Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 9/2020 del 01 de enero de 2020

Contestacion

DICTAMEN 9/2020, de 29 de septiembre, sobre el Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, respecto del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales (BOE núm. 211, de 5 de agosto de 2020; corrección de errores BOE núm. 240, de 8 de septiembre de 2020).

ANTECEDENTES

1. El día 31 de agosto de 2020 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de 28 de agosto (Reg. núm. E2020000473), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 27 de agosto de 2020, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 3 y 4 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales.

El solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 3 de septiembre de 2020, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Francesc de Paula Caminal Badia.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 29 de septiembre de 2020 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

De conformidad con lo expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita dictamen a este Consell sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 3 y 4 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales (en lo sucesivo, RDL 27/2020 o Real decreto-ley) (BOE núm. 211, de 5 de agosto de 2020; corrección de errores BOE núm. 240, de 8 de septiembre de 2020), al amparo de lo previsto en los artículos 16.2.a, 23.f y 31.1 de nuestra Ley constitutiva, con carácter preceptivo y previo a la interposición de un posible recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

A fin de delimitar el objeto de nuestro pronunciamiento, en este fundamento jurídico primero, que será obligadamente breve para evitar reiteraciones innecesarias con el contenido de los fundamentos jurídicos siguientes, expondremos muy sucintamente el iter y el contenido del RDL 27/2020, haciendo especial énfasis en los antecedentes y en la situación actual de los dos preceptos cuestionados, para después contextualizarlos normativamente. A continuación, nos referiremos brevemente a su contenido y a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que le suscitan al peticionario para, finalmente, señalar la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva para poder dar respuesta a las cuestiones que se plantean.

1. De entrada, cabe señalar que el Real decreto-ley objeto de nuestra consideración ha perdido su vigencia en el transcurso de la elaboración del presente Dictamen, puesto que no superó el trámite de la convalidación en el seno del Congreso de los Diputados. En efecto, conforme al artículo 86.2 CE, la citada Cámara, en su sesión plenaria del pasado día 10 de septiembre, sometió a debate y votación de totalidad el Real decreto-ley y acordó su derogación (DSCD, núm. 43, de 10 de septiembre de 2020), tal como fue publicada por la Resolución de la misma fecha (BOE núm. 243, de 11 de septiembre de 2020).

Hay que tener en cuenta que gran parte del conjunto de las disposiciones financieras aplicables al mundo local que contenía la precitada norma de origen gubernamental tuvo su origen y antecedentes inmediatos en el Acuerdo adoptado entre el Gobierno del Estado y la Federación Española de Municipios y Provincias (en lo sucesivo, FEMP) para contribuir desde los municipios a desarrollar una movilidad sostenible, la agenda urbana y políticas de cuidados y apoyo a la cultura, suscrito el 4 de agosto de 2020, en el que se destaca el papel de los pueblos y ciudades en la reconstrucción social tras el impacto de la crisis del COVID-19 y su contribución a la normalización social. Respecto a la materia que ahora nos concierne, los acuerdos primero a cuarto de su texto recogen los puntos y las condiciones relativos al compromiso sobre los remanentes y el crédito extraordinario a las entidades locales, en unos términos que han sido reflejados después en los artículos 3 y 4 del RDL, solicitados por el Gobierno.

Cabe decir que el citado Acuerdo, y posteriormente el RDL 27/2020, originaron una frontal oposición municipal, expresada en el comunicado conjunto de los alcaldes y alcaldesas de 30 ciudades del Estado (entre ellas, Madrid y Barcelona) suscrito el 1 de septiembre de 2020.

2. El Real decreto-ley, que se estructura en tres títulos con dieciséis artículos, once disposiciones adicionales, una derogatoria y catorce finales, tiene un contenido muy heterogéneo, del cual podemos destacar, en lo que ahora nos interesa, el importante conjunto de medidas financieras relativas a las entidades locales, que da título a la norma de urgencia y que se halla regulado principalmente en su parte articulada. Así, el título I (arts. 1 a 9), como su propia rúbrica indica, incluye disposiciones relativas al destino del superávit de las entidades locales para financiar inversiones financieramente sostenibles, medidas de apoyo a las entidades locales y otras normas de gestión presupuestaria de carácter extraordinario y urgente. El título II (arts. 10 a 12) contiene normas de carácter extraordinario y urgente en materia de endeudamiento y de aplicación del Fondo de financiación a entidades locales y el título III (arts. 13 a 16) establece una serie de disposiciones, también de carácter extraordinario y urgente, en materia de participación de las entidades locales en los tributos del Estado. Según la disposición final duodécima, el RDL 27/2020 se dicta, con carácter general, al amparo del artículo 149.1.13 y .14 CE.

Tal como indica su preámbulo, el Real decreto-ley se añade a un conjunto de medidas dictadas por el Gobierno del Estado que, a raíz de la situación de crisis generada por el COVID-19, y a partir de las actuaciones y compromisos de las instituciones europeas, tienen la finalidad de definir un marco de ayudas estatales y de reactivación de la actividad económica y social (apdo. I, párr. primero), si bien dicha norma parte de una situación financiera del subsector de las entidades locales que puede calificarse de saneada «con capacidad de generación de ahorro y con superávit sucesivos y continuados desde el año 2012» (apdo. I, párr. segundo).

En concreto, los artículos 3 y 4, objeto del Dictamen, se integran en el título I antes citado sobre el «Destino del superávit de las entidades locales para financiar inversiones financieramente sostenibles, medidas de apoyo a las entidades locales y otras normas de gestión presupuestaria de carácter extraordinario y urgente». Sin perjuicio de que más adelante se examinará con detalle el contenido de estos dos preceptos, por lo que respecta al artículo 3, a grandes rasgos, prevé que las entidades locales (ayuntamientos, diputaciones provinciales y consejos insulares) puedan poner a disposición de la Administración general del Estado, en forma de préstamo, un conjunto de recursos financieros que se nutren de sus remanentes de tesorería para gastos generales. Las condiciones financieras de estos préstamos tienen que ser aprobadas por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, cosa que ha llevado a cabo mediante la Resolución de la citada Dirección General de 10 de agosto de 2020 (BOE núm. 216, de 11 de agosto de 2020).

Por su lado, el artículo 4 autoriza al Estado a crear un crédito extraordinario destinado a la recuperación económica y social de las entidades locales. Este fondo tendrá un importe equivalente como mínimo al 35?% de los recursos que estas se hayan comprometido a prestar a la Administración estatal, aunque no puede exceder de un importe total de 5.000 millones de euros, a repartir en dos años (hasta un máximo de 2.000 millones de euros en el año 2020, en proporción al 40?% de las cantidades comprometidas, y hasta un máximo de 3.000 millones de euros, el 60?% restante, con cargo al ejercicio de 2021). El dinero que perciban las entidades locales por este concepto se destinará a financiar actuaciones relacionadas con la elaboración y puesta en marcha de los planes o estrategias de acción locales de la Agenda Urbana Española, y de movilidad sostenible, cuidados de proximidad y cultura, y las transferencias que reciba cada entidad se realizarán en proporción a los recursos que esta haya comprometido.

Sentado lo anterior, aunque solo sea a modo de síntesis, ya que posteriormente será tratado con más profundidad, conviene hacer referencia al marco regulador estatal que contextualiza los artículos 3 y 4 RDL 27/2020, al que también se hace mención en el apartado II del preámbulo, desde la vertiente de la estabilidad presupuestaria y las haciendas locales y, en concreto, respecto a la disposición de los remanentes y superávit y a la regla de gasto aplicable a las corporaciones locales.

En este sentido, hay que partir de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en lo sucesivo, LOEPSF), que fue objeto de nuestro DCGE 8/2012, de 2 de julio, y de las STC 215/2014, de 18 de diciembre, y 101/2016, de 25 de mayo (esta última sobre la Ley orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, que modifica la LOEPSF). Y, en concreto, debemos referirnos a los artículos 12 y 32, que fijan, respectivamente, la regla de gasto y el destino del superávit en la reducción del nivel de endeudamiento. Además, la disposición adicional sexta introduce una cierta flexibilización ya que, en determinadas condiciones, permite a las entidades locales destinar el superávit a financiar inversiones que sean financieramente sostenibles a lo largo de su vida útil (cuyo concepto dota de contenido la disposición adicional decimosexta del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales ?en lo sucesivo, TRLRHL?) y no computen a efectos de la aplicación de la citada regla de gasto. Dicha medida, inicialmente prevista para el ejercicio 2014, se ha prorrogado anualmente hasta el año 2019 y, de cara al año 2020, la prórroga está prevista en el mismo RDL 27/2020 (art. 1).

Igualmente, tal como recoge el preámbulo de la norma objeto de dictamen, en el contexto de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del COVID-19 se han adoptado otras medidas puntuales de flexibilización del gasto para que las entidades locales destinen su superávit a determinados ámbitos que «debido a la actual situación de crisis sanitaria, económica y social, se han considerado prioritarios, sin que el gasto financiado con aquel recurso compute en la regla de gasto, dentro del marco de la normativa de estabilidad presupuestaria y reguladora de haciendas locales» (apdo. I, párr. quinto). Este es el caso de un grupo de reales decretos-leyes dictados por el Gobierno estatal, que mencionaremos más adelante.

En último término, respecto al ámbito europeo, además del Reglamento (UE) núm. 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CE) núm. 1466/97, del Consejo, relativo al esfuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, que el Real decreto-ley sitúa en el origen de la regulación de la LOEPSF, cabe citar que el 23 de marzo de 2020 los ministros de Hacienda de los estados miembros de la Unión Europea manifestaron su acuerdo con la evaluación de la Comisión reflejada en su Comunicación en el Consell COM(2020) 123 final, de 20 de marzo, a la que nos referimos en nuestro DCGE 3/2020, de 8 de abril (FJ 1.1), que declara que concurren las condiciones para la activación de la cláusula general de salvaguardia (general escape clause) del marco presupuestario de la Unión Europea.

La activación de dicha cláusula, por primera vez desde su introducción en el año 2011, permite una desviación temporal respecto a la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre y cuando esta desviación no ponga en riesgo la sostenibilidad presupuestaria. No suspende los procedimientos del Pacto de estabilidad y crecimiento, por el que los estados miembros se comprometen a contener su gasto público, sino que les permite no cumplir los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales, tal como expresa el considerando 5.º de la Recomendación del Consejo, de 20 de julio de 2020, relativa al Programa nacional de reformas de 2020 de España y por el que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de estabilidad para 2020 de España.

En efecto, en la primera recomendación del citado documento del Consejo, se insta al Estado a adoptar todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia del Pacto de estabilidad y crecimiento, para combatir la pandemia del COVID-19, sostener la economía y apoyar la posterior recuperación de forma eficaz. Asimismo, se aconseja, «[c]uando las condiciones económicas lo permitan, aplicar políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que se fomenta la inversión».

Cabe indicar también que el 21 de julio de 2020, el Consejo Europeo adoptó el Acuerdo sobre el plan de recuperación y el marco financiero plurianual 2021-2027, basado en el aprovechamiento del potencial del presupuesto de la Unión Europea. De conformidad con las conclusiones del Consejo publicadas (EUCO 10/20, CO EUR 8 CONCL 4), el Acuerdo incluye, por un lado, medidas específicas, extraordinarias y temporales de recuperación en el marco del instrumento Next Generation EU («la UE de la próxima generación»), que se nutrirá de los ingresos procedentes de los préstamos que contraiga la Comisión en los mercados de capital en nombre de la Unión Europea por un importe máximo de 750.000 millones de euros. Por otro, incluye el marco financiero plurianual para el periodo 2021-2027 (MFP), el cual, con el refuerzo del Next Generation EU, también servirá como instrumento principal para la aplicación del paquete de recuperación en respuesta a las consecuencias socioeconómicas de la pandemia del COVID-19 (anexo, apdo. I.1). Asimismo, en las citadas conclusiones se señala que el «?Next Generation UE? y el MFP van unidos. Necesitamos unas medidas de recuperación que proporcionen una respuesta rápida y eficaz a un desafío temporal, pero estas solo lograrán el resultado deseado y serán sostenibles si se vinculan armónicamente con el MFP tradicional, que viene definiendo nuestras políticas presupuestarias desde 1988 y ofrece una perspectiva a largo plazo».

3. En su escrito de solicitud, el Gobierno efectúa unas primeras consideraciones sobre la inoportunidad de adoptar, en el contexto fáctico y normativo actual, la «fórmula préstamo-transferencia» de los preceptos cuestionados en vez de habilitar a los entes locales para la plena disposición de los recursos propios. Seguidamente, considera en primer término que esta previsión normativa, «al no ofrecer una explicación racional», podría suponer la contravención de la interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 CE y alega, en este sentido, la STC 150/1990, de 4 de octubre, que dispone que «las transferencias y subvenciones a los entes locales deberán distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables». En segundo término, entiende que podría vulnerarse también la autonomía local y la suficiencia financiera reconocidas en los artículos 137, 140 y 142 CE puesto que una medida legal que impide a los ayuntamientos que dispongan de sus propios recursos económicos ?como son sus remanentes de tesorería para gastos generales? «comporta una limitación injustificada de la capacidad económica de sus haciendas y de su propia autonomía para la gestión de sus intereses», lo que se hace más evidente, a su criterio, si se tiene en cuenta que a quien se habilita es a la Administración general del Estado para que pueda disponer de los remanentes citados, a través de la fórmula del préstamo establecida en el artículo 3.

Paralelamente, el Gobierno opina que la doctrina constitucional elaborada en relación con la autonomía financiera de las comunidades autónomas en el sentido de que «no resultaría conforme con el orden constitucional de distribución de competencias condicionar la financiación estatal a una efectiva cofinanciación autonómica» es trasladable a los efectos que produce el mecanismo de los artículos 3 y 4. Así pues, aduce que la exigencia de que los ayuntamientos aporten sus remanentes como condición previa para la realización de la transferencia limita «la disposición de sus propios recursos económicos imponiéndoles un condicionamiento indebido», lo que sería contrario a la citada doctrina constitucional y vulneraría su autonomía financiera, «que exige la plena disposición de los medios con que cuentan para ejercer las propias competencias».

4. Por último, resulta necesario apuntar que, aunque el peticionario concibe los artículos 3 y 4 RDL 27/2020 como un mismo mecanismo, consistente en el binomio préstamo de las entidades locales al Estado-transferencia de fondo a los entes locales para la recuperación económica y social, nos hallamos en realidad ante dos instrumentos muy diferentes en cuanto a su contenido y finalidad, como tendremos ocasión de explicitar más adelante, por lo que en la presente opinión consultiva los trataremos por separado.

Así, en el subsiguiente fundamento jurídico segundo se examinará la constitucionalidad y estatutariedad del artículo 3 RDL 27/2020, encuadrándolo, en primer lugar, en el título competencial que le daría amparo prevalentemente, para después dilucidar si sus previsiones pueden vulnerar la autonomía y la suficiencia financiera de los entes locales garantizada constitucional y estatutariamente. Por su parte, en el fundamento jurídico tercero se llevará a cabo el análisis de la adecuación al marco constitucional y estatutario del artículo 4 RDL 27/2020, en este caso desde la vertiente del respeto al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y en concreto del legislador estatal.

Segundo. El examen de constitucionalidad y de estatutariedad del artículo 3 del Real decreto-ley 27/2020

Como acabamos de anticipar, en esta parte del Dictamen examinaremos el artículo 3 RDL 27/2020, que regula una medida (un préstamo a la Administración estatal) diferenciada del artículo 4 (dotación de un crédito extraordinario), tanto en lo que a su naturaleza se refiere como en los elementos que la integran y los efectos que produce, y que podría ser aplicada y tener eficacia independientemente de este último precepto. Y lo anterior teniendo presente que el legislador estatal de origen gubernamental, por las razones que se explicitarán con detalle más adelante en el fundamento jurídico siguiente, los ha interconectado entre sí, desde el mismo momento en que la aplicación del artículo 4 requiere haberse acogido previamente a la opción que configura el artículo 3.

1. El artículo 3 RDL 27/2020 (que, como hemos dicho, no está vigente porque el Decreto-ley no ha sido convalidado), titulado «Colocación por las entidades locales en cuentas del Tesoro Público de saldos del remanente de tesorería para gastos generales de 2019», tal como indica el preámbulo del Real decreto-ley, contempla la posibilidad de que los entes locales (ayuntamientos, diputaciones provinciales y consejos insulares) se comprometan a poner a disposición de la Administración general del Estado «sus excedentes de tesorería que se reflejan en el remanente de tesorería para gastos generales, ajustado por los saldos de las cuentas de acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto y por devoluciones de ingresos indebidos» (apdo. VII, quinto párr.).

En este sentido, según prescribe el primer párrafo del apartado 1 del artículo 3 RDL 27/2020, los recursos financieros susceptibles de ser entregados al Estado por esta vía han de calcularse a partir de la totalidad de los remanentes de tesorería para gastos generales de los entes locales, a 31 de diciembre de 2019, una vez minorados por los saldos de las cuentas de los acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto y por devoluciones de los ingresos indebidos. Igualmente, el citado precepto establece que de estos importes deben descontarse previamente los remanentes del superávit de 2019 que, por una parte y con carácter prioritario, se han aplicado o se prevé aplicar a los gastos expresamente previstos en los RDL 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (art. 3); 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (art. 20.1), y 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban las medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica (art. 6), normas todas ellas que en los ámbitos especialmente afectados por la situación de crisis han ampliado la lista de programas locales de la disposición adicional decimosexta del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el TRLRHL, que conllevan inversiones no computables en la regla de gasto (art. 12.2 LOEPSF). Y, por otra parte, este saldo resultante debe reducirse también en la cuantía destinada por la entidad local a inversiones financieramente sostenibles según permite la prórroga para 2020 de la disposición adicional sexta de la LOEPSF (art. 1, primer párr., RDL 27/2020). Finalmente, del importe que derive de los cálculos anteriores, habrá que restar además el dinero para financiar modificaciones de crédito aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real decreto-ley, objeto de dictamen.

Efectuadas las diversas operaciones de cálculo anteriormente explicitadas, el concepto de remanentes de tesorería al que se refiere el artículo 3 es, pues, un concepto ajustado, es decir, minorado según las diversas normas que ha ido dictando el Estado en el ámbito del destino de los superávits. Por consiguiente, debe interpretarse que la expresión «totalidad» de los remanentes de tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2019 se corresponde con la cuantía que se obtiene tras las reducciones descritas.

Corresponde al presidente de cada corporación local, mediante decreto o resolución y previo informe de los titulares de los órganos de intervención y de tesorería ?en el que se deberá concretar la totalidad del importe final de los remanentes, tras las operaciones de minoración o ajuste antes explicitadas? adoptar el compromiso de ponerlos a disposición del Estado. Informará de esta decisión en el primer pleno posterior que celebre dicha corporación (art. 3.1, párrs. cuarto y quinto).

Los compromisos de los entes locales de transferir estos recursos económicos a la Administración general del Estado serán firmes, vinculantes e irrenunciables a partir de su remisión al Ministerio de Hacienda en la fecha máxima del día 15 de septiembre de 2020. No obstante, estarán vigentes hasta el 31 de diciembre de 2021, de modo que durante el citado periodo temporal (entre el 16 de septiembre de 2020 y el 31 de diciembre de 2021), la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (en lo sucesivo, DGTPF) requerirá a las entidades locales para que, mediante transferencias corrientes, le entreguen la totalidad de los recursos comprometidos, en los términos expuestos (art. 3.1, segundo párr.).

El mecanismo crediticio descrito tiene el carácter de préstamo de las entidades locales a la Administración estatal y se materializa en un acto único, cuando esta recibe los fondos en la cuenta determinada por la citada DGTPF. Los préstamos así acordados, que no requieren formalización, tienen la consideración de deuda del Estado conforme a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP), y no pueden cederse a terceros. Así, los contratos se consideran concluidos simplemente con la resolución de dicho órgano estatal por la que se efectúa el requerimiento a las entidades locales afectadas para que desembolsen los préstamos (art. 3.1, tercer párr., y apdo. V del preámbulo).

