234.568,08 euros que se han utilizado en gastos y costes de urbanización para el desarrollo de la AIR. No obstante, en atención al daño reclamado por la Asociación y el porcentaje que representa las aportaciones de la mercantil reclamante, se fija dicha pérdida en 418.704,02 euros.

- Por la pérdida de la facultad de participar en la actuación de la urbanización: 1.793.973,33 euros.

Sin embargo, en el petitum concreta la cuantía de la reclamación en 667.880,75 euros (puede deberse a un error) por la lesión patrimonial sufrida por la adquisición de una serie de terrenos en el ámbito de la AIR, por haberles privado la facultad de acometer el desarrollo urbanístico y tener que anticipar asimismo los correspondientes gastos de urbanización en base al marco jurídico existente.

3. x, en representación de -- (RP. 4/14), que reclama la cantidad de 110.836.257,23 euros por la pérdida de la totalidad de las inversiones realizadas, así como la indemnización por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo de los gastos abonados a la Asociación (1.954.403,22 euros), ascendiendo la cuantía indemnizatoria total reclamada a 112.790.660,45 euros más los intereses que generen hasta su efectivo abono.

4. x, y (RP. 5/14) solicitan la cantidad de 20.794.433,53 euros por la totalidad de las inversiones realizadas (la inicial compra de terrenos y las aportaciones realizadas a la Asociación de Propietarios) más los intereses legales que generen hasta su abono efectivo.

5. x, en representación de -- (RP. 6/14), que solicita inicialmente la cantidad de 6.721.689 euros desglosada en los siguientes conceptos:

- Por la depreciación de los terrenos adquiridos: 6.030.144,20 euros.

- Por los gastos de escrituración, impuestos directos y comisiones de intermediación: 549.212,37 euros.

- Por los gastos necesarios para la urbanización y promoción turística de la AIR: 142.332,43 euros.

Con posterioridad, mediante escrito de 10 de febrero de 2014 (fecha de certificación en la Oficina de Correos) se modifica la cantidad reclamada, solicitando la cantidad de 6.416201,13 euros, desglosada en los siguientes conceptos:

-Por la depreciación de los terrenos adquiridos: 6.273.868,70 euros.

-Por los gastos de urbanización: 142.332,43 euros.

6. x, en representación de la mercantil -- (RP.7/14) solicita la cantidad de 677.880,75 euros, desglosada en las siguientes partidas:

- Por las cuotas aportadas a la Asociación para gastos y costes de urbanización (56.407,33 euros), la cantidad de 100.588,37 euros según el cálculo de la Asociación Colaboradora.

- Por la pérdida de la facultad de participar en la actuación de urbanización: 577.292,38 euros.

7. x, en representación de la mercantil -- (RP. 8/14), que solicita la cantidad de 99.994.343,88 euros, incrementada con su actualización y los intereses que procedieran, desglosada en las siguientes partidas:

- Por la disminución de valor de sus terrenos: 83.481.130,80 euros.

- Por la inutilidad de los gastos de gestión y desarrollo de las parcelas: 4.028.000,36 euros que incluye las cuotas pagadas a la Asociación.

- Por la privación de la facultad de participar en el desarrollo del ámbito: 12.485.012,72 euros.

8. x, en representación de -- (RP. 9/14), que solicita la cantidad global de 1.996.339,82 euros, más su actualización y los intereses correspondientes, desglosada en los siguientes conceptos:

- Por la disminución del valor de las parcelas: 1.706.682,78 euros.

- Por la inutilidad de los gastos de gestión y desarrollo: 56.462,76 euros.

- Por la privación de la facultad de participar en el desarrollo del ámbito: 233.254,28 euros.

TERCERO.- Con fecha 19 de febrero de 2014 (registro de salida), el órgano instructor de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se dirige a los reclamantes (Doc. 2) para suministrarles la información prevista en el artículo 42.4 LPAC acerca del plazo máximo establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como los efectos del silencio administrativo. Asimismo se les requiere para que subsanen y mejoren la solicitud aportando copia compulsada de los documentos, entre otros, los que a continuación se reseñan:

D.N.I del firmante de los escritos de reclamación, así como el documento identificativo de la persona física o de la entidad a cuyo favor hubiera de reconocerse, en su caso, la indemnización.

Declaración suscrita por el afectado de que no ha percibido indemnización por compañía de seguros u otra entidad.

Indicación de si por estos mismos hechos se siguen otras reclamaciones civiles, penales o administrativas y, en su caso, remitir copias compulsadas.

  Se les advierte también que en el caso de no ser atendidos los extremos citados se podrá declarar decaído de su derecho al trámite, así como se les comunica que podrán acompañar cuantas alegaciones, documentos e informaciones estimen pertinentes, así como la proposición de prueba, concretando los medios de los que pretenden valerse.

  Por último, también se les notifica que quedará suspendido el plazo por el tiempo que media entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario o, en su defecto, por el trascurso del plazo concedido.

  Consta que el requerimiento fue cumplimentado por los reclamantes en el sentido que figura en el Doc. 5.

Asimismo consta que se emplazó como interesados a los Ayuntamientos de Lorca y de Águilas (Doc. 3 y 4) y que un representante de esta última Corporación se personó para retirar copia de las reclamaciones presentadas.

CUARTO.- El 8 de mayo de 2014, el órgano instructor acordó acumular y tramitar conjuntamente las 9 reclamaciones de responsabilidad patrimonial presentadas (numerados del 1 al 9 del año 2014) referentes a la AIR Marina de Cope en tanto guardan una identidad sustancial o íntima conexión, conforme a lo previsto en el artículo 73 LPAC, decisión que fue notificada a los interesados (Doc. 9).

Frente al acuerdo de acumulación se presentó escrito de alegaciones por parte de x, en representación de -- (RP. 9/14), en el que señala que la acumulación de procedimientos sólo será posible si se analiza y determina individualizadamente el cumplimiento de los requisitos de la responsabilidad patrimonial y si se obtiene una resolución individualizada para cada uno de los solicitantes (Doc. 34).

QUINTO.- Recabado el informe de la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo sobre el contenido de las reclamaciones formuladas (Doc. 7, 10 y 11), es evacuado el 14 de octubre de 2014 conjuntamente por el Subdirector General de Urbanismo y Ordenación del Territorio y por el Jefe de Servicio Jurídico del indicado Centro Directivo, en el que se expone lo siguiente (Doc. 17):

1º) Como consecuencia de la STC 234/2012, que declara inconstitucional y nula la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, vuelven a recuperar la vigencia los límites de los espacios naturales protegidos de la Ley 4/1992, cuyo ámbito viene recogido en el apartado tercero de su Disposición adicional tercera, fijando los límites el Anexo de la citada norma.

Se señala que la delimitación cartográfica precisa de los espacios naturales protegidos de la Región corresponde a la Dirección General de Medio Ambiente, mediante el oportuno Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), habiéndose reiniciado por resolución de dicho Centro Directivo de 20 de mayo de 2013 el procedimiento de elaboración y aprobación del PORN de Calnegre y Cabo Cope.

2º) La Sentencia 428/2013 del TSJ Región de Murcia ha anulado el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de julio de 2004 por el que se declara la AIR Marina de Cope, pero siguen vigentes las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, aprobadas por el Decreto 57/2004, de 18 de junio. En dicho instrumento se mantiene la previsión de desarrollar una AIR, debiendo, no obstante adaptarse su desarrollo a la situación sobrevenida por la recuperación de los límites del Parque Regional Costero Litoral de Cabo de Cope y Puntas de Calnegre.

En relación con estas Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral (DOT y POT), se afirma que la Sentencia 91/2011 del TSJ de la Región de Murcia, que estimó parcialmente el recurso presentado por Iniciativa Ciudadana y Profesional para la Defensa Jurídica del Litoral, solamente anuló una de las actuaciones recomendadas, sobre la calificación como sistemas generales adscritos al suelo urbanizable de zonas afectadas por las categorías de suelos protegidos por las Directrices. En su opinión, la Sentencia confirma la legalidad de las Directrices, entre otras cuestiones, en lo relativo al desarrollo de una AIR en Marina de Cope.

3º) Por Orden del Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 31 de julio de 2014 se han suspendido los efectos de las Órdenes de aprobación definitiva de las modificaciones de los Planes Generales de Águilas y Lorca y de la toma de conocimiento del texto refundido, estimando parcialmente el recurso interpuesto por Iniciativa Ciudadana y Profesional para la Defensa Jurídica del Litoral, ya que resulta precisa la validación o actualización de los informes ambientales ya emitidos o, en su caso, la aprobación definitiva del PORN reiniciado. Sin embargo, se añade que "esta suspensión de los efectos no supone su anulación, ni impide su futura continuidad, una vez que se determine sobre la compatibilidad medioambiental y urbanística a la vista de las circunstancias sobrevenidas".

4º) Prosigue el informe señalando que la cuestión clave será determinar en qué medida los citados instrumentos de ordenación territorial y planificación urbanística resultan compatibles con la calificación de esta zona como espacio natural protegido por la Ley 4/1992 y con el régimen jurídico de los Espacios Naturales determinado por dicha Ley, por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (en vigor hasta el 15 de diciembre de 2007) y actualmente por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que la sustituyó.

En relación con la continuidad de este proyecto promovido por el Consorcio, se expone que lo más importante será la determinación de los valores a proteger, es decir, si los instrumentos de ordenación vigentes (Directrices y modificaciones de los Planes Generales Municipales de Ordenación de Lorca y Águilas) hubieran sido compatibles con el Parque Regional Costero-Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre. En su opinión, los valores de la zona han sido reiteradamente analizados y evaluados por la Consejería competente en materia de medio ambiente, con un análisis de la compatibilidad de la ordenación propuesta con dichos valores, independientemente que fuera espacio natural, de forma que las DOT y el POT del Litoral de la Región de Murcia obtuvieron Declaración de Impacto Ambiental favorable (DIA), y ésta no puso de manifiesto que hubiera otros valores naturales que pudieran estar afectados más que los hábitats, indicando también que se deben implantar medidas que busquen la conexión entre ambos LICs. Para la citada DIA, el desarrollo urbanístico de esta zona es compatible con los valores existentes que puedan existir en la misma, sin perjuicio del análisis más pormenorizado que corresponde hacer al planeamiento de desarrollo; la AIR fue informada igualmente por la Consejería con competencias en medio ambiente, sin que dicho informe pusiera de manifiesto la existencia de valores en la zona que impidieran llevar a cabo el proyecto; y, por último, las dos modificaciones de los PGMO de Lorca y Águilas también fueron evaluadas ambientalmente y en las memorias ambientales correspondientes no se indicaba que existieran valores ambientales que impidieran el proyecto.

En el informe se continúa diciendo que la cuestión es si es posible la autorización de un desarrollo turístico-residencial en el Parque regional, siendo la respuesta afirmativa si así lo permitiera el PORN o, en su defecto, mediante la emisión de los correspondientes informes medioambientales preceptivos, y siempre que su objeto sea compatible con la protección de los valores ambientales, lo que en este caso ha quedado acreditado por los informes y evaluaciones emitidos en los distintos instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos, todo ello sin perjuicio de los trámites ambientales que en el futuro sea necesario realizar para los planes y proyectos que desarrollen la Actuación.

A modo de conclusión, el informe señala que "tanto la planificación territorial como la urbanística que ordena el territorio afectado por la AIR, no deberían verse sustancialmente afectados por la Sentencia del Tribunal Constitucional por las razones anteriormente señaladas, sin perjuicio de la conveniente actualización de los informes ambientales o de la aprobación definitiva del PORN ahora reiniciado, así como de la formulación de una nueva Actuación de Interés Regional si el Consorcio así lo decide".

Continúa señalando que en la medida que muchas de las actuaciones, estudios y proyectos formalizados o financiados por los reclamantes podrían ser convalidados o útiles para una futura tramitación y realización, no se consideran indemnizables en este momento por las circunstancias señaladas. De otra parte, tampoco puede entrar en su valoración, ya que correspondería al órgano promotor, el Consorcio de Marina de Cope su acreditación y conformidad, toda vez que los estudios y trabajos habrían sido conformados y validados por sus órganos directivos.

Por último, considera que no procedería la indemnización por expectativas urbanísticas no satisfechas, cuando todavía es posible su desarrollo y menos aún la indemnización por el "sobreprecio" pagado por la compra de terrenos tras la declaración de la AIR, toda vez que la Administración no puede compensar en ningún caso operaciones especulativas.

SEXTO.- El 1 de septiembre de 2014 (registro de entrada), x, en su condición de presidenta y actuando en representación de "Ecologistas en Acción de la Región Murciana", se dirige al Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio para trasladarle la preocupación de su Asociación con motivo de la noticia aparecida en prensa acerca de las indemnizaciones solicitadas por los promotores, pretendiendo ser indemnizados sin motivo alguno, y que se compensen las supuestas pérdidas de sus malos negocios con el dinero público, que tanto esfuerzo y trabajo cuesta a la mayoría de los ciudadanos.

Expone que se ha solicitado una valoración de la situación, cuyo informe se acompaña, y que concluye que no hay razón jurídica para indemnizar a los promotores, pero, en todo caso, no le corresponde a la Consejería su pronunciamiento sino a este Consejo Jurídico, cuya consulta resulta preceptiva. Sostiene que desde la sociedad murciana no se entendería que se siga despilfarrando y sin motivo cantidades astronómicas de dinero público. En consecuencia, solicita al titular de la Consejería que pida el parecer de este Órgano Consultivo antes de aceptar el pago de una cantidad tan astronómica.

A dicho escrito se acompaña un informe elaborado por x, fechado en agosto de 2014, que lleva por título "algunas razones por las que la Comunidad Autónoma no debe pagar indemnización a los promotores de Marina de Cope" y en cuyo contenido se hace referencia básicamente (doc. 12) a que la anulación de un acto no implica que genere derecho a indemnización, sino que es necesario para ello que se den los presupuestos necesarios para que exista responsabilidad patrimonial (artículo 142.4 LPAC y STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 4 de febrero de 2005), que los propietarios conocían desde el principio la situación jurídica en la que se encontraban los suelos de Marina de Cope y el riesgo que se corría de que todo fuese declarado nulo por sentencia judicial, por lo que el desconocimiento les sería imputable, no siendo posible la indemnización del lucro cesante (por no disponer de planeamiento preciso para el inicio de la fase de gestión) por lo que los aprovechamientos urbanísticos son futuros, siendo sólo indemnizables los perjuicios efectivos, no los futuros, ni los hipotéticos, siendo meras expectativas hasta tanto se patrimonializan por los propietarios, lo que sólo ocurre cuando se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución y urbanización previstos en la legislación urbanística.

Respecto al daño emergente, se sostiene por la informante que todas las aprobaciones y tramitaciones de instrumentos urbanísticos en Cabo Cope fueron promovidas hasta el momento de oficio por la Administración regional y los Ayuntamientos de Lorca y Águilas, que han sufragado los gastos de documentación necesaria para tales aprobaciones. La entrada de los promotores se debía producir en la tramitación y aprobación de los planes parciales y especiales previstos y esta fase de planeamiento ni siguiera había empezado, sin que se tenga conocimiento de la presentación de proyecto alguno de Plan Parcial o Especial en el ámbito de Marina de Cope por los promotores por los cauces establecidos en el TRLSRM. De ello se deduce que los mencionados estudios fueron elaborados por capricho de los promotores con el único afán de alimentar sus expectativas de negocio, no siendo necesarios ni requeridos por ninguna norma legal, sin que tampoco fueran gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador, puesto que ni tan siquiera se había aprobado inicialmente el indicado planeamiento.

Finalmente, se sostiene que los promotores asumieron el deber jurídico de soportar tales gastos y no pueden reclamarse como daño emergente, sin que exista relación de causalidad alguna entre la actuación de la Comunidad Autónoma y el supuesto daño.

SÉPTIMO.- Mediante oficio de 9 de octubre de 2014 (Doc. 14), el órgano instructor solicita al TSJ de la Región de Murcia que informe sobre el estado de los procesos contenciosos administrativos que afectan a la modificación de los Planes Generales de Lorca y Águilas (recursos números 909/2011 y 518/2012) que han sido acumulados, no constando la remisión de actuaciones según la propuesta elevada.

  Asimismo constan en el expediente la interposición de los siguientes recursos contenciosos administrativos frente a la desestimación presunta de las reclamaciones presentadas: los interpuestos por x, y (PO 401/2014), por -- (PO 28/2015) y por -- (PO 40/2015).

OCTAVO.- El 13 de octubre de 2014 se dirige oficio a la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación, cuyo responsable es Presidente del Consorcio Turístico Marina de Cope, frente a los que también se dirigen las reclamaciones para su puesta en conocimiento y con el fin de que informe acerca de las gestiones realizadas en relación con la mencionada Actuación de Interés Regional (Doc. 15). También se le otorga audiencia específica al Consorcio Marina de Cope, recabando informe relativo a si tiene constancia de los gastos detallados en las reclamaciones y de su asunción por los reclamantes.

En la contestación, el Jefe del Área Jurídica del Instituto de Turismo de la Región de Murcia, a solicitud de la Secretaría General de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación, emite un informe el 25 de noviembre de 2014 en el que se analizan las siguientes circunstancias en relación con las reclamaciones presentadas:

1ª) Refiere que antes de que se constituyera la Asociación Colaboradora de Propietarios (ACP) y, por tanto, antes de que se iniciara cualquier tipo de colaboración con la misma, ya se había interpuesto el recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, por lo que a la hora de incurrir cualquier gasto para el desarrollo de la AIR los miembros de la Asociación deberían haber contado con el riesgo que asumían de prosperar el recurso. A tales efectos se incorpora la transcripción de la intervención de x (entonces Alcalde de Lorca) en la reunión del Consejo de Administración del Consorcio de Marina de Cope el 15 de diciembre de 2004:

"(...) Finalmente plantea que se tenga en cuenta que aún está pendiente de resolución el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la disposición adicional octava de la Ley 1/2001 del Suelo de la Región de Murcia, por lo que se solicita que se estudien las medidas que procedan para garantizar el impulso, desarrollo, gestión y ejecución de la Actuación de Interés Regional".

2ª) Señala que desde el inicio, el Consorcio propone la participación de los propietarios en el desarrollo de la AIR mediante la asunción de parte de las cargas o costes de urbanización, sin que de ello se derive la obligación de tener que contratar y asumir el coste de aquellos estudios, informes, proyectos o cualquier otro tipo de trabajos que solicite el Consorcio. En concreto, expone que la colaboración se prevé a través de la constitución de un comité de seguimiento integrado por las Administraciones Públicas y por los propietarios de terrenos afectados por la actuación; de la agrupación de los propietarios en una Asociación que represente más del 50% de la superficie afectada por la actuación; de la firma de un protocolo de intenciones suscrito en fecha 7 de junio de 2006 y posteriormente modificado el 14 de mayo de 2007 para proponer el cambio de sistema de actuación de compensación por el de concertación indirecta; de la suscripción de un Acuerdo Marco, que aunque fue aprobado un borrador por el Consorcio, no llegó a firmarse y en el que sí se reconoce la colaboración de los propietarios a través de la aportación de algunos proyectos, informes, estudios y propuestas; y de la previsión de una sociedad gestora integrada por los propietarios urbanizadores y la sociedad instrumental del Consorcio, que tampoco llegó a constituirse. Se incorporan extractos de las actas donde se recogen estas cuestiones, citándose el acta correspondiente al 15 de diciembre de 2004.

3a) El informante manifiesta que existe constancia documental de que la sociedad instrumental del Consorcio (--) facturó a la Asociación Colaboradora de Propietarios, entre el 28/12/2007 y el 10/06/2010, un total de 392.351,80 euros en concepto de gastos de funcionamiento. De la documentación obrante se deduce que entre los gastos que el Consorcio repercutió a la ACP las partidas principales se corresponden a los gastos de contratación de sus asesores externos: -- y --, empresas a las que el Consorcio y la Sociedad abonaron 491.272,50 euros desde 2004 a 2014 según los extractos bancarios.

Además estas empresas aparecen también en el listado de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial con un importe total facturado a la ACP de 209.224,49 euros.

Se acompaña al informe un cuadro detallado de los pagos realizados por el Consorcio, la Sociedad instrumental y la ACP a estas empresas, así como de los pagos repercutidos. Igualmente se acompaña extractos de las actas en las que se recogen estas cuestiones.

