Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 248/15 del 2015

Cuestión

Proyecto de Orden por la que se adoptan medidas de tutela de los Consejos Reguladores de la Región de Murcia.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 248/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de septiembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 5 de diciembre de 2014, sobre Proyecto de Orden por la que se adoptan medidas de tutela de los Consejos Reguladores de la Región de Murcia (expte. 340/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 14 de octubre de 2014 x, Director General de Industria Agroalimentaria y Capacitación Agraria de la Consejería consultante, remite diferentes oficios, del día anterior a los Presidentes de los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen y Agricultura Ecológica de la Región de Murcia con los que acompaña un proyecto de orden por la que se adoptan medidas de tutela de dichas Corporaciones de Derecho Público.

Ese mismo día y mediante igual procedimiento se remite dicha iniciativa normativa a los órganos directivos de las organizaciones agrarias Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural (COAG-IR); Asociación Regional de Empresas Agrícolas y Ganaderas de la Comunidad Autónoma de Murcia y Asociación Agraria Jóvenes Agricultores (ADEA-ASAJA); Federación de Cooperativas Agrarias de Murcia (FECOAM), Unión de Pequeños Agricultores (UPA) y Federación de Sociedades Agrarias Cooperativas de Murcia (FECAMUR). De igual modo, se recogen en el expediente las comunicaciones que se realizaron a los representantes de dichas corporaciones y asociaciones por medio de correo electrónico con acuse de recibo el día 15 de octubre.

Más adelante, el día 22 de octubre de 2014 se remiten sendos oficios, del día 21, con los que se acompaña el proyecto de orden, al Secretario de la Asociación de Empresarios del Vino de Jumilla (ASEVIN) y al Presidente de la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Pimentón y Derivados y Condimentos (AFEXPO).

También con esa misma fecha se remite un nuevo oficio, de ese mismo día 22 de octubre, al Secretario de la Denominación de Origen del Pimentón con el que se adjunta la referida iniciativa, ya que no se había recibido la confirmación de lectura del correo electrónico que de igual forma se le remitió.

En todos los casos se concede a los representantes de dichas corporaciones y organizaciones, por razones de urgencia, un plazo de siete días para formular alegaciones.

SEGUNDO.- Con fecha 20 de octubre de 2014 se recibe el escrito de x, Secretario General de la Unión de Pequeños Agricultores  (UPA), de 17 de octubre, en el que pone de manifiesto que su organización no formula alegación alguna en relación con el mencionado proyecto normativo.

TERCERO.- Obra en el expediente un escrito, suscrito por x, Presidente de la Federación de Sociedades Agrarias Cooperativas de Murcia (FECAMUR), en el que se contienen diversas alegaciones acerca del procedimiento de elaboración de la disposición reglamentaria mencionado y sobre su contenido.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, es decir, el aspecto procedimental al que se ha hecho alusión, x manifiesta que los apartados a) y b) del artículo 53.3 de la Ley 6/2004, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en adelante, LPCG) determinan que las razones de urgencia que puedan justificar esa tramitación abreviada deben constar debidamente acreditadas en el expediente, además de que la decisión por la que se acuerda seguir dicho procedimiento debe ser necesariamente motivada. Por esa razón, solicita conocer cuáles son las razones que puedan motivar la reducción del plazo legalmente previsto para formular alegaciones y la motivación de la decisión por la que se acuerda tramitar por vía de urgencia el proyecto de orden.

En relación con el contenido del proyecto reglamentario recuerda, con carácter previo, que éste prevé la posible suspensión temporal o la remoción definitiva del órgano colegiado de gobierno de los Consejos Reguladores en caso de incumplimiento de sus "funciones". En este sentido, señala que resulta inadmisible la falta de concreción de las circunstancias que deben concurrir para que puedan adoptarse dichas medidas. También manifiesta que la Dirección General mencionada pudiera actuar en esos casos con una discrecionalidad y arbitrariedad que resultan contrarias al principio de objetividad que debe regir la actuación de la Administración Pública, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC) y el artículo 103 de la Constitución Española.

De manera más concreta, el Presidente de FECAMUR rechaza que, tal y como se sostiene en párrafo quinto de la parte expositiva del proyecto de orden, el marco jurídico de naturaleza tutelar sobre los Consejos Reguladores no esté completo y que no existan mecanismos que la Consejería pueda utilizar frente a los eventuales incumplimientos en los que puedan incurrir en el ejercicio de las funciones públicas que les han sido encomendadas.

En ese sentido, recuerda que la LPAC ofrece la posibilidad de que se utilicen los recursos que procedan: a) tanto contra los actos realizados en el ejercicio de dichas funciones como frente a la inactividad de los Consejos Reguladores en esos casos; b) y ya sea a instancias del interesado como de oficio por la Administración tutelante.

De otro lado, recuerda que el artículo 13.6 LPAC reconoce a la Consejería competente la posibilidad de revocar la delegación de cualquier competencia atribuida a las mencionadas corporaciones y que el artículo 14.1, segundo párrafo, establece la posibilidad de que avoque para sí el conocimiento de cualquier asunto relacionado con el ejercicio de las funciones públicas delegadas.

Más adelante manifiesta que no se pueden encontrar en la legislación general aplicable la posibilidad de que la Administración tutelante pueda suspender o remover al órgano colegiado de gobierno de una corporación de derecho público a la que se haya delegado el ejercicio de determinadas funciones públicas. Explica que ello es así porque dichas actuaciones no pueden considerarse, en modo alguno, medidas de corrección. Añade también que no puede utilizarse el mecanismo de la tutela administrativa para promover la revocación de un órgano colegiado de gobierno que ha sido democráticamente elegido por los operadores interesados.

Acerca de la regulación que se contiene en el proyecto de orden, x propone que en el preámbulo se sustituya el término "obligaciones" que correspondan a los Consejos Reguladores por el de "funciones". También denuncia que no se especifica qué debe entenderse por incumplimiento grave de las funciones que les corresponden, lo que crearía una inadmisible situación de inseguridad jurídica para los destinatarios de la norma.

Seguidamente, se refiere a los dos supuestos de incumplimientos graves que se contemplan en la norma. Acerca del primero de ellos, que se produciría en el supuesto de que el órgano competente del Consejo u órgano de gestión no convocase elecciones cuando corresponda y resulten preceptivas, el Presidente de FECOMUR entiende que resultaría procedente que la Administración ejerciese la facultad de revocar la delegación concedida, en virtud de lo que dispone el artículo 13.6 LPAC, y convocar elecciones ella misma. Apunta que esa medida parece la más adecuada y proporcionada en ese caso, ya que permitiría a los operadores de la Denominación de Origen seguir contando con el órgano de gobierno que han elegido libre y democráticamente sin necesidad de que la Administración nombre una comisión gestora.

Por lo que se refiere al segundo supuesto de incumplimiento grave contemplado en el proyecto, el incumplimiento o desobediencia a las resoluciones administrativas dictadas por la Consejería, recuerda el derecho que asiste a los Consejos Reguladores de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones que consideren contrarias al ordenamiento o lesivas de sus derechos e intereses. Por esa razón, considera que la medida propuesta sería claramente ilegal.

Finalmente, apunta que las medidas de suspensión o remoción resultan desproporcionadas, que quedan fuera del ámbito de la tutela administrativa que ejerce la Consejería competente y que en algún caso puede incurrir en deviación de poder.

CUARTO.- También se recoge en el expediente el escrito de x, Presidente de la Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Yecla, de 22 de octubre. En dicho documento apunta que el proyecto de orden es contrario a Derecho, puesto que excede las competencias de la Administración y supone una auténtica intervención sobre los Consejos Reguladores. Asimismo, manifiesta que la iniciativa reglamentaria carece de justificación y que por ello incurre en arbitrariedad, prohibida por el ordenamiento.

De forma más específica, considera que la redacción del artículo 2 resulta demasiado abierta, y que deja en manos de la Administración la facultad de intervención y remoción de su órgano de gobierno ante cualquier supuesto de incumplimiento o desobediencia, sin que se contemple una graduación de los hechos que pueden comportar la adopción de esas medidas. Además, reclama que se concrete cuáles puedan ser los casos que se consideran graves y que se contemple que la resolución que disponga la adopción de esas medidas sea recurrible ante la propia Administración.

Obra asimismo en el expediente un escrito de x, Presidente de la Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Bullas, de 22 de octubre, cuyo contenido es coincidente con el escrito al que se ha hecho mención en los párrafos anteriores.

QUINTO.- Figura también incorporado al expediente el escrito, de 18 de noviembre de 2014, suscrito por x, Presidente del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Pimentón de Murcia, de contenido idéntico al del escrito presentado por x, Presidente de la Federación de Sociedades Agrarias Cooperativas de Murcia (FECAMUR), al que se ha mención en el Antecedente Tercero anterior.

SEXTO.- Obra en el expediente un informe suscrito el día 21 de noviembre de 2014 por x, Secretario del Consejo Asesor Regional de las Organizaciones Profesionales Agrarias (CAROPA) con el visto bueno del Presidente en funciones, x.

En dicho documento se pone de manifiesto que la obligación de emitir informe viene recogida en el artículo 3.1.c) del Decreto nº 331/2009, de 9 de octubre, por el que se crea y regula dicho Consejo Asesor Regional. De igual modo, se informa que el proyecto de orden sobre el que aquí se dictamina fue objeto de deliberación en la reunión de su Comisión Permanente celebrada ese mismo día 21 de noviembre, que adoptó el acuerdo de informarla favorablemente con el voto en contra del representante de COAG.

SÉPTIMO.- También aparecen recogidos en el expediente administrativo los siguientes documentos:

- Un informe acerca de los trámites a los que se ha sometido el proyecto reglamentario y del contenido de las alegaciones formuladas por algunos Consejos Reguladores y Organizaciones agrarias, elaborado por una Técnico el día 4 de noviembre de 2014.

- Una memoria de oportunidad suscrita por el Director General de Industria Agroalimentaria y Capacitación Agraria el día 24 de noviembre de 2014. El contenido de este documento incorpora diversos párrafos de la parte expositiva del proyecto normativo y los artículos 2 y 3 del proyecto de orden sobre el que se dictamina.

Por lo que se refiere a la valoración técnico-jurídica, se manifiesta en él que el artículo 1 de la Ley 3/2004, de 27 de mayo, que modifica la Disposición adicional de la Ley 6/2003, de 12 de noviembre, faculta al Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente para realizar las adaptaciones necesarias a la normativa vigente y para la creación, previa comunicación a la Asamblea Regional, de los futuros consejos y de los órganos de gestión, así como para la aprobación de sus reglamentos.

- Una memoria económica firmada por el Jefe de Servicio de Industrias y Promoción Agroalimentaria el mismo día 24 de noviembre en la que, después de reproducir también algunos párrafos de la parte expositiva del proyecto de orden, señala que la disposición no dará lugar a coste alguno; que no supone la creación de nuevos servicios, que no tendrá impacto presupuestario ni económico sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma y que no producirá efectos sobre la competencia.

- Un informe sobre impacto de género suscrito también el día 24 de noviembre por el Jefe de Servicio de Industrias y Promoción Agroalimentaria en el que se concluye que su incidencia en ese ámbitos nula.

OCTAVO.- El día 25 de noviembre de 2014 el Director General de Industria Agroalimentaria y Capacitación Agraria, titular del órgano directivo proponente, suscribe la propuesta, si bien no la dirige expresamente al Consejero.

NOVENO.- Figura incorporado al expediente un informe jurídico elaborado por un Asesor Jurídico, con el visto bueno de la Jefe de Servicio Jurídico, el día 2 de diciembre de 2014, aunque no aparece estampada en él la firma de la Vicesecretaria de la Consejería.

En dicho documento se analiza el objeto de la propuesta reglamentaria, la legislación que resulta de aplicación, y los fines, funciones y obligaciones de los Consejos Reguladores. Asimismo, se estudia, en general, el contenido de la función administrativa de tutela y, de manera particular, su regulación con respecto de los Consejos Reguladores en otras Comunidades Autónomas, y se considera la insuficiencia de los mecanismos legales, particularmente de la potestad sancionadora, en supuesto de incumplimiento de obligaciones. Por último, se examina la regularidad del procedimiento de elaboración tramitado.

DÉCIMO.- Obra en el expediente administrativo una copia del Proyecto de Orden autorizado por el Secretario General de la Consejería consultante el día 3 de diciembre de 2014.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 5 de diciembre de 2014.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

La consulta se ha formulado y el Dictamen se emite con carácter preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud el Consejo habrá de ser consultado en los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, cualidad que concurre en el Proyecto sobre el que versa la consulta, en la medida en que constituye un desarrollo reglamentario de la Ley 6/2003, de 12 de noviembre, de los Consejos Reguladores.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

a) Por lo que se refiere al procedimiento seguido, se debe recordar que el titular de la entonces Dirección General de Industria Agroalimentaria y Capacitación Agraria promovió la tramitación del proyecto de orden el día 25 de noviembre de 2014, cuando remitió al Consejero de Agricultura y Agua la propuesta reglamentaria sobre la que se refiere este Dictamen, a pesar de que no lo mencione expresamente en dicho documento.

Como es conocido, la redacción del artículo 53.1 LPCG, junto con la del artículo 46.3 de la misma Ley, se encontraba modificada entonces en los términos que se establecían en la Disposición final primera de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, Ley 2/2014).

De acuerdo con ello, se exige desde el 28 de marzo de 2014 (fecha de entrada en vigor de la Ley 2/2014) que cualquier anteproyecto de reglamento se acompañe de una memoria de análisis de impacto normativo que debe incluir, en un único documento, el contenido establecido en el artículo 46.3, es decir -y reseñado de manera abreviada-, una justificación de la oportunidad de la norma; un estudio que valore su impacto en las cargas administrativas que soportan los ciudadanos y empresas -al que también se refiere el artículo 15 de la citada Ley 2/2014-; un informe de impacto presupuestario que evalúe su repercusión en los recursos personales y materiales y en los presupuestos de la Administración; un informe de impacto económico que evalúe los costes y los beneficios que implicará para sus destinatarios y para la realidad social y económica, y un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se pretende establecer.

Sin embargo, la Disposición transitoria primera de la Ley 2/2014 determina con claridad que la necesidad (que impone como condición "sine qua non") de elaborar la referida memoria de impacto normativo sólo resulta exigible en la tramitación de disposiciones administrativas de carácter general que se inicien tras la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Guía Metodológica que debe seguirse en la elaboración de la memoria de análisis de impacto normativo.

En este sentido, la Disposición adicional primera, apartado 1, de dicha Ley imponía al Consejo de Gobierno la obligación de aprobar la Guía Metodológica en el plazo de un mes desde su entrada en vigor, lo que se produjo -como ya se ha dicho- el día 28 de marzo de 2014. No obstante, no fue hasta el día 20 de febrero de 2015 que se publicó de manera oficial la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, de 13 de febrero de 2015, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 6 de febrero de 2015, por el que se aprueba la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

Así pues, bastaba en esta ocasión con que el texto de la iniciativa se acompañase de los documentos a los que se refería el artículo 53.1 LPCG en su anterior redacción, esto es, de una memoria que justificase su oportunidad y necesidad; de un estudio económico de la norma con referencia al coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiere, y de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecían en ellos.

Otra cuestión distinta es que se aprecia, con total evidencia, que en el procedimiento de elaboración del proyecto de orden se han emitido las memorias e informes a los que se ha hecho mención desde una perspectiva meramente formal, sin que quepa por esa razón considerar que se ha cumplimentado el trámite en la forma preceptuada por la LPCG.

Esta observación reviste carácter esencial a los efectos que se establecen en el artículo 61.3 del Decreto nº 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

b) El artículo 53.2 LPCG impone que toda esa documentación se someta a la Vicesecretaría de la Consejería proponente para que pueda emitir el correspondiente informe jurídico. Este Consejo Jurídico ha dejado establecido en varias ocasiones que se puede considerar cumplimentado dicho trámite siempre que sean los servicios jurídicos de la Vicesecretaría los que emitan ese informe y que figure en él el visado del titular de la Vicesecretaría. Sin embargo, se advierte que en el informe de 2 de diciembre de 2014 (Documento 14, folio 32) no se recoge la firma de Vicesecretaria de la Consejería consultante, por lo que no puede considerarse debidamente cumplimentado este requerimiento legal.

Esta observación también reviste carácter esencial a los efectos apuntados más arriba.

c) Por otro lado, cabe hacer una breve alusión a la participación que se ha recabado, en el curso del proceso de elaboración de esta iniciativa reglamentaria, de las corporaciones y de las organizaciones y asociaciones que podían resultar directamente afectadas por el contenido de la disposición objeto de estudio.

En este sentido, cabe recordar que los representantes de algunas de ellas han puesto de manifiesto, como se detalla en los Antecedentes Tercero y Quinto de este Dictamen, que no resultaba justificado que, por alegar razones de urgencia, se les concediera en este caso un plazo de siete días para formular alegaciones cuando dicho período no debe ser inferior a quince días, según se previene en la LPCG.

Por su parte, cuando el Director General proponente remitió a dichas entidades el texto de la iniciativa, en el mes de octubre de 2014, mencionó expresamente que les hacía llegar el proyecto de orden en virtud de lo dispuesto en el artículo 53.3 LPCG, que se refiere a la audiencia de los interesados, y que les concedía un plazo de siete días para formular alegaciones debido a que se apreciaban razones de urgencia.

Lo cierto es que ninguno de los dos planteamientos expuestos resulta acertado ya que se debe advertir que en puridad, de acuerdo con lo que se establece en la LPCG, no debiera abrirse la iniciativa reglamentaria a la participación de las personas afectadas (ni aún a la información pública prevista en el artículo 53.4 LPCG) hasta que el anteproyecto propuesto por el órgano directivo del departamento competente por razón de la materia haya sido sometido al informe de la Vicesecretaría de la Consejería y, una vez que se hayan introducido en él los cambios pertinentes, quede convertido en proyecto de reglamento y pierda de ese modo su condición previa de anteproyecto.

Sólo entonces, como decimos, puede abrirse el texto al trámite participativo, ya sea durante un plazo general y mínimo de quince días, o durante un período más corto, de siete días, cuando concurran razones de urgencia que figuren debidamente acreditadas en el expediente.

No obstante, parece más razonable considerar que el trámite concedido a los entes referidos encajaba de manera más adecuada en la previsión que se contiene en el artículo 53.3. d) LPCG, que permite que se prescinda del trámite participativo si las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos hubieran intervenido ya, por medio de informes o consultas, en el proceso de elaboración del proyecto -en realidad, como sostenemos, del anteproyecto-, que es lo que parece que realmente sucedió en esta ocasión. Así pues, se puede entender que la intervención de los entes consultados no se produjo en el trámite participativo al que se refiere la LPCG en su artículo 53.3, sino en el momento anterior, de elaboración del anteproyecto, al que se hace alusión en los dos primeros apartados del artículo 53 mencionado.

De conformidad con lo expuesto, resulta cierto que la Ley no establece plazo alguno para solicitar que se emitan dichos informes o alegaciones, de modo que la Administración puede válidamente fijar el que considere más oportuno en cada caso, atendidas las circunstancias que puedan concurrir. Se alcanza de esa forma la convicción de que la Administración regional no incumplió en este caso la obligación de acreditar en el expediente las razones que pudieran justificar la utilización del trámite de urgencia porque no se había abierto en realidad una fase de participación, sino tan sólo de consultas previas. Lo que sí debió hacerse, sin embargo, es haberse dejado reseñado en el expediente administrativo que se prescindía del trámite de participación porque las entidades afectadas ya habían participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado 2 del artículo 53 LPCG.

En todo caso, no resulta justificado que la propia Administración no precise adecuadamente y que califique de manera errónea el concreto trámite procedimental que abre en un momento dado en un procedimiento administrativo. Por otra parte, esa falta de diligencia administrativa, absolutamente reprobable desde cualquier punto de vista, puede inducir a error o a confusión en los administrados y llegar a producir, en algún supuesto, la lesión de los derechos de participación que les asisten, por lo que se debe realizar los esfuerzos que resulten necesarios para evitarla.

En esta misma línea, se debe reprobar el hecho de que la Consejería consultante, cuando consideró equivocadamente que estaba sometiendo el texto del proyecto de disposición general a la audiencia de los organizaciones y asociaciones interesadas, no acreditara sin embargo en el expediente las razones de urgencia que pudieran amparar la decisión de que el plazo del sustanciación del trámite quedara reducido a siete días, como exige el artículo 53.3.a) LPCG.

TERCERA.- Texto sometido a consulta.

El texto autorizado del proyecto de orden que se somete a la consideración de este Consejo Jurídico se compone de una parte expositiva que -de forma adecuada- carece de título, tres artículos (titulados, respectivamente, "Ámbito de aplicación", "Medidas de tutela administrativa" y "Procedimiento administrativo"), y una Disposición final que determina el momento de entrada en vigor de la norma.

CUARTA.- Sobre la competencia material.

La Constitución Española no se refiere a las denominaciones de origen entre los títulos competenciales específicos mencionados en los artículos 148 y 149, lo que permitió que las Comunidades Autónomas se atribuyeran competencias sobre esta materia en sus respectivos Estatutos, al amparo de lo previsto en la cláusula residual del artículo 149.2 de la Constitución. Esta interpretación, por lo demás, fue respaldada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 11/1986, de 28 de enero.

Debido a esa inconcreción de partida y a las dudas que planteaba la definición del régimen de las denominaciones de origen, la regulación de los diferentes Estatutos de Autonomía no fue inicialmente homogénea, sino que pudieron advertirse diferencias notables en el grado de asunción de competencias por parte de las distintas Comunidades Autónomas.

Así, la redacción original de nuestro Estatuto de Autonomía atribuyó a nuestra Comunidad Autónoma, en el artículo 12.1.d), la función ejecutiva en materia de "Denominaciones de origen en colaboración con el Estado". Esta redacción se mantuvo cuando se llevó cabo la reforma del Estatuto en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/1994, de 24 marzo 1994, de Reforma del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, si bien el precepto pasó a recogerse entonces en el artículo 12.Uno.3.

Aunque con una terminología que ya no se corresponde con la utilizada en la regulación vigente, el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia atribuye, en la actualidad (artículo 10.Uno.33), a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "denominaciones de origen y otras indicaciones de procedencia". Esta nueva redacción fue dada de acuerdo con lo que se estableció en la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, de reforma estatutaria. Por esta razón, se puede considerar que el precepto mencionado ofrece el respaldo estatutario suficiente para la adopción del Proyecto normativo de referencia.

A pesar de ello, no puede dejar de desconocerse que esa alusión inicial al régimen de colaboración con el Estado ha incidido notablemente en el marco de distribución de competencias entre éste y las Comunidades Autónomas, hasta el punto de que dichas competencias se articulan dentro de "una verdadera escala competencial", en palabras utilizadas en la Sentencia del Tribunal Constitucional 112/1995, de 6 de julio.

Ello permite considerar que esa atribución exclusiva de competencia se realiza, en todo caso, en colaboración con el Estado, de manera que en esta materia se pueden producir actuaciones que "deben ser realizadas bilateralmente en régimen de cooperación específica", y que "lo que puede realizar uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias", sin que ello suponga una confusión con las competencias compartidas ni con las concurrentes, ni que el Estado se reserve ninguna competencia de coordinación. (Sentencias del Tribunal Constitucional 11/1986, de 28 de enero; 186/1988, de 17 de octubre, y 209/1989, de 15 de diciembre, entre otras).

Este marco de colaboración entre las Comunidades Autónomas y el Estado se muestra con toda claridad en el procedimiento de reconocimiento de una Denominación de Origen y en el de elaboración y defensa de los respectivos reglamentos en los ámbitos nacional e internacional.

En cualquier caso, conviene señalar que el Estado puede actuar, además, en ámbitos reservados a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas cuando se sirva de títulos competenciales que le son propios. Así, en materia de Denominaciones de Origen hay que hacer alusión a los títulos competenciales del Estado relativos, entre otros, a la legislación mercantil (149.1.6ª CE), a la propiedad industrial (149.1.9ª CE), al comercio exterior (149.1.10ª CE), a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE), al régimen jurídico de las Administraciones Públicas y al procedimiento administrativo común (art. 149.1.18ª CE). En este sentido, cabe hacer mención, a título de ejemplo, a la Sentencia del Tribunal Constitucional 211/1990, de 20 de diciembre, que establece que las competencias de las Comunidades Autónomas han de tener en cuenta la competencia exclusiva del Estado en materia de propiedad industrial en algunos aspectos relativos a las marcas o a las falsas indicaciones de procedencia.

Por último, resulta necesario recordar que, en atención al elemento territorial, el Estado conserva competencias sobre la ordenación de aquellas Denominaciones de Origen que abarcan territorialmente varias Comunidades Autónomas (entre ellas, por ejemplo, Jumilla).

QUINTA.- Planteamiento general de la cuestión.

Como es conocido, las Denominaciones de Origen de los vinos españoles fueron creadas por el Estatuto del Vino, aprobado por Ley de 26 de mayo de 1933, que estableció que en cada una de ellas se constituyese un consejo regulador como organismo rector.

Por su parte, la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, de Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, configuró a los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen como órganos desconcentrados del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen (INDO), que era un Organismo Autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Después de que se suprimiese el INDO, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 2  del Real Decreto 1423/1985, de 1 de agosto, por el que se suprimen determinados Organismos Autónomos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y de que sus funciones se desempeñaran desde entonces directamente por la Administración General del Estado, los Consejos perdieron su personalidad jurídica y pasaron a convertirse en órganos (lo que constituyó un caso curioso de transformación de un organismo público en un conjunto de órganos administrativos) del entonces Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación o, en el supuesto de que dependieran de las Comunidades Autónomas, de las Consejerías competentes.

Por otro lado, y a pesar de que sus orígenes se encontraban claramente vinculados con el sector vitivinícola, la Disposición adicional quinta de dicha Ley autorizaba al Gobierno a hacer extensivo el régimen jurídico de las denominaciones a aquellos productos agrarios cuya protección de calidad tuviese especial interés económico y social, lo que supuso que esa regulación se aplicara, efectivamente, a otros productos distintos del vino.

Acerca del régimen de los consejos reguladores, la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino estableció la necesidad de dotar de personalidad jurídica propia a los órganos gestores de los vinos de calidad producidos en una región determinada (vcprd), noción que en España había que entender, en virtud de lo dispuesto en la Declaración común sobre los vcprd, incorporada al Tratado de adhesión, que eran "los producidos y efectivamente protegidos y comercializados por una denominación de origen". Así, resulta necesario recordar que entre esos órganos gestores se encuentran los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen y de las Denominaciones de Origen Calificadas de Vinos. En este sentido, el artículo 25.2 de dicha Ley concedió una amplia libertad a las Comunidades Autónomas para configurar esos órganos de gestión de las Denominaciones de Origen y tan sólo exigió que estuviesen dotados de personalidad jurídica cuando estableció que "En todo caso, los órganos de gestión tendrán personalidad jurídica propia, de naturaleza pública o privada, plena capacidad de obrar y funcionarán en régimen de derecho público o privado". Por otra parte, la Disposición transitoria segunda de dicha ley concedió el plazo de un año desde su entrada en vigor para que se realizase la adaptación de los reglamentos de los vcprd y de la naturaleza de sus órganos de gestión a sus previsiones.

En cumplimiento de esa exigencia se dictó en la Región de Murcia la Ley 6/2003, de 12 de noviembre, de los Consejos Reguladores, que tuvo como objeto (art. 1) dotar de personalidad jurídica y establecer la condición de corporación de derecho público de los Consejos de Denominaciones de Origen, Genéricas y Específicas, del Consejo de Agricultura Ecológica de la Región de Murcia, así como de los órganos de gestión que contempla la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino. En ese mismo sentido, se les reconocía plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus funciones y, por último, se establecía la normativa por la que se rigen y el régimen sancionador aplicable.

A pesar de ello, el artículo 2 establece que ajustarán su actividad al derecho privado con carácter general, con excepción de la actuación derivada de la inscripción en los registros establecidos en la normativa vigente; de las funciones de supervisión de la acreditación del cumplimiento del sistema de control al que están sometidos, y del régimen sancionador, que es el establecido en la Ley 24/2003.

De otro lado, se establece en el párrafo segundo del artículo 2 que la Consejería competente podrá delegar en los Consejos Reguladores o en los otros órganos de gestión, en su caso, el ejercicio de otras funciones públicas y ejercerá la tutela administrativa sobre el mismo.

SEXTA.- Sobre la falta de habilitación legislativa para promover la elaboración y, en su caso, aprobación del proyecto de orden.

Como resulta sobradamente conocido, la potestad reglamentaria autonómica reproduce el modelo que estableció el artículo 97 de la Constitución con relación a esa misma potestad del Gobierno de la Nación. Además, el artículo 152 implantó un modelo de organización administrativa para las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos se aprobaron por los trámites previstos en el artículo 151 (si bien esa previsión se ha repetido de forma generalizada en todos los Estatutos de Autonomía) en el que el Consejo de Gobierno asume "funciones ejecutivas y administrativas".

De este modo, el artículo 32.1 EAMU atribuye al Consejo de Gobierno la función ejecutiva, el gobierno y la administración de la Región y el ejercicio de la potestad reglamentaria. Reconoce asimismo que la titularidad de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno en materias no reservadas por el propio Estatuto a la competencia legislativa de la Asamblea Regional.

Dicho precepto estatutario ha sido desarrollado por el artículo 21 LPCG que concreta, asimismo, que la potestad reglamentaria se ejerce en el marco de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de esa propia Ley. Por su parte, el artículo 52 LPCG insiste en el reconocimiento de que la titularidad de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno en materias no reservadas por el Estatuto de Autonomía a la competencia legislativa de la Asamblea Regional.

En lo que aquí nos interesa también se debe añadir que ese último artículo contempla la posibilidad de que los consejeros puedan hacer uso de la potestad reglamentaria cuando les esté específicamente atribuida por una disposición de rango legal o en materias de ámbito organizativo interno de su departamento, sin que en ningún caso esa atribución pueda ser objeto de delegación en un órgano inferior, se da por sobreentendido.

En este sentido, el artículo 38 LPCG in fine reproduce esta última previsión cuando establece que los consejeros pueden ejercer la potestad reglamentaria siempre que, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida o en las materias de ámbito interno de su departamento. Esta previsión guarda relación con la que se reconoce a los ministros en la Administración General del Estado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y 12.2 a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Como consecuencia de lo expuesto, se advierte que en el Derecho autonómico de la Región de Murcia se reconoce la posibilidad de que el legislador pueda alterar en algunos supuestos el régimen de colaboración entre Ley y Reglamento y que, por tanto, se ha ido más allá de lo que hubiera podido parecer en un principio de conformidad con la previsión que se contiene en el artículo 32. EAMU, según la cual tan sólo correspondería al Consejo de Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria.

De acuerdo con ello, la LPCG permite de modo expreso que los consejeros puedan ejercer esa potestad normativa en el ámbito de la organización interna de su departamento. Pero, de forma más significativa, también permite de manera general que una ley pueda encomendar directamente a un consejero la potestad de dictar un reglamento ejecutivo, sin necesidad de que dicho desarrollo se lleve a efecto previamente por un Decreto regional. Y decimos "de manera general" porque conviene precisar que siempre, al margen de esa previsión genérica, cabe la posibilidad de que una ley realice una atribución reglamentaria, de carácter específico, en favor de algún consejero para que pueda ejercer la competencia reglamentaria.

De ese modo, la competencia de los consejeros en el ejercicio de la potestad reglamentaria puede calificarse de derivada y concreta frente a la atribución originaria y genérica de esa facultad que corresponde al Consejo de Gobierno. Se habla de potestad derivada ya que tan sólo se puede actuar en virtud de una habilitación legal previa y específica, y se califica de concreta ya que debe ejercerse para abordar la regulación de la materia precisa y determinada que señala la ley. Así pues, el campo de actuación reglamentaria de los consejeros se corresponde con el que, de manera estrictamente limitada, le abre la ley que la autoriza.

En este supuesto particular se debe atender a la circunstancia de que nos encontramos ante un proyecto de orden que desarrolla una norma legal, y debe analizarse por tanto su adecuación a la Ley y el respeto al principio de jerarquía normativa para, de ese modo, tratar de evitar que la norma proyectada pueda quedar incursa en alguno de los vicios de nulidad de pleno derecho expresados en el artículo 62.2 LPAC.

Precisamente, en este caso la Disposición adicional única de la Ley  6/2003, en la nueva redacción que presenta desde 2004 -como explicaremos seguidamente-, establece que "Se faculta al Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente para realizar las adaptaciones necesarias a la normativa vigente y para la creación, previa comunicación a la Asamblea Regional, de los futuros consejos y de los órganos de gestión, así como para la aprobación de sus reglamentos".

En atención a lo que se determina en dicha disposición adicional, se reconoce la competencia reglamentaria del consejero competente en materia de agricultura para llevar a efecto, por medio de orden: a) las adaptaciones "a la normativa vigente" que resulten necesarias y, b) la creación de los Consejos Reguladores y sus órganos de gestión, y la aprobación de los Reglamentos de las Denominaciones de Origen.

Por claridad expositiva debemos comenzar por hacer una breve referencia inicial a este último ámbito al que se ha hecho alusión. Así, en el preámbulo de la Ley 3/2004, de 27 de mayo, de modificación de la Ley 6/2003, de 12 de noviembre, de los Consejos Reguladores, se explica que la modificación de la Disposición adicional de ésta última Ley que introduce se hace con el propósito de unificar el rango normativo de las normas de aprobación de los futuros consejos reguladores y de sus órganos de gestión con los ya existentes.

Y es que hasta aquel momento, es decir, hasta el mes de mayo de 2004, ya se habían aprobado numerosas órdenes (principalmente, de la entonces Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente) relacionadas con las denominaciones de origen "Bullas"; "Queso de Murcia" y "Queso de Murcia al vino", "Yecla" y "Pimentón de Murcia". Después de la entrada en vigor de la modificación de la Ley 6/2003, llevada a efecto en el año 2004 como se ha dicho, se aprobaron otras numerosas órdenes, que no detallaremos por no constituir el objeto de este Dictamen, respecto de las denominaciones de origen "Bullas"; "Yecla"; "Pera de Jumilla", "Queso de Murcia" y "Queso de Murcia al Vino".

Pero, una vez hecha esa alusión a aquel sector material, procede realizar algunas reflexiones acerca del otro ámbito que la Disposición adicional de la Ley 6/2003 abre a la posible intervención normativa del Consejero de Agricultura, que consiste en "realizar las adaptaciones necesarias a la normativa vigente".

No cabe duda de que la redacción de esta parte de la disposición legal que se ha reproducido puede resultar algo vaga e imprecisa, pues no define con nitidez a qué norma se refiere en realidad ni detalla el tipo o la naturaleza de las operaciones de adaptación que se deben llevar a cabo. Resulta lógico, por tanto, que dada la amplitud del contenido de la habilitación, que constituye en el fondo una cláusula de cierre, de carácter residual, le surjan dudas al intérprete acerca del alcance de dichas operaciones de adaptación y sobre si una concreta de dichas intervenciones puede considerarse incluida o no en el ámbito de la habilitación reglamentaria mencionada.

Sin embargo, lo cierto es que la duda interpretativa a la que nos referimos se desvanece si se realiza una interpretación sistemática de la disposición, de manera que dicho apartado se ponga en relación con su propio contexto, como permite el artículo 3.1 del Código Civil, y asimismo con el resto de la norma cuyo sentido y alcance se pretende averiguar.

De acuerdo con ello, y como se ha venido explicando a lo largo de este Dictamen, una simple lectura del preámbulo de la Ley 6/2003 nos permite alcanzar la conclusión de que las operaciones de adaptación a las que se refiere son aquellas que pudieron venir exigidas en su momento por la entrada en vigor de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino. Así, ya se ha dicho que el artículo 25.2 de dicha disposición legal atribuía a las Comunidades Autónomas una amplia libertad para configurar la naturaleza jurídica, pública o privada, de los Consejos Reguladores, si bien exigía que estuviesen dotados de personalidad jurídica. Además, la Disposición transitoria segunda de la Ley 24/2003 concedía el plazo de un año desde su entrada en vigor para que los reglamentos de las Denominaciones de Origen que existían a esa fecha se adaptasen a sus previsiones. En consecuencia, como se explica en el preámbulo de la Ley regional mencionada, es decir, la Ley 6/2003, resultaba necesario que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, como las otras, definiese cuanto antes la naturaleza de los Consejos Reguladores en su ámbito territorial para que se pudiesen realizar las adaptaciones que resultasen necesarias en los reglamentos de las distintas Denominaciones de Origen, si es que ello resultaba necesario.

En ese contexto normativo, la primera operación de adaptación a las exigencias de la -entonces- nueva Ley del Vino consistió, precisamente, en que la Ley regional 6/2003 configurase a los Consejos Reguladores como corporaciones de derecho público dotadas de personalidad jurídica propia (art.1). Y resultaba entonces comprensible, en el año 2004, que se atribuyera al Consejero de Agricultura una habilitación para que pudiese realizar otras operaciones de adaptación, que entonces podían no resultar totalmente previsibles de antemano, que posibilitaran la plena adaptación a la Ley estatal sobre el vino.

No obstante, el largo período de tiempo transcurrido desde el año 2004 permite alcanzar el convencimiento de que ya se han debido llevar a efecto todas aquellas labores de adaptación que la entrada en vigor de dicha ley estatal pudiese haber requerido. Por ese motivo, ese proceso puede considerarse completamente terminado y, en consecuencia, también se debe entender que el supuesto de hecho que se menciona en la Disposición se encuentra plenamente agotado.

Por otra parte, constituye una exigencia implícita de la habilitación normativa que el precepto de la ley en el que se contenga haga referencia expresa, no sólo al hecho de la atribución reglamentaria en favor del consejero -lo que resulta, además de evidente, absolutamente ineludible, como se ha expuesto-, sino al ámbito material concreto sobre el que puede extenderse la competencia reglamentaria del consejero, que debe encontrase claramente delimitado o definido. De igual modo, nada impediría que se impusiese un marco temporal concreto (un plazo o término determinado) para que se produjese la emanación de las disposiciones reglamentarias de desarrollo o ejecución de la ley.

No resultaría admisible que una habilitación de este tipo se confiriese sobre la base o el amparo de unos conceptos materiales poco claros o de contenido laxo o indefinido. Por esa razón, y en atención al principio de que la potestad reglamentaria originaria reside en todo caso en el Consejo de Gobierno, las cláusulas en las que se encuentre conferida la habilitación deben interpretarse siempre en sentido estricto y restrictivo, sin que resulte lícito efectuar una interpretación extensiva, y en exceso dilatada en el tiempo, que pueda desnaturalizar o llevar más a allá de sus propios términos la delegación reglamentaria autorizada por el legislador.

En atención a lo que ha quedado expuesto entiende este Consejo Jurídico que el titular de la Consejería consultante carece de la habilitación legislativa suficiente para promover la elaboración, y en su caso, aprobación de la orden sobre la que se refiere el presente Dictamen.

Esta observación reviste carácter esencial a los efectos que ya quedaron reseñados con anterioridad.

SÉPTIMA.- Acerca de las dudas que suscita que se pueda acometer la regulación completa del régimen de tutela sobre los Consejos Reguladores por medio de una disposición reglamentaria.

Por otro lado, no terminan aquí las dudas que se pueden plantear en relación con esta cuestión, desde el momento en que se ha descartado que el consejero con competencia en la materia disponga de la autorización necesaria para acometer la regulación correspondiente por medio de una disposición reglamentaria del tipo de las órdenes.

En consonancia con ello, se puede cuestionar asimismo la posibilidad de que se pudiera acometer válidamente la regulación de la tutela administrativa sobre los Consejos Reguladores y de las diversas facultades de control, fiscalización o intervención que pudieran conformarla, por medio de un Decreto aprobado por el Consejo de Gobierno. Debemos hacer en este punto la aclaración de que nos referimos a la posibilidad de que se lleve a cabo el establecimiento de un régimen de tutela sobre dichos entes por medio de una disposición reglamentaria (esto es, el mencionado Decreto) cuando la ley regional sobre la materia no contiene previsión alguna al respecto. De ese modo, hacemos referencia al supuesto, de que trata el presente Dictamen -debemos insistir-, de que la regulación de ese sistema de tutela o intervención administrativa sobre los Consejos Reguladores se acometa "prima facie", y por tanto, de manera inicial, primaria y completa por una norma de carácter reglamentario sin el concurso anterior de una Ley que contenga, al menos, los elementos esenciales de dicho régimen.

Por tanto, una vez que eso ha quedado señalado, se hace necesario abordar de manera frontal la posibilidad de que, en las circunstancias expuestas, se pueda llevar a cabo o no la regulación del mecanismo de tutela administrativa mediante una disposición de rango reglamentario.

El primer escollo que puede surgir a la hora de admitir esa posibilidad tiene que ver con el hecho de que no existe en el Derecho Administrativo un concepto preciso, unitario, y nítidamente definido acerca de lo que pueda consistir la tutela administrativa.

Este problema fue advertido por la doctrina hace ya mucho tiempo, cuando explicó que, para hacer referencia a las relaciones que se pueden plantear entre la Administración Pública y los entes dependientes de ella que desempeñan funciones descentralizadas, se suelen emplear indistintamente términos como "fiscalización", "tutela" y "control". A veces también se utiliza el de "intervención". Dichas expresiones se han empleado -y aún se emplean- de manera conjunta e indiferenciada tanto por la doctrina como en diferentes textos legales. Baste recordar, por ejemplo, la redacción de los artículos 53 y 95, respectivamente, de las antiguas Leyes de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de Procedimiento Administrativo.

Esa imprecisión terminológica da pie para constatar que, en realidad, nos encontramos en presencia de un concepto indeterminado, en exceso general, poco claro, y que adolece de una notable imprecisión. Ello es tan evidente que se debe realizar una búsqueda precisa para poder arrojar algo de luz sobre esta cuestión.

Así, se puede apuntar que la definición tradicional de tutela viene constituida por el conjunto de poderes limitados concedidos por la Ley a una autoridad superior sobre los agentes descentralizados, y sobre sus actos, con el fin de proteger el interés general. Sobre esa base, y en el ámbito español, se señala más tarde que la tutela es el conjunto de poderes otorgados por la Ley a un órgano administrativo sobre los actos realizados por entes públicos descentralizados para asegurar la legalidad de tales actos y proteger los intereses cuya gestión tiene encomendada el órgano de que se trate.

Resulta evidente que estas definiciones son demasiado amplias e imprecisas, y que no sirven para ofrecer un concepto unitario que ayude a definir de un modo preciso y nítido las relaciones que pueden plantearse entre la Administración y los entes que integran la Administración institucional, ni proporciona ninguna orientación acerca de las diversas facultades de supervisión que ostenta la Administración Pública sobre su aparato institucional.

Por lo tanto, subyace en el fondo la impresión de que lo que se viene a denominar "función de tutela" administrativa no consiste sino en una categoría abierta y genérica, absolutamente imprecisa, que integra en cada caso un conjunto heterogéneo de facultades de control o supervisión que se reserva la Administración tutelante. En ese sentido, se puede anticipar que la naturaleza de dichas facultades no es unívoca sino, por el contrario, muy diversa, de manera que comprende, entre otras, potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, e incluso intervención (suspensión y disolución de la actividad del ente tutelado).

En este sentido, tal y como se reconoce en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, un ámbito destacado en el que la legislación ha ofrecido un concepto de tutela es el relativo a las Cámaras de Comercio. En este sentido, conviene hacer alusión a la antigua Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación en la que se iban desgranando a lo largo de su articulado la totalidad de las posibilidades de control y tutela que no se recogían en el artículo 22, aunque llevase precisamente la rúbrica "Tutela".

Así, como manifestaciones de esa facultad de tutela podían citarse la propia creación de las Cámaras (art. 5); el control sobre su gestión (arts. 2 y 3); la aprobación de su reglamento de Régimen Interior (art. 7.3), lo relativo al censo y al procedimiento electoral (art. 8); el régimen de recursos, y la propia suspensión y disolución de los órganos de gobierno de dichos entes (art. 25).

a) En la vigente Ley estatal sobre Cámaras de Comercio, esto es, en la Ley 472014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación se precisa que la función de tutela comprende el ejercicio de las funciones administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución.

b) Por otro lado, un examen de la función de tutela sobre los Consejos Reguladores que se recoge en leyes agroalimentarias y similares de diferentes Comunidades Autónomas arroja un resultado similar.

Por tanto, debemos insistir que lo expuesto nos conduce a considerar que no cabe hablar de un concepto unitario y perfectamente definido de aquello en lo que pueda consistir la tutela administrativa en el Derecho Administrativo general, sino a entender que ese concepto, de manera amplia y genérica, tan sólo ofrece la cobertura necesaria para denominar un conjunto de potestades administrativas más concretas y específicas. En consecuencia, la suma de las facultades públicas de fiscalización, control o intervención que se reconocen sobre los entes tutelados es lo que podemos identificar como tutela en cada caso concreto.

Por esa razón, se puede apuntar que la conformación, dentro del concepto más amplio de tutela, de las distintas potestades que vienen a integrarla en cada supuesto particular no se presume nunca ni se puede llevar a cabo de una manera tácita, sino que debe realizarse de un modo general y expreso. De igual modo, el alcance de dichas facultades debe ser interpretado de manera restrictiva, con arreglo a un criterio tasado, y de forma no extensiva, ya que dichas potestades no se presumen, sino que tienen que estar expresamente previstas.

Esta circunstancia exige, por tanto, que la delimitación de las facultades concretas que componen la función de tutela, y que inciden de manera relevante en las relaciones entre la Administración y los entes descentralizados, se tenga que acometer necesariamente por medio de una norma con rango de ley.

Ya se dejó apuntado más arriba que las definiciones que se pueden considerar clásicas acerca de la tutela administrativa parten de la consideración de que el conjunto de poderes que se otorgan a un órgano administrativo para que pueda intervenir sobre los actos de los entes descentralizados sólo puede venir atribuido, con carácter previo y genérico, por una ley. Así pues, la determinación de lo que deba ser la tutela administrativa en un ámbito sectorial concreto, la delimitación de aquello en lo que pueda consistir, o la concreción de las facultades que puedan llegar a integrarla sólo puede ser realizado por una norma de esa naturaleza. En el propio informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería se constata que la definición de lo que deba suponer el régimen de la tutela administrativa se contiene en disposiciones de rango legal.

Lo que no se puede hacer, sin embargo, y este Consejo Jurídico lo rechaza frontalmente, es que se pueda buscar amparo normativo en la citada ley estatal de Cámaras de Comercio, y en el concepto de tutela administrativa que en ella se recoge, para sostener que, en cualquier caso y en relación con cualquier materia administrativa, dicha función comprende las cinco facultades a las que hace mención, es decir, aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución.

No se debe olvidar que dicha Ley estatal se refiere a un ámbito de regulación específico, el de las Cámaras de Comercio y las otras a las que se refiere, que no permite atribuir a su regulación ningún carácter de generalidad ni reconocer aplicabilidad directa en ámbitos o sectores ajenos a ella. Por el contrario, parece razonable indicar que hubiera debido ser el legislador regional, en la Ley 6/2003 por ejemplo, quien se hubiera ocupado -como han hecho otros legisladores autonómicos- de diseñar el régimen de tutela en relación con los Consejos Reguladores a los que resultaba de aplicación. No haberlo hecho así produce los problemas de los que aquí se trata, que tan sólo parece que encuentren la solución debida en la elaboración de una nueva disposición legal, o en la modificación de la vigente, que los corrija.

Por último, resulta necesario advertir que lo que se acaba de decir hasta este momento no excluye un posible margen de colaboración entre Ley y Reglamento en este ámbito, si bien debe quedar claro que la primera debe abordar la regulación de los aspectos esenciales del régimen de tutela con el grado de detalle que estime conveniente el legislador, mientras que el segundo (siempre que la ley no haya agotado la definición de dicho régimen) sólo debe regular los aspectos complementarios o accesorios.

De ese modo, resulta ineludible que la ley contenga, como poco, un diseño elemental de las relaciones entre la Administración y aquellos entes que de ella dependan. Constituye un requisito esencial e indefectible que ese tipo de norma asuma la regulación básica, mínima e indispensable de dichos elementos. Sin esa definición primaria de las técnicas de fiscalización, control o intervención necesarias, el reglamento acometería sin presupuesto habilitador la regulación ex novo de esta materia y llevaría a efecto una operación de innovación del ordenamiento jurídico que no le está permitida. En ese supuesto, la función de tutela administrativa vendría diseñada in totum por el reglamento y no desarrollada limitadamente por él, lo que, como decimos, no resulta procedente.

Esta observación también reviste carácter esencial a los efectos que se establecen en el artículo 61.3 del Decreto nº 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia goza de competencia normativa en materia de denominaciones de origen.

SEGUNDA.- Revisten carácter esencial las siguientes observaciones:

a) Desde un punto de vista estrictamente procedimental, se aprecia que la elaboración de los informes y memorias que resultan exigibles de modo preceptivo se ha llevado a cabo a simples efectos formales, sin que por tanto puedan considerarse debidamente cumplimentados dichos trámites.

En ese mismo orden de cosas, se advierte que el informe elaborado por el Servicio Jurídico no cuenta con el visado de la Vicesecretaría de la Consejería consultante, de modo que tampoco puede entenderse cumplimentado de manera adecuada ese requisito legal.

b) Se considera que el titular de la Consejería consultante carece de la habilitación legislativa necesaria para promover la elaboración y, en su caso, aprobación del proyecto de orden sobre el que aquí se dictamina.

c) En todo caso, se entiende que no cabe acometer la regulación del régimen de tutela sobre los Consejos Reguladores por medio de una disposición reglamentaria, aún del tipo de los Decretos, desde el momento que la Ley de la que pretende ser desarrollo no regula, al menos, los elementos esenciales de dicho régimen. A juicio de este Consejo, sólo una ley regional puede asumir la regulación básica, mínima e indispensable de dichos elementos.

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Agricultura y Agua