El citado préstamo debe amortizarlo la Administración general del Estado en un plazo máximo de quince años, a partir de 2022 (concretamente, a contar desde el 31 de marzo), y las condiciones financieras se fijarán, previa consulta a la asociación de ámbito estatal con más implantación representativa de las entidades locales (la FEMP), por resolución de la DGTPF. En todo caso, el tipo de interés anual que se determine no podrá superar el coste equivalente de financiación de la deuda del Estado, incluyendo en su cálculo los gastos financieros y de cualquier otra naturaleza asociados a las operaciones y cargas administrativas llevadas a cabo por la Administración estatal para articular todo este mecanismo. En cumplimiento del mandato contenido en el apartado 2 del artículo 3, examinado, como se ha apuntado en el fundamento jurídico primero, dicha Dirección dictó la Resolución de 10 de agosto de 2020, por la que se establecen las condiciones financieras aplicables a las operaciones de préstamo entre la Administración general del Estado y las entidades locales, según los términos previstos en el Real decreto-ley 27/2020 (art. 3.2 y apdo. V), que implícitamente entendemos derogada al no haberse convalidado la norma de la cual traía causa.

Para finalizar esta regulación, respecto a otros aspectos en torno a la operativa de los préstamos, el artículo 3 faculta a la DGTPF para encomendar a un agente financiero externo su gestión, al tiempo que establece en qué sección de los presupuestos generales del Estado deberán aplicarse las amortizaciones, los gastos por intereses y el resto de comisiones y gastos de los préstamos, siendo esta la sección 06 «Deuda pública» (apdo. 3). Asimismo, prescribe que las transferencias de los saldos a la Administración central dan lugar a las correspondientes generaciones de crédito para gastos incluidos en la sección presupuestaria 32, que tiene la denominación «Otras relaciones financieras con entes territoriales», sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 53.2 de la LGP sobre este mecanismo de modificación presupuestaria (apdo. 4). Y, por último, como norma de cierre, se habilita a los órganos competentes de los ministerios de Hacienda y de Asuntos Económicos y Transformación Digital para aprobar las resoluciones e instrucciones necesarias para el desarrollo de los preceptos incluidos en el título I del Real decreto-ley, relativo a cuestiones del destino del superávit de las entidades locales para hacer frente a inversiones financieramente sostenibles, medidas de apoyo a los gobiernos locales y otras normas de gestión presupuestaria y urgente (apdo. 5).

2. La petición de dictamen considera que la fórmula del préstamo descrita «va en sentido contrario de lo que parecería lógico si el legislador quisiera adoptar medidas para dotar a los ayuntamientos de más recursos económicos con los que poder afrontar esta situación de crisis extraordinaria», a la vez que entiende que «atenta directamente a la suficiencia financiera de las haciendas locales y a la autonomía local constitucionalmente reconocida». De este modo, alega que «su primera consecuencia [?] no es otra que privar a los ayuntamientos de disponer de sus propios recursos económicos», que son sus remanentes de tesorería, por cuya razón se vulneran los artículos 137 y 140 CE y, especialmente, el artículo 142 CE, que «ordena que las haciendas locales dispongan de medios suficientes para ejercer sus funciones». Añade que dicha privación no está justificada en una situación extraordinaria como la actual, ocasionada por el COVID-19, en la que «el Consejo Europeo acaba de alcanzar el acuerdo de 21 de julio de 2020 sobre el plan de recuperación y sobre el marco financiero plurianual 2021-2027, que comporta un cambio circunstancial de paradigma en los principios de estabilidad presupuestaria».

Asimismo, el escrito argumenta que «el aparente respeto a la autonomía local que se quiere dar a entender con esta supuesta voluntariedad de cada ayuntamiento, de acordar o no la concesión en préstamo de sus remanentes, no resulta verosímil ni tiene una consistencia intrínseca en una situación de necesidad y verdadera falta de recursos económicos como la que sufren en estos momentos la inmensa mayoría de los ayuntamientos», que «exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión las funciones que legalmente les han sido encomendadas».

3. Expuestas las críticas principales del solicitante a dicho precepto legal, cabe señalar que la disposición final duodécima del Real decreto-ley declara que este instrumento normativo, salvo una serie de disposiciones que ahora no nos afectan, se ha dictado «con carácter general» al amparo de las cláusulas competenciales 13.ª y 14.ª del artículo 149.1 CE.

A) A fin de determinar el título competencial aplicable al artículo 3 RDL 27/2020 y de si a su amparo el Gobierno estatal con funciones de legislador puede dictar legítimamente una norma como la que nos ocupa, cabe referirse tanto a su contenido como a la finalidad que pretende alcanzarse con su aprobación.

Respecto a su finalidad, el preámbulo del RDL 27/2020 declara que es eludir las comisiones bancarias que, a la vista del interés negativo del dinero, asumen actualmente las entidades locales por los saldos disponibles en cuentas y depósitos bancarios de su titularidad (apdo. V, párr. primero). En concreto, según la Resolución de la DGTPF de 10 de agosto, a la que nos podemos referir como elemento interpretativo ya que complementa la regulación objeto de dictamen, se trata de una «tesorería acumulada de cerca de 14.000 millones de euros», la cual, «devengando el tipo de depósito del Eurosistema del -0,50?%, supone un gasto anual para el conjunto de las Entidades Locales de aproximadamente setenta millones de euros», de modo que la medida del artículo 3 estaría dirigida a reducir este gasto. En consecuencia, según el Gobierno del Estado, con el préstamo de los remanentes de tesorería a la Administración estatal que regula el citado precepto se pretende conseguir que las haciendas de las entidades locales ahorren el dinero que suponen estas comisiones bancarias.

Ahora bien, tras la descripción efectuada en el apartado primero de este fundamento jurídico resulta evidente que, como consecuencia de la aplicación de lo previsto en el artículo 3 RDL 27/2020, la Administración general del Estado iba a recibir una financiación a partir de las transferencias de dinero de los entes locales. A título indicativo, en la información extraída del sitio web del Ministerio de Hacienda sobre la liquidación de los presupuestos de las entidades locales 2018, en lo referente a los municipios, consta que sus remanentes para gastos generales alcanzan la cuantía de «14.140.701» miles de euros, datos que coinciden con lo indicado en el anteriormente referido preámbulo de la Resolución de 10 de agosto.

Consiguientemente, el mecanismo por el que opta el legislador gubernamental para generar el ahorro antes indicado en las entidades locales que tienen sus remanentes depositados en entidades bancarias es una operación de crédito público que le genera un ingreso, a partir de la realización de un préstamo por parte de los entes locales que así lo decidan. Como ya hemos señalado, conforme a la LGP, el RDL 27/2020 otorga a este préstamo la consideración de «deuda del Estado», la cual, por definición legal, constituye el conjunto de capitales solicitados en préstamo mediante la emisión pública, concertación de operaciones de crédito, subrogación en la posición deudora de un tercero o, en general, a través de cualquier otra operación financiera del Estado, con destino a sufragar los gastos de este o a constituir posiciones activas de tesorería (art. 92 LGP). Confirma la naturaleza financiera del mecanismo de crédito examinado la Resolución de 10 de agosto de 2020, a la que antes nos hemos referido, que establece las condiciones financieras propias de las operaciones vinculadas al citado préstamo como instrumento crediticio, como, por ejemplo, su divisa, el importe nominal máximo, los periodos de devengo de los intereses, el principal pendiente de pago, el esquema de las amortizaciones, el tipo y cálculo de los intereses, las comisiones y los gastos asociados o los intereses de demora.

Por otro lado, mediante el Real decreto-ley, el Estado se atribuye la autorización para contraer esta deuda con los entes locales (art. 135.3 CE), a la vez que fija también los mecanismos de modificación presupuestaria adecuados para incorporar en sus cuentas públicas este ingreso proveniente de los entes locales (mediante generación de crédito), incluyendo a qué sección de los presupuestos estatales se va a destinar.

De lo que se acaba de exponer, puede afirmarse, en síntesis, que el artículo 3 RDL 27/2020 establece una operación de crédito con la caracterización de deuda pública, de la cual resulta un ingreso para la hacienda del Estado, que se incorpora a sus presupuestos generales mediante el subsiguiente mecanismo de modificación presupuestaria y que, en consecuencia, el título estatal en el que se insiere de forma preferente es el relativo a la competencia exclusiva del Estado sobre hacienda pública y deuda del Estado previsto en el artículo 149.1.14 CE, condicionado en este caso, y como constataremos seguidamente, por el principio constitucional del artículo 135 CE.

En aplicación de esta misma competencia y acerca del efecto de generar un ahorro para las cuentas locales, actuando sobre sus remanentes de tesorería, cabe recordar que ex artículo 149.1.14 CE «solo de manera puntual» puede el Estado regular con carácter exclusivo el régimen de las haciendas locales, lo que incluye «la regulación de instituciones comunes a las distintas Haciendas o de medidas de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales. O cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el art. 142 CE, en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE» (entre otras, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4.b, y 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 4).

Pero, asimismo, tiene su anclaje en el artículo 149.1.14 CE la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico de las administraciones públicas o de la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3.b, citando las STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5, y 135/2013, de 6 de junio, FJ 3.c).

B) Llegados a este punto, cabe hacer algunas consideraciones sobre otras cuestiones que suscita el artículo 3 RDL 27/2020 en relación con la materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y, más concretamente, respecto a la disponibilidad de los remanentes de tesorería por parte de los entes locales. De hecho, el solicitante se refiere expresamente a este tema cuando critica el mecanismo del préstamo de los excedentes locales en el sentido de que solo permite la utilización de una «pequeña parte» de estos recursos propios que, hasta la fecha, estaban inmovilizados, cuando es notoria «la necesidad urgente que tienen los ayuntamientos de disponer de sus recursos económicos [?] para afrontar con la máxima inmediatez posible los gravísimos efectos de la crisis que este año ya se están produciendo y que con toda seguridad se alargarán, como mínimo, hasta el próximo año 2021».

Sobre las competencias del Estado en materia de estabilidad y sostenibilidad financiera, nos remitimos a lo que con profusión hemos señalado en nuestros dictámenes (DCGE 8/2012, de 2 de julio, FJ 2; 1/2014, de 3 de enero, FJ 2.1; 8/2014, de 27 de febrero, FJ 2, y 3/2020, de 8 de abril, FJ 2.1.B) y a la doctrina constitucional (por todas, STC 215/2014). Baste con recordar que la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria constituye un mandato al que todas las administraciones públicas deben adecuar sus actuaciones y que, por tanto, «?en su sentido principial, queda fuera de la disponibilidad ?de la competencia? del Estado y de las Comunidades Autónomas?» (DCGE 8/2014, FJ 2, con cita de la STC 157/2011, de 18 de octubre, FJ 3, y de la STC 143/2013, de 11 de julio, FJ 11, en cuanto al ámbito local). Asimismo, junto a la suficiencia financiera de los entes locales, reconocida en el artículo 142 CE, hay que tener en cuenta también que el artículo 135 CE obliga al Estado, a las comunidades autónomas y a los entes locales, «cada cual en el marco de sus competencias, a adoptar aquellas medidas que permitan realizar los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y eficacia (art. 103.1 CE) y alcanzar la situación presupuestaria de equilibrio o superávit que impone la Constitución (art. 135; STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3)» (STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 7).

En cuanto a las administraciones locales, son las que están sometidas con mayor rigor a las consecuencias derivadas de la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011, habida cuenta de que no pueden incurrir en déficit estructural (art. 135.2 CE) y, en todo caso, tienen la obligación de mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario (art. 11.4 LOEPSF).

Cabe decir que el Estado está legitimado para regular esta materia principalmente en aplicación del artículo 149.1.13 CE, como competencia de dirección general de la economía que se proyecta sobre los diversos sectores económicos y también en el ámbito presupuestario, que busca la estabilidad económica interna y externa mediante la gradual recuperación del equilibrio presupuestario (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 7 y 11, y 215/2014, FJ 3 y 7), si bien el citado principio constitucional, a pesar de constituir un límite, no puede avalar la alteración de las competencias materiales de las comunidades autónomas ni, en lo que ahora interesa, de las entidades locales, constitucional y estatutariamente atribuidas.

A los efectos de este Dictamen, podemos decir, a modo de síntesis, que el remanente de tesorería es una variable que muestra en un determinado momento (el 31 de diciembre de cada año) el superávit o el déficit acumulado de los diversos ejercicios presupuestarios por un ente público. Constituye, por consiguiente, un indicador de la liquidez de la entidad, que permite valorar su solvencia financiera a corto plazo y que, de entrada, se hallaría disponible para financiar gastos. Así, por ejemplo, según el artículo 191.2 TRLRHL, «[l]as obligaciones reconocidas y liquidadas no satisfechas el último día del ejercicio, los derechos pendientes de cobro y los fondos líquidos a 31 de diciembre configuran el remanente de tesorería de la entidad local. La cuantificación del remanente de tesorería se realizará teniendo en cuenta los posibles ingresos afectados y minorando, de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca, los derechos pendientes de cobro que se consideren de difícil o imposible recaudación» (igualmente, Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local).

Dicho esto, la normativa de estabilidad presupuestaria contiene una serie de reglas muy rígidas sobre el destino del superávit presupuestario (situación en la que el saldo presupuestario es positivo, porque los ingresos públicos son superiores a los gastos públicos) y/o de los remanentes de tesorería para gastos generales, que ha sido parcialmente modificada por varias normas legales posteriores y también por el RDL 27/2020 objeto de dictamen que, como se sabe, no ha sido convalidado.

Por un lado, con carácter general, el artículo 12 LOEPSF, que establece la regla de gasto aplicable a las administraciones públicas, tiene como objetivo que esta no aumente por encima de la tasa de referencia de crecimiento del producto interior bruto de medio plazo de la economía española (art. 12 LOEPSF). En caso de que se obtengan ingresos superiores a los previstos, deberán destinarse íntegramente a reducir el nivel de deuda pública (art. 12.5 LOEPSF). Y, en consecuencia, cuando la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará a reducir el nivel de endeudamiento (art. 32.1 LOEPSF). Cabe señalar la importancia de las limitaciones al gasto público como medida tendente a conseguir el objetivo antes citado de estabilidad económica interna y externa (STC 214/2014, de 18 de diciembre, FJ 3, y, previamente, STC 62/2001, de 1 de marzo, FJ 4).

Y, por otro lado, las estrictas limitaciones sobre el destino del superávit en el ámbito local se han flexibilizado a partir de la modificación de la regla de gasto mediante la Ley orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, que añadió la disposición adicional sexta a la LOEPSF, que permite a las corporaciones locales que cumplan determinadas condiciones (a grandes rasgos, que no superen los límites en materia de autorizaciones de operaciones de endeudamiento así como un superávit y remanente de tesorería para gastos generales positivo y un periodo medio de pago a los proveedores que no supere el plazo máximo de pago que prevé la normativa sobre morosidad) destinar su superávit (o los remanentes si son inferiores) a costear inversiones siempre que sean financieramente sostenibles a lo largo de su vida útil, de modo que el gasto en estas inversiones no computa a los efectos de la aplicación de la regla de gasto del artículo 12 LOEPSF (concepto definido en la disposición adicional decimosexta TRLRHL, introducida por el RDL 2/2014, de 21 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados en los dos primeros meses de 2014 por las tormentas de viento y mar en la fachada atlántica y la costa cantábrica). Esta medida, inicialmente prevista para el ejercicio 2014, ha sido prorrogada anualmente hasta el año 2019, mediante el Real decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre; las leyes de presupuestos generales del Estado para los años 2016 y 2017, 48/2015, de 29 de octubre, y 3/2017, de 27 de junio, respectivamente; el Real decreto-ley 1/2018, de 23 de marzo, y el Real decreto-ley 10/2019, de 29 de marzo.

Recientemente, como ya hemos anticipado, a fin de hacer frente a los efectos de la pandemia del COVID-2019, se ha habilitado la utilización del superávit de las entidades locales correspondiente al año 2019 para gastos sociales (servicios sociales, promoción social y equipos de protección individual [EPI]) y para apoyar a los colectivos vulnerables (arts. 1.2 y 3 RDL 8/2020), en un importe equivalente, como máximo, al 20?% del saldo positivo definido en la letra c del apartado 2 de la disposición adicional sexta de la LOEPSF (art. 20 RDL 11/2020). Y se ha previsto también que en el año 2020 puedan destinar, como máximo, el 7?% de su respectivo superávit para financiar gastos de inversión en vehículos eléctricos o con etiqueta ambiental CERO y en infraestructuras de recarga (art. 6 RDL 23/2020).

Finalmente, el RDL 27/2020, que estamos examinando, vuelve a establecer la prórroga y vigencia para el año 2020 de la aplicación de la anteriormente explicitada disposición adicional sexta de la LOEPSF (art. 1) y amplía la categoría de gastos no computables a las transferencias de las diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares a favor de los ayuntamientos en riesgo financiero (art. 7.3).

La principal característica de las actuaciones de gasto efectuadas al amparo de toda esta normativa, que cumplen con la limitación del destino del superávit, es que no computan a efectos de la regla de gasto, unas porque son gastos financieros costeados por ingresos financieros y otras porque así lo apunta expresamente la ley. Las segundas, sin embargo, deberán someterse igualmente al principio de equilibrio presupuestario (art. 11.4 LOEPSF), razón por la cual la estimación de la cuantía que a ellas se destine tendrá que dar cumplimiento a este objetivo en la liquidación del ejercicio.

Adicionalmente, el RDL 27/2020, como excepción y por primera vez, permite la aplicación por parte de los entes locales del superávit presupuestario correspondiente al 2019, que no se haya utilizado, o de sus remanentes de tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2019 (si son superiores) para financiar gastos en el 2020. Y lo permite sin especificar cuáles podrían ser esos gastos y, aparentemente, al margen de las reglas y requisitos exigidos por la disposición adicional sexta LOEPSF), siempre y cuando, no obstante, aquellos cumplan con el equilibrio presupuestario al cierre de este ejercicio (art. 6). Cabe decir que, también con carácter extraordinario y como aspecto de nueva incorporación en materia de estabilidad presupuestaria, el Real decreto-ley declara que no se exige a las entidades locales el cumplimiento de la regla de gasto durante el ejercicio 2020, dada la grave situación provocada por la pandemia (disp. ad. segunda). Si bien no se explicita, ello supone, presumiblemente, la no aplicación de la exigencia del plan económico y financiero en caso de incumplir el límite de gasto en la liquidación correspondiente.

Sobre los efectos que puede tener el artículo 3 RDL 27/2020, objeto de examen, en la disponibilidad futura de las cuantías equivalentes a los remanentes de tesorería entregados al Estado, que hayan sido devueltas en su totalidad en concepto de cuotas de amortización del préstamo, podemos referirnos a la intervención de la ministra de Hacienda en el debate de la Comisión de Hacienda para informar del acuerdo alcanzado entre el Ministerio de Hacienda y la FEMP, «relativo a la incautación de remanentes de las entidades locales por parte del Estado, así como la autorización del uso de superávit de los ayuntamientos», que constituye un elemento interpretativo del alcance de la norma que nos concierne. Según la representante del Gobierno del Estado, el citado artículo persigue, entre otros objetivos, el de permitir la disposición por los entes locales de la totalidad de los remanentes de tesorería que han prestado a la Administración estatal, sin que ello suponga incurrir en déficit presupuestario. A tal fin, se prevé la devolución íntegra de dicha cuantía, a partir del 31 de marzo de 2022, en forma de cuotas de amortización, calculadas, según afirma la propia ministra, para permitir su utilización en el marco de equilibrio presupuestario y sin producir el mencionado déficit (DSCD, núm. 135, de 31 de agosto de 2020, pág. 7, 34, 35 y 47, y, en el mismo sentido, DSCD, núm. 43, de 10 de septiembre de 2020, pág. 34). De hecho, a esta cuestión se refiere también el punto 4 del Acuerdo entre el Gobierno y la FEMP que, teniendo en cuenta que no tiene rango normativo, establece que «[l]as condiciones en las que las EELL podrán gastar las amortizaciones del préstamo serán acordadas con la FEMP, y aprobadas por acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos». Por consiguiente, de acuerdo con lo anterior, puede afirmarse que el artículo 3 no constituiría una nueva limitación de los remanentes de tesorería para gastos generales acumulados en diciembre de 2019, sino que ampliaría, aunque mínimamente, la posibilidad de utilizarlos (a partir de la amortización del préstamo) sin incurrir en déficit presupuestario.