4a) Se expone que mediante el protocolo de intenciones, los propietarios adheridos a la ACP se comprometían a constituir una provisión de fondos gestionada por la ACP para financiar los gastos necesarios para el desarrollo de la AIR hasta la constitución de la Sociedad Gestora, a sufragar los gastos que el comité de seguimiento estimase necesarios y a asumir todos los gastos de ejecución y explotación de la AIR Marina de Cope. Sin embargo, según expone, en la documentación obrante no consta ningún acuerdo adoptado en el seno del comité de seguimiento, ni en ningún otro órgano, por el cual se estimase sufragar gasto alguno más allá de los gastos de funcionamiento de la Sociedad mencionados. Se acompaña extractos de la documentación en la que se recogen tales cuestiones.

5a) Se señala que en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial se mencionan a dos empresas (-- y --), a las que el Consorcio les adjudicó dos contrataciones públicas por importe de 170.000 euros y 32.182,88 euros, respectivamente. También aparece la contratación de un dictamen sobre viabilidad jurídica con una Universidad con fecha 20/07/2007 por importe de 20.880 euros (pendiente de pago), que debe ser la Universidad Carlos III, a la que la Sociedad sí abonó 20.880 en fecha 28 de diciembre de 2012.

Según se expresa, la empresa -- ganó el primer premio del concurso internacional de ideas para la ordenación de Marina de Cope, adjudicándole la redacción del proyecto  de ordenación urbanística-general de Marina de Cope y demás documentación de planeamiento necesaria por un importe total de 170.000 euros. Sin embargo, según los extractos bancarios facilitados por el -- (--) el Consorcio hizo cuatro abonos que suman 130.000 euros; los restantes 40.000 euros hasta 170.000 euros no se tiene certeza de si no se llegó a realizar el trabajo que justificase el devengo o si se corresponde con algunos de los movimientos pendientes de identificar de la cuenta del Consorcio.

En lo que se refiere a la empresa -- (--), las reclamaciones incluyen tres facturas por un montante de 32.182,88 euros; sin embargo, en las actas de reunión del Consejo de Administración del Consorcio se han encontrado menciones de adjudicación a dicha empresa de la contratación de los estudios hidrológicos e hidráulicos orientados a la delimitación de zonas inundables en la AIR de Marina de Cope por un importe de 32.182,88 euros.

6a) Se hace referencia a que en las reclamaciones, presentadas se incluyen dos empresas, -- y --, que se presentaron al "Concurso Internacional de Ideas para la Ordenación de Marina de Cope" pero no resultaron adjudicatarias. No obstante, se añade, "--" se llevó el tercer premio dotado con 20.000 euros, cuyo abono se hizo mediante cheque.

De todas estas cuestiones, desde la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación, a través del Instituto de Turismo de la Región de Murcia, se obtienen las siguientes conclusiones en relación con las preguntas formuladas por el órgano instructor:

a) Sobre los gastos detallados en las reclamaciones que tiene constancia el Consorcio y su asunción por parte de los interesados, se responde que de la documentación obrante en el Instituto de Turismo de la Región de Murcia resulta claro que el Consorcio tiene constancia de los siguientes gastos detallados en las reclamaciones:

Gastos facturados por la Sociedad del Consorcio a la Asociación Colaboradora de Propietarios en concepto de gastos de funcionamiento por importe de 392.351,80 euros, coincidentes en su mayor parte con los pagos efectuados por la Sociedad a sus asesores externos --  y --.

En cuanto a la redacción del Proyecto de Ordenación Urbanística General de Marina de Cope y demás Documentación de Planeamiento necesaria y la realización de los estudios hidrológicos e hidráulicos orientados a la delimitación de las zonas inundables fueron directamente contratados y pagados por el Consorcio o la Sociedad a la UTE -- (170.000 euros) y -- (32.182,88 euros).

El dictamen sobre viabilidad jurídica contratado con una Universidad, el importe coincide con el trabajo que la Sociedad contrató con la Universidad Carlos III y que abonó según consta en los extractos bancarios facilitados por --.

El Consorcio, de acuerdo con el contenido de las actas de su Consejo de Administración, también tiene constancia de los trabajos encargados por la ACP que se relacionan a continuación y que se supone que se encontrarán entre los gastos señalados en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial:

Un estudio contratado por -- a la empresa -- sobre las necesidades de energía eléctrica de los futuros desarrollos urbanísticos de Marina de Cope.

Los proyectos básicos realizados de los sistemas generales fundamentales (Marina y Campo de Golf) aportados por la ACP al Consorcio, si bien se desconoce quien decidió contratarlos y con qué empresas.

  b) Sobre la exigencia o no de tales gastos por parte del Consorcio a los propietarios reclamantes, se responde que de la documentación obrante en el Instituto de Turismo de la Región de Murcia únicamente resulta claro que el Consorcio ha solicitado a la ACP los gastos de funcionamiento facturados por la Sociedad del Consorcio (392.351,80 euros), atribuidos en su mayor parte a los pagos efectuados por la Sociedad a los servicios contratados con sus asesores externos - y --.

  Finalmente, se acompaña la documentación que se ha utilizado para la emisión de informe.

NOVENO.- Por oficio de 9 de diciembre de 2014, el órgano instructor solicita al Consorcio de Marina de Cope aclaración respecto a este último informe, concretamente si los gastos de funcionamiento de la Sociedad del Consorcio por importe de 392.351,80 euros fueron exigidos por la Administración a los propietarios, en virtud de qué título se les exigía y si se le reconocía algún tipo de compensación para estos gastos.

En contestación, el Jefe del Área Jurídica y de RR.HH. del Instituto de Turismo de la Región de Murcia manifiesta lo siguiente en el informe de 19 de diciembre de 2014 (Doc. 23):

"1a) Los gastos de funcionamiento de la Sociedad del Consorcio (por importe de 392.351,80 euros) que se mencionan en su informe ¿son exigidos por la Administración a los particulares?

De acuerdo con lo señalado en la carta de 11 de junio de 2012 que aparece en la página 7 del informe, enviada por la Sociedad Marina de Cope, -- (--) a la Asociación Colaboradora de Propietarios de la AIR de Marina de Cope (ACP) representativa de más del 50% de la superficie de la Actuación; dicho sistema de financiación lo asumía la ACP a solicitud de la SMC en base a la cláusula séptima del Protocolo de colaboración de fecha 14 de mayo de 2007, tal y como se transcribe a continuación:

(...)

2ª. ¿En virtud de qué título se les exige?

De acuerdo con lo señalado anteriormente lo asume voluntariamente la ACP en virtud de lo dispuesto en la Cláusula Séptima del Protocolo de colaboración de fecha 14 de mayo de 2007, que aparece en la página 9 del informe, tal y como se transcribe.

(...)

3a) ¿No se exige desde la Administración ningún otro gasto?

En la documentación obrante en poder del ITREM no consta que el Consorcio o la SMC hayan facturado a la ACP por ningún otro concepto.

4a) ¿Existía algún tipo de compensación para estos gastos?

De acuerdo con lo señalado en la cláusula  Séptima del Protocolo de colaboración de fecha 14 de mayo de 2007 que aparece en la página 7 del informe, los propietarios firmantes del protocolo y posteriormente los que fuesen miembros de la Sociedad Gestora cuya creación se preveía constituir, iban a poder repercutir posteriormente dichos gastos al resto de los propietarios y titulares de derechos en la Actuación que no asuman estas obligaciones.

El Comité de seguimiento se disolverá tan pronto se constituya la Sociedad Gestora y el propietario e inversor puede pasar a ser socio de dicha entidad".

DÉCIMO.- Por sendos oficios de 2 de enero de 2015 (Doc. 24) se otorgaron trámites de audiencia a los reclamantes, poniendo a su disposición la totalidad de la documentación generada en el proceso por medio de una plataforma digital, habiendo hecho uso de los mismos, dándose por enterados de la documentación obrante en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, según expone la propuesta elevada.

UNDÉCIMO.- Por parte de x, en representación de la Asociación Colaboradora de Propietarios de la Actuación de Interés Regional Marina de Cope, se presentan alegaciones (RP. 2/14) en las que se expone:

-Frente a lo que afirma el informe de 14 de octubre de 2014 de la Dirección General de Vivienda y Suelo relativo a que muchas de las actuaciones, estudios y proyectos formalizados o financiados por los reclamantes podrían ser útiles para una futura tramitación y realización, por lo que no se consideran indemnizables en este momento, expone que nada más le gustaría a la Asociación que representa, pero lo único cierto es, en su opinión, que desde que se interpuso la reclamación los trabajos realizados por encargo del Consorcio a la Asociación Colaboradora de Propietarios no son viables. Por el contrario, afirma, todas las actuaciones (y omisiones) del Gobierno Regional se han efectuado en sentido contrario a la supervivencia o revivencia de la AIR. Se sostiene que una vez el Tribunal Constitucional ha declarado nula la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, la delimitación del Parque Regional Costero Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre es actualmente el que fue fijado por la Ley 4/1992. Por lo tanto, el Gobierno Regional debe redelimitar los espacios naturales protegidos (no ha elaborado un PORN), siendo de su responsabilidad que los trabajos realizados no sean útiles, ni estén convalidados, habiéndose actuado de forma totalmente opuesta, al haber anulado de facto las modificaciones de los Planes Generales de Lorca y Águilas, mediante Orden del titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 31 de julio de 2014, por la que se suspenden los efectos de la anterior Orden de 11 de agosto de 2011, por la que se aprobaban definitivamente las referidas modificaciones.

2. Se afirma que dadas las afecciones de la AIR propuesta por las Directrices de Ordenación del Litoral en relación con la delimitación vigente del Parque Regional no se pueden entender útiles ni viables los trabajos y proyectos desarrollados, por lo que los propietarios miembros de la Asociación tienen pleno derecho a la devolución de los gastos incurridos por encargo del Gobierno Regional a través del Consorcio de Marina de Cope, en cumplimiento de las obligaciones derivadas del protocolo de actuación en su día suscrito por ambas partes.

3. Manifiesta su sorpresa por el optimismo interesado de la Dirección General de Vivienda y Suelo para no reconocer la inviabilidad del proyecto, ocasionándole "estupor y asombro" el informe del Instituto de Turismo de 25 de noviembre de 2014 por la falta de veracidad, pues, según refiere, consta en la Consejería competente en materia de turismo la evidente relación de causalidad entre los gastos incurridos por la Asociación de Propietarios y la encomienda de gestión y supervisión y necesidad de financiación privada que ha conllevado el desarrollo de la AIR. Por el contrario, no se discute que la Sociedad del Consorcio sólo tenga determinados gastos facturados por los importes que relaciona, pero ello no hace sino confirmar la asunción por los propietarios de casi la totalidad de los gastos incurridos.

4. Sostiene que lo que pretende evitar reconocer la Consejería competente en materia de turismo es que como consecuencia de la declaración de la AIR se constituyó la Asociación Colaboradora de Propietarios a los efectos, entre otros objetivos, de sufragar los necesarios costes de redacción y tramitación de planes y proyectos, promoción turística y gestión de la AIR, dado que la Administración carecía de capacidad presupuestaria para ello, gastos que han devenido inútiles por culpa de la Administración regional, que ha de responsabilizarse de sus errores.

Finalmente, solicita que le sean indemnizados los gastos desglosados en la reclamación sobre la base de la confianza legítima en los acuerdos y convenios suscritos, proponiendo como medio de prueba la documental consistente en que se incorpore desde el archivo de la Consejería competente en materia de turismo copia de los proyectos entregados al Consorcio que se relacionan, así como que se incorporen todas las actas de la comisión general de seguimiento y de las subcomisiones técnicas de urbanismo y medio ambiente.

Asimismo consta la presentación de estas otras alegaciones:

-Por las mercantiles --, y --. representadas por x, mediante sendos escritos registrados el 29 de enero de 2015 (RP-3/14 y RP 7/14) en similares términos a los expresados en la alegación precitada.

-Por la mercantil --, representada por x (RP 4/14), se presenta mediante escrito certificado en la oficina de correos el 28 de enero de 2015, en el que también se cuestionan los informes evacuados por la Dirección General de Vivienda y Suelo de 14 de octubre de 2014 y por el Instituto de Turismo de 25 de noviembre de 2014; el primero, porque frente a las hipótesis y especulaciones sobre la posibilidad de subsanar toda la actuación de la AIR, expone que actualmente lo que hay es la inexistencia del planeamiento y la ordenación territorial que motivó y le indujo a realizar inversiones cuyo resarcimiento reclama, sin que exista plazo ni certeza de que se vaya a efectuar una ordenación que subsane la situación y reproduzca la ordenación anulada; el segundo porque sólo reconoce la cantidad de 392.351,80 euros de gastos por trabajos o gastos encargados por el Consorcio a la Asociación, desconociendo que los actos efectuados por el comité de seguimiento en aplicación del protocolo firmado vinculan tanto al Consorcio como a la Asociación, y ésta aportó los fondos y encargó los trabajos que el referido comité de seguimiento le encargó, citando a este respecto al acta del comité de seguimiento de 26 de marzo de 2008 que acompaña. Considera que la pretensión de desconocer las decisiones que se adoptaron en el seno de la Comisión y de los trabajos que allí se decidieron supone una vulneración directa de lo acordado en el protocolo y una evidente mala fe. Finalmente, propone como prueba documental la que acompaña más la documental consistente en los proyectos entregados al Consorcio, las actas del comité de seguimiento y de las subcomisiones técnicas de urbanismo y medio ambiente, así como prueba testifical consistente en el interrogatorio de las personas que cita.

-Por x y x (RP 5/14) que presentan el 29 de enero de 2015 (fecha de certificación en la Oficina de Correos) escrito de alegaciones con la estructura y contenido similar a la anteriormente expresada formulada por la mercantil --, proponiendo los mismos medios de prueba.

-Por la mercantil --, representada por x (RP-9/14), se presenta escrito el 29 de enero de 2015 (de certificación en la Oficina de Correos), en el que expone, en síntesis:

Es incorrecto el argumento de la Dirección General competente en materia de suelo sobre que el desarrollo de Marina de Cope sigue siendo posible, porque no hay dudas sobre lo determinante que ha sido la anulación judicial de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 y de la AIR, y porque sin esta última no es posible el desarrollo, siendo atribuible al mal funcionamiento del Estado legislador, en la personificación de la Asamblea Regional.

La Administración no puede afirmar que no son indemnizables los estudios realizados y la mayor parte de los gastos, porque es posible que algunos de los citados estudios, proyectos y actuaciones realizadas por los promotores sean convalidados o útiles en una futura tramitación, si bien ese escenario es futuro e incierto, y no se ajusta al régimen legal de la responsabilidad patrimonial, todo ello sin perjuicio de que en el futuro se pudiera producir una minoración de la responsabilidad, recuperando la Administración parte de la indemnización abonada.

Los gastos reclamados son gastos de urbanización que han soportado los propietarios y deben ser indemnizados al haber devenido inútiles, conforme a lo previsto en el artículo 160.1,d) TRLSRM porque así se estableció en el apartado 4 del acuerdo marco suscrito entre el Consorcio y la ACP que se transcribe.

Es incorrecto el argumento de la Administración regional relativo a que lo solicitado son expectativas urbanísticas no satisfechas y operaciones especulativas, siendo la indemnización pedida por el daño emergente consistente en la depreciación de los terrenos ubicados en su ámbito, la inutilidad de los gastos de gestión y desarrollo de las parcelas y la privación del derecho a participar en el desarrollo.

La Administración regional no ha desvirtuado los hechos y fundamentos que amparan la solicitud de indemnización.

-Por la mercantil --, representada por x (RP-8/14), se presenta escrito de alegaciones el 27 de enero de 2015 (fecha de certificación en la Oficina de Correos) de contenido similar al señalado anteriormente, suscitando las mismas cuestiones.

  -Por x, en representación de -- (RP. 6/14), se presenta escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2015 (fecha de certificación en la Oficina de Correos), señalando que se mantiene en las pretensiones de indemnización en su día reclamadas, porque la declaración de la AIR y la actuación coordinada de las Administraciones Autonómica y Local fueron determinantes para la ejecución de las inversiones que hoy no tienen el valor esperado por la anulación de la disposición legislativa de la que traían causa. Señala que aunque pretenda disimularse o disfrazarse con la suspensión de las modificaciones de los PGMO supone tanto como lavarse las manos, y esperar años para volver al estado en el que se encontraban antes de la STC de 13 de diciembre de 2012, hecho que por sí solo supone la pérdida de oportunidad de la inversión en suelo y de otras alternativas. Se ratifica en lo señalado en el escrito de reclamación sobre los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial y en los conceptos reclamados, que concreta en las siguientes cantidades: por gastos de urbanización (142.332,43 euros) y por el daño derivado de la desclasificación de suelo la cantidad de 6.102.545,95 euros.

DUODÉCIMO.- En fecha 9 de febrero de 2015 (registro de salida, Doc. 28), el órgano instructor solicita al Consorcio Marina de Cope la documentación propuesta como prueba por algunos reclamantes que se concreta en los siguientes proyectos, de los que se afirma que fueron entregados por la Asociación Colaboradora de Propietarios al Consorcio Marina de Cope:

"1.-  Modificaciones de los Planes Generales Municipales de Ordenación de Lorca y Águilas. --.

2.- Evaluaciones Ambientales Estratégica/EAE) de las Modificaciones de los PGMO de Lorca y Águilas.--.

3.- Inventario pormenorizado de propietarios, parcelas y fichas individualizadas de elementos construidos e instalaciones de todo el ámbito. --.

4.- Anteproyecto del Ciclo Integral del Agua:--.

5.- Anteproyecto de Sistema Energético y de Telecomunicaciones de todo el ámbito. --.

6.- Estudio y Proyecto Básico de Marina interior. --.

7.- Anteproyectos de los campos de golf (5 campos de 18 hoyos cada uno). Master plan de diseño, instalaciones generales asociadas, redes de infraestructuras necesarias y faseamiento posible. --.

8.- Estudio Preoperacional de Inundabilidad del ámbito. --.

9.- Estudio de Delimitación (deslinde) de las 5 ramblas principales del ámbito. --.

10.- Estudios de prospección arqueológica. --.

11.- Estudio Geotécnico. --.

12.- Estudio Paleontológico. --.

13.- Estudio de Sedimentología. --.

14.- Trabajos de comunicación y marketing del proyecto. Plan de Comunicación y análisis de marca del proyecto. Books comerciales y temáticos, infografías 3D y soportes de presentación pública en diversos idiomas. Estudio general y particular de los mercados español, británico y alemán sobre demandas del proyecto. --.

15.- Informe Preliminar de Planificación del Modelo Turístico de MdC. --.

16.- Estudio económico/financiero de apoyo e integración en las Modificaciones de los PGMO. Estudio pormenorizado de costes de elementos de sistema general (campos de golf, desalinizadora, marina interior, depuradora, centros deportivos de alto rendimiento, etc) y de recuperación concesional de los mismos. Estudio pormenorizado de costes generales de urbanización, edificación, conexiones de infraestructuras, promoción, etc., para su desagregación por fases posibles, agentes, operadores, etc.--.

Dicha solicitud se reitera mediante oficio registrado de salida el 14 de abril de 2015 (Doc. 31).

DECIMOTERCERO.- En fecha 23 de marzo de 2015 se procede a la práctica de la prueba testifical propuesta por la mercantil --, representada por x (RP. 4/14) y por x, y (RP. 5/14), citando a los siguientes testigos:

- x (representante de la Sociedad del Consorcio en la comisión de seguimiento).

- x (entonces Presidente de la Asociación Colaboradora de Propietario de la AIR Marina de Cope).

- x (Jefe de Servicio de Planificación de Infraestructuras de Turismo. Consejería de Cultura y Turismo).

- x (Arquitecto Urbanista. --).

- x (Secretario de la Asociación Colaboradora de Propietarios).

- x (--).

- x (--).

-x (Presidente de la Asociación Colaboradora de Propietarios).

De los citados testigos comparecen todos, salvo x, y, levantándose acta de incomparecencia, que consta en el expediente.

Las preguntas y respuestas de los testigos figuran en el Doc. 30 del expediente y serán objeto de valoración en las Consideraciones del presente Dictamen.

