Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 9/2014 del 27 de febrero de 2014

Contestacion

DICTAMEN 9/2014, de 27 de febrero, sobre el Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Catalunya, con respecto al Dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y Presupuesto sobre el Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (BOPC núm. 245, de 23 de enero de 2014).

ANTECEDENTES

1. El día 30 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3800) en que se comunicaba al Consell el Acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 28 de enero, en el que, según lo previsto en los artículos 16.1.b y 23.b de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitía a trámite la solicitud de dictamen presentada el 28 de enero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario del Partido Popular de Cataluña, en relación con la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución de los artículos 3 y 4, la disposición adicional cuarta y la disposición final del Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Jaume Vernet i Llobet.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran con relación a la norma sometida a dictamen.

4. En respuesta a esta solicitud de información, en fecha 12 de febrero de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3832) un escrito de la portavoz del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya.

5. En fecha 25 de febrero de 2014, se recibió en el Registro del Consell (Reg. 3867) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat que adjuntaba como documentación complementaria un informe, elaborado el 24 de febrero por la Secretaría de Hacienda del Departamento de Economía y Conocimiento de la Generalitat de Catalunya, en relación con la solicitud de dictamen.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 27 de febrero de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, más de una décima parte de diputados del Parlamento de Cataluña solicitan de este Consell dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución del Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (en adelante, Proyecto de ley o PLIDEC), al amparo de lo previsto en el artículo 76.2.b del Estatuto y en el artículo 23.b de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries.

Con el fin de delimitar el objeto de nuestro Dictamen, procede, en primer lugar, describir brevemente el contenido del Proyecto de ley solicitado e indicar el contexto normativo del que forma parte, para exponer, seguidamente, las dudas concretas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan determinados preceptos del Proyecto de ley en los diputados solicitantes. Finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a la solicitud.

1. El dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y Presupuesto del Parlamento de Cataluña sobre el Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que es el objeto de la solicitud, consta de 14 artículos, dos disposiciones adicionales y una disposición final.

El objeto del Proyecto de ley, de acuerdo con el artículo 1, es la creación de un tributo propio de la Generalitat de Catalunya que grave «los depósitos constituidos por los clientes en las entidades de crédito [...], siempre y cuando comporten la obligación de restitución».

El ámbito territorial del impuesto es el territorio de Cataluña (art. 2), su hecho imponible está constituido por la captación y tenencia de fondos de terceros en forma de depósitos que comporten la obligación de restitución (art. 3). Se determinan un conjunto de entes públicos que no quedan sujetos al impuesto (art. 4) y se delimita el ámbito de los sujetos pasivos, que está configurado por las personas jurídicas que tengan la consideración de entidades de crédito que realicen el hecho imponible, prohibiendo la repercusión a terceros de la cuota del impuesto (art. 5).

En cuanto a los elementos cuantificadores del tributo, se regula la base imponible (art. 6), la tarifa del impuesto (art. 7), las deducciones (art. 7 bis) y la cuota tributaria (art. 7 ter). Cabe destacar que la base imponible del impuesto se divide en tres tramos a los que se aplica, respectivamente, un tipo de gravamen del 0,3%, el 0,4% y el 0,5%. El periodo impositivo lo constituye, como regla general, el año natural y el devengo se produce el último día de este periodo (art. 8).

En relación con la gestión y la recaudación, como forma de presentación del impuesto se prevé la autoliquidación por parte de los sujetos pasivos (art. 9), se atribuye a la Agencia Tributaria de Cataluña las funciones de gestión, recaudación e inspección (art. 10) y se fija el régimen de infracciones y sanciones (art. 12) y de revisión de los actos (art. 13).

Finalmente, la disposición adicional tercera prevé la aplicación supletoria de la Ley general tributaria y las normas que la desarrollan; la disposición adicional cuarta regula la continuidad de las obligaciones tributarias surgidas al amparo del Decreto-ley 5/2012, sobre el que volveremos seguidamente, en el marco del Proyecto de ley, y la disposición final regula la entrada en vigor de la norma.

2. Una vez descrito sumariamente el contenido del Proyecto de ley, con el fin de analizar mejor su objeto y significación, es necesario tener en cuenta el contexto normativo en el que se inscribe.

El Proyecto de ley tiene su origen en el citado Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que fue validado por el Parlamento de Cataluña el 23 de enero de 2012, acordando, según el artículo 64.3 del Estatuto, su tramitación como proyecto de ley.

La creación de un tributo que grava los depósitos en las entidades de crédito ha sido objeto de diferentes iniciativas legislativas, tanto en el ámbito autonómico como en el estatal.

La primera norma con rango de Ley que creó un impuesto de este tipo fue la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre, posteriormente refundida en el Decreto legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios. Esta ley fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del Presidente del Gobierno, que fue resuelto por la STC 210/2012, de 14 de noviembre, en sentido desestimatorio al afirmar la conformidad con el bloque de la constitucionalidad del citado impuesto extremeño. Con todo, antes de la Sentencia del Tribunal Constitucional, ya las comunidades autónomas de Andalucía y de Canarias habían aprobado, también, sendas normas de creación de este tipo de tributo (art. 6 de la Ley del Parlamento de Andalucía 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad, y art. 41 de la Ley del Parlamento de Canarias 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales).

Ante este panorama normativo, y con la finalidad expresa de asegurar un tratamiento fiscal armonizado, la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias destinadas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, en su artículo 19 creó, como tributo estatal, el impuesto sobre los depósitos de las entidades de crédito. Como elemento singular de la regulación estatal, destaca el hecho de que el tipo impositivo establecido es del 0%. De esta manera, el gravamen fijado no da lugar a carga tributaria alguna que incida de forma efectiva sobre el patrimonio de los sujetos pasivos. El efecto útil del impuesto consiste, así, de acuerdo con el dictado de la propia norma, en la activación de la previsión del artículo 6.2 LOFCA de prohibición de doble imposición, que comporta, en los supuestos en que el tributo estatal grave hechos imponibles ya gravados por las comunidades autónomas que impliquen una disminución de ingresos, el deber de compensar del Estado.

A raíz de las solicitudes del Gobierno y de más de una décima parte de diputados del Parlamento de Cataluña, el Consell se pronunció en el Dictamen 2/2013, de 21 de febrero, sobre la adecuación del artículo 19 de la Ley 16/2012 a la Constitución y al Estatuto, con carácter previo a la impugnación ante el Tribunal Constitucional de este precepto. Emitido el Dictamen, tanto el Gobierno de la Generalitat como el Parlamento de Cataluña presentaron recurso de inconstitucionalidad respecto del precepto estatal (recursos de inconstitucionalidad núm. 1808-2013, interpuesto por el Parlamento de Cataluña, y núm. 1873-2013, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat, ambos admitidos a trámite mediante la Resolución de 23 de abril de 2013, BOE núm. 114, de 13 de mayo de 2013).

Por su parte, el Presidente del Gobierno impugnó el Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (Recurso de inconstitucionalidad núm. 7279-2012, admitido a trámite mediante la Resolución del Tribunal Constitucional de 15 de enero de 2013, BOE núm. 15, de 17 de enero), invocando el artículo 161.2 CE, que comporta la suspensión automática de la norma legal objeto de impugnación. Esta suspensión ha sido levantada posteriormente mediante el ATC 123/2013, de 21 de mayo.

Finalmente, cabe mencionar que, con posterioridad a la Ley 16/2012, otras comunidades autónomas han aprobado normas de creación como tributo propio del impuesto sobre depósitos en entidades de crédito. Este es el caso del artículo 41 de la Ley del Principado de Asturias 3/2012, de 28 de diciembre, de presupuestos generales para el 2013 y, más recientemente, del artículo 161 de la Ley de la Comunidad Valenciana 5/2013, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat.

3. La solicitud de dictamen formulada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña plantea dudas de constitucionalidad y estatutariedad, específicamente, respecto de cuatro preceptos del Proyecto de ley: los artículos 3 y 4 y las disposiciones adicional cuarta y final.

El artículo 3, como ya se ha indicado, regula el hecho imponible del impuesto. De acuerdo con el escrito de solicitud, los diputados consideran que la competencia de la Generalitat para establecer tributos propios «no es ilimitada», porque debe respetar la competencia exclusiva del Estado en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE) y las normas del bloque de la constitucionalidad, en particular, «la normativa de la financiación de las comunidades autónomas según la cual los tributos que establezcan ?no podrán recaer sobre los hechos imponibles gravados por el Estado? (artículo 6.2 de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas)». En este sentido, se afirma que el hecho imponible previsto en el Proyecto de ley coincide con el previsto en la Ley 16/2012, por lo cual «siendo el hecho imponible de ambos impuestos idéntico, debe prevalecer la norma estatal sobre la autonómica en la medida en que esta incurre en causa de inconstitucionalidad por contradecir la prohibición contenida en la ley orgánica (art. 6.2 de la LOFCA)».

El artículo 4 declara la no sujeción al impuesto de determinadas entidades de crédito como el Banco de España, el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones y el Instituto de Crédito Oficial. En opinión de los solicitantes, el precepto, con respecto a las cuatro instituciones mencionadas y excluidas, excede la competencia de la Generalitat porque carece de ella «para imponer tributos fuera de su ámbito territorial (artículo 9 del Estatuto)»,y sus normas no tienen eficacia extraterritorial (art. 14 EAC). De esta manera, el precepto, en relación con las citadas entidades estatales y europeas, «contraviene tanto la letra como el espíritu de lo que está establecido en el bloque de constitucionalidad».

La disposición adicional cuarta y la disposición final regulan la continuidad temporal de las obligaciones establecidas por el Decreto-ley 5/2012, que serán exigibles de acuerdo con la normativa prevista en el Proyecto de ley, porque este, una vez haya entrado en vigor como ley, desplazará al Decreto-ley. De acuerdo con la solicitud, esta regulación determina la exigibilidad de la obligación establecida por la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012. Los diputados consideran que esta previsión contraviene «el principio de irretroactividad de las normas establecido en el artículo 9.3 de la Constitución».

4. Una vez expuestos el contenido del Proyecto de ley objeto de la solicitud, el contexto normativo del que forma parte y las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscita a los diputados del Parlamento solicitantes, nos queda indicar la estructura que adoptará nuestro Dictamen para poder determinar la compatibilidad del Proyecto con el bloque de la constitucionalidad.

En el fundamento jurídico segundo, estableceremos el canon de constitucionalidad y estatutariedad relativo a la creación de tributos propios por parte de la Generalitat y lo aplicaremos en relación con el artículo 3 del Proyecto de ley. En el fundamento jurídico tercero, analizaremos el artículo 4 desde la perspectiva de los límites territoriales de las competencias de la Generalitat. Y, finalmente, en el último fundamento jurídico, abordaremos la problemática que plantean las disposiciones adicionales cuarta y final en relación con los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad de las normas del artículo 9.3 CE.

Segundo. La prohibición de doble imposición y su proyección en el artículo 3 del Proyecto de ley

En este fundamento jurídico, como en los que le siguen, con la finalidad de responder adecuadamente a la solicitud, estableceremos: primero, un parámetro general de constitucionalidad respecto de la prohibición de la doble imposición; después, daremos cuenta del precepto cuestionado y describiremos las alegaciones de los peticionarios de dictamen; a continuación y para finalizar, examinaremos y resolveremos la cuestión planteada, aplicando el canon establecido previamente al artículo solicitado.

1. En relación con el artículo 3 PLIDEC, cabe recordar la doctrina fijada en el DCGE 2/2013, de 21 de febrero, en relación con el establecimiento de un impuesto sobre depósitos de entidades de crédito, en el ámbito estatal, aunque ahora debemos subrayar los aspectos relativos a la creación de un impuesto sobre el mismo hecho imponible, pero en el ámbito de Cataluña. En particular, debemos referirnos al poder tributario autonómico y al reconocimiento de la autonomía financiera de la Generalitat, así como a sus límites.

El poder tributario autonómico está previsto constitucionalmente en los artículos 132.2 y 157.1 CE, complementado por los artículos del Estatuto, que fundamentan la autonomía financiera de ingresos de la Generalitat (arts. 201.1, 202 y 203 EAC). Como decíamos en el DCGE 2/2013 precitado, al Estado le corresponde determinar la relación entre la hacienda estatal y las de las comunidades autónomas, con la finalidad de asegurar la precitada autonomía financiera, constitucionalmente garantizada por el artículo 156.1 CE, y, de acuerdo con el artículo 157.3 CE, podrá fijar a través de una ley orgánica el marco y los límites dentro de los cuales la autonomía financiera deberá actuar (FJ 2.1, con cita de la jurisprudencia constitucional correspondiente). Sobre el alcance y contenido de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, tanto en la vertiente de ingresos como en la de gastos, debemos remitirnos también al DCGE 8/2012, de 2 de julio, y a la jurisprudencia constitucional allí sintetizada (FJ 2). Igualmente, el Tribunal Constitucional ha resumido su doctrina anterior, recientemente, en la STC 96/2013, de 23 de abril, diciendo que las comunidades autónomas son titulares de determinadas competencias financieras, entre las que se encuentra la potestad de establecer tributos (FJ 5).

La potestad tributaria del Estado no se limita a crear, sino que también puede establecer un sistema tributario en el que no hay impuestos que sean propios, pero sí existen figuras impositivas que son de referencia obligada del sistema. Así, el Tribunal se ha referido a la naturaleza del tributo atendiendo a su «posición» en el sistema tributario (STC 182/1997, de 29 de octubre, FJ 9). Dentro del sistema tributario estatal no se reconoce el gravamen de los depósitos bancarios como característico, central o esencial del sistema.

Además, el Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse expresamente sobre la legitimidad constitucional de una comunidad autónoma para crear, por ley, un impuesto precisamente sobre depósitos de entidades de crédito. El supuesto concreto al que acabamos de aludir fue la resolución de un recurso contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre, que se resolvió admitiendo la licitud constitucional del nuevo tributo (STC 210/2012, de 14 de noviembre).

El poder tributario autonómico está limitado expresamente al artículo 133.2 CE, a la propia Constitución y a «las leyes». Estas leyes son, específicamente, la legislación estatal que se dicte para efectuar la cesión de tributos o bien para delimitar las competencias financieras de las comunidades, es decir, en este último caso, la LOFCA, prevista para esta finalidad en el artículo 157.3 CE, que debe ser susceptible de una interpretación armónica con los estatutos de autonomía, tal como establecen la disposición final LOFCA y la disposición adicional duodécima EAC (DCGE 2/2013, FJ 2.2).

Entre las fuentes de ingresos, las comunidades autónomas pueden crear tributos propios (art. 157.1.b CE y arts. 6 a 9 LOFCA), condicionados al hecho de que solo pueden gravar hechos imponibles que no hayan sido gravados por el Estado (art. 6, apdos. dos y tres, LOFCA). En este sentido, puede decirse que el haz de tributos de carácter autonómico con la actual configuración es residual, puesto que la comunidad autónoma solo puede establecer impuestos allí donde el Estado no haya gravado previamente un determinado hecho imponible (DCGE 2/2013, FJ 2.2.A).

En este sentido, el artículo 6, apartado dos, LOFCA, establece:

«Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas».

El Tribunal Constitucional ha destacado, como también decíamos en el DCGE 2/2013, que «la finalidad de este precepto no es impedir que las comunidades autónomas puedan establecer tributos propios ?sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, porque [?] ello conduciría [?] a negar en la práctica la posibilidad de que se creen [?] nuevos impuestos autonómicos?, sino que lo que realmente prohíbe es ?la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente? (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14 [?]). El objetivo principal de esta norma es evitar que se produzca una doble imposición sobre los ciudadanos» (FJ 2.2.A).

2. El artículo 3 PLIDEC trata del hecho imponible del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que describe como el «constituido por la captación y tenencia de fondos de terceros, sea cual sea su naturaleza jurídica, en forma de depósitos», por parte de las entidades de crédito que los captan en Cataluña, «siempre y cuando comporten la obligación de restitución».

Por su parte, los solicitantes de dictamen alegan, por un lado, que el hecho imponible del artículo 3 PLIDEC es idéntico al previsto en el artículo 19.3 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan medidas tributarias destinadas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica (relativo al hecho imponible del impuesto de depósitos de las entidades de crédito de carácter estatal); por otro, la petición sostiene que esta ley estatal es anterior tanto al Proyecto de ley que estamos dictaminando como al Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, que creó este impuesto para el ámbito de Cataluña; y, por último, los solicitantes continúan afirmando que, de acuerdo con el artículo 6.2 LOFCA, está prohibido establecer impuestos autonómicos sobre hechos ya gravados por el Estado.

3. Por ello, seguidamente, centraremos nuestra atención en el artículo 19.3 de la Ley 16/2012, como piden los solicitantes, y examinaremos si la identidad de hechos imponibles, entre este artículo y el Proyecto de ley, es determinante para resolver la cuestión planteada. A este efecto estudiaremos la reciente doctrina constitucional. Por último, analizaremos si el tipo de gravamen establecido en el artículo 19.8 de la ley estatal precitada tiene alguna incidencia en la resolución de este Dictamen.

El artículo 19.3 de la Ley 16/2012 establece literalmente:

«Constituye el hecho imponible el mantenimiento de fondos de terceros, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, por los contribuyentes señalados en el apartado Seis de este artículo, y que comporten la obligación de restitución, a excepción de los fondos mantenidos en sucursales fuera del territorio español.»

Ciertamente, si comparamos la transcripción de este precepto (art. 19.3 de la Ley 16/2012) con el anteriormente descrito (art. 3 PLIDEC), que constituye el objeto de la petición de dictamen, es claramente constatable la identidad del hecho imponible en ambas normas, que prácticamente describen con palabras muy parecidas los mismos elementos de la definición del respectivo hecho imponible. Ambas leyes se refieren a la posesión de fondo de terceros, sea cuál sea su naturaleza jurídica, aunque la ley catalana menciona «la captación y tenencia» de estos y la ley estatal lo ciñe solo al «mantenimiento» de los propios fondos de terceros. Además, hacen mención del mismo sujeto pasivo, que son las entidades de crédito que custodian los depósitos. Y ponen la misma condición al final del precepto «y que comporten la obligación de restitución», con una excepción expresa en la ley estatal, que puede considerarse tácita en la ley catalana. Por tanto, no hay duda de la equivalencia entre los dos hechos imponibles.

No obstante, el Tribunal Constitucional, en la STC 122/2012, ha dicho también que, para determinar si se ha producido una duplicidad de hechos imponibles, no es suficiente realizar la comparación entre las dos definiciones legales que lo incorporan:

«[N]o es posible afirmar si existe una coincidencia de hechos imponibles de dos impuestos tan sólo porque su definición sea o no gramaticalmente idéntica, ya que será preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos.» (FJ 4)

De este modo, de acuerdo con la STC 96/2013:

«[E]l método de comparación deberá tomar el examen del hecho imponible como punto de partida, pero abarcando también ?los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, [...] extendiéndose lógicamente también a los elementos de cuantificación del hecho imponible (STC 122/2012, FJ 7).» (FJ 11)

Así, el Tribunal Constitucional exige tomar en consideración todos los elementos del tributo. En fin, lo que se prohíbe consiste en el hecho de que se repliquen íntegramente, en sede autonómica, los elementos esenciales de un tributo estatal. Con respecto a nuestro objeto de dictamen, es de especial interés la importancia del gravamen en la definición y caracterización del tributo.

En este sentido, sigue la STC 96/2013:

«En definitiva, para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo.? (STC 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 4).» (FJ 11)

Por tanto, cabe atender, entre otros elementos, a la forma en que el tributo somete la riqueza o la fuente de capacidad económica, esto es, al tipo de gravamen. Consiguientemente, este, como elemento relevante de cuantificación de un tributo, se convierte en uno de los elementos esenciales, pero no el único, para la comparación entre los impuestos. Así, de una diferencia del tipo de gravamen, que no sea significativa, no podemos inferir exclusivamente que no exista una duplicidad impositiva, por lo que debe examinarse detenidamente cuál es la afectación que comporta cada cambio o elemento diferencial.

De este modo, cuando analizamos el artículo 19 de la Ley 16/2012, en el DCGE 2/2013, citado reiteradamente, consideramos que su apartado ocho establecía un gravamen general de tipo cero, que constituía «una apariencia de gravamen», pero que no tenía eficacia alguna ni implicaba ningún tipo de obligaciones para los contribuyentes, como las de contribuir o de autoliquidar. Este gravamen no permitía la posibilidad de obtener ingresos, de manera que, al no existir ninguna prestación patrimonial, «no estamos ante un tributo desde el punto de vista constitucional» (FJ 3.2).

En este sentido, y con respecto al hecho imponible, decíamos que el supuesto impuesto estatal no generaba obligaciones, puesto que la norma lo describía, pero sin gravarlo de forma efectiva, provocando «el espejismo de gravar un hecho imponible» (FJ 3.2). De manera que el establecimiento del impuesto no comportaba ningún tipo de imposición a los sujetos pasivos, porque esta regulación con gravamen cero provocaba la inexigibilidad de pago para las personas obligadas, no pudiendo producir el fenómeno prohibido de la doble imposición (art. 6.2 LOFCA). Así lo ha corroborado el Tribunal Constitucional en el Auto 123/2013, de 21 de mayo, relativo al levantamiento de la suspensión del Decreto-ley 5/2012, de establecimiento en Catalunya del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, en el que afirma que el impuesto estatal creado por el artículo 19 de la Ley 16/2012, dado su tipo impositivo, «no da lugar a ninguna carga tributaria que incida de forma efectiva sobre la riqueza o el patrimonio de los sujetos afectados» (FJ 6). Por tanto, dicho impuesto estatal no grava a ningún contribuyente y no tiene una finalidad recaudatoria, de manera que no puede identificarse con el impuesto creado por la Generalitat, que sí persigue recaudar recursos.