Distinta naturaleza y fuente de financiación tienen, sin embargo, las ayudas de las que pueden ser beneficiarias estas mismas entidades locales en la proporción del préstamo efectuado al Estado en forma de ingresos no financieros de carácter extraordinario y finalista, a las que nos referiremos con ocasión del examen del artículo 4.

En relación con los condicionamientos para la plena disponibilidad de los remanentes de tesorería, resulta asimismo esclarecedora la Nota informativa del Ministerio de Hacienda, de 12 de diciembre de 2019, sobre el impacto de la utilización del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias, que resalta que estos remanentes, como medio de financiación de modificaciones presupuestarias, tienen un efecto importante en el posterior cumplimiento de las reglas fiscales. En efecto, tal como se señala en la citada Nota, los remanentes de tesorería generados en el ejercicio inmediatamente anterior no constituyen un recurso en términos contables en el ejercicio actual y, por consiguiente, el incremento de gasto que, en su caso, se produzca, como consecuencia de una mayor dotación de crédito derivada de modificaciones presupuestarias financiadas con los remanentes de tesorería del ejercicio anterior, afectará negativamente a la capacidad/necesidad de financiación de la entidad local. Ello significa que dicho gasto «incrementará el gasto computable a los efectos de la regla de gasto, salvo que se trate de categorías de gasto exceptuadas de las previstas en la normativa vigente» (art. 12.2 y .4 y disp. ad. sexta LOEPSF y disp. ad. decimosexta TRLRHL). Por último, destaca también que las operaciones de utilización de los remanentes conducen a un incremento del gasto no financiero, pero no del ingreso no financiero, lo que puede derivar en un déficit presupuestario, así como en un incumplimiento de la regla de gasto.

En este contexto, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), en su Informe 4/2020, de 15 de julio, complementario de la evaluación individual de la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2020, de las corporaciones locales, pone de manifiesto una inclinación a la reducción del superávit del grupo de entidades locales examinadas (24 corporaciones locales seleccionadas por el mayor volumen poblacional y presupuestario) que, según las estimaciones al cierre de 2020, «muestran que el grupo alcanzaría déficit este año, de en torno al 0,3?% de media, agotando el superávit alcanzado en 2019, e intensificando la tendencia iniciada el año anterior de expansión del gasto corriente». Respecto a este gasto, la AIReF destaca, sin embargo, la particular relevancia del gasto de carácter social, como consecuencia de la situación de emergencia social generada por la crisis económica provocada por la pandemia.

Efectuadas las consideraciones anteriores, pese a la relación que pueda tener el artículo 3 RDL 27/2020 con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera en el ámbito local por su incidencia y posibles efectos en el destino del superávit y/o de los remanentes de tesorería de los entes locales que se acojan al mecanismo del préstamo, es evidente que no nos hallamos ante una norma que discipline la citada materia, ni tampoco que incida en un sector concreto de la economía ni ordene la actividad de los agentes que intervienen en ella (art. 149.1.13 CE) (en esta línea, STC 41/2016, FJ 4). En todo caso, como hemos razonado, el artículo 3 RDL 27/2020 configura una operación de crédito que supone un ingreso para la hacienda estatal, que se articula en forma de préstamo de las entidades locales y que tiene la condición de deuda pública. En consecuencia, aunque puede decirse que este precepto se orienta también a la racionalización de los recursos públicos y que está condicionado por el marco normativo estatal actualmente vigente sobre la estabilidad presupuestaria en el ámbito local, se insiere, en este caso, como hemos visto, de forma prevalente en la competencia estatal del artículo 149.1.14 CE sobre hacienda general y deuda del Estado.

4. A continuación, cabe dilucidar si, como alega la solicitud, el mecanismo de préstamo del artículo 3 RDL 27/2020 vulnera la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) y, en especial, el principio de suficiencia financiera local (art. 142 CE).

Sobre el principio de autonomía local, establecido en los artículos 137 CE y 84.1 EAC (para los municipios, arts. 140 CE y 86 EAC), nos remitimos, entre otros, a nuestro DCGE 8/2014, en el que, haciéndonos eco de la doctrina constitucional, recordábamos que «la autonomía local constitucionalmente reconocida se configura como una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, que debe ser respetado por el legislador a fin de que estas administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno (en este sentido, STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 51/2004, de 13 de abril, FJ 9; 252/2005, FJ 4, y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8) con personalidad propia (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4)» (FJ 2).

Asimismo, poníamos de manifiesto «[l]as dificultades para definir, en abstracto, el contenido esencial de la autonomía local, que constituye la garantía de la institución ?en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar?», de forma que la «única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace (STC 32/1981, 28 de julio, FJ 3)? (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 5)» (ibidem).

Al amparo de dicha autonomía se formula la prohibición de que el legislador no puede regular la capacidad decisoria de los entes locales territoriales respecto a los asuntos de su interés, de modo que esta «se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno» (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4). Y, como contenido mínimo de la autonomía local, se reconoce el «derecho de la comunidad local a participar a través de sus órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias» (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39).

Por lo que ahora interesa, «no hay duda de que la autonomía de los entes locales va estrechamente vinculada a su suficiencia financiera, porque la plena disposición de medios financieros se exige para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les son encomendadas (entre otras, STC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 166/1998, de 15 de julio, FJ 10, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22)» (DCGE 10/2015, de 1 de julio, FJ 2.4). En definitiva, pese a tener carácter instrumental, es obvio que la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar las finalidades pretendidas (STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6).

La exigencia de que las corporaciones locales dispongan de los medios suficientes para el ejercicio de las funciones que la ley les atribuye es un principio constitucional expresamente previsto en el artículo 142 CE, que declara que los tributos propios y la participación en los del Estado y en los de las comunidades autónomas son las fuentes principales de ingresos de sus haciendas. Respecto a Cataluña, dicho principio se recoge en los artículos 84.3 y 217 EAC, junto con otros principios rectores, como son la equidad, la autonomía y la responsabilidad fiscal.

La obligación de dotar de recursos económicos suficientes a las haciendas locales corresponde tanto al Estado «a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias» como a las comunidades autónomas (STC 82/2020, citando STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2.b; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 4). Este mismo mandato está recogido en el Estatuto cuando declara que la Generalitat velará por el cumplimiento de la suficiencia de recursos de los entes locales de su territorio en ejercicio de las competencias que le corresponden en materia de financiación local, en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado (arts. 217, 218.2 y 220 EAC). Por otro lado, la misma norma estatutaria prevé que la Generalitat dote un fondo de cooperación local a partir de todos sus ingresos tributarios, que deberá regularse por ley (art. 219 EAC y arts. 197 y 198 del Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña).

De hecho, este mandato se encuentra también en la Carta europea de autonomía local, de 15 de octubre de 1985. En concreto, en su artículo 9, referido a los recursos financieros de los entes locales, declara que estos: tienen derecho a tener recursos propios suficientes de los cuales disponer libremente en el ejercicio de sus competencias (apdo. 1); sus recursos deben ser proporcionales a las competencias asignadas por la Constitución y las leyes (apdo. 2); los sistemas financieros que proveen los medios económicos deben ser de naturaleza diversificada y evolutiva como para permitir que los entes locales sigan, en la medida del posible y en la práctica, la evolución real de los costes del ejercicio de sus competencias (apdo. 4), y, finalmente, los procedimientos de compensación financiera o de medidas equivalentes destinadas a corregir los efectos del desigual reparto de las fuentes potenciales de financiación no deben reducir la libertad de opción de las entidades locales, en su propio ámbito de competencia (apdo. 5).

Cabe señalar que la doctrina constitucional ha incorporado la autonomía en la vertiente del gasto público al principio de suficiencia de las haciendas locales, la cual comporta la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales. En cuanto a los entes locales de la comunidad autónoma catalana, el artículo 218.1 EAC les atribuye explícitamente autonomía presupuestaria y de gasto público en la aplicación de sus recursos, incluidas las participaciones que perciban a cargo de los presupuestos de otras administraciones públicas, de los que pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias.

De este modo, la mencionada vertiente de suficiencia no solo lleva implícita la libertad de los órganos de gobierno para la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para cuantificarlo y distribuirlo en el marco de sus competencias, con plena disponibilidad y sin condicionamientos indebidos. Ahora bien, eso no significa que el gasto local deba concebirse como una esfera total y absolutamente ajena a cualquier mínima incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno, ya que «lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente» (STC 82/2020, FJ 7, citando doctrina anterior, principalmente STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10). Así, la eventual vulneración de la autonomía local no derivaría del simple hecho de que una ley estatal o autonómica comporte unas cargas económicas y unas obligaciones para las administraciones locales, sino de que estas se determinen sin tener en cuenta la relación existente entre los intereses locales y supralocales concurrentes.

En definitiva, la autonomía en el ámbito económico de las entidades locales y, concretamente, en el aspecto del gasto público «?puede ser restringida por el Estado y las comunidades autónomas?, pero siempre ?es importante subrayarlo? que dicha restricción se lleve a cabo ?dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad?» (ibidem).

Por otra parte, todo lo anterior no obsta para que junto con la suficiencia financiera de los entes locales en todas sus vertientes, el artículo 135 CE imponga la estabilidad presupuestaria a las administraciones locales, lo que les exige, como hemos indicado, una actuación conforme a este principio según el marco constitucional y de legalidad orgánica vigente (equilibrio o superávit presupuestario, según art. 11.4 LOEPSF). En esta línea, la doctrina constitucional recuerda que «el cumplimiento de los objetivos de déficit y de endeudamiento al que debe dirigirse la actuación de todas las Administraciones públicas representa una cuestión de interés general de extraordinaria importancia, respecto de cuya consecución el Estado es el garante último (arts. 128.1, 131.1 y .2, y 138.1, todos ellos CE)» (STC 215/2014, FJ 7).

5. Centrado nuestro examen en los términos indicados, nos corresponde determinar si la entrega de los remanentes de tesorería de las entidades locales a la Administración estatal, en forma de préstamo a devolver en un máximo de quince años, a partir de 2022, a la que se refiere el artículo 3 RDL 27/2020, se adecua al parámetro constitucional expuesto. En otras palabras, si esta operación de crédito, configurada al amparo del título sobre hacienda pública y deuda del Estado (art. 149.1.14 CE), la cual supone una transferencia de dinero de los entes locales al Estado, que constituye un ingreso para las cuentas presupuestarias generales, a la vez que persigue otras finalidades, como serían generar un ahorro de comisiones bancarias para las haciendas locales y arbitrar una solución para la utilización futura de una parte de los remanentes sin alterar el equilibrio presupuestario, vulnera la exigencia constitucional derivada de la autonomía local y, más concretamente, en su vertiente financiera.

Para llevar a cabo esta tarea, hay que precisar, antes que nada, que la totalidad del importe de los remanentes de tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2019 que pueden afectarse a los préstamos al Estado se obtiene una vez descontadas las cuantías derivadas de las operaciones de cálculo previstas en el propio artículo 3, párrafo primero, RDL 27/2020. Así, como hemos anticipado, antes de comprometerlos y con el fin de poder precisar su cuantía, el ente local tiene que haberlos minorado previamente por los conceptos generales que corresponden en términos de contabilidad nacional; por los gastos destinados a inversiones financieramente sostenibles, conforme a la prórroga de la disposición adicional sexta LOEPSF (art. 1 RDL 27/2020); por los gastos previstos en los reales decretos-leyes 8, 11 y 23/2020, y por los importes destinados a financiar modificaciones de crédito aprobadas con anterioridad al RDL 27/2020, dictaminado.

Así pues, de entrada, cabe indicar que se trata de remanentes de tesorería para gastos generales cuya disponibilidad ya está actualmente sometida a limitaciones por razones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y, además, que el importe dinerario que por esta vía se da en préstamo al Estado no se corresponde con la totalidad de los excedentes inicialmente acumulados por las entidades locales a finales de diciembre de 2019. Por consiguiente, puede afirmarse que el artículo 3 no afecta a las fuentes de ingresos principales de los gobiernos locales, sino que se proyecta sobre una tipología de recursos financieros (los remanentes de tesorería para gastos generales) la cual, además, como acabamos de explicitar, no es de total y libre disposición para los entes locales.

Ahora bien, efectuada esta aclaración, cabe añadir que el Estado no habría podido establecer en ningún caso una medida que nutriera sus cuentas mediante la imposición unilateral a las corporaciones locales de la remisión de parte de sus recursos económicos, en este caso de sus remanentes de tesorería para gastos generales (minorados). En efecto, una detracción forzosa de los fondos locales «no sólo limita directamente la plena disponibilidad de sus ingresos, mermándolos, [?] para ?el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas? (art. 142 CE), sino que, al imponer a las citadas corporaciones [?] la transferencia anual de un porcentaje actualizable de sus ingresos a favor de la Comunidad Autónoma, condiciona, al mismo tiempo, indirectamente, la capacidad de aquéllas de decidir libremente sobre el destino de sus recursos o ingresos» (en este sentido, STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 11).

Es cierto que desde la perspectiva de la vertiente económica de la autonomía local, podrían admitirse las limitaciones o los condicionamientos a la disponibilidad de ingresos o a la libre decisión del destino del gasto que estuvieran autorizados por el bloque de la constitucionalidad. Pero aparte de estos supuestos «cualquier transferencia de recursos de una hacienda territorial a otra, impuesta unilateralmente por una de ellas, implica una alteración de los ingresos o recursos financieros de la hacienda propia del ente territorial al que se impone la transferencia de fondos, incidiendo así en el instrumento indispensable para el ejercicio de sus competencias propias o, lo que es igual, en el ámbito de su autonomía» (ibidem).

Al respecto, cabe apuntar que la aportación de recursos económicos de las haciendas locales a la hacienda estatal, regulada en el artículo 3 RDL 27/2020, no se concibe como una obligación impuesta unilateralmente por el Estado a los gobiernos locales, sino que se trata de una opción de naturaleza concertada, que se sitúa en el plano de la voluntariedad. Efectivamente, el precepto prevé que la decisión de prestar al Estado los remanentes de tesorería para gastos generales, en la totalidad de la cuantía ?ajustada? allí indicada, corresponde al ente local interesado, tal como se desprende de la expresión potestativa «podrán» que contiene la propia norma (apdo. 1, párr. primero). Y ello, sin que dicho carácter voluntario se vea alterado por el hecho de que el artículo 4 prevea, a modo de gratificación o contraprestación, que el ente local en cuestión reciba de la Administración estatal una ayuda por un importe equivalente como mínimo al 35?% de los recursos comprometidos por la entidad local en cuestión.

Se preserva, en consecuencia, el margen de decisión propia de la corporación local y no se anula su capacidad de participación respecto a un asunto de gobierno de su interés (en este sentido, STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 8). En concreto, en el caso que ahora se dictamina, le corresponde al ente local decidir, a partir de las estimaciones contables que considere oportunas y también, lógicamente, de las condiciones financieras fijadas por el propio Real decreto-ley y por la Resolución de la DGTPF de 10 de agosto, si quiere dejar en préstamo al Estado esos recursos propios. El hecho de que, como veremos, el Real decreto-ley prevea efectuar una transferencia de fondo a los entes locales que le hagan el préstamo (art. 4 RDL 27/2020) no excluye la anterior afirmación. Y es así porque la transferencia dineraria a la Administración del Estado, como hemos razonado, obedece a una decisión voluntaria de la propia corporación local, que se entiende que ha sido adoptada tras valorar los intereses propios, en términos de conveniencia global para dicha corporación.

En el caso que nos atañe, dependiendo del escenario en el que se halle cada administración local, se abren, entre otras, varias posibilidades. Así, a modo ilustrativo, cuando no puedan realizar inversiones financieramente sostenibles, en el supuesto de déficit presupuestario en la liquidación de 2019 pero con remanentes positivos, pueden optar por transferir su totalidad (ajustados) al Estado, a fin de obtener unos intereses en concepto del préstamo y de poder utilizarlos de manera escalonada, en paralelo a las sucesivas amortizaciones (según se desprende del debate parlamentario mantenido en la Comisión de Hacienda del Congreso de los Diputados y del Acuerdo entre el Gobierno del Estado y la FEMP), así como conseguir un ahorro de dinero en las comisiones de los correspondientes depósitos bancarios; o bien, en caso de superávit presupuestario en la liquidación de 2019 y de remanentes positivos, pueden escoger no llevar a cabo dicha transferencia y dedicar los excedentes minorados, si procede, a realizar más gasto público en el marco de lo previsto en los artículos 1 y 6 y la disposición adicional segunda del RDL 27/2020 o, por el contrario, contratar el préstamo con el Estado. A la posibilidad de acceder a los fondos del artículo 4 RDL 27/2020, en caso de que la corporación local opte por comprometerse a realizar el préstamo al Estado y en proporción al importe prestado, nos referiremos en el siguiente fundamento jurídico al examinar este precepto.

Desde otra perspectiva, cabe mencionar la circunstancia de que, a raíz de la crisis sanitaria, económica y social provocada por la pandemia, en el ámbito de la Unión Europea se han adoptado medidas extraordinarias de recuperación, dirigidas también a la suspensión de la cláusula general de salvaguardia del marco presupuestario de la Unión Europea, como hemos visto en el fundamento jurídico anterior y hemos apuntado en el precedente DCGE 3/2020, de 8 de abril (FJ 2). No obstante, como ha señalado este Consell, «las normas jurídicas emanadas de las instituciones europeas, a pesar de su primacía en el seno de los ordenamientos de los estados miembros, no constituyen en sentido estricto parámetro de validez de las leyes aprobadas por las Cortes o el Parlamento» sino que «lo son únicamente la Constitución y el Estatuto, según establece la jurisprudencia constitucional» (DCGE 6/2016, de 1 de diciembre, FJ 3.2, citando STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 7, y, en la misma línea, por todas, STC 134/2011, FJ 8).

Además, que el legislador estatal haya optado por regular un mecanismo financiero como el del artículo 3 RDL 27/2020 en la presente situación de crisis, en vez de llevar a cabo una modificación del actual marco de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de los entes locales, en un sentido más permisivo y de mayor flexibilidad respecto a la disponibilidad y destino del superávit y/o los remanentes de tesorería por este nivel de gobierno territorial, es una opción legislativa que le corresponde al Estado al amparo de sus competencias en el ámbito material concernido. Como bien se sabe, no es función del Consell enjuiciar la oportunidad de las actuaciones adoptadas por el poder legislativo (DCGE 7/2010, de 22 de abril, FJ 4) sino determinar si estas decisiones han sido dictadas en el marco de las competencias que la Constitución le atribuye, así como si son adecuadas en general a las prescripciones del marco constitucional y estatutario.

En conclusión, a la vista de todos los razonamientos expuestos, el artículo 3 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, no vulnera la autonomía local ni la suficiencia financiera de los entes locales, ex artículos 137 y 142 CE y 217 y 218 EAC.

Tercero. El examen de constitucionalidad y estatutariedad del artículo 4 del Real decreto-ley 27/2020

A continuación, examinaremos el artículo 4 RDL 27/2020 que, como sabemos tampoco está vigente, relativo a la «[a]utorización de crédito extraordinario para la recuperación económica y social de las entidades locales», crédito que, como se constatará seguidamente con mayor detalle, tiene como destinatarias las entidades locales que se hayan comprometido a efectuar el préstamo al Estado de sus remanentes de tesorería para gastos generales, en las cuantías y términos establecidos en el artículo 3 de la propia norma.

1. En concreto, el apartado primero del artículo 4 establece que la Administración general del Estado ha de destinar a las entidades locales un importe equivalente, como mínimo, al 35?% de los recursos que han comprometido en el citado préstamo a la Administración central, con un tope máximo de 5.000 millones de euros. A tal efecto, por medio del Real decreto-ley objeto de dictamen, se concede un crédito extraordinario por la cuantía máxima global indicada, el cual se incorpora a la sección 32 del vigente presupuesto (Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, prorrogados para 2020), denominada «Otras relaciones financieras con entidades territoriales», servicio 02 «Secretaría General de Financiación Autonómica y Local. Entidades locales», programa 942N «Otras aportaciones a entidades locales», y en el capítulo 4, artículo 46 y concepto 467 «Reconstrucción económica y social de las entidades locales». Para la financiación de dicho crédito extraordinario, que tiene el carácter de incorporable, se aplicarán las reglas del artículo 46 de la Ley 6/2018 (deuda pública) y del artículo 59 LGP (exclusión de la aplicación de determinadas modificaciones en el Fondo de contingencia).

Las cuantías de que dispondrán los gobiernos locales que sean beneficiarios del citado fondo se distribuyen de forma que, para los gastos de 2020, consistan en el 40?% de las aportaciones comprometidas por aquellos, hasta un máximo de 2.000 millones de euros y, para los gastos de 2021, en el 60?% de las citadas aportaciones, con un máximo de 3.000 millones de euros. Dicha dotación a los entes locales se vehiculará mediante transferencias corrientes efectuadas por el Estado en el plazo de un mes a contar desde la finalización de la fecha de que disponían para formalizar el compromiso de entregarle sus remanentes de tesorería en aplicación del artículo 3 del Decreto-ley (15 de septiembre de 2020); y el importe total a transferir a cada uno de aquellos se calculará en proporción a los recursos económicos que han comprometido.

Por otro lado, según reza el mismo apartado primero del precepto examinado, «las entidades locales, en el ámbito de su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», deberán destinar dichas transferencias a una serie de finalidades especificadas por la norma, que son: la elaboración y puesta en marcha de planes o estrategias de acciones locales de la agenda urbana española, la movilidad sostenible, la transición energética, los cuidados de proximidad y la cultura. La delimitación de qué gastos se considerarán incluidos en cada una de las finalidades indicadas se concreta en los apartados 3 a 5 del mismo precepto, a los que nos remitimos.

Para finalizar el apartado primero, se añade una norma específica para el supuesto de que el Estado haya empezado a transferir dinero de este fondo extraordinario a entidades locales y, posteriormente, estas no cumplan con los compromisos adquiridos en aplicación del artículo 3. En este caso, las cuantías que el precepto califica como indebidamente percibidas (cuya recuperación tiene carácter preferente frente a cualquier otra deuda con acreedores públicos) deberán compensarse en su totalidad mediante las correspondientes retenciones de las entregas a cuenta y de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado.

Por su parte, el apartado 2 del artículo 4 dispone que el gasto realizado por las entidades locales a cargo de los fondos estatales transferidos a que se refiere dicho artículo se considerará, en este supuesto concreto, como «gasto financiado con fondos finalistas» y, consiguientemente, se excluye su cómputo para la aplicación de la regla de gasto (art. 12.2 LOEPSF).

Finalmente, el apartado 6 del artículo 4 exime las citadas actuaciones de gasto público local de la obligación de elaborar los informes previstos por el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. En concreto, este último precepto legal solo permite el ejercicio por parte de las administraciones locales de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación mientras no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de las haciendas locales y no exista simultaneidad de ejecución del mismo servicio por parte de otra administración pública, razón por la cual exige la emisión de dos tipos de informes de carácter previo y vinculante: de la administración competente, para constatar la inexistencia de una duplicidad de actuaciones administrativas, y de la administración que tenga la tutela financiera sobre las nuevas competencias.

2. La solicitud del Gobierno, que no cuestiona el precepto objeto de dictamen desde la perspectiva de las competencias de la Generalitat, argumenta que las «transferencias y subvenciones a los entes locales deben distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables, ya que, en caso contrario, podrían vulnerar los principios constitucionales de igualdad y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos» (con cita de la STC 150/1990, FJ 12).

Además, el peticionario, trasladando la doctrina constitucional elaborada en relación con la autonomía financiera de las comunidades autónomas, considera que el Real decreto-ley restringe la autonomía y la suficiencia de recursos de los entes locales, según la cual «la opción autonómica de cofinanciar o no el programa estatal no altera su derecho a la necesaria percepción de los fondos estatales que le corresponden para cada línea de ayuda o modalidad técnica que el Estado financie» (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 11). De este modo, afirma, la imposición de condicionamientos indebidos para la percepción de la transferencia de recursos estatales vulnera la potestad local de la plena disposición de los recursos económicos en el ejercicio de las competencias que les corresponden.

3. Al margen de lo que se dirá posteriormente respecto a la vinculación del artículo 4 RDL 27/2020 con el 3, resulta claro que, como su nombre indica, el precepto que ahora se examina establece la dotación de un crédito extraordinario destinado a crear unas ayudas de naturaleza subvencional para los entes locales, con las condiciones y en los términos que se explicitarán a continuación. Se trataría pues, de una modificación presupuestaria para incrementar el gasto, efectuada mediante «una norma con rango legal y al hilo de lo previsto en el artículo 134.5 CE [(?[a]probados los presupuestos generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen el aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario?)», que el Tribunal Constitucional considera legítima cuando se lleva a cabo «en ?supuestos excepcionales, concretamente cuando se trate de un gasto inaplazable provocado por una circunstancia sobrevenida? (STC 3/2003, FJ 5, y, en el mismo sentido, STC 136/2011, FJ 4; 217/2013, FJ 2, y 34/2018, de 12 de abril, FJ 6)» (DCGE 3/2020, FJ 2).

Dicho esto, tal como indica el título del propio artículo 4 RDL 27/2020, los fondos que nutren el mencionado crédito, categorizados como deuda pública, son, por un lado, de naturaleza finalista, ya que, con carácter general, los gobiernos locales tienen que aplicarlos a la «recuperación económica y social»; más específicamente, a unos ámbitos materiales determinados (agenda urbana, movilidad sostenible, transición energética, cuidados de proximidad y cultura) y, en cada uno de ellos, a costear un conjunto de actuaciones que detalla el propio precepto (apdos. 1 y 3 a 5).

Y, por otro, según lo que hemos visto que dispone su apartado 2, la norma contiene también una previsión dirigida a flexibilizar la regla de gasto (art. 12.2 LOEPSF), que es aplicable solo y puntualmente a las administraciones locales beneficiarias de las ayudas, a fin de posibilitar el incremento de su gasto público en las actuaciones objeto de fomento, sin que se desvirtúe el mandato de equilibrio presupuestario (art. 11.4 LOEPSF).

En lo que ahora interesa, respecto a las transferencias y la concesión de subvenciones a los entes locales tanto por parte del Estado como de las comunidades autónomas, la doctrina constitucional ha declarado que, «como es regla común en el Derecho comparado, resulta constitucionalmente lícito vincular las transferencias y subvenciones a un destino concreto, siempre que, en el ejercicio de sus propias competencias, concurra en ello el interés del Ente que transfiere sus propios recursos o subvenciones a las Haciendas locales». Ahora bien, también ha afirmado que el otorgamiento de dichas transferencias y subvenciones ha de someterse al escrutinio de los principios constitucionales y que, por consiguiente, «deben distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables, pues en caso contrario podrían resultar vulnerados los principios constitucionales de igualdad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos» (STC 150/1990, FJ 12).

Asimismo, respecto a las condiciones que pueden establecerse para su concesión, el Tribunal Constitucional ha considerado que solo son admisibles las que persiguen una finalidad razonable relacionada con la materia objeto de fomento. De esta forma, es del parecer que la exigencia de elaborar un plan de movilidad sostenible para obtener una subvención no es contraria al artículo 9.3 CE porque procura una finalidad razonable relacionada con la reducción de las emisiones y el consumo de energía, a la vez que tampoco es desproporcionada (STC 174/2013, de 10 de octubre, FJ 6).

En relación con la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, singularmente, del poder legislativo, nos remitimos a lo que hemos señalado en el DCGE 3/2020, en el que recopilábamos nuestra doctrina consultiva sobre esta cuestión (entre otros, DCGE 1/2012, de 10 de enero, FJ 4, y, en la misma línea, DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 5). A modo de síntesis, razonábamos que el control de una ley a partir del artículo 9.3 CE no puede implicar la imposición de constricciones indebidas al legislador, de manera que es necesario llevarlo a cabo con prudencia y preservando sus opciones legislativas. Así, decíamos, las «leyes aprobadas en el marco de las instituciones y el procedimiento legislativo democráticos cuentan con la presunción de validez con respecto a su interpretación». Y, en consecuencia, lo relevante es comprobar si la norma «establece una discriminación, ya que la discriminación comporta siempre una arbitrariedad, o bien, a pesar de no establecerla, si carece de toda explicación racional, lo que también supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente realizar un análisis de fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus posibles consecuencias» (DCGE 3/2020, FJ 2, en la línea de las STC 233/1999, FJ 12; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8; 242/2004, de 16 de diciembre, FJ 7; 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7; 196/2011, de 13 de diciembre, FJ 13; 20/2013, de 31 de enero, FJ 8, o 93/2017, de 6 de julio, FJ 3).

Así pues, el control que se ejerza debe tener como objeto comprobar si el legislador se ha excedido en dicho margen de libertad y ha creado una diferencia de trato no razonable o arbitraria, y ha de enjuiciar otras medidas legales que se consideren más adecuadas o defendibles (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 3 y 4).

En definitiva, no es suficiente la simple discrepancia política para tildar la norma de arbitraria o, lo que es lo mismo, no puede confundirse el arbitrio legítimo que lleva a una determinada configuración legal de una materia o un sector del ordenamiento con la «inconsecuencia o incoherencia creador[a]s de desigualdad o distorsión en los efectos legales» (DCGE 3/2020, FJ 2, y STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4.a; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 5; 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 5; 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 45/2007, de 1 de marzo, FJ 4, y 49/2008, de 9 de abril, FJ 5).

4. Efectuadas las consideraciones anteriores, nos corresponde ahora examinar la adecuación al parámetro expuesto de los citados fondos finalistas de naturaleza subvencional, articulados como transferencias corrientes y directas a las corporaciones locales por el concepto «[r]econstrucción económica y social de las Entidades Locales» en los correspondientes sección, servicio y programa de los presupuestos generales del Estado vigentes, que regula el artículo 4 RDL 27/2020.

Si bien el precepto no lo explicita, como tampoco lo hace el preámbulo del Real decreto-ley, de la descripción anteriormente efectuada resulta obvio que son destinatarios de los citados fondos únicamente aquellos entes locales que hayan adoptado previamente el compromiso de prestar al Estado sus remanentes de tesorería para gastos generales, según lo prescrito en el artículo 3. Confirman lo anterior varios elementos que integran la configuración de las ayudas, a la que ya nos hemos referido. En primer lugar, que la cuantía global del crédito extraordinario se calcule a partir del importe total de los recursos que las entidades locales se hayan comprometido a entregar a la Administración estatal (como mínimo el 35?%). En segundo lugar, que este dinero también se reparta a lo largo de los años 2020 y 2021 en proporción a las aportaciones comprometidas por las entidades locales. Y, en tercer lugar, que las transferencias corrientes realizadas a las entidades locales se correspondan proporcionalmente con los recursos comprometidos por cada una.

Asimismo, para el cómputo del plazo previsto para realizar las transferencias del dinero, se adopta como punto de partida la fecha de finalización de la remisión a la DGTPF de los compromisos locales. Y, por último, a modo de cláusula de cierre, el incumplimiento del compromiso del préstamo supone la obligación de devolver las transferencias ya materializadas e «indebidamente percibidas» que se compensa dejando de percibir por otras vías o fuentes de financiación ordinarias de las haciendas locales las cuantías equivalentes.

Consiguientemente, en vista de lo expuesto, nos corresponde ahora examinar si la condición exigida para poder beneficiarse de las ayudas del artículo 4, que consiste en que la entidad local se comprometa previamente a contratar con el Estado el préstamo y la entrega de sus remanentes de tesorería para gastos generales, ajustados en los términos que indica el artículo 3 y que hemos examinado en el fundamento jurídico segundo, así como si que estas ayudas se distribuyan, precisamente, en función de la cuantía de los importes comprometidos, se adecua o no a la Constitución.

De entrada, cabe señalar que no parece ponderado que el Estado supedite la aplicación de una medida de fomento destinada a actuaciones y políticas públicas en ámbitos sectoriales que considera estratégicos para la recuperación social y económica del mundo local (agenda urbana, transporte público, movilidad urbana sostenible, transición energética, asistencia social y sanitaria, medidas de apoyo a la cultura) a un requisito de la naturaleza descrita. En otras palabras, se impide que las corporaciones locales que no contraten el préstamo con el Estado, porque no quieran o no puedan, tengan acceso a esta importante línea de financiación, lo que constituye una relación de causa/efecto que no responde a las exigencias de objetividad y de razonabilidad que deberían regir el otorgamiento de las ayudas del Estado a los entes locales, de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 150/1990, FJ 12, y 174/2013, FJ 6).

Efectivamente, no se vislumbra qué conexión de sentido puede tener la condición anterior, impuesta por el artículo 4 a los entes locales, con la dotación de un crédito extraordinario por parte del Estado que tiene como finalidad dar apoyo económico al mundo local para costear actuaciones que obedecen a circunstancias extraordinarias y sobrevenidas, como son las derivadas de la pandemia ocasionada por el COVID-19. En este contexto, cabe indicar que el propio Consejo de Europa, como hemos señalado en el fundamento jurídico primero, insta al Estado español a adoptar las medidas necesarias, en el marco del Pacto de estabilidad y crecimiento, para hacer frente a la citada pandemia y favorecer así la recuperación económica. Nos parecería, en todo caso, que unos fondos como los que nos ocupan no pueden concederse de manera selectiva y excluyente sino que deberían distribuirse en función de criterios más conformes con la jurisprudencia constitucional anteriormente citada, que estuvieran vinculados a aspectos de naturaleza poblacional, de equilibrio territorial, de necesidades medioambientales o de requerimientos sociales, entre otros, y no según si la administración potencialmente beneficiaria de aquellos se compromete de antemano a financiar a la administración que los concede.

Por otra parte, no conduce tampoco a una conclusión diferente el hecho de que, según dicen los representantes del Gobierno estatal en los debates parlamentarios a los que hemos aludido en el fundamento jurídico anterior, la concesión de las ayudas como ingresos externos no financieros prevista en el artículo 4 forme parte de una solución arbitrada conjuntamente con el artículo 3 para permitir el uso de los remanentes de tesorería locales (como mínimo un 35?% de los prestados a la DGTPF) en el marco de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Cabe recordar que la doctrina constitucional declara que no puede confundirse el arbitrio legítimo del legislador con una regulación que sea inconsecuente o incoherente y que, de resultas de ello, cree «desigualdad o distorsión» en los efectos legales que produzca (STC 99/1987, FJ 4.a; 227/1988, FJ 5, o 73/2000, FJ 4). Y es evidente que la opción adoptada por el legislador estatal de origen gubernamental, sea cual sea la finalidad pretendida por la norma o sean varias finalidades al mismo tiempo, conlleva esta desigualdad y distorsión de efectos legales.

Indudablemente, no puede perderse de vista que las ayudas del Estado tienen como destinatarios últimos a los ciudadanos, en forma de servicios públicos en los ámbitos afectados (en este caso, entre otros, según los apdos. 3 a 5 del art. 4: fomento de la movilidad sostenible; renovación de abastecimientos de agua, saneamiento y cableado subterráneo; acciones en zonas de protección medioambiental; mejora de los servicios de asistencia social y sanitaria con programas para personas mayores, dependientes o con discapacidades; sistemas de ayudas a domicilio y teleasistencia; detección de violencia de género, de exclusión social y de absentismo escolar; construcción y renovación de escuelas infantiles de 0 a 3 años; medidas de promoción de la cultura, etc.).

Y que, consiguientemente, aunque los entes públicos no son titulares del derecho a la igualdad ex artículo 14 CE (entre otras, STC 45/2007, FJ 3, o 139/2005, FJ 6), el diferente trato que se otorga a las entidades locales en el artículo 4, que las excluye de recibir los fondos previstos en caso de que no financien previamente al Estado mediante el referido préstamo, repercute, en último término, en una discriminación en la prestación de dichos servicios públicos entre los ciudadanos sobre los que ejercen su gobierno local. Y lo anterior, con mayor motivo si la condición para ser destinatario de la transferencia dineraria no obedece, como hemos indicado, a los criterios objetivos, constatables y racionales que deben presidir en todo caso la concesión de las ayudas públicas.

Respecto a la infracción del principio de igualdad entre los entes públicos locales (art. 14 CE) como manifestación de la arbitrariedad del legislador (art. 9.3 CE), cabe decir que, más recientemente, la doctrina constitucional ha valorado su posible aplicación, si bien en el caso entonces examinado no concluyó que hubiera un trato discriminatorio. Así, enjuició si la norma legal en cuestión (disp. ad. séptima de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 29 de julio, de costas) establecía un privilegio para unos municipios respecto a otros, al excluir del dominio público marítimo-terrestre una serie de núcleos costeros y, por el contrario, mantener dentro de este último otros núcleos que eran igualmente innecesarios para la protección del litoral (STC 57/2016, de 17 de marzo, FJ 9, que recoge la doctrina de la precedente STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 14).

Además, el cumplimiento de la exigencia que establece el artículo 4 para poder ser beneficiario de las transferencias corrientes de carácter finalista, en muchos casos, tampoco depende siquiera de la voluntad de la propia entidad local, que no siempre está en condiciones presupuestarias y financieras de poder contratar el préstamo con el Estado. Así sucedería, por ejemplo, en el supuesto de las administraciones locales que tengan superávit pero remanentes de tesorería para gastos generales negativos en la liquidación de 2019. O sencillamente, cuando los entes locales hayan gestionado de manera continuada y sucesiva ejercicios presupuestarios en equilibrio y no dispongan de tales remanentes.

Ciertamente, esta exclusión del disfrute de las ayudas para un conjunto de entidades locales, a partir de la exigencia del cumplimiento de una condición previa que nada tiene que ver con las actuaciones objeto de fomento estatal, así como la subsiguiente financiación desigual de las que sí que pueden ser destinatarias de ellas, puede comportar, en la práctica, el pernicioso efecto que el otorgamiento y distribución de los fondos del artículo 4 RDL 27/2020 no se lleve a cabo teniendo en cuenta la situación y necesidades reales de las entidades locales en los ámbitos a los que están destinados.

En definitiva, el vínculo que establece el artículo 4 con el precepto que le antecede origina la inconstitucionalidad de la regulación del crédito extraordinario de naturaleza subvencional dirigido a los gobiernos locales, en la medida en que este es concebido y configurado en unos términos incompatibles con las exigencias de razonabilidad y de objetividad que han de guiar la distribución de los fondos públicos dirigidos al fomento de políticas estratégicas de interés general.

Asimismo, tal como hemos indicado en el fundamento jurídico anterior, es constitucionalmente lícito que el Estado se dote de los mecanismos financieros que considere adecuados conforme a objetivos propios y europeos con la finalidad de conseguir una política de equilibrio y de estabilidad presupuestaria, al amparo de sus competencias para desarrollar el mandato del artículo 135 CE. Ahora bien, la articulación de la legislación y las medidas que así arbitre no pueden ignorar un principio constitucional tan básico como es el reparto equitativo de las ayudas económicas, basado en condiciones objetivas fácticamente verificables y relacionadas con los supuestos de hecho que justifican el gasto público según las capacidades y necesidades relativas a las administraciones receptoras. Todavía con mayor motivo si se tiene en cuenta que, mediante la intermediación de estas últimas, y principalmente en el caso de los ayuntamientos, la aplicación de las mencionadas ayudas revierte en los ciudadanos, sobre todo cuando se interviene en el espacio de desarrollo que les es más próximo, es decir, el local.

En conclusión, el artículo 4 RDL 27/2020, tal como configura las condiciones y los criterios para realizar las transferencias corrientes derivadas del crédito extraordinario para la recuperación económica y social de las entidades locales, vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, previsto en el artículo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 3 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales no vulnera la autonomía local ni la suficiencia financiera de los entes locales, ex artículos 137 y 142 CE y 217 y 218 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 4 RDL 27/2020, de 4 de agosto, tal como configura las condiciones y los criterios para realizar las transferencias corrientes derivadas del crédito extraordinario para la recuperación económica y social de las entidades locales, de conformidad con el razonamiento expuesto en el apartado 4 del fundamento jurídico tercero, vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, previsto en el artículo 9.3 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 29 de septiembre de 2020

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 9/2020, de 29 de septiembre, sobre el Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, respecto del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales (BOE núm. 211, de 5 de agosto de 2020; corrección de errores BOE núm. 240, de 8 de septiembre de 2020).

ANTECEDENTES

1. El día 31 de agosto de 2020 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de 28 de agosto (Reg. núm. E2020000473), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 27 de agosto de 2020, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 3 y 4 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales.

El solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 3 de septiembre de 2020, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Francesc de Paula Caminal Badia.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 29 de septiembre de 2020 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

De conformidad con lo expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita dictamen a este Consell sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 3 y 4 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales (en lo sucesivo, RDL 27/2020 o Real decreto-ley) (BOE núm. 211, de 5 de agosto de 2020; corrección de errores BOE núm. 240, de 8 de septiembre de 2020), al amparo de lo previsto en los artículos 16.2.a, 23.f y 31.1 de nuestra Ley constitutiva, con carácter preceptivo y previo a la interposición de un posible recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

A fin de delimitar el objeto de nuestro pronunciamiento, en este fundamento jurídico primero, que será obligadamente breve para evitar reiteraciones innecesarias con el contenido de los fundamentos jurídicos siguientes, expondremos muy sucintamente el iter y el contenido del RDL 27/2020, haciendo especial énfasis en los antecedentes y en la situación actual de los dos preceptos cuestionados, para después contextualizarlos normativamente. A continuación, nos referiremos brevemente a su contenido y a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que le suscitan al peticionario para, finalmente, señalar la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva para poder dar respuesta a las cuestiones que se plantean.

1. De entrada, cabe señalar que el Real decreto-ley objeto de nuestra consideración ha perdido su vigencia en el transcurso de la elaboración del presente Dictamen, puesto que no superó el trámite de la convalidación en el seno del Congreso de los Diputados. En efecto, conforme al artículo 86.2 CE, la citada Cámara, en su sesión plenaria del pasado día 10 de septiembre, sometió a debate y votación de totalidad el Real decreto-ley y acordó su derogación (DSCD, núm. 43, de 10 de septiembre de 2020), tal como fue publicada por la Resolución de la misma fecha (BOE núm. 243, de 11 de septiembre de 2020).

Hay que tener en cuenta que gran parte del conjunto de las disposiciones financieras aplicables al mundo local que contenía la precitada norma de origen gubernamental tuvo su origen y antecedentes inmediatos en el Acuerdo adoptado entre el Gobierno del Estado y la Federación Española de Municipios y Provincias (en lo sucesivo, FEMP) para contribuir desde los municipios a desarrollar una movilidad sostenible, la agenda urbana y políticas de cuidados y apoyo a la cultura, suscrito el 4 de agosto de 2020, en el que se destaca el papel de los pueblos y ciudades en la reconstrucción social tras el impacto de la crisis del COVID-19 y su contribución a la normalización social. Respecto a la materia que ahora nos concierne, los acuerdos primero a cuarto de su texto recogen los puntos y las condiciones relativos al compromiso sobre los remanentes y el crédito extraordinario a las entidades locales, en unos términos que han sido reflejados después en los artículos 3 y 4 del RDL, solicitados por el Gobierno.

Cabe decir que el citado Acuerdo, y posteriormente el RDL 27/2020, originaron una frontal oposición municipal, expresada en el comunicado conjunto de los alcaldes y alcaldesas de 30 ciudades del Estado (entre ellas, Madrid y Barcelona) suscrito el 1 de septiembre de 2020.

2. El Real decreto-ley, que se estructura en tres títulos con dieciséis artículos, once disposiciones adicionales, una derogatoria y catorce finales, tiene un contenido muy heterogéneo, del cual podemos destacar, en lo que ahora nos interesa, el importante conjunto de medidas financieras relativas a las entidades locales, que da título a la norma de urgencia y que se halla regulado principalmente en su parte articulada. Así, el título I (arts. 1 a 9), como su propia rúbrica indica, incluye disposiciones relativas al destino del superávit de las entidades locales para financiar inversiones financieramente sostenibles, medidas de apoyo a las entidades locales y otras normas de gestión presupuestaria de carácter extraordinario y urgente. El título II (arts. 10 a 12) contiene normas de carácter extraordinario y urgente en materia de endeudamiento y de aplicación del Fondo de financiación a entidades locales y el título III (arts. 13 a 16) establece una serie de disposiciones, también de carácter extraordinario y urgente, en materia de participación de las entidades locales en los tributos del Estado. Según la disposición final duodécima, el RDL 27/2020 se dicta, con carácter general, al amparo del artículo 149.1.13 y .14 CE.

Tal como indica su preámbulo, el Real decreto-ley se añade a un conjunto de medidas dictadas por el Gobierno del Estado que, a raíz de la situación de crisis generada por el COVID-19, y a partir de las actuaciones y compromisos de las instituciones europeas, tienen la finalidad de definir un marco de ayudas estatales y de reactivación de la actividad económica y social (apdo. I, párr. primero), si bien dicha norma parte de una situación financiera del subsector de las entidades locales que puede calificarse de saneada «con capacidad de generación de ahorro y con superávit sucesivos y continuados desde el año 2012» (apdo. I, párr. segundo).

En concreto, los artículos 3 y 4, objeto del Dictamen, se integran en el título I antes citado sobre el «Destino del superávit de las entidades locales para financiar inversiones financieramente sostenibles, medidas de apoyo a las entidades locales y otras normas de gestión presupuestaria de carácter extraordinario y urgente». Sin perjuicio de que más adelante se examinará con detalle el contenido de estos dos preceptos, por lo que respecta al artículo 3, a grandes rasgos, prevé que las entidades locales (ayuntamientos, diputaciones provinciales y consejos insulares) puedan poner a disposición de la Administración general del Estado, en forma de préstamo, un conjunto de recursos financieros que se nutren de sus remanentes de tesorería para gastos generales. Las condiciones financieras de estos préstamos tienen que ser aprobadas por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, cosa que ha llevado a cabo mediante la Resolución de la citada Dirección General de 10 de agosto de 2020 (BOE núm. 216, de 11 de agosto de 2020).

Por su lado, el artículo 4 autoriza al Estado a crear un crédito extraordinario destinado a la recuperación económica y social de las entidades locales. Este fondo tendrá un importe equivalente como mínimo al 35?% de los recursos que estas se hayan comprometido a prestar a la Administración estatal, aunque no puede exceder de un importe total de 5.000 millones de euros, a repartir en dos años (hasta un máximo de 2.000 millones de euros en el año 2020, en proporción al 40?% de las cantidades comprometidas, y hasta un máximo de 3.000 millones de euros, el 60?% restante, con cargo al ejercicio de 2021). El dinero que perciban las entidades locales por este concepto se destinará a financiar actuaciones relacionadas con la elaboración y puesta en marcha de los planes o estrategias de acción locales de la Agenda Urbana Española, y de movilidad sostenible, cuidados de proximidad y cultura, y las transferencias que reciba cada entidad se realizarán en proporción a los recursos que esta haya comprometido.

Sentado lo anterior, aunque solo sea a modo de síntesis, ya que posteriormente será tratado con más profundidad, conviene hacer referencia al marco regulador estatal que contextualiza los artículos 3 y 4 RDL 27/2020, al que también se hace mención en el apartado II del preámbulo, desde la vertiente de la estabilidad presupuestaria y las haciendas locales y, en concreto, respecto a la disposición de los remanentes y superávit y a la regla de gasto aplicable a las corporaciones locales.

En este sentido, hay que partir de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en lo sucesivo, LOEPSF), que fue objeto de nuestro DCGE 8/2012, de 2 de julio, y de las STC 215/2014, de 18 de diciembre, y 101/2016, de 25 de mayo (esta última sobre la Ley orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, que modifica la LOEPSF). Y, en concreto, debemos referirnos a los artículos 12 y 32, que fijan, respectivamente, la regla de gasto y el destino del superávit en la reducción del nivel de endeudamiento. Además, la disposición adicional sexta introduce una cierta flexibilización ya que, en determinadas condiciones, permite a las entidades locales destinar el superávit a financiar inversiones que sean financieramente sostenibles a lo largo de su vida útil (cuyo concepto dota de contenido la disposición adicional decimosexta del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales ?en lo sucesivo, TRLRHL?) y no computen a efectos de la aplicación de la citada regla de gasto. Dicha medida, inicialmente prevista para el ejercicio 2014, se ha prorrogado anualmente hasta el año 2019 y, de cara al año 2020, la prórroga está prevista en el mismo RDL 27/2020 (art. 1).

Igualmente, tal como recoge el preámbulo de la norma objeto de dictamen, en el contexto de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del COVID-19 se han adoptado otras medidas puntuales de flexibilización del gasto para que las entidades locales destinen su superávit a determinados ámbitos que «debido a la actual situación de crisis sanitaria, económica y social, se han considerado prioritarios, sin que el gasto financiado con aquel recurso compute en la regla de gasto, dentro del marco de la normativa de estabilidad presupuestaria y reguladora de haciendas locales» (apdo. I, párr. quinto). Este es el caso de un grupo de reales decretos-leyes dictados por el Gobierno estatal, que mencionaremos más adelante.

En último término, respecto al ámbito europeo, además del Reglamento (UE) núm. 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CE) núm. 1466/97, del Consejo, relativo al esfuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, que el Real decreto-ley sitúa en el origen de la regulación de la LOEPSF, cabe citar que el 23 de marzo de 2020 los ministros de Hacienda de los estados miembros de la Unión Europea manifestaron su acuerdo con la evaluación de la Comisión reflejada en su Comunicación en el Consell COM(2020) 123 final, de 20 de marzo, a la que nos referimos en nuestro DCGE 3/2020, de 8 de abril (FJ 1.1), que declara que concurren las condiciones para la activación de la cláusula general de salvaguardia (general escape clause) del marco presupuestario de la Unión Europea.

La activación de dicha cláusula, por primera vez desde su introducción en el año 2011, permite una desviación temporal respecto a la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre y cuando esta desviación no ponga en riesgo la sostenibilidad presupuestaria. No suspende los procedimientos del Pacto de estabilidad y crecimiento, por el que los estados miembros se comprometen a contener su gasto público, sino que les permite no cumplir los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales, tal como expresa el considerando 5.º de la Recomendación del Consejo, de 20 de julio de 2020, relativa al Programa nacional de reformas de 2020 de España y por el que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de estabilidad para 2020 de España.

En efecto, en la primera recomendación del citado documento del Consejo, se insta al Estado a adoptar todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia del Pacto de estabilidad y crecimiento, para combatir la pandemia del COVID-19, sostener la economía y apoyar la posterior recuperación de forma eficaz. Asimismo, se aconseja, «[c]uando las condiciones económicas lo permitan, aplicar políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que se fomenta la inversión».

Cabe indicar también que el 21 de julio de 2020, el Consejo Europeo adoptó el Acuerdo sobre el plan de recuperación y el marco financiero plurianual 2021-2027, basado en el aprovechamiento del potencial del presupuesto de la Unión Europea. De conformidad con las conclusiones del Consejo publicadas (EUCO 10/20, CO EUR 8 CONCL 4), el Acuerdo incluye, por un lado, medidas específicas, extraordinarias y temporales de recuperación en el marco del instrumento Next Generation EU («la UE de la próxima generación»), que se nutrirá de los ingresos procedentes de los préstamos que contraiga la Comisión en los mercados de capital en nombre de la Unión Europea por un importe máximo de 750.000 millones de euros. Por otro, incluye el marco financiero plurianual para el periodo 2021-2027 (MFP), el cual, con el refuerzo del Next Generation EU, también servirá como instrumento principal para la aplicación del paquete de recuperación en respuesta a las consecuencias socioeconómicas de la pandemia del COVID-19 (anexo, apdo. I.1). Asimismo, en las citadas conclusiones se señala que el «?Next Generation UE? y el MFP van unidos. Necesitamos unas medidas de recuperación que proporcionen una respuesta rápida y eficaz a un desafío temporal, pero estas solo lograrán el resultado deseado y serán sostenibles si se vinculan armónicamente con el MFP tradicional, que viene definiendo nuestras políticas presupuestarias desde 1988 y ofrece una perspectiva a largo plazo».

3. En su escrito de solicitud, el Gobierno efectúa unas primeras consideraciones sobre la inoportunidad de adoptar, en el contexto fáctico y normativo actual, la «fórmula préstamo-transferencia» de los preceptos cuestionados en vez de habilitar a los entes locales para la plena disposición de los recursos propios. Seguidamente, considera en primer término que esta previsión normativa, «al no ofrecer una explicación racional», podría suponer la contravención de la interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 CE y alega, en este sentido, la STC 150/1990, de 4 de octubre, que dispone que «las transferencias y subvenciones a los entes locales deberán distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables». En segundo término, entiende que podría vulnerarse también la autonomía local y la suficiencia financiera reconocidas en los artículos 137, 140 y 142 CE puesto que una medida legal que impide a los ayuntamientos que dispongan de sus propios recursos económicos ?como son sus remanentes de tesorería para gastos generales? «comporta una limitación injustificada de la capacidad económica de sus haciendas y de su propia autonomía para la gestión de sus intereses», lo que se hace más evidente, a su criterio, si se tiene en cuenta que a quien se habilita es a la Administración general del Estado para que pueda disponer de los remanentes citados, a través de la fórmula del préstamo establecida en el artículo 3.

Paralelamente, el Gobierno opina que la doctrina constitucional elaborada en relación con la autonomía financiera de las comunidades autónomas en el sentido de que «no resultaría conforme con el orden constitucional de distribución de competencias condicionar la financiación estatal a una efectiva cofinanciación autonómica» es trasladable a los efectos que produce el mecanismo de los artículos 3 y 4. Así pues, aduce que la exigencia de que los ayuntamientos aporten sus remanentes como condición previa para la realización de la transferencia limita «la disposición de sus propios recursos económicos imponiéndoles un condicionamiento indebido», lo que sería contrario a la citada doctrina constitucional y vulneraría su autonomía financiera, «que exige la plena disposición de los medios con que cuentan para ejercer las propias competencias».

4. Por último, resulta necesario apuntar que, aunque el peticionario concibe los artículos 3 y 4 RDL 27/2020 como un mismo mecanismo, consistente en el binomio préstamo de las entidades locales al Estado-transferencia de fondo a los entes locales para la recuperación económica y social, nos hallamos en realidad ante dos instrumentos muy diferentes en cuanto a su contenido y finalidad, como tendremos ocasión de explicitar más adelante, por lo que en la presente opinión consultiva los trataremos por separado.

Así, en el subsiguiente fundamento jurídico segundo se examinará la constitucionalidad y estatutariedad del artículo 3 RDL 27/2020, encuadrándolo, en primer lugar, en el título competencial que le daría amparo prevalentemente, para después dilucidar si sus previsiones pueden vulnerar la autonomía y la suficiencia financiera de los entes locales garantizada constitucional y estatutariamente. Por su parte, en el fundamento jurídico tercero se llevará a cabo el análisis de la adecuación al marco constitucional y estatutario del artículo 4 RDL 27/2020, en este caso desde la vertiente del respeto al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y en concreto del legislador estatal.

Segundo. El examen de constitucionalidad y de estatutariedad del artículo 3 del Real decreto-ley 27/2020

Como acabamos de anticipar, en esta parte del Dictamen examinaremos el artículo 3 RDL 27/2020, que regula una medida (un préstamo a la Administración estatal) diferenciada del artículo 4 (dotación de un crédito extraordinario), tanto en lo que a su naturaleza se refiere como en los elementos que la integran y los efectos que produce, y que podría ser aplicada y tener eficacia independientemente de este último precepto. Y lo anterior teniendo presente que el legislador estatal de origen gubernamental, por las razones que se explicitarán con detalle más adelante en el fundamento jurídico siguiente, los ha interconectado entre sí, desde el mismo momento en que la aplicación del artículo 4 requiere haberse acogido previamente a la opción que configura el artículo 3.

1. El artículo 3 RDL 27/2020 (que, como hemos dicho, no está vigente porque el Decreto-ley no ha sido convalidado), titulado «Colocación por las entidades locales en cuentas del Tesoro Público de saldos del remanente de tesorería para gastos generales de 2019», tal como indica el preámbulo del Real decreto-ley, contempla la posibilidad de que los entes locales (ayuntamientos, diputaciones provinciales y consejos insulares) se comprometan a poner a disposición de la Administración general del Estado «sus excedentes de tesorería que se reflejan en el remanente de tesorería para gastos generales, ajustado por los saldos de las cuentas de acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto y por devoluciones de ingresos indebidos» (apdo. VII, quinto párr.).

En este sentido, según prescribe el primer párrafo del apartado 1 del artículo 3 RDL 27/2020, los recursos financieros susceptibles de ser entregados al Estado por esta vía han de calcularse a partir de la totalidad de los remanentes de tesorería para gastos generales de los entes locales, a 31 de diciembre de 2019, una vez minorados por los saldos de las cuentas de los acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto y por devoluciones de los ingresos indebidos. Igualmente, el citado precepto establece que de estos importes deben descontarse previamente los remanentes del superávit de 2019 que, por una parte y con carácter prioritario, se han aplicado o se prevé aplicar a los gastos expresamente previstos en los RDL 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (art. 3); 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (art. 20.1), y 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban las medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica (art. 6), normas todas ellas que en los ámbitos especialmente afectados por la situación de crisis han ampliado la lista de programas locales de la disposición adicional decimosexta del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el TRLRHL, que conllevan inversiones no computables en la regla de gasto (art. 12.2 LOEPSF). Y, por otra parte, este saldo resultante debe reducirse también en la cuantía destinada por la entidad local a inversiones financieramente sostenibles según permite la prórroga para 2020 de la disposición adicional sexta de la LOEPSF (art. 1, primer párr., RDL 27/2020). Finalmente, del importe que derive de los cálculos anteriores, habrá que restar además el dinero para financiar modificaciones de crédito aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real decreto-ley, objeto de dictamen.

Efectuadas las diversas operaciones de cálculo anteriormente explicitadas, el concepto de remanentes de tesorería al que se refiere el artículo 3 es, pues, un concepto ajustado, es decir, minorado según las diversas normas que ha ido dictando el Estado en el ámbito del destino de los superávits. Por consiguiente, debe interpretarse que la expresión «totalidad» de los remanentes de tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2019 se corresponde con la cuantía que se obtiene tras las reducciones descritas.

Corresponde al presidente de cada corporación local, mediante decreto o resolución y previo informe de los titulares de los órganos de intervención y de tesorería ?en el que se deberá concretar la totalidad del importe final de los remanentes, tras las operaciones de minoración o ajuste antes explicitadas? adoptar el compromiso de ponerlos a disposición del Estado. Informará de esta decisión en el primer pleno posterior que celebre dicha corporación (art. 3.1, párrs. cuarto y quinto).

Los compromisos de los entes locales de transferir estos recursos económicos a la Administración general del Estado serán firmes, vinculantes e irrenunciables a partir de su remisión al Ministerio de Hacienda en la fecha máxima del día 15 de septiembre de 2020. No obstante, estarán vigentes hasta el 31 de diciembre de 2021, de modo que durante el citado periodo temporal (entre el 16 de septiembre de 2020 y el 31 de diciembre de 2021), la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (en lo sucesivo, DGTPF) requerirá a las entidades locales para que, mediante transferencias corrientes, le entreguen la totalidad de los recursos comprometidos, en los términos expuestos (art. 3.1, segundo párr.).

El mecanismo crediticio descrito tiene el carácter de préstamo de las entidades locales a la Administración estatal y se materializa en un acto único, cuando esta recibe los fondos en la cuenta determinada por la citada DGTPF. Los préstamos así acordados, que no requieren formalización, tienen la consideración de deuda del Estado conforme a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP), y no pueden cederse a terceros. Así, los contratos se consideran concluidos simplemente con la resolución de dicho órgano estatal por la que se efectúa el requerimiento a las entidades locales afectadas para que desembolsen los préstamos (art. 3.1, tercer párr., y apdo. V del preámbulo).

El citado préstamo debe amortizarlo la Administración general del Estado en un plazo máximo de quince años, a partir de 2022 (concretamente, a contar desde el 31 de marzo), y las condiciones financieras se fijarán, previa consulta a la asociación de ámbito estatal con más implantación representativa de las entidades locales (la FEMP), por resolución de la DGTPF. En todo caso, el tipo de interés anual que se determine no podrá superar el coste equivalente de financiación de la deuda del Estado, incluyendo en su cálculo los gastos financieros y de cualquier otra naturaleza asociados a las operaciones y cargas administrativas llevadas a cabo por la Administración estatal para articular todo este mecanismo. En cumplimiento del mandato contenido en el apartado 2 del artículo 3, examinado, como se ha apuntado en el fundamento jurídico primero, dicha Dirección dictó la Resolución de 10 de agosto de 2020, por la que se establecen las condiciones financieras aplicables a las operaciones de préstamo entre la Administración general del Estado y las entidades locales, según los términos previstos en el Real decreto-ley 27/2020 (art. 3.2 y apdo. V), que implícitamente entendemos derogada al no haberse convalidado la norma de la cual traía causa.

Para finalizar esta regulación, respecto a otros aspectos en torno a la operativa de los préstamos, el artículo 3 faculta a la DGTPF para encomendar a un agente financiero externo su gestión, al tiempo que establece en qué sección de los presupuestos generales del Estado deberán aplicarse las amortizaciones, los gastos por intereses y el resto de comisiones y gastos de los préstamos, siendo esta la sección 06 «Deuda pública» (apdo. 3). Asimismo, prescribe que las transferencias de los saldos a la Administración central dan lugar a las correspondientes generaciones de crédito para gastos incluidos en la sección presupuestaria 32, que tiene la denominación «Otras relaciones financieras con entes territoriales», sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 53.2 de la LGP sobre este mecanismo de modificación presupuestaria (apdo. 4). Y, por último, como norma de cierre, se habilita a los órganos competentes de los ministerios de Hacienda y de Asuntos Económicos y Transformación Digital para aprobar las resoluciones e instrucciones necesarias para el desarrollo de los preceptos incluidos en el título I del Real decreto-ley, relativo a cuestiones del destino del superávit de las entidades locales para hacer frente a inversiones financieramente sostenibles, medidas de apoyo a los gobiernos locales y otras normas de gestión presupuestaria y urgente (apdo. 5).

2. La petición de dictamen considera que la fórmula del préstamo descrita «va en sentido contrario de lo que parecería lógico si el legislador quisiera adoptar medidas para dotar a los ayuntamientos de más recursos económicos con los que poder afrontar esta situación de crisis extraordinaria», a la vez que entiende que «atenta directamente a la suficiencia financiera de las haciendas locales y a la autonomía local constitucionalmente reconocida». De este modo, alega que «su primera consecuencia [?] no es otra que privar a los ayuntamientos de disponer de sus propios recursos económicos», que son sus remanentes de tesorería, por cuya razón se vulneran los artículos 137 y 140 CE y, especialmente, el artículo 142 CE, que «ordena que las haciendas locales dispongan de medios suficientes para ejercer sus funciones». Añade que dicha privación no está justificada en una situación extraordinaria como la actual, ocasionada por el COVID-19, en la que «el Consejo Europeo acaba de alcanzar el acuerdo de 21 de julio de 2020 sobre el plan de recuperación y sobre el marco financiero plurianual 2021-2027, que comporta un cambio circunstancial de paradigma en los principios de estabilidad presupuestaria».

Asimismo, el escrito argumenta que «el aparente respeto a la autonomía local que se quiere dar a entender con esta supuesta voluntariedad de cada ayuntamiento, de acordar o no la concesión en préstamo de sus remanentes, no resulta verosímil ni tiene una consistencia intrínseca en una situación de necesidad y verdadera falta de recursos económicos como la que sufren en estos momentos la inmensa mayoría de los ayuntamientos», que «exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión las funciones que legalmente les han sido encomendadas».

3. Expuestas las críticas principales del solicitante a dicho precepto legal, cabe señalar que la disposición final duodécima del Real decreto-ley declara que este instrumento normativo, salvo una serie de disposiciones que ahora no nos afectan, se ha dictado «con carácter general» al amparo de las cláusulas competenciales 13.ª y 14.ª del artículo 149.1 CE.

A) A fin de determinar el título competencial aplicable al artículo 3 RDL 27/2020 y de si a su amparo el Gobierno estatal con funciones de legislador puede dictar legítimamente una norma como la que nos ocupa, cabe referirse tanto a su contenido como a la finalidad que pretende alcanzarse con su aprobación.

Respecto a su finalidad, el preámbulo del RDL 27/2020 declara que es eludir las comisiones bancarias que, a la vista del interés negativo del dinero, asumen actualmente las entidades locales por los saldos disponibles en cuentas y depósitos bancarios de su titularidad (apdo. V, párr. primero). En concreto, según la Resolución de la DGTPF de 10 de agosto, a la que nos podemos referir como elemento interpretativo ya que complementa la regulación objeto de dictamen, se trata de una «tesorería acumulada de cerca de 14.000 millones de euros», la cual, «devengando el tipo de depósito del Eurosistema del -0,50?%, supone un gasto anual para el conjunto de las Entidades Locales de aproximadamente setenta millones de euros», de modo que la medida del artículo 3 estaría dirigida a reducir este gasto. En consecuencia, según el Gobierno del Estado, con el préstamo de los remanentes de tesorería a la Administración estatal que regula el citado precepto se pretende conseguir que las haciendas de las entidades locales ahorren el dinero que suponen estas comisiones bancarias.

Ahora bien, tras la descripción efectuada en el apartado primero de este fundamento jurídico resulta evidente que, como consecuencia de la aplicación de lo previsto en el artículo 3 RDL 27/2020, la Administración general del Estado iba a recibir una financiación a partir de las transferencias de dinero de los entes locales. A título indicativo, en la información extraída del sitio web del Ministerio de Hacienda sobre la liquidación de los presupuestos de las entidades locales 2018, en lo referente a los municipios, consta que sus remanentes para gastos generales alcanzan la cuantía de «14.140.701» miles de euros, datos que coinciden con lo indicado en el anteriormente referido preámbulo de la Resolución de 10 de agosto.

Consiguientemente, el mecanismo por el que opta el legislador gubernamental para generar el ahorro antes indicado en las entidades locales que tienen sus remanentes depositados en entidades bancarias es una operación de crédito público que le genera un ingreso, a partir de la realización de un préstamo por parte de los entes locales que así lo decidan. Como ya hemos señalado, conforme a la LGP, el RDL 27/2020 otorga a este préstamo la consideración de «deuda del Estado», la cual, por definición legal, constituye el conjunto de capitales solicitados en préstamo mediante la emisión pública, concertación de operaciones de crédito, subrogación en la posición deudora de un tercero o, en general, a través de cualquier otra operación financiera del Estado, con destino a sufragar los gastos de este o a constituir posiciones activas de tesorería (art. 92 LGP). Confirma la naturaleza financiera del mecanismo de crédito examinado la Resolución de 10 de agosto de 2020, a la que antes nos hemos referido, que establece las condiciones financieras propias de las operaciones vinculadas al citado préstamo como instrumento crediticio, como, por ejemplo, su divisa, el importe nominal máximo, los periodos de devengo de los intereses, el principal pendiente de pago, el esquema de las amortizaciones, el tipo y cálculo de los intereses, las comisiones y los gastos asociados o los intereses de demora.

Por otro lado, mediante el Real decreto-ley, el Estado se atribuye la autorización para contraer esta deuda con los entes locales (art. 135.3 CE), a la vez que fija también los mecanismos de modificación presupuestaria adecuados para incorporar en sus cuentas públicas este ingreso proveniente de los entes locales (mediante generación de crédito), incluyendo a qué sección de los presupuestos estatales se va a destinar.

De lo que se acaba de exponer, puede afirmarse, en síntesis, que el artículo 3 RDL 27/2020 establece una operación de crédito con la caracterización de deuda pública, de la cual resulta un ingreso para la hacienda del Estado, que se incorpora a sus presupuestos generales mediante el subsiguiente mecanismo de modificación presupuestaria y que, en consecuencia, el título estatal en el que se insiere de forma preferente es el relativo a la competencia exclusiva del Estado sobre hacienda pública y deuda del Estado previsto en el artículo 149.1.14 CE, condicionado en este caso, y como constataremos seguidamente, por el principio constitucional del artículo 135 CE.

En aplicación de esta misma competencia y acerca del efecto de generar un ahorro para las cuentas locales, actuando sobre sus remanentes de tesorería, cabe recordar que ex artículo 149.1.14 CE «solo de manera puntual» puede el Estado regular con carácter exclusivo el régimen de las haciendas locales, lo que incluye «la regulación de instituciones comunes a las distintas Haciendas o de medidas de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales. O cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el art. 142 CE, en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE» (entre otras, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4.b, y 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 4).

Pero, asimismo, tiene su anclaje en el artículo 149.1.14 CE la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico de las administraciones públicas o de la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3.b, citando las STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5, y 135/2013, de 6 de junio, FJ 3.c).

B) Llegados a este punto, cabe hacer algunas consideraciones sobre otras cuestiones que suscita el artículo 3 RDL 27/2020 en relación con la materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y, más concretamente, respecto a la disponibilidad de los remanentes de tesorería por parte de los entes locales. De hecho, el solicitante se refiere expresamente a este tema cuando critica el mecanismo del préstamo de los excedentes locales en el sentido de que solo permite la utilización de una «pequeña parte» de estos recursos propios que, hasta la fecha, estaban inmovilizados, cuando es notoria «la necesidad urgente que tienen los ayuntamientos de disponer de sus recursos económicos [?] para afrontar con la máxima inmediatez posible los gravísimos efectos de la crisis que este año ya se están produciendo y que con toda seguridad se alargarán, como mínimo, hasta el próximo año 2021».

Sobre las competencias del Estado en materia de estabilidad y sostenibilidad financiera, nos remitimos a lo que con profusión hemos señalado en nuestros dictámenes (DCGE 8/2012, de 2 de julio, FJ 2; 1/2014, de 3 de enero, FJ 2.1; 8/2014, de 27 de febrero, FJ 2, y 3/2020, de 8 de abril, FJ 2.1.B) y a la doctrina constitucional (por todas, STC 215/2014). Baste con recordar que la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria constituye un mandato al que todas las administraciones públicas deben adecuar sus actuaciones y que, por tanto, «?en su sentido principial, queda fuera de la disponibilidad ?de la competencia? del Estado y de las Comunidades Autónomas?» (DCGE 8/2014, FJ 2, con cita de la STC 157/2011, de 18 de octubre, FJ 3, y de la STC 143/2013, de 11 de julio, FJ 11, en cuanto al ámbito local). Asimismo, junto a la suficiencia financiera de los entes locales, reconocida en el artículo 142 CE, hay que tener en cuenta también que el artículo 135 CE obliga al Estado, a las comunidades autónomas y a los entes locales, «cada cual en el marco de sus competencias, a adoptar aquellas medidas que permitan realizar los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y eficacia (art. 103.1 CE) y alcanzar la situación presupuestaria de equilibrio o superávit que impone la Constitución (art. 135; STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3)» (STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 7).

En cuanto a las administraciones locales, son las que están sometidas con mayor rigor a las consecuencias derivadas de la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011, habida cuenta de que no pueden incurrir en déficit estructural (art. 135.2 CE) y, en todo caso, tienen la obligación de mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario (art. 11.4 LOEPSF).

Cabe decir que el Estado está legitimado para regular esta materia principalmente en aplicación del artículo 149.1.13 CE, como competencia de dirección general de la economía que se proyecta sobre los diversos sectores económicos y también en el ámbito presupuestario, que busca la estabilidad económica interna y externa mediante la gradual recuperación del equilibrio presupuestario (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 7 y 11, y 215/2014, FJ 3 y 7), si bien el citado principio constitucional, a pesar de constituir un límite, no puede avalar la alteración de las competencias materiales de las comunidades autónomas ni, en lo que ahora interesa, de las entidades locales, constitucional y estatutariamente atribuidas.

A los efectos de este Dictamen, podemos decir, a modo de síntesis, que el remanente de tesorería es una variable que muestra en un determinado momento (el 31 de diciembre de cada año) el superávit o el déficit acumulado de los diversos ejercicios presupuestarios por un ente público. Constituye, por consiguiente, un indicador de la liquidez de la entidad, que permite valorar su solvencia financiera a corto plazo y que, de entrada, se hallaría disponible para financiar gastos. Así, por ejemplo, según el artículo 191.2 TRLRHL, «[l]as obligaciones reconocidas y liquidadas no satisfechas el último día del ejercicio, los derechos pendientes de cobro y los fondos líquidos a 31 de diciembre configuran el remanente de tesorería de la entidad local. La cuantificación del remanente de tesorería se realizará teniendo en cuenta los posibles ingresos afectados y minorando, de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca, los derechos pendientes de cobro que se consideren de difícil o imposible recaudación» (igualmente, Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local).

Dicho esto, la normativa de estabilidad presupuestaria contiene una serie de reglas muy rígidas sobre el destino del superávit presupuestario (situación en la que el saldo presupuestario es positivo, porque los ingresos públicos son superiores a los gastos públicos) y/o de los remanentes de tesorería para gastos generales, que ha sido parcialmente modificada por varias normas legales posteriores y también por el RDL 27/2020 objeto de dictamen que, como se sabe, no ha sido convalidado.

Por un lado, con carácter general, el artículo 12 LOEPSF, que establece la regla de gasto aplicable a las administraciones públicas, tiene como objetivo que esta no aumente por encima de la tasa de referencia de crecimiento del producto interior bruto de medio plazo de la economía española (art. 12 LOEPSF). En caso de que se obtengan ingresos superiores a los previstos, deberán destinarse íntegramente a reducir el nivel de deuda pública (art. 12.5 LOEPSF). Y, en consecuencia, cuando la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará a reducir el nivel de endeudamiento (art. 32.1 LOEPSF). Cabe señalar la importancia de las limitaciones al gasto público como medida tendente a conseguir el objetivo antes citado de estabilidad económica interna y externa (STC 214/2014, de 18 de diciembre, FJ 3, y, previamente, STC 62/2001, de 1 de marzo, FJ 4).

Y, por otro lado, las estrictas limitaciones sobre el destino del superávit en el ámbito local se han flexibilizado a partir de la modificación de la regla de gasto mediante la Ley orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, que añadió la disposición adicional sexta a la LOEPSF, que permite a las corporaciones locales que cumplan determinadas condiciones (a grandes rasgos, que no superen los límites en materia de autorizaciones de operaciones de endeudamiento así como un superávit y remanente de tesorería para gastos generales positivo y un periodo medio de pago a los proveedores que no supere el plazo máximo de pago que prevé la normativa sobre morosidad) destinar su superávit (o los remanentes si son inferiores) a costear inversiones siempre que sean financieramente sostenibles a lo largo de su vida útil, de modo que el gasto en estas inversiones no computa a los efectos de la aplicación de la regla de gasto del artículo 12 LOEPSF (concepto definido en la disposición adicional decimosexta TRLRHL, introducida por el RDL 2/2014, de 21 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados en los dos primeros meses de 2014 por las tormentas de viento y mar en la fachada atlántica y la costa cantábrica). Esta medida, inicialmente prevista para el ejercicio 2014, ha sido prorrogada anualmente hasta el año 2019, mediante el Real decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre; las leyes de presupuestos generales del Estado para los años 2016 y 2017, 48/2015, de 29 de octubre, y 3/2017, de 27 de junio, respectivamente; el Real decreto-ley 1/2018, de 23 de marzo, y el Real decreto-ley 10/2019, de 29 de marzo.

Recientemente, como ya hemos anticipado, a fin de hacer frente a los efectos de la pandemia del COVID-2019, se ha habilitado la utilización del superávit de las entidades locales correspondiente al año 2019 para gastos sociales (servicios sociales, promoción social y equipos de protección individual [EPI]) y para apoyar a los colectivos vulnerables (arts. 1.2 y 3 RDL 8/2020), en un importe equivalente, como máximo, al 20?% del saldo positivo definido en la letra c del apartado 2 de la disposición adicional sexta de la LOEPSF (art. 20 RDL 11/2020). Y se ha previsto también que en el año 2020 puedan destinar, como máximo, el 7?% de su respectivo superávit para financiar gastos de inversión en vehículos eléctricos o con etiqueta ambiental CERO y en infraestructuras de recarga (art. 6 RDL 23/2020).

Finalmente, el RDL 27/2020, que estamos examinando, vuelve a establecer la prórroga y vigencia para el año 2020 de la aplicación de la anteriormente explicitada disposición adicional sexta de la LOEPSF (art. 1) y amplía la categoría de gastos no computables a las transferencias de las diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares a favor de los ayuntamientos en riesgo financiero (art. 7.3).

La principal característica de las actuaciones de gasto efectuadas al amparo de toda esta normativa, que cumplen con la limitación del destino del superávit, es que no computan a efectos de la regla de gasto, unas porque son gastos financieros costeados por ingresos financieros y otras porque así lo apunta expresamente la ley. Las segundas, sin embargo, deberán someterse igualmente al principio de equilibrio presupuestario (art. 11.4 LOEPSF), razón por la cual la estimación de la cuantía que a ellas se destine tendrá que dar cumplimiento a este objetivo en la liquidación del ejercicio.

Adicionalmente, el RDL 27/2020, como excepción y por primera vez, permite la aplicación por parte de los entes locales del superávit presupuestario correspondiente al 2019, que no se haya utilizado, o de sus remanentes de tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2019 (si son superiores) para financiar gastos en el 2020. Y lo permite sin especificar cuáles podrían ser esos gastos y, aparentemente, al margen de las reglas y requisitos exigidos por la disposición adicional sexta LOEPSF), siempre y cuando, no obstante, aquellos cumplan con el equilibrio presupuestario al cierre de este ejercicio (art. 6). Cabe decir que, también con carácter extraordinario y como aspecto de nueva incorporación en materia de estabilidad presupuestaria, el Real decreto-ley declara que no se exige a las entidades locales el cumplimiento de la regla de gasto durante el ejercicio 2020, dada la grave situación provocada por la pandemia (disp. ad. segunda). Si bien no se explicita, ello supone, presumiblemente, la no aplicación de la exigencia del plan económico y financiero en caso de incumplir el límite de gasto en la liquidación correspondiente.

Sobre los efectos que puede tener el artículo 3 RDL 27/2020, objeto de examen, en la disponibilidad futura de las cuantías equivalentes a los remanentes de tesorería entregados al Estado, que hayan sido devueltas en su totalidad en concepto de cuotas de amortización del préstamo, podemos referirnos a la intervención de la ministra de Hacienda en el debate de la Comisión de Hacienda para informar del acuerdo alcanzado entre el Ministerio de Hacienda y la FEMP, «relativo a la incautación de remanentes de las entidades locales por parte del Estado, así como la autorización del uso de superávit de los ayuntamientos», que constituye un elemento interpretativo del alcance de la norma que nos concierne. Según la representante del Gobierno del Estado, el citado artículo persigue, entre otros objetivos, el de permitir la disposición por los entes locales de la totalidad de los remanentes de tesorería que han prestado a la Administración estatal, sin que ello suponga incurrir en déficit presupuestario. A tal fin, se prevé la devolución íntegra de dicha cuantía, a partir del 31 de marzo de 2022, en forma de cuotas de amortización, calculadas, según afirma la propia ministra, para permitir su utilización en el marco de equilibrio presupuestario y sin producir el mencionado déficit (DSCD, núm. 135, de 31 de agosto de 2020, pág. 7, 34, 35 y 47, y, en el mismo sentido, DSCD, núm. 43, de 10 de septiembre de 2020, pág. 34). De hecho, a esta cuestión se refiere también el punto 4 del Acuerdo entre el Gobierno y la FEMP que, teniendo en cuenta que no tiene rango normativo, establece que «[l]as condiciones en las que las EELL podrán gastar las amortizaciones del préstamo serán acordadas con la FEMP, y aprobadas por acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos». Por consiguiente, de acuerdo con lo anterior, puede afirmarse que el artículo 3 no constituiría una nueva limitación de los remanentes de tesorería para gastos generales acumulados en diciembre de 2019, sino que ampliaría, aunque mínimamente, la posibilidad de utilizarlos (a partir de la amortización del préstamo) sin incurrir en déficit presupuestario.

Distinta naturaleza y fuente de financiación tienen, sin embargo, las ayudas de las que pueden ser beneficiarias estas mismas entidades locales en la proporción del préstamo efectuado al Estado en forma de ingresos no financieros de carácter extraordinario y finalista, a las que nos referiremos con ocasión del examen del artículo 4.

En relación con los condicionamientos para la plena disponibilidad de los remanentes de tesorería, resulta asimismo esclarecedora la Nota informativa del Ministerio de Hacienda, de 12 de diciembre de 2019, sobre el impacto de la utilización del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias, que resalta que estos remanentes, como medio de financiación de modificaciones presupuestarias, tienen un efecto importante en el posterior cumplimiento de las reglas fiscales. En efecto, tal como se señala en la citada Nota, los remanentes de tesorería generados en el ejercicio inmediatamente anterior no constituyen un recurso en términos contables en el ejercicio actual y, por consiguiente, el incremento de gasto que, en su caso, se produzca, como consecuencia de una mayor dotación de crédito derivada de modificaciones presupuestarias financiadas con los remanentes de tesorería del ejercicio anterior, afectará negativamente a la capacidad/necesidad de financiación de la entidad local. Ello significa que dicho gasto «incrementará el gasto computable a los efectos de la regla de gasto, salvo que se trate de categorías de gasto exceptuadas de las previstas en la normativa vigente» (art. 12.2 y .4 y disp. ad. sexta LOEPSF y disp. ad. decimosexta TRLRHL). Por último, destaca también que las operaciones de utilización de los remanentes conducen a un incremento del gasto no financiero, pero no del ingreso no financiero, lo que puede derivar en un déficit presupuestario, así como en un incumplimiento de la regla de gasto.

En este contexto, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), en su Informe 4/2020, de 15 de julio, complementario de la evaluación individual de la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2020, de las corporaciones locales, pone de manifiesto una inclinación a la reducción del superávit del grupo de entidades locales examinadas (24 corporaciones locales seleccionadas por el mayor volumen poblacional y presupuestario) que, según las estimaciones al cierre de 2020, «muestran que el grupo alcanzaría déficit este año, de en torno al 0,3?% de media, agotando el superávit alcanzado en 2019, e intensificando la tendencia iniciada el año anterior de expansión del gasto corriente». Respecto a este gasto, la AIReF destaca, sin embargo, la particular relevancia del gasto de carácter social, como consecuencia de la situación de emergencia social generada por la crisis económica provocada por la pandemia.

Efectuadas las consideraciones anteriores, pese a la relación que pueda tener el artículo 3 RDL 27/2020 con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera en el ámbito local por su incidencia y posibles efectos en el destino del superávit y/o de los remanentes de tesorería de los entes locales que se acojan al mecanismo del préstamo, es evidente que no nos hallamos ante una norma que discipline la citada materia, ni tampoco que incida en un sector concreto de la economía ni ordene la actividad de los agentes que intervienen en ella (art. 149.1.13 CE) (en esta línea, STC 41/2016, FJ 4). En todo caso, como hemos razonado, el artículo 3 RDL 27/2020 configura una operación de crédito que supone un ingreso para la hacienda estatal, que se articula en forma de préstamo de las entidades locales y que tiene la condición de deuda pública. En consecuencia, aunque puede decirse que este precepto se orienta también a la racionalización de los recursos públicos y que está condicionado por el marco normativo estatal actualmente vigente sobre la estabilidad presupuestaria en el ámbito local, se insiere, en este caso, como hemos visto, de forma prevalente en la competencia estatal del artículo 149.1.14 CE sobre hacienda general y deuda del Estado.

4. A continuación, cabe dilucidar si, como alega la solicitud, el mecanismo de préstamo del artículo 3 RDL 27/2020 vulnera la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) y, en especial, el principio de suficiencia financiera local (art. 142 CE).

Sobre el principio de autonomía local, establecido en los artículos 137 CE y 84.1 EAC (para los municipios, arts. 140 CE y 86 EAC), nos remitimos, entre otros, a nuestro DCGE 8/2014, en el que, haciéndonos eco de la doctrina constitucional, recordábamos que «la autonomía local constitucionalmente reconocida se configura como una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, que debe ser respetado por el legislador a fin de que estas administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno (en este sentido, STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 51/2004, de 13 de abril, FJ 9; 252/2005, FJ 4, y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8) con personalidad propia (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4)» (FJ 2).

Asimismo, poníamos de manifiesto «[l]as dificultades para definir, en abstracto, el contenido esencial de la autonomía local, que constituye la garantía de la institución ?en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar?», de forma que la «única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace (STC 32/1981, 28 de julio, FJ 3)? (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 5)» (ibidem).

Al amparo de dicha autonomía se formula la prohibición de que el legislador no puede regular la capacidad decisoria de los entes locales territoriales respecto a los asuntos de su interés, de modo que esta «se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno» (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4). Y, como contenido mínimo de la autonomía local, se reconoce el «derecho de la comunidad local a participar a través de sus órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias» (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39).

Por lo que ahora interesa, «no hay duda de que la autonomía de los entes locales va estrechamente vinculada a su suficiencia financiera, porque la plena disposición de medios financieros se exige para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les son encomendadas (entre otras, STC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 166/1998, de 15 de julio, FJ 10, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22)» (DCGE 10/2015, de 1 de julio, FJ 2.4). En definitiva, pese a tener carácter instrumental, es obvio que la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar las finalidades pretendidas (STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6).

La exigencia de que las corporaciones locales dispongan de los medios suficientes para el ejercicio de las funciones que la ley les atribuye es un principio constitucional expresamente previsto en el artículo 142 CE, que declara que los tributos propios y la participación en los del Estado y en los de las comunidades autónomas son las fuentes principales de ingresos de sus haciendas. Respecto a Cataluña, dicho principio se recoge en los artículos 84.3 y 217 EAC, junto con otros principios rectores, como son la equidad, la autonomía y la responsabilidad fiscal.

La obligación de dotar de recursos económicos suficientes a las haciendas locales corresponde tanto al Estado «a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias» como a las comunidades autónomas (STC 82/2020, citando STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2.b; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 4). Este mismo mandato está recogido en el Estatuto cuando declara que la Generalitat velará por el cumplimiento de la suficiencia de recursos de los entes locales de su territorio en ejercicio de las competencias que le corresponden en materia de financiación local, en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado (arts. 217, 218.2 y 220 EAC). Por otro lado, la misma norma estatutaria prevé que la Generalitat dote un fondo de cooperación local a partir de todos sus ingresos tributarios, que deberá regularse por ley (art. 219 EAC y arts. 197 y 198 del Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña).

De hecho, este mandato se encuentra también en la Carta europea de autonomía local, de 15 de octubre de 1985. En concreto, en su artículo 9, referido a los recursos financieros de los entes locales, declara que estos: tienen derecho a tener recursos propios suficientes de los cuales disponer libremente en el ejercicio de sus competencias (apdo. 1); sus recursos deben ser proporcionales a las competencias asignadas por la Constitución y las leyes (apdo. 2); los sistemas financieros que proveen los medios económicos deben ser de naturaleza diversificada y evolutiva como para permitir que los entes locales sigan, en la medida del posible y en la práctica, la evolución real de los costes del ejercicio de sus competencias (apdo. 4), y, finalmente, los procedimientos de compensación financiera o de medidas equivalentes destinadas a corregir los efectos del desigual reparto de las fuentes potenciales de financiación no deben reducir la libertad de opción de las entidades locales, en su propio ámbito de competencia (apdo. 5).

Cabe señalar que la doctrina constitucional ha incorporado la autonomía en la vertiente del gasto público al principio de suficiencia de las haciendas locales, la cual comporta la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales. En cuanto a los entes locales de la comunidad autónoma catalana, el artículo 218.1 EAC les atribuye explícitamente autonomía presupuestaria y de gasto público en la aplicación de sus recursos, incluidas las participaciones que perciban a cargo de los presupuestos de otras administraciones públicas, de los que pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias.

De este modo, la mencionada vertiente de suficiencia no solo lleva implícita la libertad de los órganos de gobierno para la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para cuantificarlo y distribuirlo en el marco de sus competencias, con plena disponibilidad y sin condicionamientos indebidos. Ahora bien, eso no significa que el gasto local deba concebirse como una esfera total y absolutamente ajena a cualquier mínima incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno, ya que «lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente» (STC 82/2020, FJ 7, citando doctrina anterior, principalmente STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10). Así, la eventual vulneración de la autonomía local no derivaría del simple hecho de que una ley estatal o autonómica comporte unas cargas económicas y unas obligaciones para las administraciones locales, sino de que estas se determinen sin tener en cuenta la relación existente entre los intereses locales y supralocales concurrentes.

En definitiva, la autonomía en el ámbito económico de las entidades locales y, concretamente, en el aspecto del gasto público «?puede ser restringida por el Estado y las comunidades autónomas?, pero siempre ?es importante subrayarlo? que dicha restricción se lleve a cabo ?dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad?» (ibidem).

Por otra parte, todo lo anterior no obsta para que junto con la suficiencia financiera de los entes locales en todas sus vertientes, el artículo 135 CE imponga la estabilidad presupuestaria a las administraciones locales, lo que les exige, como hemos indicado, una actuación conforme a este principio según el marco constitucional y de legalidad orgánica vigente (equilibrio o superávit presupuestario, según art. 11.4 LOEPSF). En esta línea, la doctrina constitucional recuerda que «el cumplimiento de los objetivos de déficit y de endeudamiento al que debe dirigirse la actuación de todas las Administraciones públicas representa una cuestión de interés general de extraordinaria importancia, respecto de cuya consecución el Estado es el garante último (arts. 128.1, 131.1 y .2, y 138.1, todos ellos CE)» (STC 215/2014, FJ 7).

5. Centrado nuestro examen en los términos indicados, nos corresponde determinar si la entrega de los remanentes de tesorería de las entidades locales a la Administración estatal, en forma de préstamo a devolver en un máximo de quince años, a partir de 2022, a la que se refiere el artículo 3 RDL 27/2020, se adecua al parámetro constitucional expuesto. En otras palabras, si esta operación de crédito, configurada al amparo del título sobre hacienda pública y deuda del Estado (art. 149.1.14 CE), la cual supone una transferencia de dinero de los entes locales al Estado, que constituye un ingreso para las cuentas presupuestarias generales, a la vez que persigue otras finalidades, como serían generar un ahorro de comisiones bancarias para las haciendas locales y arbitrar una solución para la utilización futura de una parte de los remanentes sin alterar el equilibrio presupuestario, vulnera la exigencia constitucional derivada de la autonomía local y, más concretamente, en su vertiente financiera.

Para llevar a cabo esta tarea, hay que precisar, antes que nada, que la totalidad del importe de los remanentes de tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2019 que pueden afectarse a los préstamos al Estado se obtiene una vez descontadas las cuantías derivadas de las operaciones de cálculo previstas en el propio artículo 3, párrafo primero, RDL 27/2020. Así, como hemos anticipado, antes de comprometerlos y con el fin de poder precisar su cuantía, el ente local tiene que haberlos minorado previamente por los conceptos generales que corresponden en términos de contabilidad nacional; por los gastos destinados a inversiones financieramente sostenibles, conforme a la prórroga de la disposición adicional sexta LOEPSF (art. 1 RDL 27/2020); por los gastos previstos en los reales decretos-leyes 8, 11 y 23/2020, y por los importes destinados a financiar modificaciones de crédito aprobadas con anterioridad al RDL 27/2020, dictaminado.

Así pues, de entrada, cabe indicar que se trata de remanentes de tesorería para gastos generales cuya disponibilidad ya está actualmente sometida a limitaciones por razones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y, además, que el importe dinerario que por esta vía se da en préstamo al Estado no se corresponde con la totalidad de los excedentes inicialmente acumulados por las entidades locales a finales de diciembre de 2019. Por consiguiente, puede afirmarse que el artículo 3 no afecta a las fuentes de ingresos principales de los gobiernos locales, sino que se proyecta sobre una tipología de recursos financieros (los remanentes de tesorería para gastos generales) la cual, además, como acabamos de explicitar, no es de total y libre disposición para los entes locales.

Ahora bien, efectuada esta aclaración, cabe añadir que el Estado no habría podido establecer en ningún caso una medida que nutriera sus cuentas mediante la imposición unilateral a las corporaciones locales de la remisión de parte de sus recursos económicos, en este caso de sus remanentes de tesorería para gastos generales (minorados). En efecto, una detracción forzosa de los fondos locales «no sólo limita directamente la plena disponibilidad de sus ingresos, mermándolos, [?] para ?el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas? (art. 142 CE), sino que, al imponer a las citadas corporaciones [?] la transferencia anual de un porcentaje actualizable de sus ingresos a favor de la Comunidad Autónoma, condiciona, al mismo tiempo, indirectamente, la capacidad de aquéllas de decidir libremente sobre el destino de sus recursos o ingresos» (en este sentido, STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 11).

Es cierto que desde la perspectiva de la vertiente económica de la autonomía local, podrían admitirse las limitaciones o los condicionamientos a la disponibilidad de ingresos o a la libre decisión del destino del gasto que estuvieran autorizados por el bloque de la constitucionalidad. Pero aparte de estos supuestos «cualquier transferencia de recursos de una hacienda territorial a otra, impuesta unilateralmente por una de ellas, implica una alteración de los ingresos o recursos financieros de la hacienda propia del ente territorial al que se impone la transferencia de fondos, incidiendo así en el instrumento indispensable para el ejercicio de sus competencias propias o, lo que es igual, en el ámbito de su autonomía» (ibidem).

Al respecto, cabe apuntar que la aportación de recursos económicos de las haciendas locales a la hacienda estatal, regulada en el artículo 3 RDL 27/2020, no se concibe como una obligación impuesta unilateralmente por el Estado a los gobiernos locales, sino que se trata de una opción de naturaleza concertada, que se sitúa en el plano de la voluntariedad. Efectivamente, el precepto prevé que la decisión de prestar al Estado los remanentes de tesorería para gastos generales, en la totalidad de la cuantía ?ajustada? allí indicada, corresponde al ente local interesado, tal como se desprende de la expresión potestativa «podrán» que contiene la propia norma (apdo. 1, párr. primero). Y ello, sin que dicho carácter voluntario se vea alterado por el hecho de que el artículo 4 prevea, a modo de gratificación o contraprestación, que el ente local en cuestión reciba de la Administración estatal una ayuda por un importe equivalente como mínimo al 35?% de los recursos comprometidos por la entidad local en cuestión.

Se preserva, en consecuencia, el margen de decisión propia de la corporación local y no se anula su capacidad de participación respecto a un asunto de gobierno de su interés (en este sentido, STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 8). En concreto, en el caso que ahora se dictamina, le corresponde al ente local decidir, a partir de las estimaciones contables que considere oportunas y también, lógicamente, de las condiciones financieras fijadas por el propio Real decreto-ley y por la Resolución de la DGTPF de 10 de agosto, si quiere dejar en préstamo al Estado esos recursos propios. El hecho de que, como veremos, el Real decreto-ley prevea efectuar una transferencia de fondo a los entes locales que le hagan el préstamo (art. 4 RDL 27/2020) no excluye la anterior afirmación. Y es así porque la transferencia dineraria a la Administración del Estado, como hemos razonado, obedece a una decisión voluntaria de la propia corporación local, que se entiende que ha sido adoptada tras valorar los intereses propios, en términos de conveniencia global para dicha corporación.

En el caso que nos atañe, dependiendo del escenario en el que se halle cada administración local, se abren, entre otras, varias posibilidades. Así, a modo ilustrativo, cuando no puedan realizar inversiones financieramente sostenibles, en el supuesto de déficit presupuestario en la liquidación de 2019 pero con remanentes positivos, pueden optar por transferir su totalidad (ajustados) al Estado, a fin de obtener unos intereses en concepto del préstamo y de poder utilizarlos de manera escalonada, en paralelo a las sucesivas amortizaciones (según se desprende del debate parlamentario mantenido en la Comisión de Hacienda del Congreso de los Diputados y del Acuerdo entre el Gobierno del Estado y la FEMP), así como conseguir un ahorro de dinero en las comisiones de los correspondientes depósitos bancarios; o bien, en caso de superávit presupuestario en la liquidación de 2019 y de remanentes positivos, pueden escoger no llevar a cabo dicha transferencia y dedicar los excedentes minorados, si procede, a realizar más gasto público en el marco de lo previsto en los artículos 1 y 6 y la disposición adicional segunda del RDL 27/2020 o, por el contrario, contratar el préstamo con el Estado. A la posibilidad de acceder a los fondos del artículo 4 RDL 27/2020, en caso de que la corporación local opte por comprometerse a realizar el préstamo al Estado y en proporción al importe prestado, nos referiremos en el siguiente fundamento jurídico al examinar este precepto.

Desde otra perspectiva, cabe mencionar la circunstancia de que, a raíz de la crisis sanitaria, económica y social provocada por la pandemia, en el ámbito de la Unión Europea se han adoptado medidas extraordinarias de recuperación, dirigidas también a la suspensión de la cláusula general de salvaguardia del marco presupuestario de la Unión Europea, como hemos visto en el fundamento jurídico anterior y hemos apuntado en el precedente DCGE 3/2020, de 8 de abril (FJ 2). No obstante, como ha señalado este Consell, «las normas jurídicas emanadas de las instituciones europeas, a pesar de su primacía en el seno de los ordenamientos de los estados miembros, no constituyen en sentido estricto parámetro de validez de las leyes aprobadas por las Cortes o el Parlamento» sino que «lo son únicamente la Constitución y el Estatuto, según establece la jurisprudencia constitucional» (DCGE 6/2016, de 1 de diciembre, FJ 3.2, citando STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 7, y, en la misma línea, por todas, STC 134/2011, FJ 8).

Además, que el legislador estatal haya optado por regular un mecanismo financiero como el del artículo 3 RDL 27/2020 en la presente situación de crisis, en vez de llevar a cabo una modificación del actual marco de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de los entes locales, en un sentido más permisivo y de mayor flexibilidad respecto a la disponibilidad y destino del superávit y/o los remanentes de tesorería por este nivel de gobierno territorial, es una opción legislativa que le corresponde al Estado al amparo de sus competencias en el ámbito material concernido. Como bien se sabe, no es función del Consell enjuiciar la oportunidad de las actuaciones adoptadas por el poder legislativo (DCGE 7/2010, de 22 de abril, FJ 4) sino determinar si estas decisiones han sido dictadas en el marco de las competencias que la Constitución le atribuye, así como si son adecuadas en general a las prescripciones del marco constitucional y estatutario.

En conclusión, a la vista de todos los razonamientos expuestos, el artículo 3 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, no vulnera la autonomía local ni la suficiencia financiera de los entes locales, ex artículos 137 y 142 CE y 217 y 218 EAC.

Tercero. El examen de constitucionalidad y estatutariedad del artículo 4 del Real decreto-ley 27/2020

A continuación, examinaremos el artículo 4 RDL 27/2020 que, como sabemos tampoco está vigente, relativo a la «[a]utorización de crédito extraordinario para la recuperación económica y social de las entidades locales», crédito que, como se constatará seguidamente con mayor detalle, tiene como destinatarias las entidades locales que se hayan comprometido a efectuar el préstamo al Estado de sus remanentes de tesorería para gastos generales, en las cuantías y términos establecidos en el artículo 3 de la propia norma.

1. En concreto, el apartado primero del artículo 4 establece que la Administración general del Estado ha de destinar a las entidades locales un importe equivalente, como mínimo, al 35?% de los recursos que han comprometido en el citado préstamo a la Administración central, con un tope máximo de 5.000 millones de euros. A tal efecto, por medio del Real decreto-ley objeto de dictamen, se concede un crédito extraordinario por la cuantía máxima global indicada, el cual se incorpora a la sección 32 del vigente presupuesto (Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, prorrogados para 2020), denominada «Otras relaciones financieras con entidades territoriales», servicio 02 «Secretaría General de Financiación Autonómica y Local. Entidades locales», programa 942N «Otras aportaciones a entidades locales», y en el capítulo 4, artículo 46 y concepto 467 «Reconstrucción económica y social de las entidades locales». Para la financiación de dicho crédito extraordinario, que tiene el carácter de incorporable, se aplicarán las reglas del artículo 46 de la Ley 6/2018 (deuda pública) y del artículo 59 LGP (exclusión de la aplicación de determinadas modificaciones en el Fondo de contingencia).

Las cuantías de que dispondrán los gobiernos locales que sean beneficiarios del citado fondo se distribuyen de forma que, para los gastos de 2020, consistan en el 40?% de las aportaciones comprometidas por aquellos, hasta un máximo de 2.000 millones de euros y, para los gastos de 2021, en el 60?% de las citadas aportaciones, con un máximo de 3.000 millones de euros. Dicha dotación a los entes locales se vehiculará mediante transferencias corrientes efectuadas por el Estado en el plazo de un mes a contar desde la finalización de la fecha de que disponían para formalizar el compromiso de entregarle sus remanentes de tesorería en aplicación del artículo 3 del Decreto-ley (15 de septiembre de 2020); y el importe total a transferir a cada uno de aquellos se calculará en proporción a los recursos económicos que han comprometido.

Por otro lado, según reza el mismo apartado primero del precepto examinado, «las entidades locales, en el ámbito de su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», deberán destinar dichas transferencias a una serie de finalidades especificadas por la norma, que son: la elaboración y puesta en marcha de planes o estrategias de acciones locales de la agenda urbana española, la movilidad sostenible, la transición energética, los cuidados de proximidad y la cultura. La delimitación de qué gastos se considerarán incluidos en cada una de las finalidades indicadas se concreta en los apartados 3 a 5 del mismo precepto, a los que nos remitimos.

Para finalizar el apartado primero, se añade una norma específica para el supuesto de que el Estado haya empezado a transferir dinero de este fondo extraordinario a entidades locales y, posteriormente, estas no cumplan con los compromisos adquiridos en aplicación del artículo 3. En este caso, las cuantías que el precepto califica como indebidamente percibidas (cuya recuperación tiene carácter preferente frente a cualquier otra deuda con acreedores públicos) deberán compensarse en su totalidad mediante las correspondientes retenciones de las entregas a cuenta y de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado.

Por su parte, el apartado 2 del artículo 4 dispone que el gasto realizado por las entidades locales a cargo de los fondos estatales transferidos a que se refiere dicho artículo se considerará, en este supuesto concreto, como «gasto financiado con fondos finalistas» y, consiguientemente, se excluye su cómputo para la aplicación de la regla de gasto (art. 12.2 LOEPSF).

Finalmente, el apartado 6 del artículo 4 exime las citadas actuaciones de gasto público local de la obligación de elaborar los informes previstos por el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. En concreto, este último precepto legal solo permite el ejercicio por parte de las administraciones locales de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación mientras no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de las haciendas locales y no exista simultaneidad de ejecución del mismo servicio por parte de otra administración pública, razón por la cual exige la emisión de dos tipos de informes de carácter previo y vinculante: de la administración competente, para constatar la inexistencia de una duplicidad de actuaciones administrativas, y de la administración que tenga la tutela financiera sobre las nuevas competencias.

2. La solicitud del Gobierno, que no cuestiona el precepto objeto de dictamen desde la perspectiva de las competencias de la Generalitat, argumenta que las «transferencias y subvenciones a los entes locales deben distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables, ya que, en caso contrario, podrían vulnerar los principios constitucionales de igualdad y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos» (con cita de la STC 150/1990, FJ 12).

Además, el peticionario, trasladando la doctrina constitucional elaborada en relación con la autonomía financiera de las comunidades autónomas, considera que el Real decreto-ley restringe la autonomía y la suficiencia de recursos de los entes locales, según la cual «la opción autonómica de cofinanciar o no el programa estatal no altera su derecho a la necesaria percepción de los fondos estatales que le corresponden para cada línea de ayuda o modalidad técnica que el Estado financie» (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 11). De este modo, afirma, la imposición de condicionamientos indebidos para la percepción de la transferencia de recursos estatales vulnera la potestad local de la plena disposición de los recursos económicos en el ejercicio de las competencias que les corresponden.

3. Al margen de lo que se dirá posteriormente respecto a la vinculación del artículo 4 RDL 27/2020 con el 3, resulta claro que, como su nombre indica, el precepto que ahora se examina establece la dotación de un crédito extraordinario destinado a crear unas ayudas de naturaleza subvencional para los entes locales, con las condiciones y en los términos que se explicitarán a continuación. Se trataría pues, de una modificación presupuestaria para incrementar el gasto, efectuada mediante «una norma con rango legal y al hilo de lo previsto en el artículo 134.5 CE [(?[a]probados los presupuestos generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen el aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario?)», que el Tribunal Constitucional considera legítima cuando se lleva a cabo «en ?supuestos excepcionales, concretamente cuando se trate de un gasto inaplazable provocado por una circunstancia sobrevenida? (STC 3/2003, FJ 5, y, en el mismo sentido, STC 136/2011, FJ 4; 217/2013, FJ 2, y 34/2018, de 12 de abril, FJ 6)» (DCGE 3/2020, FJ 2).

Dicho esto, tal como indica el título del propio artículo 4 RDL 27/2020, los fondos que nutren el mencionado crédito, categorizados como deuda pública, son, por un lado, de naturaleza finalista, ya que, con carácter general, los gobiernos locales tienen que aplicarlos a la «recuperación económica y social»; más específicamente, a unos ámbitos materiales determinados (agenda urbana, movilidad sostenible, transición energética, cuidados de proximidad y cultura) y, en cada uno de ellos, a costear un conjunto de actuaciones que detalla el propio precepto (apdos. 1 y 3 a 5).

Y, por otro, según lo que hemos visto que dispone su apartado 2, la norma contiene también una previsión dirigida a flexibilizar la regla de gasto (art. 12.2 LOEPSF), que es aplicable solo y puntualmente a las administraciones locales beneficiarias de las ayudas, a fin de posibilitar el incremento de su gasto público en las actuaciones objeto de fomento, sin que se desvirtúe el mandato de equilibrio presupuestario (art. 11.4 LOEPSF).

En lo que ahora interesa, respecto a las transferencias y la concesión de subvenciones a los entes locales tanto por parte del Estado como de las comunidades autónomas, la doctrina constitucional ha declarado que, «como es regla común en el Derecho comparado, resulta constitucionalmente lícito vincular las transferencias y subvenciones a un destino concreto, siempre que, en el ejercicio de sus propias competencias, concurra en ello el interés del Ente que transfiere sus propios recursos o subvenciones a las Haciendas locales». Ahora bien, también ha afirmado que el otorgamiento de dichas transferencias y subvenciones ha de someterse al escrutinio de los principios constitucionales y que, por consiguiente, «deben distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables, pues en caso contrario podrían resultar vulnerados los principios constitucionales de igualdad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos» (STC 150/1990, FJ 12).

Asimismo, respecto a las condiciones que pueden establecerse para su concesión, el Tribunal Constitucional ha considerado que solo son admisibles las que persiguen una finalidad razonable relacionada con la materia objeto de fomento. De esta forma, es del parecer que la exigencia de elaborar un plan de movilidad sostenible para obtener una subvención no es contraria al artículo 9.3 CE porque procura una finalidad razonable relacionada con la reducción de las emisiones y el consumo de energía, a la vez que tampoco es desproporcionada (STC 174/2013, de 10 de octubre, FJ 6).

En relación con la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, singularmente, del poder legislativo, nos remitimos a lo que hemos señalado en el DCGE 3/2020, en el que recopilábamos nuestra doctrina consultiva sobre esta cuestión (entre otros, DCGE 1/2012, de 10 de enero, FJ 4, y, en la misma línea, DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 5). A modo de síntesis, razonábamos que el control de una ley a partir del artículo 9.3 CE no puede implicar la imposición de constricciones indebidas al legislador, de manera que es necesario llevarlo a cabo con prudencia y preservando sus opciones legislativas. Así, decíamos, las «leyes aprobadas en el marco de las instituciones y el procedimiento legislativo democráticos cuentan con la presunción de validez con respecto a su interpretación». Y, en consecuencia, lo relevante es comprobar si la norma «establece una discriminación, ya que la discriminación comporta siempre una arbitrariedad, o bien, a pesar de no establecerla, si carece de toda explicación racional, lo que también supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente realizar un análisis de fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus posibles consecuencias» (DCGE 3/2020, FJ 2, en la línea de las STC 233/1999, FJ 12; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8; 242/2004, de 16 de diciembre, FJ 7; 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7; 196/2011, de 13 de diciembre, FJ 13; 20/2013, de 31 de enero, FJ 8, o 93/2017, de 6 de julio, FJ 3).

Así pues, el control que se ejerza debe tener como objeto comprobar si el legislador se ha excedido en dicho margen de libertad y ha creado una diferencia de trato no razonable o arbitraria, y ha de enjuiciar otras medidas legales que se consideren más adecuadas o defendibles (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 3 y 4).

En definitiva, no es suficiente la simple discrepancia política para tildar la norma de arbitraria o, lo que es lo mismo, no puede confundirse el arbitrio legítimo que lleva a una determinada configuración legal de una materia o un sector del ordenamiento con la «inconsecuencia o incoherencia creador[a]s de desigualdad o distorsión en los efectos legales» (DCGE 3/2020, FJ 2, y STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4.a; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 5; 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 5; 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 45/2007, de 1 de marzo, FJ 4, y 49/2008, de 9 de abril, FJ 5).

4. Efectuadas las consideraciones anteriores, nos corresponde ahora examinar la adecuación al parámetro expuesto de los citados fondos finalistas de naturaleza subvencional, articulados como transferencias corrientes y directas a las corporaciones locales por el concepto «[r]econstrucción económica y social de las Entidades Locales» en los correspondientes sección, servicio y programa de los presupuestos generales del Estado vigentes, que regula el artículo 4 RDL 27/2020.

Si bien el precepto no lo explicita, como tampoco lo hace el preámbulo del Real decreto-ley, de la descripción anteriormente efectuada resulta obvio que son destinatarios de los citados fondos únicamente aquellos entes locales que hayan adoptado previamente el compromiso de prestar al Estado sus remanentes de tesorería para gastos generales, según lo prescrito en el artículo 3. Confirman lo anterior varios elementos que integran la configuración de las ayudas, a la que ya nos hemos referido. En primer lugar, que la cuantía global del crédito extraordinario se calcule a partir del importe total de los recursos que las entidades locales se hayan comprometido a entregar a la Administración estatal (como mínimo el 35?%). En segundo lugar, que este dinero también se reparta a lo largo de los años 2020 y 2021 en proporción a las aportaciones comprometidas por las entidades locales. Y, en tercer lugar, que las transferencias corrientes realizadas a las entidades locales se correspondan proporcionalmente con los recursos comprometidos por cada una.

Asimismo, para el cómputo del plazo previsto para realizar las transferencias del dinero, se adopta como punto de partida la fecha de finalización de la remisión a la DGTPF de los compromisos locales. Y, por último, a modo de cláusula de cierre, el incumplimiento del compromiso del préstamo supone la obligación de devolver las transferencias ya materializadas e «indebidamente percibidas» que se compensa dejando de percibir por otras vías o fuentes de financiación ordinarias de las haciendas locales las cuantías equivalentes.

Consiguientemente, en vista de lo expuesto, nos corresponde ahora examinar si la condición exigida para poder beneficiarse de las ayudas del artículo 4, que consiste en que la entidad local se comprometa previamente a contratar con el Estado el préstamo y la entrega de sus remanentes de tesorería para gastos generales, ajustados en los términos que indica el artículo 3 y que hemos examinado en el fundamento jurídico segundo, así como si que estas ayudas se distribuyan, precisamente, en función de la cuantía de los importes comprometidos, se adecua o no a la Constitución.

De entrada, cabe señalar que no parece ponderado que el Estado supedite la aplicación de una medida de fomento destinada a actuaciones y políticas públicas en ámbitos sectoriales que considera estratégicos para la recuperación social y económica del mundo local (agenda urbana, transporte público, movilidad urbana sostenible, transición energética, asistencia social y sanitaria, medidas de apoyo a la cultura) a un requisito de la naturaleza descrita. En otras palabras, se impide que las corporaciones locales que no contraten el préstamo con el Estado, porque no quieran o no puedan, tengan acceso a esta importante línea de financiación, lo que constituye una relación de causa/efecto que no responde a las exigencias de objetividad y de razonabilidad que deberían regir el otorgamiento de las ayudas del Estado a los entes locales, de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 150/1990, FJ 12, y 174/2013, FJ 6).

Efectivamente, no se vislumbra qué conexión de sentido puede tener la condición anterior, impuesta por el artículo 4 a los entes locales, con la dotación de un crédito extraordinario por parte del Estado que tiene como finalidad dar apoyo económico al mundo local para costear actuaciones que obedecen a circunstancias extraordinarias y sobrevenidas, como son las derivadas de la pandemia ocasionada por el COVID-19. En este contexto, cabe indicar que el propio Consejo de Europa, como hemos señalado en el fundamento jurídico primero, insta al Estado español a adoptar las medidas necesarias, en el marco del Pacto de estabilidad y crecimiento, para hacer frente a la citada pandemia y favorecer así la recuperación económica. Nos parecería, en todo caso, que unos fondos como los que nos ocupan no pueden concederse de manera selectiva y excluyente sino que deberían distribuirse en función de criterios más conformes con la jurisprudencia constitucional anteriormente citada, que estuvieran vinculados a aspectos de naturaleza poblacional, de equilibrio territorial, de necesidades medioambientales o de requerimientos sociales, entre otros, y no según si la administración potencialmente beneficiaria de aquellos se compromete de antemano a financiar a la administración que los concede.

Por otra parte, no conduce tampoco a una conclusión diferente el hecho de que, según dicen los representantes del Gobierno estatal en los debates parlamentarios a los que hemos aludido en el fundamento jurídico anterior, la concesión de las ayudas como ingresos externos no financieros prevista en el artículo 4 forme parte de una solución arbitrada conjuntamente con el artículo 3 para permitir el uso de los remanentes de tesorería locales (como mínimo un 35?% de los prestados a la DGTPF) en el marco de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Cabe recordar que la doctrina constitucional declara que no puede confundirse el arbitrio legítimo del legislador con una regulación que sea inconsecuente o incoherente y que, de resultas de ello, cree «desigualdad o distorsión» en los efectos legales que produzca (STC 99/1987, FJ 4.a; 227/1988, FJ 5, o 73/2000, FJ 4). Y es evidente que la opción adoptada por el legislador estatal de origen gubernamental, sea cual sea la finalidad pretendida por la norma o sean varias finalidades al mismo tiempo, conlleva esta desigualdad y distorsión de efectos legales.

Indudablemente, no puede perderse de vista que las ayudas del Estado tienen como destinatarios últimos a los ciudadanos, en forma de servicios públicos en los ámbitos afectados (en este caso, entre otros, según los apdos. 3 a 5 del art. 4: fomento de la movilidad sostenible; renovación de abastecimientos de agua, saneamiento y cableado subterráneo; acciones en zonas de protección medioambiental; mejora de los servicios de asistencia social y sanitaria con programas para personas mayores, dependientes o con discapacidades; sistemas de ayudas a domicilio y teleasistencia; detección de violencia de género, de exclusión social y de absentismo escolar; construcción y renovación de escuelas infantiles de 0 a 3 años; medidas de promoción de la cultura, etc.).

Y que, consiguientemente, aunque los entes públicos no son titulares del derecho a la igualdad ex artículo 14 CE (entre otras, STC 45/2007, FJ 3, o 139/2005, FJ 6), el diferente trato que se otorga a las entidades locales en el artículo 4, que las excluye de recibir los fondos previstos en caso de que no financien previamente al Estado mediante el referido préstamo, repercute, en último término, en una discriminación en la prestación de dichos servicios públicos entre los ciudadanos sobre los que ejercen su gobierno local. Y lo anterior, con mayor motivo si la condición para ser destinatario de la transferencia dineraria no obedece, como hemos indicado, a los criterios objetivos, constatables y racionales que deben presidir en todo caso la concesión de las ayudas públicas.

Respecto a la infracción del principio de igualdad entre los entes públicos locales (art. 14 CE) como manifestación de la arbitrariedad del legislador (art. 9.3 CE), cabe decir que, más recientemente, la doctrina constitucional ha valorado su posible aplicación, si bien en el caso entonces examinado no concluyó que hubiera un trato discriminatorio. Así, enjuició si la norma legal en cuestión (disp. ad. séptima de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 29 de julio, de costas) establecía un privilegio para unos municipios respecto a otros, al excluir del dominio público marítimo-terrestre una serie de núcleos costeros y, por el contrario, mantener dentro de este último otros núcleos que eran igualmente innecesarios para la protección del litoral (STC 57/2016, de 17 de marzo, FJ 9, que recoge la doctrina de la precedente STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 14).

Además, el cumplimiento de la exigencia que establece el artículo 4 para poder ser beneficiario de las transferencias corrientes de carácter finalista, en muchos casos, tampoco depende siquiera de la voluntad de la propia entidad local, que no siempre está en condiciones presupuestarias y financieras de poder contratar el préstamo con el Estado. Así sucedería, por ejemplo, en el supuesto de las administraciones locales que tengan superávit pero remanentes de tesorería para gastos generales negativos en la liquidación de 2019. O sencillamente, cuando los entes locales hayan gestionado de manera continuada y sucesiva ejercicios presupuestarios en equilibrio y no dispongan de tales remanentes.

Ciertamente, esta exclusión del disfrute de las ayudas para un conjunto de entidades locales, a partir de la exigencia del cumplimiento de una condición previa que nada tiene que ver con las actuaciones objeto de fomento estatal, así como la subsiguiente financiación desigual de las que sí que pueden ser destinatarias de ellas, puede comportar, en la práctica, el pernicioso efecto que el otorgamiento y distribución de los fondos del artículo 4 RDL 27/2020 no se lleve a cabo teniendo en cuenta la situación y necesidades reales de las entidades locales en los ámbitos a los que están destinados.

En definitiva, el vínculo que establece el artículo 4 con el precepto que le antecede origina la inconstitucionalidad de la regulación del crédito extraordinario de naturaleza subvencional dirigido a los gobiernos locales, en la medida en que este es concebido y configurado en unos términos incompatibles con las exigencias de razonabilidad y de objetividad que han de guiar la distribución de los fondos públicos dirigidos al fomento de políticas estratégicas de interés general.

Asimismo, tal como hemos indicado en el fundamento jurídico anterior, es constitucionalmente lícito que el Estado se dote de los mecanismos financieros que considere adecuados conforme a objetivos propios y europeos con la finalidad de conseguir una política de equilibrio y de estabilidad presupuestaria, al amparo de sus competencias para desarrollar el mandato del artículo 135 CE. Ahora bien, la articulación de la legislación y las medidas que así arbitre no pueden ignorar un principio constitucional tan básico como es el reparto equitativo de las ayudas económicas, basado en condiciones objetivas fácticamente verificables y relacionadas con los supuestos de hecho que justifican el gasto público según las capacidades y necesidades relativas a las administraciones receptoras. Todavía con mayor motivo si se tiene en cuenta que, mediante la intermediación de estas últimas, y principalmente en el caso de los ayuntamientos, la aplicación de las mencionadas ayudas revierte en los ciudadanos, sobre todo cuando se interviene en el espacio de desarrollo que les es más próximo, es decir, el local.

En conclusión, el artículo 4 RDL 27/2020, tal como configura las condiciones y los criterios para realizar las transferencias corrientes derivadas del crédito extraordinario para la recuperación económica y social de las entidades locales, vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, previsto en el artículo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 3 del Real decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales no vulnera la autonomía local ni la suficiencia financiera de los entes locales, ex artículos 137 y 142 CE y 217 y 218 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 4 RDL 27/2020, de 4 de agosto, tal como configura las condiciones y los criterios para realizar las transferencias corrientes derivadas del crédito extraordinario para la recuperación económica y social de las entidades locales, de conformidad con el razonamiento expuesto en el apartado 4 del fundamento jurídico tercero, vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, previsto en el artículo 9.3 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 29 de septiembre de 2020

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente