Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 353/15 del 2015

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula la planificación, estructura y organización de la Formación Permanente del Profesorado en la Región de Murcia.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 353/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de diciembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 28 de agosto de 2015, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula la planificación, estructura y organización de la Formación Permanente del Profesorado en la Región de Murcia (expte. 326/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se regula la planificación, estructura y organización de la formación permanente del profesorado de la Región de Murcia.

  El texto se acompaña de la siguiente documentación:

  - Informe económico, de 2 de octubre de 2014, según el cual "las medidas previstas en dicho proyecto de decreto no suponen coste alguno ni, por tanto, incremento de gasto de Capítulo I".

  - Informe sobre impacto de género, también de fecha 2 de octubre.

  - Informe propuesta, de 2 de octubre de 2014, de la Dirección General impulsora del Proyecto, para su aprobación como Decreto.

  - Informe memoria, de 16 de diciembre, que sitúa la necesidad y oportunidad de la regulación que ahora se proyecta en la mayor autonomía para los centros y sus directores que ha supuesto la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE), junto a los nuevos criterios en la evaluación del sistema educativo y su repercusión en la comunidad educativa y la posibilidad de definir acciones de calidad, que aconsejan una revisión de la estructura de la formación permanente del profesorado en la Región de Murcia, diseñada por el Decreto 42/2003, de 9 de mayo, por el que se regula la planificación, estructura y organización de la formación permanente del profesorado.

  Señala como objetivo de la nueva regulación que los profesores de la Región tengan la mejor formación posible, compatibilizándolo con el mayor protagonismo otorgado a los centros y a los propios profesores, tanto en la detección de sus necesidades formativas como en la autonomía para abordarlas, la agilización de los trámites administrativos, la potenciación del uso de la nuevas tecnologías y la mejora en la coordinación de los asesores de formación.

  - Aportaciones y observaciones efectuadas por la Dirección General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad y por la Inspección de Educación.

  El resto de centros directivos de la Consejería de Educación, a los que también se dio traslado del Proyecto, no formulan sugerencia u observación alguna.

  SEGUNDO.- El 10 de noviembre de 2014 informa el Proyecto el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, efectuando observaciones relativas, entre otras, a la dependencia orgánica del Centro de Profesores y Recursos de la Región de Murcia contemplado en el artículo 5 y al rango orgánico, nombramiento y cese de su Director (art. 7 del Proyecto).

  Recogidas tales observaciones en el texto y elaborada una nueva versión (que no obra en el expediente), se somete de nuevo tanto al Servicio de Ordenación Normativa, que el 24 de noviembre muestra su parecer favorable al mismo, como al Consejo Regional de la Función Pública, que lo informa en la sesión de 4 de diciembre de 2014. A la luz de la certificación expedida por el Secretario del indicado órgano consultivo, únicamente cabe considerar acreditada la emisión del informe, pero no el sentido favorable o no del mismo al Proyecto que le fue sometido.

  TERCERO.- Con fecha 15 de enero de 2015, evacua su preceptivo informe el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades. Consta en dicho documento que el expediente del Proyecto de Decreto se remitió a la Secretaría General de la indicada Consejería el 16 de diciembre de 2014.

  El informe, favorable al Proyecto, realiza, no obstante, observaciones de técnica normativa y diversas sugerencias de mejora.

  CUARTO.- En certificación expedida el 27 de enero de 2015 por el Secretario de la Mesa Sectorial de Educación, se hace constar que el Proyecto fue objeto de negociación en sesión de 10 de octubre de 2014 y que "no consiguió el respaldo de la parte social...".

  QUINTO.- A los folios 46 y siguientes del expediente, obra un borrador del Proyecto, sin fecha ni referencias que permitan conocer de qué versión del texto se trata, si bien por su ubicación en el expediente y las modificaciones que muestra respecto de otras versiones anteriores, cabe entender que responde a la asunción de las observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico y que es la que se somete al Consejo Escolar de la Región de Murcia.

  El 13 de mayo, el referido órgano consultivo evacua su preceptivo dictamen, con el número 9/2015, en sentido favorable al texto, si bien formula diversas sugerencias y observaciones.

  SEXTO.- Asumidas e incorporadas las observaciones formuladas por el Consejo Escolar de la Región de Murcia, se elabora una nueva versión del texto.

  Una vez evacuado el informe de la Vicesecretaría en fecha 2 de junio de 2015, se remite el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos, en solicitud de su preceptivo informe.

  SÉPTIMO.- El 3 de julio pronuncia la Dirección de los Servicios Jurídicos su parecer favorable al Proyecto, al que no formula objeciones de legalidad, y sí una observación de técnica normativa y otra sobre la habilitación al titular de la Consejería para el desarrollo reglamentario del futuro Decreto.

