Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 235/15 del 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por acoso laboral y por la incoación de expedientes disciplinarios.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 235/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de agosto de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de noviembre de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por acoso laboral y por la incoación de expedientes disciplinarios (expte. 324/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 12 de marzo de 2014, x, actuando por medio de Letrado, presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del anormal funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería competente en Educación y que imputa a la pasividad de ésta ante la situación continuada de acoso laboral o mobbing que declara haber padecido durante su prestación de servicios como docente en el IES "Infanta Elena" de Jumilla, así como por la sustanciación de dos expedientes disciplinarios, "ambos revocados y declarados ilegales por la jurisdicción contencioso-administrativa".

Relata el reclamante que fue destinado al indicado centro docente en el año 2009. En marzo de 2010 obtuvo baja médica por incapacidad temporal debido a un cuadro ansioso depresivo reactivo al conflicto laboral que venía sufriendo en el Instituto, como consecuencia del acoso a que fue sometido por el personal directivo del mismo, que provocaron o propiciaron tanto la apertura de diligencias previas contra él con ánimo claramente difamatorio y que finalizaron por auto de sobreseimiento libre del interesado (Juzgado de Primera Instancia e instrucción núm. 1 de los de Jumilla) como la incoación de sendos expedientes disciplinarios que fueron revocados y declarados ilegales por la jurisdicción contenciosa.

Afirma que fue objeto de maltrato verbal y metódico por parte del equipo directivo del Centro, prácticamente desde el momento mismo de su toma de posesión, como consecuencia de la oposición que mostró a las irregularidades que detectó en el IES (en esencia, un uso abusivo e injustificado, tanto por profesores como por alumnos, de los materiales y herramientas del centro para efectuar reparaciones mecánicas en vehículos particulares), y cuya denuncia le hizo acreedor de duras represalias. Manifiesta, asimismo, que el acoso se recrudece cuando a principios del curso académico 2009-2010, accede a la Jefatura del Departamento de la Familia Profesional de Mantenimiento de Vehículos Autopropulsados, lo que conlleva su responsabilidad sobre el control y corrección de las irregularidades advertidas. Esta circunstancia deriva en una estrategia de acoso para forzarle a abandonar dicho puesto.

Relata a continuación cómo a partir de denunciar los hechos a la Dirección del Centro, por ésta no sólo no se le apoya, sino que permite e incita actitudes claramente hostiles hacia él, tanto por sus propios compañeros de Departamento como por los alumnos.

Dicha situación motivó su enfermedad y su solicitud de cambio de destino a otro centro, sin que por la Administración se le diera una respuesta eficaz, en contravención de la normativa sobre prevención de riesgos laborales.

Efectúa en su reclamación una exposición de los antecedentes del conflicto (que se remontan al año 2005, cuando prestaba servicios en un Instituto de Cieza) y una prolija descripción de las actuaciones que constituirían en su conjunto la categoría del acoso laboral que imputa a la Dirección del IES. Clasifica dichas actuaciones como sigue:

1. "Maniobras encaminadas a obstaculizar el trabajo cotidiano del agredido", que a su vez subdivide en:

a) En relación con el resto de profesores, consistentes en diversas actitudes que éstos muestran hacia x. Así, relata episodios de intercepción de correspondencia, advertencias de ilegalidad sobre su nombramiento como jefe de departamento por no tener destino definitivo en el centro, asistencia a las reuniones del Departamento de docentes ajenos al mismo para supervisar la actuación de x y minarlo psicológicamente, falta de acatamiento de su jefatura por parte de profesores del Departamento, requerimiento injustificado por parte de la Dirección para que aporte las actas del Departamento de los dos años anteriores, indebida imputación de un descuido en el acceso al centro que permitió que algunos alumnos entraran en el mismo cuando no debían, requerimiento para que elabore un inventario de herramientas y materiales del Departamento, y hasta un sabotaje en su vehículo particular.

b) En relación con los alumnos, señala que dos profesores del Departamento espolean a los educandos a que se posicionen en su contra y deterioran su autoridad, originan conflictos alterando los criterios de calificación fijados por el Departamento, permiten a los alumnos la reparación de vehículos particulares y el préstamo y uso indiscriminado de herramientas del centro.

Afirma, asimismo, que ha sido objeto de amenazas, insultos, desplantes e, incluso, motines por parte de sus propios alumnos, lo que ha dado lugar a los correspondientes expedientes disciplinarios contra los autores.

2. Degradación de las condiciones físicas de trabajo, consistentes en alteraciones y cambios de orden en el aula sin previo aviso, ocultación de la clave del correo electrónico del Departamento por su predecesor en el cargo, ocupación de las aulas por otros profesores cuando era el grupo de x el que tenía asignado su uso, problemas con el material informático que falla o es muy lento, a pesar de lo cual se le reprocha que no transmite adecuadamente las faltas de asistencia y desaparición de materiales (transistores y diodos led) del aula taller.

3. Maniobras de acoso empleando cobertura institucional, en las que engloba tanto las diligencias previas en el ámbito penal como los dos expedientes disciplinarios que le fueron incoados, por los que fue suspendido cautelarmente de empleo y sueldo, privándole de ingresos a pesar de ser suspendida la ejecutividad de la sanción por auto judicial. Detalla los siguientes episodios:

a) Expediente por abandono del servicio, incoado el 21 de septiembre de 2010 por su inasistencia al centro entre el 1 y el 15 de septiembre anterior, mientras estaba de baja médica, circunstancia ésta que había sido comunicada al centro, el cual, sin embargo, no tramitó la correspondiente licencia por enfermedad ni requirió al interesado para que, en su caso, subsanara la solicitud de licencia. Tampoco le advirtió el Director del IES que pensaba denunciar su ausencia a la Dirección General de Recursos Humanos a efectos de incoación de expediente disciplinario, lo que acreditaría la mala fe de dicha actuación.

La sanción fue recurrida ante la jurisdicción contenciosa, pero para cuando se acordó la suspensión de su ejecución aquélla ya había sido cumplida. Finalmente, por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia se estima el recurso y se revoca la resolución sancionadora.

b) Expediente por siete infracciones disciplinarias que se construye sobre la base de apreciaciones subjetivas y tendenciosas del Director y los profesores con los que el interesado se encuentra en conflicto. La resolución sancionadora fue también revocada por sentencia, si bien la sanción de suspensión de funciones por 4 meses y medio fue cumplida cautelarmente por el interesado.

c) Diligencias previas derivadas de una denuncia de dos alumnos del centro que habían sido fotografiados en el centro por x para apoyar o probar sus afirmaciones sobre las irregularidades advertidas en el uso del aula taller del IES. Para el reclamante, dicha denuncia penal fue claramente instigada por el profesorado y Jefatura de Estudios.

d) Detracciones irregulares de salario y retenciones de haberes, derivadas del cumplimiento de las sanciones impuestas, al ser suspendido cautelarmente antes de que se dictaran las respectivas sentencias que anularon las resoluciones sancionadoras y sin que se le hayan reintegrado los haberes indebidamente detraídos. Afirma que no debió suspendérsele cautelarmente porque estaba de baja médica, de modo que ningún daño o quebranto al servicio público educativo podía generar el interesado. Del mismo modo, afirma que no se le respetaron las retribuciones básicas, por lo que se vio privado de todo ingreso económico y ello a pesar de los constantes escritos a la Administración denunciando tan irregular situación.

Considera que por la Administración se le debe reintegrar una cantidad de 16.037 euros, por la suspensión de 4,5 meses impuesta por Orden de 30 de marzo de 2011, que cumplió cautelarmente y que, posteriormente, fue revocada.

Como consecuencia de las actuaciones y situaciones descritas, considera el reclamante que se le han ocasionado daños físicos, psíquicos y morales, por lo que solicita una indemnización que asciende a 169.917,05 euros, conforme al siguiente desglose:

1. Indemnización por daños físicos y psíquicos:

a) 42.266,25 euros (por 765 días de baja impeditiva, más el factor de corrección, que no precisa).

b) 36.613,80 euros, por los daños psicológicos infligidos y que le han quedado como secuelas (de acuerdo con la tabla VI, capítulo 1 del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y la Resolución de 7 de enero de 2007 de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, por la que se publican las cuantías de las indemnizaciones aplicables en los supuestos de lesiones derivadas de accidente de tráfico): síndrome posconmocional, 15 puntos; trastornos del humor depresivo reactivo, 10 puntos; otros trastornos neuróticos, 5 puntos.

2. Indemnización por daños morales: 75.000 euros a tanto alzado.

c) Daños patrimoniales: 16.037 euros, por salarios indebidamente retenidos.

Junto con su solicitud, el interesado acompaña fotocopia de diversos  documentos: apoderamiento del Letrado actuante, resoluciones judiciales, escritos remitidos a la Dirección del IES y respuestas de ésta, denuncias y actuaciones ulteriores, partes de enfermedad del interesado, informes médicos y numerosa documentación relacionada con los expedientes disciplinarios tramitados.

SEGUNDO.- El 26 de marzo de 2014, el Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo admite a trámite la reclamación y nombra instructor, lo que se notifica al interesado el 3 de abril de 2014.

TERCERO.- El 8 de abril, el instructor solicita a la Subdirección General de Recursos Humanos que informe sobre las actuaciones administrativas que, a juicio del interesado, le han ocasionado el daño por el que reclama y sobre el desempeño profesional del profesor desde el año 2006 hasta la actualidad, así como de los períodos de baja por incapacidad temporal y en servicio activo desde el referido año.

El informe se evacua el 23 de abril por el Jefe del Servicio de Personal Docente y detalla los dos expedientes disciplinarios seguidos contra x y los períodos de prestación de servicios, con indicación de aquéllos durante los que disfrutó de licencia por enfermedad, así como aquellos en los que estuvo suspendido de funciones.

El primero de los expedientes se resuelve el 30 de marzo de 2011, imponiéndole una sanción de suspensión de 4 meses y medio, que cumple desde el 5 de junio hasta el 20 de octubre de 2011. El expediente se basa en la situación conflictiva derivada de las graves desavenencias con varios miembros del Departamento de Automoción y con sus alumnos del ciclo formativo de grado medio de "Electromecánica de Vehículos". En la instrucción del procedimiento se considera probado: a) el incumplimiento por parte del encausado de diversas funciones que le correspondían en su condición de Jefe de Departamento; b) la desobediencia deliberada a las órdenes e instrucciones del Director del Centro para reconducir el funcionamiento del Departamento; c) las graves desconsideraciones hacia sus compañeros del Departamento, con provocaciones, amenazas e insultos, incluso en presencia de los propios alumnos; d) falta de rendimiento en sus tareas docentes; e) trato desconsiderado a los alumnos; y f) injustificada falta de asistencia al puesto de trabajo entre el 24 y el 26 de marzo de 2010.

La resolución sancionadora fue anulada por sentencia que fue recurrida en apelación, sin que a la fecha de emisión del informe se hubiera resuelto el recurso.

El segundo expediente disciplinario se resuelve el 15 de marzo de 2011 e impone a x una sanción de 65 días de suspensión de funciones por inasistencia al centro desde el 1 de septiembre de 2010, con el grave perjuicio de no examinar en septiembre a los alumnos que tenían diversos módulos pendientes, dado que era el único profesor de Secundaria en la Familia Profesional (Organización y Mantenimiento de Vehículos) y, por tanto, el único con atribución docente para corregir las pruebas escritas.

Anulada la sanción por sentencia judicial de 7 de febrero de 2012, por no haberse emitido por parte de la Consejería orden expresa de anulación de la baja, se le reintegran los haberes retenidos, tanto de la suspensión de funciones como de la deducción de haberes practicados por inasistencia al trabajo.

Consta en el informe que x estuvo destinado en el IES "Infanta Elena" de Jumilla del 1 de septiembre de 2007 al 31 de agosto de 2008 como funcionario interino y, tras un año de prácticas en Lorca, volvió al indicado IES como funcionario de carrera el 1 de septiembre de 2009, donde permanecería hasta el 31 de agosto de 2013.

Entre el 5 de junio y el 20 de octubre de 2011 estuvo en situación de suspensión de funciones.

Entre el 12 de abril de 2010 y el 7 de septiembre de 2012, disfrutó de licencia por enfermedad en el régimen especial de MUFACE.

CUARTO.- Solicitado un informe complementario a la Subdirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos acerca de las cuestiones planteadas por el interesado en su reclamación (denuncias dirigidas a la Administración sobre las irregularidades advertidas en el funcionamiento del centro y situación de acoso laboral), se evacua el 21 de mayo de 2014 por el Jefe del Servicio de Personal Docente. El informe es meramente descriptivo de las actuaciones realizadas y la documentación obrante en los archivos de la Administración, pero sin efectuar una valoración técnica sobre las alegaciones vertidas en la reclamación ni sobre la propia actuación administrativa, justificándola o rechazándola.

En relación con la resolución judicial que dispuso la suspensión de la ejecutividad de la sanción disciplinaria, se señala que no pudo llevarse a efecto, pues tuvo entrada en la Dirección General de Recursos Humanos coincidiendo, prácticamente, con la finalización del período de suspensión de funciones.

Informa, asimismo, que el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma frente a la sentencia que había anulado dicha sanción disciplinaria fue estimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 333/2014, de 21 de abril.

QUINTO.- El 10 de junio de 2014, el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Consejería de Educación emite informe en el que se manifiesta que:

"2. Hechos comprobados.

Tras analizar en detalle la extensa documentación aportada por el docente, el equipo directivo y la Inspección de Educación, se ha constatado lo siguiente:

2.1. La enfermedad aducida por el docente como resultado de la actuación del equipo directivo del IES "Infanta Elena" de Jumilla, por sus compañeros de claustro y por los alumnos y familiares de dicho centro no es resultado de ninguna actuación externa contra su persona, ni profesional ni personalmente, ya que siete años antes de producirse ninguna de las situaciones que, según él, fueron la causa de dicha enfermedad, hay médicos que declaran que es previa (unos siete años antes) a los hechos. La documentación médica fue aportada por el docente de manera voluntaria y sin que se le solicitase.

2.2. Las comisiones de servicio que el docente solicitó en varios años le fueron concedidas no por la existencia de acoso de ningún tipo, sino como consecuencia de la información aportada por los médicos que lo trataron (punto 2.1 de este informe), para intentar que no causara más problemas en su centro de destino y para ayudarle a superar las crisis de su enfermedad, evitando las rumiaciones obsesivas declaradas en sus informes por los doctores que lo trataron.

2.3. Una vez comprobada la inexistencia de acoso laboral, ratificada por los informes de la Inspección de Educación, era inevitable la conclusión negativa sobre el reconocimiento de accidente laboral o enfermedad profesional solicitado por el docente.

3. Conclusiones.

3.1 Este Servicio se ratifica en todas las actuaciones que ha realizado, entendiendo:

3.1.1. Que no es ningún accidente en acto de servicio.

3.1.2. Que el cuadro psiquiátrico que presenta es "trastorno de ideas delirantes principalmente de perjuicio centrado en el ámbito laboral, con mejoría parcial con el uso de antipsicóticos", es previo a todo conflicto de cualquier índole provocado en su centro de trabajo. (...)".

Junto al informe, se aporta por el Servicio de Prevención el expediente obrante en el mismo acerca de las denuncias por anomalías de funcionamiento y la situación de acoso laboral alegadas. Constan los siguientes:

- Escrito del Presidente del AMPA del Instituto al Consejero de Educación, de 25 de marzo de 2010, en el que se ponen de manifiesto hasta 13 aspectos o dimensiones en los que el trato de x a sus alumnos resulta inadecuado e irrespetuoso. Solicitan que el profesor no dé clase hasta que se aclare toda la situación.

- Informes de la Inspección de Educación, de 13 y 14 de abril de 2010, que concluyen proponiendo la incoación de sendos expedientes disciplinarios al interesado por la comisión de siete infracciones (1 muy grave y 6 graves).

- Escritos de x al Secretario General de la Consejería, al Director del Centro, al Servicio de Prevención de Riesgos, etc.

- Solicitudes reiteradas de comisión de servicios para cambio de destino, formuladas por el interesado el 12 de mayo y el 14 de octubre de 2011, el 12 de abril de 2012, y el 19 de abril de 2013.

- Resoluciones judiciales, de lo contencioso y de lo penal, ya reseñadas en otros Antecedentes de este Dictamen.

- Escritos del Director del IES.

- Solicitud de apertura de expediente de averiguación de causas para declarar la patología que sufre el interesado como derivada de accidente de trabajo o enfermedad laboral y contestación de la Dirección General de Recursos Humanos y Calidad Educativa que, tras la investigación llevada a cabo por la Inspección de Educación,  considera que no queda acreditada la situación de acoso alegada.

SEXTO.- El 15 de mayo de 2014 la instrucción recaba informe de la Inspección de Educación. Se evacua el 26 de mayo y en él se relatan las actuaciones llevadas a cabo en relación con los expedientes disciplinarios incoados a propuesta del referido órgano inspector.

Se remiten, asimismo, diversas actuaciones inspectoras, destacando entre ellas un informe que se evacua una vez conocida la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.1 de Murcia, de 29 de mayo de 2013, por la que se anula la resolución que había sancionado a x por la comisión de 7 faltas disciplinarias con un tiempo total de 4 meses y medio de suspensión. El informe, de 24 de junio de 2013, tras realizar un juicio crítico de la valoración de la prueba efectuada por el órgano judicial, concluye que x debería ser sancionado con tres meses de suspensión de empleo y sueldo por la comisión de cuatro faltas graves.

SÉPTIMO.- Consta en el expediente la STSJ Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 21 de abril de 2014, que con estimación del recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma frente a la Sentencia indicada en el Antecedente Sexto de este Dictamen, la revoca en relación con cuatro de las infracciones por las que se había sancionado al hoy reclamante, que considera ajustadas a derecho. Tales infracciones serían las siguientes:

a) Falta grave tipificada en el artículo 7.1 letra i) del RD 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, consistente en una "falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave".

b) Dos faltas graves tipificadas en el artículo 7.1, letra e) del indicado Reglamento estatal, tipificada como "la grave desconsideración con los superiores, compañeros o subordinados".

c) Una falta grave tipificada en el artículo 7.1, letra a) del Reglamento, consistente en la "falta de obediencia debida a los superiores y autoridades".

OCTAVO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia al interesado, comparece y retira copia de diversa documentación obrante en el expediente, sin que conste que haya formulado alegaciones con ocasión del indicado trámite.

NOVENO.- Con fecha 14 de noviembre de 2014, el Jefe de Servicio de Personal Docente informa que en cumplimiento de la STSJ 333/2014, se le abonaron a x los haberes correspondientes al período de un mes y medio no revocado en la apelación, es decir, desde el 5 de septiembre al 20 de octubre de 2011, por un importe bruto de 4.425,12 euros.

DÉCIMO.- También el 14 de noviembre de 2014, el instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que la reclamación se habría interpuesto de forma extemporánea respecto de los daños derivados de la anulación de la resolución por la que se le impuso una sanción de 65 días de suspensión de funciones, toda vez que habría transcurrido más de un año desde el momento en que la resolución que la revocó devino firme.

Manifiesta, asimismo, que los daños alegados por el interesado no tienen su causa en la actividad administrativa, toda vez que la afectación psiquiátrica que dice derivar del trabajo la sufría con antelación a los hechos a los que pretende imputar su generación. Además, considera el instructor que la Administración no fue pasiva ante los requerimientos de actuación efectuados por x.

En relación con los daños reclamados como consecuencia de las sanciones impuestas y revocadas por las resoluciones judiciales, considera que ya se habrían satisfecho a x los haberes dejados de percibir, por lo que no cabe reclamarlos ahora de nuevo.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 21 de noviembre de 2014.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, que lo exige en los supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se formulen ante la Administración regional.

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

I. Cuando del resarcimiento de daños físicos, psíquicos o morales a las personas se trata, la legitimación activa reside primariamente en quien sufre el menoscabo de su integridad moral o salud, a quien resulta obligado reconocer la condición de interesado para pretender su reparación, ex artículos 31 y 139 y ss LPAC.

La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto, la Administración regional, a la que corresponde la gestión del personal docente encargado de la prestación del servicio educativo en las etapas no universitarias.

II. A la luz del expediente, cabe considerar que se ha seguido el procedimiento establecido para este tipo de reclamaciones, sin que se aprecien carencias u omisiones de trámites esenciales, toda vez que consta el informe de los Servicios de Personal Docente y de Prevención de Riesgos Laborales, así como de la Inspección de Educación, a cuyo funcionamiento se imputa el daño reclamado, la audiencia al interesado y la solicitud del presente Dictamen.

TERCERA.- De la prescripción del derecho a reclamar.

I. De conformidad con el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo se computará desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Sin embargo, cuando la reclamación derive de la previa anulación de un acto o disposición administrativa, el derecho a reclamar prescribe al año de haberse dictado la sentencia definitiva (142.4 LPAC).

II. La determinación de si la reclamación se interpuso dentro del plazo que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142 LPAC, exige la previa concreción de los distintos daños por los que se reclama, toda vez que la conclusión en relación con la temporaneidad o extemporaneidad de la acción de resarcimiento dependerá de la propia naturaleza del daño y de cuándo pudo ejercitarse aquélla por quedar plenamente determinados todos los presupuestos para su ejercicio (actio nata).

1. Daños psicológicos.

Cabe englobar aquí tanto los días de incapacidad temporal como las secuelas psíquicas que afirma el reclamante que le restan. De conformidad con el artículo 142.5 LPAC habrá de estarse al momento de la curación o de la estabilización o determinación de las secuelas, considerando asimismo que, en la medida en que la imputación de dicho daño se basa en el sometimiento al actor a una situación de acoso laboral o mobbing, nos encontraríamos con unos daños continuados en el tiempo.

De ordinario, cuando de la reclamación de daños personales se trata, el plazo de prescripción comienza con el alta médica, momento en que se logra bien la sanidad de las lesiones, bien la estabilización y determinación de su alcance, cuando ya no es esperable una variación o evolución de las mismas hacia la sanidad o la mejoría. La doctrina jurisprudencial sobre el momento en el que se inicia el cómputo del plazo para el ejercicio de la acción (dies a quo), sostiene que no es otro, de acuerdo con el principio actio nata (nacimiento de la acción), que aquel en el que se estabilizan los efectos lesivos y se conoce definitivamente el quebranto para la salud (aunque no se haya recuperado íntegramente la misma), distinguiéndose, a efectos del cómputo de la prescripción, entre daños continuados y daños permanentes (Sentencia núm. 224/2013, de 15 de marzo, de  la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia y Dictamen núm. 75/2013 de este Consejo Jurídico). En el caso de daños permanentes, el periodo de prescripción se inicia cuando se producen, pues en ese momento cabe ya evaluar los daños que se muestran de forma instantánea e inmediata pues resultan no sólo definitivos sino también invariables, mientras que en el caso de los daños continuados hay que esperar a conocer su entidad o, como dice el precepto legal, al alcance de las secuelas (STS, Sala 3ª, de 18 de julio de 2012).

En el supuesto sometido a consulta, el interesado está de baja laboral desde el 12 de abril de 2010, con antecedentes de episodios anteriores en 2005 y 2007, por un cuadro clínico compatible con ideas delirantes en relación a superiores en su puesto de trabajo y que presenta secundariamente ánimo depresivo, ansiedad, gran angustia y rumiaciones obsesivas (Informe de la Inspección Médica de 12 de abril de 2012, folio 312). Los diversos informes médicos aportados por el interesado ponen de manifiesto cómo dichas patologías se encontraban presentes desde las primeras asistencias, sin que hayan evolucionado posteriormente, salvo hacia una mejoría parcial por el tratamiento con antipsicóticos. No obsta a dicha conclusión que a fecha 3 de mayo de 2013 aún aporte el interesado un informe de urgencias por presentar un "cuadro de ansiedad secundario a causa exógena" y que se relaciona con la aparición de una rueda pinchada de su vehículo en una gasolinera de Molina de Segura, a decenas de kilómetros del centro de trabajo, y donde lo dejó por la mañana para ir al IES en el coche de otro compañero. En ausencia de otros datos, resulta aventurado relacionar este episodio con la situación de acoso laboral que está en la base de su reclamación y, en todo caso, dada la peculiar naturaleza de las patologías que sufre el interesado, su agudización en respuesta a una situación puntual de estrés como la que describe no es óbice para considerar que su situación clínica se encontraba estabilizada desde meses antes de dicha fecha.

De hecho, el 28 de mayo de 2012, el informe del Equipo de Valoración de Incapacidades, contrario a la jubilación por incapacidad de x, ya señala como cuadro clínico residual el de trastorno de ideas delirantes en el entorno laboral, incorporándose al trabajo el 7 de septiembre de 2012. No constando alteración alguna en el cuadro clínico del paciente con posterioridad a esta fecha, entiende el Consejo Jurídico que es la que ha de considerarse como dies a quo del cómputo del plazo anual de prescripción del derecho a reclamar.

En consecuencia, la reclamación de tales daños, presentada el 12 de marzo de 2014, habría sido presentada de forma extemporánea.

Y dicha conclusión no se ve alterada por la sustanciación de dos expedientes disciplinarios contra el hoy reclamante, procedimientos a los que no procede dotar de efectos interruptivos de la indicada prescripción. Y ello porque como de forma reiterada y clara señala la STSJ Murcia núm. 333/2014, de 21 de abril, tales expedientes únicamente persiguen determinar la responsabilidad disciplinaria del docente y tal ha de ser el objeto del enjuiciamiento que de las resoluciones sancionadoras se haga, valorando su conducta, no la del resto de los componentes del Departamento y mucho menos de la Inspección. De modo que la Sentencia recaída en la apelación delimita claramente el objeto del litigio y critica abiertamente que la sentencia de la instancia haya convertido el pleito en una suerte de causa general contra la Administración educativa, concluyendo que existía una animadversión hacia el docente, y que sufrió una conducta de represalia o venganza por haber denunciado las irregularidades del centro. Frente a tales manifestaciones de la sentencia de instancia, la Sala, corrigiéndolas, afirma que no procedía analizar si existía o no una situación de acoso laboral, lo que no era relevante en atención al objeto del recurso contencioso-administrativo, sino únicamente determinar si las acciones y omisiones del hoy reclamante eran típicas y constitutivas de las infracciones disciplinarias que motivaron las sanciones que le fueron impuestas. Es decir, el objeto del litigio no era la determinación de si se había producido la situación de acoso laboral que motiva la actual reclamación de daños, sino analizar la actuación del docente en su desempeño profesional.

Además, ha de considerarse que la incoación de los expedientes disciplinarios se invoca por el reclamante no como la causa del daño por el que reclama, sino como un mero indicio entre otros muchos de la animadversión del conjunto de la Administración y comunidad educativas frente a él.

En consecuencia, por muy generosa que quiera ser la interpretación del criterio de la actio nata y el principio pro actione y aunque el análisis que plasman las sentencias en orden a determinar la corrección de la subsunción de las conductas del profesor en los tipos infractores, arroja luz acerca de lo sucedido y de si hubo o no la alegada situación de acoso laboral, su influencia no es tan relevante o decisiva como para entender que en tanto que las sanciones no fueran firmes no era posible ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial por carencia de alguno de sus presupuestos, pues ya antes de la Sentencia de 21 de abril de 2014 el daño existía y era cierto y la imputación de acoso laboral y de pasividad de la Administración no dependía del enjuiciamiento de la conducta del docente a la luz de la normativa disciplinaria, que era el verdadero objeto de los recursos jurisdiccionales, sino de las actuaciones u omisiones de aquélla, cuyo análisis había de ser ajeno a la litis.

No obstante se considera oportuno incluir la imputación de tales daños en el análisis sobre el fondo que se realiza en ulteriores consideraciones de este Dictamen.

2. Daños morales.

Los razonamientos apuntados en los párrafos precedentes respecto de los daños psíquicos resultan extensibles a los daños morales reclamados, en la medida en que respondan a la alegada situación de acoso e inhibición de la Administración frente a aquélla.

No obstante, y aunque el interesado no se detiene en precisar a qué imputa los daños morales por los que reclama, ha de advertirse que entre tales perjuicios cabría incorporar los derivados de verse sometido a los procedimientos disciplinarios, en lo que afecta a la lógica angustia y ansiedad anudadas al saberse encausado en dichos expedientes. En tal caso, y en la medida en que dicha actuación administrativa fuera la causa alegada del daño, nos encontraríamos en el supuesto del artículo 142.4 LPAC, de modo que el dies a quo para su reclamación coincidiría con la fecha en que alcanza firmeza la sentencia que resuelve la apelación presentada por la Administración regional y que de forma definitiva revoca, aunque sólo parcialmente, la resolución que impuso las sanciones.

En consecuencia, respecto de tales daños, la reclamación sería temporánea.

Por el contrario, sería extemporánea respecto del expediente disciplinario cuya resolución sancionadora fue revocada por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Murcia, núm. 55/2012, de 7 de febrero, que devino firme a los quince días de su notificación al no ser recurrida en apelación.

3. Haberes dejados de percibir.

En la medida en que lo que se reclama son los haberes dejados de percibir como consecuencia de la ejecución provisional de la sanción de cuatro meses y medio de suspensión que le fue impuesta por la resolución inicialmente revocada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia y posteriormente confirmada, en parte, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, habrá de estarse a la fecha de firmeza de la resolución de 21 de abril de 2014 que pone fin a la apelación, por lo que también respecto de estos daños la reclamación habría sido temporánea.

No obstante, ha de advertirse que el importe compensatorio de los daños alegados ya ha sido satisfecho por la Administración, según certifica el Jefe de Servicio de Personal Docente, el 11 de noviembre de 2014, al señalar que en cumplimiento de la indicada sentencia del Tribunal Superior de Justicia que resolvía la apelación, se abonaron a x "los haberes correspondientes al período no estimado en apelación de mes y medio, es decir, desde el 5 de septiembre al 20 de octubre de 2011, con un total bruto de 4.425,12 euros".

CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

QUINTA.- Actuaciones anómalas que se imputan a la Administración educativa. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.

El interesado imputa a la Administración las siguientes actuaciones u omisiones que sitúa en la causa de los daños alegados:

1. El acoso laboral o mobbing y la pasividad de la Administración educativa ante las denuncias de acoso.

Para el actor, la causa exclusiva de lo ocurrido se encuentra en el anormal funcionamiento de la Administración educativa al no impedir, o, incluso, permitir y alentar el acoso laboral y hostigamiento que en su trabajo experimentó el reclamante por parte de algunos de sus compañeros de Departamento y el equipo directivo del Centro, y que finalmente desencadenó el proceso de patología depresiva que padeció, y que vincula a la situación de prolongado stress postraumático relacionado con su trabajo.

El detonante de esta situación, según afirma el propio reclamante, sería la denuncia formulada ante el equipo directivo del IES de diversas irregularidades que habría observado en el uso del equipamiento y de los espacios del taller de automoción por parte de otros compañeros del Departamento y de diversos alumnos. A raíz de tales denuncias el clima laboral se habría ido enrareciendo progresivamente produciéndose los episodios ya relatados en los Antecedentes de este Dictamen y en los que el reclamante, en síntesis, aprecia una intencionalidad metódica y sistemática de hostigamiento.

Para la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 16 de marzo de 2011), el acoso laboral o mobbing posee dos vertientes distintas de examen ya sea desde el punto de vista médico o jurídico, pero que, en último término, ambas necesariamente confluyen, de modo que han de coincidir las dos para que pueda afirmarse que existe en el caso concreto esa situación objetiva de acoso.

Desde esos dos puntos de vista se define el acoso laboral como aquella conducta abusiva o violencia psicológica a que se somete de forma sistemática a una persona en el ámbito laboral, manifestada especialmente a través de reiterados comportamientos, palabras o actitudes que lesionen la dignidad o integridad psíquica del trabajador y que pongan en peligro o degraden sus condiciones de trabajo. Actitudes de hostigamiento que conducen al aislamiento del interesado en el marco laboral, produciéndole ansiedad, estrés, pérdida de autoestima y alteraciones psicosomáticas, y determinando en ocasiones el abandono de su empleo por resultarle insostenible la presión a que se encuentra sometido. Según el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo se trata de "aquella situación en la que una persona o un grupo de personas ejercen una violencia psicológica extrema, de forma sistemática (al menos, una vez por semana) durante un tiempo prolongado (más de seis meses) sobre otra persona en el lugar de trabajo" (entre otros, NTP (Nota Técnica de Prevención) núm. 476: "El hostigamiento psicológico en el trabajo: mobbing", año 1998).

Los mecanismos del mobbing admiten pluralidad de formas que van desde las actitudes más groseras y violentas (bullying) a las técnicas de mayor sutileza (medidas organizativas del trabajo que resulten peyorativas para el afectado, actitudes de aislamiento en el seno de la empresa, críticas, rumores o subestimaciones- y pueden tener por sujeto activo tanto a compañeros de trabajo (mobbing horizontal) como al personal directivo (bossing), el que incluso puede ser sujeto pasivo (mobbing vertical ascendente); aunque sin duda, el más característico y usual es el que parte de una relación asimétrica de poder (mobbing vertical descendente).

Pero, en todo caso, la situación de acoso laboral requiere determinados componentes objetivos (presión continuada, relación de causalidad con el trabajo, falta de amparo en el poder de dirección y gravedad en la conducta empleada) y subjetivos (intencionalidad denigratoria y carácter individualizado -que no colectivo- del destinatario). Requisitos que han de servir para diferenciar esta figura de otras afines, cual es el "síndrome del quemado" (burn-out, o estrés laboral avanzado que se caracteriza por síntomas de cansancio emocional y sentimiento de inadecuación o frustración profesional); o el mobbing subjetivo o falso, en los que las percepciones personales del trabajador no se corresponden con los datos -objetivos y subjetivos- que están presentes en el desarrollo de su actividad laboral, en la que faltan los referidos elementos que caracterizan el acoso moral. Pero en todo caso, los citados elementos del acoso permiten distinguir entre lo que propiamente es hostigamiento psicológico y lo que resulta defectuoso ejercicio -abusivo o arbitrario- de las facultades empresariales o directivas, pues en el primero se lesionan derechos fundamentales de la persona -básicamente su dignidad e integridad moral-, en tanto que el segundo se limita a comprometer estrictos derechos laborales o funcionariales; diferencia que incluso puede predicarse de la motivación, dado que en el hostigamiento se aprecia intención de perjudicar al trabajador y en el ejercicio indebido de la actividad directiva prima el interés -mal entendido- empresarial.

Del mismo modo, la STS, 3ª, de 16 de marzo de 2010, recurso de casación núm. 2001/2009, se hace eco de modo sustancial de esta definición del acoso laboral o mobbing tomándola de la Sentencia de instancia al afirmar que se define como tal una situación en la que se ejerce una violencia psicológica, de forma sistemática y durante un tiempo prolongado sobre otra persona o personas en el lugar de trabajo con la finalidad de destruir las redes de comunicación de la víctima o víctimas, destruir su reputación, perturbar el ejercicio de sus labores y lograr finalmente que esta persona o personas acaben abandonando el lugar de trabajo.

Partiendo de tal concepción y analizando la situación expuesta en la reclamación objeto de la presente consulta, no procede concluir que x fuera sometido a esa situación de acoso laboral durante su estancia en el IES "Infanta Elena" de Jumilla. Es cierto que en ese tiempo se produjeron ciertos hechos entre algunos docentes compañeros del Departamento y el reclamante, y, de forma particular, con la dirección del Centro educativo, que son los que percibió como de hostigamiento hacia su persona. Pero esos episodios -sobre cuya existencia o certeza en muchos de ellos no se ha aportado prueba alguna, basándose únicamente en las manifestaciones del actor- no revelan ningún ánimo de acoso o de presión laboral o atentatorio frente a la dignidad personal del reclamante.

Cuestión distinta es que esos hechos puntuales le hicieran sentir que se le acosaba o vilipendiaba, más como sentimiento que como concreción de afrenta en las conductas que denuncia, como se desprende de las consideraciones vertidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en la Sentencia 333/2014, de 21 de abril, al analizar la corrección de las sanciones que le fueron impuestas. Así, además de considerar probado que x incurrió en las infracciones de "falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave", "grave desconsideración con los superiores, compañeros o subordinados" y "falta de obediencia debida a los superiores y autoridades", estima que no se aporta por el actor prueba alguna que acredite los insultos de los que afirmó haber sido objeto ni la alegada finalidad de apartarle de su cargo de Jefe del Departamento de Automoción.

Esta Sentencia, además, desvirtúa la fuerza probatoria que en la reclamación se pretende otorgar a la sentencia de instancia, parcialmente revocada por la Sala, pues tras hacer una demoledora crítica de la labor de valoración de la prueba realizada por el juzgador de instancia, que califica de arbitraria, afirma que "la sentencia tiene en cuenta únicamente la declaración de un testigo y omite todas las demás, y también silencia la contestación del director del centro a las distintas irregularidades denunciadas y lo que informa la Inspección de Educación. Tampoco valora en modo alguno que el recurrente no denunciara antes esas presuntas irregularidades, o que no lo hiciera ante la Inspección de Educación o ante otra instancia superior si, como mantiene en su demanda, el conflicto con otros miembros del centro se estaba produciendo desde hacía varios años. Tampoco consta denuncia alguna por otro personal docente ajeno al Departamento de Automoción, ni por personal directivo del centro, ni por los alumnos, ni el Consejo Escolar, ni por la AMPA. Es decir, ningún componente de la comunidad educativa ni ninguno de los órganos del centro ha formulado queja alguna por irregularidades, ni antes ni después de la incoación del expediente disciplinario, o al menos no consta. Por tanto, de llegarse a la conclusión que se recoge en la sentencia, habría de concluirse también la connivencia o consentimiento con las irregularidades por todos aquellos que han tenido conocimiento del escrito presentado por el recurrente, e incluso con anterioridad, pues no parece que actuaciones manifiestamente irregulares y cometidas durante años pasen inadvertidas en una comunidad educativa como es el IES en que prestaba sus funciones el actor".

En otras consideraciones de la sentencia, la Sala apunta a que la situación de tensión y conflicto laboral en el Departamento habría sido originada por la actuación del propio reclamante, lo que coincidiría con las apreciaciones contenidas en el informe de la Inspección de Educación por el que se propone la incoación de expediente disciplinario (folio 135 y ss del expediente), tras valorar los escritos dirigidos por el hoy reclamante a la Dirección del centro, las contestaciones del Director, las entrevistas de los dos inspectores actuantes al hoy actor y a los restantes miembros del Departamento de Automoción, las actas del mismo, los diversos escritos de queja formulados por alumnos y padres de alumnos sobre la forma en que se realizan las clases y en el trato que se da a los alumnos por x, los escritos de denuncia presentados por otros profesores contra el indicado Jefe de Departamento, etc. En dicho informe, tras analizar las irregularidades denunciadas por el profesor a la luz de la normativa aplicable, y a modo de corolario de todo lo actuado, la Inspección de Educación recoge la siguiente consideración:

"Resulta sorprendente que x afirme sentirse extorsionado, cohibido, amenazado, traicionado, etc. cuando según la mayoría de los testimonios no ha adoptado precisamente una actitud conciliadora en ningún momento, sino que, al contrario, ha contribuido a agravar la situación, generando un incremento progresivo de tensión en las relaciones entre compañeros y un posible deterioro de la imagen exterior y del bien ganado prestigio del centro, como lo muestra el eco social negativo que el conflicto ha tenido en la localidad. En la actuación del equipo directivo no se ha observado ningún incumplimiento o infracción del que pudiera derivarse responsabilidad disciplinaria. En especial cabe destacar la paciencia del Director para responder uno a uno a los múltiples escritos que le ha venido presentando con pertinaz insistencia x, y que deben haberle restado un tiempo precioso a sus tareas de dirección. Cabe dejar constancia también de la rectitud mostrada por aquél en el ejercicio de sus funciones como jefe de personal del centro, practicando las actuaciones necesarias para esclarecer los hechos, su compromiso para afrontar el problema y su interés en buscar soluciones para evitar perjuicios a la comunidad educativa".

Conclusión de lo expuesto es que no cabe considerar acreditado que x fuera objeto del hostigamiento o acoso laboral alegado, pues al margen de no poder considerar acreditada la concurrencia de los elementos objetivos de la institución como han sido descritos supra, en el conjunto de las actuaciones denunciadas por el reclamante estaría ausente el elemento subjetivo definitorio del mobbing, esto es, el ánimo de dañarle psicológicamente, de aislarle o de forzarle a dejar su puesto.

A alcanzar esta conclusión y a entender que la situación de acoso denunciada por el actor tendría cabida en lo que hemos dado en llamar como mobbing subjetivo o falso -es decir, aquel que responde a una percepción personal del trabajador y que no se corresponde con los datos, tanto objetivos como subjetivos, que están presentes en el desarrollo de su actividad laboral-, contribuye la patología mental padecida por el reclamante, preexistente a su llegada al IES jumillano, que consiste en ideas delirantes en relación a superiores en su puesto de trabajo y que presenta secundariamente ánimo depresivo, ansiedad, gran angustia y rumiaciones obsesivas (Informe de la Inspección Médica de 12 de abril de 2012, folio 312), con episodios anteriores al 2010, en 2007 y 2005.

Por otra parte, tampoco cabe considerar que la Administración educativa se inhibiera ante las denuncias formuladas por el actor acerca de la situación que estaba viviendo en su puesto de trabajo, pues consta en el expediente que tanto la Dirección del centro, en una primera instancia, como la Consejería de Educación, después y a través de sus servicios de Inspección, contestaron a las denuncias del actor y efectuaron actuaciones tendentes tanto a la investigación de lo sucedido como a la corrección de los comportamientos ilícitos detectados.

2. La falta de reacción del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales.

Como una singular actitud omisiva de la Administración educativa, resalta el reclamante que el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Consejería de Educación no obró conforme a Derecho, cuando no dio respuesta a sus reiteradas solicitudes de cambio de puesto de trabajo mediante comisión de servicios, obligándole a permanecer en el enrarecido entorno laboral que le había causado su enfermedad y que le impedía trabajar allí.

En efecto, constan en el expediente solicitudes reiteradas de comisión de servicios para cambio de destino, formuladas por el interesado el 12 de mayo y el 14 de octubre de 2011, el 12 de abril de 2012, y el 19 de abril de 2013, concediéndose la comisión sólo como consecuencia de la última de ellas.

En las anteriores ocasiones y según se desprende de la información traída al procedimiento por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, no se otorga la comisión por aplicación de la normativa reguladora de esta forma de provisión de puestos de trabajo, bien por no alcanzar la puntuación necesaria (las comisiones de servicio se otorgan mediante la participación de los docentes en un procedimiento concurrencial de valoración de méritos y otras circunstancias conforme a baremos aprobados para cada curso académico) bien por aplicar una causa de exclusión del procedimiento relacionada con la pendencia de expedientes disciplinarios sobre el profesor, al amparo de lo establecido en el apartado segundo de las respectivas Órdenes que cada curso académico regulan este tipo de procedimientos (i.e., la  Orden de 1 de febrero de 2012, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por la que se regula el procedimiento para la concesión de comisiones de servicios para los funcionarios docentes de carrera que imparten las enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, durante el curso 2012-2013), en cuya virtud "motivadamente podrá denegarse la comisión de servicios a los docentes que la vengan disfrutando de modo efectivo durante tres cursos consecutivos o hayan hecho un uso inadecuado de la misma en relación con los fines para los que les fue concedida durante el curso anterior".

Aun cuando la argumentación esgrimida por la Administración para la aplicación de la causa invocada pueda ser discutible (la sanción disciplinaria impuesta al interesado y la pendencia judicial de su recurso se equipara con hacer un uso inadecuado de la comisión de servicios), lo cierto es que no consta que el hoy reclamante reaccionara frente a las resoluciones denegatorias de las correspondientes comisiones de servicio, dejando que aquéllas devinieran firmes. Ello determina que el eventual daño anudado a tales actos administrativos válidos -que no ha sido concretado por el reclamante- carecería del requisito de la antijuridicidad, viniendo el interesado obligado a soportarlo.

Finalmente, se concede la comisión de servicios con cambio de destino para el curso 2013-2014, pero no por las causas que invariablemente venía esgrimiendo el solicitante (motivos de carácter social, de salud y situaciones personales especiales), sino por "causas docentes".

3. La incoación de los expedientes disciplinarios. Ausencia de antijuridicidad del daño.

De conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo (por todas, SSTS, 3ª, de 22 de septiembre de 2008 y 16 de febrero de 2009), para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa. En efecto, no es indiferente que se trate del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9.3 de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en los que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa.

Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión.

También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, incluso cuando el acto administrativo sea anulado con posterioridad, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes.

En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público debe ser reparado por la Administración o si, por el contrario, ha de ser asumido por el particular,  ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si la decisión administrativa (aun posteriormente anulada) refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se le ha atribuido la potestad que ejercita.

Partiendo de esta doctrina y como ya señalamos en nuestro Dictamen 259/2013, la cuestión principal a resolver aquí es si el procedimiento disciplinario que fue seguido al reclamante, con independencia de su revocación parcial final, puede considerarse en sí mismo un acto lesivo capaz de generar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.

Lo cual circunscribe la cuestión a dar respuesta a este principal interrogante: si es de apreciar en la iniciación y desarrollo de la actuación que fue seguida por la Consejería consultante, en ese procedimiento disciplinario, la nota de antijuridicidad que resulta necesaria para que pueda hablarse de lesión y responsabilidad y que, según la jurisprudencia, equivale a que se trate de una lesión que el administrado no tenga el deber jurídico de soportar.

Esa respuesta tiene que ser negativa, porque la Administración actuó en el marco de la actividad investigadora que le corresponde para ejercer debidamente la competencia que legalmente tiene atribuida sobre el régimen disciplinario de su personal (artículo 94.1 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril).

Así tiene que ser considerado porque, en el caso enjuiciado, no sólo se está ante la manifestación de una potestad legal sino que, además, no consta que los expedientes que en ejercicio de la misma le fueron seguidos al aquí reclamante fueran iniciados de una manera gratuita, injustificada o arbitraria (STS, Sala 3ª, de 18 mayo 2010), toda vez que su incoación se decide ante el aparente incumplimiento de deberes funcionariales, existiendo, incluso, denuncias y quejas efectuadas por miembros de la comunidad educativa (alumnos, asociación de padres de alumnos, otros profesores) y previa actuación de la Inspección de Educación, que detecta indicios de mala praxis profesional en el funcionario a la postre encausado, como se deduce del expediente. Ha de concluirse, entonces, que hubo una conducta inadecuada e indebida del hoy reclamante, merecedora incluso de reproche disciplinario. Cabría entender que el profesor, exonerado luego sólo de alguna de las sanciones inicialmente impuestas, sí que ha generado un deber jurídico de soportar el perjuicio, pues habría contribuido mediante su conducta al daño sufrido, como señala la STSJ Canarias, Santa Cruz, Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 13/2007, de 24 de enero.

En cualquier caso, lejos de ser desproporcionada o innecesaria la incoación de los procedimientos disciplinarios, el proceder de la Administración resultaba, en rigor, obligado a la vista de los informes de la Inspección educativa, relatando diversas conductas del profesor que son de ver en el expediente administrativo y que se separan del estándar exigible en el desempeño de sus labores docentes. Por ello, aunque se hubiera producido el daño que refiere el reclamante, distaría de tener el carácter de antijurídico, pues como ya se indicó supra, la jurisprudencia enseña que, ante actos dictados en virtud de facultades regladas, procedía el sacrificio individual del funcionario, porque se ejercitan dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales. Y esto es lo que ocurre en el supuesto sometido a consulta: actuación administrativa obligada que tras la instrucción de sendos procedimientos disciplinarios finalizan con la imposición de diversas sanciones, algunas de las cuales han sido confirmadas jurisdiccionalmente, y con reparación de oficio de los perjuicios económicos irrogados al funcionario por la suspensión provisional decretada cautelarmente, como certifica el Jefe de Servicio de Personal Docente (folio 409 del expediente).

Ha de traerse a colación, además, la doctrina del Consejo de Estado que recuerda la peculiar naturaleza de la relación de empleo que une a los funcionarios con la Administración, que cabe calificar de relación de sujeción especial y en cuyo contenido se insertan derechos y obligaciones específicas de los empleados públicos, entre los cuales se incardina el deber de soportar la incoación de un expediente disciplinario por hechos cometidos en el ejercicio de sus funciones públicas, siempre, eso sí, que dicha incoación no pueda considerarse arbitraria (Dictámenes 385 y 472/2008, y 480/2009, entre otros). En el supuesto sometido a consulta y a la luz de las circunstancias expuestas a lo largo de este Dictamen, los intereses en juego exigían actuar como lo hizo la Administración, pues tratándose de un profesor de enseñanza secundaria, es evidente la afectación de terceros, por lo que ponderando los intereses en conflicto, debe prevalecer el interés público y de los terceros afectados frente al interés particular del recurrente.

Por ello, la iniciación de un procedimiento disciplinario con el fin de investigar y esclarecer las posibles infracciones, aun cuando finalice sin sanción o incluso con la revocación de la misma por un órgano judicial, lejos de constituir un supuesto de funcionamiento anormal del servicio público, se constituye como el objeto propio y específico de todo expediente disciplinario, de modo que la mera existencia de un proceso de tal naturaleza no integra un supuesto de funcionamiento anormal y no es susceptible de generar una indemnización por tal concepto. Señala, en este sentido la Audiencia Nacional, en relación a un proceso penal que termina con el sobreseimiento del encausado y cuyos razonamientos, mutatis mutandi, pueden ser trasladados al ámbito disciplinario, que "...desde la perspectiva del anormal funcionamiento de los servicios policiales, que dan lugar a la incoación de un proceso penal, con las secuelas derivadas del mismo, una vez apreciadas unas determinadas circunstancias o indicios relevantes que pueden constituir un delito, no pueden conceptuarse como una actuación procesal patológica o anormal, primero de los servicios policiales, y posteriormente de los órganos jurisdiccionales, sino que, por el contrario, las personas investigadas o incursas en el proceso penal están obligadas a soportar aun cuando los hechos investigados finalmente no sean constitutivos de delito, salvo que se demuestre excesos o comportamientos anómalos en el curso de las indagaciones policiales realizadas" (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 16 de mayo de 2013).

En mérito de lo expuesto, procede concluir que la incoación del expediente disciplinario no resultaba irrazonable, infundada, arbitraria o desproporcionada, por lo que el profesor venía obligado a soportar su sustanciación y las consecuencias derivadas del mismo, lo que excluye cualquier antijuridicidad del daño alegado, impidiendo, en consecuencia, declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La reclamación de responsabilidad patrimonial se presentó cuando ya había prescrito el derecho a reclamar del interesado respecto de los daños psíquicos y morales alegados, con las precisiones y modulaciones que se efectúan en la Consideración Tercera de este Dictamen.

SEGUNDA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación en la medida que no aprecia la concurrencia de los elementos necesarios para la declaración de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños alegados, cuya antijuridicidad tampoco habría sido acreditada.

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Educación, Cultura y Universidades