DECIMOCUARTO.-  El 24 de abril de 2015 (registro de entrada) se contesta por el Instituto de Turismo el requerimiento de documentación en relación con la práctica de la prueba documental propuesta por algunos reclamantes, acompañando un informe del Jefe de Área Jurídica en el que se expone:

1º) Que no hay constancia de documentación alguna entregada por la Asociación Colaboradora de Propietarios de Marina de Cope al Consorcio, a excepción de un estudio de prospección y sondeos arqueológicos de --.

2º) En relación con la documentación mencionada en el oficio, se señala que sí les consta la entrega por parte de la UTE -- de los trabajos que les fueron contratados por el Consorcio para llevar a cabo las Modificaciones de los Planes Generales Municipales de Ordenación de Lorca y de Águilas, de acuerdo con el contrato que le fue adjudicado mediante concurrencia pública, y cuyo importe fuera debidamente abonado a la contratista tras la presentación de los trabajos pactados. Se detalla el objeto del contrato y los hitos que se pretendían conseguir.

3º) En el CD con las modificaciones de los PGMO de Lorca y Águilas en desarrollo de la AIR de Marina de Cope aparece como anexo 1 un Estudio de Impacto Ambiental elaborado por -- (documento 2 de su solicitud).

4º) En lo relativo a los proyectos que se señala que elaboró la empresa -- sobre inundabilidad y delimitación de las cinco ramblas principales del ámbito de la AIR de Marina de Cope, se afirma que en la documentación en poder del Instituto de Turismo no aparecen dichos proyectos, pero sí consta la contratación y pago de estudios hidrológicos a la empresa --.

5º) En cuanto a los trabajos de comunicación y marketing del proyecto, en el Instituto existe documentación acreditativa de que la Consejería competente en materia de turismo concedió al Consorcio una subvención para realizar un estudio de definición estratégica de la AIR Marina de Cope, el cual incluía unos estudios generales de Inglaterra y Alemania que el Consorcio contrató con la empresa --, copia de todo lo cual se acompaña. Asimismo existen distintos trabajos de comunicación, alguno de los cuales contiene el logotipo de -- y el CD antes mencionado con infografías en 3 D llevados a cabo por la UTE --, copia de lo cual se acompaña.

6º) No nos consta la existencia de actas de ninguna comisión general de seguimiento, ni de ninguna subcomisión técnica de urbanismo y medio ambiente, salvo una fotocopia del acta del grupo de trabajo de medio natural dentro de la comisión de medio ambiente del Consorcio Marina de Cope, en su reunión de fecha 24 de julio de 2009, cuya copia se acompaña.

Se acompaña la documentación a la que hace referencia el informe precitado.

DECIMOQUINTO.- A la vista de la práctica de la instrucción complementaria, se concede a los reclamantes un nuevo trámite de audiencia para la formulación de alegaciones mediante sendos oficios de 24 de abril de 2015 (Doc. 33).

DECIMOSEXTO.- El 11 de mayo de 1015 (fecha de certificación en la Oficina de Correos), x, en representación de la Asociación Colaboradora de Propietarios de la AIR Marina de Cope, presenta escrito de alegaciones en el que expone que de la prueba practicada, sobre todo de las testificales, ha quedado acreditado y reconocido en el expediente que en ejecución del protocolo de intenciones, el Consorcio Marina de Cope procedió a encargar a la Asociación de propietarios que financiara gran parte de los gastos incurridos por la Administración Autonómica, a través de la institución instrumental del Consorcio y de su Sociedad, en el desarrollo y ejecución de la Actuación de Interés Regional de Marina de Cope. Así se ha reconocido por la Dirección General de Vivienda y Suelo en su informe de 14 de octubre de 2014, al hacer referencia a que existen actuaciones, estudios y proyectos formalizados o financiados por los reclamantes.  También expone que se ha reconocido por determinados testigos la constitución de un comité de seguimiento y que allí se desarrollaba la colaboración público-privada en relación con el seguimiento de la ejecución y gestión de los proyectos de desarrollo de la AIR.

  En relación con el último informe evacuado por la Consejería de Turismo de 15 de abril de 2015, señala que pese al intento de ocultarlo reconoce que la Asociación financió la mayoría de los gastos incurridos por la Administración Autonómica en desarrollo y ejecución de la AIR, constando la más que evidente relación de causalidad entre los gastos incurridos por la Asociación y la encomienda de gestión, supervisión y necesidad de financiación privada que ha conllevado el desarrollo de la AIR a instancias del Consorcio, quedando plasmado en el acuerdo marco y en el protocolo de intenciones. Manifiesta que la mala fe que dimanan los informes evacuados por la Consejería de Turismo es una muestra de la práctica desleal por la que ahora camina dicha Consejería que constituyó el Consorcio, a diferencia de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio que ha reconocido la elaboración de actuaciones, estudios y proyectos formalizados por la Asociación Colaboradora de Propietarios de Marina de Cope bajo la supervisión del Consorcio y con financiación de los propietarios asociados.

  Asimismo se ratifica en el contenido de sus anteriores escritos de alegaciones dándolos por reproducidos, habiendo quedado acreditado en su opinión los perjuicios concretos imputables  a la Administración, todos ellos incardinables en el artículo 160.1,d) TRLSRM en cuanto a su naturaleza de gastos de urbanización.

  Finalmente,  se solicita que se le reconozca el derecho a percibir los gastos de urbanización que constan desglosados en la reclamación con base a la confianza legítima de los acuerdos y convenios suscritos con la Administración Autonómica en relación con la AIR Marina de Cope.

  De igual contenido son las alegaciones presentadas por x, en representación de -- (RP. 7/14) y de la mercantil -- (RP. 3/14).

  DECIMOSÉPTIMO.- El mismo día 11 de mayo de 2015, x, en representación de -- (RP. 4/14), presenta escrito de alegaciones en las que reitera las efectuadas en su escrito de 25 de enero de 2015 y tras destacar determinadas contestaciones de la prueba testifical practicada, así como de la documental aportada por la Consejería competente en materia de turismo, formula las siguientes consideraciones: todos los testigos reconocieron reuniones del comité de seguimiento y que formaron parte o asistían a las mismas, que se trataba de reuniones para coordinar las actuaciones entre la Administración y los propietarios de la AIR de Marina de Cope, que dicho comité se constituyó en cumplimiento de los acuerdos firmados en el protocolo de colaboración entre la Administración y los propietarios, que existían reuniones prácticamente semanales para efectuar la coordinación en las que se decidía qué hacía cada parte (Consorcio, Sociedad o Asociación) y quien lo pagaba; también sostiene que las testificales han acreditado que los trabajos sufragados por la Asociación que les mostraron eran necesarios para la AIR de Marina de Cope y que el trabajo se hizo es un hecho indudable desde el momento en el que se aprobaron las Modificaciones de los Planes Generales Municipales de Águilas y Lorca. Destaca que el hecho de que el Consorcio sólo tratara formalmente con -- no desvirtúa el hecho de que dicho Consorcio y la Sociedad fueran conscientes de que los trabajos para la Modificación de los Planes se estaba financiado por la Asociación, que pagó los informes sectoriales necesarios y contrató un equipo que pudiese dar cobertura a la redacción del Plan General (--) y dio soporte tanto técnico como material al propio Consorcio. Asimismo manifiesta que muchos de estos documentos constan en la fragmentaria documentación remitida por la Secretaría General Técnica del Instituto de Turismo y aunque nieguen reconocer su origen, no ofrece duda, en su opinión, que sus representantes en el comité de seguimiento tenían conocimiento de todos los estudios, informes, dictámenes y soporte para la redacción del planeamiento.

Finalmente, manifiesta que todos los gastos en los que ha incurrido la Asociación eran necesarios para el desarrollo de la AIR Marina de Cope y por tanto han de ser indemnizados por la Administración.

  De similar contenido es la alegación presentada por x y x (RP. 4/14).

  DECIMOCTAVO.- El 18 de mayo de 2015 (de certificación en la Oficina de Correos), x, en presentación de -- (--), presenta escrito de alegaciones en las que se ratifica en todos los escritos presentados en el expediente, haciendo la siguiente valoración de la testifical y documental practicada: expone que de la testifical se desprende que la asunción de gastos por la Asociación se entronca con el protocolo de intenciones, de fechas 7 de julio de 2006 y 14 de mayo de 2007, considerando que resultan acreditados los daños reclamados por costes de proyectos sufragados y que en el caso de su representada supuso un desembolso de 142.332,43 euros; la misma prueba testifical evidencia, en su opinión, que las actuaciones simultáneas de la Administración regional -declaración de AIR- supusieron un incremento sustancial en el coste de los terrenos pagados por dicha mercantil. Por dicha lesión patrimonial se reclama la cantidad de 6.102.545,95 euros. También da por reproducida la documentación de los contratos privados, contabilidad y justificantes, pagos materiales efectuados a los vendedores y gestores que acompañaba a la reclamación; por último, que se tenga por justificada la valoración presentada de los terrenos cual de si rústicos se tratara en cuanto a la pérdida patrimonial se refiere, según el dictamen pericial del abogado y técnico urbanista x.

  DECIMONOVENO.- La propuesta de resolución, de 27 de mayo de 2015, desestima las reclamaciones de responsabilidad patrimonial presentadas sobre la base de los siguientes motivos que se extractan seguidamente:

  1º) Imputabilidad a la Administración regional.

  Según los reclamantes, se atribuye a la Administración regional una defectuosa actuación administrativa, al elaborar una serie de normas que posteriormente son anuladas como consecuencia de la inconstitucionalidad del precepto legal que las legitima, que les imposibilita realizar los proyectos de urbanización que tenían previstos y que les ha causado un daño.

  Frente a ello, responde el órgano instructor, es preciso tener en cuenta que no es la propia Administración la que efectúa las declaraciones o actuaciones supuestamente lesivas, sino el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, sin que exista un acto procedente de la Administración determinante de la finalización de las posibles expectativas de los interesados. Pero esa frustración de expectativas también existe, según se expone, para la Comunidad Autónoma en atención a que ha declarado Marina de Cope como Actuación de Interés Regional por entender que beneficia a la Región por su finalidad turística y en el ámbito de la economía.

  La firma de los protocolos de intenciones, en los que se articula la participación en el proceso de desarrollo de la AIR, se realiza de forma voluntaria por la Asociación de Propietarios y la adhesión de los propietarios a dicha Asociación y el pago de sus aportaciones también es voluntaria, sin que se trate de una condición necesaria ni un requisito para acceder a ningún estatus.

  Concluye el órgano instructor que, puesto que la acción de adherirse al Consorcio y como consecuencia afrontar las cargas obedece a la libre voluntad de los reclamantes y no a alguna medida administrativa coactiva, no se puede considerar que se esté ante un posible daño imputable a la Administración. Lo mismo cabe predicar de las diferentes compras de terrenos en el ámbito de la Actuación.

  2º) Antijuridicidad del perjuicio.

  Frente a lo sostenido por los reclamantes de que la actividad legislativa y administrativa en la AIR configuró la confianza de los actores para realizar determinados desembolsos y comprar unos terrenos por los que se pagó un precio cierto en atención a su capacidad para ser urbanizados, manifiesta el órgano instructor que no es posible apreciar en el presente caso una ruptura del principio de confianza legítima, puesto que los reclamantes estaban plenamente informados de la situación jurídica de los terrenos que adquirían y de la posible anulación de la normativa que se encontraba impugnada. En este aspecto se expone en la propuesta elevada que en la fecha en la que se firman los protocolos se habían impugnado tanto la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, como las Directrices de Ordenación Territorial y el Plan de Ordenación Territorial (DOT y POT) y la AIR. En suma, considera que eran conocidos o debían serlo por los reclamantes los riesgos asociados a estas actuaciones, por lo que tienen el deber jurídico de soportarlos.

  3º) Producción de un daño, lesión o perjuicio.

  Se expone que el supuesto menoscabo no se entiende indemnizable, porque la actuación administrativa tiene por finalidad poner fin a una conducta contraria al ordenamiento jurídico.

  No se consideran tampoco acreditados en el expediente los daños, en el sentido de gastos efectuados por los reclamantes como consecuencia de su adhesión a la Asociación, con la finalidad de urbanización y promoción turística de la zona, según se desprende del informe del Instituto de Turismo, así como del acta de la prueba testifical. Del primero se destaca que si bien el Consorcio propone la participación de los propietarios en el desarrollo de la AIR mediante la asunción de parte de las cargas o costes de urbanización, ello no supone la obligación de tener que contratar y asumir el coste de estudios, informes, proyectos o cualquier otro que le solicite aquél. Añade que en la documentación obrante no consta ningún acuerdo adoptado en el seno de la comisión de seguimiento ni en ningún órgano por el cual se acordase sufragar gasto alguno, más allá de los gastos de funcionamiento de la Sociedad mencionados, que son asumidos voluntariamente por la Asociación Colaboradora de Propietarios.

  Respecto a la valoración de la prueba testifical, se expone que no ha quedado probado que el comité de seguimiento de la AIR, ni el Consorcio, decidieran los trabajos a realizar, ni que tales trabajos fueran imprescindibles para el desarrollo urbanístico de la AIR; en opinión del órgano instructor, la Asociación Colaboradora de Propietarios asumió los costes de estos proyectos de manera voluntaria porque consideró que eran beneficiosos para sus futuros proyectos urbanísticos, no porque se los exigiera la Administración, ni siquiera porque fueran necesarios para la urbanización de la AIR. En suma, considera que los reclamantes asumieron los costes a su riesgo y ventura, como cualquier empresario, conociendo los riesgos de que el desarrollo del proceso sufriera variaciones como consecuencia de la futura STC que estaba pendiente de recaer.

  Además, refiere que según el informe de la Dirección General competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio, existe la posibilidad de que algunas previsiones de la AIR sean realidad una vez delimitadas de acuerdo con el marco legal, destacando de dicho informe lo señalado acerca de que muchas de las actuaciones, estudios o proyectos realizados por los reclamantes pueden ser convalidados en el futuro, por lo que no se consideran indemnizables en este momento.

  Añade el órgano instructor, de acuerdo con lo expresado en algunas reclamaciones, que si los interesados pudieran repercutir sus gastos se excluiría la indemnización y, por tanto, se trata de un hecho hoy dudoso, pues no se sabe si se va o no a poder repercutir. También admite algún reclamante (con cita a la numerada 6/2014) que cumplió anticipadamente sus deberes, si bien se destaca el carácter voluntario de tal anticipo.

  En cuanto a los gastos reclamados por la pérdida de valor de sus terrenos, no se entienden producidos en modo alguno, puesto que los derechos derivados de la ordenación urbanística se van incorporando gradualmente al patrimonio del propietario, y para que pudiera entenderse como daños eventualmente indemnizables tendría que existir ya derechos consolidados, hecho sólo posible con la total ejecución del planeamiento, citando a este respecto la STS, Sala 3ª, de 12 de mayo de 1987.

  Tampoco se estiman acreditados otra serie de daños morales, o por la privación de la facultad de urbanizar, pues dentro del estatuto de la propiedad del suelo ya no se cuenta con el derecho a urbanizar en referencia a la normativa estatal del suelo, dado que la urbanización es un servicio público cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a particulares.

  En suma, en opinión del órgano instructor no existe daño real, cierto, individualizado y acreditado en el patrimonio de los interesados, y no sería en ningún caso imputable a la actuación administrativa.

  4º) Relación de causalidad entre el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y la lesión producida.

  Sostiene que tampoco puede hablarse de la existencia de una relación de causalidad entre la actuación administrativa y los daños reclamados, pues conforme a la doctrina del Tribunal Supremo (se cita la Sentencia de 25 de junio de 1990) para que la anulación de un acto o disposición administrativa genere derechos indemnizatorios es necesario que se funde en una ilegalidad manifiesta, y en el presente caso la ilegalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 no era manifiesta (el Tribunal Constitucional procede a su anulación por motivos que considera meramente formales), por lo que conforme a la doctrina del Tribunal Supremo no sería indemnizable. Cita igualmente el Dictamen 9 de mayo de 2001 del Consejo de Estado y la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 25 de mayo de 2004, que considera que no puede hablarse de lesión antijurídica cuando la Administración, en ejercicio de potestades discrecionales, ha actuado dentro de unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables.

  En cuanto a la relación causal, expone que si bien es cierto que la Administración regional promueve la AIR en ejercicio de su iniciativa turística y de ordenación del territorio, también lo es que los diferentes sujetos que reclaman invierten su patrimonio y lo hacen en uso de la libertad de empresa, lo que implica que su actividad es a su riesgo y ventura. Añade que los terrenos que adquirieron no son en el momento de su adquisición terrenos en los que se puedan efectuar las edificaciones, urbanizaciones, exponiendo que las modificaciones de los Planes Generales de Ordenación Municipal de Lorca y Águilas se inician en el 2008 con el objeto de modificar la clasificación del suelo y las compras se realizan en momentos anteriores de acuerdo con las escrituras de adquisición de terrenos presentadas, además de que por parte de los propietarios se conocían los riesgos de los distintos recursos judiciales.

  En consecuencia, su participación en la actuación fue totalmente voluntaria y las inversiones por las entidades que reclaman han sido en cumplimiento de su objeto social. Si tales proyectos empresariales no han dado sus resultados, según refiere, ello no constituye un suceso que pueda ser imputable a la actuación administrativa. Añade que los inversores adquirieron terrenos en una zona protegida según la legislación ambiental vigente en aquel momento y tras la STC ostenta el mismo régimen y los gastos realizados lo han sido como consecuencia de su libre entrada en la Asociación y no exigidos por norma jurídica alguna, ni por mandato de la Administración, siendo el supuesto sobreprecio alegado por los reclamantes asumido como decisión propia y además anticipadamente. En otro apartado destaca que son empresas del sector inmobiliario que asumieron los riesgos.

  En suma, sostiene que la conducta de los perjudicados, su propia voluntad, es la que les llevó a asumir determinados riesgos (asociados a su actividad mercantil) y la Administración no tiene en ello ninguna responsabilidad y la relevancia de la actuación del tercero implica la exoneración de responsabilidad patrimonial. Destaca también que en virtud del protocolo de intenciones los gastos reclamados, en algunos casos, serían repercutibles en el resto de propietarios en los que se materializaría la actuación, como se recoge en algunas reclamaciones. Asimismo destaca, entre otras, la declaración testifical de x, asesora del Consorcio de Marina de Cope, en las que refiere que la Asociación asumió gastos por sus decisiones propias, y la Administración también asumió otros gastos, así como que en el comité no se tomaban decisiones de contratación. También se destaca por dicha asesora respecto a los gastos reclamados por la Asociación, que los sistemas de contratación eran totalmente privados, que no se podían controlar y por eso no podían legitimarlos. En cuanto a la declaración de x, miembro del Consorcio, afirma que en el comité de seguimiento no se adoptaba ninguna decisión, ni se le imponía ningún criterio, también que el Consorcio tenía un presupuesto anual y se nutría de aportaciones de las Administraciones consorciadas. Asimismo declara que las reuniones se celebraban para llevar a buen término las modificaciones de los Planes Generales de los municipios afectados.

  Por último, destaca que la modificación general del régimen administrativo diseñado para cada sector económico resulta una carga general que existe el deber jurídico de soportar, conforme al Dictamen 725/2008 del Consejo de Estado, y particularmente cuando la modificación proponga eliminar un resultado dañoso ilícito al que podría contribuir su destinatario. Añade que se podría afirmar (en el caso de que deviniera imposible la urbanización prevista en el área afectada, evento que no ha tenido lugar) que nos hallamos ante una limitación de empresa que deriva de una carga general fundada en la necesaria protección de la legalidad y del medio ambiente.

  Finalmente, señala que en el presente caso no se ha demostrado la existencia de un funcionamiento anormal de la Administración pública, sino un comportamiento imprudente e inadecuado de los reclamantes que pretenden trasladar su riesgo empresarial a la Administración regional, sin que exista relación de causalidad, por lo que no procede entrar en la valoración de los daños y en la indemnización solicitada.

  VIGÉSIMO.- Con fecha 5 de junio de 2015 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de los 9 procedimientos de responsabilidad patrimonial acumulados y tramitados por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 142.3 LPAC y 12 del Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de la Administraciones Públicas (RRP), aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo.

  SEGUNDA.- Sobre la legitimación activa de los reclamantes y el cumplimiento del requisito temporal para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial.

