Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 101/24 del 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, debida a daños por accidente en centro hospitalario.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 101/2024

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de abril de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 8 de noviembre de 2023 (COMINTER número 266943), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, debida a daños por accidente en centro hospitalario (exp. 2023_359), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 4 de febrero de 2022, D.ª X presentó una solicitud ante el Gerente del Hospital Clínico Universitario ?Virgen de la Arrixaca? (HCUVA), para que le fuera abonada la cantidad de 190 euros, en concepto de reposición de unas gafas.

Relata la interesada que el 27 de enero de 2022, y mientras trabajaba en el Servicio de Lavandería del Hospital, donde presta servicios como celadora, ?al descargar un palé en altura, una de las cajas de cartón llena de bolsas de plástico para el embolsamiento de ropa, se me vino encima, golpeándome en la cara, y más concretamente en las gafas que uso a diario, debido a la minusvalía visual que tengo, produciéndose la rotura de las mismas?

Manifiesta, asimismo, que los hechos fueron presenciados por dos compañeras, a las que identifica por sus nombres y apellidos, y que puso lo sucedido en conocimiento de la Gobernanta del Servicio de Lavandería y de la auxiliar administrativa.

Adjunta a su escrito copia de factura de una óptica por importe de 190 euros.

SEGUNDO.- Calificado el escrito de la interesada como reclamación de responsabilidad patrimonial, se admitió a trámite por resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, de 28 de noviembre de 2022, que ordenó la instrucción del procedimiento al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario.

Por la unidad instructora se procedió a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al tiempo que dio traslado de la reclamación a la aseguradora del Servicio Murciano de Salud.

TERCERO.- Recabados informes de la Gerencia del Área de Salud I, constan en el expediente los siguientes:

- Informe de la Coordinadora de Riesgos Laborales, según la cual no existe investigación de accidente de trabajo, ya que no se presentó la comunicación interna de accidente de trabajo.

- Informe de la Gobernanta del Servicio de Lavandería, que es del siguiente tenor literal:

?1) Respecto del nombramiento estatutario: Que Dña. X con DNI --, presta servicio en la lavandería tras firmar un contrato de sustitución por la baja de un lavandero y por tanto tiene categoría de lavandera, aunque desde que firmó el contrato, desarrolla funciones de planchadora.

2) Respecto de las funciones y tareas asignadas: Entre sus labores, en ningún caso está la de descargar palets. Las funciones que realiza son las de introducir ropa de línea por las calandras, recoger la ropa que sale de estas máquinas, doblar ropa de forma en las mesas, doblar ropa de rizo en las mesas (toallas, mantas, ropa de bebe y sacos) y recoger y clasificar la ropa que sale por el túnel de uniformidad.

En definitiva, la trabajadora no tiene asignadas, entre sus funciones, las que relata en el punto segundo de su escrito, ni consta que se le hubiera asignado otras tareas.

3) Referente al presunto accidente: La trabajadora en el día del presunto accidente, no informó de tal hecho ni a la administrativa ni a la Gobernanta Responsable del Servicio. Es decir, no existe parte de accidente alguno, ni tampoco evidencia constatada de la rotura de las mencionadas gafas.

A su vez, y a pesar de lo relatado, la trabajadora nos informó en días posteriores, del accidente que le había ocurrido y de que se le habían roto las gafas y que pensaba tramitar una reclamación sobre el presunto accidente al Servicio Murciano de Salud?.

- Informe de la Coordinadora del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales del Área de Salud I, que confirma la ausencia de parte de accidente de trabajo y manifiesta que el puesto desempeñado por la actora está evaluado, con información de los riesgos del mismo, conforme al documento de evaluación que adjunta al informe.

CUARTO.- Con fecha 12 de enero de 2023, se solicita informe a la Subdirección de General de Atención al Ciudadano e Inspección Sanitaria (Inspección Médica), que no ha llegado a evacuarse.

QUINTO.- El 13 de julio de 2023 se confirió el preceptivo trámite de audiencia a la interesada. No consta que hay hecho uso de él, mediante la presentación de alegaciones o justificaciones adicionales.

SEXTO.- Con fecha 7 de noviembre de 2023, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la unidad instructora que no se ha acreditado la realidad del percance ni la existencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado ni su antijuridicidad, por lo que estarían ausentes los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 8 de noviembre de 2023.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, en relación con el 81.2 LPAC.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La legitimación para reclamar frente a la Administración, cuando de daños materiales se trata, corresponde de forma primaria a quien los sufre en su patrimonio o a quien sufraga los costes de reparación o reposición del bien dañado. En una u otra condición la legitimación activa corresponde a la Sra. X, a cuyo nombre se expide la factura por la reposición de las gafas dañadas.

La reclamante es lavandera/planchadora en un centro hospitalario público.

La condición de empleada pública de la perjudicada plantea la cuestión de la aplicación a los trabajadores públicos del instituto de la responsabilidad patrimonial. En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los números 75/1999, 99/2006, 220/2012, 152/2016 y 296/2019, entre otros muchos, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de ?particulares? a que se refiere el artículo 139 LPAC (hoy art. 32 LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto sometido a consulta, la Administración regional, titular del servicio sanitario, con ocasión de cuya prestación se produjo el daño alegado.

II. Acaecido el incidente, según la versión de la reclamante, el 27 de enero de 2022, solicita el resarcimiento de los daños apenas unos días después, el 4 de febrero, por lo que es evidente que se ejercita la acción dentro del plazo anual de prescripción del derecho a reclamar establecido por el artículo 67.1 LPAC.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la instrucción realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en la LPAC, constando la realización de todos los trámites preceptivos.

Cabe destacar que la interesada facilita en su reclamación el nombre de dos compañeras que habrían presenciado el incidente, cuya declaración no consta en el expediente remitido junto a la consulta. Considera el Consejo Jurídico que habría sido oportuno intentar recabar el testimonio de las compañeras de la actora o, al menos, indagar entre dicho personal acerca de la realidad del incidente en el que se fundamenta la reclamación. No parece que se haya realizado ni una cosa ni la otra.

No obstante, en la medida en que la interesada no llega a proponer de manera expresa la práctica de prueba testifical y que se aquieta cuando, con ocasión del trámite de audiencia, se le informa de la finalización de la fase de instrucción del procedimiento, sin que conste en el expediente la declaración de aquellas empleadas, no cabe entender que se le haya colocado en indefensión, por lo que no procede ahora declarar la retroacción del procedimiento para que se practique aquella prueba.

TERCERA.- Sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ejercitadas por los servidores públicos.

I. Reconocida la legitimación activa de la reclamante para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que dice haber sufrido en el ejercicio de su labor, ha de recordarse la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes número 175/2009 y 319/2019) que ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados a los empleados públicos en el desempeño de su trabajo:

1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare todos los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes números 75 y 76 del año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 32.1 LRJSP).

2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: singularmente el trabajo o función desempeñados, las instalaciones o los elementos materiales implicados en el servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no c ontemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

3. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el funcionario perjuicio patrimonial o personal alguno, de modo que aquél no debe soportar un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.

4. Con arreglo a reiterada doctrina del Consejo de Estado, las normas propias de la relación funcionarial son de aplicación preferente respecto del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración en orden a obtener el pretendido efecto indemnizatorio; pero, a falta de un régimen específico de cobertura que pueda garantizar el principio de indemnidad y en orden a su salvaguarda, cabe acudir a la vía indemnizatoria a título de responsabilidad patrimonial, de modo que quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser indemnizado, siempre que, a su vez, concurra un título específico de imputación del hecho lesivo a la Administración.

5. Cabe señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al empleado público reclamante con su Administración puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de la responsabilidad patrimonial, necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño. Por otra parte, dicho título de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener cada uno de ellos un fundamento y un alcance distinto, así como un régimen jurídico propio.

Así, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72, b, respectivamente), sin que su desarrollo reglamentario en el ámbito de nuestra Región prevea supuestos como el planteado como susceptibles de indemnización. En idéntico sentido, el artículo 17.1, letra b) del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, y los artículos 14 y 28 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), prevén el derecho de los funcionarios a percibir las indemnizaciones por razón del servicio que se establezcan.

Si bien la reclamante no califica expresamente su solicitud de resarcimiento como de indemnización por razón del servicio o de responsabilidad patrimonial, calificación esta última que le otorga la Administración sanitaria, lo cierto es que tampoco se opone a la misma con ocasión del trámite de audiencia conferido, por lo que no se aprecia obstáculo alguno para la consideración de la acción ejercitada como de responsabilidad patrimonial.

En tal caso, como se ha dicho, para poder declarar el derecho del interesado a ser indemnizado será preciso que concurran todos los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda la generación de la responsabilidad patrimonial, conforme se razona en la siguiente Consideración, siendo preciso distinguir, a tal efecto, entre los daños sufridos por los empleados públicos con ocasión del cumplimiento de sus funciones y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio, de forma que, en principio, sólo estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

CUARTA.- De los elementos de la responsabilidad patrimonial: inexistencia.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: ?los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), habiendo sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Hoy vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPAC.

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la Ley.

II. La calificación de la pretensión económica de la interesada como una reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas obliga a recordar que ésta sólo cabe declararla cuando se cumplen los requisitos legales antes expuestos, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño, así como la antijuridicidad de éste.

Y, a tal efecto, la primera determinación a realizar ha de ser la realidad del evento lesivo. Según se desprende del expediente, no está acreditado que los hechos ocurrieran como relata la interesada. En efecto, no hubo comunicación inmediata del incidente por parte de la interesada a su superior (la Gobernanta del Servicio de Lavandería) ni a los servicios de prevención de riesgos laborales. De hecho, la Gobernanta informa que la interesada le comunicó lo sucedido días después del accidente, lo que impidió comprobar en el momento inmediatamente posterior al siniestro la versión ofrecida por la empleada, consignando en ese instante e in situ tanto la realidad del daño como las circunstancias en las que se produjo la caída del material.

Al margen de la ausencia de prueba acerca de la realidad del accidente, lo cierto es que, aun cuando se diera crédito a la versión de la interesada acerca del mecanismo causal del daño, la actuación de la trabajadora no se habría acomodado a las funciones que tenía encomendadas, según informa su superior. Y es que, si bien la Sra. X manifiesta en su reclamación su condición de ?celadora?, lo cierto es que, según el informe de la Gobernanta del Servicio de Lavandería, su contrato es en la categoría de lavandera y las funciones que tiene encomendadas son las de planchadora, entre las cuales no se encuentran las de descarga de palés. Ha de recordarse, entonces, la doctrina seguida por este Consejo Jurídico en numerosos dictámenes (por todos el número 37/2022) que exige, para poder imputar el daño al funcionamiento del servicio público, que aquél sea atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: función o actividad, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de julio de 2002).

En los dictámenes en los que se ha reconocido el derecho de un empleado público a ser resarcido de los daños padecidos como consecuencia del servicio público, el principio de indemnidad juega un papel primordial, como se destaca, entre otros, en el número 175/2009: ?Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocid os en la legislación sobre función pública?.

Adviértase cómo es el ejercicio de las funciones propias del puesto de trabajo y su realización en condiciones de diligencia, lo que fundamenta el derecho al resarcimiento del empleado público.

En el supuesto sometido a consulta, la reclamante, siempre según su versión, sufrió la rotura de sus gafas como consecuencia de la caída de una caja sobre el rostro, cuando realizaba la descarga de un palé en altura. De conformidad con el informe de la Gobernanta del Servicio de Lavandería, las funciones que tenía encomendadas la interesada eran las correspondientes a la categoría de lavandera/planchadora, que no incluían las labores de descarga que, según afirma la actora, estaba realizando cuando sufrió el golpe. Al efectuar dichas tareas, ajenas a su relación de servicio, para las que no había sido contratada y sin que conste orden o encargo por parte de sus superiores para que las realizara, no puede imputarse el daño al servicio público. La interesada, al realizar cometidos para los que no había sido contratada, asumió voluntariamente el riesgo que finalmente se materializó, lo que impide apreciar la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servi cio público sanitario y el daño alegado.

Por otra parte, tampoco describe la interesada las circunstancias que motivaron la caída de la caja, que pudieran ser demostrativas de un funcionamiento anormal del servicio (mala colocación de los bultos, inexistencia de elementos de sujeción que fueran preceptivos, excesiva altura del palet sobre el nivel del suelo y ausencia de elementos de elevación del operario, etc.), por lo que no cabe descartar que el accidente se produjera por una falta de diligencia de la propia actora, que, asimismo, incidiría en el nexo causal.

Esta falta de diligencia, unida a la ausencia de un título de imputación específico del daño al servicio público, obligan a rechazar la pretensión indemnizatoria de la actora, pues si bien el evento lesivo se habría producido con ocasión del servicio no lo habría sido a causa del mismo, viniendo la trabajadora obligada a soportar el perjuicio sufrido.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que no se ha acreditado la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, así como la antijuridicidad de éste.

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional

Consultante:

Consejería de Salud