  En relación al procedimiento, advierte de la insuficiencia de la memoria económica incorporada al expediente, así como de la ausencia del informe del Consejo Regional de la Función Pública, toda vez que la certificación obrante en el expediente acerca del sometimiento del Proyecto a dicho órgano no puede considerarse suficiente para entender cumplida la exigencia formal establecida por el artículo 13 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (en adelante, TRLFP).

  Dichas deficiencias formales son subsanadas mediante la aportación de una nueva memoria económica, que analiza la financiación con la que cuentan las actuaciones de formación permanente del profesorado en los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, cifrando los costes de los programas y planes de formación concernidos y las dotaciones de personal.

  Del mismo modo, se une al expediente un nuevo certificado del Secretario del Consejo Regional de la Función Pública, de fecha 4 de diciembre de 2014, en el que se indica que el referido órgano consultivo informó el Proyecto en sentido favorable.

  OCTAVO.- Con fecha 19 de agosto de 2015, el Secretario General de la Consejería promotora del Proyecto diligencia su texto definitivo, que consta de una parte expositiva innominada, 19 artículos, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y tres finales.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 28 de agosto de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo de legislación básica del Estado.

  Si bien la consulta no se detiene en razonar el carácter preceptivo que atribuye al presente Dictamen, lo cierto es que la exposición de motivos del Proyecto sí alude a una norma básica cuyo desarrollo reglamentario en el ámbito regional se pretende realizar a través del Proyecto sometido a consulta, como se expone in extenso en la Consideración Segunda de este Dictamen, por lo que, en efecto, cabe calificarlo de preceptivo.

  SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

  En desarrollo del artículo 27 de la Constitución y al amparo de la competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1, 1ª, 18ª y 30ª de la misma Norma Fundamental, la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), impone a los poderes públicos la obligación de prestar una atención prioritaria al conjunto de factores que favorecen la calidad de la enseñanza y, en especial, la cualificación y formación del profesorado, la investigación, la experimentación y la renovación educativa (art. 2.2).

  Por su parte el artículo 102.1 de dicha Ley Orgánica, califica la formación permanente como un derecho y una obligación de todo el profesorado y una responsabilidad de las Administraciones educativas y de los propios centros.

  Los apartados 2 y 3 de este mismo precepto, ya sin carácter básico (Disposición final quinta, 1 LOE), enumeran las materias y extremos que deben contemplar los programas de formación permanente, al tiempo que se hace una llamada a las Administraciones educativas a promover entre el profesorado la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación y la formación en idiomas.

  El artículo 103, en relación con la formación permanente del profesorado de centros públicos, en su apartado 1 (no básico), deja a las Administraciones educativas la función de planificar las actividades de formación de dicho profesorado, garantizando una oferta diversificada y gratuita de estas actividades y estableciendo las medidas oportunas para favorecer la participación del profesorado en ellas. Y ello sin perjuicio de la posibilidad de que el Ministerio de Educación pueda ofertar programas de formación permanente de carácter estatal (art. 103.2).

  Asimismo, el artículo 106.4 LOE garantiza que las actividades de formación, investigación e innovación serán tenidas en cuenta en los concursos de traslado y en la carrera docente.

  La Disposición final sexta de la tan repetida Ley Orgánica establece que sus preceptos podrán ser objeto de desarrollo por las Comunidades Autónomas, excepto las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda al Gobierno o queda reservada al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1995, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (LODE). La materia objeto del Proyecto no está incluida entre dichas excepciones.

  A nivel regional, el artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 CE y leyes orgánicas que lo desarrollen.

  Por su parte, y aunque no tiene la condición de norma atributiva de competencias, cabe recordar que el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, por el que se traspasan a la Comunidad Autónoma funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de enseñanza no universitaria, prevé en su Anexo, letra B), apartado g),14, que la Comunidad Autónoma asumirá, respecto del personal traspasado, la "elaboración y desarrollo de planes y actividades de formación y perfeccionamiento".

  Por Decreto 42/2003, de 9 de mayo, se regula la planificación, estructura y organización de la formación permanente del profesorado de la Región de Murcia. Dictado al amparo y en desarrollo de lo establecido en las ya derogadas Leyes Orgánicas 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE); 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEGCE); y 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE), su regulación será sustituida por la contenida en el Proyecto, una vez entre en vigor el futuro Decreto.

  Corolario de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material suficiente para desarrollar el régimen de la formación permanente del profesorado contemplado en la LOE, tanto en sus aspectos básicos como en los que carecen de dicho carácter.

  TERCERA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración.

  I. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

  II. Puede afirmarse, con carácter general y sin perjuicio de lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

Habrá de estarse, además, a la versión del indicado artículo 53 previa a la modificación operada en dicho precepto por la Disposición final primera de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, toda vez que la exigencia de la memoria de análisis de impacto normativo y el estudio de cargas administrativas establecidos por dicha Ley, sólo es predicable respecto de aquellas disposiciones cuya tramitación se inicie con posterioridad a la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria de análisis normativo (Disposición transitoria primera de la Ley 2/2014), lo que tuvo lugar el 6 de febrero de 2015. Comoquiera que el centro directivo impulsor del Proyecto remitió la iniciativa normativa junto con toda la documentación asociada (momento que la citada disposición transitoria identifica como el de inicio de la tramitación a efectos de aplicación de la nueva versión del artículo 53 de la Ley 6/2004) a la Secretaría General de la Consejería de adscripción el 16 de diciembre de 2014, ha de estarse a las exigencias formales establecidas por el indicado artículo 53 en su redacción previa a la modificación operada por la Ley 2/2014.

  No obstante el general parecer favorable que merece la tramitación seguida, han de advertirse las siguientes carencias:

  a) No se ha incorporado al expediente la relación de disposiciones que se verán afectadas en su vigencia por la nueva regulación. Como de forma reiterada viene señalando este Consejo Jurídico dicha afectación de la vigencia no hace referencia únicamente a su manifestación más drástica, esto es, la derogación o privación total y definitiva de efectos de la norma, sino que también engloba otras situaciones de desplazamiento en la aplicación de una norma preexistente, suspensión temporal de efectos, ultraactividad, etc.

  En el supuesto sometido a consulta surgen dudas acerca del efecto que la futura disposición habrá de tener sobre la Orden de 12 de julio de 2013, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por la que se suprimen ocho Centros de Profesores y Recursos y se establece la estructura, organización y funcionamiento del Centro de Profesores y Recursos Región de Murcia y sobre la subsistencia de este último centro, como se razona en la Consideración Cuarta de este Dictamen.

  b) La memoria de necesidad y oportunidad efectúa una insuficiente valoración técnica y jurídica de la futura disposición, pues no se detiene en las concretas determinaciones normativas propuestas, como exige el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, toda vez que se limita a justificar la necesidad de la disposición en su conjunto, pero sin analizar los diversos preceptos ni en qué medida las concretas modificaciones propuestas en el régimen de la formación permanente del profesorado contribuirán a adecuarlo a las nuevas exigencias (mayor autonomía de los centros y orientación hacia la calidad) que se invocan en la parte expositiva como justificación de la nueva regulación. Tampoco se detiene la memoria en enumerar las modificaciones principales que el Proyecto introduce respecto de la regulación hoy vigente, lo que ilustraría acerca del alcance de la reforma proyectada, complementando las indicaciones que en tal sentido efectúa la exposición de motivos.

  Este juicio negativo, por insuficiente, acerca de la justificación de la norma, cabe hacerlo extensivo a la ausencia de plasmación en el expediente de la valoración crítica que el centro directivo impulsor del Proyecto debe de haber hecho de las diferentes sugerencias y observaciones efectuadas por los diferentes órganos que han participado en la elaboración reglamentaria.

  De modo particular, la ausencia de motivación deriva en una observación de legalidad respecto de la elección del sistema de libre designación para la provisión del puesto de Director del Centro de Profesores y Recursos (CPR) de la Región de Murcia, que contempla el artículo 7 del Proyecto.

  De conformidad con dicho precepto, al frente del CPR habrá un director nombrado por el procedimiento de libre designación entre funcionarios docentes y a propuesta del Consejero competente en materia de Educación. El cargo estará asimilado al de Director de Instituto de Secundaria de tipo A.

  Lo cierto es que la naturaleza mixta centro docente-unidad administrativa que es característica peculiar de este CPR -como más adelante se indica-, también se refleja en quien asume la dirección el mismo, pues en este funcionario coincidirán dos condiciones, a saber, la de director del centro docente y la de jefe de la unidad administrativa, lo que determina un régimen peculiar de nombramiento para el cargo o de provisión del puesto o función.

  La opción del Proyecto es la de acudir al sistema de la libre designación. No obstante, nada se indica en el expediente acerca de las razones que llevan a acudir a este excepcional sistema de provisión, pretiriendo el de concurso de méritos, que es el sistema ordinario, ex artículo 79.1 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP).

  Una extendida corriente jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha venido anulando la previsión contenida en las relaciones de puestos de trabajo sobre la elección de la libre designación como sistema de provisión cuando no se ha efectuado una previa justificación suficiente de las razones que amparan acudir a dicho sistema excepcional frente al ordinario. Por todas, la STS, 3ª, de 21 de mayo de 2012, señala que la jurisprudencia exige "una motivación específica, una justificación concreta de las razones por las que, a partir de los cometidos propios del puesto de trabajo, se dan los requisitos legalmente establecidos para que se provea por este procedimiento de libre designación. Justificación que es necesaria desde el momento en que el Estatuto Básico del Empleado Público no altera la consideración que merecen el concurso y la libre designación como mecanismos de provisión de puestos de trabajo. El concurso, dice el artículo 79.1 de ese texto legal, es la regla, el modo normal de proveerlos, mientras que la libre designación es la excepción. Como toda excepción a la regla ha de ser interpretada estrictamente y la Administración, cuando quiera servirse de ella por entender que el puesto de trabajo es de especial responsabilidad o de confianza, deberá justificarlo (...)".

  El artículo 51 TRLFP, por su parte, dispone que sólo podrán proveerse por libre designación los puestos de trabajo que en su artículo 1 enumera, entre los cuales se encuentran aquellos de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo.

  Puesto este artículo en relación con el 80.2 TREBEP, en cuya virtud serán las leyes de función pública de las distintas Administraciones Públicas las que establezcan los criterios para determinar los puestos que en atención a su especial responsabilidad y confianza puedan cubrirse por el procedimiento de libre designación, resulta exigible y necesaria una previa motivación de la elección de este sistema para nombrar al director del CPR de la Región de Murcia, justificación que habrá de basarse en el análisis pormenorizado de las funciones que tiene atribuidas y en qué medida conllevan esa especial responsabilidad y confianza que habilitan para acudir al excepcional sistema de la libre designación. Máxime cuando en la normativa hoy vigente (art. 16 Decreto 42/2003 y 5.3 Orden de 12 de julio de 2013), el nombramiento del Director del único CPR existente, se rige por el procedimiento de concurso, sistema que también es el establecido por la normativa básica para la selección del director de los centros docentes, ex artículo 133.2 LOE.

  Esta observación tiene carácter esencial.

  c) No consta que se haya solicitado el parecer del Consejo Regional de Formación Permanente del Profesorado, creado por el Decreto 42/2003 (art. 9) como órgano consultivo de la Consejería competente en materia de Educación para los asuntos relativos a la formación permanente del profesorado. Si bien entre las funciones que el artículo 10 del referido Decreto le asigna no se cuenta la de emitir informe preceptivo sobre las disposiciones regionales en materia de formación permanente del profesorado, lo cierto es que habría sido muy conveniente contar con el parecer de este órgano especializado, entre cuyas funciones sí se encuentra la de efectuar propuestas de regulación y actuación en el ámbito de su competencia, y cuyo régimen, además, se verá alterado por el nuevo Decreto en lo tocante a su composición y funcionamiento.

  CUARTA.- El Centro de Profesores y Recursos de la Región de Murcia.

  I. Mediante la Orden de 12 de julio de 2013 se procede a dar cumplimiento a lo establecido en la Disposición adicional segunda de la Ley 5/2012, de 29 de junio, de ajuste presupuestario y de medidas en materia de función pública, que instaba a la Consejería de Educación a reducir los distintos Centros de Profesores y Recursos (en número de nueve) y Centros Específicos de Formación entonces existentes y a integrarlos en un único centro de formación e innovación. Para ello se modifica la denominación del preexistente CPR Murcia I, que pasa a llamarse "Centro de Profesores y Recursos Región de Murcia", cuyo ámbito de actuación se extiende al de los 45 municipios de la Región, asumiendo las funciones que el artículo 12 del Decreto 42/2003 asigna con carácter general a los CPR. Se define en la Orden, además, el régimen de los asesores de formación, de los órganos directivos del centro, sus órganos colegiados, su régimen de funcionamiento, etc., configurándose esta disposición como una verdadera norma de creación del "CPR Región de Murcia".

  Ahora, el Proyecto crea el denominado "CPR de la Región de Murcia" (art. 5) y le atribuye "cualquier función desarrollada por la administración educativa relacionada con la planificación, desarrollo, ejecución, evaluación y registro de las actividades de formación", con el objetivo de mejorar el sistema educativo regional, orientando su actividad a constituirse en un referente en materia de formación del profesorado, en cuanto a innovación, investigación y calidad educativa. Su Director, a diferencia de lo previsto en la Orden de 12 de julio de 2013 será nombrado mediante libre designación, cuando en la actualidad lo es por concurso de méritos.

  Por la amplitud de la asignación funcional que el Proyecto efectúa al indicado CPR, podría deducirse que la intención es configurar el CPR de la Región de Murcia no como un mero centro docente -aun cuando se le reconoce expresamente la autonomía pedagógica y de gestión propia de éstos-, sino también como una unidad administrativa encargada de la coordinación general de la formación del profesorado (en los primeros borradores se asimilaba a un Servicio, según el informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, folio 25 y ss), al tiempo que también desempeña las funciones propias de un CPR y es, en tal medida, un centro docente.

  Esta doble condición determina que no quede totalmente claro en qué medida subsistirá el CPR creado por la Orden de 12 de julio de 2013, si ha de considerarse derogado tácitamente por el nuevo Decreto, de modo que la creación ex novo del "CPR de la Región de Murcia" determina la extinción del preexistente "CPR Región de Murcia", o si la futura disposición únicamente conlleva una mera modificación del régimen de aquél, en cuyo caso no sería necesario ni adecuado "crear" el centro, como hace el artículo 5 del Proyecto, pues ya existiría.

  Estas dudas habrían de ser salvadas en el texto, para evitar eventuales dificultades interpretativas futuras, siendo insuficiente a tal efecto el juego combinado de las disposiciones derogatoria y transitoria segunda del Proyecto.

  II. Por otra parte, la ya aludida naturaleza mixta del centro proyectado, como centro docente y como unidad administrativa a la que se encomienda "cualquier función desarrollada por la administración educativa relacionada con la planificación, desarrollo, ejecución, evaluación y registro de las actividades de formación , perfeccionamiento y colaboración del profesorado" (art. 6 del Proyecto), es decir, todas las funciones en materia de formación permanente del profesorado, tiene consecuencias en el ámbito del procedimiento a seguir para su regulación. Y es que en la medida en que se pretende crear una unidad administrativa, aun de características especiales, el instrumento normativo idóneo a tal fin sería el Decreto de estructura orgánica de la Consejería de adscripción, para cuya modificación ha de seguirse el específico procedimiento previsto en el artículo 14.2 Ley 7/2004, que exige, además de la iniciativa del Consejero afectado, el preceptivo informe de la Consejería de Hacienda y la propuesta del Consejero competente en materia de organización administrativa, trámites éstos que no se han cumplimentado en la instrucción del procedimiento de producción reglamentaria.

  Cierto es que la creación de este centro tan singular en el organigrama de la Administración regional no es la única finalidad del Proyecto, quizás ni siquiera sea la primordial, y que dicha previsión se incardina de forma natural en el ámbito material de la formación permanente del profesorado, lo que ampararía su previsión en el Proyecto sometido a consulta. No obstante, la regulación de la indicada unidad, debería configurarse en la norma proyectada como una disposición final de modificación del Decreto de estructura de la Consejería de adscripción, previa cumplimentación de los trámites exigidos por el artículo 14.2 de la Ley 7/2004.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  QUINTA.- Observaciones al texto.

I. A la parte expositiva.

a) La referencia a la LOPEGCE, norma derogada por la LOE, debería redactarse de forma que evitara cualquier confusión acerca de su vigencia y que dejara claro que la alusión a la misma se hace como excursus histórico o antecedente legislativo. Se sugiere una redacción similar a la siguiente: "Asimismo, la ya derogada Ley Orgánica 9/1995..., reiteraba en sus artículos...".

b) La cita al artículo 122 bis LOMCE no es adecuada. Esta Ley Orgánica consta de un único artículo dividido en múltiples apartados, por los que se procede a modificar diversos preceptos de la LOE y a añadir otros. Éste es el caso del artículo mencionado, el 122 bis LOE, adicionado por el artículo único, apartado 77, LOMCE.

La cita correcta, entonces, lo es al artículo 122 bis LOE.

c) La redacción del párrafo relativo a la modificación operada en la organización de la formación permanente del profesorado por virtud de la Ley 5/2012, no es gramaticalmente correcta, al fallar la concordancia entre el verbo "establece" y el tiempo verbal pretérito utilizado en el complemento directo de dicha oración. Así, se indica que la Disposición adicional segunda de dicha Ley "establece que ..., la Consejería competente en materia de educación procedió a la redistribución de los asesores de formación...". Una redacción más correcta sería indicar que la disposición legal establece que la Consejería "procedería" a redistribuir a dichos asesores, etc., lo que se llevó a efecto mediante la Orden de 12 de julio de 2013.

Del mismo modo, debe incorporarse la preposición "de" en la expresión "en el actual marco contención del gasto público".

Al margen de lo expuesto, la cita de la disposición legal quizá debiera ser más completa, pues omite que encomendaba a la Consejería de Educación proceder a la reducción de los distintos Centros de Profesores y Recursos y Centros Específicos de Formación en ese momento existentes y a su integración en un único centro de formación e innovación, a cuyos efectos la indicada Consejería debía articular las medidas de gestión de personal precisas para optimizar los recursos humanos adscritos a dichos Centros. Fue precisamente esa reducción del número de centros y la modificación sustancial de la estructura organizativa de la formación permanente del profesorado que ello conllevaba la que determinó, no sólo la redistribución de los asesores de formación, sino también la creación del "CPR Región de Murcia" como centro único y precursor de aquel que en la nueva regulación proyectada aglutina todas las funciones en la materia. No debería omitirse, entonces, dicho hito crucial en la actual estructuración autonómica de la formación permanente del profesorado.

d) La referencia a la Dirección General competente en materia de formación del profesorado que se contiene en el último párrafo de la parte expositiva y que precede de forma inmediata a la fórmula promulgatoria, en la medida en que se efectúa con cita expresa del Decreto 107/2015, de 10 de julio, de órganos directivos de la Consejería de Educación y Universidades, debería realizarse al centro directivo que en la actualidad ostenta las competencias en materia de formación de los docentes y que, además, es el que asume la iniciativa normativa: la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos.

Por otra parte, no es correcto afirmar que el indicado Decreto de órganos directivos "define la estructura" de la indicada Dirección General. Dicha estructura y la del resto de la Consejería se establece en el correspondiente Decreto de estructura orgánica, conforme a lo dispuesto por el artículo 14.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Se sugiere, en consecuencia, suprimir dicho inciso.

e) La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual de entre aquéllos únicamente debe figurar el presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

  II. Al articulado.

  - Artículo 1. Objeto.

  a) El concepto de formación permanente del profesorado que incorpora el artículo, es más genérico que el utilizado en el artículo 1.2 del Decreto 42/2003, al extender el ámbito material de la formación a todas las funciones que los docentes vienen habilitados a realizar por virtud del artículo 91 LOE. No obstante, quizás fuera conveniente explicitar los aspectos en los que operará esa mejora o perfeccionamiento profesional que tiene por objetivo la formación, tales como la preparación científica, técnica, didáctica y profesional del profesorado.

  b) Quizás debería indicarse en este artículo el ámbito subjetivo de aplicación del futuro Decreto, precisando si sus destinatarios son todos los docentes que ejercen su labor en los centros educativos de la Región tanto de titularidad pública como privada (como parece apuntar el artículo 18 del Proyecto al aludir al Titular del centro), concertados o no.

  - Artículo 8. Funciones del Director.

  Como ya se ha indicado con anterioridad, el CPR de la Región de Murcia se configura con una naturaleza mixta entre centro docente y unidad administrativa a la que se atribuye la mayoría de las funciones relativas a la formación permanente del profesorado. Dicha peculiaridad también incide en el elenco funcional de su Director, correspondiéndole funciones propias del Director de un centro docente (art. 132 LOE), junto a otras específicas de su condición de titular de unidad administrativa.

  Cabe destacar que entre las competencias de todo director de centro docente se encuentran la de ejercer la dirección pedagógica y promover la innovación educativa, así como las de impulsar las evaluaciones internas del centro, colaborar en las externas y en la evaluación del profesorado (art. 132, letras c y h, LOE) labores éstas que, sin embargo, no han tenido reflejo en la enumeración de funciones efectuada por el artículo 8 del Proyecto y que, quizás, debieran ser incorporadas con las correspondientes adaptaciones.

  - Artículo 9. Plantilla.

  a) Desde una perspectiva de ordenación sistemática de los preceptos, este artículo no debería intercalarse entre aquellos que regulan el equipo directivo del centro (Director -arts. 7 y 8- y Secretario -arts. 10 y 11). Se sugiere desplazarlo y pasar a ubicarlo tras el actual artículo 11.

  b) En este precepto se regulan dos extremos diferentes. De un lado, aquello que anuncia el título del artículo, es decir, la dotación de medios personales con los que contará el CPR para la realización de su labor, determinando que en él prestarán servicios, además del personal de administración y servicios, los asesores de formación y, eventualmente, asesores técnicos docentes.

  De otra parte, regula la selección de los asesores de formación, pero guarda silencio acerca de la definición de esta figura característica del personal del CPR, de forma que ni siquiera establece una mínima caracterización de la misma, como sí hace el artículo 22 del Decreto vigente, dejando tal labor a una futura Orden de la Consejería.

  Entiende el Consejo Jurídico que, aun admitiendo que la potestad reglamentaria del titular de la Consejería de Educación pueda tener un amplio margen de actuación en esta materia atendida la existencia de una paradigmática relación de sujeción especial como es la que une a los funcionarios docentes con la Administración educativa a la que sirven, debería mantenerse la regulación contenida en el precepto reglamentario hoy vigente o, al menos, explicitar que estos asesores son los docentes que prestan servicio en los CPR y desarrollan e imparten las actividades formativas, sin perjuicio de la posibilidad de diferir su regulación in extenso (funciones, horarios, causas de cese, criterios de evaluación) a una futura Orden, como anuncia la Disposición final primera del Proyecto.

  Del mismo modo, no debería omitirse en una norma como la proyectada, que pretende desarrollar de forma directa y sin una Ley autonómica interpuesta la legislación básica, una primigenia regulación de aspectos cruciales del régimen jurídico de estos asesores de formación, tales como cuál habrá de ser el sistema para su selección, así como una mínima predeterminación de los requisitos y criterios aplicables al efecto, más allá de los indisponibles principios constitucionales que rigen la provisión de puestos de trabajo en las Administraciones Públicas.

  - Artículo 10. Secretario.

  El cargo de Secretario está limitado temporalmente a la vigencia de cada Plan Trienal y, en su caso, prórroga del mismo. A su finalización el Secretario cesa, previendo el precepto que, no obstante, podrá volver a ser propuesto. Cabe observar que, quizás, sería más adecuado aludir no tanto a la propuesta sino a la posibilidad de renovar su nombramiento.

  - Artículo 11. Funciones del Secretario.

  De conformidad con el apartado 8, actuará como secretario en el (mejor "del") Consejo Regional de Formación Permanente -cabe añadir "del Profesorado"- y en "los órganos colegiados del centro".

  A la luz de la regulación proyectada, el único órgano colegiado del centro, tras la supresión del Consejo de Formación (art. 20 del Decreto 42/2003), será el Equipo de Formación contemplado en el artículo 17 del Proyecto (que sustituye en cierto modo al Equipo Pedagógico regulado por el artículo 21 del indicado Decreto), por lo que procedería concretar en dicho órgano la genérica alusión a los colegiados del centro, evitando interpretaciones erróneas acerca de una eventual existencia de un Claustro de Profesores o de un Consejo Escolar, propios del resto de centros docentes, pero que no resultan predicables del CPR.

  - Artículo 14. Documentos institucionales.

  a) El precepto enumera los documentos institucionales del CPR. Los de los centros educativos en general (proyecto educativo, programación general, memoria, etc.) tienen como rasgos comunes a todos ellos los de ser elaborados por el propio centro, versar sobre la organización y funcionamiento del mismo y contribuir a su autonomía, de la que son instrumentos.

  El Proyecto se limita a enumerar los del CPR (Planes de Formación, Reglamento de Régimen Interior, Memoria Anual y Registro de Formación) dejando para una orden ulterior la determinación de su estructura y contenido (Disposición final primera), en una opción normativa que supone efectuar una remisión en blanco a la potestad reglamentaria del Consejero. Una vez más procede advertir que el futuro Decreto cuyo Proyecto es objeto de este dictamen será la norma de mayor rango en el ordenamiento jurídico regional que establezca estos singulares documentos institucionales, los cuales, además, carecen de regulación básica, por lo que debería establecerse ya, al menos, un régimen esencial o mínimo que oriente el futuro desarrollo normativo. A tal efecto, entiende el Consejo Jurídico que procedería definir cada uno de ellos, lo que no se hace en absoluto respecto del Reglamento de Régimen Interior y de la Memoria, de la que, incluso, se ignora si tiene una finalidad evaluadora, como ocurre con la de los restantes centros docentes. Asimismo, habría de  delimitar el Proyecto su contenido, a cuyo efecto los términos empleados en los artículos 3 y 4 respecto de los Planes parecen excesivamente genéricos e imprecisos, sobre todo en comparación con la regulación actualmente vigente y que el futuro Decreto derogará.

  b) Por otra parte, no se considera acertado afirmar que estos documentos, al menos todos ellos, "regulan" la actividad del centro. Sí cabe aceptar dicha función respecto de los Planes Trienal y Anual, así como respecto del Reglamento de Régimen Interior, pero no en relación a la Memoria y el Registro de Formación.

  Así, la Memoria dará cuenta del producto de la actividad del centro, esto es las actuaciones llevadas a cabo durante el período a que aquélla se refiere, lo que exige su elaboración a posteriori del desarrollo de la actividad. Ello hace que difícilmente pueda regular aquélla, sin perjuicio de reconocer su valor como instrumento de evaluación de lo actuado y fuente de información esencial para la planificación de futuras actuaciones, pero no parece acorde con la naturaleza de la Memoria señalar que regula la actividad del centro.

  Del mismo modo, en el Registro de Formación, como corresponde a la naturaleza de instrumento de constancia consustancial a todo Registro, se recogerán los datos de las actividades y participantes en las distintas modalidades formativas desarrolladas por el centro (art. 25.1 Decreto 42/2003), pero no parece que tenga por finalidad ordenar o regular la actividad del mismo.

  c) Por otra parte, al establecer que el Registro de Formación es un documento institucional del centro, parece identificarse dicho registro con los libros y documentos en los que se plasma la función registral, cuando debería ser ésta la que prevaleciera en la regulación. Así parece advertirse, de hecho, en la remisión al futuro desarrollo reglamentario que efectúa la Disposición final primera, apartado 6 del Proyecto, al aludir no sólo a la estructura, sino también al "funcionamiento" del Registro. Se sugiere, en consecuencia, reconsiderar su calificación como documento institucional del centro.

  - Artículo 15. Consejo Regional de Formación Permanente.

  a) El epígrafe que intitula el precepto debe completarse con la indicación "del Profesorado", pues tal es la denominación que el apartado 1 da al órgano consultivo.

  b) La remisión del régimen de funcionamiento del Consejo a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), debería ser objeto de actualización. Si bien es cierto que dicha Ley continúa vigente en la actualidad, no lo es menos que dejará de estarlo en un plazo relativamente corto de tiempo (el 2 de octubre de 2016), siendo sustituida por las previsiones contenidas en las Leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y de Régimen Jurídico del Sector Público (LRSJ), respectivamente.

  La regulación de los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas se residencia ahora en la indicada LRJSP (artículos 15 y siguientes), por lo que la remisión del Proyecto podría hacerse, de forma más genérica, a las normas reguladoras de los órganos colegiados contenidas en la legislación básica sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

  - Artículo 19. Convenios.

  Se sugiere anteponer el inciso "para la formación permanente del profesorado" a la mención a las Universidades, quedando la redacción como sigue: "...podrá establecer convenios de colaboración para la formación permanente del profesorado con las distintas Universidades, con el fin de...".

  - Disposición final primera.

  a) En las observaciones efectuadas a diversos preceptos del Proyecto, ya se ha ido anticipando cómo éste procede a diferir a futuras órdenes la regulación de un significativo número de extremos que en la actualidad se encuentran contemplados por el Decreto 42/2003. Esta opción normativa de minoración del rango de la regulación, siendo posible, está sometida a límites, en la medida en que también lo está la potestad reglamentaria del titular de la Consejería de Educación, que es la llamada a desarrollar el régimen de tales aspectos concretos de la formación del profesorado.

  Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la disposición, singularmente su primer inciso, cuando establece que "se faculta a la consejería competente en materia de educación para el desarrollo y aplicación de este Decreto", cabría entender incluida en dicha fórmula desde una habilitación reglamentaria omnímoda hasta la realización de actuaciones o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la ejecución del Decreto. La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 EAMU) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento, a los que se ha asimilado por la doctrina y la jurisprudencia la regulación de determinados extremos de las relaciones de sujeción especial, y cuya aplicación en los concretos aspectos a los que se remite la disposición ya han sido objeto de análisis en anteriores consideraciones.

  Del mismo modo, el titular de la Consejería cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004), cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a que podría referirse la Disposición comentada, sin necesidad de que un Decreto se las atribuya de forma explícita.

  En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del futuro Decreto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al titular de la Consejería potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición final primera del Proyecto debe suprimirse.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  b) Si, en contra de lo indicado en consideraciones precedentes acerca de la necesidad de establecer ya en el Decreto una regulación mínima o esencial de muchos de los aspectos que se dejan a su normación reglamentaria posterior, se opta por diferir el establecimiento de su régimen a las futuras órdenes de desarrollo, quizás debería establecerse un plazo máximo para hacerlo, dada la trascendencia de tales determinaciones reglamentarias, que constituyen la espina dorsal de la competencia de la Administración regional en materia de formación permanente del profesorado, al afectar a su planificación a largo y medio plazo, al personal llamado a ejecutar materialmente las actividades formativas, al valor y clasificación de éstas y a su registro.

  Y es que en toda sucesión de regímenes normativos surgen problemas interpretativos cuando la norma cabecera, que sirvió de referencia para el desarrollo reglamentario posterior, resulta modificada o derogada y no se actúa de forma simultánea -modificando, derogando o dictando ex novo- sobre las normas inferiores que concretan las determinaciones de aquélla, ejemplo de lo cual lo constituye lo indicado en la Consideración Tercera en relación con la Orden de 12 de julio de 2013.

  Se considera, en consecuencia, que debería reducirse en lo posible la situación de transitoriedad y sucesión de regímenes normativos a que abocan las disposiciones transitoria segunda, derogatoria y final primera del Proyecto.

  Además, ha de recordarse, ya desde una perspectiva estrictamente de técnica normativa, que las cláusulas de habilitación reglamentaria acotarán no sólo el ámbito material, sino también los plazos, si procede, y los principios y criterios que habrá de contener el futuro desarrollo (Directriz 42, letra e, de las de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005), evitando así lo que de forma gráfica hemos llamado en anteriores consideraciones de este mismo Dictamen, remisiones en blanco a la potestad reglamentaria del titular de la Consejería de Educación.

  - Disposición final segunda. Referencias genéricas.

  El contenido de este precepto, en cuya virtud todas las referencias que en el Proyecto se hacen utilizando la forma del masculino genérico deben entenderse aplicables indistintamente a mujeres y hombres, es más propio de una disposición adicional que de una final.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen, singularmente respecto a la justificación de las soluciones o alternativas normativas adoptadas.

  TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas en las Consideraciones Tercera, II, b) relativa a la omisión de justificación de la elección de la libre designación como sistema de provisión del puesto de Director del CPR, Cuarta, II, respecto a la necesaria modificación del Decreto de estructura de la Consejería proponente, y Quinta, II, sobre la Disposición final primera del Proyecto.

  CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Educación y Universidades