  I. Los reclamantes, en su condición de propietarios de terrenos incluidos en el ámbito de la AIR Marina de Cope, ostentan legitimación activa para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 31.1,a) de la misma Ley. También ostenta dicha legitimación, la Asociación Colaboradora de Propietarios de Marina de Cope, constituida el 7 de junio de 2006, que agrupa a propietarios de terrenos del ámbito de la AIR que representan a más del 50% de su superficie, entre ellos a los que también formulan de forma individualizada reclamación frente a la Administración regional, a través de la cual se canalizaron las actuaciones de los agentes privados con el Consorcio constituido a tal fin por la Administración regional y por los Ayuntamientos de Lorca y Águilas. Fue a dicha Asociación a la que realizaron las aportaciones los propietarios, según se infiere del expediente y con la que se firmó un protocolo de intenciones por parte del Presidente del Consorcio.

  A partir del reconocimiento de su condición de interesados, se suscita la cuestión de la concreta legitimación para reclamar determinadas partidas, específicamente las cuotas aportadas por los miembros a la Asociación, cuya legitimación correspondería a esta última, sin perjuicio de las acciones que los asociados ostenten frente a aquélla, y con independencia de la reserva efectuada por el representante de la Asociación Colaboradora de Propietarios (ACP) de que si algún propietario reclamara las cuotas directamente a la Administración se descontaran del quantum indemnizatorio reclamado por aquélla. La concurrencia de reclamaciones en las partidas expresadas (las cuotas abonadas a la Asociación) suscita cierta confusión sobre el quantum indemnizatorio finalmente reclamado, desconociéndose qué concretas aportaciones son finalmente reclamadas por la Asociación, descontando las solicitadas por los asociados, además de la confusión generada en algunas cantidades, puesto que hay reclamaciones que se limitan a solicitar las cuotas abonadas a la Asociación Colaboradora de Propietarios (por ejemplo, --), mientras que dicha Asociación las solicita, además, incrementada por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo.

  Por el contrario, no suscita observaciones la legitimación de los propietarios para reclamar otros conceptos, tales como la depreciación de los terrenos o los gastos realizados por la adquisición o por la pérdida de la facultad de participar en el proceso urbanístico, legitimación que, por el contrario, no ostentaría la Asociación Colaboradora de Propietarios.

  II.  Sobre el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial, el artículo 142.5 LPAC establece que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

  En relación con la anulación de actos o disposiciones en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo (en relación con la anulación de la AIR), el artículo 142.4 LPAC señala que el derecho a reclamar prescribe al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el apartado 5 citado anteriormente.

  En cuanto al cómputo del plazo en los casos de ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una disposición por el Tribunal Constitucional, la jurisprudencia ha entendido como dies a quo la fecha de publicación de la Sentencia del indicado Tribunal, reproduciendo el siguiente razonamiento de la STS, Sala 3ª, de 13 de abril de 2012:

  "(...) Resulta evidente que el momento inicial del cómputo, en el caso contemplado, no puede ser sino el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que, al declarar la nulidad de la ley por estimarla contraria a la Constitución, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción. En consecuencia, es dicha publicación la que determina el inicio del citado plazo específicamente establecido por la ley para la reclamación por responsabilidad patrimonial dirigida a las Administraciones públicas".

  En su aplicación al presente supuesto, los reclamantes concretan el dies a quo en la fecha de publicación y notificación de los fallos judiciales que han dado lugar a la anulación del desarrollo de la AIR Marina de Cope, concretamente hacen referencia a la fecha de publicación de la STC 234/2012 (Boletín Oficial del Estado de 11 de enero de 2013) y a la fecha de notificación de la Sentencia del TSJ de la Región de Murcia 428/2013, de 31 de mayo, al haberse personado la Asociación Colaboradora de Propietarios en dicho proceso.

  En principio, dicha concreción del dies a quo resultaría acorde con el planteamiento de los reclamantes de que dichos fallos judiciales son los causantes del daño y de los que ha derivado un funcionamiento anormal de la Administración regional, dado que, según refieren, ha quedado acreditado que la delimitación que en su día se realizó de los LICs (Lugares de Importancia Comunitaria) de Cabo Cope y Puntas de Calnegre fue incorrecta y, en consecuencia, la AIR Marina de Cope fue incorrectamente declarada, al superponerse con los límites del espacio natural protegido del Parque Regional Costero-Litoral de Capo Cope y Puntas de Calnegre establecido en el Anexo de la Ley regional 4/1992, de Ordenación y Protección del Territorio.

  A partir de tal concreción del dies quo por los interesados, la propuesta de resolución sometida a Dictamen reconoce la interposición en plazo a la vista de que las reclamaciones de responsabilidad patrimonial se presentaron (por registro o por certificación ante la Oficina de Correos correspondiente) los días 10 y 11 de enero de 2014, dentro del plazo de un año establecido.

No obstante, y pese a que se afirma por los reclamantes que se han consumado las consecuencias lesivas por la declaración de nulidad de la AIR, este Órgano Consultivo difiere de este planteamiento y ya anticipa que las reclamaciones formuladas son prematuras, como en cierto modo reconocen algunos interesados, cuando apelan a la posibilidad de una nueva declaración de la AIR cumpliendo con las formalidades exigibles de publicidad y de rango legal, que permitiría sostener que los gastos incurridos no son definitivamente inútiles. Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de establecer las consecuencias de los fallos judiciales citados en relación con la AIR de Marina de Cope y si se puede afirmar que el efecto lesivo se ha consumado en relación con los daños reclamados, como ahora sostienen los interesados. Pues en el caso que no fuera así, el dies a quo sería el momento en el que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios sufridos (doctrina actio nata), es decir, cuando se tiene pleno conocimiento de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria.

  TERCERA.- Sobre el órgano competente para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial y el procedimiento seguido.

  Las reclamaciones formuladas sostienen casi de forma unánime (salvo una) la competencia del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para resolver la reclamación formulada por la anulación de la AIR la Marina de Cope por los siguientes motivos, que se aglutinan para su mejor comprensión:

  1º) Cuando es el Poder Legislativo el que debe responder por los daños causados en el ejercicio de su actividad, la competencia para conocer el asunto se atribuye al Consejo de Ministros. Por ello, si la aplicación de una norma que ha ocasionado daños se ha dictado por los órganos legislativos de la Región de Murcia (en referencia a la STC 234/2012, que anula la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 y, por tanto, los límites de los espacios protegidos a los que se remitía) resulta competente para conocer la reclamación el máximo órgano ejecutivo de la Administración regional, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 22.35 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que establece la competencia de este último órgano para conocer todos los asuntos que por su importancia o interés para la Comunidad Autónoma convenga que sean objeto de deliberación y acuerdo por el mismo.

  2º) A lo anterior se añade por los reclamantes que la acción de responsabilidad patrimonial se dirige frente al Consejo de Gobierno por ser el autor de las disposiciones normativas de las que trae causa el daño patrimonial, citando, además de la referida Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, la declaración como Actuación de Interés Regional de Marina de Cope mediante Acuerdo de 23 de julio de 2004 -declarada nula por la Sentencia 428/2013 del TSJ Región de Murcia-, que a vez trae causa en la declaración de inconstitucionalidad referida en el apartado anterior, según exponen.

  En suma, las reclamaciones formuladas anudan la responsabilidad patrimonial a las consecuencias de la nulidad de ambas disposiciones.

  3º) También justificaría la competencia del Consejo de Gobierno, según se infiere de las reclamaciones, el hecho de que los interesados las ejerciten también frente a otros órganos de la Administración Pública regional, tales como el Consorcio de Marina de Cope y su Sociedad del mismo nombre, y frente a las Consejerías competentes en materia de Turismo y de Ordenación del Territorio, como departamentos de la Administración regional impulsores y gestores de la AIR, en virtud de cuya actuación se ha derivado el daño patrimonial.

  Por el contrario, el órgano instructor sostiene que la competencia para conocer y resolver las 9 reclamaciones de responsabilidad patrimonial viene atribuida al Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, en cuanto titular de la competencia de ordenación del territorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, concretamente en su apartado 2,o), que le reconoce su competencia para la resolución de los expedientes de responsabilidad patrimonial en relación con las actividades administrativas integradas en su Consejería, competencia asumida por el Secretario General en virtud de la Orden de 4 de diciembre de 2014 de la citada Consejería por la que se delegan competencias del titular del departamento en los titulares de los Órganos Directivos de la misma (Boletín Oficial de la Región de Murcia de 9 de diciembre siguiente).

  Sustenta dicha competencia del titular de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, según sostiene la propuesta elevada, lo dispuesto en el artículo 142.2 LPAC, que establece que los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro correspondiente o por el Consejo de Ministros, si una ley así lo dispone o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

  No obstante, pese a sostener la competencia del titular de la Consejería para la resolución de las reclamaciones, el órgano instructor añade la siguiente consideración en la propuesta elevada: "sin perjuicio de la participación de otras entidades públicas en el asunto de referencia, dado que algunas de las reclamaciones se afirma que se interponen contra el Estado legislador y esta competencia estaría entonces residenciada en el Consejo de Gobierno", aunque cabe matizar respecto a esta última afirmación que todas las reclamaciones presentadas (8 ante el Consejo de Gobierno y una ante la Consejería consultante) sustentan la responsabilidad patrimonial en la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 -responsabilidad derivada de acto legislativo-, con un razonamiento más o menos extenso, al traer como consecuencia la declaración de nulidad del acuerdo de Consejo de Gobierno declarativo de la AIR por el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia. También omite la propuesta elevada la consideración de que las reclamaciones se dirigen igualmente frente a otros órganos que no dependen de la Consejería consultante, tales como el Consorcio de Marina de Cope, constituido por la Comunidad Autónoma, a través de la Consejería competente en materia de turismo cuyo titular es su Presidente, y los Ayuntamientos de Lorca y Águilas, así como frente a la Consejería competente en materia de turismo.

  Por tanto, para determinar la competencia ha de partirse de la consideración de que las reclamaciones de responsabilidad patrimonial se sustentan por los interesados, en parte, en la responsabilidad derivada de acto legislativo (por la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001), y, de otra, en la declaración de nulidad de la AIR aprobada por el Consejo de Gobierno.

  En lo que concierne a la competencia para la resolución de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadas de actos del Poder Legislativo, existe una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo que considera que el Consejo de Ministros es el órgano competente para conocerla. Así la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 11 de diciembre de 2009, contiene el siguiente razonamiento que resume la doctrina del referido Tribunal:

  "Por tanto, formulada la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador ante el Consejo de Gobierno, surge en dicho órgano la obligación de resolver y transcurrido el plazo para resolver, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.2 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, el reclamante está legitimado para recurrir frente al silencio (...) sin que la propia Administración pueda poner en duda o alterar dicha competencia, desconociendo la reiterada doctrina de esta Sala, manifestada, entre otras muchas, en Sentencia de 16 de diciembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº. 237/2002), en la que declaramos, en términos que no admiten duda posible por parte de la Administración, que solo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y sus pronunciamientos solo pueden ser objeto de revisión jurisdiccional por la Sala Tercera de este Tribunal ya que la presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción, por tanto, en ningún departamento ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración y Gobierno al que se le atribuye la función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución que, al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración, corresponde al titular de dicha gestión administrativa, es decir, el Estado en su conjunto y totalidad".

  Al igual que la Sentencia de la misma Sala y Tribunal de 5 de marzo de 2008:

  "A ello ha de añadirse que, como bien señala la recurrente, la competencia para resolver sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por acto legislativo, que determina el órgano jurisdiccional competente, corresponde al Consejo de Ministros, según una reiterada jurisprudencia que se refleja ya en las iniciales sentencias del Pleno de esta Sala de 15 de julio y 25 de septiembre de 1987 y que salvo algunas excepciones (...) se ha mantenido y mantiene en la actualidad, como reflejan los autos de 28 de marzo de 2003 y 19 de junio de 2003 o la sentencia de 16 de diciembre de 2004 (...) según la cual: "sólo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad del Estado legislador (...)".

  Asimismo el Consejo de Estado (por todos, Dictámenes 26/2013 y 602/2014) acoge el criterio jurisprudencial expuesto y señala:

  "Por lo que se refiere a la competencia para resolver el expediente que ahora se dictamina, sabido es que la regulación legal de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos contempla la posibilidad de que se decrete tal responsabilidad como consecuencia de "actos legislativos de naturaleza no expropiatoria" (artículo 139, número 3, de la Ley 30/1992), si bien no contiene una previsión expresa específica sobre cuál será el órgano competente para decretar tal responsabilidad en esos supuestos. Fue la jurisprudencia del Tribunal Supremo (en concreto, a partir de las sentencias de su Pleno, de 15 de julio y de 29 y 30 de septiembre, todos ellos de 1987, seguidas por una continua jurisprudencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo) la que se inclinó por reputar competente para ello al Consejo de Ministros en razón de la posición que ocupa dentro de nuestra organización administrativa y política".

  Así pues, trasladando dicha doctrina al ámbito autonómico, ha de considerarse que la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial objeto de este Dictamen, en la parte fundada en la atribución de responsabilidad al Poder Legislador, correspondería al máximo órgano ejecutivo autonómico, esto es, el Consejo de Gobierno (artículo 21 de la Ley 6/2004). Ahora bien, en la vertiente de la responsabilidad exigida por la anulación de la declaración de la AIR aprobada por el Consejo de Gobierno, la resolución correspondería a la Consejería consultante por ser la competente en materia de ordenación del territorio, a propuesta de la cual se aprobó la AIR; sin embargo, no le correspondería a este último departamento la competencia para conocer la responsabilidad atribuida por los reclamantes al Consorcio de Marina de Cope o a su Sociedad instrumental, a la vista de las competencias ejercitadas por el Consejo de Gobierno a instancia de la Consejería competente en materia de turismo (artículos 22.34 de la Ley 6/2004 y Disposición adicional segunda de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).

  En consecuencia, a la vista de las distintas competencias ejercitadas, los departamentos imbricados y de la primigenia responsabilidad derivada del Poder Legislativo que sostienen los reclamantes, este Órgano Consultivo considera que carece de sentido trocear la competencia para la resolución de las reclamaciones de responsabilidad por los distintos órganos frente a los que se ejercita por los interesados (además del Consejo de Gobierno, al Consorcio Marina de Cope, su Sociedad instrumental y las Consejerías competentes en materia de ordenación del territorio y turismo), y que debe residenciarse la competencia para la resolución en el Consejo de Gobierno, considerando también su importancia e interés para la Comunidad Autónoma (fue declarada Actuación de Interés Regional por considerar que beneficiaba a la Región de Murcia), en los términos señalados por el artículo 22.35 de la Ley regional 6/2004.

  En igual sentido que la doctrina jurisprudencial y el Consejo de Estado se han pronunciado otros Consejos Consultivos autonómicos de naturaleza similar al nuestro; así el Consejo Consultivo de Castilla La Mancha, en su Dictamen 428/2013, alcanza la conclusión de que la competencia para resolver el expediente de responsabilidad patrimonial sustanciado, fundado en la aplicación de actos legislativos, corresponde al máximo órgano ejecutivo autonómico. De igual modo, el Dictamen 53/2003 de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, que considera siguiendo la pauta marcada por el Tribunal Supremo, que debe ser el Gobierno, órgano superior de la Administración titular de la función ejecutiva, el que resuelva la petición, aunque también señala que la instrucción debe ser realizada por un departamento para cuya selección cabe aplicar el criterio del competente por razón de la materia que aborde la Ley, cuya inconstitucionalidad ampara la pretensión indemnizatoria. Asimismo el Consejo Consultivo de Baleares, en su Dictamen 69/2001, sostiene que al derivarse la reclamación de la declaración de inconstitucionalidad de un acto legislativo del Parlamento Autonómico la competencia para resolver el expediente de responsabilidad patrimonial corresponde al Consell de Govern de las Islas Baleares, como máximo órgano de la Comunidad.

  En conclusión, este Órgano Consultivo considera, en aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta y en coherencia con imputaciones formuladas por los reclamantes y los órganos frente a los que se dirigen, que la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad objeto del Dictamen correspondería al Consejo de Gobierno, considerándose pertinente, por razón de la materia, que la instrucción haya correspondido a la Consejería competente en ordenación del territorio, departamento proponente de la AIR, habida cuenta de que se ha otorgado trámite de audiencia a la Consejería competente en materia de turismo, debiendo ser ambas Consejerías las que propongan conjuntamente al Consejo de Gobierno la resolución de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

  CUARTA.- Consideraciones generales sobre los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional. La responsabilidad patrimonial del Poder Legislador.

  I. Consideraciones generales.

  Dispone el artículo 106.2 CE que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a la indemnización por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta previsión constitucional se encuentra desarrollada en los artículos 139 y ss. LPAC, que establecen los siguientes requisitos analizados por abundante jurisprudencia:

  a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupos de personas.

  b)  Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

  c)  Ausencia de fuerza mayor.

  d)  Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

  No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de ser así el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

  Como se ha indicado con anterioridad, las reclamaciones de responsabilidad patrimonial objeto de Dictamen se fundamentan en la responsabilidad del Poder Legislador por haber dictado una disposición inconstitucional (la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001), así como por haber aprobado el Consejo de Gobierno la AIR de Marina de Cope, cuya nulidad ha sido declarada por la Sentencia 428/2013 del TSJ de la Región de Murcia sustentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional.

  II. La responsabilidad del Poder Legislador.

  En cuanto a la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, argumentada por los reclamantes con mayor o menor extensión y fundamentada en el ámbito de la responsabilidad del Poder Legislativo, este Órgano Consultivo va a prescindir de la evolución legislativa de la responsabilidad del Estado legislador para centrarse en la regulación actual tras la promulgación de la LPAC. Presupuesto de partida son, además del citado artículo 106.2 CE, los artículos 9 de la Carta Magna, que garantiza el principio de responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y el 121, que contempla los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

  Así pues, en los citados preceptos se constitucionaliza la responsabilidad por daños causados por cualquiera de las Administración Públicas por errores judiciales y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia; sin embargo, en la CE no se contempla la responsabilidad del Poder Legislador, habiendo concitado diversas corrientes doctrinales y jurisprudenciales. No obstante, que el Poder Legislativo no es omnímodo y que está sometido en su actuación a los límites que le impone la Constitución es una afirmación plenamente asumible en un Estado de Derecho, que contribuye a fundamentar la responsabilidad de un poder público que puede producir daños susceptibles de resarcimiento en determinadas condiciones (Revista Española de la Función Consultiva del año 2008, núm.10, páginas 57 y ss.).

  La incorporación legal de esta responsabilidad se produjo en el artículo 139.3 LPAC (regulación muy parcial), cuyo contenido es el siguiente:

  "Las administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan del deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que se especifique en dichos actos".

  Este reconocimiento legal pretende regular un supuesto particular de responsabilidad al considerar que el Poder Legislativo puede originar también daños y perjuicios a los ciudadanos de modo similar a los que ocasionan los demás poderes del Estado, "teniendo singular importancia esta afirmación en los Estados compuestos por la pluralidad de órganos legislativos, parlamentos autonómicos, que comporta aprobación de leyes, con las características de inmunidad al control judicial previsto en el artículo 106.1 de la CE y sin sujeción a las normas que rigen la actuación los órganos administrativos, como pertenece a la propia naturaleza de la ley" (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 30 de noviembre de 2010).

  Bajo el régimen de la LPAC, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos ha sido objeto de interpretación en cuanto a sus requisitos y alcance por numerosas sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo. En lo que aquí interesa, la Sentencia de dicha Sala de 29 de febrero de 2000 señala:

  "La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha venido a consagrar expresamente la responsabilidad de la Administración por actos legislativos estableciendo el artículo 139.3 que «Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos». Responde sin duda esta normación a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto a la soberanía inherente al poder legislativo.

  Se ha mantenido que si la ley no declara nada sobre dicha responsabilidad, los tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador («ratio legis») para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar. No debemos solucionar aquí esta cuestión, que reconduce a la teoría de la interpretación tácita la ausencia de previsión expresa legal del deber de indemnizar. No es necesario que lo hagamos, no sólo porque la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es posterior a los hechos que motivan la reclamación objeto de este proceso, sino también porque, por definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la  Constitución el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido «a priori» en su texto (...).

  Este mismo principio ha sido defendido desde tiempo relativamente temprano por nuestra jurisprudencia, separando el supuesto general de responsabilidad del Estado legislador por imposición de un sacrificio singular de aquel en que el título de imputación nace de la declaración de inconstitucionalidad de la ley (...)".

  Así pues, en los supuestos de normas declaradas inconstitucionales puede surgir la responsabilidad del Estado legislador, como ahora regula expresamente la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículo 32.3) y ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, la citada anteriormente, y las Sentencias de 22 de abril de 2008 y de 30 de noviembre de 2010).

  Ahora bien, como presupuesto para el reconocimiento de tal responsabilidad habrá de determinarse si la ley declarada inconstitucional ha ocasionado privación de derechos y lesión de bienes protegidos teniendo en cuenta, como afirman algunos reclamantes en el presente caso, que la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 declarada inconstitucional levantaba una restricción previamente existente, como consecuencia de la declaración de Parque Regional contenida en la Ley 4/1992; es decir, los terrenos sobre los que se asienta la AIR estaban protegidos con anterioridad por esta última norma; en su traslación al supuesto que nos ocupa, habrá de determinarse si los daños alegados por los reclamantes se pueden anudar a la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley regional 1/2001 o, por el contrario, aún no se ha consumado el evento lesivo, al no derivar de la misma la privación de derechos o intereses patrimoniales sostenida por estar pendiente la adopción de determinadas actuaciones. Aunque dicha valoración será objeto de estudio y análisis en la siguiente Consideración, conviene recordar la redacción de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 (también incorporada al Texto Refundido, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005) para posteriormente inferir las consecuencias de su declaración de inconstitucionalidad y nulidad:

  "Los límites de los Espacios Naturales Protegidos incluidos en la Disposición adicional tercera y Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000".

  También conviene puntualizar que el motivo por el cual el Tribunal Constitucional declara nula la referida Disposición adicional octava (Sentencia 234/2012), no es otro que por generar inseguridad jurídica a los destinatarios, lo que supone, dado su ámbito material, en palabras del citado Tribunal, generar inseguridad jurídica, en último término, sobre todos los ciudadanos en cuanto a las concretas partes del territorio acreedoras de protección ambiental, con las consecuencias que conlleva en un ámbito en el que está en juego la preservación del medio ambiente ex artículo 45 CE. Así pues, el Alto Tribunal concluye que la indefinición del concreto alcance de la redelimitación de los espacios naturales protegidos de la Región de Murcia supuestamente operada por la referida Disposición adicional octava es por sí misma determinante de la inconstitucionalidad. Este dato resulta muy destacable en contraste con el principio de confianza legítima alegado por los reclamantes como fundamento de su pretensión, dado que con la declaración de inconstitucionalidad se ha suprimido una redacción que generaba, por el contrario, incertidumbre en palabras del Alto Tribunal.

  En cuanto a las consecuencias de la declaración de inconstitucionalidad y aunque los reclamantes pretendan equipararlas, este supuesto difiere sustancialmente de aquellas otras reclamaciones de responsabilidad patrimonial interpuestas frente a la aprobación de normas urbanísticas o medioambientales autonómicas, que declaran determinados suelos protegidos y que afectan a instrumentos de planeamiento urbanístico en curso de ejecución, supuesto que ha sido objeto de consideración en diversas sentencias del Tribunal Supremo (Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 17 de febrero y de 6 de marzo de 1998), dado que en el presente caso la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 no protegía determinados terrenos que con anterioridad se encontraran en desarrollo urbanístico, muy al contrario, beneficiaba a los reclamantes en cuanto a los límites de la zona protegida, al remitirse al Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000, que ajustaba los límites del Parque Regional Costero Litoral Cabo Cope y Puntas de Calnegre a los límites de los LICs designados, que no afectaban a la AIR Marina de Cope.

  Asimismo, también conviene destacar, puesto que los reclamantes atribuyen la responsabilidad al Consejo de Gobierno por la producción normativa de la referida Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, que el mismo Tribunal Constitucional, en su sentencia 234/2012, recoge su génesis, concretamente que su redacción fue introducida por una enmienda de adición de un Grupo Parlamentario durante su tramitación Parlamentaria, por lo que dicha redacción no se contenía en el proyecto de ley aprobado por el Consejo de Gobierno y sometido a Dictamen de este Consejo Jurídico, que fue evacuado bajo el número 45/2000. En todo caso, la jurisprudencia reconduce la responsabilidad del Poder Legislador (trasladable a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas) al máximo órgano ejecutivo de la Administración sobre la base del siguiente razonamiento, como se ha indicado anteriormente (por todas, STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 11 de diciembre de 2009, recogiendo la doctrina de la anterior de 16 de diciembre de 2004):

  "sólo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad del Estado legislador (...) como órgano superior de la Administración y Gobierno al que se atribuye la función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución que, al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración, corresponde al titular de dicha gestión administrativa, es decir, el Estado en su conjunto y totalidad".

  III. La responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de la AIR de Marina de Cope.

  También se sustentan las reclamaciones formuladas en la anulación de la AIR Marina de Cope por la Sentencia 428/2013 del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, porque fue incorrectamente declarada por el Consejo de Gobierno, al superponerse con los límites del espacio natural protegido del Parque Regional Costero-Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre establecido en el Anexo de la Ley 4/1992.

  Conviene recordar que la AIR Marina de Cope es un instrumento de ordenación del territorio previsto en el otrora vigente artículo 17 TRLSRM (hoy 20 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia, que deroga la anterior), que desarrolla otro instrumento de ordenación territorial, concretamente las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia (artículos 34 y 35), y que fue aprobada por Acuerdo de Consejo de Gobierno el 23 de julio de 2004, por considerar que dicha Actuación, de carácter turístico, beneficia a la Región en el ámbito de su economía y tiene por objeto la ordenación y gestión de una zona del territorio para facilitar el desarrollo económico. Sobre la naturaleza de tales instrumentos de ordenación del territorio, este Consejo Jurídico tuvo ocasión de profundizar en la memoria correspondiente al año 2004, en la que analiza la planificación administrativa en el contexto doctrinal y su naturaleza, entre ella la figura de la AIR, destacando el efecto previsto en el artículo 19 TRLSRM sobre la vinculación de las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio, que exigen la adaptación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, que en caso de contradicción habrán de acomodarse. Específicamente, el artículo 46 TRLSRM contiene los efectos vinculantes de la AIR sobre los demás instrumentos de planificación.

  En relación con las pretensiones de los reclamantes basadas en la anulación de AIR, ha de tenerse en cuenta que el artículo 142.4 LPAC establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización. La jurisprudencia y la doctrina sobre el citado precepto vienen a destacar que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones o disposiciones administrativas, ya que para que el derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido es preciso que se cumplan los restantes requisitos exigidos, a saber, daño efectivamente individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica, en el sentido de ausencia del deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo (artículos 139 y 141.1 LPAC).

  Tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 5-2-96, 10-3-98, 29-10-98, 16-9-99 y 13-1-00, que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o de integración de conceptos jurídicos indeterminados. Resulta de interés hacer referencia a la siguiente consideración de la STS de 16 de febrero de 2009 en relación con el ejercicio de facultades regladas por la Administración:

  "Ahora bien, no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita. Así lo hemos expresado en las dos sentencias referidas de 14 de julio y 22 de septiembre de 2008, dictadas en unificación de doctrina (FFJJ 4º y 3º, respectivamente)".

  Conforme a la Sentencia 91/2011 del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (anterior a la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001) relativa a las Directrices de Ordenación Territorial y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, resulta razonada la interpretación realizada por la Administración en cuanto a los espacios naturales protegidos plasmada en aquel instrumento de ordenación territorial, calificativo que no se podría aplicar si la declaración de la AIR no se hubiera ajustado a la normativa entonces en vigor que se remitía, en cuanto a los límites, al Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000, teniendo en cuenta, también, la tardanza del TC en el pronunciamiento del recurso de inconstitucionalidad interpuesto frente a la Ley 1/2001 (más de diez años).

  QUINTA.- La aplicación de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente supuesto. Examen de los títulos de imputación formulados frente a la Administración regional y de la relación de causalidad entre el funcionamiento de los poderes públicos y el daño alegado por los reclamantes.

  Los reclamantes imputan a la Administración regional un funcionamiento anormal, porque de las resoluciones del Tribunal Constitucional (Sentencia 234/2012) y del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (Sentencia 428/2013) se deriva que la delimitación que en su día se realizó de los espacios naturales protegidos en el ámbito de la actuación coincidente con los LICs de Cabo Cope y Puntas de Calnegre fue incorrecta y, en consecuencia, la AIR de Marina de Cope también fue incorrectamente declarada, al superponerse con los límites del espacio natural protegido del Parque Regional Costero Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre establecidos en el Anexo de la Ley 4/1992.

  Se expone que estos hechos han producido unos perjuicios individualizados que los propietarios no vienen obligados a soportar una vez declarada la nulidad de la AIR por la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que los propietarios no tienen el deber jurídico de soportar una ilegal delimitación de los espacios naturales protegidos y una ilegal declaración y delimitación de la AIR Marina de Cope. Se añade por algún reclamante que si la actuación administrativa tiene por objeto beneficiar, con mayor o menor intensidad, a todos los ciudadanos lo justo es que, si con ella se causa algún perjuicio, se distribuya también entre todos los ciudadanos.

Ahondando más en sus imputaciones, se sostiene que como consecuencia de la delimitación y aprobación de la declaración de la AIR Marina de Cope y a instancias de la Administración, se constituyó la Asociación Colaboradora de Propietarios de la AIR a los efectos, entre otros objetivos, de realizar unos gastos tendentes a sufragar los necesarios costes para la redacción y tramitación de planes y proyectos, promoción turística y gestión de la AIR, cuya anulación ha creado un perjuicio económico real y efectivo a los propietarios. También que dicho colectivo se implicó muy activamente en colaborar con la Administración y asumió de conformidad con el protocolo de intenciones suscrito con el Consorcio aportar el equivalente a 0,80 euros/m2 en concepto de provisión de fondos, como gastos de urbanización de los previstos en el artículo 160.1,d) TRLSRM.

Se expone que la lesión patrimonial trae causa directa e inmediata en la inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 y de la nulidad de la AIR Marina de Cope, que puede considerarse definitivamente expulsada del ordenamiento jurídico, siendo evidente que revierten los límites en su día contenidos en la Ley 4/1992 (Anexo de la Ley de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia), que imposibilitarían la actuación. En consecuencia, se manifiesta que los gastos de promoción y desarrollo anticipados han devenido objetiva y definitivamente inútiles. Añaden los reclamantes que al día de hoy es un hecho irrefutable la existencia de una lesión patrimonial indemnizable que ha sido expresamente reconocida por la Comunidad Autónoma, al iniciar el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos en relación con la declaración de la AIR.

  Frente a ello, el órgano que instruye los presentes procedimientos de responsabilidad patrimonial niega la imputabilidad de los daños alegados a la Administración regional y la relación de causalidad con su actuación por las siguientes razones:

  1ª) No es la propia Administración la que efectúa las declaraciones o actuaciones supuestamente lesivas, sino los órganos jurisdiccionales citados. Es decir, no existe ningún acto procedente de la Administración pública determinante de la finalización de las posibles expectativas de los interesados en los terrenos adquiridos y en las cantidades desembolsadas.

  2ª) Existen también expectativas frustradas para la Administración regional, teniendo en cuenta las implicaciones de la figura de la Actuación de Interés Regional (tiene por objeto la ordenación y gestión de una zona del territorio para facilitar el desarrollo económico) y los fines del convenio de colaboración suscrito por la Administración regional con los Ayuntamientos de Lorca y de Águilas para la creación del Consorcio: entidad de derecho público para la gestión de los fines de interés general que son comunes, encaminados al impulso, desarrollo, gestión y ejecución de la AIR.

  3ª) La firma de los protocolos de intenciones de 7 de julio de 2006 y de 14 de mayo de 2007 se realiza de forma voluntaria por la Asociación Colaboradora de Propietarios y la adhesión de los propietarios a dicha Asociación y el pago de cuotas son voluntarios. No obedece a ninguna medida de carácter jurídico o para acceder a un determinado estatus.

  En cuanto al nexo de causalidad, el órgano instructor niega su existencia entre la actuación administrativa y los daños reclamados, argumentado para ello que del artículo 142.4 LPAC (la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no presupone derecho a la indemnización) no se desprende una correlación automática entre la anulación de una norma y la indemnización por su aplicación, señalando que dicha anulación ha de sustentarse en una ilegalidad manifiesta, y en el presente caso la anulación de la disposición no era manifiesta (el Tribunal Constitucional procede a la declaración de nulidad por motivos que pueden calificarse de "meramente formales"), por lo que no daría derecho a la indemnización. A tales efectos, se cita la Sentencia de 25 de mayo de 2004, exponente de la doctrina referida de que no constituye una lesión antijurídica cuando la Administración actúa en unos márgenes no sólo razonados, sino también razonables.

  En relación con la necesidad de una relación causal directa entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, el órgano instructor manifiesta que si bien es cierto que la Administración regional promueve la AIR Marina de Cope en ejercicio de su iniciativa turística y de ordenación del territorio, también lo es que los diferentes sujetos jurídicos que reclaman invierten en su patrimonio y lo hacen en uso de su libertad de empresa, lo que implica que su actividad es a su riesgo y ventura. Se añade que los terrenos que adquirieron estas entidades no son en el momento de su adquisición terrenos en los que se puedan realizar edificaciones, urbanizaciones, señalando que las modificaciones de los Planes Generales de Lorca y Águilas se inician en el año 2008 y las compras de terrenos se realizan en momentos anteriores, además de que los propietarios tenían conocimiento de los riesgos por los diversos recursos judiciales interpuestos. También se destaca que por la manera en la que debe efectuarse el desarrollo desde el punto de vista urbanístico de la zona en cuestión, se encuentra pendiente de su diseño por la Administración regional, y por lo tanto no se puede hablar de daños consumados.

  Expuestas las posiciones, este Órgano Consultivo realiza las siguientes consideraciones:

  I. Sobre los títulos de imputación del daño a la Administración regional.

  En las reclamaciones formuladas se contienen dos títulos de imputación del daño a la Administración regional; el primero por la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, que trae consigo la nulidad de la declaración de la AIR, así como por la infracción del principio de confianza legítima.

  A) Respecto al primero (por la inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001), frente a lo que postulan los reclamantes, no se puede sostener que los daños alegados se derivan de las resoluciones judiciales citadas, que han culminado con la declaración de nulidad de la AIR Marina de Cope, sino, en su caso, lo serían de las posteriores actuaciones que realice la Administración regional en ejecución de las referidas resoluciones judiciales y en cumplimiento del mandato constitucional de protección del medio ambiente por parte de los poderes públicos (artículo 45.2 CE), en aplicación de los artículos 16 y siguientes de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, señalando este último precepto que los recursos naturales y, en especial, los espacios naturales a proteger serán objeto de planificación con la finalidad de adecuar su gestión a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de dicha Ley.

  Tal conclusión relativa a que el daño alegado no se derivaría de las resoluciones judiciales, como sostienen los reclamantes, se extrae a partir de las siguientes consideraciones:

  1. La STC 234/2012 declaró inconstitucional y nula la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 porque la delimitación de los espacios naturales protegidos que realiza se hace en términos que generan incertidumbre de qué concretas partes del territorio autonómico son acreedoras de protección ambiental, lo que supone una vulneración del principio de seguridad jurídica (aunque cabe añadir que dicha infracción no es una cuestión meramente formal, como sostiene el órgano instructor, sino que atañe a la protección del medio ambiente regional). Por su parte, la Sentencia 428/2013 del TSJ de la Región de Murcia declara la nulidad de la AIR Marina de Cope porque a partir de la precitada STC cobran vigencia los límites del Parque Regional Costero Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre establecidos en el Anexo de la Ley regional 4/1992, en el que se incluye en todo o en parte el ámbito de la AIR Marina de Cope, cuya declaración se había basado en los Lugares de Importancia Comunitaria (Lics) de Cabo Cope y Calnegre, cuya delimitación, por el contrario, no afectaba a la AIR.

  2. Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, la Administración regional se encuentra obligada a tramitar y aprobar un Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Regional Costero Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre (PORN en lo sucesivo) porque dicho Plan, previsto en la Ley 42/2007 e incorporado al ordenamiento regional por la Ley 4/1992 (artículo 45 y siguientes) es un instrumento específico para la delimitación, tipificación y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial (artículo 17 de la Ley 42/2007), correspondiendo a la Administración regional dicha competencia de planificación conforme establece el artículo 22 de la referida norma básica estatal, teniendo además dicho instrumento unos importantes efectos respecto al resto de la planificación territorial (artículo 19.2 de la misma norma).

  3. Pero dicha obligación de la Administración regional de formular y aprobar un Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) viene además exigida por los siguientes motivos:

  a) La Ley regional 4/1992, que revive como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y a cuyos límites se remite la Sentencia 428/2013 del TSJ de la Región de Murcia que declara la nulidad de la AIR Marina de Cope, se acogió -para la declaración del Parque Regional Costero-Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre-, al mecanismo excepcional previsto en el artículo 15 de la entonces vigente Ley 1/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna (hoy 36 de la Ley 42/2007), en los que se establece: en el apartado 1, que la declaración de los Parques y Reservas exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona y, en el apartado 2 que excepcionalmente podrán declararse Parques y Reservas sin la previa aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, cuando existan razones que lo justifiquen y así se harán constar expresamente en la norma que los declare, si bien en este último caso deberá tramitarse en el plazo de un año el correspondiente PORN, a partir de la declaración de Parque o Reserva.

  A este último supuesto de excepcionalidad se acogió la Ley regional 4/1992 para declarar el Parque Regional citado (artículo 15.2 de la Ley 1/1989), como se plasma en su Disposición adicional, 3, invirtiendo el orden de la planificación (primero la declaración por razones de urgencia con la adopción de medidas de protección), por lo que en aplicación de los preceptos básicos indicados, debe aprobarse el correspondiente PORN. Más aún, en el apartado 5 de la misma Disposición adicional tercera de la Ley 4/1992, se establece que los decretos por los que se aprueben definitivamente los Planes de Ordenación de Recursos Naturales podrán, previo informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, proponer el reajuste, en detalle, de las delimitaciones de los espacios naturales protegidos, a través del correspondiente procedimiento de declaración.

  Del expediente remitido a este Consejo, ni tampoco de los informes evacuados, se infiere que la Administración regional, a partir de la declaración por la Ley 4/1992 del Parque Regional Costero-Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre acogiéndose a dicho mecanismo excepcional, aprobara el PORN antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2001, cuya Disposición adicional octava reajustaba los límites remitiéndose al acuerdo ya referido del año 2000, habiendo indicado algún informante en el presente procedimiento que el PORN ha sido objeto de aprobación inicial en el año 2013, aunque no se aportan más datos sobre la fase de tramitación en la que se encuentra actualmente.

  b) Si anulada la AIR cobran vigencia los límites del Parque Regional previstos en la Ley 4/1992 según expresa la Sentencia firme 428/2013 del TSJ de la Región de Murcia, también se recobra la necesidad (obligación) de aprobar por parte de la Administración regional un PORN, conforme a la exigencia de la normativa básica ya expresada e incorporada por la citada Ley regional (el artículo 45 señala que los PORN son el principal instrumento de planificación y gestión de dichos recursos en la Región de Murcia y, en especial, de sus espacios naturales), dado que su declaración por la Ley 4/1992 se acogió al mecanismo excepcional referido, puesto que, como afirma el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 8 de noviembre de 1995:

  "El art. 15 Ley 4/89 (al que se remite la Disposición adicional tercera, 3 de Ley regional 4/1992) contiene, ante todo, un mandato de inseparabilidad, por así decir, entre la calificación de un espacio natural y la elaboración del correspondiente Plan de ordenación de los Recursos Naturales de la zona, tal como se prevé esta figura en el art. 4 de la Ley como instrumento fundamental de integración de los principios inspiradores de la Ley recogidos en su art. 2 y, señaladamente, la conciliación de la conservación del espacio con un ordenado aprovechamiento del mismo. La aprobación del Plan debe preceder, como regla, a la declaración del espacio, si bien puede también sucederle bajo determinadas condiciones, pero siempre en el plazo de 1 año. Sin Plan de ordenación, la declaración del espacio natural es en buena medida inoperante, siendo esto lo que el art. 15 trata fundamentalmente de evitar y como, por lo demás, resulta también del art. 13,1 Ley andaluza. Pero el Plan cumple además otra finalidad, cual es la prevista en el art. 6, permitir la audiencia de los interesados, la información pública y la consulta de los intereses sociales afectados, trámites que deben formar parte del procedimiento de elaboración del Plan".

  c) Asimismo apoya la exigencia de la aprobación de un PORN cuando la Administración regional se ha acogido al mecanismo excepcional de su declaración sin planificación previa, la doctrina del Tribunal Supremo acerca de los efectos de la falta de aprobación de la citada figura de planificación medioambiental.

  Resulta muy ilustrativa a este respecto la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 18 de julio de 2013, de la que se reproduce la siguiente consideración, recogiendo la doctrina anterior del mismo Tribunal sobre la inseparabilidad entre la aprobación del PORN y la declaración de Parque y los efectos de la falta de planificación:

  "QUINTO.-.- El artículo 15 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, LCEN, ahora sustituido por el 35 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, LPNB es un precepto estatal básico, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución, y contiene un mandato de inseparabilidad que exige ---para la declaración de un espacio como parque o reserva natural--- el que previamente se elabore y apruebe el correspondiente Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) de la zona y, sólo excepcionalmente, cabe hacer aquella declaración sin la previa aprobación del PORN cuando existan razones que lo justifiquen debidamente expresadas en la norma que los declare, en cuyo caso ha de tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente PORN.

  Resulta esencial la inseparabilidad de la declaración del Parque con la previa aprobación del PORN, pues así se consigue y garantiza, entre otras cosas ---y debido al procedimiento previsto en esas normas para la aprobación del PORN ---, la participación pública previa a su aprobación, toda vez que, como indicaba el artículo 6 de la LCEN de 1989 ---y que ahora mantiene el artículo 21.2 de la LPNB de 2007, prácticamente con la misma redacción---, "el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley ".

  Esta Sala y Sección ha abordado las consecuencias del incumplimiento del plazo de un año previsto como excepción a esa regla general, declarando que, en tales supuestos, la consecuencia no puede ser otra que la pérdida de vigencia e inoperancia de la norma declarativa del Parque o Reserva. Así se indica, entre otras, en las SSTS de 6 de mayo de 2003, RC 3727/1997; 21 de octubre de 2003, RC 10867/1998; 28 de junio de 2004, RC 4337/2001; 22 de febrero de 2005, RC 2278/2002; 5 de abril de 2006, RC 373/2003, 11 de noviembre de 2009, RC 4102 / 2005; 21 de abril de 2010, RC 882 / 2006 y 18 de mayo de 2012, RC 3904/2008.

  También hemos distinguido entre diversos supuestos: (1) cuando la declaración se efectúa por la Administración, en cuyo caso el incumplimiento es determinante de su nulidad, y (2) cuando se realiza por Ley (artículo 18.1 de la LCEN), en que pierde su eficacia con todas las consecuencias jurídicas derivadas de ello, la cual se recobra cuando se aprueba el correspondiente PORN, siempre que perduren o permanezcan las razones por las que mediante dicha Ley se declaró la zona parque o reserva ( SSTS de 5 de abril de 2006, RC 373/2003 y 11 de noviembre de 2009, RC 4102/2005".

  En suma, si la Administración regional está obligada a tramitar y aprobar un PORN en cumplimiento de la normativa básica estatal y autonómica citada (como mandato ineludible), corresponde a dicho Plan, según el artículo 20 de la Ley 42/2007, la delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación, la determinación de los criterios para la conservación, protección, restauración y uso sostenible de los recursos naturales, la determinación de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los componentes del patrimonio natural y de la biodiversidad, la aplicación de alguno de los regímenes de protección de espacios naturales y el establecimiento de los criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial de aplicación del Plan, así como las medidas para garantizar la conectividad ecológica en el ámbito territorial objeto de ordenación, acompañado todo ello de la memoria económica acerca de los costes e instrumentos financieros previstos para su aplicación.

  Por tanto, será el PORN a la vista de los estudios e informes que se incorporen y del resultado de la audiencia y de la participación pública, el que proponga el ámbito del Parque regional u otra figura de protección, así como sus límites, los cuales podrán finalmente coincidir o no con los previstos inicialmente en la delimitación que se contuvo en la Ley 4/1992; si a resultas de la aprobación del citado Plan se modificaran tales límites, habrá de realizarse la correspondiente declaración, que habrá de ser adoptada por Ley en el  caso de parques regionales y reservas naturales, y por decreto del Consejo de Gobierno para las restantes figuras, a tenor de lo señalado en el artículo 48.3 de la Ley regional 4/1992 (el Título VI de esta Ley relativo a la protección de los espacios naturales se mantiene vigente, sin que fuera derogado por la Ley 1/2001).

  A este respecto, este Órgano Consultivo se considera en la obligación de trasladar al órgano consultante la siguiente reflexión, en ejercicio del principio de lealtad institucional, pues corresponde a la Administración regional las competencias medioambientales, de ordenación territorial y turísticas que han de ser integradas en el territorio: en el ámbito de la AIR Marina de Cope existen, según se desprende del expediente, dos posiciones extremas en lo que atañe al régimen de protección del Área; de una parte, la modificación operada por la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, que reajustaba la delimitación del parque regional al ámbito de los Lugares de Importancia Comunitaria (Lics), que no afectaba a la AIR, si bien los LICs y los espacios naturales protegidos no son equivalentes, aunque pudieran llegar a coincidir en un mismo espacio territorial en palabras del Tribunal Constitucional (Sentencia 234/2012). Pero también cabe señalar que la delimitación inicial del Parque regional contenida en la Ley 4/1992, sin la planificación ambiental previa, que afecta en parte o totalmente a la AIR (no se determina con precisión en el expediente) no constituye un muro infranqueable para la formulación y propuestas del PORN, en tanto corresponde a dicha figura de planificación la propuesta concreta de los límites, respecto al que la norma habilitante (Ley 4/1992) permitía incluso que se reajustaran en detalle, teniendo en cuenta, además, que actualmente se disponen por la Administración regional de estudios sobre los valores a proteger de la zona (entre ellos, los suministrados por la AIR y los pronunciamientos ambientales al respecto), lo que le permitirá determinar el régimen de protección de la zona y su precisa delimitación a través de la planificación medioambiental con la necesaria participación pública y audiencia a las partes interesadas. Pero también ha de tener en cuenta la Administración regional que cualquier planteamiento de desarrollo turístico o urbanístico colindante con zonas protegidas ha de responder a las exigencias requeridas por el principio de desarrollo sostenible, es decir, que el desarrollo patrocinado por la Administración sea equilibrado y proporcionado, lo que se hace depender de que las previsiones establecidas respondan a una demanda real de viviendas o de segunda vivienda para la población y que con ellas realmente y de forma verosímil y razonable se pueda dinamizar e incentivar el desarrollo social, económico y demográfico del municipio, según razona la reciente STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 17 de julio de 2015.

  En consecuencia, corresponde al PORN la delimitación del ámbito objeto de protección (con la posterior declaración si se modificaran los límites iniciales del Parque regional), a resultas del cual se determinará la zona que puede ser objeto de desarrollo turístico, debiendo ajustarse los instrumentos de ordenación del territorio (a las Directrices y al Plan de Ordenación Territorial del Litoral y a la AIR prevista) a aquél, considerándose prematuras las reclamaciones formuladas en tanto no se ha consumado el evento lesivo al que los reclamantes tratan de anudar el daño. No obstante, también se advierte que la demora en el incumplimiento de este mandato de planificación podría derivar en un funcionamiento anómalo del servicio público.

  B) Sobre la infracción del principio de confianza legítima.

  Los reclamantes también sostienen la infracción del principio de confianza legítima porque los gastos y las inversiones han sido auspiciados por el Consorcio, como prueban los protocolos de intenciones suscritos.

  Como ha dicho en reiteradísima jurisprudencia el Tribunal Supremo (por todas Sentencia de la Sala 3ª de 6 de febrero de 2015), el principio de protección de la confianza legítima puede admitirse en relaciones jurídicas que no entran dentro del ámbito del Derecho comunitario europeo, como un corolario del principio de seguridad jurídica que está consagrado en el art. 9.3 de la Constitución y que exige que las normas de Derecho sean claras y precisas, a efectos de garantizar la previsibilidad de las situaciones y las relaciones jurídicas en el marco del Estado de Derecho.

  El principio de confianza legítima comporta, según la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, representada entre otras muchas por las Sentencias de 6 de julio de 2012 y de 16 de junio de 2014, que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones, y en expresión de la Sentencia de 30 de octubre de 2012, la confianza legítima se basa en la actuación administrativa en el procedimiento, en el que por las decisiones que se han adoptado, existe la creencia racional y fundada en que la decisión definitiva, la resolución, tendrá un determinado sentido para el ciudadano que, en esa creencia, ha realizado unos gastos y generado unas expectativas.

  El órgano instructor sostiene que el principio de confianza legítima invocado por los reclamantes, no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una situación de ventaja y que este tipo de situaciones que se pueden producir constituyen el resultado de medidas de carácter general que todos los administrados están obligados a cumplir sin derecho a indemnización. Añade el órgano instructor que en el Derecho Comunitario, coincidiendo con modificaciones legislativas, el principio de confianza legítima se infringe si la norma entra en vigor por sorpresa, sin que los sujetos estén advertidos o sin medidas transitorias o complementarias. En su aplicación al presente caso, se expone que en el caso de los reclamantes se adquirieron los terrenos estando pendiente la resolución de un recurso de inconstitucionalidad sobre la norma que reajustaba los límites de la zona protegida y con anterioridad a que se aprobaran las modificaciones de los Planes Generales de los municipios afectados (Lorca y Águilas) adaptándose al instrumento de la AIR.

  Concluye el órgano instructor que no es posible advertir en el presente caso una ruptura del principio de confianza legítima en la actuación administrativa.

  Prima facie la virtualidad del principio de la confianza legítima obliga a responder en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionada al interés público en juego y sin las medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales generadoras de esperanzas fundadas en su mantenimiento.

  En su aplicación al caso, este Órgano Consultivo coincide con el órgano que instruye en que no se puede alegar por los reclamantes imprevisibilidad respecto a la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, por cuanto los propietarios asociados eran conocedores de la existencia de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto en el año 2001 por el Grupo Parlamentario Socialista frente a la Disposición adicional octava de dicha norma, y aunque pudieran basarse impulsados en la confianza que les proporcionaba el hecho de que la Administración regional prosiguiera con las actuaciones (la aprobación de la AIR Marina de Cope), pese a que este Órgano Consultivo había recomendado al órgano consultante, a través de los Dictámenes 46 y 53 del año 2004, que actuara con cautela puesto que se encontraba pendiente del pronunciamiento del Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad nº. 4288/2001 interpuesto contra la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, no cabe duda también, como recoge la propuesta sometida a Dictamen, que los reclamantes son empresas del sector inmobiliario y de la gestión de suelo, conocedoras de las repercusiones que un fallo del TC podía tener sobre la actuación, y a pesar de ello los propietarios voluntariamente decidieron efectuar una serie de inversiones que ahora reclaman y los gastos de proyectos y estudios que se citan en los escritos de reclamación presentados. No puede, por tanto, sostenerse que la Administración tenga culpa de las inversiones realizadas que reclaman, todo ello sin perjuicio de que las actuaciones de la Administración generaran unas expectativas para los interesados, pero otro aspecto diferente es que tales gastos sean indemnizables y que no tengan el deber jurídico de soportarlos. A mayor abundamiento, y al hilo de lo señalado, resulta difícil presumir que la Asociación Colaboradora de Propietarios, con asistencia jurídica y habiendo encargado determinados informes jurídicos a conocidos despachos profesionales (gastos que ahora se reclaman) no valorara las repercusiones en el caso de un pronunciamiento desfavorable del Tribunal Constitucional.

  Por consiguiente, habrá de determinarse los gastos que voluntariamente asumieron sin que fueran exigidos por la legislación urbanística en aquel momento, de aquellos otros que en determinadas condiciones sí se prevé en dicha legislación que sean indemnizables por devengar inútiles por alteración del planeamiento, así como si es posible ahora su determinación cuando aún no se ha consumado el evento lesivo al que los reclamantes anudan el daño.

  II. Sobre la relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento de los poderes públicos.

  Profundizando en la relación de causalidad que ha de concurrir como requisito determinante de la responsabilidad patrimonial, es preciso traer en este punto a colación la STS de 28 de octubre de 1998 (Sala de lo Contencioso Administrativo), conforme a la cual, "el concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado lesivo de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros...". Pues bien, continúa la mencionada Sentencia, "si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una conditio sine qua non, esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño (...)".

  A la vista de las consideraciones anteriores y de la conclusión obtenida de que corresponde al PORN la formulación de la delimitación concreta del ámbito de protección, a resultas del cual se podrá determinar en qué medida queda afectado el desarrollo previsto en las Directrices y en el Plan de Ordenación Territorial del Litoral y la AIR Marina de Cope, no puede establecerse una relación de causalidad adecuada entre el daño alegado por los reclamantes y la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, ni tampoco con la declaración de nulidad de la AIR, como, en cierto modo, reconocen los propios reclamantes cuando exponen:

  "En consecuencia, entiende esta parte que los gastos incurridos no habrían devenido inútiles si por parte del Gobierno autonómico de la Región de Murcia se pretendiese una declaración de la AIR que hiciese posible su legalidad, aprobando una delimitación del Parque acorde con los ámbitos Lics y Zepas actuales (...)".

  Incluso se llega a afirmar por algún reclamante que en el hipotético caso de que se aprobase una nueva AIR en la que, además, los promotores pudieran amortizar parte de los gastos incurridos y los perjuicios sufridos se produciría una minoración de la responsabilidad patrimonial.

  También se afirma por otros interesados que la continuación de la reclamación dependerá de la solución que se otorgue a la AIR.

  Todo ello evidenciaría, como sostiene el órgano instructor, la inexistencia de un perjuicio consumado.

  A mayor abundamiento, en cuanto a la falta de una relación de causalidad adecuada, cabe destacar la diferencia de este supuesto con el planteado en relación con otras normas autonómicas medioambientales o de ordenación del territorio, cuyo régimen de protección implicaba automáticamente la desclasificación urbanística de determinados espacios ordenados y en proceso de urbanización (se cita, como paradigma, la STS, de 17 de febrero de 1998, en relación con las leyes de la Comunidad de Baleares de 14 de marzo y de 31 de mayo de 1984, que declaraban determinadas zonas como áreas protegidas), dado que en el presente caso las hipotéticas restricciones no se derivarían de la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, sino de los posteriores instrumentos de planificación ambiental, en su caso, que contengan la delimitación concreta del ámbito sujeto a protección y su régimen concreto, como se ha indicado con anterioridad y, en consecuencia, en qué medida resulta afectada la AIR prevista en las Directrices y en el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia (DOT y POT).

  Tampoco cabe inferir el nexo causal, como también sostienen los reclamantes, por la adopción por el Consejo de Gobierno del acuerdo de 10 de mayo de 2013, por el que se iniciaba el procedimiento de revisión de oficio de la declaración de la AIR Marina de Cope, dado que la Administración se encontraba obligada a ello por la STC 234/2012, cuyo procedimiento, además, quedó ulteriormente sin objeto (no hay constancia de que se prosiguiera) tras la declaración de nulidad de la AIR por la Sentencia del TSJ Región de Murcia 428/2013.

  En suma, si como consecuencia de los fallos judiciales citados la Administración está obligada a formular y aprobar un PORN por exigencias de la normativa ambiental básica y regional, será este instrumento el que haya de formular la delimitación concreta del ámbito de protección y, tras la correspondiente declaración de la figura de protección si se modificasen los límites, se podrá determinar en qué medida resulta afectada el desarrollo previsto en la AIR Marina de Cope anulada, sin que pueda establecerse una relación de causalidad adecuada entre el daño alegado por los reclamantes y la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, ni tampoco con la declaración de nulidad de la AIR.

  SEXTA.- Sobre la antijuridicidad del daño.

  Los reclamantes sostienen que la lesión patrimonial que trae causa directa e inmediata de la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 y de la nulidad de la AIR no tienen obligación de soportarla, al derivarse única y exclusivamente de la actuación de la Administración y en la confianza de financiación anticipada requerida por las Administraciones públicas intervinientes, destacando el Consorcio constituido al afecto.

  Según exponen los reclamantes, la existencia de la mencionada actividad legislativa y administrativa configuró la confianza de los actores para efectuar determinados desembolsos y comprar unos terrenos por los que se pagó un precio cierto en atención a su capacidad para ser urbanizados, que se vieron truncados por las resoluciones judiciales citadas.

  A este respecto, sobre el requisito de la antijuridicidad del daño ha de partirse de la regulación legal, del citado artículo 139.3 LPAC, del que se deduce que el presupuesto sobre el que descansa el derecho a la indemnización por la aplicación de actos legislativos es la existencia de una lesión antijurídica, es decir, que los particulares "no tengan el deber jurídico de soportar", según expresión del precepto, concepto jurídico ya contemplado en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, plasmado en el art. 141.1 LPAC, que ha de integrarse en cada caso atendiendo a las circunstancias concurrentes y que supone que el carácter indemnizable del daño no se predica en razón de la ilicitud del acto causante, sino de su falta de justificación, en cuanto el ordenamiento jurídico no impone al perjudicado esa carga patrimonial y singular que el daño implica.

  Así se ha reflejado por la jurisprudencia (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 12 de mayo de 2009) señalando que la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración, sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración. En el mismo sentido, la sentencia de 22 de abril de 1994 señala: "esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000 y 30-10-2003)".

  La propuesta elevada destaca los siguientes aspectos que conciernen al deber jurídico de soportar el daño por parte de los reclamantes:

  a) En primer lugar, que la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la AIR Marina de Cope también ha supuesto expectativas frustradas (y sus consiguientes gastos) para la Administración regional, porque se trata de una figura de ordenación del territorio con la finalidad de orientar turísticamente el litoral y por considerar que beneficiaba a la Región, impulsada por el Gobierno regional, que constituyó el Consorcio con participaciones económicas de las Administraciones implicadas para el desarrollo, gestión y ejecución de la AIR.

  b) La participación de los agentes privados, a través de los protocolos de intenciones, se realizó de manera voluntaria por la Asociación Colaboradora de Propietarios y la adhesión de los propietarios o el abono de las aportaciones son igualmente voluntarias, sin que respondiera a ninguna medida administrativa de tipo coactivo, al igual que las diferentes compras de terrenos en la zona.

  c) Los propietarios se planteaban el resarcimiento a cargo de los restantes propietarios, como se evidencia en el protocolo de intenciones suscrito el 14 de mayo de 2007 con el Presidente del Consorcio de Marina de Cope "este compromiso se referirá al conjunto de la Actuación, debiéndose asimismo establecer con posterioridad el sistema de repercusión de los gastos en que incurran en un principio los propietarios y propietarios firmantes del presente Protocolo y posteriormente los miembros de la Sociedad Gestora respecto al resto de propietarios y titulares de derechos en la Actuación que no asuman estas obligaciones".

  La caracterización de este requisito, como se ha indicado, nos reconduce a valorar si la legislación correspondiente impone o no el deber jurídico de soportar tales daños y si tales daños reclamados fueron asumidos voluntariamente con el riesgo de soportarlos ante una eventual declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001.

  El artículo 2.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, vigente en el momento de la aprobación de la AIR, como el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio (TRLS), vigente cuando se dictan las resoluciones judiciales a las que se anuda el efecto lesivo, contienen un principio básico sobre el que se asienta la legislación urbanística cual es que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes, principio incorporado por la legislación regional (artículo 58 TRLSRM, hoy 76 de la Ley 13/2015). Dichas excepciones (supuestos indemnizatorios) se contienen en los artículos 41 a 44 de la Ley 6/1998 y en el 35 TRLS, a los que se remite la legislación regional cuya aplicación tendremos ocasión de valorar con motivo de las concretas partidas reclamadas.

  También conviene destacar los siguientes principios sobre las que se asienta el régimen urbanístico del suelo:

Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes, que se concretan en las cesiones de terrenos del suelo destinado a determinados usos (viales, zonas verdes, etc...), del porcentaje de aprovechamiento lucrativo que se fije en la legislación urbanística y de los sistemas generales vinculados a la actuación, costear las obras de urbanización, etc., desarrollados por la legislación urbanística regional (artículos 56 y 80 TRLSRM y Título VI de la Ley 13/2015).

La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística por sí misma no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo (artículo 7.2 TRLS).

  No cabe duda que la AIR, de iniciativa pública, descansaba en la colaboración pública-privada (en el artículo 1 de los Estatutos del Consorcio se recoge que las empresa y particulares afectados por la actuación podrían incorporarse al mismo), reconociendo los mismos reclamantes que participaban de forma activa en su desarrollo, lo que a la postre les iba a beneficiar, pues iban adaptando los trabajos impulsados por la Administración a sus previsiones futuras de desarrollo. También lo es que la Administración regional ha tenido que soportar determinados gastos, a través de sus aportaciones al Consorcio (en el acta del Consejo de Administración del consorcio correspondiente a enero de 2005, se recogen para dicho año las aportaciones de sus miembros, que se concretan en 90.000 euros por la Administración regional, 136.000 por el Ayuntamiento de Águilas y 64.000 euros el Ayuntamiento de Lorca), por lo que puede afirmarse también la condición de perjudicadas de las Administraciones por las resoluciones judiciales.

  Respecto a los gastos asumidos por la Asociación, también ha de distinguirse aquellos que fueran exigidos por el Consorcio o la Sociedad Marina de Cope a la Asociación Colaboradora de Propietarios, de aquellos otros que de forma voluntaria y anticipada asumieron sin acomodarse al estadio en el que se encontraba el Proyecto conforme a la secuencia prevista en la legislación urbanística, puesto que con la realización de estos últimos trabajos y actuaciones también asumieron un riesgo antes del pronunciamiento del Tribunal Constitucional (no todos los propietarios de la zona se incorporaron a la Asociación y asumieron dichos riesgos), que estarían obligados a soportar, siendo muy significativo en orden a la asunción de tal riesgo las declaraciones de algunos testigos propuestas por algunos reclamantes (Doc. 30); así la asesora del Consorcio (x), que participaba en las reuniones del comité de seguimiento, contesta a la pregunta 4 que "la Asociación asumió gastos propios por sus decisiones propias". O la del Secretario de la misma Asociación Colaboradora de Propietarios, x, que contesta a la pregunta 6, que "se hubieran hecho más trabajos si no hubiera venido la crisis".

  Por último, en cuanto a la antijuridicidad del daño por la anulación de la AIR por el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, conviene recordar que la declaración de la Actuación se basó en el reajuste derivado de la Ley 1/2001, por lo que cabe sostener que la interpretación que se hizo fue razonada y razonable en consonancia con la doctrina señalada en la Consideración Cuarta que excluye la antijuridicidad en tales casos, como reconoce la Sentencia 91/2011 del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (anterior a la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001) relativa a las Directrices de Ordenación Territorial y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, en tanto considera que resulta razonada la interpretación realizada por la Administración en cuanto a los espacios naturales protegidos plasmada en aquel instrumento de ordenación territorial.

  SÉPTIMA.- Falta de patrimonialización de los derechos urbanísticos.

  I. Situación urbanística de la AIR Marina de Cope en el momento en el que se dicta la resolución judicial declarando su nulidad.

  Los terrenos del ámbito de la AIR Marina de Cope anulada no disponían de la ordenación pormenorizada, ni se habían gestionado urbanísticamente mediante los sistemas de actuación, ni se había aprobado proyecto reparcelatorio alguno y, por consiguiente, no se habían iniciado las obras de urbanización cuando recaen las resoluciones judiciales a las que se anuda el daño por los reclamantes.

  En efecto, a tenor de los datos suministrados por los mismos reclamantes, contrastados con los informes técnicos evacuados durante el procedimiento y las publicaciones en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, únicamente se había aprobado la modificación de los Planes Generales Municipales de Ordenación (PGMO) de Lorca y Águilas por resolución del titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 12 de agosto de 2011, publicada en el Boletín citado el 20 siguiente (la toma de conocimiento del Texto Refundido, con la normativa aprobada, se publica íntegramente el 21 de mayo de 2012). Dicha modificación de los Planes Generales aprobaba el cambio de clasificación a suelo urbanizable turístico residencial sectorizado de los terrenos, y la ordenación pormenorizada del sector se remite a Planes Especiales (en lugar de Planes Parciales), posibilidad prevista en la legislación urbanística regional (artículos 101.3,a y 107 TRLSRM) para aquellas áreas singulares que requieran un tratamiento específico. En este aspecto, se añade en dicha Modificación que en el supuesto de que la ordenación pormenorizada se establezca mediante varios Planes Especiales de diverso alcance y finalidad, éstos deberán guardar coherencia entre sí y con el carácter unitario de la actuación, pudiendo distinguirse entre un Plan Especial para el desarrollo global de los Sistemas Generales de otros posibles Planes Especiales para la definición de elementos específicos u ordenación de ámbitos de actuación concretos, conforme a lo que establece el TRLSRM en sus artículos 107 y siguientes (artículo 1.10 de la Modificación).

  La importancia del posterior desarrollo pormenorizado a través de los Planes Especiales, también es destacado por las normas urbanísticas de la Modificación en el apartado de medidas protectoras, correctoras y de conservación a incluir en el Plan Especial que desarrolle la ordenación pormenorizada (5.6.8.2.9), puesto que señala que dicho Plan contemplará medidas dirigidas a preservar los hábitats existentes según la Directiva 92/43/CEE, la Ley 42/2007 y el R.D. 1997/1995, y la conexión entre ambos lugares, así como debe incorporar en relación con los lugares que forman parte de la Red Natura 2000, el condicionante de que cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a dichos lugares, y los proyectos urbanísticos colindantes con algún lugar de la Red Natura, se deberán someter a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación del mismo, conforme el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, y según la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad. En el caso de que el plan o proyecto esté sometido al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental conforme lo establecido en la legislación correspondiente, la evaluación de repercusiones en el lugar podrá integrarse en este mismo procedimiento.

  En suma, cuando se producen las resoluciones judiciales a las que se anuda el daño no se había aprobado la ordenación pormenorizada del ámbito de la AIR, y, por consiguiente, no se había desarrollado la gestión urbanística, ni se había iniciado la ejecución de la obra urbanizadora, estableciéndose en las normas urbanísticas de la Modificación de los Planes Generales (norma 6.1) que el sistema de actuación a aplicar era el de concertación indirecta (uno de los sistemas de gestión previstos en la legislación urbanística regional, artículo 179 TRLSRM), cuando así lo solicitaran los propietarios que representan al menos el 25 por 100 de la superficie del ámbito, descontando los terrenos de dominio y uso público como así lo establece el indicado precepto, justificando las razones de dicha elección en el protocolo de intenciones suscrito con la Asociación que representaba a más del 50% de los propietarios que lo había solicitado como preferente. Es importante destacar que la Modificación de los Planes Generales Municipales de Lorca y Águilas señala que en desarrollo de dicho sistema, la Administración actuante convocaría el correspondiente concurso y aprobaría las bases de actuación. A dicho concurso podían presentarse, se añade, todos y cada uno de los propietarios de suelo dentro de la Actuación (no sólo los asociados cabe añadir), ya sea de forma individual ya sea de forma sindicada. No obstante, se establece también que los propietarios adjudicatarios invitarían a todos aquellos propietarios que, sin haber resultados adjudicatarios, estén interesados en unirse a la ejecución de la actuación siguiendo el Programa de Actuación que presenten los adjudicatarios.

  Así mismo, los propietarios que aspiraran a obtener la condición de urbanizador, podrán presentarse, adoptando cualquier modelo de organización prevista en derecho, al concurso público que la Administración actuante convocara para la adjudicación de la ejecución del sistema de concertación indirecta mediante la presentación del correspondiente Programa de Actuación, en el que propondrán las concretas bases técnicas y económicas para el desarrollo urbanístico.

  Así pues, ni se había aprobado la ordenación pormenorizada de la Actuación cuando se declara la nulidad de la AIR (presupuesto para su ejecución), tampoco se habían adjudicado a través de los indicados concursos la ejecución de los Planes Especiales, ni el Programa de Actuación, que otorgaría al adjudicatario la condición de urbanizador, conforme a lo previsto en el artículo 179.3 TRLSRM.

  En función de ello cabe cuestionarse si se puede afirmar que se han incorporado al patrimonio de los reclamantes tales derechos o intereses de los que se consideran privados o constituyen meras expectativas de derechos para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

  II. La patrimonialización de los derechos en el campo urbanístico.

  Ya se ha indicado con anterioridad, que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no confiere derechos a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes. Como ha reiterado el Tribunal Supremo (por todas, Sentencias de la Sala 3ª, de 20 de marzo y de 17 de junio de 1989), el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, sin que, por tanto, tal ordenación confiera derechos a los propietarios a exigir indemnización, pues da lugar a meros límites y deberes que definen el contenido normal del derecho de propiedad, según su calificación urbanística. Esta concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria se encuentra positivada en el artículo 7.1 TRLS: "el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística" (hoy artículo 11.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

  Para considerar la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial ha de acudirse al criterio de si han sido incorporados realmente al patrimonio de su titular o constituyen meras expectativas de derecho, no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se crea llamado a hacerlas efectivas, o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico (STS, Sala 3ª, de 26 de noviembre de 1999).

  La jurisprudencia ha sentado criterios muy consolidados sobre esta materia, de manera que las expectativas que otorga el planeamiento se convierten en verdaderos derechos o intereses legítimos cuando se cumplen las cargas y deberes impuestos por el proceso urbanizador o edificatorio. Así el Tribunal Supremo ha señalado que "cuando el propietario ha cumplido los deberes y ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio, y ello mediante la realización de actuaciones materiales que requieran la ejecución del planeamiento, puesto que solamente cuando el plan ha llegado a la fase final de realización se adquiere el derecho al aprovechamiento urbanístico previsto en la ordenación y, sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implica la lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así a la indemnización..." (entre otras, Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 27 de junio de 2006, de 22 de marzo y de 23 de mayo de 2014, estas últimas relativas a la moratoria turística en Canarias).

  En igual sentido que el expresado, el Dictamen 23/2011 de este Consejo indicó:

"A este respecto no conviene olvidar que sólo son indemnizables los perjuicios efectivos, no los futuros ni los hipotéticos, y los aprovechamientos urbanísticos futuros convenidos no son sino meras expectativas hasta tanto se patrimonializan por los propietarios, lo que sólo concurre cuando se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución y urbanización previstos en la legislación urbanística (por todas, la importante STS, Sala 3ª, de 12 de mayo de 1987, ya citada)".

En suma, teniendo en cuenta la situación urbanística de los terrenos referida con anterioridad cuando se declara la nulidad de la AIR, no se puede entender que los propietarios hubieran adquirido los aprovechamientos urbanísticos conforme a la doctrina expuesta.

  A partir de lo señalado, se analizará el quantum indemnizatorio, aspecto que no ha considerado necesario valorar la propuesta elevada, al desestimar la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público y el evento lesivo, si bien este Consejo ha de considerarlo en atención al alcance de nuestro Dictamen (artículo 12.2 RRP).

  OCTAVA.- Sobre el quantum indemnizatorio. Conceptos y partidas reclamadas.

I. Cuestiones previas.

Las leyes estatales reguladoras del régimen jurídico del suelo tanto la vigente cuando se aprobó la AIR (artículo 4.2 de la Ley 6/1998), como la que se encontraba en vigor cuando se anula la AIR (artículo 3.3 TRLS), establecen que la gestión pública urbanística fomentará la participación privada. Por la propia peculiaridad de la AIR Marina de Cope como instrumento de ordenación del territorio, y conforme a lo que se ha indicado con anterioridad, no se discute en el expediente que el desarrollo de la Actuación se asentara sobre la base de la colaboración pública y privada, como evidencian los Estatutos del Consorcio (artículo 1,2) y los protocolos de intenciones suscritos entre el Presidente del Consorcio y la Asociación Colaboradora de Propietarios, integrada por más del 50% de los propietarios del ámbito de actuación, que se constituyó al amparo de lo dispuesto en la Ley de Asociaciones (Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación), conforme se recoge en sus Estatutos, en cuyo artículo 2 se establece que la Asociación se regirá, además de por éstos, por el derecho privado, sin perjuicio de su posterior transformación -una vez que se determine por la Administración actuante el sistema de gestión para la AIR- en una entidad urbanística colaboradora de las previstas en el artículo 157 TRLSRM.

Por tanto, no debe confundirse la naturaleza de dicha Asociación con una Entidad Urbanística Colaboradora de las previstas en el artículo 157.2 TRLSRM, aunque puedan coincidir en alguna finalidad, dado que las Entidades Urbanísticas Colaboradoras tienen carácter administrativo, se rigen por el Derecho administrativo en determinados extremos, son aprobadas por la Administración actuante y gozan de personalidad jurídica a partir de su inscripción en el Registro Municipal de Entidades Urbanísticas Colaboradora. Además, como se ha indicado con anterioridad, la AIR no alcanzó el grado de desarrollo demandado para que pudiera constituirse una Entidad Urbanística Colaboradora de las previstas en la legislación regional.

En cuanto a los fines de la Asociación Colaboradora reclamante, según sus Estatutos -en atención al interés de sus asociados propietarios de la zona y útiles para la promoción turística de la actuación- era promover la ejecución de su ámbito, formulando proposiciones y convenios a las Administraciones, incluida la presentación de planes, promover la constitución de todo tipo de sociedades y la transformación de la Asociación en una Entidad Urbanística Colaboradora, proponer cualquier sistema de actuación, colaborar con el urbanizador, asociar a los propietarios que representen más del 50% de su superficie, reconocer el derecho a adherirse como asociados a otros propietarios, defender los intereses comunes de los asociados, etc.

Precisamente, la base de la colaboración público-privada en la AIR Marina de Cope añade serias dificultades para distinguir aquellos gastos realizados por una Asociación privada en defensa de sus propios intereses (y no exigidos en ese momento por la legislación urbanística conforme al estadio de la planificación territorial), de aquellos otros que se presentaban para complementar a los proyectos urbanísticos encargados por el Consorcio, pero en aras de impulsar el proyecto integrando los intereses de los propietarios sobre la actuación. Se puede afirmar, en relación con los gastos de asesoramiento y proyectos reclamados por la Asociación (ACP), que se plantea un totum revolutum que dificulta enormemente su desgaje, pretendiendo incluir la ACP como gastos que han devenido inútiles como consecuencia de la declaración de nulidad de la AIR los propios de una Asociación de naturaleza privada en beneficio de sus asociados, tales como su asesoramiento propio, gestión y encargos que consideraron de utilidad para los intereses de dicha Asociación, aspecto que será objeto de consideración en el análisis de las partidas reclamadas.

La propuesta de resolución sometida a Dictamen considera que los reclamantes asumieron los costes a su riesgo y ventura, como cualquier empresario, sin que fueran necesariamente precisos para el desarrollo urbanístico de la AIR en el momento en el que se hicieron y, en todo caso, conociendo los riesgos de que el desarrollo del proceso sufriera variaciones como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional, pendiente de recaer, de lo cual eran conocedores. Más aún, señala el órgano instructor que no ha quedado probado que el comité de seguimiento (constituido por el Consorcio y los particulares como órgano de participación para alcanzar los objetivos de la AIR), ni el mismo Consorcio decidieron sobre los trabajos a realizar por la Asociación, ni que fueran imprescindibles para el desarrollo urbanístico de la AIR, por lo que considera que se asumieron de forma voluntaria porque consideraron su beneficio para futuros proyectos urbanísticos, no porque se los exigiera la Administración, ni siquiera porque fueran necesarios para la urbanización de la AIR según la mayoría de las declaraciones testificales, salvo la realizada por el Secretario de la Asociación Colaboradora de Propietarios, x. Se destaca por el órgano instructor, sobre la base de lo informado por la Dirección General competente en materia de urbanismo, que muchas de las actuaciones, estudios o proyectos podrían ser convalidados en una futura tramitación, así como la posibilidad de repercutir en el futuro sus gastos al resto de los propietarios; por tanto, el órgano instructor considera que tales gastos no serían indemnizables.

Veamos, por tanto, las partidas reclamadas por los interesados y si está prevista en la legislación urbanística su indemnización. Para su tratamiento, pueden unificarse en los siguientes conceptos:

- Por el mayor coste en la adquisición de los terrenos rústicos (--), o por la pérdida  de la totalidad de las inversiones realizadas (x, en representación de --, x, y) o por la depreciación de los terrenos adquiridos (x, en representación de --, x, en representación de la mercantil --, y x, en representación de --).

  - Por la pérdida de la facultad de participar en la actuación de la urbanización (x en representación de -- y de --, x, en representación de la mercantil -- y x, en representación de --).

  - Por los costes asumidos en relación con una serie de trabajos a favor del Consorcio y de la Sociedad en desarrollo de la AIR considerados como gastos de urbanización (Asociación Colaboradora de Propietarios y los demás reclamantes, estos últimos en cuanto a las cuotas abonadas a la Asociación, como provisión de fondos para el desarrollo de la AIR).

  II. Examen particularizado de los conceptos reclamados.  

1. Por el mayor coste en la adquisición de los terrenos rústicos, por la pérdida de sus inversiones o por su depreciación como consecuencia de la declaración de nulidad de la AIR.

Aunque la responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos sostenida por los reclamantes es ajena a la responsabilidad patrimonial por ius variandi de las Administraciones en materia de planeamiento urbanístico, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha señalado que no es difícil trasponer los principios y las consideraciones en que se apoya esta jurisprudencia (en referencia a la que encarna la tradicional doctrina sobre la responsabilidad de las Administraciones Públicas por las alteraciones de los instrumentos de planeamiento) a las concepciones más recientes ligadas a la responsabilidad por acto legislativo del Estado o, como en el presente caso acaece, de las Comunidades Autónomas integradas en él y dotadas de capacidad legislativa.

Ahora bien, las partidas reclamadas por los interesados por estos conceptos (mayor coste de adquisición o depreciación como consecuencia de la declaración de nulidad) no serían indemnizables en atención a la doctrina anteriormente señalada sobre la consolidación de los derechos urbanísticos, ni se considera tampoco un supuesto indemnizable en la legislación urbanística por la situación fáctica y jurídica en la que se encontraba la AIR, de acuerdo con el TRLS de 2008, aplicable en el momento en el que se produce la declaración de nulidad de aquella (artículo 21.2,d). En efecto, los terrenos afectados por la AIR tenían antes y después de la declaración de la AIR (cuando se declara la nulidad) la consideración de suelo rural, conforme al artículo 12.2,b) del citado Texto Refundido, debiendo excluirse de su valoración las expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que aún no hayan sido plenamente realizados (artículo 23.2 TRLS).

En cuanto a la pérdida de valor de los terrenos adquiridos, el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 21 de diciembre de 2011) ha desestimado tal pretensión, cuando no se ha patrimonializado el contenido artificial de su derecho de propiedad inicial, como ocurre en el presente caso, ni tampoco se puede imputar a la Administración la pérdida de aquello que no se ha adquirido a la vista de la situación fáctica y urbanística del desarrollo de la AIR, pues se trata de meras expectativas. En la STS de 6 de abril de 2005 (que difiere de este supuesto en que ya se había aprobado el Plan Parcial ordenando pormenorizadamente los terrenos e iniciada la ejecución de la urbanización) se argumenta lo siguiente sobre esta concreta partida reclamada por algunos reclamantes:

"Sin embargo, como dice la tantas veces citada Sentencia de esta Sala de 30 de junio de 2001, recogiendo anteriores pronunciamientos de este Alto Tribunal, dicha supuesta pérdida de valor no responde a privación de derechos o intereses económicos consolidados e incorporados al patrimonio de la recurrente, sino a meras expectativas partiendo de la clasificación y calificación urbanística del terreno de su propiedad (...)".

El mismo Tribunal (Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 23 de abril de 2015) afirma que no se puede pretender, por vía indemnizatoria, el reintegro actualizado del precio de adquisición de los terrenos, adquisición por decisión propia y que permanece en su patrimonio.

En este sentido, los técnicos informantes de la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo rechazan la indemnización reclamada por el "sobreprecio" pagado por la compra de terrenos tras la declaración de la AIR, toda vez que la Administración no puede compensar, en ningún caso, las operaciones especulativas.

A mayor abundamiento, el órgano instructor destaca que los reclamantes son empresas del sector inmobiliario (algunos exponen que adquirieron los terrenos en coherencia con la actividad de la empresa, dedicadas a la promoción de suelo), que tomaron la decisión de adquirir terrenos entonces rústicos sin estar aprobadas las modificaciones de los Planes Generales de los Municipios (aprobadas definitivamente en agosto de 2011) y conociendo la situación de pendencia de un recurso de inconstitucionalidad, por lo que no se puede alegar imprevisión en sus cálculos, asumiendo tales riesgos dentro del alea empresarial, a lo que se añadiría la situación posterior sobrevenida de la crisis económica, como en cierto modo reconoce uno de los testigos, Secretario de la Asociación Colaboradora de Propietarios.

  2. Por la pérdida de la facultad de participar en la actuación de nueva urbanización.

Se argumenta por algunos reclamantes, como concepto indemnizable, la pérdida de la facultad de participar en la actuación de transformación urbanística, señalando que se impide tal facultad en el presente caso, constituyendo un supuesto indemnizable previsto en el artículo 25.1 TRLS, que señala:

"Procederá valorar la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización cuando concurran los siguientes requisitos:

a) Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia.

b) Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.

c) (...)".

Sin embargo, no concurren los requisitos necesarios para su aplicación, puesto que para valorar dicha facultad se exige en el apartado 1.a) del citado precepto que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia.

Pues bien, conforme a su redacción, queda excluida tal posibilidad en los supuestos de suelo urbanizable clasificado por el planeamiento general pero carente de la ordenación pormenorizada, pues se trata de suelos respecto a los que no es posible iniciar la ejecución (señala el precepto textualmente que se den los requisitos para iniciarla), requisito destacado por algunos  autores ("Comentarios a la Ley del Suelo", dirigidos por González Pérez), es decir, que "encontrándose sometidos por el planeamiento a una actuación urbanizadora ex novo (suelo urbanizable en terminología clásica) se hubiera delimitado y aprobado el ámbito espacial de desarrollo y se encontraran establecidos y aprobados definitivamente todos los requisitos jurídicos-urbanísticos para poder iniciar la ejecución ..." (texto este último procedente de los Comentarios al Texto Refundido de la Ley del Suelo, cuyos autores son Luciano Parejo Alfonso y Gerardo Roger Fernández).

En suma, deben concurrir todos los requisitos que permiten el inicio de la actuación, lo que no concurre en el presente caso, dado que ni se había ordenado pormenorizadamente el suelo, ni se habían delimitado las unidades de actuación, ni se había seleccionado mediante concurso al adjudicador de las obras de urbanización conforme al sistema de gestión considerado como preferente en las Modificaciones de los Planes Generales, por lo que difícilmente puede sostenerse dicha pérdida de participación cuando todavía no habían sido seleccionados como urbanizadores para acometer dicha actuación y, en consecuencia, tampoco puede sostenerse la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella como presupuesto para dar lugar a indemnización prevista en el artículo 35,a TRSL para los casos de ejercicio del ius variandi del planeamiento.

El mismo razonamiento cabría realizar respecto a la aplicación del artículo 26.2 TRLS (indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación), dado que ni se había ordenado pormenorizadamente el suelo, ni se habían iniciado la gestión, ni tampoco las actuaciones de urbanización con anterioridad a la declaración de nulidad de la AIR.

Además tampoco concurre otro de los requisitos señalados en ambos preceptos, concretamente el artículo 25.1,b (que el acto que motiva la valoración impida el ejercicio de dicha facultad o altere sus condiciones) y el artículo 26.1 TRLSR (cuando devengan inútiles para quien haya incurrido en ellos), puesto que hasta tanto no se ultime la planificación medioambiental se desconoce el grado de afectación a la actuación contemplada en la AIR y, por ello, tampoco puede afirmarse que los gastos hayan devenido inútiles definitivamente.

3. Por los costes asumidos en relación con una serie de trabajos a favor del Consorcio y de su Sociedad instrumental en desarrollo de la AIR, que han devenido inútiles en opinión de los reclamantes.

  La Asociación Colaboradora de Propietarios reclama como cuantía indemnizatoria una serie de trabajos, que se afirma fueron encargados por la misma a favor del Consorcio y de la Sociedad en desarrollo de la AIR, tales como:

  a) Modificaciones de los PGMO de Lorca y Águilas.

  b) Evaluaciones Ambientales Estratégicas de dichas Modificaciones.

  c) Ordenación pormenorizada del sector MdC.

  d) Trabajos técnicos y de apoyo urbanístico, tales como inventario pormenorizado de propietarios, parcelas y fichas individualizadas de elementos construidos, anteproyectos del ciclo integral del agua, del sistema energético y de telecomunicaciones, de factibilidad y el proyecto básico de marina interior, de campos de golf, de estudios de inundabilidad y de deslinde de las principales ramblas, así como estudios de prospección arqueológica, geotécnico, paleontólogo y sedimentología.

  e) Trabajos jurídicos: elaboración de los protocolos de colaboración, estudios de alegaciones, informes jurídicos varios, etc.

  f) Trabajos de comunicación y marketing del proyecto: plan de comunicación y análisis de la marca del proyecto, análisis del destino de la competencia (viajes a Costa Esmeralda y Mar Rojo), elaboración de books comerciales y temáticos, soporte a diversas publicaciones y presentaciones públicas, etc.

  g) Trabajos de viabilidad económica: estudios económicos de las Modificaciones de los Planes Generales Municipales de Ordenación, del coste de los sistemas generales y de costes generales de la urbanización.

  h) Trabajos de gestión y asistencia (secretaría, tesorería y llevanza administrativa de la Asociación durante más de 7 años..., gerencia de la Asociación, gestión de tramitación, etc.).

  i) Otros trabajos y gastos, entre los que se incluyen dictámenes encargados a profesionales especializados en la materia y los gastos de la Sociedad del Consorcio.

A partir de tal relación, la Asociación Colaboradora solicita todos los gastos de la misma desde los años 2006 a 2012, que ascienden a un total de 7.911.277,32 euros, que incrementado con la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo resultaría, según se expone, la cantidad de 14.121.630,01 euros. Se argumenta por dicha Asociación la naturaleza de anticipo de la aportación que fue acordada por el Consorcio como gastos de urbanización, al amparo de lo dispuesto en el artículo 160.1d) TRLS, gastos asumidos por la ACP como provisión de fondos necesaria para anticipar los gastos de desarrollo de la AIR, todo ello conforme a lo previsto en el artículo 26.1 TRLS, que establece que serán indemnizables las actuaciones de iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o de edificación cuando devengan inútiles por quien ha incurrido en ellos por efecto de la disposición, del acto o del hecho que motive la valoración, tales como los gastos en que se haya incurrido en la elaboración del proyecto o proyectos técnicos de los instrumentos de ordenación y ejecución que, conforme a la legislación de la ordenación territorial y urbanística sean necesarios para legitimar una actuación de urbanización, de edificación o de conservación o rehabilitación. En opinión de la Asociación Colaboradora de Propietarios tales gastos de promoción y desarrollo anticipado han devenido en inútiles tras la declaración de nulidad de la AIR.

Por los restantes reclamantes se solicitan las cuotas aportadas a la Asociación para sufragar tales gastos, argumentando todos ellos que han sido reconocidos por la Administración como gastos necesarios para la urbanización y promoción turística de la AIR y quedan incluidos en el supuesto indemnizatorio establecido por las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial, que se concretaron en los trabajos detallados, en la promoción turística y en la gestión de la AIR.

  En relación con tales gastos, este Consejo Jurídico realiza las siguientes consideraciones:

  1ª) En aplicación de los supuestos de responsabilidad patrimonial regulados en la legislación urbanística por ius variandi, la jurisprudencia ha reconocido la indemnización de los gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el desarrollo y ejecución de la ordenación vigente (regla hoy inserta en el artículo 26.1 TRLS, pero relativa al proceso de ejecución de la urbanización y edificación).

  De ello se derivaría que los gastos realizados para la elaboración de proyectos técnicos de los instrumentos de ordenación territorial, que conforme a la legislación territorial y urbanística sean necesarios para legitimar una actuación, serían indemnizables si devinieran inútiles (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 17 de febrero de 1998).

2ª) A partir de la situación descrita en las anteriores Consideraciones sobre las actuaciones pendientes tras los fallos judiciales, no se puede afirmar en este momento que tales gastos hayan devenido definitivamente en inútiles, como reconocen los técnicos informantes de la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo (Antecedente Quinto) cuando afirman que los estudios y proyectos formalizados o financiados por los reclamantes podrían ser útiles para una futura tramitación, además de que la Asociación podría repercutir tales gastos en los restantes propietarios, según se recoge en el protocolo de intenciones suscrito el 14 de mayo de 2007 entre el Presidente del Consorcio y el de la Asociación de Propietarios. A este respecto se consideran legalmente gastos de urbanización los que establece el artículo 160 TRLSRM, no los que se reconozcan por la Administración o por los reclamantes, extremo este sobre el que insisten reiteradamente la reclamaciones para justificar la indemnización reclamada.

3ª) Bajo el paraguas de este supuesto indemnizatorio previsto en la legislación urbanística (gastos en proyectos que devinieran inútiles), la Asociación Colaboradora de Propietarios pretende resarcirse de todos los gastos realizados por una Asociación de naturaleza privada en defensa de sus propios intereses, puesto que solicita no ya los gastos de proyectos técnicos encargados, sino todos los gastos que ha tenido la Asociación desde el año 2006, fecha de su constitución, hasta el año 2012, tales como los propios de su asesoramiento, gestión y otros encargos que consideraron de utilidad para los intereses de los asociados.

Basta examinar el informe pericial que se acompaña (--) para inferir que se solicitan la totalidad de los gastos de la Asociación durante los años 2006 a 2012 (un total de 7.911.277,32 euros), entre ellos, además de los gastos de gestión y asesoramiento propios de la Asociación (honorarios devengados a determinados despachos profesionales por asesoramiento jurídico y urbanístico propio de los asociados), comidas, gastos de tarjetas visa, viajes, alojamiento en hoteles, entre otros, y los trabajos encargados sobre la viabilidad jurídica de determinados acuerdos a suscribir por dicha Asociación, así como viajes de promoción turística en aras a sus intereses mercantiles.

En suma, dichos conceptos no serían indemnizables por la Administración Pública, con independencia de la repercusión que pudiera hacerse en los restantes propietarios no asociados, como recoge el protocolo de intenciones. Resulta muy significativo a este respecto lo indicado por la asesora del Consorcio, x (testimonio de gran relevancia puesto que las aportaciones de la Asociación al Consorcio y a la Sociedad fueron para pagar al asesoramiento externo), que contesta lo siguiente a la pregunta número 4 en su declaración testifical practicada a instancia de algunos reclamantes: "De hecho hubo en algún momento como propuestas en la Asociación para meter los costes ya incurridos como un reconocimiento por parte de la Administración. Eso fue rechazado por el consorcio siempre. Porque se entendía que si bien en el futuro era legítimo que se repercutiese en el resto de propietarios por la asociación de propietarios...entendíamos que la forma de restitución debía de ser en el seno de la propia organización privada pues ellos mismos analizarían si habían sido adecuados. En la Asociación los sistemas de contratación eran totalmente privados. Desde el consorcio no podíamos dar legitimación a esos gastos pues debían ser los propietarios posteriormente los que los aprobaron.  No era algo que la Administración debiera hacer pues estaría asumiendo unas contrataciones privadas".

El mismo planteamiento de los reclamantes, en cuanto a la prueba documental propuesta consistente en los proyectos que se relacionan en el Antecedente Duodécimo, difiere de la posición de la Asociación Colaboradora de Propietarios de solicitar todos sus gastos, al considerar, presumiblemente, que tales proyectos son los que se podrían considerar necesarios para el fin de la urbanización a efectos de su subsunción como gastos de urbanización, al amparo de lo previsto en el artículo 160.1,d) TRLSRM.

4ª) Pero incluso respecto a los costes de tales proyectos que se reclaman, este Órgano Consultivo considera que persisten determinadas dudas no aclaradas por la práctica de la prueba testifical realizada a instancia de algunos reclamantes, dado que en apariencia se suscita una duplicidad de proyectos respecto de algunos gastos reclamados por la Asociación en relación con proyectos encargados y pagados por el Consorcio, así como tampoco resulta probado que determinados proyectos fueran necesarios en aquel momento en función del estadio de desarrollo de la AIR y a la espera del pronunciamiento del TC.

a) En el primer aspecto concerniente a la aparente duplicidad de algunos proyectos, de acuerdo con lo  señalado por el Instituto de Turismo las Modificaciones de los Planes Generales Municipales de Lorca y Águilas que figuran en primer lugar como concepto exigido en las reclamaciones, así como los estudios hidrológicos e hidráulicos orientados a la delimitación de zonas inundables y un dictamen sobre viabilidad jurídica (ambos también reclamados) fueron contratados y pagados por el Consorcio, señalando el Jefe de Servicio del Instituto de Turismo:

"En cuanto a la redacción del Proyecto de Ordenación Urbanística General de Marina de Cope y demás Documentación de Planeamiento necesaria y la realización de los estudios hidrológicos e hidráulicos orientados a la delimitación de las zonas inundables fueron directamente contratados y pagados por el Consorcio o la Sociedad a la UTE -- (170.000 euros) y -- (32.182,88 euros).

El dictamen sobre viabilidad jurídica contratado con una Universidad el importe coincide con el trabajo que la Sociedad contrató con la Universidad Carlos III y que abonó según consta en los extractos bancarios facilitados por --".

Respecto a los trabajos de comunicación y marketing del proyecto, se señala por el informante del Instituto de Turismo (Antecedente Decimocuarto) que existe documentación acreditativa de que la Consejería competente en materia de turismo concedió al Consorcio una subvención para realizar un estudio de definición estratégica de la AIR.

b) Sobre la contratación por la Asociación de otros trabajos técnicos complementarios a las Modificaciones de los Planes Generales adjudicadas por el Consorcio, la asesora jurídica x, contesta lo siguiente ante una pregunta concreta sobre si la relación de trabajos adjuntos fue asumida por la Asociación Colaboradora como consecuencia de las resoluciones adoptadas por el comité de seguimiento (órgano de participación del Consorcio y de la Asociación conforme al protocolo de intenciones):

"No. Lo que teníamos era un anteproyecto...un contrato de -- que fue el que ganó el concurso...esa fue la decisión de la Administración (...) El Consorcio adjudicó ese contrato. Nosotros teníamos relación con -- y esta mercantil se ponía en relación con ellos: x...No sé si lo subcontrataba o no. No teníamos relación con los subcontratistas. Sí se realizaron estos trabajos. Conozco algunos de ellos no todos. Con el único que teníamos vínculo jurídico era con --. Como no tenían capacidad suficiente subcontrataban algunas funciones (...) Otra cosa es que la Asociación se organizó para apoyar a --, incurrieron en muchos costes es cierto. Nunca quisimos entrar en esos costes pues soy jurista. No los conozco".

X, que asistía a la comisión de seguimiento en su condición de gerente en el Consorcio, afirma que "sabíamos que estaban realizando trabajos pero no aprobábamos nada. x se le adjudicó el máster plan y la ordenación y luego subcontrató con otras empresas (...) Y la asociación completaba los trabajos de -- (...)".

De otra parte, el Secretario de la Asociación Colaboradora de Propietarios también afirma en una de las contestaciones que algunos de los trabajos no se terminaron del todo.

En suma, respecto a los costes de los proyectos necesarios complementarios de las Modificaciones de los Planes Generales Municipales aportados por la Asociación a las Administraciones que pudieran considerarse necesarios conforme a la legislación urbanística y, por tanto, susceptibles de ser indemnizables existe un vacío probatorio que correspondería aclarar a los Ayuntamientos y a la Consejería competente en la aprobación de tales Modificaciones, en el sentido de señalar cuáles de tales trabajos se incorporaron a los Proyectos de Modificación, como sugiere el arquitecto x en su declaración testifical (contestación a la pregunta número 6).

c) Sobre otros trabajos reclamados por los interesados, conviene destacar que por la fase en la que se encontraba la AIR sólo era necesarios en aquel momento los proyectos de Modificación de los Planes Generales Municipales de Ordenación y otros trabajos reclamados  están orientados a la ulterior gestión (el estudio del proyecto de la marina, inventario de parcelas, fichas individualizadas, anteproyectos de campos de golf, etc.), sin que conste un encargo específico por parte del Consorcio, ni del comité de seguimiento (informe del Jefe del Área Jurídica del Instituto de Turismo en el Antecedente Octavo).

Dicha consideración parece corroborada por el Presidente de la Asociación, x, quien afirma que también se realizaron trabajos para la gestión futura urbanística, para desarrollar en el futuro la urbanización, así como trabajos de estudio de mercado y sondeos turísticos.

Ahora bien, un aspecto diferente es que tales proyectos pudieran ser útiles para el futuro de los intereses de los asociados (con la idea de su posterior repercusión en los restantes propietarios) y otra que fueran necesarios para legitimar la actuación en aquel momento, que son los que se consideran indemnizables por la legislación urbanística en atención al estadio en el que se encontraba la AIR cuando se declara la nulidad.

d) Por último, este Órgano Consultivo señala que resulta acreditadas las aportaciones dinerarias concretas realizadas por la ACP al Consorcio o a su Sociedad, a petición de éstos y en base al protocolo de intenciones suscrito, que según el Jefe del Área Jurídica del Instituto de Turismo ascendería a un total de 392.351,80 euros en concepto de gastos de funcionamiento, que se corresponderían con los gastos de contratación de los asesores externos del Consorcio y de la Sociedad (Antecedente Octavo), por lo que tales aportaciones podrían devenir definitivamente en inútiles en el caso de que no pudieran resarcirse los reclamantes a resultas de lo que se determine en la planificación ambiental.

En suma, si bien la legislación urbanística reconoce como indemnizables aquellos gastos en la redacción de proyectos que devinieran inútiles, en el presente caso aún no se puede determinar puesto que aún no se ha concretado la afección a la Actuación, sin perjuicio de las consideraciones realizadas con anterioridad sobre las cuestiones que suscitan los distintos conceptos reclamados.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- Corresponde al Consejo de Gobierno la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial objeto de Dictamen, a propuesta de las Consejerías competentes en materia de ordenación del territorio y de turismo (Consideración Tercera).

SEGUNDA.- Las reclamaciones son prematuras al no haberse consumado el evento lesivo al que los interesados tratan de anudar el daño (Consideración Segunda, II y Consideración Quinta, I, A).

  TERCERA.- No puede establecerse una relación de causalidad adecuada entre el daño alegado por los reclamantes y la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, ni tampoco como consecuencia de la declaración de nulidad de la AIR, por las razones expresadas en la Consideración Quinta, en particular por encontrarse pendiente de aprobación un Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN), tal como exige la normativa ambiental básica estatal y regional, en el que se deberá determinar si es posible conciliar la protección ambiental con la actuación turística, bajo el principio de proporcionalidad acogido por el Tribunal Supremo en recientes pronunciamientos judiciales.

CUARTA.- No se han incorporado al patrimonio de los reclamantes los derechos o intereses de los que se consideran privados, ya que para su adquisición no se han cumplido las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico, a la vista del estadio en el que se encontraba el desarrollo de la AIR cuando se anula judicialmente, al no haberse aprobado la ordenación pormenorizada a través de los Planes Especiales, ni haberse iniciado la gestión urbanística, ni se había adjudicado la urbanización a través de los concursos previstos en la Modificación de los Planes Generales Municipales de Ordenación de Lorca y Águilas, ni tampoco los Programas de Actuación, que otorgarían al adjudicatario de tales concursos la condición de urbanizador conforme a lo previsto en el artículo 179.3 TRLSRM (Consideración Séptima). Por constituir meras expectativas, se excluye la indemnización de los principales  conceptos reclamados, tales como el mayor coste en la adquisición de terrenos rústicos, la pérdida de inversiones, la depreciación de los terrenos o la pérdida de la facultad de urbanizar (Consideración Octava, II, 1 y 2).

QUINTA.- En relación con la cuantía reclamada deben tenerse en cuanta las observaciones realizadas en la Consideración Octava.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio