Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 247/15 del 2015

Cuestión

Revisión de oficio incoado por el pleno del Ayuntamiento de Mula a instancia de la mercantil --.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 247/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de septiembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Mula, mediante oficio registrado el día 10 de agosto de 2015, sobre revisión de oficio incoado por el pleno del Ayuntamiento de Mula a instancia de la mercantil -- (expte. 320/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO. Según se desprende de la documentación que acompaña a la solicitud de Dictamen, la Sentencia 254/2014, de 2 de diciembre de dicho año, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Murcia, estimando la pretensión de --, falló que el Ayuntamiento de Mula debía incoar el "recurso especial de revisión de actos nulos de pleno derecho" (sic) interpuesto por dicha mercantil el 3 de junio de 2013 contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 18 de mayo de 2010, que aprobaba la liquidación del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras por importe de 232.495, 26 euros.

SEGUNDO.- En su cumplimiento, la Junta de Gobierno Local acordó el 30 de abril de 2015, previo informe jurídico emitido por la consultora ACAL a solicitud del Secretario municipal, admitir a trámite la solicitud de revisión de oficio, y conceder a la mercantil un plazo de 15 días para alegaciones, acuerdo ratificado por el Pleno celebrado el 31 de julio de 2015.

TERCERO.- La mercantil presentó su escrito de alegaciones el 16 de junio de 2015, según el registro de entrada, identificando los actos administrativos municipales a los que achaca estar incursos en las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1, e LPAC, en correspondencia con el 217.1,e LGT, al haberse omitido completamente el procedimiento de revocación de ciertas bonificaciones fiscales previamente concedidas, razonando y fundamentando extensamente sus argumentos.

CUARTO.- El 3 de agosto de 2015 el Secretario municipal emitió informe que literalmente dice:

"Que examinado el expediente de revisión de oficio instado por x, procede desestimar lo solicitado, comoquiera que no se da el supuesto de hecho de aplicación del procedimiento de revisión de oficio el cual es de carácter marcadamente restrictivo según la jurisprudencia del Tribunal supremo. Así, el interesado no ha aportado informe o documentación que haga referencia a una nulidad de pleno derecho sino que lo que pretende a través de este procedimiento es dilucidar cuestiones relativas al fondo del asunto, lo que supone un fraude de Ley".

Después reproduce la literalidad de las causas de revisión de oficio del artículo 61.1 LPAC, entre ellas, la e), relativa a "actos que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido...", y finaliza señalado que "es todo cuanto tengo que informar sin perjuicio de mejor informe fundado en derecho".

A continuación y sobre el mismo documento del informe anterior, el Alcalde, Presidente de la Corporación, dicta acto por el que propone "al órgano competente para resolver el expediente de revisión de oficio instado por -- su desestimación, conforme a las motivaciones expuestas en el informe de secretaría".

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo y obstativo, al versar sobre una propuesta de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de actos del Ayuntamiento de Mula (por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, artículo 62.1,e LPAC), de conformidad con lo previsto en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), y 102.1 LPAC.

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido y la documentación obrante en el expediente.

I. Sistemáticamente, la revisión de oficio es una potestad de la Administración para la reconsideración por ella misma de los actos que ha dictado, actos que, como es sabido, resultan inatacables cuando no han sido recurridos o impugnados en los plazos correspondientes. Es decir, no puede ejercerse la potestad revisora más que de los actos resolutorios de un procedimiento, irrecurribles en alzada, o que, siendo recurribles, no se hubiera interpuesto el correspondiente recurso, lo que excluye de la revisión a los actos susceptibles de recurso ordinario. Que la Administración ostente tal potestad es, en primer lugar, una manifestación del principio de autotutela que el ordenamiento le concede, y constituye una exorbitancia respecto a la posición jurídica de los particulares; en segundo lugar, puede considerarse también un reconocimiento de la denominada, en sentido material, "función jurisdiccional" de la Administración, es decir, la que le permite determinar la verdad legal en un caso controvertido. Puede decirse que constituye un auténtico privilegio (Dictamen 73/2001; "acción de régimen privilegiado" la ha denominado la doctrina).

Frente a una potestad tan intensa, son esenciales las garantías de los interesados en todos los planos de la relación jurídica, ya sea el de su facultad de instarla, teniendo un  auténtico derecho a  la acción, o el del derecho a las garantías del procedimiento.

II. La LPAC regula en el Título VII, capítulo I, la revisión de actos en vía administrativa y, en concreto, el artículo 102 prevé la declaración de nulidad de pleno derecho de los mismos en los supuestos previstos en el artículo 62.1 LPAC. La revisión de oficio objeto de consulta se ha incoado por iniciativa de --, no del Ayuntamiento consultante, iniciativa que, según se dice, ha tenido que ser hecha efectiva por mediación de una Sentencia que la interesada ha obtenido favorable a tal derecho, la cual ahora se trata de ejecutar.

Por haberse iniciado el presente procedimiento a solicitud de parte el transcurso de los tres meses desde su inicio sin dictarse resolución produce el efecto de entender desestimada la acción de nulidad por silencio administrativo, al disponerlo así el artículo 102.5 LPAC.

Al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL), corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a la interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,k) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes 98 y 168 del año 2006.

Examinado el expediente, no consta la información necesaria para dictaminar y posteriormente resolver el procedimiento, pues se ha omitido en él documentación muy relevante. Así, no figura la sentencia a la que se está dando ejecución, necesaria para verificar su correcto cumplimiento tal como previene el artículo 18.2 LOPJ, según el cual "las sentencias se ejecutarán en sus propios términos", prescripción que, a su vez, es consecuencia del artículo 24.1 CE, ya que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva comprende que el fallo de las sentencias se cumpla, pues lo contrario sería convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de los derechos que ellas comportan en meras declaraciones de intenciones, según ha manifestado la jurisprudencia constitucional. En tal sentido el TC señala que el derecho a la ejecución de las resoluciones firmes no se satisface con una mera declaración judicial, sino que necesita que su realización llegue hasta el cumplimiento forzoso, si fuere preciso, de los pronunciamientos legales (STC 32/1982), aspectos jurídicos éstos que deben ser objeto de comprobación (Dictamen 150/2015).

Tampoco constan en el expediente el escrito de solicitud de la interesada que dio origen al procedimiento, el acto cuya revisión se insta con su respectivo expediente, así como el propio Acuerdo de la Junta de Gobierno Local por el que se inicia el procedimiento de revisión de oficio.

Omisiones tan relevantes impiden resolver sobre el fondo del asunto, y hacen necesario completar el expediente en la forma establecida en el artículo 46 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico (Decreto 15/1998, de 2 de abril), precepto que trata de conseguir que el expediente remitido sea completo para que a la hora de dictaminar se cuente con todos los datos que puedan influir en la consideración de la pregunta que al Consejo se traslada, paso previo, a su vez, para dar acierto a la decisión que la autoridad consultante pretende adoptar.

III. El Consejo Jurídico ha advertido en distintas ocasiones que el expediente administrativo y la documentación que lo integra son el soporte físico que permite la efectividad de un importante entramado de derechos y mandatos constitucionales. Y en sentido de praxis administrativa, una correcta ordenación del expediente es necesaria para que los distintos funcionarios que han de intervenir en su completa instrucción puedan adquirir un cabal conocimiento del mismo y desarrollar su función en términos congruentes con su sentido y finalidad. De ahí que el citado Reglamento de Organización y Funcionamiento, cuando se refiere a la formalización de las consultas en su artículo 46.2, establezca expresamente que las mismas se acompañarán, además de un extracto de secretaría, de "copia compulsada del expediente administrativo completo, debidamente foliado, con índice inicial de los documentos que contiene" (así, por ejemplo, en la Memoria del año 2002).

IV. Se ha formulado propuesta de resolución en lo formal, pero no debidamente motivada, insuficiencia que se debe subsanar. Tal como queda reflejado en Antecedentes, la propuesta de resolución fija sus términos por remisión al previo informe del Secretario, que expresa las razones de la desestimación de una manera axiomática, prescindiendo de razonamiento. La LPAC establece en su artículo 54,b) la especial obligación de motivar, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos administrativos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos. La motivación permite verificar que el contenido del acto se ajusta a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y es adecuado a su fin (art.53.2 LPAC), principio garantizador que, como ha manifestado la mejor doctrina, ha de impregnar toda la actividad pública en el Estado de Derecho, y que consiste en reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica, y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto. La motivación, pues, es un elemento material de los actos administrativos y no un simple requisito de forma.

La jurisprudencia considera la motivación como la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento, de la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la administración, tanto en cuanto a la defensa del particular, que por omitirse las razones se verá privado o, al menos, restringido en sus medios y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurriera contra el acto. La motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones, siendo la primera, desde el punto de vista interno, asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, pero en el terreno formal es exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo; no es solo una cortesía sino que constituye una gran garantía para el interesado, que podrá así impugnar, en su caso, el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; además, y en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración (art. 106.1 de la CE), que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios (SSTS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 15 de noviembre de 1981 y de 18 de abril de 1990, entre otras).

La obligación de motivar no se cumple mediante el empleo de cualquier fórmula convencional, sino que ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena al proceso lógico y jurídico determinante de la decisión, debiendo realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos, por lo que la expresión legal "sucinta" del artículo 54 LPAC no puede interpretarse en el sentido de que basta apuntar un principio de motivación, aunque tampoco precisa de un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas, bastando con que sea racional y suficiente para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses (SSTC 26/1981 y 36/1982).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.-  Que, para poder dictaminar sobre el fondo del asunto, han de completarse el expediente y el procedimiento con los contenidos indicados.

No obstante, V.S. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Revisión de oficio

Consultante:

Ayuntamiento de Mula