Por el contrario, el artículo 19 de la Ley 16/2012 sí tenía una pretensión no contributiva expresa, en relación con las comunidades autónomas, «la obligación [para estas] de no establecer impuestos con el mismo hecho imponible que este precepto regula» (DCGE 2/2013, FJ 3.2), ya que el impuesto estatal pretendía sustituir los tributos autonómicos existentes e impedir nuevos impuestos sobre el mismo hecho imponible sin crear efectivamente un impuesto estatal nuevo.

En consecuencia, sin entrar a examinar el momento de aprobación de las normas, porque ahora es irrelevante a nuestros efectos, el artículo 3 PLIDEC, en relación con el artículo 19.3 de la Ley 16/2012, no vulnera el artículo 6.2 LOFCA, dado que no existe un impuesto catalán nuevo sobre un hecho imponible gravado por el Estado. Por tanto, el artículo 3 del Proyecto de ley es constitucional.

Tercero. El principio de territorialidad respecto del artículo 4 del Proyecto de ley

1. El artículo 4 PLIDEC, como se ha dicho, fija la no sujeción al impuesto de determinadas entidades de crédito, entre las que se encuentran, además de organismos de ámbito catalán, instituciones de ámbito estatal y europeo. Esta regulación es muy parecida a la que se ha establecido en otras comunidades autónomas, por ejemplo, en el artículo 42 del Decreto legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios, donde se establecen las exenciones del impuesto de depósitos de las entidades de crédito. O también, como supuestos de no sujeción del impuesto sobre depósitos de clientes en las entidades de crédito, en el artículo 6.4 de la Ley andaluza 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad.

Se trata, pues, de regulaciones autonómicas que hacen mención de instituciones u organismos que no forman parte del ámbito autonómico, ni tienen su sede en el territorio de la comunidad autónoma, y cabe plantearse si el legislador autonómico puede referirse a ellos legítimamente.

En principio, la distribución de competencias es establecida por la Constitución y los estatutos de autonomía, si no existe una previsión constitucional o estatutaria expresa en favor de la ley (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 21). Y habitualmente el territorio delimita, con carácter general, el ámbito espacial dentro del que las comunidades autónomas pueden ejercer sus poderes, que es una de las funciones principales que desarrolla el principio de territorialidad.

Entre las excepciones a este principio podemos mencionar el estatuto personal derivado de la materia civil, pero también mediante la técnica de los puntos de conexión se han admitido otros supuestos de extraterritorialidad, como el de las normas autonómicas que establecen medidas tributarias. Así, según el Tribunal Constitucional, es cierto que las competencias autonómicas se entienden referidas, por regla general, al ámbito territorial respectivo «pero esta limitación territorial de la eficacia de las normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello a esos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional» (STC 37/1981, 16 de noviembre, FJ 1).

En relación con el poder impositivo propio de las comunidades autónomas, estas deberán someterse al principio de territorialidad, según el cual, de acuerdo con el artículo 157.2 CE: «[l]as Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio»; y, especialmente, dado el artículo 9.a LOFCA: «no podran sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos generados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma». El artículo 157.2 CE, interpretado por el Tribunal en la STC 150/1990, de 4 de octubre, se consideró no infringido, en un caso de recargos sobre el impuesto sobre la renta, puesto que el precepto constitucional prohíbe adoptar medidas sobre bienes extracomunitarios, «pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma», ya que «la renta personal gravada por el recargo autonómico no es un bien situado en territorio alguno, hay que añadir la de que las rentas no son bienes, sino que son los bienes los que producen la renta» (FJ 5).

De esta manera, una vez efectuado el reparto competencial no se admiten injerencias de un poder en el ámbito competencial de otro. En este sentido se entienden las afirmaciones rotundas del Tribunal Constitucional, que, en la STC 46/1990, de 15 de marzo, ha declarado que «nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal» (FJ 4). No obstante, nada impide que, en el ejercicio de sus competencias, y sin situarse en la propia posición del poder constituyente, «tanto el legislador estatal como los legisladores autonómicos puedan proceder ?a interpretar el alcance y los límites de su propia competencia? cuando la ejercitan al aprobar las leyes que les corresponden» (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 7).

2. El artículo 4 PLIDEC establece los siguientes supuestos de no sujeción:

«No están sujetos al impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito:

a) El Banco de España.

b) El Banco Central Europeo.

c) El Banco Europeo de Inversiones.

d) El Instituto de Crédito Oficial.

d?) El Instituto Catalán de Finanzas.

e) Las secciones de crédito de las cooperativas.

f) Con carácter general, las autoridades de regulación monetaria.»

Esta dicción literal recibe el reproche de antiestatutariedad de los solicitantes, que consideran vulnerados los artículos 9 y 14 EAC. En la petición de dictamen se critica la previsión de la no sujeción de organismos, que no pueden estar sujetos a la norma autonómica. De manera que, en su opinión, aparte de que efectivamente son supuestos de no sujeción, esta regulación no puede realizarla una ley autonómica, porque escapa de su ámbito territorial, y a dicha norma no puede atribuírsele eficacia extraterritorial.

3. El Proyecto de ley ciñe su ámbito territorial de aplicación al territorio de Cataluña (art. 9 EAC), de acuerdo con su artículo 2 y también el artículo 5, que determina a los sujetos pasivos del impuesto, que son aquellas entidades que captan fondos de terceros «en el ámbito territorial de Cataluña». El artículo 4 del Proyecto de ley que estamos examinando tampoco se trata de un caso de eficacia extraterritorial de una norma autonómica (art. 14.1 EAC), como veremos. Por tanto, estos preceptos estatutarios supuestamente vulnerados según los solicitantes no son útiles para resolver la duda planteada.

Los supuestos de no sujeción previstos en el artículo 4 PLIDEC se justifican bien en que no tienen la consideración de entidad de crédito (como es el caso de las secciones de crédito de las cooperativas, que limitan la gestión de operaciones activas y pasivas al seno de la propia cooperativa, tal como dispone el artículo 1.3 de la Ley catalana 6/1998, de 13 de mayo, de regulación del funcionamiento de las secciones de crédito de las cooperativas) o bien en que cumplen funciones de carácter público en el ámbito monetario o del crédito, sin realizar actividad comercial con terceros. Cabe señalar, además, que la no sujeción de los organismos europeos mencionados deriva del hecho de que forman parte de un ordenamiento diferente y que la del Banco de España es consecuencia de su carácter de organismo estatal, cuyo régimen tributario es el mismo que el del Estado (art. 5 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España). De este modo, el precepto cuestionado no pretende incidir normativamente sobre estos organismos estatales y europeos, sino que lo que hace es exactamente lo contrario: los excluye expresamente de su regulación, citándolos expresamente como supuestos de no sujeción. Son excepciones a la aplicación del Proyecto de ley, por lo que dichos organismos y autoridades no quedan supeditados a la norma.

El artículo 4 PLIDEC no lleva a cabo una distribución de competencias, sino que establece una simple delimitación del ámbito de aplicación del impuesto respetando las competencias de cada ente. El Tribunal Constitucional ha entendido que el legislador autonómico puede interpretar los límites de su competencia cuando dicta una ley (STC 18/2011, FJ 7). Las expresiones, presentes tanto en la normativa autonómica como en la estatal, como por ejemplo «sin perjuicio, respetando lo que establece» o «en el ámbito de sus competencias», no han sido declaradas como invasoras de las competencias de otros, sino más bien respetuosas con el marco constitucional y estatutario de las competencias. La finalidad de estas expresiones, como las de la norma controvertida, no es efectuar un nuevo reparto competencial, puesto que legítimamente no podría hacerlo, sino que el objetivo es de carácter meramente descriptivo y autodelimitador, lo que es irrelevante desde la perspectiva de un enjuiciamiento competencial.

En consecuencia, el artículo 4 del Proyecto de ley no es contrario a los artículos 8 y 14 EAC.

Cuarto. El principio de irretroactividad en relación con las disposiciones adicional cuarta y final del Proyecto de ley

1. De acuerdo con el artículo 2.3 del Código Civil, las leyes no tendrán efecto retroactivo si no disponen lo contrario. Del mismo modo, en el ámbito tributario, el artículo 10.2 de la Ley general tributaria establece, como principio, la irretroactividad, aunque también permite que las normas tributarias dispongan lo contrario.

No obstante, el artículo 9.3 CE impone como límite a la irretroactividad que no se trate de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Por tanto, existe una prohibición constitucional a la retroactividad de las normas, que ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional como manifestación del principio de seguridad jurídica, que figura en el propio precepto constitucional. Este último principio se considera el resultado de una suma equilibrada de criterios con la finalidad de promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad (por todas, STC 100/2012, 8 de mayo, FJ 10).

En general, el criterio constitucional de irretroactividad de las leyes concierne solo a las que sean sancionadoras no favorables y a las restrictivas de derechos individuales, en el sentido que el Tribunal Constitucional ha dado a esta expresión, según el cual la «restricción de derechos individuales» debe equipararse a la idea de sanción, de manera que el límite constitucional deberá referirse al ámbito de los derechos fundamentales o a la esfera de protección de la persona (resumida en la propia STC 100/2012, FJ 10).

La doctrina reiterada del Tribunal insiste también, desde la STC 126/1987, de 16 de julio, en afirmar que «[n]o existe una prohibición constitucional de la legislación tributaria retroactiva» (FJ 9), porque no estamos ante un derecho sancionador, sino ante unas normas que imponen a los ciudadanos la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos o de efectuar prestaciones patrimoniales de carácter público, de acuerdo con el artículo 33 CE (STC 89/2009, de 20 de abril, FJ 3).

La aplicación del artículo 9.3 CE en el ámbito tributario, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, particularmente la STC 116/2009, de 18 de mayo, implica que la seguridad jurídica «protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles, ya que, de no darse esta circunstancia, la retroactividad posible de las normas tributarias podría incidir negativamente en el citado principio que garantiza el art. 9.3 CE, lo que, en cualquier caso, no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal» (FJ 3).

Además, de acuerdo con la STC 126/1987, es necesario tomar en consideración unas determinadas condiciones, cuando menciona que «el grado de retroactividad de la norma cuestionada, así como las circunstancias específicas que concurran en cada caso, se convierten en elemento clave en el enjuiciamiento de su presunta inconstitucionalidad» (FJ 11), entre las que debe apreciarse si el hecho imponible es de duración prolongada y si las cuotas se exigen anualmente (FJ 12), o bien si la norma tiene carácter transitorio, no es imprevisible y responde a la finalidad, constitucionalmente amparada, de una mayor justicia tributaria (FJ 13).

A estos efectos, el Tribunal Constitucional ha distinguido y ha mantenido en el tiempo la distinción entre lo que llama la retroactividad auténtica y la impropia. La primera se produce cuando unas disposiciones legales, dictadas con posterioridad, «pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia Ley», las cuales se contraponen a las que «pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas» (STC 126/1987, FJ 11).

A partir de determinar si la situación enjuiciada puede integrarse en una u otra categoría, el Tribunal Constitucional requiere un escrutinio de un grado de intensidad más o menos estricto. Así, de entrada, considera plenamente prohibida la retroactividad auténtica, con respecto al deber de contribuir, a menos que puedan reconocerse exigencias calificadas del bien común.

En cambio, con respecto a la retroactividad impropia, entiende que debe realizarse una ponderación caso por caso incluyendo «los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico-tributario, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso» (por todas, STC 89/2009, de 20 de abril, FJ 4). Entre estas circunstancias, atendiendo al derecho comparado, el Tribunal recuerda que se han tenido en cuenta la relevancia de las modificaciones introducidas en un tributo existente o el conocimiento por parte del contribuyente de la posibilidad de efectuar cambios en la legislación (STC 126/1987, FJ 11).

A todo ello cabe añadir que, según la misma doctrina, «la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas» (por todas, STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 17). Por tanto, «una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide sobre ?relaciones consagradas? y afecta a ?situaciones agotadas?» (según la misma STC 112/2006, FJ 17).

2. La disposición adicional cuarta PLIDEC se intitula «Obligaciones nacidas del Decreto-ley 5/2012». En concreto, esta disposición prevé explícitamente la continuidad del citado Decreto-ley, prescribiendo que:

«1. La obligación de contribuir y el resto de obligaciones de los contribuyentes y sujetos pasivos del impuesto, nacidas a consecuencia de la entrada en vigor del Decreto-ley 5/2012, del 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, son exigibles en los términos establecidos por esta ley a partir de la fecha en que entre en vigor.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 9, los sujetos pasivos deberán presentar e ingresar la autoliquidación del impuesto correspondiente al ejercicio de 2013 entre el 1 y el 20 de octubre de 2014.»

La disposición final PLIDEC, sobre la vigencia de la futura norma, declara:

«1. Esta ley entra en vigor al día siguiente de haber sido publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 1, con relación a los ejercicios que a su entrada en vigor ya hayan iniciado su periodo impositivo, también es de aplicación esta ley, a menos que resulte más favorable para los contribuyentes la aplicación de lo dispuesto en el Decreto-ley 5/20I2, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.»

Por su parte, la solicitud de dictamen interpreta que estas disposiciones «convalidan» la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012, que establece que:

«Sin perjuicio de la fecha de entrada en vigor de este Decreto-ley, la obligación de suministro de información por parte de los sujetos pasivos de los datos previstos en el segundo párrafo del apartado primero del artículo 9 será efectiva a partir del trimestre iniciado el día 1 de octubre de 2012 [...].»

En su opinión, tanto la retroactividad establecida en esta última disposición como su conversión en ley, en las dos disposiciones antes citadas, contravienen el principio constitucional de irretroactividad (art. 9.3 CE).

3. Ciertamente, las remisiones relativas a la vigencia de los preceptos del Proyecto de ley y las del Decreto-ley, que ahora se convierte en ley, dan lugar una interrelación relativamente compleja, sin que, por ello, impidan entender su sentido de conjunto.

No obstante, está claro que la norma solicitada a los efectos del nuevo impuesto entra en vigor al día siguiente de su publicación (apdo. primero de la disposición final PLIDEC), por lo que, al respecto, no existe tacha de inconstitucionalidad alguna porque no puede determinarse ningún tipo de retroactividad.

Otra cuestión es la reactivación que se produce en relación con la vigencia del Decreto-ley 5/2012, que introdujo previamente el impuesto. Dos preceptos van en esta dirección.

Por una parte, el apartado segundo de la disposición final PLIDEC, que se refiere «a los ejercicios que a su entrada en vigor ya hayan iniciado su periodo impositivo», siempre y cuando no resulte más favorable la norma anterior. Estos ejercicios fiscales (2013 y 2014), pues, están amparados directamente por el Decreto-ley y debería realizarse un análisis de su retroactividad atendiendo a la consolidación o no de las obligaciones nacidas de dicha disposición gubernamental con rango de ley.

Por otra parte, a partir de la entrada en vigor del Proyecto de ley serán exigibles las obligaciones de los contribuyentes nacidas por razón de la vigencia del Decreto-ley (apdo. primero de la disposición adicional cuarta PLIDEC) y, de acuerdo con el artículo 9 PLIDEC, que establece, remitiendo a un reglamento todavía no publicado, la forma de presentar la autoliquidación y de ingresar el importe correspondiente, así como las listas también determinadas por el citado reglamento, los sujetos pasivos deberán presentar e ingresar la liquidación correspondiente al ejercicio de 2013.

Todas estas obligaciones tributarias no se han efectuado hasta ahora, por una parte, porque el Decreto-ley 5/2012 entró en vigor el 20 de diciembre, quedó suspendido el 17 de enero de 2013 para los contribuyentes, a causa de la interposición del recurso de inconstitucionalidad (desde la publicación del correspondiente edicto en el BOE), y esta suspensión se levantó, con efectos generales, el 28 de mayo del mismo año, de acuerdo con el ATC 123/2013 (según el mismo criterio de publicidad). Y, por otra, porque el Proyecto de ley sustituirá al precitado Decreto-ley, pero la obligación de contribuir no nacerá con su entrada en vigor, sino que se estableció con la emisión del Decreto-ley precitado del cual trae causa el Proyecto de ley que estamos dictaminando. Estas son las circunstancias específicas que cabe precisar y que deben tenerse en cuenta para enjuiciar este caso.

En consecuencia, las obligaciones no nacen con la vigencia de la entrada en vigor de la ley que resulte de la aprobación de este Proyecto, sino que ya habían nacido con el Decreto-ley, eran conocidas previamente a la aprobación del Proyecto de ley. De esta manera no estamos ante lo que el Tribunal Constitucional denomina una retroactividad auténtica, sino más bien ante la impropia, ya que se trata de situaciones o relaciones jurídicas actuales todavía no concluidas, porque se habían originado previamente a la vigencia de la nueva norma, pero no habían acabado de producir sus efectos, puesto que el itinerario es bastante intrincado y que todavía no está resuelto definitivamente, teniendo en cuenta los recursos cruzados ante el Tribunal Constitucional en relación con los impuestos de depósitos en entidades de crédito.

De este modo, desde esta perspectiva, la retroactividad prevista en el Proyecto de ley es admisible puesto que no existe, como hemos visto, una prohibición absoluta de retroactividad de los tributos, en tanto que no toda regulación tributaria entra en colisión directa con el artículo 9.3 CE, sino que solo son incompatibles las que generan la obligación de pago o la aplicación del régimen de sanciones no favorable. En el caso que estamos examinando se corrobora que no se dan las condiciones establecidas por la jurisprudencia constitucional para declarar la no compatibilidad con la Constitución y que no se compromete el principio constitucional de seguridad jurídica, porque lo que regula constituye una excepción razonable que no contradice las prescripciones de la Carta Magna.

Esto es así porque lo que debe examinarse, de acuerdo con una interpretación sistemática de los preceptos cuestionados, consiste en el deber de suministrar información, a partir del 1 de octubre de 2012, previsto en la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012. Esta interpretación se sostiene también por la referencia de la disposición adicional segunda del Decreto-ley al artículo 9 del propio Decreto-ley, relativo a las listas que deben adjuntarse, con información relativa al saldo final de cada uno de los cuatro últimos trimestres naturales, de cada sucursal y sede de la entidad. En este sentido, el desarrollo infralegal del Decreto-ley se refiere en exclusiva al envío de la citada información (resoluciones de la Agencia Tributaria de Cataluña ECO/329/2013, de 18 de febrero, por la que se aprobó el modelo de suministro de información previsto en el Decreto-ley 5/2012, y ECO/1241/2013, de 5 de junio, por la que se otorga un plazo máximo de presentación del modelo de suministro de información previsto). Esta obligación de carácter informativo, que tiene una naturaleza instrumental respecto del deber tributario principal de pago, nace con la entrada en vigor del Decreto-ley y es exigible desde este momento y propiamente no tiene efectos sobre hechos o conductas que hayan sido realizados con anterioridad, por lo que la obligación no tiene carácter retroactivo y no se afecta al principio de seguridad jurídica, ya que no se incide en «la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente» (STC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 6). El hecho de que el objeto del deber de suministrar información abarque la documentación referida al último trimestre del año 2012 (es decir, a partir del 1 de octubre de 2012) no constituye, propiamente, un supuesto de retroactividad normativa.

Con respecto al pago tampoco existe retroactividad, sino la aplicación de la norma vigente, que es el Decreto-ley 5/2012, que ha desarrollado sus efectos como tal y ahora se convertirá en ley. En este sentido, la entrada en vigor del reiteradamente citado Decreto-ley se refería también al día siguiente de su publicación en el diario oficial (es decir, el 20 de diciembre), siendo el periodo impositivo, previsto en el artículo 8 del mismo Decreto-ley, el del año natural, por lo que empieza a reportarse la obligación de pago del impuesto a partir del 1 de enero de 2013, lo que corrobora la disposición adicional cuarta, apartado 2, PLIDEC, cuando se refiere explícitamente al ejercicio fiscal de 2013. De este modo, las obligaciones tributarias a las que deben hacer frente los sujetos pasivos son conocidas y estos pueden realizar las previsiones económicas oportunas (en el sentido de la citada STC 273/2000, FJ 6), con independencia de la suspensión automática subsiguiente a la interposición del recurso de inconstitucionalidad y su ulterior levantamiento. Así, en el ejercicio 2013 ha sido suspendida la vigencia y aplicación del Decreto-ley durante unos meses, pero no ha perdido validez, en la medida en que se trata de un tributo cuyo periodo impositivo es el año natural y se devenga el último día de este periodo (art. 8.1 y .3 PLIDEC).

Además de lo expuesto, podríamos plantearnos si lo que debemos examinar se circunscribe al Proyecto de ley, sin incluir en el análisis el citado Decreto-ley, ya que respecto de este el plazo de solicitud de dictamen ya ha sido ampliamente sobrepasado (art. 27.1 de la Ley 2/2009 de este Consell). Sin embargo, no estamos analizando de forma directa el Decreto-ley 5/2012, sino el texto de la norma actual que incorpora, por remisión, los plazos de la legislación anterior precitada. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha entendido que puede extenderse el control de una norma que reproduce otra norma anterior, aunque no haya sido impugnada (STC 146/1994, de 12 de mayo, FJ 4). De manera análoga, este Consell debe pronunciarse únicamente sobre los preceptos de una norma cuando modifiquen, supriman o adicionen texto a disposiciones precedentes. No obstante, «nada impide la impugnación de una norma que reproduce una norma anterior que no fue recurrida» (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 4), por lo que no puede haber reproche al examen que hemos realizado de la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012, en tanto que es la disposición que deberá aplicarse en virtud de las disposiciones del Proyecto de ley solicitadas expresamente en este Dictamen.

En consecuencia, las disposiciones adicional cuarta y final del Proyecto de ley, en la remisión que realizan al Decreto-ley 5/2012, que origina esta norma, no son contrarias al artículo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. Los artículos 3 y 4, la disposición adicional cuarta y la disposición final del Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 27 de febrero de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 9/2014, de 27 de febrero, sobre el Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Catalunya, con respecto al Dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y Presupuesto sobre el Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (BOPC núm. 245, de 23 de enero de 2014).

ANTECEDENTES

1. El día 30 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3800) en que se comunicaba al Consell el Acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 28 de enero, en el que, según lo previsto en los artículos 16.1.b y 23.b de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitía a trámite la solicitud de dictamen presentada el 28 de enero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario del Partido Popular de Cataluña, en relación con la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución de los artículos 3 y 4, la disposición adicional cuarta y la disposición final del Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Jaume Vernet i Llobet.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran con relación a la norma sometida a dictamen.

4. En respuesta a esta solicitud de información, en fecha 12 de febrero de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3832) un escrito de la portavoz del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya.

5. En fecha 25 de febrero de 2014, se recibió en el Registro del Consell (Reg. 3867) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat que adjuntaba como documentación complementaria un informe, elaborado el 24 de febrero por la Secretaría de Hacienda del Departamento de Economía y Conocimiento de la Generalitat de Catalunya, en relación con la solicitud de dictamen.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 27 de febrero de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, más de una décima parte de diputados del Parlamento de Cataluña solicitan de este Consell dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución del Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (en adelante, Proyecto de ley o PLIDEC), al amparo de lo previsto en el artículo 76.2.b del Estatuto y en el artículo 23.b de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries.

Con el fin de delimitar el objeto de nuestro Dictamen, procede, en primer lugar, describir brevemente el contenido del Proyecto de ley solicitado e indicar el contexto normativo del que forma parte, para exponer, seguidamente, las dudas concretas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan determinados preceptos del Proyecto de ley en los diputados solicitantes. Finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a la solicitud.

1. El dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y Presupuesto del Parlamento de Cataluña sobre el Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que es el objeto de la solicitud, consta de 14 artículos, dos disposiciones adicionales y una disposición final.

El objeto del Proyecto de ley, de acuerdo con el artículo 1, es la creación de un tributo propio de la Generalitat de Catalunya que grave «los depósitos constituidos por los clientes en las entidades de crédito [...], siempre y cuando comporten la obligación de restitución».

El ámbito territorial del impuesto es el territorio de Cataluña (art. 2), su hecho imponible está constituido por la captación y tenencia de fondos de terceros en forma de depósitos que comporten la obligación de restitución (art. 3). Se determinan un conjunto de entes públicos que no quedan sujetos al impuesto (art. 4) y se delimita el ámbito de los sujetos pasivos, que está configurado por las personas jurídicas que tengan la consideración de entidades de crédito que realicen el hecho imponible, prohibiendo la repercusión a terceros de la cuota del impuesto (art. 5).

En cuanto a los elementos cuantificadores del tributo, se regula la base imponible (art. 6), la tarifa del impuesto (art. 7), las deducciones (art. 7 bis) y la cuota tributaria (art. 7 ter). Cabe destacar que la base imponible del impuesto se divide en tres tramos a los que se aplica, respectivamente, un tipo de gravamen del 0,3%, el 0,4% y el 0,5%. El periodo impositivo lo constituye, como regla general, el año natural y el devengo se produce el último día de este periodo (art. 8).

En relación con la gestión y la recaudación, como forma de presentación del impuesto se prevé la autoliquidación por parte de los sujetos pasivos (art. 9), se atribuye a la Agencia Tributaria de Cataluña las funciones de gestión, recaudación e inspección (art. 10) y se fija el régimen de infracciones y sanciones (art. 12) y de revisión de los actos (art. 13).

Finalmente, la disposición adicional tercera prevé la aplicación supletoria de la Ley general tributaria y las normas que la desarrollan; la disposición adicional cuarta regula la continuidad de las obligaciones tributarias surgidas al amparo del Decreto-ley 5/2012, sobre el que volveremos seguidamente, en el marco del Proyecto de ley, y la disposición final regula la entrada en vigor de la norma.

2. Una vez descrito sumariamente el contenido del Proyecto de ley, con el fin de analizar mejor su objeto y significación, es necesario tener en cuenta el contexto normativo en el que se inscribe.

El Proyecto de ley tiene su origen en el citado Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que fue validado por el Parlamento de Cataluña el 23 de enero de 2012, acordando, según el artículo 64.3 del Estatuto, su tramitación como proyecto de ley.

La creación de un tributo que grava los depósitos en las entidades de crédito ha sido objeto de diferentes iniciativas legislativas, tanto en el ámbito autonómico como en el estatal.

La primera norma con rango de Ley que creó un impuesto de este tipo fue la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre, posteriormente refundida en el Decreto legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios. Esta ley fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del Presidente del Gobierno, que fue resuelto por la STC 210/2012, de 14 de noviembre, en sentido desestimatorio al afirmar la conformidad con el bloque de la constitucionalidad del citado impuesto extremeño. Con todo, antes de la Sentencia del Tribunal Constitucional, ya las comunidades autónomas de Andalucía y de Canarias habían aprobado, también, sendas normas de creación de este tipo de tributo (art. 6 de la Ley del Parlamento de Andalucía 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad, y art. 41 de la Ley del Parlamento de Canarias 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales).

Ante este panorama normativo, y con la finalidad expresa de asegurar un tratamiento fiscal armonizado, la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias destinadas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, en su artículo 19 creó, como tributo estatal, el impuesto sobre los depósitos de las entidades de crédito. Como elemento singular de la regulación estatal, destaca el hecho de que el tipo impositivo establecido es del 0%. De esta manera, el gravamen fijado no da lugar a carga tributaria alguna que incida de forma efectiva sobre el patrimonio de los sujetos pasivos. El efecto útil del impuesto consiste, así, de acuerdo con el dictado de la propia norma, en la activación de la previsión del artículo 6.2 LOFCA de prohibición de doble imposición, que comporta, en los supuestos en que el tributo estatal grave hechos imponibles ya gravados por las comunidades autónomas que impliquen una disminución de ingresos, el deber de compensar del Estado.

A raíz de las solicitudes del Gobierno y de más de una décima parte de diputados del Parlamento de Cataluña, el Consell se pronunció en el Dictamen 2/2013, de 21 de febrero, sobre la adecuación del artículo 19 de la Ley 16/2012 a la Constitución y al Estatuto, con carácter previo a la impugnación ante el Tribunal Constitucional de este precepto. Emitido el Dictamen, tanto el Gobierno de la Generalitat como el Parlamento de Cataluña presentaron recurso de inconstitucionalidad respecto del precepto estatal (recursos de inconstitucionalidad núm. 1808-2013, interpuesto por el Parlamento de Cataluña, y núm. 1873-2013, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat, ambos admitidos a trámite mediante la Resolución de 23 de abril de 2013, BOE núm. 114, de 13 de mayo de 2013).

Por su parte, el Presidente del Gobierno impugnó el Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (Recurso de inconstitucionalidad núm. 7279-2012, admitido a trámite mediante la Resolución del Tribunal Constitucional de 15 de enero de 2013, BOE núm. 15, de 17 de enero), invocando el artículo 161.2 CE, que comporta la suspensión automática de la norma legal objeto de impugnación. Esta suspensión ha sido levantada posteriormente mediante el ATC 123/2013, de 21 de mayo.

Finalmente, cabe mencionar que, con posterioridad a la Ley 16/2012, otras comunidades autónomas han aprobado normas de creación como tributo propio del impuesto sobre depósitos en entidades de crédito. Este es el caso del artículo 41 de la Ley del Principado de Asturias 3/2012, de 28 de diciembre, de presupuestos generales para el 2013 y, más recientemente, del artículo 161 de la Ley de la Comunidad Valenciana 5/2013, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat.

3. La solicitud de dictamen formulada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña plantea dudas de constitucionalidad y estatutariedad, específicamente, respecto de cuatro preceptos del Proyecto de ley: los artículos 3 y 4 y las disposiciones adicional cuarta y final.

El artículo 3, como ya se ha indicado, regula el hecho imponible del impuesto. De acuerdo con el escrito de solicitud, los diputados consideran que la competencia de la Generalitat para establecer tributos propios «no es ilimitada», porque debe respetar la competencia exclusiva del Estado en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE) y las normas del bloque de la constitucionalidad, en particular, «la normativa de la financiación de las comunidades autónomas según la cual los tributos que establezcan ?no podrán recaer sobre los hechos imponibles gravados por el Estado? (artículo 6.2 de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas)». En este sentido, se afirma que el hecho imponible previsto en el Proyecto de ley coincide con el previsto en la Ley 16/2012, por lo cual «siendo el hecho imponible de ambos impuestos idéntico, debe prevalecer la norma estatal sobre la autonómica en la medida en que esta incurre en causa de inconstitucionalidad por contradecir la prohibición contenida en la ley orgánica (art. 6.2 de la LOFCA)».

El artículo 4 declara la no sujeción al impuesto de determinadas entidades de crédito como el Banco de España, el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones y el Instituto de Crédito Oficial. En opinión de los solicitantes, el precepto, con respecto a las cuatro instituciones mencionadas y excluidas, excede la competencia de la Generalitat porque carece de ella «para imponer tributos fuera de su ámbito territorial (artículo 9 del Estatuto)»,y sus normas no tienen eficacia extraterritorial (art. 14 EAC). De esta manera, el precepto, en relación con las citadas entidades estatales y europeas, «contraviene tanto la letra como el espíritu de lo que está establecido en el bloque de constitucionalidad».

La disposición adicional cuarta y la disposición final regulan la continuidad temporal de las obligaciones establecidas por el Decreto-ley 5/2012, que serán exigibles de acuerdo con la normativa prevista en el Proyecto de ley, porque este, una vez haya entrado en vigor como ley, desplazará al Decreto-ley. De acuerdo con la solicitud, esta regulación determina la exigibilidad de la obligación establecida por la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012. Los diputados consideran que esta previsión contraviene «el principio de irretroactividad de las normas establecido en el artículo 9.3 de la Constitución».

4. Una vez expuestos el contenido del Proyecto de ley objeto de la solicitud, el contexto normativo del que forma parte y las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscita a los diputados del Parlamento solicitantes, nos queda indicar la estructura que adoptará nuestro Dictamen para poder determinar la compatibilidad del Proyecto con el bloque de la constitucionalidad.

En el fundamento jurídico segundo, estableceremos el canon de constitucionalidad y estatutariedad relativo a la creación de tributos propios por parte de la Generalitat y lo aplicaremos en relación con el artículo 3 del Proyecto de ley. En el fundamento jurídico tercero, analizaremos el artículo 4 desde la perspectiva de los límites territoriales de las competencias de la Generalitat. Y, finalmente, en el último fundamento jurídico, abordaremos la problemática que plantean las disposiciones adicionales cuarta y final en relación con los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad de las normas del artículo 9.3 CE.

Segundo. La prohibición de doble imposición y su proyección en el artículo 3 del Proyecto de ley

En este fundamento jurídico, como en los que le siguen, con la finalidad de responder adecuadamente a la solicitud, estableceremos: primero, un parámetro general de constitucionalidad respecto de la prohibición de la doble imposición; después, daremos cuenta del precepto cuestionado y describiremos las alegaciones de los peticionarios de dictamen; a continuación y para finalizar, examinaremos y resolveremos la cuestión planteada, aplicando el canon establecido previamente al artículo solicitado.

1. En relación con el artículo 3 PLIDEC, cabe recordar la doctrina fijada en el DCGE 2/2013, de 21 de febrero, en relación con el establecimiento de un impuesto sobre depósitos de entidades de crédito, en el ámbito estatal, aunque ahora debemos subrayar los aspectos relativos a la creación de un impuesto sobre el mismo hecho imponible, pero en el ámbito de Cataluña. En particular, debemos referirnos al poder tributario autonómico y al reconocimiento de la autonomía financiera de la Generalitat, así como a sus límites.

El poder tributario autonómico está previsto constitucionalmente en los artículos 132.2 y 157.1 CE, complementado por los artículos del Estatuto, que fundamentan la autonomía financiera de ingresos de la Generalitat (arts. 201.1, 202 y 203 EAC). Como decíamos en el DCGE 2/2013 precitado, al Estado le corresponde determinar la relación entre la hacienda estatal y las de las comunidades autónomas, con la finalidad de asegurar la precitada autonomía financiera, constitucionalmente garantizada por el artículo 156.1 CE, y, de acuerdo con el artículo 157.3 CE, podrá fijar a través de una ley orgánica el marco y los límites dentro de los cuales la autonomía financiera deberá actuar (FJ 2.1, con cita de la jurisprudencia constitucional correspondiente). Sobre el alcance y contenido de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, tanto en la vertiente de ingresos como en la de gastos, debemos remitirnos también al DCGE 8/2012, de 2 de julio, y a la jurisprudencia constitucional allí sintetizada (FJ 2). Igualmente, el Tribunal Constitucional ha resumido su doctrina anterior, recientemente, en la STC 96/2013, de 23 de abril, diciendo que las comunidades autónomas son titulares de determinadas competencias financieras, entre las que se encuentra la potestad de establecer tributos (FJ 5).

La potestad tributaria del Estado no se limita a crear, sino que también puede establecer un sistema tributario en el que no hay impuestos que sean propios, pero sí existen figuras impositivas que son de referencia obligada del sistema. Así, el Tribunal se ha referido a la naturaleza del tributo atendiendo a su «posición» en el sistema tributario (STC 182/1997, de 29 de octubre, FJ 9). Dentro del sistema tributario estatal no se reconoce el gravamen de los depósitos bancarios como característico, central o esencial del sistema.

Además, el Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse expresamente sobre la legitimidad constitucional de una comunidad autónoma para crear, por ley, un impuesto precisamente sobre depósitos de entidades de crédito. El supuesto concreto al que acabamos de aludir fue la resolución de un recurso contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre, que se resolvió admitiendo la licitud constitucional del nuevo tributo (STC 210/2012, de 14 de noviembre).

El poder tributario autonómico está limitado expresamente al artículo 133.2 CE, a la propia Constitución y a «las leyes». Estas leyes son, específicamente, la legislación estatal que se dicte para efectuar la cesión de tributos o bien para delimitar las competencias financieras de las comunidades, es decir, en este último caso, la LOFCA, prevista para esta finalidad en el artículo 157.3 CE, que debe ser susceptible de una interpretación armónica con los estatutos de autonomía, tal como establecen la disposición final LOFCA y la disposición adicional duodécima EAC (DCGE 2/2013, FJ 2.2).

Entre las fuentes de ingresos, las comunidades autónomas pueden crear tributos propios (art. 157.1.b CE y arts. 6 a 9 LOFCA), condicionados al hecho de que solo pueden gravar hechos imponibles que no hayan sido gravados por el Estado (art. 6, apdos. dos y tres, LOFCA). En este sentido, puede decirse que el haz de tributos de carácter autonómico con la actual configuración es residual, puesto que la comunidad autónoma solo puede establecer impuestos allí donde el Estado no haya gravado previamente un determinado hecho imponible (DCGE 2/2013, FJ 2.2.A).

En este sentido, el artículo 6, apartado dos, LOFCA, establece:

«Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas».

El Tribunal Constitucional ha destacado, como también decíamos en el DCGE 2/2013, que «la finalidad de este precepto no es impedir que las comunidades autónomas puedan establecer tributos propios ?sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, porque [?] ello conduciría [?] a negar en la práctica la posibilidad de que se creen [?] nuevos impuestos autonómicos?, sino que lo que realmente prohíbe es ?la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente? (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14 [?]). El objetivo principal de esta norma es evitar que se produzca una doble imposición sobre los ciudadanos» (FJ 2.2.A).

2. El artículo 3 PLIDEC trata del hecho imponible del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que describe como el «constituido por la captación y tenencia de fondos de terceros, sea cual sea su naturaleza jurídica, en forma de depósitos», por parte de las entidades de crédito que los captan en Cataluña, «siempre y cuando comporten la obligación de restitución».

Por su parte, los solicitantes de dictamen alegan, por un lado, que el hecho imponible del artículo 3 PLIDEC es idéntico al previsto en el artículo 19.3 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan medidas tributarias destinadas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica (relativo al hecho imponible del impuesto de depósitos de las entidades de crédito de carácter estatal); por otro, la petición sostiene que esta ley estatal es anterior tanto al Proyecto de ley que estamos dictaminando como al Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, que creó este impuesto para el ámbito de Cataluña; y, por último, los solicitantes continúan afirmando que, de acuerdo con el artículo 6.2 LOFCA, está prohibido establecer impuestos autonómicos sobre hechos ya gravados por el Estado.

3. Por ello, seguidamente, centraremos nuestra atención en el artículo 19.3 de la Ley 16/2012, como piden los solicitantes, y examinaremos si la identidad de hechos imponibles, entre este artículo y el Proyecto de ley, es determinante para resolver la cuestión planteada. A este efecto estudiaremos la reciente doctrina constitucional. Por último, analizaremos si el tipo de gravamen establecido en el artículo 19.8 de la ley estatal precitada tiene alguna incidencia en la resolución de este Dictamen.

El artículo 19.3 de la Ley 16/2012 establece literalmente:

«Constituye el hecho imponible el mantenimiento de fondos de terceros, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, por los contribuyentes señalados en el apartado Seis de este artículo, y que comporten la obligación de restitución, a excepción de los fondos mantenidos en sucursales fuera del territorio español.»

Ciertamente, si comparamos la transcripción de este precepto (art. 19.3 de la Ley 16/2012) con el anteriormente descrito (art. 3 PLIDEC), que constituye el objeto de la petición de dictamen, es claramente constatable la identidad del hecho imponible en ambas normas, que prácticamente describen con palabras muy parecidas los mismos elementos de la definición del respectivo hecho imponible. Ambas leyes se refieren a la posesión de fondo de terceros, sea cuál sea su naturaleza jurídica, aunque la ley catalana menciona «la captación y tenencia» de estos y la ley estatal lo ciñe solo al «mantenimiento» de los propios fondos de terceros. Además, hacen mención del mismo sujeto pasivo, que son las entidades de crédito que custodian los depósitos. Y ponen la misma condición al final del precepto «y que comporten la obligación de restitución», con una excepción expresa en la ley estatal, que puede considerarse tácita en la ley catalana. Por tanto, no hay duda de la equivalencia entre los dos hechos imponibles.

No obstante, el Tribunal Constitucional, en la STC 122/2012, ha dicho también que, para determinar si se ha producido una duplicidad de hechos imponibles, no es suficiente realizar la comparación entre las dos definiciones legales que lo incorporan:

«[N]o es posible afirmar si existe una coincidencia de hechos imponibles de dos impuestos tan sólo porque su definición sea o no gramaticalmente idéntica, ya que será preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos.» (FJ 4)

De este modo, de acuerdo con la STC 96/2013:

«[E]l método de comparación deberá tomar el examen del hecho imponible como punto de partida, pero abarcando también ?los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, [...] extendiéndose lógicamente también a los elementos de cuantificación del hecho imponible (STC 122/2012, FJ 7).» (FJ 11)

Así, el Tribunal Constitucional exige tomar en consideración todos los elementos del tributo. En fin, lo que se prohíbe consiste en el hecho de que se repliquen íntegramente, en sede autonómica, los elementos esenciales de un tributo estatal. Con respecto a nuestro objeto de dictamen, es de especial interés la importancia del gravamen en la definición y caracterización del tributo.

En este sentido, sigue la STC 96/2013:

«En definitiva, para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo.? (STC 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 4).» (FJ 11)

Por tanto, cabe atender, entre otros elementos, a la forma en que el tributo somete la riqueza o la fuente de capacidad económica, esto es, al tipo de gravamen. Consiguientemente, este, como elemento relevante de cuantificación de un tributo, se convierte en uno de los elementos esenciales, pero no el único, para la comparación entre los impuestos. Así, de una diferencia del tipo de gravamen, que no sea significativa, no podemos inferir exclusivamente que no exista una duplicidad impositiva, por lo que debe examinarse detenidamente cuál es la afectación que comporta cada cambio o elemento diferencial.

De este modo, cuando analizamos el artículo 19 de la Ley 16/2012, en el DCGE 2/2013, citado reiteradamente, consideramos que su apartado ocho establecía un gravamen general de tipo cero, que constituía «una apariencia de gravamen», pero que no tenía eficacia alguna ni implicaba ningún tipo de obligaciones para los contribuyentes, como las de contribuir o de autoliquidar. Este gravamen no permitía la posibilidad de obtener ingresos, de manera que, al no existir ninguna prestación patrimonial, «no estamos ante un tributo desde el punto de vista constitucional» (FJ 3.2).

En este sentido, y con respecto al hecho imponible, decíamos que el supuesto impuesto estatal no generaba obligaciones, puesto que la norma lo describía, pero sin gravarlo de forma efectiva, provocando «el espejismo de gravar un hecho imponible» (FJ 3.2). De manera que el establecimiento del impuesto no comportaba ningún tipo de imposición a los sujetos pasivos, porque esta regulación con gravamen cero provocaba la inexigibilidad de pago para las personas obligadas, no pudiendo producir el fenómeno prohibido de la doble imposición (art. 6.2 LOFCA). Así lo ha corroborado el Tribunal Constitucional en el Auto 123/2013, de 21 de mayo, relativo al levantamiento de la suspensión del Decreto-ley 5/2012, de establecimiento en Catalunya del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, en el que afirma que el impuesto estatal creado por el artículo 19 de la Ley 16/2012, dado su tipo impositivo, «no da lugar a ninguna carga tributaria que incida de forma efectiva sobre la riqueza o el patrimonio de los sujetos afectados» (FJ 6). Por tanto, dicho impuesto estatal no grava a ningún contribuyente y no tiene una finalidad recaudatoria, de manera que no puede identificarse con el impuesto creado por la Generalitat, que sí persigue recaudar recursos.

Por el contrario, el artículo 19 de la Ley 16/2012 sí tenía una pretensión no contributiva expresa, en relación con las comunidades autónomas, «la obligación [para estas] de no establecer impuestos con el mismo hecho imponible que este precepto regula» (DCGE 2/2013, FJ 3.2), ya que el impuesto estatal pretendía sustituir los tributos autonómicos existentes e impedir nuevos impuestos sobre el mismo hecho imponible sin crear efectivamente un impuesto estatal nuevo.

En consecuencia, sin entrar a examinar el momento de aprobación de las normas, porque ahora es irrelevante a nuestros efectos, el artículo 3 PLIDEC, en relación con el artículo 19.3 de la Ley 16/2012, no vulnera el artículo 6.2 LOFCA, dado que no existe un impuesto catalán nuevo sobre un hecho imponible gravado por el Estado. Por tanto, el artículo 3 del Proyecto de ley es constitucional.

Tercero. El principio de territorialidad respecto del artículo 4 del Proyecto de ley

1. El artículo 4 PLIDEC, como se ha dicho, fija la no sujeción al impuesto de determinadas entidades de crédito, entre las que se encuentran, además de organismos de ámbito catalán, instituciones de ámbito estatal y europeo. Esta regulación es muy parecida a la que se ha establecido en otras comunidades autónomas, por ejemplo, en el artículo 42 del Decreto legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios, donde se establecen las exenciones del impuesto de depósitos de las entidades de crédito. O también, como supuestos de no sujeción del impuesto sobre depósitos de clientes en las entidades de crédito, en el artículo 6.4 de la Ley andaluza 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad.

Se trata, pues, de regulaciones autonómicas que hacen mención de instituciones u organismos que no forman parte del ámbito autonómico, ni tienen su sede en el territorio de la comunidad autónoma, y cabe plantearse si el legislador autonómico puede referirse a ellos legítimamente.

En principio, la distribución de competencias es establecida por la Constitución y los estatutos de autonomía, si no existe una previsión constitucional o estatutaria expresa en favor de la ley (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 21). Y habitualmente el territorio delimita, con carácter general, el ámbito espacial dentro del que las comunidades autónomas pueden ejercer sus poderes, que es una de las funciones principales que desarrolla el principio de territorialidad.

Entre las excepciones a este principio podemos mencionar el estatuto personal derivado de la materia civil, pero también mediante la técnica de los puntos de conexión se han admitido otros supuestos de extraterritorialidad, como el de las normas autonómicas que establecen medidas tributarias. Así, según el Tribunal Constitucional, es cierto que las competencias autonómicas se entienden referidas, por regla general, al ámbito territorial respectivo «pero esta limitación territorial de la eficacia de las normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello a esos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional» (STC 37/1981, 16 de noviembre, FJ 1).

En relación con el poder impositivo propio de las comunidades autónomas, estas deberán someterse al principio de territorialidad, según el cual, de acuerdo con el artículo 157.2 CE: «[l]as Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio»; y, especialmente, dado el artículo 9.a LOFCA: «no podran sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos generados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma». El artículo 157.2 CE, interpretado por el Tribunal en la STC 150/1990, de 4 de octubre, se consideró no infringido, en un caso de recargos sobre el impuesto sobre la renta, puesto que el precepto constitucional prohíbe adoptar medidas sobre bienes extracomunitarios, «pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma», ya que «la renta personal gravada por el recargo autonómico no es un bien situado en territorio alguno, hay que añadir la de que las rentas no son bienes, sino que son los bienes los que producen la renta» (FJ 5).

De esta manera, una vez efectuado el reparto competencial no se admiten injerencias de un poder en el ámbito competencial de otro. En este sentido se entienden las afirmaciones rotundas del Tribunal Constitucional, que, en la STC 46/1990, de 15 de marzo, ha declarado que «nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal» (FJ 4). No obstante, nada impide que, en el ejercicio de sus competencias, y sin situarse en la propia posición del poder constituyente, «tanto el legislador estatal como los legisladores autonómicos puedan proceder ?a interpretar el alcance y los límites de su propia competencia? cuando la ejercitan al aprobar las leyes que les corresponden» (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 7).

2. El artículo 4 PLIDEC establece los siguientes supuestos de no sujeción:

«No están sujetos al impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito:

a) El Banco de España.

b) El Banco Central Europeo.

c) El Banco Europeo de Inversiones.

d) El Instituto de Crédito Oficial.

d?) El Instituto Catalán de Finanzas.

e) Las secciones de crédito de las cooperativas.

f) Con carácter general, las autoridades de regulación monetaria.»

Esta dicción literal recibe el reproche de antiestatutariedad de los solicitantes, que consideran vulnerados los artículos 9 y 14 EAC. En la petición de dictamen se critica la previsión de la no sujeción de organismos, que no pueden estar sujetos a la norma autonómica. De manera que, en su opinión, aparte de que efectivamente son supuestos de no sujeción, esta regulación no puede realizarla una ley autonómica, porque escapa de su ámbito territorial, y a dicha norma no puede atribuírsele eficacia extraterritorial.

3. El Proyecto de ley ciñe su ámbito territorial de aplicación al territorio de Cataluña (art. 9 EAC), de acuerdo con su artículo 2 y también el artículo 5, que determina a los sujetos pasivos del impuesto, que son aquellas entidades que captan fondos de terceros «en el ámbito territorial de Cataluña». El artículo 4 del Proyecto de ley que estamos examinando tampoco se trata de un caso de eficacia extraterritorial de una norma autonómica (art. 14.1 EAC), como veremos. Por tanto, estos preceptos estatutarios supuestamente vulnerados según los solicitantes no son útiles para resolver la duda planteada.

Los supuestos de no sujeción previstos en el artículo 4 PLIDEC se justifican bien en que no tienen la consideración de entidad de crédito (como es el caso de las secciones de crédito de las cooperativas, que limitan la gestión de operaciones activas y pasivas al seno de la propia cooperativa, tal como dispone el artículo 1.3 de la Ley catalana 6/1998, de 13 de mayo, de regulación del funcionamiento de las secciones de crédito de las cooperativas) o bien en que cumplen funciones de carácter público en el ámbito monetario o del crédito, sin realizar actividad comercial con terceros. Cabe señalar, además, que la no sujeción de los organismos europeos mencionados deriva del hecho de que forman parte de un ordenamiento diferente y que la del Banco de España es consecuencia de su carácter de organismo estatal, cuyo régimen tributario es el mismo que el del Estado (art. 5 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España). De este modo, el precepto cuestionado no pretende incidir normativamente sobre estos organismos estatales y europeos, sino que lo que hace es exactamente lo contrario: los excluye expresamente de su regulación, citándolos expresamente como supuestos de no sujeción. Son excepciones a la aplicación del Proyecto de ley, por lo que dichos organismos y autoridades no quedan supeditados a la norma.

El artículo 4 PLIDEC no lleva a cabo una distribución de competencias, sino que establece una simple delimitación del ámbito de aplicación del impuesto respetando las competencias de cada ente. El Tribunal Constitucional ha entendido que el legislador autonómico puede interpretar los límites de su competencia cuando dicta una ley (STC 18/2011, FJ 7). Las expresiones, presentes tanto en la normativa autonómica como en la estatal, como por ejemplo «sin perjuicio, respetando lo que establece» o «en el ámbito de sus competencias», no han sido declaradas como invasoras de las competencias de otros, sino más bien respetuosas con el marco constitucional y estatutario de las competencias. La finalidad de estas expresiones, como las de la norma controvertida, no es efectuar un nuevo reparto competencial, puesto que legítimamente no podría hacerlo, sino que el objetivo es de carácter meramente descriptivo y autodelimitador, lo que es irrelevante desde la perspectiva de un enjuiciamiento competencial.

En consecuencia, el artículo 4 del Proyecto de ley no es contrario a los artículos 8 y 14 EAC.

Cuarto. El principio de irretroactividad en relación con las disposiciones adicional cuarta y final del Proyecto de ley

1. De acuerdo con el artículo 2.3 del Código Civil, las leyes no tendrán efecto retroactivo si no disponen lo contrario. Del mismo modo, en el ámbito tributario, el artículo 10.2 de la Ley general tributaria establece, como principio, la irretroactividad, aunque también permite que las normas tributarias dispongan lo contrario.

No obstante, el artículo 9.3 CE impone como límite a la irretroactividad que no se trate de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Por tanto, existe una prohibición constitucional a la retroactividad de las normas, que ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional como manifestación del principio de seguridad jurídica, que figura en el propio precepto constitucional. Este último principio se considera el resultado de una suma equilibrada de criterios con la finalidad de promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad (por todas, STC 100/2012, 8 de mayo, FJ 10).

En general, el criterio constitucional de irretroactividad de las leyes concierne solo a las que sean sancionadoras no favorables y a las restrictivas de derechos individuales, en el sentido que el Tribunal Constitucional ha dado a esta expresión, según el cual la «restricción de derechos individuales» debe equipararse a la idea de sanción, de manera que el límite constitucional deberá referirse al ámbito de los derechos fundamentales o a la esfera de protección de la persona (resumida en la propia STC 100/2012, FJ 10).

La doctrina reiterada del Tribunal insiste también, desde la STC 126/1987, de 16 de julio, en afirmar que «[n]o existe una prohibición constitucional de la legislación tributaria retroactiva» (FJ 9), porque no estamos ante un derecho sancionador, sino ante unas normas que imponen a los ciudadanos la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos o de efectuar prestaciones patrimoniales de carácter público, de acuerdo con el artículo 33 CE (STC 89/2009, de 20 de abril, FJ 3).

La aplicación del artículo 9.3 CE en el ámbito tributario, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, particularmente la STC 116/2009, de 18 de mayo, implica que la seguridad jurídica «protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles, ya que, de no darse esta circunstancia, la retroactividad posible de las normas tributarias podría incidir negativamente en el citado principio que garantiza el art. 9.3 CE, lo que, en cualquier caso, no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal» (FJ 3).

Además, de acuerdo con la STC 126/1987, es necesario tomar en consideración unas determinadas condiciones, cuando menciona que «el grado de retroactividad de la norma cuestionada, así como las circunstancias específicas que concurran en cada caso, se convierten en elemento clave en el enjuiciamiento de su presunta inconstitucionalidad» (FJ 11), entre las que debe apreciarse si el hecho imponible es de duración prolongada y si las cuotas se exigen anualmente (FJ 12), o bien si la norma tiene carácter transitorio, no es imprevisible y responde a la finalidad, constitucionalmente amparada, de una mayor justicia tributaria (FJ 13).

A estos efectos, el Tribunal Constitucional ha distinguido y ha mantenido en el tiempo la distinción entre lo que llama la retroactividad auténtica y la impropia. La primera se produce cuando unas disposiciones legales, dictadas con posterioridad, «pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia Ley», las cuales se contraponen a las que «pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas» (STC 126/1987, FJ 11).

A partir de determinar si la situación enjuiciada puede integrarse en una u otra categoría, el Tribunal Constitucional requiere un escrutinio de un grado de intensidad más o menos estricto. Así, de entrada, considera plenamente prohibida la retroactividad auténtica, con respecto al deber de contribuir, a menos que puedan reconocerse exigencias calificadas del bien común.

En cambio, con respecto a la retroactividad impropia, entiende que debe realizarse una ponderación caso por caso incluyendo «los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico-tributario, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso» (por todas, STC 89/2009, de 20 de abril, FJ 4). Entre estas circunstancias, atendiendo al derecho comparado, el Tribunal recuerda que se han tenido en cuenta la relevancia de las modificaciones introducidas en un tributo existente o el conocimiento por parte del contribuyente de la posibilidad de efectuar cambios en la legislación (STC 126/1987, FJ 11).

A todo ello cabe añadir que, según la misma doctrina, «la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas» (por todas, STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 17). Por tanto, «una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide sobre ?relaciones consagradas? y afecta a ?situaciones agotadas?» (según la misma STC 112/2006, FJ 17).

2. La disposición adicional cuarta PLIDEC se intitula «Obligaciones nacidas del Decreto-ley 5/2012». En concreto, esta disposición prevé explícitamente la continuidad del citado Decreto-ley, prescribiendo que:

«1. La obligación de contribuir y el resto de obligaciones de los contribuyentes y sujetos pasivos del impuesto, nacidas a consecuencia de la entrada en vigor del Decreto-ley 5/2012, del 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, son exigibles en los términos establecidos por esta ley a partir de la fecha en que entre en vigor.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 9, los sujetos pasivos deberán presentar e ingresar la autoliquidación del impuesto correspondiente al ejercicio de 2013 entre el 1 y el 20 de octubre de 2014.»

La disposición final PLIDEC, sobre la vigencia de la futura norma, declara:

«1. Esta ley entra en vigor al día siguiente de haber sido publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 1, con relación a los ejercicios que a su entrada en vigor ya hayan iniciado su periodo impositivo, también es de aplicación esta ley, a menos que resulte más favorable para los contribuyentes la aplicación de lo dispuesto en el Decreto-ley 5/20I2, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.»

Por su parte, la solicitud de dictamen interpreta que estas disposiciones «convalidan» la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012, que establece que:

«Sin perjuicio de la fecha de entrada en vigor de este Decreto-ley, la obligación de suministro de información por parte de los sujetos pasivos de los datos previstos en el segundo párrafo del apartado primero del artículo 9 será efectiva a partir del trimestre iniciado el día 1 de octubre de 2012 [...].»

En su opinión, tanto la retroactividad establecida en esta última disposición como su conversión en ley, en las dos disposiciones antes citadas, contravienen el principio constitucional de irretroactividad (art. 9.3 CE).

3. Ciertamente, las remisiones relativas a la vigencia de los preceptos del Proyecto de ley y las del Decreto-ley, que ahora se convierte en ley, dan lugar una interrelación relativamente compleja, sin que, por ello, impidan entender su sentido de conjunto.

No obstante, está claro que la norma solicitada a los efectos del nuevo impuesto entra en vigor al día siguiente de su publicación (apdo. primero de la disposición final PLIDEC), por lo que, al respecto, no existe tacha de inconstitucionalidad alguna porque no puede determinarse ningún tipo de retroactividad.

Otra cuestión es la reactivación que se produce en relación con la vigencia del Decreto-ley 5/2012, que introdujo previamente el impuesto. Dos preceptos van en esta dirección.

Por una parte, el apartado segundo de la disposición final PLIDEC, que se refiere «a los ejercicios que a su entrada en vigor ya hayan iniciado su periodo impositivo», siempre y cuando no resulte más favorable la norma anterior. Estos ejercicios fiscales (2013 y 2014), pues, están amparados directamente por el Decreto-ley y debería realizarse un análisis de su retroactividad atendiendo a la consolidación o no de las obligaciones nacidas de dicha disposición gubernamental con rango de ley.

Por otra parte, a partir de la entrada en vigor del Proyecto de ley serán exigibles las obligaciones de los contribuyentes nacidas por razón de la vigencia del Decreto-ley (apdo. primero de la disposición adicional cuarta PLIDEC) y, de acuerdo con el artículo 9 PLIDEC, que establece, remitiendo a un reglamento todavía no publicado, la forma de presentar la autoliquidación y de ingresar el importe correspondiente, así como las listas también determinadas por el citado reglamento, los sujetos pasivos deberán presentar e ingresar la liquidación correspondiente al ejercicio de 2013.

Todas estas obligaciones tributarias no se han efectuado hasta ahora, por una parte, porque el Decreto-ley 5/2012 entró en vigor el 20 de diciembre, quedó suspendido el 17 de enero de 2013 para los contribuyentes, a causa de la interposición del recurso de inconstitucionalidad (desde la publicación del correspondiente edicto en el BOE), y esta suspensión se levantó, con efectos generales, el 28 de mayo del mismo año, de acuerdo con el ATC 123/2013 (según el mismo criterio de publicidad). Y, por otra, porque el Proyecto de ley sustituirá al precitado Decreto-ley, pero la obligación de contribuir no nacerá con su entrada en vigor, sino que se estableció con la emisión del Decreto-ley precitado del cual trae causa el Proyecto de ley que estamos dictaminando. Estas son las circunstancias específicas que cabe precisar y que deben tenerse en cuenta para enjuiciar este caso.

En consecuencia, las obligaciones no nacen con la vigencia de la entrada en vigor de la ley que resulte de la aprobación de este Proyecto, sino que ya habían nacido con el Decreto-ley, eran conocidas previamente a la aprobación del Proyecto de ley. De esta manera no estamos ante lo que el Tribunal Constitucional denomina una retroactividad auténtica, sino más bien ante la impropia, ya que se trata de situaciones o relaciones jurídicas actuales todavía no concluidas, porque se habían originado previamente a la vigencia de la nueva norma, pero no habían acabado de producir sus efectos, puesto que el itinerario es bastante intrincado y que todavía no está resuelto definitivamente, teniendo en cuenta los recursos cruzados ante el Tribunal Constitucional en relación con los impuestos de depósitos en entidades de crédito.

De este modo, desde esta perspectiva, la retroactividad prevista en el Proyecto de ley es admisible puesto que no existe, como hemos visto, una prohibición absoluta de retroactividad de los tributos, en tanto que no toda regulación tributaria entra en colisión directa con el artículo 9.3 CE, sino que solo son incompatibles las que generan la obligación de pago o la aplicación del régimen de sanciones no favorable. En el caso que estamos examinando se corrobora que no se dan las condiciones establecidas por la jurisprudencia constitucional para declarar la no compatibilidad con la Constitución y que no se compromete el principio constitucional de seguridad jurídica, porque lo que regula constituye una excepción razonable que no contradice las prescripciones de la Carta Magna.

Esto es así porque lo que debe examinarse, de acuerdo con una interpretación sistemática de los preceptos cuestionados, consiste en el deber de suministrar información, a partir del 1 de octubre de 2012, previsto en la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012. Esta interpretación se sostiene también por la referencia de la disposición adicional segunda del Decreto-ley al artículo 9 del propio Decreto-ley, relativo a las listas que deben adjuntarse, con información relativa al saldo final de cada uno de los cuatro últimos trimestres naturales, de cada sucursal y sede de la entidad. En este sentido, el desarrollo infralegal del Decreto-ley se refiere en exclusiva al envío de la citada información (resoluciones de la Agencia Tributaria de Cataluña ECO/329/2013, de 18 de febrero, por la que se aprobó el modelo de suministro de información previsto en el Decreto-ley 5/2012, y ECO/1241/2013, de 5 de junio, por la que se otorga un plazo máximo de presentación del modelo de suministro de información previsto). Esta obligación de carácter informativo, que tiene una naturaleza instrumental respecto del deber tributario principal de pago, nace con la entrada en vigor del Decreto-ley y es exigible desde este momento y propiamente no tiene efectos sobre hechos o conductas que hayan sido realizados con anterioridad, por lo que la obligación no tiene carácter retroactivo y no se afecta al principio de seguridad jurídica, ya que no se incide en «la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente» (STC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 6). El hecho de que el objeto del deber de suministrar información abarque la documentación referida al último trimestre del año 2012 (es decir, a partir del 1 de octubre de 2012) no constituye, propiamente, un supuesto de retroactividad normativa.

Con respecto al pago tampoco existe retroactividad, sino la aplicación de la norma vigente, que es el Decreto-ley 5/2012, que ha desarrollado sus efectos como tal y ahora se convertirá en ley. En este sentido, la entrada en vigor del reiteradamente citado Decreto-ley se refería también al día siguiente de su publicación en el diario oficial (es decir, el 20 de diciembre), siendo el periodo impositivo, previsto en el artículo 8 del mismo Decreto-ley, el del año natural, por lo que empieza a reportarse la obligación de pago del impuesto a partir del 1 de enero de 2013, lo que corrobora la disposición adicional cuarta, apartado 2, PLIDEC, cuando se refiere explícitamente al ejercicio fiscal de 2013. De este modo, las obligaciones tributarias a las que deben hacer frente los sujetos pasivos son conocidas y estos pueden realizar las previsiones económicas oportunas (en el sentido de la citada STC 273/2000, FJ 6), con independencia de la suspensión automática subsiguiente a la interposición del recurso de inconstitucionalidad y su ulterior levantamiento. Así, en el ejercicio 2013 ha sido suspendida la vigencia y aplicación del Decreto-ley durante unos meses, pero no ha perdido validez, en la medida en que se trata de un tributo cuyo periodo impositivo es el año natural y se devenga el último día de este periodo (art. 8.1 y .3 PLIDEC).

Además de lo expuesto, podríamos plantearnos si lo que debemos examinar se circunscribe al Proyecto de ley, sin incluir en el análisis el citado Decreto-ley, ya que respecto de este el plazo de solicitud de dictamen ya ha sido ampliamente sobrepasado (art. 27.1 de la Ley 2/2009 de este Consell). Sin embargo, no estamos analizando de forma directa el Decreto-ley 5/2012, sino el texto de la norma actual que incorpora, por remisión, los plazos de la legislación anterior precitada. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha entendido que puede extenderse el control de una norma que reproduce otra norma anterior, aunque no haya sido impugnada (STC 146/1994, de 12 de mayo, FJ 4). De manera análoga, este Consell debe pronunciarse únicamente sobre los preceptos de una norma cuando modifiquen, supriman o adicionen texto a disposiciones precedentes. No obstante, «nada impide la impugnación de una norma que reproduce una norma anterior que no fue recurrida» (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 4), por lo que no puede haber reproche al examen que hemos realizado de la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012, en tanto que es la disposición que deberá aplicarse en virtud de las disposiciones del Proyecto de ley solicitadas expresamente en este Dictamen.

En consecuencia, las disposiciones adicional cuarta y final del Proyecto de ley, en la remisión que realizan al Decreto-ley 5/2012, que origina esta norma, no son contrarias al artículo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. Los artículos 3 y 4, la disposición adicional cuarta y la disposición final del Proyecto de ley del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 27 de febrero de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente