Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 232/15 del 2015

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se establece el currículo de la Enseñanza Secundaria Obligatoria en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 232/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de agosto de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 20 de julio de 2015, sobre Proyecto de Decreto por el que se establece el currículo de la Enseñanza Secundaria Obligatoria en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 294/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 22 de abril de 2015, la Directora General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad eleva al Consejero de Educación, Cultura y Universidades propuesta para la aprobación de un Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria (ESO) en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  Dicha propuesta se acompaña de la siguiente documentación:

  - Un borrador del Proyecto normativo junto con dos versiones primigenias de la parte dispositiva del mismo, de fechas 16 de enero y 16 de marzo de 2015.

  - Memoria inicial de análisis de impacto normativo, según la cual el Proyecto responde a los cambios introducidos en la legislación educativa por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE), cuya Disposición final quinta prevé la implantación de dichas reformas para los cursos primero y tercero de la ESO en el curso escolar 2015-2016, y para los cursos segundo y cuarto en el curso escolar 2016-2017.

  Señala la memoria el procedimiento seguido para la elaboración del borrador, a cuyo fin se ha constituido una comisión integrada por representantes de la Inspección educativa, de diversos órganos directivos de la Consejería impulsora del Proyecto y se han tenido en cuenta las aportaciones de diversos Institutos de Educación Secundaria (IES) y de asociaciones de profesores, de la Comisión Regional de Directores de IES y de FERECECA (Escuelas Católicas). Asimismo, se indica que para la confección de los anexos del Proyecto se han constituido comisiones de trabajo integradas por profesores especialistas de las  distintas materias.

  Tras dos borradores iniciales sobre los que, a modo de documentos de trabajo, se fueron formulando sugerencias y observaciones, se elabora un tercero (abril de 2015), que incorpora buena parte de aquéllas. Las que fueron objeto de rechazo se detallan en la Memoria con indicación de las razones que motivaron su desestimación.

  Expone, la Memoria asimismo, la fundamentación jurídica en la que se basa el Proyecto, con indicación de algunas de las novedades normativas que incorpora, su régimen transitorio y las normas que se verán derogadas tras la aprobación del futuro Decreto.

  Niega la Memoria que del futuro Decreto se derive un incremento de las cargas administrativas para los ciudadanos y empresas.

  En cuanto al impacto presupuestario, se señala el coste de la puesta en marcha y consolidación de las medidas contempladas en el Proyecto (el coste adicional de implantar el currículo proyectado asciende a 396.333,33 euros en el año 2015, a 3.061.333,33 euros en el año 2016 y a 5.740.000 euros en el ejercicio 2017), con exposición de la metodología utilizada para efectuar dicho análisis. La financiación de esos costes adicionales está prevista en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma con cargo al Fondo Social Europeo y a un convenio suscrito al efecto con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por lo que no se generan nuevas obligaciones económicas no previstas en los Presupuestos.

  La Memoria finaliza con sendos informes de impacto económico y por razón de género.

  - Observaciones y sugerencias efectuadas por los distintos órganos directivos de la Consejería de Educación y entidades consultadas.

  -  Informe de la Inspección de Educación.

  - Borrador de la Propuesta que el Consejero de Educación, Cultura y Universidades elevará al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.

  SEGUNDO.- El 27 de abril de 2015, el Servicio Jurídico de la Consejería impulsora del Proyecto evacua informe favorable al mismo, si bien formula diversas observaciones al procedimiento de elaboración, singularmente en relación con la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), y al contenido de la futura norma.

  TERCERO.- Tras incorporar las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico, se elabora un nuevo borrador (el cuarto) y se redacta una nueva MAIN, de fecha 5 de mayo de 2015.

  CUARTO.- Recabado el preceptivo dictamen del Consejo Escolar de la Región de Murcia, lo emite con el número 11/2015, de 15 de junio, en sentido favorable al Proyecto, si bien realiza numerosas observaciones y aportaciones, que, tras su valoración por la Dirección General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad en una nueva MAIN de fecha 17 de junio de 2015, sólo parcialmente serán asumidas e incorporadas al texto.

  QUINTO.- Como resultado de la incorporación de las sugerencias formuladas por el Consejo Escolar de la Región de Murcia, se elabora un nuevo borrador (el quinto).

  SEXTO.- El 19 de junio emite su preceptivo informe la Vicesecretaría de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades.

  SÉPTIMO.- Solicitado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 10 de julio en sentido favorable al Proyecto, si bien formula diversas sugerencias de redacción en aras de una mejor técnica normativa y algunas observaciones que ponen de relieve aparentes errores en las remisiones a otras normas así como contradicciones entre el Proyecto y la norma básica que pretende desarrollar.

  OCTAVO.- El 15 de julio la Dirección General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad elabora una nueva MAIN, la cuarta, en la que, tras incorporar el contenido de las anteriores, valora las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, que asume en su mayoría. No justifica el rechazo de las restantes.

  NOVENO.- El 17 de julio se incorpora al expediente un ejemplar del Proyecto, diligenciado por el Secretario General de la Consejería impulsora del mismo, que cabe considerar como texto definitivo y autorizado de aquél.

  Consta de una parte expositiva innominada y 41 artículos divididos en diez Capítulos (I. Disposiciones Generales; II. Organización Curricular; III. Especialización Curricular; IV. Aprendizaje en Lenguas Extranjeras; V. Compatibilidad de Educación Secundaria Obligatoria y Enseñanzas Artísticas; VI. Metodología; VII. Tutoría y Orientación; VIII. Equidad en la Educación; IX. Autonomía de los Centros; y X. Evaluación y Promoción).

  La parte final de la norma contiene seis disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y una final, así como cinco anexos (I. Períodos lectivos semanales; II. Asignaturas troncales; III. Asignaturas específicas; IV. Asignaturas de libre configuración autonómica; y V. Programa de Mejora del Aprendizaje y del Rendimiento).

  DÉCIMO.- En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de julio de 2015.

  La consulta, formulada por el Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, por delegación de la Consejera, se efectúa por el trámite de urgencia.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

  I. El artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), determina que el Consejo deberá ser consultado en relación con "los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado".

  Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000 y, entre otros, en nuestro Dictamen 160/2002, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o, como en el caso presente, la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado, respecto de estos reglamentos, que son todos aquellos que se convierten en complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.

  Como señalamos en nuestro Dictamen 107/2007, en estas normas curriculares concurren las notas que las caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que su objeto es el establecimiento del currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en el ámbito de la Comunidad Autónoma, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE). Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la citada Ley Orgánica en virtud de su Disposición final quinta.

  Además, tales reglamentos curriculares se configuran como un instrumento regulador esencial del Sistema Educativo, en tanto que escalón necesario en el proceso de progresiva concreción de los elementos que lo configuran.

  También decíamos en dicho Dictamen que no es óbice para la consideración de tales Decretos como reglamentos ejecutivos, que éstos sean un desarrollo directo no tanto de la citada Ley Orgánica como de los respectivos Reales Decretos de enseñanzas mínimas (hoy, tras la LOMCE, la referencia debe hacerse a los Reales Decretos de establecimiento del currículo básico de cada una de las enseñanzas, en el caso de la ESO, el RD 1105/2014, de 26 de diciembre), dado que el carácter de básico deriva no sólo de su Disposición final segunda, que así lo proclama expresamente, sino también por resultar inmanente a dichos Reglamentos estatales, al ser el resultado del mandato que la LOE, en su artículo 6 bis.1, letra e) efectúa al Gobierno para fijar el diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y la validez en todo el territorio nacional de los títulos correspondientes.

  En este caso, el carácter preceptivo del Dictamen es claro. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 26 de mayo de 2008, en su Fundamento de Derecho Tercero, establece que "el reglamento autonómico aprobado mediante Decreto del Gobierno de La Rioja 23/2007, de 27 de abril (por el que se establecía el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para dicha Comunidad Autónoma), viene a desarrollar para La Rioja la legislación básica estatal en la materia; es decir, las Leyes Orgánicas reguladoras de la Educación y el Real Decreto 1631/2006 (por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria), cuyo grado de adherencia con respecto a aquellas viene dado por su carácter de norma así mismo básica, según resulta de su propia Disposición Final Primera, de modo que el desarrollo reglamentario autonómico se sitúa precisamente en el mandato contenido en la referida norma estatal, tal y como se expresa en el Preámbulo del propio Decreto 26/2007, de 4 de mayo". Dicha doctrina fue confirmada por la STS, 3ª, de 1 de junio de 2010, al desestimar el recurso de casación interpuesto frente a la precitada sentencia.

  II. En cuanto al alcance del Dictamen, no puede el Consejo Jurídico pronunciarse acerca de la bondad técnica o la corrección pedagógica de los distintos componentes del currículo que se contienen en los Anexos del Proyecto, pues pertenecen a un campo del saber ajeno al que es el propio de este Órgano Consultivo, cuyo asesoramiento es estrictamente jurídico. Debe ponerse, asimismo, de relieve que es extremadamente complicado, dada la extensión y grado de detalle de los Anexos y el componente sustancialmente técnico de buena parte de los mismos, contrastar si los objetivos, competencias, criterios de evaluación y estándares de aprendizaje establecidos para cada bloque de asignaturas se ajustan a la nueva distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de fijación y desarrollo complementario de los elementos que componen el currículo y que se describe en la Consideración Segunda de este Dictamen, del que deriva que, en unos casos, deba la Administración regional limitarse a complementar las previsiones estatales y, en otros, por el contrario, venga compelida a establecer aquellos elementos curriculares ex novo y en exclusiva.

  III. La consulta solicita expresamente que el presente Dictamen se dicte en el plazo de urgencia que contempla el artículo 60.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ).

  El artículo reglamentario invocado es reproducción del artículo 10.5, párrafo primero, LCJ, como de forma explícita se expresa en el mismo. Por ello, tras la modificación operada en el precepto legal por el artículo 9 de la Ley 3/2012, de 24 de mayo, de medidas urgentes para el reequilibrio presupuestario, el plazo de diez días naturales a que se refiere el indicado artículo 10.5 LCJ y, por extensión, el 60.1 RCJ, únicamente será exigible respecto de los expedientes remitidos por el Consejo de Gobierno en los que se haga constar la urgencia del Dictamen, por lo que no sería aplicable al supuesto sometido a consulta.

  No obstante, el Consejo Jurídico es consciente de las peculiares características que concurren en la normativa de enseñanza y entiende la conveniencia de que la norma proyectada esté en vigor antes del comienzo del nuevo curso académico, en orden a posibilitar la impartición de las enseñanzas a que se refiere. En consecuencia, procede a otorgarle la suficiente prioridad en su tramitación como para permitir que este Dictamen esté en poder de la Consejería consultante con anterioridad a dicha fecha y proceda, si así lo estima oportuno, a efectuar las adaptaciones en el texto que en el presente se sugieren.

  SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.

  Como ya se adelantó en la Consideración precedente, el Proyecto constituye un desarrollo del artículo 6 LOE, regulador del currículo de las distintas enseñanzas, conforme a la distribución de competencias que establece el artículo 6 bis de la misma Ley Orgánica, introducido por la LOMCE, que atribuye al Gobierno, con carácter general, "el diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica". En ejercicio de dicha competencia se aprueba el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato.

  La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de la ESO deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. La Disposición final sexta LOE efectúa una llamada expresa al desarrollo de sus disposiciones por parte de la Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (LODE), disposición esta última hoy derogada por la Disposición final segunda, apartado 7 de la LOMCE.

  En cuanto a la distribución de competencias en materia de currículo de Educación Secundaria Obligatoria, el mentado artículo 6 bis LOE, además de la ya indicada atribución al Gobierno de la Nación del diseño del currículo básico, dispone que las materias se agruparán en tres bloques, denominados de asignaturas troncales, de asignaturas específicas y de asignaturas de libre configuración autonómica, especificando las competencias que respecto de cada bloque de materias corresponden ora al Estado ora a las Comunidades Autónomas ora a los centros docentes.

  1. Compete al Estado establecer las siguientes determinaciones:

  a) Respecto de las asignaturas troncales, sus contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo mínimo.

  b) En el bloque de asignaturas específicas, los estándares de aprendizaje evaluables.

  c) Los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas, su diseño y contenido, en relación con la evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria.

  2. Dentro de la regulación y límites establecidos por el Gobierno, de acuerdo con la atribución competencial referida con anterioridad y en atención a lo dispuesto en el mencionado artículo 6 bis.2, letra c) LOE, las competencias de las respectivas Administraciones educativas relativas al currículo se ciñen a:

  "1º Complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales.

  2º Establecer los contenidos de los bloques de asignaturas específicas y de libre configuración autonómica.

  3º Realizar recomendaciones de metodología didáctica para los centros docentes de su competencia.

  4º Fijar el horario lectivo máximo correspondiente a los contenidos de las asignaturas del bloque de asignaturas troncales.

  5º Fijar el horario correspondiente a los contenidos de las asignaturas de los bloques de asignaturas específicas y de libre configuración autonómica.

  6º En relación con la evaluación durante la etapa, complementar los criterios de evaluación relativos a los bloques de asignaturas troncales y específicas, y establecer los criterios de evaluación del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica.

  7º Establecer los estándares de aprendizaje evaluables relativos a los contenidos del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica".

  También contiene el artículo las facultades de los centros docentes para, dentro de la regulación y límites establecidos por las respectivas Administraciones educativas, complementar los contenidos de las asignaturas y configurar su oferta formativa; diseñar e implantar métodos pedagógicos y didácticos propios y determinar la carga horaria de las diferentes asignaturas.

  Este esquema competencial es, a su vez, plasmado en el artículo 3 RD 1105/2014.

  Además, el artículo 6 bis.2, letra e) LOE dispone que el horario lectivo mínimo correspondiente a las asignaturas del bloque de las troncales se fijará en cómputo global para el primer ciclo de la ESO y para el cuarto curso de la misma y no será inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa como general.

  3. La citada distribución competencial encuentra amparo, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado en sus Dictámenes 132 y 240/2014, en la Constitución (art. 149.1, 30ª) y en la jurisprudencia constitucional. Así, en el primero de ellos señala:

  "...en Sentencia 184/2012, el Tribunal (Constitucional) afirma que en materia de enseñanza al Estado le corresponde, "además de la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, fijación de las enseñanzas mínimas, regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y establecimiento de normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 4, reiterado en la STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3)". Asimismo, señala el Tribunal Constitucional que "también hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE se extiende a la programación general de la enseñanza a que se refiere el art. 27.5 CE (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11)".

(...)

  En la STC 212/2012, se señalaba que "ya en la Sentencia 88/1983 afirmamos que la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias o disciplinas de las enseñanzas mínimas, así como los horarios mínimos necesarios para su enseñanza efectiva y, por tanto, también indirectamente la determinación de las materias o disciplinas, formaba parte de la competencia estatal para establecer las enseñanzas mínimas (FJ. 3). Tampoco ahora se aprecia que el Estado se haya excedido en el ejercicio de esta competencia, pues es la Administración educativa la competente para establecer el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo (artículo 8.3) (...) De este modo las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo cuya vulneración se alegaba" (FJ 4). A lo que cabe añadir que, conforme a lo declarado por la Sentencia 111/2012, "es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3...".

(...)

  "Por lo que se refiere a las evaluaciones de tercero de primaria y la evaluación final de educación primaria, que pueden considerarse de las denominadas evaluaciones de diagnóstico, que versan sobre competencias básicas del currículo, el Tribunal Constitucional (Sentencia 212/2012) ha entendido que "su desarrollo, ejecución y control corresponde a las Administraciones educativas en el marco normativo básico que establezca el Gobierno, a los efectos de que se produzcan con criterios de homogeneidad".

  Corolario de lo expuesto es que la Administración regional cuenta con competencia material suficiente para desarrollar mediante Decreto el currículo de la ESO, al amparo de las previsiones estatutarias y dentro de los límites y con las habilitaciones expresas contenidas en la normativa básica estatal, labor normativa que se inserta dentro del modelo bases más desarrollo.

  TERCERA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración.

  I. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

  II. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias:

  1. En relación con la MAIN.

  Esta Memoria, cuya exigencia en el procedimiento de elaboración reglamentaria se introduce por la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se configura como un documento que viene a recoger todos los informes que se consideran necesarios para una mejor comprensión y entendimiento de los proyectos normativos (introducción de la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, publicada por Resolución de 13 de febrero de 2015, de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda).

  A. Entre los aspectos que han de ser objeto de consideración en la indicada Memoria se encuentran los de "motivación y análisis jurídico" (B3) y, dentro de este apartado, habrán de analizarse, entre otras cuestiones, las siguientes:

  a) Razones que justifican la adopción o no adopción de las observaciones y comentarios señalados por los órganos informantes. Si bien es cierto que a lo largo del procedimiento de elaboración, la MAIN se ha ido actualizando de forma correcta para incorporar las principales novedades de la tramitación y, entre ellas, la justificación de la asunción o rechazo de las observaciones y sugerencias efectuadas por los órganos informantes, lo cierto es que esa correcta práctica se ha abandonado respecto del rechazo de dos de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos en relación con dos disposiciones de la parte final del texto.

  Del mismo modo, tampoco constan en el expediente los motivos que llevaron a los redactores del Proyecto a no atender las alegaciones formuladas por la entidad "Escuelas Católicas".

  b) Ajuste del Proyecto a los principios de buena regulación.

  Afirma la MAIN que "no se precisa la justificación de los principios de buena regulación, dada la obligatoriedad de desarrollar la legislación básica estatal en la materia".

  El artículo 46.3 de la Ley 6/2004, establece el contenido mínimo de la MAIN y exige que en ella se justifique "la adecuación de la (futura) norma a los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia".

  Como señala el Consejo de Estado en el Dictamen 419/2009, sobre el Proyecto del que a la postre sería el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria de análisis de impacto normativo en la Administración del Estado, las normas constituyen instrumentos básicos para el desarrollo de las políticas públicas, resultando primordial que tengan unos determinados niveles de calidad, tanto en su elaboración como en su aplicación y cumplimiento. A ello se dirige la llamada "mejora de la regulación", que tiende "a garantizar la participación de los ciudadanos y, en especial, de los interesados en los procesos de elaboración normativa, a asegurar que la legislación sea clara, comprensible, proporcional a los objetivos perseguidos y ejecutable (factibilidad) y, en fin, a comprobar que las normas generan los beneficios prometidos con ocasión de su aprobación y no se constituyen en una rémora, bien para la libertad de los ciudadanos, bien para la actividad económica (practicabilidad)".

  Sobre estas bases, el Estado aprobó el ya citado RD 1083/2009 y, posteriormente, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, dedica el Capítulo I de su Título I (Mejora del entorno económico) a la "Mejora de la calidad de la regulación", fijando los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas (art. 4), disponiendo que "en el ejercicio de la iniciativa normativa, el conjunto de las Administraciones Públicas actuará de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia. En la iniciativa normativa quedará suficientemente justificada la adecuación a dichos principios". En su artículo 5 enumera los instrumentos de las Administraciones Públicas para la mejora de la regulación, entre los cuales destacan, en atención al objeto de la presente consideración, los de "análisis previo de iniciativas normativas para garantizar que se tengan en cuenta los efectos de todo tipo que éstas produzcan, con el objetivo de no generar a los ciudadanos y empresas costes innecesarios o desproporcionados, en relación al objetivo de interés general que se pretenda alcanzar".

  En la medida en que los principios de buena regulación son presupuestos para la calidad de las normas y, por extensión, para que éstas puedan cumplir adecuadamente con los objetivos y fines para los que se dictan, entiende el Consejo Jurídico que la necesidad de justificación de ajuste del Proyecto normativo a dichos principios no queda excusada por el mero hecho de responder aquél a un desarrollo obligado de la legislación básica del Estado, pues en la medida en que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria se complementan las previsiones legales y se posibilita a los poderes públicos distintos del Estado establecer una regulación propia, diferenciada y ajustada a las políticas y necesidades propias de cada territorio, será necesario que en cada nivel normativo se efectúe el correspondiente análisis previo acerca de la adecuación de la futura norma a los indicados principios de buena regulación. Y ello aunque la concurrencia de alguno o algunos de tales principios sea consustancial al tipo de norma que se pretende dictar.

  c) En relación con las disposiciones cuya vigencia queda afectada por la futura norma, si bien se alude a la derogación del Decreto que actualmente regula el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria (Decreto 291/2007, de 14 de septiembre) y las órdenes que lo han desarrollado, se omite una referencia a otra norma que se verá afectada por la entrada en vigor del futuro Decreto, como es el 359/2009, de 30 de octubre, por el que se establece y regula la respuesta educativa a la diversidad del alumnado en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo artículo 8 regula los Programas de Diversificación Curricular durante la etapa y que se verán sustituidos por los nuevos Programas de Mejora del Aprendizaje y del Rendimiento contemplados en el artículo 27 del Proyecto.

  B. El informe de impacto económico obvia tomar en consideración la aplicación del futuro Decreto a operadores privados (centros docentes de titularidad privada), los cuales han llegado a expresar en el expediente su preocupación por los efectos que sobre el empleo de su personal pueden tener algunas de las medidas contempladas en el Proyecto.

  C. Quizás la MAIN podría haber incorporado, en el apartado "otros impactos", un análisis del que la nueva regulación podrá tener en el ámbito social y en el de la igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad, dada la importancia que en el Proyecto se otorga a la equidad en la educación.

  2. No es necesario justificar en el expediente el cumplimiento de las obligaciones de publicidad que respecto del Proyecto normativo y la MAIN impone el artículo 16.1, letras b) y c), de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y que resultan exigibles desde el pasado 18 de junio de 2015, ya que queda excluido por la aplicación de la transitoria segunda.

  CUARTA.- Del ejercicio de las competencias autonómicas en desarrollo del currículo básico.

  Como ya se indicó en la Consideración Segunda de este Dictamen, el artículo 6 bis LOE, introducido por la LOMCE, ha definido de forma detallada las competencias que en ese proceso de concreción sucesiva que va desde la definición del currículo básico a la impartición de las respectivas enseñanzas corresponden al Estado, las Comunidades Autónomas y los centros docentes.

  Centrándonos en los dos primeros agentes, sus funciones de diseño curricular de las materias varían en función del bloque de asignaturas en cuestión, ya sean éstas troncales, específicas o de libre configuración autonómica.

  Así, en las asignaturas troncales, al Estado le corresponde fijar los contenidos comunes, los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje, mientras que a la Comunidad Autónoma se le asigna la competencia para complementar tales contenidos y estándares. En las específicas, sin embargo, el Estado debe limitarse a fijar los estándares de aprendizaje evaluables, mientras que son las Comunidades Autónomas las que establecen sus contenidos.

  Tras la LOMCE ha desaparecido la exigencia contenida en el artículo 6.4 LOE de que los currículos elaborados por las Administraciones educativas incorporaran los contenidos básicos fijados por el Estado. Ya en nuestro Dictamen 107/2007, en virtud de lo establecido en dicho precepto básico, señalamos que en esta materia las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se regían únicamente por las generales del modelo binómico "bases más desarrollo", que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo se añadía otro de sesgo positivo, cual era la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas o elementos básicos del currículo estatales en la norma que las desarrollaba, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que habían de ser asumidas e incluidas como contenido propio, formando parte integrante de la norma autonómica.

  Suprimida ahora la exigencia contenida en el derogado artículo 6.4 LOE, los elementos básicos del currículo se configuran como normas de mínimos, en la medida en que establecen ese mínimo común denominador propio de toda norma básica, que ofrece un cimiento único sobre el que construir las diversas regulaciones autonómicas adaptadas a la realidad regional correspondiente. En consecuencia, los contenidos y criterios de evaluación fijados por el currículo básico pueden y deben ser completados y desarrollados por la Comunidad Autónoma, mediante el establecimiento de prescripciones no previstas en aquéllos, es decir, ampliando los contenidos y elementos que permiten evaluar cada materia, aunque siempre con el límite de su compatibilidad material y complementariedad respecto a los establecidos por la norma básica y de conformidad con la asignación de competencias que, respecto de cada bloque o tipo de asignaturas, realiza el artículo 6 bis LOE.

  Como ya se advirtió en la Consideración Primera, dado el carácter eminentemente técnico de los Anexos del futuro decreto, excede del análisis que este Consejo Jurídico viene compelido a hacer del proyecto normativo que se le somete, la determinación de si un determinado contenido, criterio de evaluación o estándar de aprendizaje básico que no se ha reflejado expresamente en aquéllos, está implícito o ha de considerarse incluido en los elementos curriculares autonómicos definidos en el Proyecto. Pero, si así no fuera y ante la posibilidad de poner en riesgo el cumplimiento de la finalidad primordial que inspira a las normas calificadas de bases en esta materia, como es la garantía de una formación común y la validez de los títulos académicos en todo el territorio nacional, entiende este Órgano Consultivo que sería oportuno corregir dichas omisiones.

  QUINTA.- De las llamadas al ejercicio de la potestad reglamentaria por el Consejero competente en materia de Educación.

  Numerosos preceptos del Proyecto (así, a modo de ejemplo, los artículos 5.7, 8 y 9; 6.5; 7.1, 2, 3 y 5; 12.2; 13.3; etc.) dejan a un desarrollo normativo posterior la concreción de las reglas que habrán de regir diversas actuaciones y programas, cuya regulación se encomienda a la Consejería competente en materia de Educación. El alcance y ámbito de dichas remisiones es muy diverso, pues abarcan desde cuestiones estrictamente procedimentales hasta otras de contenido material o sustantivo, como la posibilidad de limitar la oferta por los centros de determinadas materias en atención al número de alumnos matriculados o de establecer  requisitos académicos o lingüísticos para cursar determinadas especializaciones curriculares.

  Estas habilitaciones encuentran el obstáculo de los estrechos límites con que los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004 constriñen el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros.

  La doctrina del Consejo Jurídico en relación con la potestad normativa de los titulares de los Departamentos en que se organiza la Administración regional es suficientemente conocida por la Consejería consultante (por todos, Dictamen 65/2005) y no parece necesario reproducirla aquí con amplitud.

  Baste ahora recordar que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo".

  La ley regional, por tanto, restringe ampliamente la potestad reglamentaria de los Consejeros, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones.

  La potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Consejeros alcanza, pues, únicamente a la regulación de las cuestiones puramente organizativas de su Departamento, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Es el ámbito de los llamados reglamentos independientes de ámbito organizativo, en los que, por contraposición a los denominados como reglamentos ejecutivos, no se procede a desarrollar las previsiones de otra norma superior.

  Así pues, los Consejeros únicamente pueden dictar reglamentos ejecutivos o de desarrollo de otra norma, previa habilitación. A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la hoy derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, tal habilitación sólo puede producirse por disposición de rango legal (artículo 52.1 de la Ley 6/2004). En la actualidad, en el ámbito material a que se refiere el Proyecto de Decreto sometido a consulta, dicha habilitación no existe.

  Consecuencia de lo expuesto es que las llamadas que se hacen a lo largo del Proyecto a la actividad reglamentaria de la Consejería de Educación resultan ineficaces, pues la legitimidad del ejercicio de dicha potestad no depende de su habilitación expresa en una norma reglamentaria como la sometida a consulta, sino de su atribución por norma legal y conforme a los estrechos límites ya señalados. Procede, por ello, eliminar las reiteradas e ineficaces llamadas a la actuación normativa de la Consejería.  Ello no impedirá que la Administración educativa regional pueda dictar normas de rango inferior al Decreto para regular diversos aspectos precisados de una mayor concreción, pero únicamente podrá hacerlo en los supuestos en que la Ley le habilita para ello, esto es, para la regulación de los aspectos meramente organizativos o domésticos o de ese ámbito específico que constituyen las relaciones de especial sujeción.  

  SEXTA.- Observaciones singulares al texto.

  - Parte expositiva.

  a) En el tercer párrafo debería precisarse que la mención a la Disposición adicional trigesimoquinta se refiere a la LOE, no a la LOMCE, como erróneamente cabría entender al aludir el texto a la "citada Ley", pues la última Ley a la que se alude en el texto es la indicada Ley Orgánica 8/2013.

  b) En el cuarto párrafo, debe corregirse la cita del Estatuto de Autonomía para (no "de") la Región de Murcia.

  d) En la fórmula promulgatoria, debe consignarse el género femenino para la palabra "Consejero", en atención a la actual titular del Departamento que es quien formula la propuesta de aprobación del futuro Decreto al Consejo de Gobierno.

  - Artículo 1. Objeto.

  El Proyecto no se limita a establecer el currículo de la etapa, en el concepto técnico que del mismo delimita el artículo 6 LOE, sino que, además de las determinaciones estrictamente curriculares, fija reglas de ordenación de la Educación Secundaria Obligatoria en el ámbito de la Comunidad Autónoma, lo que debería tener su reflejo, al menos, en el artículo objeto de consideración.

  - Artículo 3. Principios generales y organizativos.

  El apartado 5 establece que la distribución de la carga horaria lectiva semanal de las materias de la ESO será la establecida en el Anexo I del Proyecto, que fija los períodos lectivos semanales que corresponden a cada asignatura.

  Por su parte, el artículo 8.1 del Proyecto, bajo el epígrafe "horario semanal y períodos lectivos", prevé que el horario semanal para los alumnos será de como mínimo 30 períodos lectivos a la semana y que dichos períodos lectivos tendrán una duración mínima de 55 minutos cada uno, de modo que cuando el Anexo I establece un determinado número de períodos lectivos semanales para cada asignatura, puede interpretarse que, en realidad, está fijando el horario lectivo correspondiente a los contenidos de aquélla.

  De conformidad con la distribución de competencias que efectúa el artículo 6 bis LOE, la Comunidad Autónoma está específicamente habilitada para fijar tanto el horario lectivo general de cada curso (art. 6 bis, 2, letra e LOE) como el correspondiente a los contenidos de las asignaturas de los bloques de asignaturas específicas y de libre configuración autonómica (art. 6 bis, 2, letra c), 5º LOE), por lo que la distribución semanal de la carga lectiva que realiza el indicado anexo respecto de estas asignaturas tendría acomodo en la competencia expresamente atribuida por la norma básica.

  Sin embargo, respecto de las asignaturas troncales, para lo que viene explícitamente facultada la Comunidad Autónoma es para fijar su horario lectivo máximo (art. 6 bis, 2, letra c), 4º LOE), mientras que al Estado le corresponde establecer su horario lectivo mínimo (art. 6 bis, 1, letra a), 1º LOE).

  En consecuencia, no debería el Anexo I establecer el horario lectivo correspondiente a los contenidos del bloque de asignaturas troncales sin especificar que, a diferencia de lo que ocurre con los otros dos bloques de asignaturas, dicha determinación se realiza como fijación del horario lectivo máximo ex artículo 6 bis, 2, letra c), 4º LOE.

  - Artículo 4. Currículo.

  De conformidad con las competencias que en materia de currículo atribuye el artículo 6 bis, 2 LOE a las Administraciones educativas, cabría precisar que la metodología didáctica que se fija en los correspondientes anexos son meras recomendaciones.

  - Artículo 5. Organización del primer ciclo de la Educación Secundaria Obligatoria.

  a) En el apartado 5, debería sustituirse "en todos los cursos de este ciclo" por "en cada curso de este ciclo", ajustándose así a la literalidad de los preceptos básicos que establecen la regla incorporada al Proyecto (artículos 24.4 LOE y 13.3 RD 1105/2014).

  b) En relación con las asignaturas específicas, el artículo 13.3, letra c) RD 1105/2014 establece que, en el primer ciclo de la etapa, los alumnos deberán cursar entre una y cuatro de las enumeradas en el precepto, "en función de la regulación y de la programación de la oferta educativa que establezca cada Administración educativa y, en su caso, de la oferta de los centros docentes".

  En la medida en que la determinación de qué asignaturas específicas habrán de cursarse se somete a las circunstancias ya expuestas -regulación y programación de la oferta educativa por parte de la Administración y oferta de los centros-, cabe entender que cuando el apartado 6 del precepto proyectado establece que los alumnos cursarán "con carácter general" las asignaturas específicas que allí se determinan para cada curso, está admitiendo excepciones, las cuales, a la luz de la normativa básica, vendrán determinadas por la oferta de los centros.

  En aras de una mayor claridad, debería especificarse el alcance de la citada expresión "con carácter general", pues cabría interpretarlo de diversas formas, desde que los centros podrían alterar los cursos en los que ha de impartirse cada una de esas asignaturas, hasta que algún centro podría no ofertar alguna de ellas.

  c) El apartado 7, debería iniciarse con "De conformidad con lo establecido en el artículo 13.4 del Real Decreto...", por coherencia con el resto del artículo.

  En el mismo apartado, se contiene una previsión relativa a que la oferta del centro educativo estará sujeta a la regulación que establezca la Consejería en base al número de alumnos del centro.

  Las razones justificativas de esta medida, que supone una limitación de la autonomía de los centros docentes propugnada como una de las ideas fuerza de la reforma operada por la LOMCE (Preámbulo, VII), deberían haber quedado explicitadas durante el proceso de elaboración de la norma, lo que no se ha hecho. No obstante, en el entendimiento de que tales previsiones responden a la necesidad de garantizar un uso eficiente de los recursos públicos, quizás podría valorarse limitar su aplicación a los centros sostenidos con fondos públicos. Esta observación se hace extensiva al artículo 6.5 del Proyecto.

  d) La propuesta que ha de efectuar el centro educativo para la configuración de una materia propia debería incluir todos los elementos del currículo (art. 6 LOE), por lo que debería incorporarse también la indicación de la metodología didáctica a seguir en la enseñanza de la  indicada materia.

  - Artículo 6. Organización del cuarto curso de la Educación Secundaria Obligatoria.

  a) En el apartado 3, suprimir el inciso "por otro lado" que da comienzo al precepto.

  b) En el apartado 4, podría sustituirse la expresión "dependiendo de la decisión de los padres..." por la utilizada en la norma básica, esto es, "a elección de los padres...".

  c) El apartado 5 debería iniciarse con "De conformidad con lo establecido en el artículo 14.4, letra c) del Real Decreto...", por coherencia con el resto del artículo.

  En el mismo apartado 5, debería precisarse que se refiere a los alumnos de ambas opciones.

  - Artículo 7. Lenguas extranjeras.

  En la medida en que existe en el proyecto un Capítulo, el IV, específico para el "Aprendizaje de Lenguas Extranjeras", podría valorarse la conveniencia de reubicar el artículo 7 en el mismo, lo que haría más ajustado el epígrafe del Capítulo a su contenido, pues en la distribución sistemática propuesta por el Proyecto, en aquél únicamente se regula la denominada enseñanza bilingüe.

  De no considerarse oportuno traer el artículo 7 al indicado Capítulo IV, quizás debería ajustarse su denominación al específico contenido en él regulado.

  - Artículo 8. Horario semanal y períodos lectivos.

  En el apartado 5, debería precisarse que son los centros los que pueden ampliar el número mínimo de períodos lectivos y aludir al artículo 120.4 LOE como norma básica en la que se fundamenta dicha posibilidad.

  - Artículo 10. Especialización curricular.

  a) Dispone el apartado 2 que, de conformidad con el artículo 6 bis, 2 letra e) LOE, la especialización curricular garantizará que el horario lectivo mínimo correspondiente a las materias del bloque de asignaturas troncales "no será inferior al 50% del total del horario lectivo mínimo de la etapa".

  Sin embargo, la norma básica expresamente invocada establece que el horario lectivo mínimo destinado a las asignaturas troncales se fijará en cómputo global para cada uno de los ciclos de la etapa y no será inferior al 50% del horario lectivo fijado por la Comunidad Autónoma como general.

  De modo que el precepto objeto de consideración, en orden a mantener la garantía establecida en el artículo 6 bis 2, letra e) LOE también en los supuestos de especialización curricular, debería señalar que el horario lectivo mínimo correspondiente a las materias del bloque de asignaturas troncales no será inferior al 50% del total del horario lectivo general establecido para cada uno de los ciclos (así lo hace el anexo I del Proyecto), no para la etapa en su conjunto.

  Esta observación reviste carácter esencial.

  b) En el apartado 3, letra d) quizás debería añadirse una referencia expresa al apartado 3 del artículo 122 bis LOE, pues es precisamente en este apartado de la norma básica donde se alude a la especialización de los centros. Así pues, o bien se efectúa una referencia in genere al 122 bis LOE, o bien se alude expresamente a sus apartados 2 y 3.

  - Artículo 13. Enseñanzas artísticas.

  En el apartado 3, debería concretarse la materia del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica respecto de la que se puede solicitar la convalidación por cursar simultáneamente Enseñanzas Profesionales de Música y Danza. Dicha materia cabe entender que sería la de "Creación y Expresión Musical", pues es la única del indicado bloque de asignaturas que parece tener relación con las del currículo de las indicadas enseñanzas profesionales.

  Asimismo, la referencia al Anexo I del Proyecto, debería sustituirse por la del Anexo IV, en el que se contienen las materias del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica.

  - Artículo 17. Principios (en materia de tutoría y orientación).

  a) En el apartado 3, junto a los derechos cuyo ejercicio ha de facilitar el tutor y a los que se hace expresa mención (los reconocidos en el artículo 4.1, letras d y g, LODE), entiende el Consejo Jurídico que también podría añadirse el consagrado por la letra e) del indicado artículo, que reconoce a los padres y representantes legales de los alumnos el derecho a participar en el proceso de enseñanza y aprendizaje de sus hijos. Esta observación parte de la consideración del tutor como el principal interlocutor de los padres en el indicado proceso, el cual no sólo informa y propone, sino que también oye y recibe las sugerencias de aquellos.

  b) En relación con el plan de acción tutorial a que se refiere el apartado 4, si bien se dan unas escuetas pinceladas sobre su significado y contenido en respuesta a las observaciones efectuadas durante el proceso de elaboración de la norma, sigue quedando insuficientemente delimitado y debería ser objeto de una atención reglamentaria más intensa.

  Esta observación se hace extensiva al Plan de orientación académica y profesional que contempla el artículo 18.3 del Proyecto y del que no se efectúa definición, descripción o determinación del contenido del mismo, sin que tampoco se ofrezca una remisión a la normativa que lo regula.

  - Artículo 19. Atención a la diversidad.

  La remisión general que el apartado 2 efectúa al artículo 9 RD 1105/2014 debería completarse con el artículo 16 del mismo reglamento estatal, en el que se establecen las medidas organizativas y curriculares que posibiliten una atención adecuada a los alumnos con necesidad específica de apoyo educativo. Del mismo modo, podría efectuarse una remisión general a lo establecido en el Decreto 359/2009, en la medida en que este reglamento contiene el marco general de la atención a la diversidad del alumnado en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

  Asimismo, la relación de supuestos o circunstancias que pueden determinar exigencias de atención educativa diferente de  la ordinaria debería completarse con dos que, contemplados en el artículo 71.2 LOE y 9.1 RD 1105/2014 e, incluso, por otros preceptos del Proyecto, han sido omitidos en el apartado 3 del indicado artículo 19, como son los alumnos con incorporación tardía al sistema educativo o por condiciones personales o de historia escolar.

  - Artículo 21. Necesidades educativas especiales.

  a) El apartado 1 establece que los centros realizarán una distribución homogénea del alumnado con necesidades educativas especiales entre los grupos del mismo curso de la etapa excepto en una serie de circunstancias que enumera.

  Dicha enumeración se cierra con la previsión de "d) Otras circunstancias debidamente justificadas que aconsejen dicha organización para una mejor atención a estos alumnos, conforme determine la Consejería competente en materia de educación".

  La normalización, integración e inclusión en la escolarización de los alumnos con necesidades educativas especiales constituyen un principio del sistema educativo español recogido en el artículo 1, letra b) LOE y, ya de forma más específica, en el 74.1 de la misma Ley Orgánica, que persiguen garantizar la equidad en la educación y luchar contra las desigualdades que tienen su origen en las condiciones personales de los alumnos.

  Al margen de que las circunstancias expresamente previstas en las letras a, b y c del apartado 1 parecen abarcar un amplio grupo de supuestos que harían difícil tener que acudir a la norma residual de la letra d),  entiende el Consejo Jurídico que, dada la trascendencia de los principios en juego, el precepto proyectado debería circunscribir más el supuesto, incidiendo en el carácter absolutamente excepcional de tales circunstancias, de modo que sólo se pueda acudir a una distribución no homogénea de los alumnos cuando se justifique que, de no hacerlo, se perjudicaría la atención educativa a dichos alumnos, fijando, además, ya en el Decreto proyectado, qué informes y justificaciones habrán de ser aportados por el centro, así como si será necesaria la autorización por parte de la Consejería, como se prevé en el artículo 19.5 del Proyecto en relación con las aulas abiertas especializadas, que serían el ejemplo extremo de esa distribución no homogénea de los alumnos con necesidades educativas especiales entre los grupos del mismo curso.

  b) En el apartado 5 se prevé que los alumnos con necesidades educativas especiales asociadas a discapacidad visual o auditiva puedan no cursar las materias específicas de primer ciclo de Educación, Plástica, Visual y Audiovisual y de Música, respectivamente.

  Debería precisarse si dichos alumnos han de cursar alguna materia alternativa compatible con su discapacidad, previas las adaptaciones curriculares necesarias.

  - Artículo 22. Altas capacidades intelectuales.

  La remisión contenida en el apartado 4 al artículo 21.1, letra b) del Proyecto no es correcta. En efecto, dicho artículo regula la atención educativa al alumnado con necesidades educativas especiales, esto es, aquel que requiera, por un periodo de su escolarización o a lo largo de toda ella, determinados apoyos y atenciones educativas específicas derivadas de discapacidad o trastornos graves de la conducta (art. 73 LOE), colectivo que difiere sustancialmente de aquél dotado de altas capacidades intelectuales, cuya atención educativa específica también ha de ser sustancialmente diferente de la que ha de prestarse al primero.

  Procede, en consecuencia, suprimir la inadecuada remisión al artículo 21.1, letra b).

  Si lo que se pretende es referirse a una flexibilización parcial derivada de la aplicación de programas o medidas de tratamiento personalizado para los alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo, nada impediría que así se indicara en el artículo 22.4, pero sin incluir la perturbadora remisión al 21.1, b) del Proyecto.

  - Artículo 27. Programas de Mejora del Aprendizaje y del Rendimiento.

  a) De conformidad con el artículo 19.2 RD 1105/2014 y con el apartado 7 del precepto proyectado, los programas pueden tener una duración de sólo un curso, por lo que deberían adaptarse las alusiones contenidas en los apartados 2 y 3 relativas a los agrupamientos de materias y a las que se cursarán "en ambos cursos".

  b) El apartado 9 prevé que la incorporación al programa se realizará una vez oídos el alumno y sus padres o representantes legales.

  Entiende el Consejo Jurídico que sería adecuado extender esa audiencia del propio alumno al resto de programas específicos incluidos en el Proyecto, como el de refuerzo curricular del artículo 26 y el de aprendizaje integral del artículo 28, en los que únicamente se prevé la audiencia y conformidad de los padres, pero no del alumno. Oírle y tener en cuenta su opinión en atención a su madurez, edad o capacidad, no sólo puede conllevar una mayor implicación del menor en el programa, sino que también resulta acorde con el principio general de audiencia de los menores en todo tipo de procedimientos que conduzcan a una decisión que pueda afectar a su esfera personal (art. 9.1 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor).

  - Artículo 28. Programa de Aprendizaje Integral.

  En el apartado 5, letra a), debe suprimirse la frase "los contenidos, criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables de los ámbitos", pues está duplicada.

  En el apartado 6, debe eliminarse la conjunción copulativa "y" que precede a "Religión".

  - Artículo 29. Aulas ocupacionales.

  De conformidad con el apartado 2, estas aulas se desarrollarán conforme a la ordenación prevista para la modalidad adaptada de los programas formativos profesionales previstos en la normativa reguladora de la Formación Profesional Básica y específicamente en el ámbito regional en el Decreto 12/2015, de 13 de febrero, por el que se establecen las condiciones de implantación de la Formación Profesional Básica y el currículo de trece ciclos formativos de estas enseñanzas y se establece la organización de los programas formativos profesionales en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  De conformidad con el artículo 24.1, letra b) del indicado Decreto regional, podrán acceder a la modalidad adaptada de los programas formativos profesionales el alumnado que cuente con entre 16 y 21 años, cumplidos antes del 31 de diciembre del año de inicio del programa, que no hayan obtenido el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y con necesidades específicas de apoyo educativo. Los alumnos de 15 años sólo tienen acceso a los programas de la modalidad especial (destinada a alumnos con necesidades educativas especiales) que sean ofertados por los centros educativos.

  Asimismo, el artículo 24.5 del Decreto 12/2015, dispone que para cursar uno de estos programas será condición haber sido objeto de otras vías ordinarias de atención a la diversidad previstas en la legislación vigente.

  De conformidad con el apartado 1 del precepto proyectado objeto de la presente consideración, el aula ocupacional se dirige a alumnos de 15 años que valoren negativamente el marco escolar y presenten serias dificultades de adaptación al medio, debido a condiciones personales o de historia escolar, apreciándose una divergencia entre la normativa de formación profesional a la que se remite el precepto y la regulación propuesta, toda vez que se permite el acceso a la modalidad adaptada a alumnos de menos de 16 años y no se les exige haber sido objeto, previamente, de medidas de atención a la diversidad.

  - Artículo 31. Enseñanza en centros de educación especial y aulas abiertas especializadas.

  Según establece el apartado 1, el referente curricular de la etapa en los centros de educación especial y aulas abiertas  especializadas será, con carácter general, el currículo de la Educación Primaria y las habilidades de la conducta adaptativa.

  Cabe preguntarse entonces por la oportunidad de incluir en el Decreto aprobatorio del currículo de la Educación Secundaria Obligatoria esta norma, cuando ya la regulación específica de la atención a la diversidad en el ámbito educativo establece las normas por las que se regirá la planificación de las enseñanzas en estos centros y aulas, que, si bien tienen como referente el currículo establecido, su desarrollo curricular se estructura en etapas y ciclos, entre la que se encuentra por lo que ahora nos interesa, la etapa básica obligatoria, que correspondiéndose con la educación primaria y secundaria obligatoria, tenderá esencialmente a potenciar las capacidades de los alumnos y alumnas en sus aspectos físicos, afectivos, cognitivos y sociales, proporcionando la máxima calidad de vida, desarrollo personal y preparación técnica para poder participar en el mayor número de situaciones y actividades sociales (en relación a los centros de educación especial, art. 27 del Decreto 359/2009).

  Adviértase que en el precepto proyectado no se regula propiamente el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria, ni constituye, tampoco, una norma de ordenación de esta etapa, sino una reglamentación de las enseñanzas a impartir en los centros de educación especial a aquellos de sus alumnos que cursen las correspondientes a la etapa básica obligatoria en atención a su edad.

  Se sugiere, en consecuencia, la supresión del apartado 1 del precepto, sin perjuicio de efectuar, si así se considera oportuno,  la correspondiente remisión a las normas específicas que reglamentan dichas enseñanzas.

  - Artículo 34. Evaluación de los aprendizajes.

  a) Por las mismas razones invocadas en la anterior consideración, cabría suprimir el último inciso del apartado 2, en cuya virtud en los centros de educación especial y aulas abiertas especializadas los resultados de evaluación se podrán expresar en términos cualitativos.

  Ha de advertirse, en cualquier caso, que de tratarse de la evaluación de aprendizajes correspondientes a la ESO, los resultados habrían de expresarse mediante una calificación numérica por así exigirlo la Disposición adicional sexta, 2 RD 1105/2014.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  De pretender mantener esta previsión en el precepto proyectado, se sugiere que la evaluación en términos cualitativos se superponga, sin sustituirla, a la preceptiva calificación numérica, consignando que los resultados de evaluación se podrán expresar, también, en términos cualitativos.

  b) En el apartado 6 debe incluirse la preposición "de" entre "perfil" y "materia".

  c) Una mayor adecuación del apartado 8 a lo establecido en el artículo 20.2 RD 1105/2014 exigiría sustituir el término "aprendizajes" por el de "competencias".

  d) De conformidad con lo establecido en el artículo 20.8 RD 1105/2014, las Administraciones educativas regularán las condiciones para que los centros organicen las pruebas extraordinarias. Sin embargo el apartado 9 del precepto proyectado se limita a señalar que los centros organizarán dichas pruebas una vez finalizadas las actividades lectivas, por lo que no se puede considerar que la Comunidad Autónoma cumpla con el mandato reglamentario fijado por la norma básica.

  - Artículo 35. Promoción.

  a) Las previsiones sobre la promoción de los alumnos y la repetición de asignaturas son competencia del Estado. Así lo ha afirmado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 184/2012, en la que declaró que "la regulación de las condiciones en las que es posible progresar en el sistema educativo mediante el paso de un curso a otro ha de corresponder al Estado, por poseer una indudable naturaleza básica que se relaciona con el necesario grado de homogeneidad e igualdad que ha de ser predicable del sistema educativo en su conjunto".

  Al establecer el precepto proyectado normas en un ámbito cuya competencia no le corresponde, ha de extremarse la cautela para evitar invadir tales competencias ajenas. Por ello, las previsiones contenidas en los apartados 2 y 4 deben completarse incorporando los requisitos que para la promoción de los alumnos en los supuestos contemplados por ambos preceptos establece la norma básica (arts. 28.2 y 4 LOE, respectivamente) y que, sin embargo, han resultado omitidos en el Proyecto, que únicamente se hace eco parcial de aquellos.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  b) Dado que el Proyecto incorpora normas relativas a los centros de educación especial, debería precisarse que la previsión contenida en el apartado 7 relativa a la posibilidad de prolongación de la escolarización de los alumnos con necesidades educativas especiales al finalizar la etapa, sólo es predicable de quienes estén escolarizados en centros ordinarios.

  - Artículo 36. Evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria.

  La referencia contenida en el apartado 2 in fine a los requisitos del artículo 4.2 LOE no se entiende con claridad. Si lo que se pretende es señalar que los cursos preparatorios de la evaluación a que se refiere el precepto proyectado irán destinados sólo a quienes no hayan superado la edad máxima permitida para la permanencia en la etapa, se ganaría en claridad si así se dijera de forma expresa.

  - Disposición adicional primera. Enseñanza de Religión.

  a) La remisión a lo establecido en la Disposición adicional tercera RD 1105/2014, debería complementarse con la de la Disposición adicional segunda LOE, dado el diferente contenido y alcance de ambas disposiciones.

  b) El apartado 2 remite la determinación de los elementos del currículo de la materia de Religión Católica a lo establecido en la Resolución de 11 de febrero de 2015, de la Dirección General de Evaluación y Cooperación Territorial, por la que se publica el currículo de dicha materia para la Educación Primaria y la ESO.

  Ha de advertirse que, mientras pendía la emisión de este Dictamen,  también se ha publicado (Resolución de 23 de julio de 2015) el currículo de la Religión Evangélica para la ESO, por lo que o bien se incorpora la mención de esta resolución al precepto proyectado o bien se elimina la correspondiente al currículo de la Religión Católica, opción esta última que se considera más acertada, para evitar que en el futuro Decreto se haga mención expresa a las determinaciones curriculares de unas determinadas confesiones religiosas y no de otras, cuyos currículos pudieran aprobarse con posterioridad.

  Podría, en su lugar, efectuarse una remisión genérica a los currículos de la enseñanza de religión católica y de las diferentes confesiones religiosas con las que el Estado español ha suscrito Acuerdos de Cooperación en materia educativa que, al amparo de lo establecido por la Disposición adicional tercera RD 1105/2014, determinen o aprueben la jerarquía eclesiástica y las correspondientes autoridades religiosas.

  - Disposición adicional cuarta. Documentos institucionales del centro.

  a) Una primera determinación debería ser la enumeración de cuáles son tales documentos, pues la LOE no establece esta categoría, en la que al parecer, quedarían incluidos el proyecto educativo, la programación general anual y la memoria anual.

  b) En el apartado 2, letra c), debe incluirse la referencia a los valores, que, de conformidad con el artículo 121.1 LOE, también han de incorporarse en el proyecto educativo del centro, junto a los objetivos y prioridades de actuación.

  Asimismo, se advierte que falta determinado contenido necesario, como los indicados en el artículo 121, apartados 7 y 8 LOE, en relación con los institutos con especialización curricular (singularidades curriculares y de organización y los correspondientes agrupamientos pedagógicos) y los aspectos específicos que definan el carácter singular del centro, en su caso, respectivamente.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  c) En el apartado 2, letra d), puede suprimirse la referencia a las etapas, toda vez que la norma proyectada se refiere únicamente a una de ellas, la ESO.

  - Disposición adicional sexta. Atribución docente en centros privados.

  Señala su apartado 1 que "en tanto no se desarrollen reglamentariamente las condiciones de formación inicial del profesorado de los centros privados para ejercer docencia en las enseñanzas de las materias no incluidas en el Real Decreto 860/2010, de 2 de julio, se exigirán con carácter general, las condiciones establecidas en los artículos 2, 3 y 4 del mismo; y además, específicamente, las siguientes:...".

  Ocurre que la premisa en la que se basa la disposición ha cambiado, una vez se ha publicado el Real Decreto 665/2015, de 17 de julio, por el que se desarrollan determinadas disposiciones relativas al ejercicio de la docencia en la Educación Secundaria Obligatoria, el Bachillerato, la Formación Profesional y las enseñanzas de régimen especial, a la formación inicial del profesorado y a las especialidades de los cuerpos docentes de Enseñanza Secundaria, cuyo artículo 2 modifica el indicado RD 860/2010, de 2 de julio, por el que se regulan las condiciones de formación inicial del profesorado de los centros privados para ejercer la docencia en las enseñanzas de educación secundaria obligatoria o de bachillerato.  

  Dada la fecha de publicación del indicado reglamento estatal (18 de julio de 2015) y la de remisión del expediente en solicitud del presente  Dictamen (17 de julio de 2015), cabe presumir que el Proyecto no toma en consideración el nuevo Real Decreto, por lo que procede que por la Consejería consultante se revise la disposición adicional objeto de consideración a la luz de la nueva regulación estatal.

  - Disposición derogatoria única.

  a) Debe efectuarse una derogación expresa y específica de las normas que perderán su vigencia una vez la alcance el futuro Decreto. Así, es evidente que el Decreto por el que se regula el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la actualidad debería ser objeto de derogación expresa en esta norma, aun cuando haya de preverse que mantendrá su vigencia hasta la completa implantación del nuevo currículo en el curso académico 2016-2017, conforme a lo establecido en la Disposición final quinta, 2 LOMCE.

  Del mismo modo, y aunque no constituye propiamente una derogación, cabría introducir una nueva disposición final en el Proyecto por la que se modificara el artículo 8 del Decreto 359/2009, en el sentido de sustituir los antiguos programas de diversificación curricular por los actuales programas de mejora del aprendizaje y del rendimiento, efectuando una remisión a lo establecido en el Proyecto.

  b) Debe corregirse la referencia a la disposición final primera del Proyecto, para aludir a la disposición final única.

  SÉPTIMA.- De técnica normativa.

  1. De conformidad con la Directriz 80 de las de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, y que cabe considerar aplicables en el ámbito de la Administración regional en defecto de unas directrices propias, la primera cita de una disposición, tanto en la parte expositiva como en el articulado habrá de hacerse completa,  pudiendo abreviarse las siguientes.

  Esta directriz se observa de forma generalizada en el texto, salvo en relación con la Orden ECD 65/2015, de 21 de enero, que aunque ya mencionada en la exposición de motivos, se cita por primera vez en el articulado en el último párrafo del artículo 4.3, por lo que debería utilizarse la cita completa y no la abreviada.

  Esta observación se hace extensiva a la cita que del RD 860/2010 se contiene en la Disposición adicional sexta.

  2. Se advierte que en numerosos preceptos del Proyecto se acude como referencia normativa a los artículos del RD 1105/2014 y no a los de la LOE, aun cuando aquellos a menudo reproducen el contenido de la norma legal. Entiende el Consejo Jurídico que, en tales casos, el futuro Decreto regional debería acudir, en la determinación de los referentes normativos en los que basa sus prescripciones, de forma preferente a la Ley Orgánica, como norma cabecera del ámbito educativo, y no a la norma inferior emanada del Ejecutivo estatal.

  3. Al citar las normas no es necesario precisar que se refiere a la versión derivada de la última reforma sufrida por aquélla, pues se sobreentiende. Se hace esta consideración en relación con el último inciso de la disposición adicional tercera, 2.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas en la Consideración Sexta relativas a los artículos 10.2, 34.2 y 35.2 y 4, y a la Disposición adicional cuarta, en lo referente al contenido del proyecto educativo del centro.

  CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción de la futura norma en el conjunto del ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Educación y Universidades