Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 245/15 del 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería de Agricultura y Agua.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 245/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de septiembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de abril de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería de Agricultura y Agua (expte. 155/15) aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 11 de noviembre de 2013 x, actuando en nombre y representación de x, presenta una solicitud de indemnización, de la misma fecha, fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

El representante explica en la reclamación que el Director General del Medio Natural, dependiente de la Consejería consultante, dictó una Resolución el día 17 de julio de 2007, en el curso del procedimiento sancionador de caza MU-38/07, por la que se le impuso a su mandante una sanción por la comisión de una infracción grave en esa materia, consistente en una multa de trescientos euros y en la suspensión de la licencia de caza y el derecho a obtenerla durante el período de un año.

También expone que, aunque interpuso el correspondiente recurso de alzada, éste fue desestimado por Resolución del Secretario General de la Consejería de Industria y Medio Ambiente, que actuaba por delegación del Consejero, de 5 de marzo de 2008.

Dentro del plazo establecido para ello interpuso el correspondiente recurso contencioso-administrativo, que se siguió ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia por los trámites del Procedimiento Ordinario núm.173/09. Con fecha 16 de noviembre de 2012 se dictó la Sentencia núm. 849/12 por la que se estimó en parte el recurso jurisdiccional mencionado y, como consecuencia, se anuló la resolución mencionada y las sanciones impuestas, e impuso la retroacción de las actuaciones administrativas al momento procedimental en el que se interesó por el actor la práctica de las pruebas que fueron tácitamente desestimadas y la necesidad de que se realizase un pronunciamiento al respecto en forma positiva, con apreciación de la posible caducidad o prescripción existentes si hubiera transcurrido, en su caso, el plazo temporal correspondiente.

El peticionario sostiene que existe relación de causalidad entre la tramitación del procedimiento administrativo sancionador mencionado, debido a la negligencia con la que actuó la instructora y al incumplimiento del deber "in vigilando" que correspondía a sus superiores frente a las irregularidades y a la falta de garantías que denunció a lo largo del procedimiento administrativo.

Por lo que se refiere al daño padecido, manifiesta que ha debido soportar un quebranto económico y la suspensión de la actividad cinegética. De igual forma, declara que se le han producido daños morales, derivados del padecimiento psicológico y del desprestigio social que conlleva que se le pueda considerar un cazador furtivo. Por último, también pide la devolución de los gastos de representación en los que ha debido incurrir para poder sostener sus pretensiones en el mencionado procedimiento sancionador.

Así pues, la parte reclamante solicita una indemnización que asciende a la cantidad de novecientos euros (900euros), que desglosa del siguiente modo:

- Por gastos de representación en vía administrativa: 200 euros.

- Por los perjuicios y el año de suspensión de la licencia de caza: 300 euros.

- Por los daños morales y los padecimientos psicológicos: 400 euros.

De igual forma, solicita que se admita como medio de prueba de carácter documental el expediente sancionador antes mencionado, así como otros documentos que acompaña junto con la reclamación y que guardan relación con ese procedimiento. Por último, acompaña un documento acreditativo del pago de los gastos de representación que ha debido satisfacer.

SEGUNDO.- Con fecha 21 de enero de 2014 el Consejero de Presidencia dicta una orden por la que se resuelve admitir a trámite la reclamación de responsabilidad formulada por el interesado y se designa instructor del procedimiento, lo que es debidamente notificado a la parte reclamante junto con un escrito del instructor, del día 28 siguiente, en el que se contiene la información a la que se hace alusión en el artículo 42.4 LPAC.

TERCERO.- Por medio de una comunicación interior del 17 de febrero de 2014, se solicita de la Dirección General de Medio Ambiente (Oficina Regional de Caza y Pesca Fluvial) que emita un informe técnico que se acompañe de todos los antecedentes relacionados con el expediente de referencia, y que se ofrezca cualquier otra información que se considere de interés para resolver la reclamación planteada.

Con fecha 10 de julio de 2014 se recibe la comunicación interior del Jefe de Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial, de 27 de junio anterior, con la que acompaña el informe suscrito por la Jefa de la Oficina Regional de Caza y Pesca Fluvial, con el visado del mencionado Jefe de Servicio, el día 3 de marzo de 2014. En dicho documento se formulan diversas consideraciones acerca de la tramitación del procedimiento sancionador al que se viene haciendo alusión.

CUARTO.- Por medio de comunicación de 18 de marzo de 2014 se confiere a la parte reclamante el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pudiese formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tuviese por convenientes.

El día 11 de abril la parte reclamante presenta un escrito de alegaciones, de esa misma fecha, en el que expresa su oposición al contenido del informe al que se ha hecho mención en el apartado precedente y solicita que se le indemnice también el valor de las piezas cazables, quizá cinco o seis, que hubiera podido abatir si no le hubiese privado durante un año del derecho a obtener una licencia de caza. Por esa razón, solicita que se incremente la cantidad reclamada en trescientos euros, de modo que el importe total de la solicitud de indemnización ascendería a mil doscientos euros (1.200euros).

QUINTO.- Con fecha 19 de mayo de 2014 el Secretario General de la Consejería consultante dicta una resolución por la que se nombra una nueva instructora del procedimiento, puesto que el funcionario inicialmente nombrado ha cambiado de destino.

Dado que los dos intentos de notificación personal en el domicilio designado por el representante del interesado resultan infructuosos, el edicto por el que se comunica la resolución de cambio de instructor del procedimiento se expuso en el tablón de anuncio del Ayuntamiento de Murcia desde el día 18 de junio hasta el 4 de julio de 2014 y se publicó en el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 144, de 25 de junio de 2014.

SEXTO.- El día 3 de junio de 2014 la parte reclamante presenta un nuevo escrito, de esa misma fecha, en el que manifiesta que en el momento en el que formuló alegaciones no disponía de la documentación que respaldara la valoración de los perjuicios que se le ocasionaron por la prohibición de obtener una licencia de caza, que cuantificó en trescientos euros, derivados de la obligación a la que tuvo que hacer frente de pagar el seguro, la licencia y el permiso del coto. Explica también que la notificación de la pérdida de ese derecho se produjo una vez que ya se había iniciado la temporada de caza 2008/2009, y que ya había realizado dichos pagos.

Como prueba de ello acompaña copia de los recibos del seguro obligatorio de caza correspondiente a los años 2008 y 2009, por importe de 16,86 euros, y un certificado del pago de la cuota de socio del coto privado de caza MU-12.127 para la referida temporada cinegética, por importe de 300 euros.

Por último, acompaña copia de un escrito que presentó el día 28 de mayo de 2014 en el que solicita del Servicio de Caza y Pesca Fluvial, de la Dirección General de Medio Ambiente, que le certifique el tipo de licencias de caza que se expidieron a su nombre en los años 2007, 2008 y 2009, así como el importe satisfecho y su período de validez.

SÉPTIMO.- Obra en el expediente una comunicación interior, de fecha 16 de junio, dirigida por la instructora del procedimiento al Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial, de la Dirección General de Medio Ambiente, en la que solicita que se informe acerca de si ya se le ha abonado al interesado la totalidad del importe de la multa (300euros), más los intereses legales generados, como ordenó la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, de 16 de noviembre de 2012, a la que ya se ha hecho referencia. De igual modo, se pide que se informe sobre los trámites que pudieron realizarse en el procedimiento sancionador MU-38/2007 después de que se produjese la retroacción a la que se refiere dicha resolución jurisdiccional, y que se remita copia de los nuevos documentos que figuren en dicho expediente.

OCTAVO.- Con fecha 18 de junio de 2014 se recibe un escrito del representante del interesado, de esa misma fecha, con el que acompaña el certificado expedido por el Jefe del Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial el día 4 de junio, en el que se pone de manifiesto que el reclamante ha sido titular de una licencia de caza expedida el día 12 de enero de 2005 con un período de validez de cinco años. También se informa que la caducidad de dicha autorización se produjo el día 12 de enero de 2010 y que el importe de la licencia era de 105,60 euros.

De acuerdo con ello, se apunta en el escrito que se sancionó al peticionario con la pérdida de la licencia de caza durante un año (desde el 15 de marzo de 2008 hasta ese mismo día de 2009), le correspondería por ese concepto una indemnización de 21,12 euros.

NOVENO.- Obra en el expediente el informe suscrito por la Jefa de la Oficina Regional de Caza y Pesca Fluvial, con el visto bueno del Jefe de Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial, de 27 de junio. En él se pone de manifiesto que con fecha 26 de abril de 2013 el Director General de Medio Ambiente dictó una resolución por la que se acordaba que se procediese a la devolución del importe de la multa satisfecha por el reclamante, de forma fraccionada en el plazo de diez meses, así como al abono de los intereses legales generados. De igual forma, se explica que el día 29 de abril de 2013 se remitió dicha resolución a la Sección de Gestión Económica de esa Dirección General para que procediese a su ejecución.

Por último, se señala que no se puede informar acerca de si ya se ha abonado al interesado la totalidad del importe de la multa, más los intereses legales, dado que esa Oficina no dispone de esa información, sino que debe solicitarse de la Agencia Tributaria Regional, que es la competente para la tramitación de la devolución de ingresos indebidos.

DÉCIMO.- También figura en el expediente otra comunicación, de 30 de septiembre de 2014, dirigida por la instructora del procedimiento al Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial, en la que se reitera el contenido de la solicitud de información que ya le remitió con fecha 16 de junio de 2014.

También obra en el expediente la comunicación interior del Jefe de dicho Servicio, de 29 de octubre de 2014, con la que remite el informe emitido ese mismo día, con su visto bueno, por la Jefa de la Oficina Regional de Caza y Pesca Fluvial. En él se pone de manifiesto que puede considerarse prescrita la infracción a la que se refiere el procedimiento sancionador al que se ha hecho referencia, que también se debe considerar caducado, por lo que no resulta posible proceder a la retroacción de las actuaciones administrativas que ordenaba, en su caso, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 16 de noviembre de 2012.

UNDÉCIMO.- Por medio de oficio de 8 de enero de 2015 se confiere a la parte reclamante un nuevo trámite de audiencia a los efectos de que pudiese formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tuviese por convenientes. Sin embargo, no consta que ninguna de ellas haya hecho uso de ese derecho.

DUODÉCIMO.- Con fecha 5 de febrero de 2015 se recibe un escrito del representante del interesado, de ese mismo día, en el que informa de que ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, por silencio administrativo negativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial, que se sigue por los trámites del Procedimiento Abreviado núm. 331/2014 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Murcia.

DECIMOTERCERO.- El día 15 de abril de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por considerar que los daños alegados no tienen carácter antijurídico.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documento, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 27 de abril de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. El reclamante está legitimado activamente para formular la reclamación de daños por responsabilidad patrimonial, al amparo de lo que se dispone en el artículo 139 LPAC, dado que fue la persona sancionada por la Administración regional y la que sufre de manera directa los perjuicios por los que aquí reclama.

Por esa misma razón, se hace evidente la legitimación pasiva de la Administración autonómica, dado que la resolución que posteriormente fue anulada en sede jurisdiccional, fue dictada por un órgano encuadrado en su organización administrativa.

II. En relación con el plazo para interponer la reclamación dispone el artículo 142.5 LPAC, de forma genérica, que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Por su parte, el apartado 4 del indicado precepto legal establece una regla específica para el cómputo del plazo prescriptivo en aquellos supuestos en los que se produzca la anulación de actos o de disposiciones administrativas. Así, el apartado mencionado establece que si la resolución o la disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia "definitiva" anulatoria.

De manera distinta a lo que establece la Ley, el artículo 4.2 RRP señala para ese mismo supuesto que el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido "firme".

De ese modo, se hace evidente que existe una antinomia o contradicción entre ambas normas ya que computar el plazo de un año desde la sentencia definitiva no es igual que contarlo desde que la sentencia alcanza firmeza, puesto que esos conceptos no son equivalentes. Una sentencia es definitiva cuando pone fin a un procedimiento judicial, ya lo haga en primera instancia o en grados procesales ulteriores. Por su parte, de acuerdo con la Ley de Enjuiciamiento Civil, son sentencias firmes aquéllas contra las que no cabe recurso alguno, bien porque no lo prevea la ley o porque, a pesar de estar previsto, haya transcurrido el plazo procesal legalmente previsto sin que ninguna de las partes lo haya presentado. Como efecto esencial de la firmeza se produce que ese tipo de resoluciones pasan en autoridad de cosa juzgada formal. Lo expuesto hasta aquí supone que una sentencia definitiva puede no ser firme (si bien puede serlo) y que una sentencia firme siempre es definitiva.

En el primer caso (sentencia definitiva pero no firme), que es el que plantea problemas, puede suceder que se recurra la sentencia y que resulte modificada por el órgano jurisdiccional superior. Con objeto de evitar el riesgo de que eso se produzca, parece que la redacción del artículo 4.2 RRP ofrece una solución más razonable y que garantiza mejor, al mismo tiempo, el principio de seguridad jurídica. En consecuencia, y pese al tenor literal del artículo 142.4 LPAC, se debe considerar que el día inicial de cómputo del plazo (dies a quo) es el de la sentencia firme.

Esta solución fue acogida por el Consejo de Estado en su Dictamen de 2 de abril de 1998 (exp. 6486/1997) en el que señala que "Puede apreciarse que la recta interpretación de los preceptos tanto de la LRJPAC como de su Reglamento pasa, en primer lugar, por entender que la "sentencia" a que ambos se refieren debe gozar de la condición de "cosa juzgada formal", esto es, de ser irrecurrible. Y por tanto, no basta con que decida definitivamente una instancia, sino que además es necesario que sea firme, esto es, que no quepa contra ella recurso alguno (ya por haber sido dictada por alguna autoridad jurisdiccional cuya decisión sea irrecurrible, ya por haber sido consentida por las partes)".

Sin embargo, la redacción del artículo 142.4 LPAC plantea alguna duda adicional desde el momento que establece que el plazo de un año se cuenta desde que se dicte la sentencia anulatoria ("al año de haberse dictado la sentencia"). Ello permitiría deducir que el cómputo se iniciaría en ese momento y no en aquel que permita que el interesado llegue a conocer dicha resolución, lo que se produce normalmente cuando le es notificada.

En un primer momento, el Tribunal Supremo (a partir de su Sentencia de 15 de enero de 1994 y de otras posteriores como las de 22 y 29 de abril de 1996) consideró como dies a quo el siguiente al de la "lectura y publicación" de la sentencia, es decir, al que la resolución fue dictada. Por su parte, el Tribunal Constitucional declaró en sus conocidas Sentencias 42/1997, de 10 de marzo, 160/1997, de 2 de octubre, y 168/1997, de 13 de octubre, que esa interpretación no vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva.

A pesar de ello, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos pudo pronunciarse más adelante acerca de esta cuestión en su Sentencia de 25 de enero de 2000 (caso Miragall Escolano y otros contra España) y declaró que esa interpretación del Tribunal Supremo español era arbitraria,  irrazonable y contraria al derecho a un proceso equitativo previsto en el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En dicha resolución se apuntaba que "el derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos".

En consecuencia, el Alto Tribunal español recogió esa interpretación en sus Sentencias de 21 de marzo y 18 de abril de 2000 y tuvo ocasión de resolver expresamente, en Sentencia de 15 de octubre de 2002, que cuando el daño trae causa de un acto anulado en vía judicial el plazo para reclamar comienza a computarse "desde el día siguiente al de la notificación o de la publicación de la sentencia que anula el acto".

De manera concreta, el Tribunal Supremo establece que la determinación de la fecha de inicio del cómputo del plazo requiere tener en cuenta el principio de la actio nata. Así, en su Sentencia de 10 de junio de 2008 apunta que "el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello es posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos que tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (Sentencias de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de "actio nata" (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad".

Por último, interesa señalar que en el Dictamen del Consejo de Estado al que se hizo mención más arriba se ofrece también una solución en el supuesto de que se notifique una sentencia recurrible que finalmente no llegue a ser objeto de recurso. Allí se dice que, en ese caso, "el día inicial del cómputo es el día en que expiró el término legalmente establecido para interponer el recurso que corresponda sin haberlo utilizado (lo cual ha de computarse, a su vez, desde el día de la notificación de la resolución recurrible)".

En el supuesto sometido a consulta, la anulación de la Orden sancionadora se produce por Sentencia de 16 de noviembre de 2012, que es firme ya que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. Se desconoce la fecha de su notificación al interesado, pero como la reclamación se presenta el día 11 de noviembre del año siguiente, atendiendo a la fecha de dictado del pronunciamiento judicial, la acción ha de considerarse temporánea.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, salvo en lo que se refiere al plazo máximo para resolver previsto en el artículo 13.3 RRP, dado que la reclamación de responsabilidad patrimonial se presentó el día 11 de noviembre de 2013 y la propuesta de resolución no se dictó hasta el día 15 de abril de 2015.

Por otra parte, en relación con la formalización de la consulta realizada a este Órgano consultivo, se observa que se han omitido dos exigencias de naturaleza procedimental a las que se refiere el artículo 46.2 del Decreto nº 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

Así, se observa en primer lugar que no se ha remitido junto con el expediente administrativo el extracto de secretaría al que se refiere el apartado b) de dicho precepto reglamentario En segundo lugar, se advierte que la compulsa realizada del expediente administrativo que fue remitido es defectuosa, dado que tan sólo aparece estampado en las hojas que lo componen el sello de la Consejería consultante, pero no la firma del funcionario que debió realizar el cotejo correspondiente. No obstante, y por evidentes razones de economía procedimental, se ha decidido no solicitar la subsanación de esas deficiencias y proceder a la emisión de este Dictamen.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial por daños causados por la anulación de un acto administrativo: Planteamiento general.

El instituto de la responsabilidad patrimonial nace con la finalidad de compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos y, dado que la actividad de las administraciones se traduce de forma habitual en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados puede tener su causa en la adopción de actos de tal naturaleza que posteriormente sean anulados porque sean considerados contrarios al ordenamiento jurídico.

La LPAC da respuesta a este supuesto de hecho y lo regula de modo específico. Así, en el artículo 102.4 (incardinado en el título VII donde se regula la revisión de los actos administrativos) establece que "Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Por su parte, el artículo 142.4 del título X de dicho texto legal, destinado a regular la responsabilidad patrimonial, dispone que "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva...". En igual sentido, el RRP también se refiere a esta modalidad de responsabilidad patrimonial en su artículo 4, como ya se dejó apuntado con anterioridad.

Estos preceptos, según reiterada jurisprudencia y doctrina consultiva, deben interpretarse en el sentido de que el efecto indemnizatorio no se asocia automáticamente con la anulación de una resolución administrativa, de suerte que tal anulación se erija en título por sí suficiente para que surja el derecho a indemnización. Así lo determinan las Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de febrero, 10 de abril y 27 de noviembre de 2012 y 8 de abril de 2014, entre otras muchas. De ese modo, la procedencia de la indemnización se determinará una vez constatada la existencia del daño o lesión patrimonial, y la concurrencia de los requisitos que las disposiciones reguladoras de la responsabilidad patrimonial establecen como necesarios para que éstos puedan imputarse a la Administración, lo que exigirá verificar lo siguiente:

a) Que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de un servicio público o, con otras palabras, de una actuación u omisión de la Administración.

b) Que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado o individualizable respecto de una persona o grupo de personas. Así lo reconoció el Consejo de Estado cuando en su Dictamen núm. 41.986, de 17 de mayo de 1979, señaló que "La simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales de lo Contencioso de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización, pero tampoco lo excluye; pues para que surja tal derecho es necesario que se haya producido además un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, que habrá que cuantificar teniendo en cuenta las circunstancias del caso". En los mismos términos se pronuncian los Dictámenes de ese Alto Cuerpo Consultivo números 49.278, de 17 de julio de 1986; 49.977, de 10 de octubre de 1988, 52.748, de 18 de mayo de 1989 y otros muchos posteriores.

c) Que el daño sea antijurídico, es decir, que no exista la obligación de soportarlo. Sin duda alguna, este requisito ofrece un interés especial en el estudio de los supuestos de responsabilidad derivada de la anulación de actos administrativos, ya que se vincula de modo directo con el examen de la conducta que llevó a cabo la Administración a la hora de dictar la resolución anulada. De ese modo, la calificación de la conducta o actuación administrativa como ajustada a los márgenes admisibles de adecuación al ordenamiento jurídico conlleva la calificación del daño como jurídico, por lo que el reclamante se verá obligado a soportarlo.

Como manifiesta el Tribunal Supremo en sentencias de 27 de mayo de 2004; 24 de enero de 2006, 14 de febrero de 2006 y 31 de enero de 2008 "siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio". O como apunta la sentencia de 14 de julio de 2008 "si la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica enderezada a satisfacer los fines para los que le ha atribuido la potestad que ejercita", no corresponde reconocer el derecho a percibir una indemnización.

d) Que haya un nexo causal adecuado, inmediato, exclusivo y directo entre la acción u omisión administrativa y el resultado lesivo producido.

Además, cabe señalar que, aun insistiendo en que la responsabilidad por anulación de actos administrativos tiene carácter objetivo, la jurisprudencia no deja de indicar que la concurrencia de los requisitos determinantes de su nacimiento, ha de ser examinada, si se quiere, "con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que éstos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo" (entre estas Sentencias del Tribunal Supremo pueden citarse las de 16 de septiembre de 1999; 13 de enero de 2000; 18 de diciembre de 2000, 12 de julio de 2001 y 27 de noviembre de 2012.

Por ello, no es posible establecer soluciones apriorísticas, ni tampoco se debe perder de vista la naturaleza del acto anulado. De manera resumida, señala el Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de junio de 2014 que "Conviene también tener presente que, en relación con tal precepto [art. 142.4 LPAC], hemos declarado que no cabe su interpretación con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad".

Para llegar a esa consideración, como se ha adelantado, la jurisprudencia se viene sirviendo del criterio de la racionalidad y la razonabilidad utilizadas por la Administración en la producción del acto administrativo (que posteriormente resulta anulado) para enjuiciar estos supuestos de responsabilidad pecuniaria. De acuerdo con ello, si la actuación administrativa se desenvuelve dentro de los márgenes de racionalidad y razonabilidad que resultan exigibles en la elaboración de sus actos, el juicio de antijuridicidad ofrecerá un resultado negativo y el particular se verá obligado a soportar el daño, a pesar de que -como se ha apuntado- el acto hubiese sido anulado. Sin embargo, si la Administración sobrepasase aquellos márgenes descritos se haría evidente que su actuación carece de la cobertura necesaria y puede dar lugar, si concurren los otros requisitos expuestos, al reconocimiento de responsabilidad administrativa.

En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado, en su sentencia de 8 de mayo de 2007, que "Tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o una resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño (...), que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados". De igual forma, señala el Alto Tribunal en su sentencia de 12 de abril de 2012 que "si la Administración ha actuado dentro de los márgenes razonados y razonables exigibles, no cabe la calificación de lesión antijurídica".

Por último, tan sólo resta hacer dos últimas puntualizaciones para presentar un esbozo liminar de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de un acto administrativo. La primera de ellas se refiere al hecho de que la jurisprudencia ha empleado el criterio de la racionalidad y razonabilidad de la actuación administrativa de la conducta administrativa para enjuiciar tanto supuestos en los que se planteaba la anulación de actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales, o tras la necesaria integración de conceptos jurídicos indeterminados, como supuestos de anulación de actos dictados en ejercicio de potestades completamente regladas.

Resulta difícil realizar un repaso acerca de la numerosa jurisprudencia que ha recaído en esos casos, por lo que ahora tan sólo bastará con hacer alusión a alguna sentencia en la que se haya tratado la anulación de actos dictados en el ejercicio de la potestad sancionadora. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2012 determina que "cuando se trate del ejercicio de potestades discrecionales, cual es el caso, bastará en principio con un ejercicio razonable y razonado de la potestad, dentro del campo de posibilidades abierto a la libre apreciación de la Administración, para no estimar concurrente el requisito de la antijuridicidad del daño. Esto lo hemos dicho, verbigracia, en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora, en que ha de reconocerse a la Administración unos márgenes de apreciación de la prueba practicada encaminada a acreditar la existencia de los hechos constitutivos de la infracción administrativa. En tales casos, siempre que la sanción impuesta sea consecuencia de un ejercicio razonado y razonable de esos márgenes de apreciación, se deberá tener por inexistente el carácter antijurídico de la lesión y por tanto uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración".

La otra matización tiene que ver con la advertencia de que existen dos tipos distintos de exigencias de racionalidad y razonabilidad en el comportamiento de la Administración cuando produce sus diferentes actos, que no pueden identificarse el uno con el otro. De acuerdo con ello, una exigencia de razonabilidad tendría relación con el procedimiento de anulación del acto, mientras que la segunda sería predicable del mecanismo de comprobación de la responsabilidad patrimonial. Y no puede confundirse una exigencia con la otra, como ya se ha advertido.

De con lo expuesto, ha señalado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 23 de febrero de 2012, que "En particular, y por lo que se refiere al criterio de antijuridicidad del daño, ésta no se anuda a la conformidad o no a Derecho de la actuación administrativa sino a que el resultado de la misma produzca en el administrado un perjuicio que éste no tenga el deber jurídico de soportar (...). Quiere ello decir que el examen de la antijuridicidad no debe hacerse desde la perspectiva del juicio de legalidad del acto que fue anulado, cuya antijuridicidad resulta patente por haber sido así declarada por el Tribunal correspondiente, sino desde la perspectiva de sus consecuencias lesivas en relación con el sujeto que reclama la responsabilidad patrimonial, en cuyo caso ha de estarse para apreciar dicha antijuridicidad a la inexistencia de un deber jurídico de soportar dichas consecuencias lesivas de acuerdo con el art. 141.1 de la Ley 30/1992".

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

Apuntado el anterior planteamiento general, resulta necesario abordar el análisis del caso que se somete a la consideración de este Consejo Jurídico. Como se recordará, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 16 de noviembre de 2012 apreció en su Fundamento de Derecho Tercero que en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador, del que trae causa esta exigencia de responsabilidad patrimonial, se omitieron de forma absoluta las garantías jurídicas encaminadas a proteger el derecho de defensa del reclamante. Por esa razón, anuló el acto administrativo recurrido e impuso la retroacción del procedimiento administrativo al momento en que se interesó por el interesado la práctica de diversos medios de prueba, sobre la que la Administración no se llegó a pronunciar. En consecuencia, el Tribunal Superior requirió de la Administración que se pronunciase sobre ese particular de manera expresa, ya que entendió que la proposición de medios de prueba realizada por el reclamante fue desestimada de manera tácita.

Nos encontramos, por ello, en presencia de una reclamación de responsabilidad patrimonial por supuestos perjuicios derivados de la apertura de un procedimiento administrativo que concluyó con una resolución sancionadora que fue posteriormente anulada. Debe valorarse, por tanto, el aspecto formal de la actuación administrativa que se concreta en el desarrollo procedimental que desembocó en la resolución anulada.

Sobre esta cuestión, el Consejo de Estado ya tuvo ocasión de apuntar que "es indudable que el hecho de que la anulación de la resolución de administrativa se funde en vicio de forma no es obstáculo para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración que la dictó" (Dictamen núm. 1.11971994, de 6 de octubre) y que "la anulación de un acto administrativo puede generar un derecho a indemnización, aunque la anulación de dicho acto se funde exclusivamente, como sucede en el presente caso, en motivos de forma" (Dictamen núm. 48.851, de 25 de junio de 1986). Por su parte, la jurisprudencia también se ha planteado la valoración de supuestos de anulación de actos administrativos por infracción de las reglas sobre procedimiento y los ha enfrentado con los criterios de racionalidad y razonabilidad que también resultan exigibles en el ámbito procedimental. Y cabe reseñar que tan sólo cuando la contravención de las exigencias formales resulta manifiesta y flagrante, o se han impuesto medidas innecesarias que han terminado por causar al interesado un daño desproporcionado, se ha apreciado la concurrencia del requisito de la antijuridicidad y se ha declarado la existencia de responsabilidad administrativa.

Sin embargo, en el supuesto que nos ocupa se debe considerar que la actuación sancionadora de la Administración se desenvolvió dentro de los márgenes de razonabilidad que le son exigibles, a pesar de que resulte evidente que su ejercicio, en el aspecto procedimental, no se ajustó plenamente a Derecho y que ello se haya declarado por un órgano jurisdiccional. Así, es sabido que el artículo 17.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, establece la necesidad de que se notifique a los interesados el rechazo motivado de aquellas pruebas que hubieran podido proponer cuando resulten improcedentes, de acuerdo con lo que dispone el artículo 137.4 LPAC. Como consecuencia, se exige que el rechazo de las pruebas propuestas se acuerde por medio de una resolución motivada del órgano instructor que sea debidamente notificada al interesado, ya que no hacerlo de ese modo puede incidir de manera desfavorable en el derecho de defensa del interesado.

Otra cosa distinta, no obstante, es que resulta evidente que la actuación sancionadora que promovió y llevó a efecto la Administración regional, en sí misma considerada, no presenta tacha de irregularidad alguna, ya que se fundamentó en la denuncia efectuada por un funcionario público al que se reconoce la condición de autoridad y los hechos constatados por él se formalizaron en un documento público observando los requisitos legales pertinentes (como exige el art. 137.3 LPAC).

El ejercicio de la potestad sancionadora en este supuesto resultaba legítimo, procedente y conforme con el objeto de garantizar la protección y la conservación de los recursos y hábitats cinegéticos, que corresponde a la Administración pública. Y por esa sola razón, la incoación de un procedimiento sancionador amparado en la existencia del referido elemento probatorio imponía la necesidad de que la persona denunciada se sometiese a las cargas y a las obligaciones, y aún a los simples inconvenientes, que de ello pudiera derivarse.

La corrección en el actuar administrativo en este caso -en el aspecto de fondo o material, insistimos- está fuera de duda y no cabe apreciar, por tanto, que el ejercicio de la referida potestad fuese infundado o arbitrario o que las concretas decisiones que se adoptaron en el curso del procedimiento carecieran de las exigencias de racionalidad y razonabilidad a las que nos venimos refiriendo. Tampoco se observa que se le hayan producido al interesado unos daños que no guardasen relación con los que suelen derivarse, como es lógico, de los procedimientos sancionadores que se promuevan por esa misma causa, que supusiesen una carga individualizada que no tuviese la obligación de soportar o que resultasen de todo punto desproporcionados atendida la gravedad de la infracción.

Por último, cabe coincidir con la idea que se expresa en la propuesta de resolución de que el daño sufrido por el interesado, esto es, la imposición de la sanción, hubiese coincidido sustancialmente con el que aquí se reclama en el supuesto de que el acto de rechazo de la prueba propuesta se hubiese dictado válidamente. Existiría, entonces, una relación, debidamente proporcionada, entre la actuación administrativa y el daño producido. Esa apreciación abona la idea que aquí se sostiene de que los daños por los que se reclama no pueden ser antijurídicos y que, por el contrario, el interesado tiene la obligación de soportarlos.

En consonancia con lo expuesto, cabe traer a colación   la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2012, ya citada, en la que se apunta que "En el caso sujeto a examen, la anulación de las resoluciones de la Confederación Hidrográfica de Aguas limitativas del aprovechamiento, en virtud de sentencias de 28 y 29 de diciembre 2006 de la misma Sala sentenciadora, se debió a razones de carácter formal, en relación con la falta de audiencia en el procedimiento.

(...) la actuación de la Confederación no puede calificarse de arbitraria ni infundada, sino amparada en el ejercicio de facultades expresamente reconocidas y con la finalidad de conservación y utilización racional de los recursos dentro de la planificación establecida al efecto".

Lo que ha quedado señalado hasta ahora permite alcanzar la conclusión de que la actuación administrativa derivada del ejercicio de la potestad sancionadora, aunque reprochable en el aspecto formal, se desarrolló en cuanto al fondo dentro de unos márgenes de razonabilidad que permiten considerar excluida, en este supuesto, la antijuridicidad de los daños alegados por el reclamante.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada, por considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, de modo particular la antijuridicidad de los daños alegados.

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Agricultura y Agua