Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 8/2020 del 28 de agosto de 2020

Contestacion

DICTAMEN 8/2020, de 28 de agosto, sobre el Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, respecto del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (BOE núm. 154, de 1 de junio de 2020).

ANTECEDENTS

1. El día 4 de agosto de 2020 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de 4 de agosto (Reg. núm. 2020000488), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de fecha 4 de agosto, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10 y la disposición final novena del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

El solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 5 de agosto de 2020, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al vicepresidente señor Pere Jover Presa.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 28 de agosto de 2020 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se acaba de exponer en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita del Consell la opinión consultiva sobre el Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, al amparo de lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de nuestra Ley constitutiva, con carácter preceptivo y previo a la interposición de un posible recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En concreto, solicita el dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10 y la disposición final novena de la citada norma.

A fin de delimitar el objeto de nuestro pronunciamiento, en este fundamento jurídico primero expondremos brevemente el contenido y la finalidad de la disposición legislativa cuestionada y la contextualizaremos normativamente. A continuación, nos referiremos a los concretos preceptos que se cuestionan y a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan en el peticionario para, finalmente, señalar la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva para tratar las cuestiones que se plantean.

1. El Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (en lo sucesivo, Real decreto-ley o RDL 20/2020), convalidado por Acuerdo del Congreso de los Diputados de 10 de junio de 2020 y publicado por Resolución de la misma fecha (BOE núm. 165, de 12 de junio de 2020), ha sido modificado mediante la disposición final quinta del Real decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo (BOE núm. 185, de 6 de julio de 2020), si bien dicha modificación no afecta al contenido de nuestro Dictamen.

Como su propia rúbrica indica, el objeto de la disposición normativa es la creación y regulación del ingreso mínimo vital (IMV), que, de acuerdo con la exposición de motivos, «nace con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, y rompiendo el vínculo entre la ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los individuos. La prestación no es por tanto un fin en sí misma, sino una herramienta para facilitar la transición de los individuos desde la exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad» (apdo. III, párr. primero).

En consecuencia, sigue el preámbulo, el objetivo de la inclusión social, que varía en función de las características de cada individuo (acceso a oportunidades educativas, incorporación al mercado de trabajo o solución de una condición sanitaria determinada), «condiciona de manera central el diseño de la prestación, que [?] introduce un sistema de incentivos buscando evitar la generación de lo que los expertos en política social han llamado ?trampas de pobreza?, esto es, que la mera existencia de prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores». Para la aplicación de este sistema de incentivos «resulta fundamental la cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en el despliegue de unos itinerarios de inclusión flexibles y adaptados a cada situación para los beneficiarios del ingreso mínimo vital, dado que, en el ejercicio de sus competencias, pueden acceder de manera más directa a las realidades concretas de los perceptores a través de los servicios sociales, pieza clave en la articulación del sistema» (apdo. III, párr. primero).

Para alcanzar este objetivo y llevar a cabo la articulación de la prestación, la norma se estructura en nueve capítulos, treinta y siete artículos, cinco disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, once disposiciones finales y dos anexos, con el siguiente contenido.

El capítulo I (arts. 1 a 3) recoge las disposiciones generales del IMV, y regula su objeto, concepto, naturaleza y características. Así, el IMV forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social como prestación económica en la modalidad no contributiva y está dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que viven solas o integradas en una unidad de convivencia y se configura como un derecho subjetivo a la citada prestación de carácter monetario que garantiza un nivel mínimo de renta a las personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica (arts. 1 y 2). Es una prestación permanente mientras persista la citada situación y se mantengan los requisitos que originaron el derecho a percibirla y se configura como una red de protección dirigida a permitir el tránsito desde una situación de exclusión a una de participación en la sociedad. Para ello, su diseño contiene incentivos al empleo y a la inclusión, articulados a través de distintas fórmulas de cooperación entre administraciones (art. 3.c y .d).

El capítulo II (arts. 4 a 8) se dedica al ámbito subjetivo del IMV, determinando, a grandes rasgos, como beneficiarios, tanto a las personas que viven solas como a las integrantes de una unidad de convivencia, que residan en un mismo domicilio y con vínculos de consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, que cumplan una serie de requisitos para el acceso y mantenimiento del derecho a la prestación (art. 7). Este derecho se configura en función de la situación de vulnerabilidad económica y es compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia, con el fin de que su percepción no desincentive la participación en el mercado laboral (art. 8).

El capítulo III (arts. 9 a 20) se ocupa de la acción protectora. El IMV tiene periodicidad mensual y su cuantía está determinada por la diferencia entre la cuantía de la renta garantizada, según lo establecido por el propio Real decreto-ley en el artículo 10, y el conjunto de todas las rentas e ingresos de la persona beneficiaria o de los miembros que componen la unidad de convivencia (arts. 10 y 13). Del cómputo de ingresos quedan excluidos, entre otros, salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las comunidades autónomas (art. 18.1.e.1.º). Dicha prestación es incompatible con la percepción de la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento, cuando exista identidad de causantes o beneficiarios de esta, sin perjuicio de la posibilidad de ejercer el derecho de opción por una de las dos percepciones (art. 16).

El capítulo IV (arts. 21 a 26) regula el procedimiento para la solicitud, el inicio de la tramitación y la resolución del IMV. De acuerdo con estas previsiones, la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica corresponde al INSS, sin perjuicio de la suscripción de convenios con las comunidades autónomas y entidades locales para el inicio, tramitación y gestión del expediente previos a la resolución (art. 22). La solicitud se realizará en modelo normalizado y se tramitará por medios telemáticos (art. 24). La supervisión del cumplimiento de los requisitos y obligaciones por parte de la persona titular también corresponde al INSS (art. 26).

El capítulo V (arts. 27 a 31) articula la cooperación entre las administraciones públicas. A tal efecto, se prevé la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV, mediante la cooperación y colaboración de las administraciones y otras entidades (art. 28), así como la suscripción de convenios, acuerdos, o cualquier otro instrumento de colaboración entre el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (en lo sucesivo, MISSM) y otros órganos de la Administración general del Estado, de las administraciones de las comunidades autónomas y de las entidades locales, para mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación del IMV (art. 29). Asimismo, se crea la Comisión de Seguimiento del IMV, como órgano de cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en materia de inclusión (art. 30) y el Consejo Consultivo del IMV, como órgano de consulta y participación con las entidades del tercer sector de acción social y las organizaciones sindicales y empresariales (art. 31).

El capítulo VI (art. 32) determina el régimen de financiación, que se lleva a cabo, de conformidad con el artículo 109 del texto refundido de la Ley general de la seguridad social, aprobado por el Real decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre (en lo sucesivo, TRLGSS), a cargo del Estado mediante la transferencia correspondiente a los presupuestos de la Seguridad Social.

El capítulo VII (art. 33) establece el catálogo de obligaciones a las que están sujetas las personas beneficiarias del IMV durante el tiempo de percepción de la prestación, entre las cuales, por ejemplo, y de acuerdo con la finalidad de la norma, figurar inscritas como demandantes de empleo, si no están trabajando y son mayores de edad o menores emancipados (art. 33.1.f) o participar en las estrategias de inclusión (art. 33.1.h), y el capítulo VIII (arts. 34 a 36) contiene el régimen de infracciones y sanciones, junto con el procedimiento sancionador. Finalmente, el capítulo IX (art. 37) regula el régimen de control financiero de la prestación.

Respecto a las disposiciones adicionales, la primera incluye el mandato de regular el Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a los empleadores de beneficiarios del IMV que contribuyan al tránsito de estos desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la sociedad. La segunda prevé la inclusión del IMV en el Registro de prestaciones sociales públicas. La tercera regula el crédito extraordinario para financiar el IMV en el ejercicio 2020. La cuarta prevé el estudio por parte del Gobierno del Estado, a partir de 2021, de la formalización de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación. La quinta articula la aplicación del Real decreto-ley en los territorios forales.

En cuanto a las disposiciones transitorias, la primera regula la prestación económica transitoria del IMV durante 2020. La segunda fija el día a partir del que pueden presentarse las solicitudes y el momento en el que se empieza a devengar la prestación. La tercera prevé un régimen excepcional relacionado con la pandemia del COVID-19, aplicable a las solicitudes cursadas por situación de falta de rentas. La cuarta establece el régimen temporal del control financiero permanente para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes del IMV como única modalidad de control hasta el 31 de diciembre de 2020. La quinta dispone la exención del pago de precios públicos por servicios académicos universitarios para los beneficiarios del IMV reconocidos entre los meses de junio y diciembre de 2020. La sexta establece la financiación del IMV durante 2020 y la séptima, las disposiciones de integración en el IMV de la asignación por hijo o menor a cargo, prestación esta última que queda a extinguir.

La disposición derogatoria única contiene la derogación de todas las normas que se opongan al Real decreto-ley y las disposiciones finales primera a quinta modifican varias normas legislativas. La disposición final sexta regula la financiación de los gastos derivados de las funciones que puedan desarrollar las entidades locales en aplicación del artículo 22 del Real decreto-ley y la final séptima autoriza al Gobierno del Estado para la actualización de los valores del apartado 8.3 y el anexo II, así como los porcentajes y escalas establecidos en el artículo 10.2 y el anexo I. La disposición final octava recoge la cláusula de salvaguardia del rango normativo de Real decreto para la modificación que se efectúa del Real decreto 397/1996, de 1 de marzo, por el que se regula el Registro de prestaciones sociales públicas. La disposición final novena establece los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el RDL 20/2020 y la final décima introduce una habilitación para su desarrollo reglamentario. Por último, la disposición final decimoprimera determina la entrada en vigor de la norma el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Los anexos I y II, incluyen, respectivamente, la escala de incrementos para el cálculo de la renta garantizada según el tipo de unidad de convivencia para el ejercicio 2020 y la escala de incrementos para el cálculo del límite de patrimonio aplicable según el tipo de unidad de convivencia.

2. Como se constata en la exposición de motivos del Real decreto-ley, el mecanismo de garantía de ingresos de ámbito nacional que se regula responde a «la situación de pobreza y desigualdad existente en España y el incremento de la vulnerabilidad económica y social ocasionado por el COVID-19» (apdo. II último párr.). De hecho, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019 se aprobó la Estrategia nacional de prevención y lucha contra la pobreza y exclusión social 2019-2023, en la que ya se identificaba la reducción de la desigualdad de rentas como uno de los desafíos principales de las sociedades europeas y del Estado español en particular.

La lucha contra la pobreza se encuentra en el trasfondo u objetivo de varios textos internacionales, como la Declaración universal de los derechos humanos, de 10 de diciembre de 1948, en las aseveraciones de sus artículos 22, 23.3 o 25.1 o, más recientemente, en el texto «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible», que fue adoptado formalmente por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015 a través de la Resolución A/RES/70/1. La nueva agenda fija un primer objetivo que es erradicar la pobreza en todas las formas y en todo el mundo, objetivo que se concreta, entre otros, en el 2030, en erradicar la pobreza extrema y reducir como mínimo a la mitad la proporción de personas que viven en ella, así como implementar en el ámbito nacional medidas y sistemas apropiados de protección social para todas las personas y conseguir una amplia cobertura para las personas pobres y vulnerables.

También, y en el ámbito europeo, al Tratado de la Unión Europea y las declaraciones que se contienen en el mismo sobre la promoción del bienestar de sus pueblos (art. 3.1), el combate de la exclusión social y las discriminaciones y el fomento de la justicia y la protección sociales (art. 3.3) hay que sumar el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea que recoge, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la consideración de las exigencias de la garantía de una protección social adecuada y la lucha contra la exclusión social (art. 9), puntos que considera también como objetivos de la Unión y los estados miembros (art. 151). A fin de alcanzar los anteriores objetivos, la Unión Europea apoya y completa la acción de los estados miembros en diferentes ámbitos, entre ellos, la seguridad social y la protección social de los trabajadores y su modernización (art. 153.1.c y .k).

A lo anterior, hay que añadir, respecto al Consejo de Europa, la Carta social europea, de 18 de octubre de 1961, con versión revisada de 3 de mayo de 1996, que en los artículos 12 a 14 instaura un sistema de protección social compuesto por la seguridad social, la asistencia social y médica y los servicios sociales.

Adicionalmente, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, en la versión adaptada proclamada el 12 de diciembre de 2007, indica en el artículo 34.3 que, «con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales». Y, en el mismo sentido, podemos mencionar la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de noviembre de 2007, sobre la evaluación de la realidad social (2007/2104(INI)), donde se destaca la cohesión social y la erradicación de la pobreza y de la exclusión social como prioridades políticas de la Unión Europea (punto 4).

En este marco normativo han empezado a surgir iniciativas en el seno de las instituciones europeas poniendo de relieve la importancia de establecer una renta mínima a nivel europeo, entre las que podemos destacar las del Parlamento Europeo, con la Resolución de 20 de octubre de 2010, sobre el papel de la renta mínima en la lucha contra la pobreza y la promoción de una sociedad integradora en Europa (2010/2039(INI)), que invita a los estados miembros a introducir unos regímenes que garanticen una renta mínima equivalente al 60?% de la media de la renta nacional; o bien la de 15 de noviembre de 2011, sobre la plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social (2011/2052(INI)), la cual insta a la Comisión a realizar una consulta sobre la posibilidad de una iniciativa legislativa para conseguir una renta mínima razonable. Más recientemente, en la Resolución de 19 de enero de 2017, sobre un pilar europeo de derechos sociales (2016/2095(INI)), se reitera la importancia de los regímenes de renta mínima para combatir la pobreza y la exclusión social y se solicita a la Comisión y a los estados miembros que evalúen la forma de establecer una renta mínima adecuada para sus ciudadanos (punto 15). Y, finalmente, el impulso más significativo se encuentra en la Resolución del Parlamento Europeo de 24 de octubre de 2017, sobre las políticas encaminadas a garantizar la renta mínima como instrumento para luchar contra la pobreza (2016/2270(INI)), donde requiere a todos los Estados miembros que introduzcan regímenes de renta mínima adecuados, acompañados de medidas de reincorporación al mercado de trabajo y de programas de educación y formación adaptados a la situación personal y familiar del beneficiario (punto 1).

En un sentido similar, podemos citar el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la renta mínima europea e indicadores de pobreza (Dictamen de iniciativa), aprobado los días 10 y 11 de diciembre de 2013, y el Dictamen del mismo Comité «Por una Directiva marco europea sobre la renta mínima» (Dictamen de iniciativa), aprobado el 20 de febrero de 2019, que incorpora, entre sus conclusiones, el establecimiento de un marco europeo vinculante para una renta mínima adecuada en Europa, que permita generalizar, apoyar y convertir en adecuados los sistemas de renta mínima de los estados miembros (punto 1.4).

O, finalmente, la Recomendación (UE) 2017/761 de la Comisión, de 26 de abril de 2017, sobre el pilar europeo de los derechos sociales, que expresa el derecho de las personas que no tengan recursos suficientes a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que les garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como también el acceso a bienes y servicios de capacitación (punto 14).

Aparte del acervo comunitario, y respecto al establecimiento de la renta mínima en el seno de los ordenamientos jurídicos internos de los estados miembros, podemos citar a título ilustrativo el caso francés, que en la actualidad dispone de la prima de actividad (prime d'activité) aprobada por la Ley núm. 2015-994, de 17 de agosto de 2015, relativa al diálogo social y al empleo, que reemplaza anteriores prestaciones como eran la prima para el empleo (prime pour l'emploi ?PPE?) creada por la Ley núm. 2001-458, de 30 de mayo de 2001, y la renta de solidaridad activa (revenu de solidarité active ?RSA?) creada por la Ley núm. 2008-1249, de 1 de diciembre de 2008, que, a su vez, sustituyó la primigenia renta mínima de inserción (revenu minimum d'insertion ?RMI?) creada por la Ley núm. 88-1088, de 1 de diciembre de 1988.

Teniendo presente el panorama que acabamos de exponer, la opción del Estado español ha sido la creación del IMV, que, como ya hemos indicado, se configura como una prestación no contributiva de la Seguridad Social para dar respuesta a la vulnerabilidad económica, a la vez que se suma a otras prestaciones de este tipo que atienden esencialmente las situaciones de invalidez, jubilación y cargas familiares, y a otras más específicas, como es el caso del nacimiento y el desempleo. Ciertamente, las pensiones no contributivas fueron incorporadas al sistema español de seguridad social por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, ya derogada, que fue desarrollada por el Real decreto 357/1991, de 15 de marzo, todavía vigente. No obstante, en la actualidad es fundamentalmente en el TRLGSS donde se regulan las diferentes tipologías de prestaciones no contributivas (título VI), que constituye, por consiguiente, la norma estatal de referencia para contextualizar el IMV que ahora nos ocupa.

Cabe decir que las prestaciones no contributivas tienen una naturaleza próxima a otras prestaciones a cargo del sistema de Seguridad Social (como, por ejemplo, el programa de la renta activa de inserción, regulada por el Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre) o también con las rentas mínimas de inserción introducidas por las comunidades autónomas, estas últimas, en claro paralelismo con el IMV que examinamos. En efecto, la protección contra la pobreza ha recaído sobre las comunidades autónomas, que han establecido diferentes medidas en el marco de sus competencias en materia de asistencia social y servicios sociales, entre las cuales, el establecimiento en todas ellas de rentas mínimas con diferente alcance y denominación. A modo de ejemplo, podemos mencionar la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la garantía de ingresos y para la inclusión social, desarrollada por el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la renta de garantía de ingresos, respecto al País Vasco; el Decreto ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la renta mínima de inserción social en Andalucía, o la Ley 5/2019, de 20 de febrero, de renta extremeña garantizada.

Por lo que respecta a Cataluña, ya tempranamente se aprobó la Ley 10/1997, de 3 de julio, de la renta mínima de inserción (reformada por el Decreto ley 1/2010, de 12 de enero), desarrollada por el Decreto 384/2011, de 30 de agosto, una de cuyas modificaciones, llevada a cabo por la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, en la fase de proyecto fue objeto del Dictamen de este Consell núm. 4/2012, de 6 de marzo. La citada renta se configuraba como un conjunto de acciones que tenían la finalidad de brindar el apoyo adecuado a todas las personas que lo precisaban para atender las necesidades básicas para vivir en sociedad, con los recursos convenientes para su mantenimiento y para favorecer su inserción o reinserción social y laboral, y, entre las actuaciones previstas dentro de los planes individuales de inserción y de reinserción, se encontraba el otorgamiento de una prestación económica.

Posteriormente, en cumplimiento del artículo 24.3 EAC (relativo a los derechos en el ámbito de los servicios sociales, que tiene su traducción competencial en el artículo 166 EAC), y en el marco de la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales, se dictó la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, que sustituyó la renta mínima de inserción, configurada como una prestación económica de percepción periódica, que tiene como finalidad desarrollar la promoción de la persona y su empoderamiento y superar las condiciones que la han llevado a necesitar dicha prestación. Es un derecho subjetivo que consta de dos prestaciones, una garantizada y no condicionada, sujeta a los requisitos establecidos por la ley, y otra, de carácter complementario, de activación e inserción, condicionada al compromiso de elaborar y, en su caso, seguir, un plan de inclusión social o de inserción laboral, que tiene la finalidad de superar las condiciones de necesidad y, por tanto, dejar de percibir la renta garantizada de ciudadanía. Esta disposición legislativa ha sido desarrollada reglamentariamente por el Decreto 55/2020, de 28 de abril.

Aparte de la inicial renta mínima de inserción, con carácter más general, se aprobó la Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico, desarrollada por el Decreto 123/2007, de 29 de mayo, por el que se determina el régimen aplicable a la solicitud y concesión de las prestaciones sociales de carácter económico de derecho subjetivo, y se concretan los requisitos para su reconocimiento. Dichas prestaciones, que nacen con la finalidad de atender determinadas situaciones de necesidad en la que se encuentran las personas que no disponen de recursos económicos suficientes para afrontarlas y no están en condiciones de conseguirlos o recibirlos de otras fuentes (art. 2 Ley 13/2006), pueden otorgarse con carácter de derecho subjetivo, con carácter de derecho de concurrencia o con carácter de urgencia social (art. 5 Ley 13/2006). Entre otras, puede mencionarse la prestación complementaria para pensionistas de la modalidad no contributiva (jubilación e invalidez); las destinadas a atender las necesidades básicas o el mantenimiento de los gastos del hogar para determinados colectivos, o la prestación complementaria de pensiones estatales.

Muy recientemente, y a raíz de la aprobación del RDL 20/2020, objeto de dictamen, se aprobó por el Gobierno de la Generalitat el Decreto-ley 28/2020, de 21 de julio, por el que se modifica la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía y se adoptan medidas urgentes para armonizar prestaciones sociales con el ingreso mínimo vital, al objeto, como el propio título indicaba, de facilitar el encaje y regular el tránsito entre esta prestación estatal y la renta garantizada de ciudadanía, así como con otras prestaciones sociales de la Generalitat, mientras no fuera posible un convenio de gestión entre el Estado y la Generalitat de Cataluña (exposición de motivos, apdo. I párr. decimoquinto). A tales efectos, se reformaban varios aspectos de procedimiento y tramitación de la normativa catalana vigente en la materia. Ahora bien, cabe indicar que la citada norma de origen gubernamental ha sido derogada, por no haberse validado expresamente, mediante Acuerdo adoptado por la Diputación Permanente en la sesión de 7 de agosto de 2020 (arts. 64.2 EAC y 158.3 RPC).

En el ámbito organizativo, cabe destacar el Decreto 111/1991, de 7 de mayo, por el que se adscribe al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social y el Decreto 234/2019, de 12 de noviembre, de reestructuración del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, que fija la estructura orgánica del citado Departamento en relación con las prestaciones sociales. Por último, y en cuanto a la renta garantizada de ciudadanía, podemos mencionar el Decreto 78/2019, de 2 de abril, que crea y regula la Comisión de Gobierno, como órgano colegiado de gobierno para la evaluación y seguimiento de su aplicación y funcionamiento (art. 1).

3. Como se ha puesto de relieve, el Gobierno solicita nuestra opinión consultiva sobre una serie de preceptos del Real decreto-ley, a los que nos referiremos muy sucintamente porque serán objeto de un análisis más pormenorizado en el fundamento jurídico tercero.

En efecto, el solicitante manifiesta sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad respecto a los artículos 17.1 (revisión de oficio por parte del INSS, en perjuicio de los beneficiarios, de los actos relativos a la prestación del IMV); 22.1 y .2 (competencia del INSS para el reconocimiento y el control de la prestación, y posibilidad de firma de convenios para el inicio del expediente administrativo y la tramitación y gestión previas a la resolución por parte de aquel); 24.1 (solicitud de la prestación en modelo normalizado y de forma telemática); 25.1 y .2 (verificación en la instrucción del expediente por parte del INSS de la existencia de la documentación necesaria para el reconocimiento de la prestación y comprobación del cumplimiento de los requisitos previstos por la norma, así como resolución y notificación del procedimiento); 26.1 y .2 (comprobación por parte del INSS del cumplimiento, requisitos y obligaciones de la persona titular y demás personas que integran la unidad de convivencia y control periódico. Ejercicio por parte de este organismo de la función supervisora a través de comprobaciones, inspecciones, revisiones y verificaciones); 28.1 y .3 (promoción por parte del MISSM de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias de la prestación del IMV, y evaluación anual por parte de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal de su resultado y de las distintas estrategias y políticas de inclusión); 30.3.h (función de la Comisión de Seguimiento de cooperación en la promoción de la incorporación de los indicadores de inclusión); 31.3.d (función de asesoramiento del Consejo Consultivo del IMV en la implantación de estrategias de inclusión, del Sello de Inclusión Social y de la evolución en la participación en el mercado laboral de los perceptores del IMV), y 33.2.g (obligación de las personas beneficiarias del IMV de participar en las estrategias de inclusión que promueva el MISSM).

Igualmente, son objeto de reproche las disposiciones adicionales primera (Sello de Inclusión Social) y cuarta (formalización de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación del IMV, a partir de 2021), así como la disposición transitoria primera (prestación transitoria del IMV durante el año 2020) en sus apartados 1, 5, 8, 9 y 10 (que atribuyen varias funciones ejecutivas al INSS en relación con la prestación).

Por último, se cuestiona la disposición final novena, que lista los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el Real decreto-ley, que son los contenidos en los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE.

Respecto a las dudas sobre la constitucionalidad y estatutariedad, el escrito de solicitud las estructura en dos bloques, por un lado, se alega que un primer conjunto de preceptos vulnera la competencia compartida de la Generalitat en materia de Seguridad Social del artículo 165.1.a y .e EAC. Según su criterio, es el caso del artículo 22.1 y .2 RDL 20/2020 y, en relación con él, la disposición adicional cuarta, ya que «se reconoce la competencia de las Comunidades autónomas para intervenir en la tramitación y gestión de esta prestación, sometida a las condiciones [?] de un futuro convenio, y respecto a su reconocimiento, queda reservado a una resolución del INSS». Y también de los artículos 17.1, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2 y la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, en la medida en que reservan al INSS «funciones de mera ejecución administrativa, inherentes a la gestión del IMV».

Por otro lado, un segundo bloque agrupa los artículos 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, que hacen referencia a las estrategias de inclusión social, porque, según el peticionario, su diseño «encaja plenamente en el ámbito de los servicios sociales y, especialmente, en la regulación y aprobación de los planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social que, en Cataluña, ha asumido la Generalitat con el carácter de competencia exclusiva, conforme a lo dispuesto en el art. 166.1.c) del EAC». Por consiguiente, «la intervención desde el Ministerio y otras instancias de la Administración General del Estado en la promoción de estas estrategias, así como la intervención de la llamada Comisión de seguimiento del IMV y del Consejo Consultivo del IMV, y la evaluación de las estrategias y políticas de inclusión que, en Cataluña, realiza la Generalitat, podrían vulnerar esta competencia de la Generalitat para la prestación de los servicios sociales».

Finalmente, en cuanto a la disposición adicional primera, el Gobierno considera que el Sello que se regula será un distintivo para la promoción de empresas y entidades por sus valores sociales y, consiguientemente, «por su objeto y finalidad se inscribe en la materia competencial de los servicios sociales y, de forma específica, en las competencias de regulación de las entidades y establecimientos que prestan servicios sociales y en la promoción de acciones destinadas a la solidaridad, que la Generalitat ha asumido de conformidad con lo previsto en el art. 166.1.b) y .2 del EAC». Incluso, continúa la petición, si se pretendiera encajar en el ámbito del trabajo, aunque la competencia estatal en materia de legislación laboral no ha sido invocada por el Real decreto-ley, «en Cataluña el otorgamiento de estos distintivos correspondería a la Generalitat, que, de acuerdo con el art. 170 del EAC, ha asumido la competencia ejecutiva en esta materia».

4. Llegados a este punto, y para dar respuesta a las cuestiones recién expuestas en este primer fundamento jurídico, nuestro pronunciamiento consultivo constará de un fundamento jurídico segundo donde, una vez descartados los títulos competenciales contenidos en la disposición final novena del Real decreto-ley que no sean pertinentes, se analizará el marco constitucional y estatutario de distribución de competencias relativo al IMV; y de un fundamento jurídico tercero en el que se aplicará el anterior parámetro competencial a los preceptos que han sido cuestionados por el Gobierno a fin de dilucidar si lo respetan o no.

Segundo. Marco constitucional y estatutario de competencias relativo al ingreso mínimo vital

Según su disposición final novena, el Real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE, sin establecer ninguna prevalencia entre ellos ni tampoco distinguir su aplicación a los diferentes capítulos y preceptos de la norma objeto de dictamen. Por su parte, la solicitud de dictamen remitida por el Gobierno, mucho más detallada, invoca la competencia de la Generalitat reconocida en los artículos 165 EAC (seguridad social) y 166 EAC (servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias), distinguiendo entre los dos grupos de preceptos cuestionados, como acabamos de ver en el fundamento jurídico anterior.

Ante esta pluralidad de títulos invocados debemos verificar, en primer lugar, su virtualidad para resolver el conflicto competencial relativo a los preceptos controvertidos, que son los únicos que interesan a los efectos de nuestro dictamen. Y deberemos hacerlo recordando que, en palabras del Tribunal Constitucional, los títulos competenciales no son intercambiables, de modo que cuando haya concurrencia entre ellos se determinará cuál es el prevalente en cada caso, «teniendo en cuenta la razón o la finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado (véase, por todas, la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3)», tal como señalábamos en nuestro DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3.1).

1. De acuerdo con estas consideraciones, podemos excluir que los títulos relativos a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), y a la hacienda general y deuda del estado (art. 149.1.14 CE), sean relevantes para resolver la controversia competencial suscitada por el Gobierno.

A) Respecto al primer título, porque tal como ha afirmado este Consell en reiteradas ocasiones, haciéndose eco de una consolidada doctrina constitucional, su alcance deberá interpretarse restrictivamente a fin de evitar su vis expansiva, de modo que se traduce básicamente en la competencia para la dirección y el ordenamiento económico de los diferentes sectores productivos. Ahora bien, «la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, ?que se trate de una medida objetivamente de carácter económico? y no solo por su finalidad; y otro, ?que la citada medida tenga relevancia para la economía general? o, en otras palabras, que sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4)» (por todos, DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, FJ 2.2).

Es obvio que el IMV pretende afrontar la situación de deterioro social ocasionada por la reciente recesión económica, si bien, como recuerda la exposición de motivos del Real decreto-ley (apdo. I, párr. primero), «la alta desigualdad en España precede a los años de recesión». También es cierto que el objetivo de reducir la pobreza extrema que se pretende con estas prestaciones, así como la promoción de estrategias de inclusión, tendrá efectos sobre el consumo de las familias y puede ayudar, en cierta medida, a la reactivación de la economía.

Pero nada de ello guarda relación con las consideraciones que hacíamos anteriormente sobre el contenido de la competencia estatal de ordenación de la economía. Al establecimiento del IMV le son aplicables las afirmaciones que hacíamos en otro caso, ya que «no incorpora ninguna regulación sobre las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto, ni tampoco establece las acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b), y tampoco regula la estructura, la organización interna ni el funcionamiento de los sujetos económicos de un sector concreto o su actividad» (DCGE 23/2015, de 17 de diciembre, FJ 2.1). Así, en el presente supuesto no nos encontramos ante una medida de carácter económico que presente las características que exponíamos anteriormente, como podrían ser la regulación de las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto. Además, su finalidad y objetivo principales son «la reducción de la pobreza, especialmente de la pobreza extrema, y la redistribución de la riqueza», como puede leerse en el propio preámbulo de la norma (apdo. V, párr. tercero), y, de esta forma, garantizar una mejora en las oportunidades reales de inclusión social y laboral de sus beneficiarios.

B) Idénticas consideraciones podemos efectuar respecto del título competencial sobre Hacienda general y Deuda del Estado del artículo 149.1.14 CE que, como expusimos en el Dictamen anteriormente citado, «ampara la competencia exclusiva del Estado para regular, entre otros, el marco general del sistema tributario y los principios generales comunes de este (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6, y 116/1994, de 18 de abril, FJ 5); los tributos estatales, tanto ?en sus aspectos principales o fundamentales como en los accesorios o accidentales? (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), y los principios generales y el marco de las relaciones entre la hacienda del Estado y las haciendas autonómicas y locales» (DCGE 23/2015, FJ 2.1). Es decir, cuestiones relativas a aquello que en sentido amplio se consideran finanzas públicas, tanto en su vertiente de ingresos como en el de gasto, que no presentan conexión alguna directa ni indirecta con la regulación contenida en el RDL 20/2020.

2. En cuanto a la invocación de la competencia relativa a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, prevista en el artículo 149.1.18 CE, parece claro que el Real decreto-ley se está refiriendo sustancialmente a la regulación contenida en el capítulo IV, sobre el procedimiento para la solicitud, tramitación y reconocimiento del derecho al ingreso mínimo vital, y a otros preceptos que, a pesar de estar en otro capítulo, tienen relación directa con este procedimiento, como el artículo 17, integrado en el capítulo III, relativo a la acción protectora.

Esta regulación incorpora algunas especificidades al procedimiento administrativo, tal como prevé el artículo 129.1 TRLGSS, en relación con la disposición adicional primera.2.b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Así, el artículo 17.1 RDL 20/2020 contiene una regulación de la revisión de oficio de los actos relativos a la prestación del IMV en perjuicio del beneficiario, que modifica la regla general establecida en el artículo 107 de la Ley 39/2015. Y, a la vez, en la medida en que atribuye directamente al INSS la competencia para revisar de oficio los actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios, excluye la competencia de la jurisdicción social para llevarlo a cabo en dichos supuestos, añadiendo una nueva excepción a las previstas en el artículo 146.2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

Cabe decir que se trata de modificaciones importantes desde el punto de vista del administrado, en particular la relativa a la revisión de oficio, y está claro que el legislador estatal puede introducirlas al amparo de su competencia ex artículo 149.1.18 CE. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, las especificidades previstas en el artículo 17.1 RDL 20/2020 no tienen incidencia para la resolución de la controversia competencial que ahora nos ocupa, ya que el Gobierno no cuestiona el contenido material de este procedimiento de revisión ni de los preceptos del capítulo IV, ni tampoco alega la vulneración de la competencia de la Generalitat sobre régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas catalanas, reconocida en el artículo 159 EAC. De hecho, los preceptos impugnados lo son únicamente porque atribuyen expresamente la titularidad de competencias ejecutivas en la gestión del ingreso mínimo vital al INSS, ya sea de forma directa o por conexión, entre ellos el reconocimiento y el control de la prestación; la solicitud, tramitación, supervisión del cumplimiento de los requisitos, y, por descontado, la revisión de oficio y reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas anteriormente referida.

3. La disposición final novena invoca también el artículo 149.1.1 CE, sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Disponemos de una amplia doctrina consultiva sobre dicho título competencial del Estado, entre otros, en los DCGE 13/2012, de 13 de septiembre (FJ 2.3), y 21/2015, de 3 de diciembre (FJ 2.3), que expondremos brevemente antes de pronunciarnos sobre su incidencia en la resolución del conflicto competencial que es objeto de este Dictamen.

A) Como decíamos en estos pronunciamientos, la determinación del alcance del artículo 149.1.1 CE es «una cuestión compleja, que plantea algunos interrogantes: qué sentido debe darse a la expresión ?condiciones básicas?; si incluye o no la igualdad material; o a qué derechos o deberes constitucionales se refiere y con qué alcance» (DCGE 13/2012, citado, FJ 2.3). Complejidad a la que debe añadirse la ausencia de una doctrina jurisprudencial acabada y estructurada sobre su aplicación. Podemos encontrar la construcción inicial de dicha doctrina en las STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 7), y 173/1998, de 23 de julio (FJ 9), que solo trataban de su aplicación a derechos constitucionales (los derechos de propiedad y de asociación, respectivamente).

En cuanto al primer interrogante (qué debe entenderse por regulación de las «condiciones básicas»), cabe recordar, de acuerdo con la jurisprudencia citada, que en la medida en que la regulación dictada al amparo del artículo 149.1.1 CE limite las competencias reconocidas a las comunidades autónomas o que incida en ellas, se encuentra sujeta a dos condiciones sustanciales: por un lado, solo puede afectar «al contenido primario del derecho», entendido como «posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos)» (STC 61/1997, FJ 8); y, por otro, estas condiciones «han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta» (ibidem, FJ 8).

Y, en lo referido a los derechos o deberes constitucionales sobre los que puede actuar, las decisiones iniciales antes citadas, como la STC 61/1997, reiterada por las STC 173/1998 (FJ 9) y por la más reciente STC 151/2014, de 25 de septiembre (FJ 4.b), afirmaban que «la materia sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos». Posición esta que compartimos plenamente, ya que «un derecho constitucional es un derecho reconocido por la Constitución y, por esta razón, directamente derivado de un precepto constitucional específico» (por todos, DCGE 13/2012, antes citado, FJ 2.3.A).

Ahora bien, debemos reconocer que con mucha frecuencia el legislador y también la propia jurisprudencia constitucional han utilizado otra noción de «derechos constitucionales» mucho más amplia, extendiéndola a los principios rectores de la política social y económica contenidos en el capítulo III del título I de la Constitución. Respecto al primero, un caso paradigmático fue la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, que invocaba dicho artículo 149.1.1 CE como único título competencial, y que no fue objeto de pronunciamiento constitucional por desistimiento del proceso por parte del recurrente (ATC 22/2008, de 22 de enero, y 79/2008, de 11 de marzo de 2008).

Y, en cuanto a la segunda, bastará con citar la reciente STC 33/2014, de 27 de febrero, que examinaremos posteriormente a otros efectos. En dicha decisión el Tribunal Constitucional afirmó explícitamente que «se debe entender que los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución (entre los que se cuentan los recogidos en los citados art. 49 y 50 CE) pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial ex art. 149.1.1 CE» (FJ 4.b).

B) No obstante lo anterior, entendemos que dichas vacilaciones de la jurisprudencia constitucional respecto al alcance de la materia sobre la que puede proyectarse el artículo 149.1.1 CE no son relevantes a efectos de nuestro Dictamen, ya que este título carece de trascendencia para determinar la validez o invalidez de las normas afectadas cuando la promoción de la igualdad que se pretende ya resulta garantizada con las funciones básicas de que dispone el Estado ex artículo 149.1.17 CE. Tal como argumenta la STC 128/2016, de 7 de julio (FJ 9), «la igualdad a preservar ex artículo 149.1.1 CE queda, en casos como este, subsumida y garantizada mediante unas u otras de las competencias básicas que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto es, para el caso actual, a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que el Estado ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto (con carácter general, SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de 22 de enero, FJ 2)».

Y, más concretamente, respecto a los preceptos del Real decreto-ley que cuestiona el Gobierno podemos concluir que en ningún caso el Estado puede invocar el artículo 149.1.1 CE para su dictado, por las siguientes razones:

La primera, porque no tienen una «conexión directa con la promoción de la igualdad», tal como exige la doctrina constitucional (por todas, STC 18/2017, de 2 de febrero, FJ 4). Este es el caso de los artículos del capítulo IV dedicados a aspectos procedimentales, que regulan la competencia del INSS para la solicitud de la prestación, la tramitación del expediente correspondiente y la comprobación y verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para su reconocimiento. Por su contenido y finalidad resulta claro que esta regulación en sí misma no está destinada a hacer efectiva la promoción de la igualdad, si no es que se considere que la atribución al INSS de todas las actuaciones descritas sea imprescindible a tales efectos, lo que, como veremos más adelante, no es así.

Lo anterior también es cierto, aunque que por motivos diferentes, respecto de la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV, prevista en el artículo 28 RDL 20/2020 y concordantes, que se están refiriendo a actuaciones de futuro con una concreción aún por establecer, que no permite valorar su contenido ni finalidad ni tampoco si realmente promueven la igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos españoles.

La segunda, porque el artículo 149.1.1 CE es una competencia exclusivamente normativa, que, tal como habíamos considerado en nuestro DCGE 13/2012 (FJ 2.3.B), debe limitarse al establecimiento de las reglas que sean necesarias para garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos constitucionales, y que se agota por el hecho de su aprobación. Por consiguiente, en ningún caso podría justificar la atribución a la Administración del Estado de funciones de ejecución de las citadas reglas ni, menos aún, la gestión de medios instrumentales de carácter administrativo.

En este sentido, la STC 188/2001, de 20 de septiembre, sobre dos órdenes que regulaban el sistema de becas y ayudas a la educación, al referirse a la alegación del artículo 149.1.1 CE, afirmó taxativamente que «aquella regla competencial no puede cobijar en puridad la regulación contenida en las Ordenes impugnadas», ya que «extravasan el ámbito propio del art. 149.1.1 CE los preceptos de dichas Ordenes que atribuyen a los órganos centrales del Estado competencias de carácter ejecutivo, pues aquel precepto constitucional está ?constreñido al ámbito normativo?» (FJ 13).

En consecuencia, entendemos que la competencia reconocida en el artículo 149.1.1 CE no ampara al Estado para dictar los preceptos del Real decreto-ley que son objeto de este Dictamen.

4. Llegados a este punto, parece claro que la norma constitucional que avala de forma prevalente al legislador estatal para dictar el RDL 20/2020 es la prevista en el artículo 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas), que comporta la competencia compartida bases estatales y desarrollo y ejecución por parte de la Generalitat sobre la misma materia, reconocida en el artículo 165 EAC (a excepción del régimen económico). Ello es así porque, como señalábamos en el fundamento jurídico primero, el IMV ha sido configurado como un derecho subjetivo a una prestación económica que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 41 CE, forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva. Una prestación que tiene por objeto garantizar un nivel de renta a las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad por falta de recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Este es también el criterio que mantiene el Gobierno en su escrito de solicitud, al menos en relación con los preceptos que forman parte de los capítulos III y IV de la norma que dictaminamos.

A continuación, expondremos el contenido y alcance de este título competencial, tal como resulta de la jurisprudencia constitucional y de nuestra doctrina consultiva; recordando que desde el origen de nuestro Estado autonómico ha conocido una importante evolución tanto respecto de las funciones que ejercen los poderes públicos titulares de la competencia (en nuestro caso, Estado y Generalitat), como de la determinación de la materia sobre la que actúan.

A) El artículo 41 CE establece el marco de actuación de los poderes públicos en el ámbito de la protección social, entendida en su sentido más amplio. Sin embargo, tal como reconoce el Tribunal Constitucional en la crucial STC 239/2002, de 11 de diciembre (FJ 3), citando decisiones anteriores, este «no es un precepto apto para atribuir competencias ni para decantarse en favor de unos u otros centros de decisión entre cuantos integran el modelo de articulación del Estado diseñado en el Título VIII de la Constitución. Es por ello un precepto neutro, que impone los compromisos a que se ha hecho referencia a los ?poderes públicos?, sin prejuzgar cuáles puedan ser éstos (STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 5)». En el mismo sentido, en cuanto a los principios rectores de política social y económica, nos remitimos a lo que hemos dicho recientemente en el DCGE 6/2020, de 30 de julio (FJ 3).

En efecto, esta atribución debía hacerse en el título VIII de la Constitución y, al hacerlo, el constituyente tuvo en cuenta la configuración que en aquel momento tenía la Seguridad Social, mucho más limitada que la derivada de la definición contenida en el artículo 41 CE. Como leemos en la STC 239/2002, anteriormente citada, «del examen de la legislación vigente en el momento de aprobarse la Constitución se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideración nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido» (FJ 3). Es así como fue interpretado inicialmente el alcance de este título competencial, estando aún vigentes la antigua Ley de bases de la Seguridad Social de 28 de diciembre de 1963 y el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprobó el antiguo texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social.

Consiguientemente, toda la acción protectora que quedara al margen de esta configuración podía integrarse en el concepto más amplio de «asistencia social», materia que, conforme a lo dispuesto en el artículo 148.1.20 CE es de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, siempre que así se haya decidido en el respectivo estatuto de autonomía. Este título competencial (que el Gobierno, como hemos visto, también invoca en la solicitud para un grupo de preceptos), presentaba unas características que lo diferenciaban de la concepción que se tenía de la Seguridad Social en un principio: su acción protectora estaba constituida por prestaciones reconocidas al margen de cualquier contribución económica de los beneficiarios, y su pretendida finalidad sustancial era la ayuda a personas en situación de exclusión social.

B) Cabe señalar que esta configuración inicial de la Seguridad Social ha experimentado cambios relevantes, especialmente a partir de los años 90, que han afectado a los criterios definitorios antes comentados hasta el punto de que la línea de separación conceptual entre la materia propia de ambos títulos competenciales es cada vez más borrosa. El más conocido de estos cambios fue la aprobación de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se introdujeron en el sistema de la Seguridad Social las pensiones no contributivas, tanto de jubilación como de invalidez, pero no es el único, ya que ha sido seguido por la creación de otras prestaciones. Así, la asignación económica por hijo o menor a cargo, prevista en el Real decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, y también la ya citada renta activa de inserción, regulada en el Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, que desarrolla lo dispuesto por la disposición final octava, in fine, TRLGSS. De hecho, el IMV objeto de nuestro examen es un nuevo paso en este proceso de transformación que está experimentando la acción protectora de la Seguridad Social.

Todos estos beneficios no dependen, para su reconocimiento, de contribuciones previas al sistema de la Seguridad Social, ni en su devengo ni en su cuantía, por lo que deben ser financiados por transferencias a cargo de los presupuestos generales del Estado. Y, además, no protegen contra riesgos o circunstancias que, efectivamente, se hayan producido, sino que su componente sustancial, al menos en la mayoría de los supuestos, es la existencia de un estado de necesidad económica por la carencia de rentas o ingresos suficientes.

Y, lo que es más importante: como decíamos anteriormente, su inclusión en el régimen de la Seguridad Social ha conllevado un cambio sustancial en la materia que en un primer momento era propia del artículo 149.1.17 CE, con las consecuencias competenciales que ello comporta. Por este motivo se ha podido hablar de una «asistencialización» de la Seguridad Social, y también de una ocupación por el Estado de ámbitos de actuación que hasta ahora correspondían a las comunidades autónomas, ya que las prestaciones económicas que comportan pueden considerarse más propias del concepto de asistencia social del artículo 148.1.20 CE (servicios sociales, en la dicción mucho más moderna utilizada por el artículo 166 EAC) que del concepto tradicional de la Seguridad Social. Esta evolución, según la jurisprudencia constitucional, no solo es respetuosa con la distribución de competencias establecida por la Constitución, sino que permite una concepción de la Seguridad Social más adecuada al contenido del artículo 41 CE que no la heredada de periodos anteriores al proceso constituyente.

Así, la STC 206/1997, de 27 de noviembre, aceptó la posibilidad constitucional de dicha evolución, a la vez que recordó dos aspectos sustanciales del artículo 41 CE: por una parte, consagra «la garantía institucional del sistema de Seguridad Social, en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen recognoscible en el estado actual de la consciencia social» (FJ 5) que son el carácter público, el avance hacia la universalización («para todos los ciudadanos») y la protección en caso de necesidad; y, por otra, respetando dichas líneas estructurales de la institución, permite una amplia libertad de configuración al legislador. En consecuencia, la Constitución no pretende imponer un único modelo de Seguridad Social, y no «cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se ha querido o podido utilizar» (FJ 5).

Consideraciones similares encontramos en la STC 239/2002, antes citada, cuando afirma que la naturaleza de la Seguridad Social es una «función de Estado» que, de acuerdo con la expresión del artículo 41 CE, consiste en un régimen público destinado a garantizar «la asistencia y prestaciones suficientes en situaciones de necesidad [lo que] supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias», precepto constitucional que «hace un llamamiento a todos los poderes públicos para que subvengan a paliar estas situaciones de necesidad, lo que ha de ser realizado por dichos poderes públicos en el ámbito de sus respectivas competencias» (FJ 3).

Ahora bien, cabe remarcar que la entrada por parte de la Seguridad Social en ámbitos que hasta el momento eran más propios de la asistencia social no puede impedir a las comunidades autónomas el ejercicio de las competencias asumidas al amparo del artículo 148.1.20 CE, en el caso de Cataluña previstas como servicios sociales en el artículo 166 EAC.

C) Como no podía ser de otro modo, los cambios producidos en la determinación de la materia propia del artículo 149.1.17 CE también han afectado al alcance de las funciones de legislación básica, desarrollo legislativo y ejecución que corresponden respectivamente al Estado y a las comunidades autónomas. Debe hacerse constar que la aplicación práctica de esta distribución funcional se ha llevado a cabo de tal manera que puede decirse que el Estado dispone actualmente de una amplísima capacidad de actuación, poco coherente con su naturaleza de legislación básica. En gran medida esta posición preferente se debe a la exclusividad relativa de la regulación del régimen económico de la Seguridad Social y la consiguiente determinación del concepto de caja única. Como veremos después, estos conceptos han sido interpretados con gran amplitud por la jurisprudencia constitucional, la cual, de entrada, ha excluido que solo comporten funciones propias de la legislación básica.

Por otro lado, la inclusión de las pensiones no contributivas en la acción protectora de la Seguridad Social, aunque ha comportado la correspondiente ampliación de las funciones del Estado sobre nuevas materias, también ha permitido a las comunidades autónomas entrar en un campo que hasta el momento en la práctica se les había vedado. Así, conforme a lo previsto en el artículo 373 TRLGSS y en los traspasos correspondientes, la gestión de estas prestaciones y, en consecuencia, el ejercicio de buena parte de las funciones ejecutivas sobre esta materia son llevadas a cabo por las comunidades autónomas en el caso de que hayan previsto dicha competencia en sus estatutos, produciéndose así una aplicación tardía del segundo inciso del artículo 149.1.17 CE. En Cataluña, el Estatuto ha previsto específicamente esta función en el artículo 165.1.e, que atribuye a la Generalitat el reconocimiento y la gestión de las pensiones no contributivas.

D) A continuación, trataremos de forma específica las previsiones que contiene la norma estatutaria catalana sobre este régimen competencial, teniendo en cuenta que a los efectos de nuestro pronunciamiento no es necesaria una exposición completa y que, por consiguiente, nos ceñiremos únicamente a los apartados y subapartados del artículo 165 EC que podrían ser aplicables a las cuestiones suscitadas por los preceptos del Real decreto-ley cuestionados por el Gobierno y puestas de manifiesto en la solicitud.

El apartado 1.a, de carácter general, dispone: «1. Corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad social, respetando los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera de la Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: a) El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico».

a) La primera parte de la letra a, relativa al desarrollo legislativo de la legislación básica estatal, es forzosamente limitada en la práctica, y no solo porque el régimen bases-desarrollo resulta significativamente alterado por la necesidad de respetar «los principios de unidad económica patrimonial y de solidaridad financiera» del sistema, como declara el encabezamiento de este precepto estatutario, sino también por las propias características del TRLGSS. En efecto, contiene un farragoso texto de 373 artículos, más numerosas disposiciones transitorias, adicionales y finales, que hacen muy difícil dilucidar cuáles de sus normas tienen carácter básico, más aún cuando su disposición final primera no las identifica.

Respecto a esta cuestión debemos volver a mencionar la STC 128/2016 que, en la parte que aquí interesa, resolvió la impugnación presentada por el Gobierno del Estado contra la disposición adicional vigésima quinta de la Ley catalana 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas. Dicha disposición adicional contenía varias previsiones en cuanto a la creación de la Agencia Catalana de la Protección Social y la aprobación de un Plan director de la protección social como «instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña». Pues bien, la Sentencia citada declaró la constitucionalidad de ambas normaciones, aprobadas al amparo de la competencia de desarrollo legislativo reconocida en el artículo 165.1 EAC, pese a que integraban en una perspectiva unitaria tanto la regulación de las prestaciones del ámbito del servicios sociales (artículo 166 EAC) como las relativas a la Seguridad Social, sobre las que la Generalitat ejerce sus funciones (FJ 9.B.c y .C). El Tribunal consideró también que las referencias al futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña, más allá de las connotaciones políticas que denunciaba el Gobierno del Estado «en atención al contexto y circunstancias que rodearon la adopción de esta norma legal», podían interpretarse conforme a la Constitución, con alguna excepción que señalaremos después (previamente, durante su tramitación parlamentaria, en el DCGE 3/2015, de 26 de febrero, FJ 3.2.D, dictaminamos el proyecto de esta misma Ley y concluimos que la creación de la citada Agencia con funciones susceptibles de proyectarse tanto en el ámbito de la seguridad social como en el de los servicios sociales se adecuaba al marco constitucional y estatutario).

b) La segunda parte de la letra a del artículo 165.1 EAC se refiere a las competencias relativas a la ejecución de dicha legislación (básica y de desarrollo). Sobre esta competencia debemos hacernos eco del DCGE 10/2017, de 24 de agosto, donde sostuvimos que «con respecto al alcance de las competencias ejecutivas del artículo 165.1.a y .b EAC, podemos afirmar que la Generalitat las tiene atribuidas con carácter general, especialmente si se tiene en cuenta que, como hemos visto, el apartado 2 del citado precepto señala que la Generalitat podrá organizar y administrar, dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias expuestas en el apartado 1 (seguridad social), además de ejercer la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad y seguridad social, y el Estado se reservará la alta inspección, con el límite conocido de respetar los ?principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social?» (citando DCGE 3/2015, FJ 3, y, en la misma línea, DCGE 14/2013, de 15 de octubre, FJ 2.4, y 10/2014, de 27 de febrero, FJ 2).

Así pues, estas funciones deberán ejercerse en su totalidad, ya que son lo que podríamos denominar núcleo duro de las competencias de las que dispone la Generalitat, y el Estado debería abstenerse de cualquier intervención sobre ellas, salvo en los casos excepcionales que específicamente se hayan previsto en relación con este título competencial.

c) Y la tercera parte de esta letra a («salvo las normas que configuran el régimen económico») debe ponerse en conexión con la letra b del mismo apartado 1 del artículo 165 EAC, que atribuye a la Generalitat la gestión del régimen económico de la seguridad social, con los límites anteriormente citados respecto a los principios de unidad económica patrimonial y de solidaridad financiera. Se trata de una competencia que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, le habilitaría para ejercer las potestades ejecutivas de carácter instrumental para el cumplimiento de deberes que no estén estrictamente ligados con actividades económicas de la caja única (STC 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 5).

Así, en la STC 195/1996, de 28 de noviembre, que sistematizó doctrina sobre la materia, se argumenta que: «[c]omo dijimos en la STC 124/1989, ?del art. 149.1.17ª de la Constitución no puede extraerse la apresurada conclusión de que en materia de régimen económico de Seguridad Social el Estado retenga sólo potestades normativas?» (FJ 6). Posteriormente, en referencia a las funciones sobre la caja única, ha afirmado que corresponde al Estado su control y que «ese control supone la atribución de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades económicas», mientras que cuando «recae sobre actividades instrumentales (inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas) comporta sólo una facultad de supervisión, siendo la ejecución, en relación con el cumplimiento de los deberes no inmediatamente económicos, competencia de la Comunidad Autónoma» (FJ 7).

Más recientemente, la STC 33/2014 resolvió una controversia de tipo competencial relativa a la gestión de las pensiones no contributivas. El Tribunal confirmaba que la materia afectada era, ciertamente, el régimen económico de la Seguridad Social, sobre la que la Generalitat dispone de competencias ejecutivas, aunque estas no pueden comportar la disponibilidad de los fondos ni la previsión ni la ordenación de los pagos, ya que «las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación de la Seguridad Social forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y se integran en la llamada ?caja única? del sistema (arts. 80 y 81 de la Ley general de la Seguridad Social)» (FJ 5.A).

Consiguientemente, dichos fondos no son susceptibles de territorialización, ya que el Estado no está ejerciendo con ellos su facultad de gasto sino que dispone de un título competencial específico para gestionarlos. Por ello, no es aplicable en estos supuestos la doctrina constitucional establecida sobre el ejercicio y alcance de la potestad subvencional del Estado que, como es sabido, tiene como leading case la STC 13/1992, de 6 de febrero.

E) Una última cuestión que debemos abordar, por su incidencia sobre la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de Seguridad Social, es la relativa a los llamados actos ejecutivos básicos, es decir, cuando el legislador estatal prevé la atribución a órganos de la Administración del Estado, sean centrales o periféricos, de decisiones de naturaleza ejecutiva. Cabe entender por tales actos los que comportan una actividad meramente aplicativa de las normas legales o reglamentarias, previa verificación de los requisitos exigidos, y, en consecuencia, finalizan con la decisión correspondiente dentro del procedimiento administrativo.

Tanto la jurisprudencia constitucional como nuestra doctrina consultiva han tratado de forma exhaustiva dicha cuestión, por lo que será suficiente que nos remitamos a los aspectos sustanciales de tal doctrina y los recordemos.

Para empezar, debemos señalar que la centralización de actos ejecutivos debe ser una intervención estatal de carácter extraordinario («dispensa excepcional», según leemos en la STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6) de modo que, tal como indicamos en el DCGE 17/2015, de 22 de octubre, el legislador debe ser consciente de este hecho y, por tanto, es necesario que «quede acreditado o justificado convenientemente en la regulación o se desprenda de forma natural» de ella (FJ 2.1.A).

Además, la centralización de la función ejecutiva siempre deberá justificarse por la necesidad de alcanzar la finalidad perseguida por la norma que deberá aplicarse y, «[e]n relación con esta posibilidad, la doctrina es clara y persistentemente restrictiva, de modo que la limita a determinadas situaciones tasadas en las que se dé una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la finalidad propia de la norma o de la política pública» (mismo Dictamen y fundamento jurídico, citando doctrina constitucional).

Por otra parte, el carácter supraautonómico del fenómeno no justifica per se la centralización de la función ejecutiva. Sólo será aceptable constitucionalmente esta asunción competencial cuando concurran unos requisitos excepcionales que no permitan ninguna otra opción y, en cualquier caso, siempre que sean indispensables «para alcanzar la finalidad objetiva de la norma». Estos requisitos son, entre otros, que «no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre el mencionado objeto, e, incluso en este caso, que tampoco pueda ejercerse ?nos referimos obviamente a la competencia autonómica? mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, sea preciso un grado de homogeneidad y uniformidad que solo pueda garantizarse con la atribución a un único titular» (DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 4.2.A y, más recientemente, DCGE 5/2020, de 29 de mayo, FJ 2).

Finalmente, la centralización de las funciones ejecutivas no tiene justificación en los supuestos en que la decisión administrativa es meramente aplicativa, y «el órgano que otorga la concesión prácticamente no tiene margen de discrecionalidad para decidir» (por todos, DCGE 2/2011, citado, FJ 4.2.A).

Tercero. El examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10, y la disposición final novena, del Real decreto-ley 20/2020

A continuación, aplicaremos el parámetro competencial expuesto en el fundamento jurídico anterior a los preceptos del Real decreto-ley que cuestiona el Gobierno, que trataremos en distintos apartados, en función de su contenido y alcance competencial.

1. En primer lugar, el artículo 22 RDL 20/2020 atribuye la competencia general al INSS para el reconocimiento y el control de la prestación económica del IMV, con el siguiente contenido:

«Artículo 22. Competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social y colaboración interadministrativa.

1. La competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica no contributiva de la Seguridad Social corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo apartado de este artículo y en las disposiciones adicionales cuarta y quinta.

2. Las comunidades autónomas y entidades locales pueden iniciar el expediente administrativo cuando suscriban con el Instituto Nacional de la Seguridad Social, en los términos previstos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el oportuno convenio que les habilite para ello.

En el marco del correspondiente convenio suscrito con el Instituto Nacional de Seguridad Social, podrá acordarse que, iniciado el expediente por la respectiva administración, la posterior tramitación y gestión previas a la resolución del expediente se efectúe por la administración que hubiere incoado el procedimiento.»

Este artículo contiene la norma más relevante a efectos de nuestro Dictamen, al menos en la parte que ahora examinamos, ya que otros de los preceptos cuestionados por el Gobierno están directamente conectados con él. Tiene dos partes claramente diferenciadas, como puede constatarse. El apartado 1 determina de forma acabada y exclusiva la asunción por el INSS de la función de reconocimiento y control de la prestación económica del IMV, así como la función de tramitación del expediente correspondiente, tal como deriva de la regulación general de este capítulo IV. En cambio, el apartado 2 prevé una excepción a dicha regla general, en la medida en que establece la posibilidad de intervención de las comunidades autónomas y las entidades locales en el citado procedimiento, pero siempre condicionada a la suscripción de un convenio habilitante y limitada al inicio del expediente y a su tramitación y gestión, excluyendo en todo caso la adopción de la resolución de reconocimiento de la prestación, que se reserva al INSS.

A) Como hemos anticipado, el Gobierno considera en su escrito de solicitud que dicho precepto vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 165.1.a y .e EAC porque somete la competencia de las comunidades autónomas para intervenir en la tramitación y gestión del IMV a las condiciones que se determinen en un futuro convenio y porque reserva en todo caso el reconocimiento de esta prestación al INSS.

Y, además, añade como argumento complementario que «la falta de reconocimiento de la competencia de la Generalitat en este punto choca con la práctica seguida respecto de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, que en Cataluña ya reconoce y gestiona íntegramente la Generalitat, ya que se trata de prestaciones que materialmente tienen la naturaleza de prestaciones de carácter asistencial y que, desde la redacción original de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, hasta el actual art. 373 del vigente Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, se ha reconocido la competencia autonómica para su gestión».

B) Entendemos que la alegación del artículo 165.1.e EAC (el reconocimiento y la gestión de pensiones no contributivas) no sería la más adecuada, ya que esta regla específica solo afecta a una submateria concreta, como es la de las prestaciones por pensiones no contributivas. No obstante, cabe decir que la anterior cuestión carece de relevancia práctica a los efectos de nuestro pronunciamiento consultivo, ya que la regla general del artículo 165.1.a EAC (competencia de la Generalitat para el desarrollo y ejecución de la legislación estatal en materia de Seguridad Social, salvo el régimen económico) es más que suficiente para dar cobertura a la vulneración alegada. En efecto, un simple examen del contenido de la norma dictaminada demuestra sin ningún género de duda que nos encontramos ante una potestad ejecutiva de gestión de carácter reglado que, de modo parecido a las autorizaciones administrativas, se limita al examen de las condiciones y requisitos establecidos por la normativa y al consiguiente reconocimiento de la prestación y, por tanto, encaja con precisión en la atribución competencial del citado precepto estatuario, en su referencia a «la ejecución de la legislación estatal».

Sobre el alcance de lo que significa esta expresión, debemos recordar, a modo de síntesis, que este supuesto deberá interpretarse junto a lo dispuesto en el apartado 2 del mismo precepto estatutario y que, por consiguiente, trae aparejada la capacidad para decidir dentro de su territorio la organización administrativa y funcional de los servicios que presta la Administración catalana en materia de seguridad social, así como para emitir los reglamentos internos e instrucciones que sean necesarios para garantizar su funcionamiento y la adecuada atención a los ciudadanos, incluida la información y el asesoramiento. En consecuencia, la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica del IMV, que el apartado 1 del artículo 22 RDL 20/2020 atribuye al INSS, es una función ejecutiva que debería pertenecer a la Generalitat.

En cuanto al apartado 2 del mismo precepto, que efectúa un reconocimiento parcial y condicionado de esta competencia a las comunidades autónomas, no es relevante para enervar la citada afirmación, y su redacción también vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat, por dos razones:

En primer lugar, porque en ningún caso prevé la posibilidad de descentralizar la competencia específica de reconocimiento de la prestación. De hecho, su aplicación comporta una intervención de la administración autonómica en el procedimiento de naturaleza puramente instructora (iniciación, impulso, verificación de la documentación requerida, comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente, práctica de prueba en su caso, etc.) mientras que el INSS conserva siempre la función decisoria de resolución del expediente correspondiente y subsiguiente otorgamiento de la prestación, por tanto, la más relevante a todos los efectos. Además, esta fórmula de gestión compartida podría traducirse en el establecimiento de una relación de jerarquía entre la Administración del Estado y la Administración autonómica, que no es aceptable en la configuración del Estado autonómico, menos aún en el caso de comunidades autónomas que disponen de la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en la materia afectada. Posteriormente, examinaremos este hecho en relación con otros preceptos cuestionados.

Y también, en segundo lugar, porque las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto si pertenecen al legislador estatal como al autonómico, de manera que operan ope Constitutionis e independientemente que uno u otro hagan invocación explícita. En otras palabras, su ejercicio no puede ser condicionado ni limitado por la articulación de instrumentos de cooperación. Ciertamente, estas técnicas de colaboración son consustanciales a la estructura compuesta del Estado, pero «tienen como límite el debido respeto a las áreas de competencia de los entes públicos afectados, como recogíamos en el DCGE 6/2014, de 14 de febrero (FJ 3.2), reiterando doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9)» (DCGE 25/2015, de 17 de diciembre, FJ 2.2).

Lo anterior es especialmente cierto en el caso de los convenios de colaboración y otros instrumentos similares, como recordaba el Tribunal Constitucional en una de sus decisiones más conocidas sobre esta cuestión: «[e]n todo caso, conviene resaltar que la doctrina constitucional recaída sobre los diversos instrumentos de cooperación ha reiterado el criterio aludido de que su puesta en práctica no permite alterar las competencias propias de las Administraciones actuantes» (STC 194/2004, FJ 9).

C) Para acabar este examen analizaremos seguidamente un último tema, que es el relativo a la centralización excepcional de funciones ejecutivas cuando operan sobre una materia en la que a priori el Estado únicamente dispone de la competencia para dictar la legislación básica, como es el caso que nos ocupa.

Desde un primer momento, la jurisprudencia constitucional aceptó la posibilidad de que puedan considerarse básicas regulaciones contenidas en normas reglamentarias e, incluso, actos de ejecución y potestades administrativas. Ahora bien, como hemos razonado en el fundamento jurídico anterior, cuando hemos expuesto la doctrina constitucional y nuestra doctrina consultiva sobre esta cuestión, la asunción por la Administración del Estado de facultades de gestión debe considerarse como una «dispensa excepcional», y solo es admisible cuando sea un «complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva» que se pretende con el ejercicio de «la competencia estatal sobre las bases» (DCGE 4/2011, de 14 de abril, FJ 2).

De acuerdo con lo anterior, indagaremos seguidamente si puede aceptarse el carácter básico de la atribución al INSS de la competencia ejecutiva reconocida en el artículo 22, antes expuesto. Cabe indicar que el resultado de esta indagación será aplicable, en términos generales, a los demás preceptos solicitados por el Gobierno de este mismo capítulo IV, como son los artículos 24.1, 25.1 y .2 y 26.1 y .2, pero también al artículo 17.1, del capítulo III, y a la disposición transitoria primera, dado que todos ellos se refieren a funciones administrativas relacionadas con el procedimiento de gestión del IMV y sus diferentes fases. Asimismo, por conexión directa con el apartado 2 del artículo 22, también lo será a la disposición adicional cuarta.

Sentado lo anterior, en cuanto a las razones que podrían aconsejar la centralización de la gestión del IMV, debemos señalar que la exposición de motivos del RDL 20/2020 únicamente contiene una referencia neutra a esta cuestión, sin incorporar argumentación alguna que la justifique. En efecto, en su apartado V se limita a reproducir de manera resumida el contenido del artículo 22, y añade a título explicativo: «[c]on el objetivo de facilitar la presentación de la solicitud se habilitan diferentes canales a disposición de los ciudadanos. Asimismo, se podrán suscribir convenios con las comunidades autónomas y entidades locales para la presentación de las solicitudes e iniciación y tramitación del expediente, por su proximidad y conocimiento de la realidad social de su territorio» (párr. decimoctavo).

Parece, entonces, que el legislador ni siquiera es consciente de que con la regulación controvertida está yendo mucho más allá de lo que debería ser su competencia en la materia, y que, por tanto, no se plantea la necesidad de fundamentar por qué lo hace. Al contrario, lo que sí cree que debe justificar es la descentralización limitada que opera la segunda parte del precepto, cuando razona la posible atribución a las comunidades autónomas de la competencia para iniciar y tramitar los expedientes «por su proximidad y conocimiento de la realidad social de su territorio».

Cabe decir que durante el trámite parlamentario de convalidación del Real decreto-ley en el Congreso de los Diputados (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente, núm. 27, de 10 de junio de 2020, pág. 66), el vicepresidente segundo del Gobierno y ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030 tampoco se pronunció sobre este tema en su intervención de presentación. Posteriormente, durante el debate, dos diputados sí que lo hicieron, los dos interviniendo en nombre del Grupo Parlamentario Plural. El primero y más incisivo discrepó de «cómo se pretende gestionar este ingreso mínimo vital desde el Estado, provocando un nuevo episodio ?uno más? de recentralización» (Diario de Sesiones, pág. 77); posteriormente recordó la experiencia positiva de la gestión autonómica de las pensiones no contributivas, y efectuó algunas propuestas genéricas de modificación.

Por su parte, el segundo diputado solicitó en la misma línea que «la gestión la pueda realizar la Generalitat de Catalunya. Si lo pueden realizar otras comunidades autónomas ?no sé si las diecisiete lo pueden hacer? le aseguro que la Generalitat de Catalunya puede» (Diario de Sesiones, pág. 78 y 79). Ninguna de estas consideraciones obtuvo respuesta en la intervención final del Gobierno, efectuada por el ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (pág. 86 y siguientes).

Ante esta falta de explicaciones podríamos suponer que el legislador estatal considera que el fraccionamiento de la función de reconocimiento del IMV es susceptible de provocar disfunciones en el procedimiento e, incluso, posibles tratamientos discriminatorios en el otorgamiento de la prestación. Es lo que se desprende, por ejemplo, de la exigencia general de articular un convenio, prevista en el precepto que examinamos (art. 22.2 RDL 20/2020) o de la reserva al INSS de la revisión de oficio de los actos de reconocimiento de la prestación (art. 17.1 RDL 20/2020) y, sobre todo, de las constantes invocaciones a la facultad de control y supervisión por parte de este Instituto, que contiene el artículo 26. No abona, sin embargo, esta suposición el régimen especial reconocido en los territorios forales por la disposición adicional quinta del propio RDL 20/2020.

Efectuadas las consideraciones anteriores, no hallamos, por tanto, en el Real decreto-ley objeto de dictamen ni en esta supuesta posición del Gobierno del Estado, ni en ninguna otra que pueda aportarse a los efectos de nuestro examen, la más mínima razón para avalar el carácter básico de estos actos ejecutivos y su consiguiente centralización. Principalmente, porque, dada su naturaleza, ni remotamente podrían ser equiparados con las «situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública», tal como exige la doctrina constitucional. Tampoco se dan las circunstancias excepcionales que habíamos expuesto en el fundamento jurídico anterior, según las cuales «únicamente cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas» (DCGE 26/2014, de 18 de diciembre, FJ 4).

Además, dicho riesgo difícilmente puede apreciarse cuando vemos que el reconocimiento de la prestación económica está sujeto a una regulación detallada y estricta, contenida en los capítulos III y IV del RDL 20/2020. Estos capítulos determinan de forma precisa las personas beneficiarias del IMV, los titulares y lo que debe entenderse por unidad de convivencia; establecen los requisitos de acceso y las reglas para apreciar la situación de vulnerabilidad económica, para computar los ingresos y el patrimonio y para calcular la cuantía de la prestación; incluso pueden hallarse referencias al régimen de cesión de datos y a la forma de acreditación de los requisitos. En suma, este acto de reconocimiento presenta las características típicas de los actos «administrativos meramente aplicativos, que se realizan una vez que se ha verificado que se cumplen los requisitos legalmente previstos en la normativa básica y que, por lo tanto, deberían corresponder a las comunidades autónomas», tal como razonábamos para un caso muy similar en el DCGE 2/2011, FJ 4.2.

Es cierto que hasta en estos supuestos podríamos imaginar situaciones en las que el fraccionamiento de la actividad ejecutiva conduce a un tratamiento desigual de los ciudadanos. No obstante, siguiendo una vez más la doctrina antes expuesta, ello solo justifica la centralización estatal de la función cuando «dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado» (STC 194/2004, FJ 7, citando STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8). Consiguientemente, siempre deben preferirse a la centralización, en la medida en que sean posibles, los mecanismos alternativos de cooperación o de coordinación que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario.

Eso sí, tal como indicábamos anteriormente, sería necesario que el legislador estableciera un punto de conexión adecuado para el ejercicio autonómico de la función de reconocimiento de la prestación, como podría ser el del domicilio del beneficiario en el momento de presentar la solicitud que, además, según el RDL 20/2020, ya debe acreditarse mediante el certificado de empadronamiento (art. 19.3). Y, en cuanto a las hipotéticas disfunciones que pudieran surgir en esta actuación descentralizada, siempre podrán ser resueltas mediante el recurso a mecanismos de comunicación, cooperación o coordinación.

En definitiva, en el caso que nos ocupa no encontramos razón alguna que justifique la asunción por parte del INSS de la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica del ingreso mínimo vital. El hecho de que una parte de su gestión pueda corresponder a las comunidades autónomas mediante la firma de un convenio con el Estado tampoco subsana la inconstitucionalidad de dicha centralización de funciones ejecutivas, por las razones que ya hemos expuesto anteriormente. En consecuencia, los apartados 1 y 2 del artículo 22 RDL 20/2020 vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC, y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

Dicha conclusión es aplicable también a la disposición adicional cuarta RDL 20/2020 que encarga al Gobierno del Estado el estudio, a partir de 2021, de la formalización de convenios con comunidades autónomas que prevean fórmulas de gestión de la prestación del IMV. Esto es así porque se trata del mismo tipo de convenios a los que se refiere el artículo 22.2 RDL 20/2020 que, como hemos dicho anteriormente, condicionan indebidamente el ejercicio de las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de seguridad social, con más razón todavía porque la citada disposición, aun pudiendo hacerlo, no excluye de su ámbito de aplicación a las comunidades autónomas que, como la catalana, han asumido expresamente dichas competencias mediante sus normas estatutarias. Por consiguiente, la disposición adicional cuarta RDL 20/2020 vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.17 CE.

2. Los artículos 24.1, 25.1 y .2 y 26.1 y .2 RDL 20/2020 regulan aspectos instrumentales del procedimiento que debe seguirse para adoptar la decisión administrativa de reconocimiento de la prestación, así como las funciones de supervisión sobre el cumplimiento de los requisitos, que se reservan al INSS.

Según indica el Gobierno en su petición de dictamen, estos preceptos «reservan al INSS funciones de mera ejecución administrativa, inherentes a la gestión del IMV, que se inscriben con naturalidad en las citadas competencias de la Generalitat de Cataluña para el reconocimiento y la gestión de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social». Entre otras, cita expresamente la recepción de las solicitudes y la determinación de los canales de comunicación con los interesados; la verificación de la existencia de la documentación necesaria, y la resolución y notificación del procedimiento a la persona solicitante.

Tal como decíamos anteriormente, las consideraciones que acabamos de efectuar en relación con el acto ejecutivo de reconocimiento de la prestación (art. 22.1 RDL 20/2020) son aplicables también a estos preceptos, incluso más justificadamente. Por consiguiente, dada su conexión, deben compartir la declaración de inconstitucionalidad y antiestatutariedad anteriormente formulada, con alguna consideración complementaria que haremos a continuación.

A) El artículo 24 RDL 20/2020, en el apartado 1, regula la presentación de la solicitud en un modelo normalizado, preferentemente en la sede electrónica de la Seguridad Social o a través de otros canales de comunicación telemática del INSS, sin perjuicio de lo que pueda establecerse en el marco de los convenios a los que se refiere el artículo 29. Hay que indicar que los mencionados convenios no han sido impugnados por el Gobierno porque son de naturaleza y contenido diferentes a los del artículo 22.2, ya que están previstos como meros instrumentos de colaboración para intensificar las relaciones de cooperación, mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación y facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos.

La obligatoriedad de la presentación de la solicitud ante el INSS deriva de la previsión contenida en el artículo 22.1 RDL 20/2020, que le atribuye la competencia exclusiva para el reconocimiento de la prestación. En consecuencia, es inconstitucional y debería sustituirse por el establecimiento de un punto de conexión adecuado a la competencia de la Generalitat, como indicábamos antes. Esta fijación de un punto de conexión no debería presentar ningún problema, a la vez que resultará necesaria una vez se haya iniciado el régimen de convenios con las comunidades autónomas previsto en el artículo 22.2 del propio Real decreto-ley.

B) El artículo 25 RDL 20/2020, relativo a la tramitación, dispone en el apartado 1 que el INSS debe verificar, en la instrucción del expediente, la existencia de la documentación necesaria para el reconocimiento de la prestación y efectuar la comprobación del cumplimiento de los requisitos previstos por la norma. A continuación, el apartado 2 declara que esta misma entidad estatal debe proceder a la resolución y notificación del procedimiento a la persona solicitante en el plazo máximo de tres meses desde la entrada en su registro, transcurrido el cual sin resolución expresa, la solicitud se entiende denegada por silencio administrativo.

Una vez más nos encontramos ante actuaciones meramente aplicativas de carácter procedimental, y su atribución al INSS no tiene justificación alguna. La verificación de la existencia de la documentación requerida por la ley, que está regulada de forma pormenorizada en el artículo 19, así como las comprobaciones pertinentes de los requisitos de acceso a la prestación, son actos puramente instrumentales respecto a lo dispuesto normativamente por el artículo 7 RDL 20/2020.

C) Finalmente, el artículo 26 RDL 20/2020, en el apartado 1, atribuye al INSS la función de supervisión del cumplimiento de los requisitos y obligaciones de la persona titular y demás personas que integran la unidad familiar, mediante la verificación de su acreditación y el control periódico para comprobar que se cumplen los requisitos y obligaciones que permiten el mantenimiento del derecho o de su cuantía, y, en el apartado 2, faculta a este organismo para que, en ejercicio de esta supervisión, lleve a cabo cuantas comprobaciones, inspecciones, revisiones y verificaciones sean necesarias, requiriendo la colaboración de las personas titulares del derecho y de las administraciones públicas, de los organismos y entidades públicas y de personas jurídico-privadas.

Todo parece indicar que la potestad de supervisión reconocida al INSS opera como una forma de control jerárquico sobre la actuación de las entidades gestoras y sus servicios territoriales, tanto en el procedimiento de reconocimiento de la prestación como en la inspección posterior, como se desprende de las expresiones «controles periódicos» y «mantenimiento del derecho o de su cuantía».

Cabe decir que la citada supervisión tiene sentido si partimos de la regla general establecida por el artículo 22 RDL 20/2020, que atribuye al INSS de forma exclusiva el reconocimiento de la prestación. Sin embargo, una vez declarada la inconstitucionalidad de este precepto cabecera, deberemos aplicar idéntica conclusión a los dos apartados del artículo 26, por una razón muy simple: la facultad de control de los propios actos forma parte de la función ejecutiva y, por consiguiente, solo es la propia Generalitat quien podrá revisar o supervisar la adecuada actuación y funcionamiento de sus servicios. Lo contrario significaría aceptar una relación jerárquica entre la Administración del Estado y la Administración autonómica, inadmisible conforme a la naturaleza de nuestro Estado autonómico. En este sentido, una acción de corrección por parte de la Administración estatal respecto de los actos que corresponden a las administraciones autonómicas, constituiría un control prohibido por la Constitución, ya que el Estado dispone de medios para asegurar el cumplimiento por parte de las comunidades autónomas de sus obligaciones, respetando su posición institucional, entre otros, los instrumentos jurisdiccionales en vía contencioso-administrativa, particularmente en los casos en los que el citado incumplimiento es deducible de actos administrativos (en este sentido, DCGE 21/2014, de 30 de septiembre, FJ 3, y 19/2015, de 26 de noviembre, FJ 2).

Consiguientemente, los artículos 24.1, 25.1 y .2, y 26.1 y .2 RDL 20/2020 vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC, y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

3. El artículo 17.1 RDL 20/2020 regula el reintegro de las prestaciones percibidas indebidamente, con el siguiente tenor literal:

«1. El Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá revisar de oficio, en perjuicio de los beneficiarios, los actos relativos a la prestación de ingreso mínimo vital, siempre que dicha revisión se efectúe dentro del plazo máximo de cuatro años desde que se dictó la resolución administrativa que no hubiere sido impugnada. Asimismo, en tal caso podrá de oficio declarar y exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas.

La entidad gestora, podrá proceder en cualquier momento a la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como a la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo.

En supuestos distintos a los indicados en los párrafos anteriores, la revisión en perjuicio de los beneficiarios se efectuará de conformidad con el artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.»

A) En su solicitud, el Gobierno considera que el apartado 1 de este artículo 17 reserva «al INSS funciones de mera ejecución administrativa, inherentes a la gestión del IMV,» ya que la revisión de oficio, en perjuicio de los beneficiarios, de los actos relativos a la prestación del ingreso mínimo vital se inscribe «con naturalidad en las citadas competencias de la Generalitat de Cataluña para el reconocimiento y la gestión de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social». En consecuencia, su atribución a un organismo estatal vulnera estas competencias.

B) A fin de dar respuesta adecuada a las dudas planteadas deberemos partir del hecho de que el precepto que examinamos contiene varias previsiones, algunas de las cuales van más allá de la regulación de simples funciones de ejecución administrativa. De hecho, los argumentos aportados por el peticionario solo afectan a una de ellas, pese a que la queja de inconstitucionalidad se dirige contra la totalidad del apartado.

El primer inciso del primer párrafo atribuye al INSS la competencia para revisar de oficio, en perjuicio de los beneficiarios, los actos relativos a la prestación del IMV, en determinados supuestos. Con esta decisión, el legislador estatal introduce un cambio importante en la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos en el ámbito de la Seguridad Social, tal como está configurada de forma específica en el artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (aprobada al amparo del artículo 149.1.6 CE), ya que añade una nueva excepción a la competencia del juzgado de lo social para efectuar dicha revisión. Tal como indicábamos en el fundamento jurídico anterior, el legislador puede introducir esta modificación al amparo de la citada competencia y también del artículo 149.1.18 CE, cuestión esta sobre la que el Gobierno no plantea dudas, ya que su queja se limita a la atribución de la citada actuación al INSS.

La revisión de oficio de los actos administrativos en perjuicio del administrado (o, utilizando los términos empleados por la citada Ley 36/2011, «actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios»), cuando la realiza directamente la Administración, sin intervención judicial, como en el caso que nos ocupa, es una potestad excepcional, manifestación clara de la facultad de autotutela administrativa. Por consiguiente, en el supuesto que examinamos estamos ante un acto administrativo de ejecución que se inscribe con naturalidad en la competencia de la Generalitat reconocida en el artículo 165.1.a EAC.

Consiguientemente, una vez hemos considerado que el acto de reconocimiento de la prestación debe ser acordado por la Administración catalana (art. 22 RDL 20/2020), constatamos que también le corresponde poner en marcha el mecanismo legalmente previsto para su revisión, cuando así proceda. Una conclusión en contrario significaría atribuir dicha revisión a una Administración que no es la autora del acto susceptible de corregirse, lo que vulnera el citado artículo 165.1.a EAC, y además rompe la lógica del procedimiento administrativo e introduce una relación de dependencia jerárquica entre el Estado y la Generalitat similar a la que denunciábamos anteriormente, que supondría un control no aceptable en nuestro Estado autonómico.

Por idéntica razón, también es inconstitucional la atribución al INSS de la función de declarar y exigir, igualmente de oficio, la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas. A pesar de que esta actuación podría estar relacionada con el régimen económico de la Seguridad Social, expuesto en el fundamento jurídico anterior (apdo. 4.D), entendemos que ello no justifica ni avala su atribución al INSS. Por un lado, porque no debemos olvidar que también la materia del régimen económico tiene un carácter compartido y no pertenece exclusivamente al Estado y es por lo que el artículo 165.1.b EAC reconoce expresamente a la Generalitat la gestión de este régimen económico. Y por otro, porque la actuación referida tiene un carácter meramente instrumental, y aceptando que son los servicios de la Generalitat los que han efectuado la revisión de oficio en ejercicio de su competencia de ejecución de la legislación básica, no tendría ningún sentido que la consiguiente exigencia de devolución se atribuyera a otra Administración pública.

Así, cabe recordar que, de acuerdo con la doctrina constitucional, la Administración catalana puede ejercer potestades ejecutivas en el ámbito del régimen económico de la Seguridad Social siempre que estas no recaigan sobre actividades estrictamente económicas de su caja única (STC 211/2012, FJ 5), se realicen dentro de las normas básicas y uniformes que el Estado establezca en la materia y, en su caso, se comuniquen a este último para los posibles efectos que puedan producir dentro del sistema de la Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 4). Pues bien, la actuación que examinamos se ajusta a las citadas previsiones y debería corresponder a la Generalitat, ya que tiene un carácter instrumental, aplica las normas establecidas por el legislador básico y no interviene en la caja única de la Seguridad Social, a la que serían enviadas las prestaciones indebidamente percibidas, una vez se hayan devuelto. Además, recordando las consideraciones que hacíamos en el fundamento jurídico anterior, no comporta disponibilidad de los fondos ni la previsión ni ordenación de pagos (STC 33/2014, citada, FJ 5.A).

Idénticas consideraciones merece el segundo párrafo del artículo 17.1, que encarga a la entidad gestora la corrección de los errores materiales, de hecho y aritméticos, las revisiones motivadas por omisiones o inexactitudes, y la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas por tal motivo. De conformidad con los argumentos antes expuestos, dichas funciones deberían corresponder a la Generalitat, y su atribución a las entidades gestoras de la Seguridad Social vulnera las citadas competencias de la Generalitat.

Finalmente, el último párrafo del mismo apartado 1 del artículo 17 mantiene la competencia del juzgado de lo social para realizar la revisión de oficio en los supuestos distintos a los indicados anteriormente. Aunque el escrito de solicitud no contiene ninguna referencia explícita a esta cuestión, es evidente que no nos encontramos ante la atribución a la Administración estatal de un acto de ejecución, sino de una norma que se remite a la regulación de la legislación procesal del ámbito social para determinar que en estos casos la revisión de oficio corresponderá a un órgano judicial, que ejerce sus funciones al amparo de lo previsto en el artículo 117 CE. Por consiguiente, se trata de una previsión que no vulnera la competencia de la Generalitat, si bien deberá entenderse sistemáticamente que la presentación de la demanda judicial para solicitar la revisión de oficio corresponde a los órganos competentes de la Administración catalana, en aplicación del artículo 146 de la Ley 36/2011.

En conclusión, la atribución al INSS de la facultad de revisión de oficio de los actos relativos a la prestación del IMV, en los supuestos indicados por la propia norma, y de rectificación de errores, así como de la potestad para declarar y exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas, previstas en los párrafos primero y segundo del apartado 1 del artículo 17 RDL 20/2020, vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .b EAC, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.17 CE.

El tercer párrafo, entendido en la forma indicada anteriormente, no vulnera estas competencias estatutarias.

4. El artículo 28.1 RDL 20/2020 sobre cooperación para la inclusión social de las personas beneficiarias, dispone la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV en colaboración con las comunidades autónomas, entes locales y agentes sociales, a fin de remover «los obstáculos sociales o laborales que dificultan el pleno ejercicio de derechos y socavan la cohesión social».

A) Según el escrito de solicitud «el diseño de estrategias de inclusión social encaja plenamente en el ámbito de los servicios sociales y, especialmente, en la regulación y aprobación de los planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social que, en Cataluña, ha asumido la Generalitat con el carácter de competencia exclusiva, de acuerdo con lo que dispone el art. 166.1.c) del EAC». Consiguientemente, considera que «la intervención desde el Ministerio y de otras instancias de la Administración General del Estado en la promoción de estas estrategias [?] podrían vulnerar esta competencia de la Generalitat para la prestación de los servicios sociales».

También extiende dichas consideraciones a otros preceptos que atribuyen funciones complementarias en este campo a órganos del Estado: el artículo 28.3 (evaluación del IMV y de las estrategias de inclusión a cargo de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, en adelante AIReF); el artículo 30.3.h (cooperación en la promoción de indicadores para el diseño de estrategias de inclusión, por parte de la Comisión de Seguimiento del IMV); el artículo 31.3.d (asesoramiento en el diseño y la implantación de estrategias de inclusión, por parte del Consejo Consultivo del IMV), y finalmente el artículo 33.2.g (obligación de las personas integrantes de la unidad de convivencia beneficiarias del IMV de participar en las citadas estrategias de inclusión).

B) A fin de dar respuesta adecuada a dichas alegaciones, deberemos indagar previamente cuáles son las actuaciones de naturaleza normativa y ejecutiva que pueden integrar las denominadas estrategias de inclusión (una expresión que requiere mayor precisión), ya que son estas las que interesan a los efectos de nuestro análisis.

En este sentido, será útil averiguar el sentido que el legislador ha querido dar a esta expresión a partir del análisis de diferentes textos, normativos o no, que el Gobierno o las Cortes Generales han aprobado con esta calificación de «estrategia», y así podremos apreciar también su afectación a las competencias de la Generalitat.

El ejemplo más reciente es la llamada «Estrategia nacional de prevención y lucha contra la pobreza y la exclusión social, 2019-2023», que fue aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019, y que por su contenido es especialmente interesante a efectos de nuestra indagación. Es un documento de 111 páginas, más tres anexos, estructurado en cuatro capítulos: introducción, diagnóstico, estrategia y gobernanza. El capítulo introductorio hace un breve resumen de este proceso, y acaba diciendo: «[p]or último, para la implementación de esta Estrategia es necesaria la elaboración de planes operativos, de ámbito nacional, autonómico o local, que vayan concretando las medidas y actuaciones correspondientes a sus líneas de actuación, así como el periodo de ejecución, el órgano responsable y el presupuesto asociado» (pág. 6).

Un caso similar es el relativo a la llamada Estrategia de Seguridad Nacional, que establecía pautas y líneas de actuación en dicha materia, y que tratamos en nuestro DCGE 18/2015, de 26 de noviembre, en particular por su afectación a las competencias de la Generalitat en materia de seguridad pública. En dicho Dictamen consideramos inconstitucional la mencionada Estrategia, no por su contenido ni por su aprobación por el Consejo de Ministros, sino por la absoluta falta de participación de la Generalitat en su elaboración (FJ 3.1).

En consecuencia, queda claro que en ambos supuestos, y en otros similares, nos encontramos ante documentos de una cierta extensión que establecen pautas y líneas de actuación futuras, mediante la realización de un diagnóstico de la situación social o política que pretende afrontar, para determinar después los objetivos a conseguir, y finalmente prever los plazos, medios económicos e instrumentos posibles para llevarlo a cabo. Pero lo cierto es que no contienen medidas específicas vinculantes con carácter general, no presentan la estructura propia de los instrumentos normativos (títulos, capítulos, artículos, disposiciones, etc.) y son habitualmente aprobadas como acuerdos del Consejo de Ministros.

El artículo 28.1, que examinamos, no contiene referencia alguna a la futura aprobación de uno o varios documentos de este tipo, aunque tampoco la excluye. Pero de los ejemplos citados y también de la noción de estrategia que se deduce de ellos podemos considerar que contiene un mandato abierto dirigido a los poderes públicos del Estado para que, en colaboración con las comunidades autónomas y los agentes sociales, impulsen y promuevan actuaciones dirigidas a la consecución del objetivo de inclusión de las personas beneficiarias del IMV. Estas actuaciones, una vez dispongan de asignación presupuestaria, podrán convertirse en medidas concretas de naturaleza normativa o ejecutiva, pero el artículo 28.1 no las contiene ni determina su contenido.

C) Una vez delimitado el alcance normativo del precepto objeto de dictamen, ya podemos abordar el examen de las alegaciones del Gobierno, y empezaremos señalando que el título competencial prevalente a tales efectos, en nuestra opinión, no es el de servicios sociales (art. 166 EAC), sino el mismo que hemos utilizado para resolver las dudas competenciales planteadas anteriormente. Es decir, el de la seguridad social (art. 165 EAC, en el marco de lo dispuesto en el art. 149.1.17 CE), puesto que la inclusión social de los beneficiarios del IMV no es una cuestión colateral o complementaria de la regulación que examinamos, sino un elemento central del diseño del IMV, y no puede ser tratada de forma separada desde una perspectiva competencial. Por consiguiente, si aceptamos que el IMV es una prestación integrada en la acción protectora del sistema de la Seguridad Social, deberemos llegar a idéntica conclusión respecto a las citadas estrategias de inclusión.

Esto es lo que se desprende de las consideraciones efectuadas en el fundamento jurídico primero, recuperando el texto de la exposición de motivos, cuando recordábamos que el objetivo de la inclusión social «condiciona de manera central el diseño de la prestación, que [?] introduce un sistema de incentivos buscando evitar la generación de lo que los expertos en política social han llamado ?trampas de pobreza?, esto es, que la mera existencia de una prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores» (apdo. III, párr. primero).

En esta misma línea el ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en la presentación del Real decreto-ley durante la sesión de convalidación en el Congreso de los Diputados, insistió en esta cuestión, cuando recordaba que «el ingreso mínimo vital debe entenderse, señorías, simultáneamente como una herramienta para la lucha contra la pobreza y una palanca para la inclusión social [?] como un seguro colectivo que, de forma permanente, rescata a las personas en cada momento que sufran carencias materiales severas y les empuje, les lleve, hacia la integración en la sociedad» (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente, núm. 27, de 10 de junio de 2020, pág. 68).

Por este motivo, recordémoslo, el capítulo VII incorpora un régimen estricto de obligaciones tanto de las personas titulares del derecho al IMV como de las personas integrantes en la unidad de convivencia, entre las que encontramos precisamente la participación en las estrategias de inclusión promovidas y previstas en el artículo 28.1 (art. 33.1.h y .2.g). En consecuencia, el incumplimiento por parte de las mismas de sus obligaciones de inclusión comporta la suspensión del derecho a la prestación, si es un incumplimiento temporal (art. 14.1.b), o su extinción, si es un incumplimiento reiterado (art. 15.1.g).

A partir de estas consideraciones, y aceptada la prevalencia del citado título competencial, podemos concluir que el artículo 28.1 RDL 20/2020, y también el resto de preceptos invocados por el Gobierno por su conexión, se inscriben en la noción de legislación básica ya que solamente incorporan directrices de carácter general. Asimismo, dichos preceptos no solo no incluyen actos ejecutivos ni remisiones reglamentarias, sino que ni siquiera contienen medidas normativas, salvo el mandato para promover las mencionadas estrategias de inclusión. De hecho, se limitan al establecimiento de un objetivo muy abierto (remoción de los obstáculos sociales y laborales que dificultan el pleno ejercicio de los derechos y la cohesión social), sin determinar los medios que deberán utilizarse para alcanzarlo.

Y, además, las citadas estrategias han de promoverse en cooperación y colaboración con las comunidades autónomas, y en el ámbito de las competencias del Estado, como se determina de forma expresa. Precisamente para garantizar esta colaboración se establece un órgano específico, la Comisión de Seguimiento del IMV (art. 30), sin perjuicio, claro está, de la participación en los órganos y procedimientos multilaterales y bilaterales previstos con carácter general en los artículos 175.2, 176 y 183 EAC. Recordemos que en el DCGE 18/2015, antes citado, consideramos inconstitucional la Estrategia de Seguridad Nacional precisamente porque no contemplaba dicha participación.

Por descontado, en su concreción efectiva y en función de las medidas que desplieguen, las citadas estrategias deberán respetar su naturaleza básica, tanto en el plano material como formal, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional consolidada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5 y 6, leading case en este tema, jurisprudencia seguida por este Consell, entre otros, en el DCGE 20/2015, de 3 de diciembre, FJ 2), ya que, en caso contrario, podrían vulnerar la competencia de la Generalitat en la materia, o también, según su contenido concreto, en otras, como servicios sociales, legislación laboral, educación o incluso sanidad. Deberá examinarse, llegado el momento, su contenido y alcance competencial y el respeto a la distribución funcional que corresponda según la materia (bases, legislación, coordinación, etc.), y sobre todo su vínculo efectivo con el IMV. De hecho, este Real decreto-ley ya incluye una de estas medidas en la disposición adicional primera, que examinaremos posteriormente. Pero, en todo caso, esta hipotética vulneración tendrá que ser imputada al acto que la causa, y no al artículo 28.1 RDL 20/2020, que ahora tratamos.

En cuanto a la invocación del título sobre servicios sociales, que no consideramos prevalente, es cierto que dada la similitud entre ambas materias las medidas concretas que en su momento se aprueben al amparo del mandato del artículo 28.1 también podrían invadir de una manera u otra la citada competencia de la Generalitat. Pero, una vez más, debemos recordar que nada de eso afecta al mandato contenido en el artículo 28.1 mientras no sea objeto de formalización, ni tampoco a los preceptos conexos antes examinados. Estos preceptos no impiden ni dificultan el ejercicio por la Generalitat de las funciones referidas en el apartado 1.c del artículo 166 EAC, que invoca el Gobierno; de hecho, así se desprende en cierta medida de la publicación del Decreto ley 28/2020, de 21 de julio, por el que se modifica la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía y se adoptan medidas urgentes para armonizar prestaciones sociales con el ingreso mínimo vital, que citábamos en el fundamento jurídico primero. Decreto ley que, recordémoslo, no fue convalidado por el Parlament.

D) El artículo 28.3 RDL 20/2020 prevé la realización de evaluaciones sobre los resultados del IMV y de las citadas estrategias de inclusión por parte de la AIReF. De acuerdo con la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, la AIReF es un ente de derecho público dotado de personalidad jurídica propia, que ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional respecto de las administraciones públicas. Dichas funciones se realizan a través de la elaboración de informes, opiniones y estudios, que tienen un contenido y alcance diferente según su denominación.

Así, los informes deberán versar sobre las materias expresamente recogidas por la citada Ley orgánica, generalmente de naturaleza económica, presupuestaria y fiscal, relacionadas con el cumplimiento del artículo 135 CE, y la autoridad destinataria habrá de motivar las razones por las que no sigue las recomendaciones que contiene el informe, e incorporarlas al expediente. En cambio no hay obligación de tal motivación en el caso de las opiniones, que se refieren a otras materias, ni tampoco en los estudios, que se emiten a petición de una administración pública, incluidas las comunidades autónomas (art. 5 LO 6/2013, citada).

Parece claro que las evaluaciones previstas en el artículo 28.3, que dictaminamos, únicamente son las citadas opiniones, que pueden ser emitidas «[s]obre cualquier asunto cuando así lo disponga una ley» (art. 23.c LO 6/2013), o también los estudios. En ambos supuestos nos encontramos ante actos de carácter informativo sin vinculación ni efectos decisorios, y que por tanto no son susceptibles de vulnerar ninguna competencia de la Generalitat. Además, nada impide al Gobierno encargar o realizar directamente las evaluaciones que considere convenientes sobre la aplicación del IMV en Cataluña.

E) Similares conclusiones podemos extraer respecto a las alegaciones relativas a los artículos 30.3.h, 31.3.d y 33.2.g RDL 20/2020. El primero, relativo a la Comisión de Seguimiento del IMV (en la que participan los titulares de las consejerías de las comunidades autónomas competentes en razón de la materia), solo prevé una función de «cooperación en la promoción de la incorporación de los indicadores [?] en el diseño y evaluación de las políticas y medidas de inclusión», mientras que el segundo se refiere al asesoramiento y cooperación en la implantación de las estrategias de inclusión por parte del Consejo Consultivo del IMV.

Finalmente, el artículo 33.2.g determina la obligación de las personas que integran la unidad de convivencia de participar en las estrategias de inclusión. Al contrario que los artículos precedentes, entendemos que esta norma no se refiere a la elaboración y determinación de las citadas estrategias, sino a la obligación de los beneficiarios del IMV de aceptar las propuestas de inclusión que resulten, ya sean laborales, formativas o de cualquier otra naturaleza, y por ello son reguladas en un capítulo diferente, el VII, sobre «régimen de obligaciones». Que los beneficiarios del IMV estén obligados a aceptar estas propuestas de inclusión, «en los términos que se establezcan», es un aspecto sustancial de la propia prestación, ya que no tendría sentido que pudieran mantenerse indefinidamente en su percepción rehusando las posibilidades de inclusión que se les ofrecen.

En consecuencia, los artículos 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d y 33.2.g no vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 165.1.a EAC y encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

5. Según la disposición adicional primera, «[r]eglamentariamente se regulará el Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a aquellas empresas y entidades que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo vital desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la sociedad» y muy especialmente a las que contraten como trabajadores a los beneficiarios del IMV.

A) El Gobierno considera que «materialmente, el sello será un distintivo para la promoción de empresas y entidades por sus valores sociales y, consiguientemente, por su objeto y finalidad se inscribe en la materia competencial de los servicios sociales y, de manera específica, en las competencias de regulación de las entidades y establecimientos que prestan servicios sociales y en la promoción de acciones destinadas a la solidaridad, que la Generalitat ha asumido de conformidad con lo previsto en el art. 166.1.b) y .2 del EAC. Incluso, si se pretendiera encajar en el ámbito del trabajo ?la competencia estatal en materia de legislación laboral no ha sido invocada por la Disposición final novena del Real Decreto-ley?, en Cataluña el otorgamiento de estos distintivos correspondería a la Generalitat, que de acuerdo con el art. 170 del EAC, ha asumido la competencia ejecutiva en esta materia».

B) Por las mismas razones indicadas anteriormente, entendemos que esta regulación se inscribe más en el ámbito propio de las políticas de inclusión social de los beneficiarios del IMV (es decir, Seguridad Social, ex art. 165 EAC) que en el relativo a los servicios sociales o a la ejecución de la legislación laboral, invocados en el escrito de solicitud. En efecto, la simple lectura del primer párrafo de la disposición demuestra que lo que se pretende con la norma es impulsar actuaciones que encajan con naturalidad en la definición de estas políticas de inclusión que contiene el artículo 28.1, es decir, la remoción de los obstáculos, en este caso laborales, que dificultan el pleno ejercicio de los derechos por parte de los beneficiarios del IMV. El hecho de que solo ampare actuaciones dirigidas a la inclusión laboral de estas personas, y no de otras, refuerza las consideraciones que hacíamos anteriormente.

Por el contrario, entendemos que la aplicación de los títulos competenciales alegados por el Gobierno no es apropiada. El otorgamiento de un distintivo a las empresas o entidades que por su actuación contribuyan a la inclusión social de los beneficiarios del IMV, ciertamente, no es ejecución de la legislación laboral (art. 170 EAC) ni tampoco voluntariado (artículo 166.2 EAC), según la noción de estas materias que se desprende de la legislación y la jurisprudencia. En cuanto a la competencia reconocida en el artículo 166.1.b EAC, sobre la regulación y la ordenación de las entidades, servicios y establecimientos públicos y privados que prestan servicios sociales en Cataluña, entendemos que deberá entenderse referida únicamente a las que prestan estos servicios de forma habitual y principal, ya que si no fuera así no tendría sentido la citada función de ordenación y regulación. En cambio, el objeto del precepto no es regular las entidades que presten servicios sociales sino fomentar la inclusión social de los beneficiarios del IMV mediante la creación de un distintivo para sus empleadores. En consecuencia, este último título competencial no es aplicable al supuesto que nos ocupa.

C) Una vez apreciada la prevalencia del título relativo a seguridad social, examinaremos si las previsiones contenidas en la citada disposición respetan la distribución de funciones que le es propia. Fundamentalmente, tal como se desprende del artículo 111 EAC, que recoge doctrina constitucional, si la norma cuestionada se limita a la determinación de las bases o principios básicos en la materia, dejando un margen suficiente para el desarrollo legislativo y reglamentario por parte de la Generalitat en el establecimiento de políticas propias. A tal efecto tendremos en cuenta nuestro DCGE 18/2010, de 19 de julio, sobre el llamado logotipo «Letra Q» (FJ 3).

Tal como decíamos anteriormente, el Estado es competente para impulsar y promover políticas dirigidas a la inclusión social de los beneficiarios del IMV, y la previsión de instrumentos para distinguir a las empresas y entidades que colaboran en esta tarea, como es este Sello de Inclusión Social, puede ser una de ellas. A condición de que lo haga en colaboración con las comunidades autónomas y respete la doble naturaleza material y formal de toda norma básica.

Pues bien, la disposición que examinamos no parece tener en cuenta estas exigencias. En primer lugar, en lo que se refiere al plano material, porque no puede justificarse «en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma», según la temprana definición de las bases que hizo la jurisprudencia constitucional, fijando «un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan» (por todas, STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1). Al contrario, lo que vemos es que el Estado ocupa normativamente la totalidad de la materia, sin dejar margen para el desarrollo legislativo por parte de la Generalitat.

Y, en cuanto al carácter formal de ley que debe tener toda norma básica, no podemos aceptar la remisión reglamentaria que contiene, tanto en el párrafo primero como el segundo («en los términos que se establezcan reglamentariamente») por varias razones: es una remisión en blanco que no condiciona en nada el contenido de su desarrollo; no es necesaria para la consecución de la finalidad de inclusión social que se pretende, que puede ser conseguida por la Generalitat en su función de desarrollo legislativo, y, finalmente, no afecta a regulaciones de carácter técnico ni tampoco a cuestiones coyunturales o sometidas a cambios continuados, únicas circunstancias que, de acuerdo con la jurisprudencia y nuestra doctrina consultiva, podrían justificar excepcionalmente los reglamentos de carácter básico (entre otros, DCGE 20/2015, FJ 2, y 3/2016, de 5 de mayo, FJ 2.4).

Por consiguiente, si el legislador considera que la implantación de este Sello de Inclusión Social es una materia básica, lo que debería hacer es regularlo por ley formal, limitándose a sus aspectos sustanciales, de modo que las comunidades autónomas pudieran desarrollar estas previsiones en función del interés general propio, y teniendo en cuenta sus especificidades. Porque, tal como hemos recordado en numerosas ocasiones, «la competencia de la Generalitat para desarrollar la legislación básica no depende, en ningún caso, de las habilitaciones reglamentarias que puedan contener las leyes estatales, sino que deriva, directamente, del Estatuto» (por todos, DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 6.5.a).

En cuanto al segundo punto del segundo párrafo, relativo a la contratación de beneficiarios del IMV como criterio para la determinación del cómputo del porcentaje a efectos de la adjudicación de contratos del sector público (art. 147.2.a de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014), entendemos, de acuerdo con el escrito de petición, que no es cuestionada por el Gobierno. En todo caso, no tiene relación directa con el Sello de Inclusión Social, y el Estado puede incluir este nuevo criterio para la adjudicación de contratos del sector público al amparo de su competencia sobre legislación básica de contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18 CE).

En consecuencia, la disposición adicional primera, con la excepción del segundo punto del segundo párrafo, vulnera la competencia de la Generalitat ex artículo 165.1.a EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.17 CE.

6. La disposición transitoria primera RDL 20/2020 regula la prestación transitoria del IMV para los que a la entrada en vigor de esta norma sean beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con una discapacidad inferior al 33 por ciento del sistema de la Seguridad Social (apdo. 2, letra a), y lo hace para el periodo temporal comprendido entre el 1 de junio y el 31 de diciembre de 2020. Si al finalizar dicho periodo, a partir del 1 de enero de 2021, los beneficiarios de la prestación transitoria mantienen la situación que dio lugar a su reconocimiento, pasan a ser beneficiarios del IMV. En caso contrario, reanudan la asignación por hijo o menor a cargo, siempre que, claro está, todavía reúnan las condiciones para ser destinatarios de esta última (apdo. 8).

La razón de ser de esta prestación transitoria, en los términos de la exposición de motivos del Real decreto-ley, es paliar las circunstancias de una necesidad extraordinaria derivada de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que requieren una cobertura urgente para determinados colectivos (apdo. V, párr. trigésimo sexto).

Por lo que ahora interesa, el contenido de esta compleja y larga disposición transitoria, que ahora nos ocupa, puede dividirse, sintéticamente, en dos bloques. Por un lado, la parte regulatoria, que configura los elementos y características de la prestación provisional del IMV. Y por otro, un grupo de preceptos que son, precisamente, los que merecen los reproches del Gobierno, que atribuyen al INSS un abanico de potestades administrativas que, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos solicitados, integran el procedimiento administrativo propiamente dicho de otorgamiento de la prestación transitoria del IMV que, como hemos visto, es automático y sin intervención previa del interesado.

A) El escrito de solicitud del dictamen cuestiona el apartado 1 de la disposición transitoria primera, que encabeza esta normativa, declarando que es el Instituto estatal quien debe reconocer la prestación transitoria del IMV a los beneficiarios de la prestación económica por hijo o menor a cargo del sistema de Seguridad Social; el apartado 5, que otorga al INSS la función de notificar a los beneficiarios la resolución de este reconocimiento, así como de comunicarles que tienen derecho a optar entre percibir esta prestación transitoria y la asignación por hijo o menor a cargo que percibían hasta ahora; el apartado 8, que dispone que corresponde al INSS efectuar el requerimiento al interesado para que antes del 31 de diciembre de 2020 aporte la documentación que acredite que mantiene los requisitos que le permiten seguir percibiendo el IMV a partir del 1 de enero de 2021; el apartado 9, que prevé que los beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo a los que no les hubiera sido notificada la resolución de reconocimiento de la prestación transitoria del IMV y cumplan los requisitos para ser beneficiarios de esta, se dirijan al INSS para pedir su reconocimiento, y, finalmente, el apartado 10 que, hasta el 31 de diciembre de 2020, asigna al INSS la potestad para reconocer la prestación transitoria del IMV a las personas beneficiarias de alguna de las diferentes rentas de inserción o básicas establecidas por las comunidades autónomas.

B) Llegados a este punto, debemos referirnos brevemente a la naturaleza de la prestación por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con una discapacidad inferior al 33 por ciento, ya que, como hemos visto, es de esta asignación que trae causa el subsiguiente reconocimiento de la prestación transitoria del IMV durante el periodo temporal que comprende la disposición que ahora se examina. Así, la citada asignación económica es una de las prestaciones familiares de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva, junto con las prestaciones económicas de pago único por nacimiento o adopción de hijo en determinados supuestos y por parto o adopción múltiples, prevista y configurada en sus rasgos principales en el TRLGSS (arts. 351.a y 352 y ss., modificados por el propio RDL 20/2020) y desarrollada por el Real decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones familiares de la Seguridad Social (arts. 9 a 18 y concordantes).

La Ley de presupuestos generales del Estado correspondiente (art. 353.1 TRLGSS) fija su cuantía, y su gestión y reconocimiento corresponden en la actualidad al INSS. Además, con la creación del IMV resulta incompatible este ingreso (art. 16 y disp. transitoria primera.4 RDL 20/2020) y se prevé como prestación a extinguir, de modo que solo sus beneficiarios actuales la percibirán, mientras mantengan los requisitos que la fundamentan. No obstante, los perceptores de la prestación económica transitoria del IMV que a 31 de diciembre de 2020 no reúnan las condiciones para ser beneficiarios de este último podrán optar por volver a percibir la asignación económica por hijo o menor a cargo del sistema de Seguridad Social (disp. trans. séptima RDL 20/2020).

Ahora bien, dicho esto, el hecho de que la condición previa para reconocer el IMV hasta finales del año 2020, desde la entrada en vigor del Real decreto-ley, sea ser beneficiario de una prestación familiar no contributiva del sistema de la Seguridad Social que actualmente gestiona el INSS no debería ser obstáculo para que tal reconocimiento y las posteriores funciones ejecutivas del procedimiento subsiguiente puedan corresponder a las comunidades autónomas con competencias asumidas estatutariamente en materia de seguridad social, como es el caso de Cataluña.

C) De acuerdo con estas consideraciones, entendemos que los razonamientos anteriormente utilizados en el análisis del artículo 22.1 RDL 20/2020 y de los otros preceptos examinados del capítulo IV, relativos al procedimiento, que nos han llevado a concluir su inconstitucionalidad y antiestatutariedad, son igualmente aplicables a los apartados de la disposición transitoria primera RDL 20/2020 expresamente citados en el escrito de petición. Dichos apartados regulan el reconocimiento de la prestación transitoria del IMV, que obedece a unos criterios detallados por la norma, ya sea sin intervención previa del interesado o a solicitud de este en el supuesto de que no se le haya notificado dicha resolución (apdos. 1 y 9); la notificación de dicha resolución al interesado, incluyendo la comunicación que, en su caso, puede ejercer el derecho de opción entre esta prestación y la asignación por hijo menor o a cargo (apdo. 5); el mantenimiento del IMV a partir del 1 de enero de 2021, siempre que el beneficiario aporte la documentación para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma (apdo. 8), y finalmente la potestad para reconocer la prestación transitoria del IMV a las personas que reciben una renta de inserción o básica establecida por la comunidad autónoma, cuando esta considere que reúnen las condiciones prescritas en el apartado 2 de la disposición transitoria primera. Todas ellas, sin excepción, son funciones administrativas de simple ejecución, de carácter procedimental y prácticamente reglado, que deben corresponder ordinariamente a las comunidades autónomas, en nuestro caso a la Generalitat de Cataluña.

Además, su gestión centralizada, que debería obedecer a una dispensa «excepcional», tampoco está justificada por el legislador estatal que nada dice al respecto, ni nos encontramos ante una situación tasada en la que se aprecie que concurre una exigencia inevitable para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública. Tampoco existe un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la realización del servicio o la acción.

D) A mayor abundamiento, teniendo en cuenta que para el reconocimiento de la prestación transitoria del IMV es necesario disponer de una información relativa a los beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo, que actualmente gestiona el Estado, la disposición dictaminada debería prever el establecimiento del pertinente mecanismo de coordinación y cooperación mediante el cual el INSS comunicase a los órganos competentes de las administraciones autonómicas las personas beneficiarias de la prestación familiar por hijo o menor a cargo que, potencialmente, también reúnen los requisitos exigidos para recibir la prestación transitoria del IMV, ya sea a través de los medios telemáticos de intercambio de información creados a este efecto o por cualquier otro medio que se considere adecuado.

El establecimiento de este mecanismo de comunicación interadministrativa de datos no debería presentar ningún problema práctico, puesto que ya está previsto para el caso contrario en el apartado 10 de la propia disposición transitoria primera. En efecto, este apartado 10 dispone que las administraciones autonómicas comuniquen al INSS las personas que consideran que podrían acreditar los requisitos para acceder a la prestación, así como que han obtenido su conformidad para el envío de sus datos al Instituto estatal. Y, aún más allá, a fin de coordinar las actuaciones de ambas administraciones, también prevé un intercambio de información entre ellas, prescribiendo que, a través de los protocolos telemáticos de información habilitados a tal efecto, las comunidades autónomas faciliten al INSS los datos necesarios para la identificación de las potenciales personas beneficiarias y para la verificación de los requisitos de acceso a la prestación.

En definitiva, una solución normativa respetuosa con el marco constitucional y estatutario de competencias en materia de gestión del IMV, expuesto en el fundamento jurídico anterior, hubiera sido que la disposición transitoria primera atribuyera a las administraciones autonómicas la función ejecutiva de reconocer la prestación transitoria del IMV y las demás actuaciones del subsiguiente procedimiento administrativo, previendo la articulación de los mecanismos de coordinación y colaboración adecuados para el intercambio de la información necesaria entre la Administración estatal y la autonómica.

En consecuencia, los apartados 1, 5, 8, 9 y 10 de la disposición transitoria primera RDL 20/2020 vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

7. Por último, debemos pronunciarnos sobre la disposición final novena del Real decreto-ley, en la medida en que da cobertura competencial a los preceptos examinados.

Como hemos indicado, conforme a dicha disposición, el Real decreto-ley se dicta al amparo de los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE, sin indicar de manera individualizada su aplicación a los diferentes capítulos y preceptos de la norma dictaminada.

Vista la conexión que el contenido habilitante de la disposición final novena presenta con los artículos y disposiciones del RDL 20/2020 respecto a los que nos hemos pronunciado en el sentido de que vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE, así como que los demás títulos competenciales del Estado citados no resultan de aplicación de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico anterior, debemos concluir que dicha disposición final también vulnera la referida competencia de la Generalitat en materia de seguridad social.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 17, apartado 1, párrafos primero y segundo; el artículo 22, apartados 1 y 2; el artículo 24, apartado 1; el artículo 25, apartados 1 y 2; el artículo 26, apartados 1 y 2; la disposición adicional primera, con la excepción del segundo punto del segundo párrafo, que se inicia con «[l]a condición» hasta el final; la disposición adicional cuarta, y la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, así como, por conexión, la disposición final novena, del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital vulneran las competencias de la Generalitat establecidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 17, apartado 1, párrafo tercero; el artículo 28, apartados 1 y 3; el artículo 30, apartado 3.h; el artículo 31, apartado 3.d, y el artículo 33, apartado 2.g, del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, no vulneran la competencia de la Generalitat establecida en el artículo 165.1.a EAC y encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 28 de agosto de 2020

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 8/2020, de 28 de agosto, sobre el Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, respecto del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (BOE núm. 154, de 1 de junio de 2020).

ANTECEDENTS

1. El día 4 de agosto de 2020 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de 4 de agosto (Reg. núm. 2020000488), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de fecha 4 de agosto, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10 y la disposición final novena del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

El solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 5 de agosto de 2020, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al vicepresidente señor Pere Jover Presa.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 28 de agosto de 2020 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se acaba de exponer en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita del Consell la opinión consultiva sobre el Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, al amparo de lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de nuestra Ley constitutiva, con carácter preceptivo y previo a la interposición de un posible recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En concreto, solicita el dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10 y la disposición final novena de la citada norma.

A fin de delimitar el objeto de nuestro pronunciamiento, en este fundamento jurídico primero expondremos brevemente el contenido y la finalidad de la disposición legislativa cuestionada y la contextualizaremos normativamente. A continuación, nos referiremos a los concretos preceptos que se cuestionan y a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan en el peticionario para, finalmente, señalar la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva para tratar las cuestiones que se plantean.

1. El Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (en lo sucesivo, Real decreto-ley o RDL 20/2020), convalidado por Acuerdo del Congreso de los Diputados de 10 de junio de 2020 y publicado por Resolución de la misma fecha (BOE núm. 165, de 12 de junio de 2020), ha sido modificado mediante la disposición final quinta del Real decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo (BOE núm. 185, de 6 de julio de 2020), si bien dicha modificación no afecta al contenido de nuestro Dictamen.

Como su propia rúbrica indica, el objeto de la disposición normativa es la creación y regulación del ingreso mínimo vital (IMV), que, de acuerdo con la exposición de motivos, «nace con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, y rompiendo el vínculo entre la ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los individuos. La prestación no es por tanto un fin en sí misma, sino una herramienta para facilitar la transición de los individuos desde la exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad» (apdo. III, párr. primero).

En consecuencia, sigue el preámbulo, el objetivo de la inclusión social, que varía en función de las características de cada individuo (acceso a oportunidades educativas, incorporación al mercado de trabajo o solución de una condición sanitaria determinada), «condiciona de manera central el diseño de la prestación, que [?] introduce un sistema de incentivos buscando evitar la generación de lo que los expertos en política social han llamado ?trampas de pobreza?, esto es, que la mera existencia de prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores». Para la aplicación de este sistema de incentivos «resulta fundamental la cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en el despliegue de unos itinerarios de inclusión flexibles y adaptados a cada situación para los beneficiarios del ingreso mínimo vital, dado que, en el ejercicio de sus competencias, pueden acceder de manera más directa a las realidades concretas de los perceptores a través de los servicios sociales, pieza clave en la articulación del sistema» (apdo. III, párr. primero).

Para alcanzar este objetivo y llevar a cabo la articulación de la prestación, la norma se estructura en nueve capítulos, treinta y siete artículos, cinco disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, once disposiciones finales y dos anexos, con el siguiente contenido.

El capítulo I (arts. 1 a 3) recoge las disposiciones generales del IMV, y regula su objeto, concepto, naturaleza y características. Así, el IMV forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social como prestación económica en la modalidad no contributiva y está dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que viven solas o integradas en una unidad de convivencia y se configura como un derecho subjetivo a la citada prestación de carácter monetario que garantiza un nivel mínimo de renta a las personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica (arts. 1 y 2). Es una prestación permanente mientras persista la citada situación y se mantengan los requisitos que originaron el derecho a percibirla y se configura como una red de protección dirigida a permitir el tránsito desde una situación de exclusión a una de participación en la sociedad. Para ello, su diseño contiene incentivos al empleo y a la inclusión, articulados a través de distintas fórmulas de cooperación entre administraciones (art. 3.c y .d).

El capítulo II (arts. 4 a 8) se dedica al ámbito subjetivo del IMV, determinando, a grandes rasgos, como beneficiarios, tanto a las personas que viven solas como a las integrantes de una unidad de convivencia, que residan en un mismo domicilio y con vínculos de consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, que cumplan una serie de requisitos para el acceso y mantenimiento del derecho a la prestación (art. 7). Este derecho se configura en función de la situación de vulnerabilidad económica y es compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia, con el fin de que su percepción no desincentive la participación en el mercado laboral (art. 8).

El capítulo III (arts. 9 a 20) se ocupa de la acción protectora. El IMV tiene periodicidad mensual y su cuantía está determinada por la diferencia entre la cuantía de la renta garantizada, según lo establecido por el propio Real decreto-ley en el artículo 10, y el conjunto de todas las rentas e ingresos de la persona beneficiaria o de los miembros que componen la unidad de convivencia (arts. 10 y 13). Del cómputo de ingresos quedan excluidos, entre otros, salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las comunidades autónomas (art. 18.1.e.1.º). Dicha prestación es incompatible con la percepción de la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento, cuando exista identidad de causantes o beneficiarios de esta, sin perjuicio de la posibilidad de ejercer el derecho de opción por una de las dos percepciones (art. 16).

El capítulo IV (arts. 21 a 26) regula el procedimiento para la solicitud, el inicio de la tramitación y la resolución del IMV. De acuerdo con estas previsiones, la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica corresponde al INSS, sin perjuicio de la suscripción de convenios con las comunidades autónomas y entidades locales para el inicio, tramitación y gestión del expediente previos a la resolución (art. 22). La solicitud se realizará en modelo normalizado y se tramitará por medios telemáticos (art. 24). La supervisión del cumplimiento de los requisitos y obligaciones por parte de la persona titular también corresponde al INSS (art. 26).

El capítulo V (arts. 27 a 31) articula la cooperación entre las administraciones públicas. A tal efecto, se prevé la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV, mediante la cooperación y colaboración de las administraciones y otras entidades (art. 28), así como la suscripción de convenios, acuerdos, o cualquier otro instrumento de colaboración entre el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (en lo sucesivo, MISSM) y otros órganos de la Administración general del Estado, de las administraciones de las comunidades autónomas y de las entidades locales, para mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación del IMV (art. 29). Asimismo, se crea la Comisión de Seguimiento del IMV, como órgano de cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en materia de inclusión (art. 30) y el Consejo Consultivo del IMV, como órgano de consulta y participación con las entidades del tercer sector de acción social y las organizaciones sindicales y empresariales (art. 31).

El capítulo VI (art. 32) determina el régimen de financiación, que se lleva a cabo, de conformidad con el artículo 109 del texto refundido de la Ley general de la seguridad social, aprobado por el Real decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre (en lo sucesivo, TRLGSS), a cargo del Estado mediante la transferencia correspondiente a los presupuestos de la Seguridad Social.

El capítulo VII (art. 33) establece el catálogo de obligaciones a las que están sujetas las personas beneficiarias del IMV durante el tiempo de percepción de la prestación, entre las cuales, por ejemplo, y de acuerdo con la finalidad de la norma, figurar inscritas como demandantes de empleo, si no están trabajando y son mayores de edad o menores emancipados (art. 33.1.f) o participar en las estrategias de inclusión (art. 33.1.h), y el capítulo VIII (arts. 34 a 36) contiene el régimen de infracciones y sanciones, junto con el procedimiento sancionador. Finalmente, el capítulo IX (art. 37) regula el régimen de control financiero de la prestación.

Respecto a las disposiciones adicionales, la primera incluye el mandato de regular el Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a los empleadores de beneficiarios del IMV que contribuyan al tránsito de estos desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la sociedad. La segunda prevé la inclusión del IMV en el Registro de prestaciones sociales públicas. La tercera regula el crédito extraordinario para financiar el IMV en el ejercicio 2020. La cuarta prevé el estudio por parte del Gobierno del Estado, a partir de 2021, de la formalización de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación. La quinta articula la aplicación del Real decreto-ley en los territorios forales.

En cuanto a las disposiciones transitorias, la primera regula la prestación económica transitoria del IMV durante 2020. La segunda fija el día a partir del que pueden presentarse las solicitudes y el momento en el que se empieza a devengar la prestación. La tercera prevé un régimen excepcional relacionado con la pandemia del COVID-19, aplicable a las solicitudes cursadas por situación de falta de rentas. La cuarta establece el régimen temporal del control financiero permanente para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes del IMV como única modalidad de control hasta el 31 de diciembre de 2020. La quinta dispone la exención del pago de precios públicos por servicios académicos universitarios para los beneficiarios del IMV reconocidos entre los meses de junio y diciembre de 2020. La sexta establece la financiación del IMV durante 2020 y la séptima, las disposiciones de integración en el IMV de la asignación por hijo o menor a cargo, prestación esta última que queda a extinguir.

La disposición derogatoria única contiene la derogación de todas las normas que se opongan al Real decreto-ley y las disposiciones finales primera a quinta modifican varias normas legislativas. La disposición final sexta regula la financiación de los gastos derivados de las funciones que puedan desarrollar las entidades locales en aplicación del artículo 22 del Real decreto-ley y la final séptima autoriza al Gobierno del Estado para la actualización de los valores del apartado 8.3 y el anexo II, así como los porcentajes y escalas establecidos en el artículo 10.2 y el anexo I. La disposición final octava recoge la cláusula de salvaguardia del rango normativo de Real decreto para la modificación que se efectúa del Real decreto 397/1996, de 1 de marzo, por el que se regula el Registro de prestaciones sociales públicas. La disposición final novena establece los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el RDL 20/2020 y la final décima introduce una habilitación para su desarrollo reglamentario. Por último, la disposición final decimoprimera determina la entrada en vigor de la norma el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Los anexos I y II, incluyen, respectivamente, la escala de incrementos para el cálculo de la renta garantizada según el tipo de unidad de convivencia para el ejercicio 2020 y la escala de incrementos para el cálculo del límite de patrimonio aplicable según el tipo de unidad de convivencia.

2. Como se constata en la exposición de motivos del Real decreto-ley, el mecanismo de garantía de ingresos de ámbito nacional que se regula responde a «la situación de pobreza y desigualdad existente en España y el incremento de la vulnerabilidad económica y social ocasionado por el COVID-19» (apdo. II último párr.). De hecho, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019 se aprobó la Estrategia nacional de prevención y lucha contra la pobreza y exclusión social 2019-2023, en la que ya se identificaba la reducción de la desigualdad de rentas como uno de los desafíos principales de las sociedades europeas y del Estado español en particular.

La lucha contra la pobreza se encuentra en el trasfondo u objetivo de varios textos internacionales, como la Declaración universal de los derechos humanos, de 10 de diciembre de 1948, en las aseveraciones de sus artículos 22, 23.3 o 25.1 o, más recientemente, en el texto «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible», que fue adoptado formalmente por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015 a través de la Resolución A/RES/70/1. La nueva agenda fija un primer objetivo que es erradicar la pobreza en todas las formas y en todo el mundo, objetivo que se concreta, entre otros, en el 2030, en erradicar la pobreza extrema y reducir como mínimo a la mitad la proporción de personas que viven en ella, así como implementar en el ámbito nacional medidas y sistemas apropiados de protección social para todas las personas y conseguir una amplia cobertura para las personas pobres y vulnerables.

También, y en el ámbito europeo, al Tratado de la Unión Europea y las declaraciones que se contienen en el mismo sobre la promoción del bienestar de sus pueblos (art. 3.1), el combate de la exclusión social y las discriminaciones y el fomento de la justicia y la protección sociales (art. 3.3) hay que sumar el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea que recoge, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la consideración de las exigencias de la garantía de una protección social adecuada y la lucha contra la exclusión social (art. 9), puntos que considera también como objetivos de la Unión y los estados miembros (art. 151). A fin de alcanzar los anteriores objetivos, la Unión Europea apoya y completa la acción de los estados miembros en diferentes ámbitos, entre ellos, la seguridad social y la protección social de los trabajadores y su modernización (art. 153.1.c y .k).

A lo anterior, hay que añadir, respecto al Consejo de Europa, la Carta social europea, de 18 de octubre de 1961, con versión revisada de 3 de mayo de 1996, que en los artículos 12 a 14 instaura un sistema de protección social compuesto por la seguridad social, la asistencia social y médica y los servicios sociales.

Adicionalmente, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, en la versión adaptada proclamada el 12 de diciembre de 2007, indica en el artículo 34.3 que, «con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales». Y, en el mismo sentido, podemos mencionar la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de noviembre de 2007, sobre la evaluación de la realidad social (2007/2104(INI)), donde se destaca la cohesión social y la erradicación de la pobreza y de la exclusión social como prioridades políticas de la Unión Europea (punto 4).

En este marco normativo han empezado a surgir iniciativas en el seno de las instituciones europeas poniendo de relieve la importancia de establecer una renta mínima a nivel europeo, entre las que podemos destacar las del Parlamento Europeo, con la Resolución de 20 de octubre de 2010, sobre el papel de la renta mínima en la lucha contra la pobreza y la promoción de una sociedad integradora en Europa (2010/2039(INI)), que invita a los estados miembros a introducir unos regímenes que garanticen una renta mínima equivalente al 60?% de la media de la renta nacional; o bien la de 15 de noviembre de 2011, sobre la plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social (2011/2052(INI)), la cual insta a la Comisión a realizar una consulta sobre la posibilidad de una iniciativa legislativa para conseguir una renta mínima razonable. Más recientemente, en la Resolución de 19 de enero de 2017, sobre un pilar europeo de derechos sociales (2016/2095(INI)), se reitera la importancia de los regímenes de renta mínima para combatir la pobreza y la exclusión social y se solicita a la Comisión y a los estados miembros que evalúen la forma de establecer una renta mínima adecuada para sus ciudadanos (punto 15). Y, finalmente, el impulso más significativo se encuentra en la Resolución del Parlamento Europeo de 24 de octubre de 2017, sobre las políticas encaminadas a garantizar la renta mínima como instrumento para luchar contra la pobreza (2016/2270(INI)), donde requiere a todos los Estados miembros que introduzcan regímenes de renta mínima adecuados, acompañados de medidas de reincorporación al mercado de trabajo y de programas de educación y formación adaptados a la situación personal y familiar del beneficiario (punto 1).

En un sentido similar, podemos citar el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la renta mínima europea e indicadores de pobreza (Dictamen de iniciativa), aprobado los días 10 y 11 de diciembre de 2013, y el Dictamen del mismo Comité «Por una Directiva marco europea sobre la renta mínima» (Dictamen de iniciativa), aprobado el 20 de febrero de 2019, que incorpora, entre sus conclusiones, el establecimiento de un marco europeo vinculante para una renta mínima adecuada en Europa, que permita generalizar, apoyar y convertir en adecuados los sistemas de renta mínima de los estados miembros (punto 1.4).

O, finalmente, la Recomendación (UE) 2017/761 de la Comisión, de 26 de abril de 2017, sobre el pilar europeo de los derechos sociales, que expresa el derecho de las personas que no tengan recursos suficientes a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que les garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como también el acceso a bienes y servicios de capacitación (punto 14).

Aparte del acervo comunitario, y respecto al establecimiento de la renta mínima en el seno de los ordenamientos jurídicos internos de los estados miembros, podemos citar a título ilustrativo el caso francés, que en la actualidad dispone de la prima de actividad (prime d'activité) aprobada por la Ley núm. 2015-994, de 17 de agosto de 2015, relativa al diálogo social y al empleo, que reemplaza anteriores prestaciones como eran la prima para el empleo (prime pour l'emploi ?PPE?) creada por la Ley núm. 2001-458, de 30 de mayo de 2001, y la renta de solidaridad activa (revenu de solidarité active ?RSA?) creada por la Ley núm. 2008-1249, de 1 de diciembre de 2008, que, a su vez, sustituyó la primigenia renta mínima de inserción (revenu minimum d'insertion ?RMI?) creada por la Ley núm. 88-1088, de 1 de diciembre de 1988.

Teniendo presente el panorama que acabamos de exponer, la opción del Estado español ha sido la creación del IMV, que, como ya hemos indicado, se configura como una prestación no contributiva de la Seguridad Social para dar respuesta a la vulnerabilidad económica, a la vez que se suma a otras prestaciones de este tipo que atienden esencialmente las situaciones de invalidez, jubilación y cargas familiares, y a otras más específicas, como es el caso del nacimiento y el desempleo. Ciertamente, las pensiones no contributivas fueron incorporadas al sistema español de seguridad social por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, ya derogada, que fue desarrollada por el Real decreto 357/1991, de 15 de marzo, todavía vigente. No obstante, en la actualidad es fundamentalmente en el TRLGSS donde se regulan las diferentes tipologías de prestaciones no contributivas (título VI), que constituye, por consiguiente, la norma estatal de referencia para contextualizar el IMV que ahora nos ocupa.

Cabe decir que las prestaciones no contributivas tienen una naturaleza próxima a otras prestaciones a cargo del sistema de Seguridad Social (como, por ejemplo, el programa de la renta activa de inserción, regulada por el Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre) o también con las rentas mínimas de inserción introducidas por las comunidades autónomas, estas últimas, en claro paralelismo con el IMV que examinamos. En efecto, la protección contra la pobreza ha recaído sobre las comunidades autónomas, que han establecido diferentes medidas en el marco de sus competencias en materia de asistencia social y servicios sociales, entre las cuales, el establecimiento en todas ellas de rentas mínimas con diferente alcance y denominación. A modo de ejemplo, podemos mencionar la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la garantía de ingresos y para la inclusión social, desarrollada por el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la renta de garantía de ingresos, respecto al País Vasco; el Decreto ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la renta mínima de inserción social en Andalucía, o la Ley 5/2019, de 20 de febrero, de renta extremeña garantizada.

Por lo que respecta a Cataluña, ya tempranamente se aprobó la Ley 10/1997, de 3 de julio, de la renta mínima de inserción (reformada por el Decreto ley 1/2010, de 12 de enero), desarrollada por el Decreto 384/2011, de 30 de agosto, una de cuyas modificaciones, llevada a cabo por la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, en la fase de proyecto fue objeto del Dictamen de este Consell núm. 4/2012, de 6 de marzo. La citada renta se configuraba como un conjunto de acciones que tenían la finalidad de brindar el apoyo adecuado a todas las personas que lo precisaban para atender las necesidades básicas para vivir en sociedad, con los recursos convenientes para su mantenimiento y para favorecer su inserción o reinserción social y laboral, y, entre las actuaciones previstas dentro de los planes individuales de inserción y de reinserción, se encontraba el otorgamiento de una prestación económica.

Posteriormente, en cumplimiento del artículo 24.3 EAC (relativo a los derechos en el ámbito de los servicios sociales, que tiene su traducción competencial en el artículo 166 EAC), y en el marco de la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales, se dictó la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, que sustituyó la renta mínima de inserción, configurada como una prestación económica de percepción periódica, que tiene como finalidad desarrollar la promoción de la persona y su empoderamiento y superar las condiciones que la han llevado a necesitar dicha prestación. Es un derecho subjetivo que consta de dos prestaciones, una garantizada y no condicionada, sujeta a los requisitos establecidos por la ley, y otra, de carácter complementario, de activación e inserción, condicionada al compromiso de elaborar y, en su caso, seguir, un plan de inclusión social o de inserción laboral, que tiene la finalidad de superar las condiciones de necesidad y, por tanto, dejar de percibir la renta garantizada de ciudadanía. Esta disposición legislativa ha sido desarrollada reglamentariamente por el Decreto 55/2020, de 28 de abril.

Aparte de la inicial renta mínima de inserción, con carácter más general, se aprobó la Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico, desarrollada por el Decreto 123/2007, de 29 de mayo, por el que se determina el régimen aplicable a la solicitud y concesión de las prestaciones sociales de carácter económico de derecho subjetivo, y se concretan los requisitos para su reconocimiento. Dichas prestaciones, que nacen con la finalidad de atender determinadas situaciones de necesidad en la que se encuentran las personas que no disponen de recursos económicos suficientes para afrontarlas y no están en condiciones de conseguirlos o recibirlos de otras fuentes (art. 2 Ley 13/2006), pueden otorgarse con carácter de derecho subjetivo, con carácter de derecho de concurrencia o con carácter de urgencia social (art. 5 Ley 13/2006). Entre otras, puede mencionarse la prestación complementaria para pensionistas de la modalidad no contributiva (jubilación e invalidez); las destinadas a atender las necesidades básicas o el mantenimiento de los gastos del hogar para determinados colectivos, o la prestación complementaria de pensiones estatales.

Muy recientemente, y a raíz de la aprobación del RDL 20/2020, objeto de dictamen, se aprobó por el Gobierno de la Generalitat el Decreto-ley 28/2020, de 21 de julio, por el que se modifica la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía y se adoptan medidas urgentes para armonizar prestaciones sociales con el ingreso mínimo vital, al objeto, como el propio título indicaba, de facilitar el encaje y regular el tránsito entre esta prestación estatal y la renta garantizada de ciudadanía, así como con otras prestaciones sociales de la Generalitat, mientras no fuera posible un convenio de gestión entre el Estado y la Generalitat de Cataluña (exposición de motivos, apdo. I párr. decimoquinto). A tales efectos, se reformaban varios aspectos de procedimiento y tramitación de la normativa catalana vigente en la materia. Ahora bien, cabe indicar que la citada norma de origen gubernamental ha sido derogada, por no haberse validado expresamente, mediante Acuerdo adoptado por la Diputación Permanente en la sesión de 7 de agosto de 2020 (arts. 64.2 EAC y 158.3 RPC).

En el ámbito organizativo, cabe destacar el Decreto 111/1991, de 7 de mayo, por el que se adscribe al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social y el Decreto 234/2019, de 12 de noviembre, de reestructuración del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, que fija la estructura orgánica del citado Departamento en relación con las prestaciones sociales. Por último, y en cuanto a la renta garantizada de ciudadanía, podemos mencionar el Decreto 78/2019, de 2 de abril, que crea y regula la Comisión de Gobierno, como órgano colegiado de gobierno para la evaluación y seguimiento de su aplicación y funcionamiento (art. 1).

3. Como se ha puesto de relieve, el Gobierno solicita nuestra opinión consultiva sobre una serie de preceptos del Real decreto-ley, a los que nos referiremos muy sucintamente porque serán objeto de un análisis más pormenorizado en el fundamento jurídico tercero.

En efecto, el solicitante manifiesta sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad respecto a los artículos 17.1 (revisión de oficio por parte del INSS, en perjuicio de los beneficiarios, de los actos relativos a la prestación del IMV); 22.1 y .2 (competencia del INSS para el reconocimiento y el control de la prestación, y posibilidad de firma de convenios para el inicio del expediente administrativo y la tramitación y gestión previas a la resolución por parte de aquel); 24.1 (solicitud de la prestación en modelo normalizado y de forma telemática); 25.1 y .2 (verificación en la instrucción del expediente por parte del INSS de la existencia de la documentación necesaria para el reconocimiento de la prestación y comprobación del cumplimiento de los requisitos previstos por la norma, así como resolución y notificación del procedimiento); 26.1 y .2 (comprobación por parte del INSS del cumplimiento, requisitos y obligaciones de la persona titular y demás personas que integran la unidad de convivencia y control periódico. Ejercicio por parte de este organismo de la función supervisora a través de comprobaciones, inspecciones, revisiones y verificaciones); 28.1 y .3 (promoción por parte del MISSM de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias de la prestación del IMV, y evaluación anual por parte de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal de su resultado y de las distintas estrategias y políticas de inclusión); 30.3.h (función de la Comisión de Seguimiento de cooperación en la promoción de la incorporación de los indicadores de inclusión); 31.3.d (función de asesoramiento del Consejo Consultivo del IMV en la implantación de estrategias de inclusión, del Sello de Inclusión Social y de la evolución en la participación en el mercado laboral de los perceptores del IMV), y 33.2.g (obligación de las personas beneficiarias del IMV de participar en las estrategias de inclusión que promueva el MISSM).

Igualmente, son objeto de reproche las disposiciones adicionales primera (Sello de Inclusión Social) y cuarta (formalización de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación del IMV, a partir de 2021), así como la disposición transitoria primera (prestación transitoria del IMV durante el año 2020) en sus apartados 1, 5, 8, 9 y 10 (que atribuyen varias funciones ejecutivas al INSS en relación con la prestación).

Por último, se cuestiona la disposición final novena, que lista los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el Real decreto-ley, que son los contenidos en los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE.

Respecto a las dudas sobre la constitucionalidad y estatutariedad, el escrito de solicitud las estructura en dos bloques, por un lado, se alega que un primer conjunto de preceptos vulnera la competencia compartida de la Generalitat en materia de Seguridad Social del artículo 165.1.a y .e EAC. Según su criterio, es el caso del artículo 22.1 y .2 RDL 20/2020 y, en relación con él, la disposición adicional cuarta, ya que «se reconoce la competencia de las Comunidades autónomas para intervenir en la tramitación y gestión de esta prestación, sometida a las condiciones [?] de un futuro convenio, y respecto a su reconocimiento, queda reservado a una resolución del INSS». Y también de los artículos 17.1, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2 y la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, en la medida en que reservan al INSS «funciones de mera ejecución administrativa, inherentes a la gestión del IMV».

Por otro lado, un segundo bloque agrupa los artículos 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, que hacen referencia a las estrategias de inclusión social, porque, según el peticionario, su diseño «encaja plenamente en el ámbito de los servicios sociales y, especialmente, en la regulación y aprobación de los planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social que, en Cataluña, ha asumido la Generalitat con el carácter de competencia exclusiva, conforme a lo dispuesto en el art. 166.1.c) del EAC». Por consiguiente, «la intervención desde el Ministerio y otras instancias de la Administración General del Estado en la promoción de estas estrategias, así como la intervención de la llamada Comisión de seguimiento del IMV y del Consejo Consultivo del IMV, y la evaluación de las estrategias y políticas de inclusión que, en Cataluña, realiza la Generalitat, podrían vulnerar esta competencia de la Generalitat para la prestación de los servicios sociales».

Finalmente, en cuanto a la disposición adicional primera, el Gobierno considera que el Sello que se regula será un distintivo para la promoción de empresas y entidades por sus valores sociales y, consiguientemente, «por su objeto y finalidad se inscribe en la materia competencial de los servicios sociales y, de forma específica, en las competencias de regulación de las entidades y establecimientos que prestan servicios sociales y en la promoción de acciones destinadas a la solidaridad, que la Generalitat ha asumido de conformidad con lo previsto en el art. 166.1.b) y .2 del EAC». Incluso, continúa la petición, si se pretendiera encajar en el ámbito del trabajo, aunque la competencia estatal en materia de legislación laboral no ha sido invocada por el Real decreto-ley, «en Cataluña el otorgamiento de estos distintivos correspondería a la Generalitat, que, de acuerdo con el art. 170 del EAC, ha asumido la competencia ejecutiva en esta materia».

4. Llegados a este punto, y para dar respuesta a las cuestiones recién expuestas en este primer fundamento jurídico, nuestro pronunciamiento consultivo constará de un fundamento jurídico segundo donde, una vez descartados los títulos competenciales contenidos en la disposición final novena del Real decreto-ley que no sean pertinentes, se analizará el marco constitucional y estatutario de distribución de competencias relativo al IMV; y de un fundamento jurídico tercero en el que se aplicará el anterior parámetro competencial a los preceptos que han sido cuestionados por el Gobierno a fin de dilucidar si lo respetan o no.

Segundo. Marco constitucional y estatutario de competencias relativo al ingreso mínimo vital

Según su disposición final novena, el Real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE, sin establecer ninguna prevalencia entre ellos ni tampoco distinguir su aplicación a los diferentes capítulos y preceptos de la norma objeto de dictamen. Por su parte, la solicitud de dictamen remitida por el Gobierno, mucho más detallada, invoca la competencia de la Generalitat reconocida en los artículos 165 EAC (seguridad social) y 166 EAC (servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias), distinguiendo entre los dos grupos de preceptos cuestionados, como acabamos de ver en el fundamento jurídico anterior.

Ante esta pluralidad de títulos invocados debemos verificar, en primer lugar, su virtualidad para resolver el conflicto competencial relativo a los preceptos controvertidos, que son los únicos que interesan a los efectos de nuestro dictamen. Y deberemos hacerlo recordando que, en palabras del Tribunal Constitucional, los títulos competenciales no son intercambiables, de modo que cuando haya concurrencia entre ellos se determinará cuál es el prevalente en cada caso, «teniendo en cuenta la razón o la finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado (véase, por todas, la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3)», tal como señalábamos en nuestro DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3.1).

1. De acuerdo con estas consideraciones, podemos excluir que los títulos relativos a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), y a la hacienda general y deuda del estado (art. 149.1.14 CE), sean relevantes para resolver la controversia competencial suscitada por el Gobierno.

A) Respecto al primer título, porque tal como ha afirmado este Consell en reiteradas ocasiones, haciéndose eco de una consolidada doctrina constitucional, su alcance deberá interpretarse restrictivamente a fin de evitar su vis expansiva, de modo que se traduce básicamente en la competencia para la dirección y el ordenamiento económico de los diferentes sectores productivos. Ahora bien, «la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, ?que se trate de una medida objetivamente de carácter económico? y no solo por su finalidad; y otro, ?que la citada medida tenga relevancia para la economía general? o, en otras palabras, que sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4)» (por todos, DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, FJ 2.2).

Es obvio que el IMV pretende afrontar la situación de deterioro social ocasionada por la reciente recesión económica, si bien, como recuerda la exposición de motivos del Real decreto-ley (apdo. I, párr. primero), «la alta desigualdad en España precede a los años de recesión». También es cierto que el objetivo de reducir la pobreza extrema que se pretende con estas prestaciones, así como la promoción de estrategias de inclusión, tendrá efectos sobre el consumo de las familias y puede ayudar, en cierta medida, a la reactivación de la economía.

Pero nada de ello guarda relación con las consideraciones que hacíamos anteriormente sobre el contenido de la competencia estatal de ordenación de la economía. Al establecimiento del IMV le son aplicables las afirmaciones que hacíamos en otro caso, ya que «no incorpora ninguna regulación sobre las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto, ni tampoco establece las acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b), y tampoco regula la estructura, la organización interna ni el funcionamiento de los sujetos económicos de un sector concreto o su actividad» (DCGE 23/2015, de 17 de diciembre, FJ 2.1). Así, en el presente supuesto no nos encontramos ante una medida de carácter económico que presente las características que exponíamos anteriormente, como podrían ser la regulación de las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto. Además, su finalidad y objetivo principales son «la reducción de la pobreza, especialmente de la pobreza extrema, y la redistribución de la riqueza», como puede leerse en el propio preámbulo de la norma (apdo. V, párr. tercero), y, de esta forma, garantizar una mejora en las oportunidades reales de inclusión social y laboral de sus beneficiarios.

B) Idénticas consideraciones podemos efectuar respecto del título competencial sobre Hacienda general y Deuda del Estado del artículo 149.1.14 CE que, como expusimos en el Dictamen anteriormente citado, «ampara la competencia exclusiva del Estado para regular, entre otros, el marco general del sistema tributario y los principios generales comunes de este (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6, y 116/1994, de 18 de abril, FJ 5); los tributos estatales, tanto ?en sus aspectos principales o fundamentales como en los accesorios o accidentales? (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), y los principios generales y el marco de las relaciones entre la hacienda del Estado y las haciendas autonómicas y locales» (DCGE 23/2015, FJ 2.1). Es decir, cuestiones relativas a aquello que en sentido amplio se consideran finanzas públicas, tanto en su vertiente de ingresos como en el de gasto, que no presentan conexión alguna directa ni indirecta con la regulación contenida en el RDL 20/2020.

2. En cuanto a la invocación de la competencia relativa a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, prevista en el artículo 149.1.18 CE, parece claro que el Real decreto-ley se está refiriendo sustancialmente a la regulación contenida en el capítulo IV, sobre el procedimiento para la solicitud, tramitación y reconocimiento del derecho al ingreso mínimo vital, y a otros preceptos que, a pesar de estar en otro capítulo, tienen relación directa con este procedimiento, como el artículo 17, integrado en el capítulo III, relativo a la acción protectora.

Esta regulación incorpora algunas especificidades al procedimiento administrativo, tal como prevé el artículo 129.1 TRLGSS, en relación con la disposición adicional primera.2.b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Así, el artículo 17.1 RDL 20/2020 contiene una regulación de la revisión de oficio de los actos relativos a la prestación del IMV en perjuicio del beneficiario, que modifica la regla general establecida en el artículo 107 de la Ley 39/2015. Y, a la vez, en la medida en que atribuye directamente al INSS la competencia para revisar de oficio los actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios, excluye la competencia de la jurisdicción social para llevarlo a cabo en dichos supuestos, añadiendo una nueva excepción a las previstas en el artículo 146.2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

Cabe decir que se trata de modificaciones importantes desde el punto de vista del administrado, en particular la relativa a la revisión de oficio, y está claro que el legislador estatal puede introducirlas al amparo de su competencia ex artículo 149.1.18 CE. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, las especificidades previstas en el artículo 17.1 RDL 20/2020 no tienen incidencia para la resolución de la controversia competencial que ahora nos ocupa, ya que el Gobierno no cuestiona el contenido material de este procedimiento de revisión ni de los preceptos del capítulo IV, ni tampoco alega la vulneración de la competencia de la Generalitat sobre régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas catalanas, reconocida en el artículo 159 EAC. De hecho, los preceptos impugnados lo son únicamente porque atribuyen expresamente la titularidad de competencias ejecutivas en la gestión del ingreso mínimo vital al INSS, ya sea de forma directa o por conexión, entre ellos el reconocimiento y el control de la prestación; la solicitud, tramitación, supervisión del cumplimiento de los requisitos, y, por descontado, la revisión de oficio y reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas anteriormente referida.

3. La disposición final novena invoca también el artículo 149.1.1 CE, sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Disponemos de una amplia doctrina consultiva sobre dicho título competencial del Estado, entre otros, en los DCGE 13/2012, de 13 de septiembre (FJ 2.3), y 21/2015, de 3 de diciembre (FJ 2.3), que expondremos brevemente antes de pronunciarnos sobre su incidencia en la resolución del conflicto competencial que es objeto de este Dictamen.

A) Como decíamos en estos pronunciamientos, la determinación del alcance del artículo 149.1.1 CE es «una cuestión compleja, que plantea algunos interrogantes: qué sentido debe darse a la expresión ?condiciones básicas?; si incluye o no la igualdad material; o a qué derechos o deberes constitucionales se refiere y con qué alcance» (DCGE 13/2012, citado, FJ 2.3). Complejidad a la que debe añadirse la ausencia de una doctrina jurisprudencial acabada y estructurada sobre su aplicación. Podemos encontrar la construcción inicial de dicha doctrina en las STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 7), y 173/1998, de 23 de julio (FJ 9), que solo trataban de su aplicación a derechos constitucionales (los derechos de propiedad y de asociación, respectivamente).

En cuanto al primer interrogante (qué debe entenderse por regulación de las «condiciones básicas»), cabe recordar, de acuerdo con la jurisprudencia citada, que en la medida en que la regulación dictada al amparo del artículo 149.1.1 CE limite las competencias reconocidas a las comunidades autónomas o que incida en ellas, se encuentra sujeta a dos condiciones sustanciales: por un lado, solo puede afectar «al contenido primario del derecho», entendido como «posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos)» (STC 61/1997, FJ 8); y, por otro, estas condiciones «han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta» (ibidem, FJ 8).

Y, en lo referido a los derechos o deberes constitucionales sobre los que puede actuar, las decisiones iniciales antes citadas, como la STC 61/1997, reiterada por las STC 173/1998 (FJ 9) y por la más reciente STC 151/2014, de 25 de septiembre (FJ 4.b), afirmaban que «la materia sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos». Posición esta que compartimos plenamente, ya que «un derecho constitucional es un derecho reconocido por la Constitución y, por esta razón, directamente derivado de un precepto constitucional específico» (por todos, DCGE 13/2012, antes citado, FJ 2.3.A).

Ahora bien, debemos reconocer que con mucha frecuencia el legislador y también la propia jurisprudencia constitucional han utilizado otra noción de «derechos constitucionales» mucho más amplia, extendiéndola a los principios rectores de la política social y económica contenidos en el capítulo III del título I de la Constitución. Respecto al primero, un caso paradigmático fue la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, que invocaba dicho artículo 149.1.1 CE como único título competencial, y que no fue objeto de pronunciamiento constitucional por desistimiento del proceso por parte del recurrente (ATC 22/2008, de 22 de enero, y 79/2008, de 11 de marzo de 2008).

Y, en cuanto a la segunda, bastará con citar la reciente STC 33/2014, de 27 de febrero, que examinaremos posteriormente a otros efectos. En dicha decisión el Tribunal Constitucional afirmó explícitamente que «se debe entender que los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución (entre los que se cuentan los recogidos en los citados art. 49 y 50 CE) pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial ex art. 149.1.1 CE» (FJ 4.b).

B) No obstante lo anterior, entendemos que dichas vacilaciones de la jurisprudencia constitucional respecto al alcance de la materia sobre la que puede proyectarse el artículo 149.1.1 CE no son relevantes a efectos de nuestro Dictamen, ya que este título carece de trascendencia para determinar la validez o invalidez de las normas afectadas cuando la promoción de la igualdad que se pretende ya resulta garantizada con las funciones básicas de que dispone el Estado ex artículo 149.1.17 CE. Tal como argumenta la STC 128/2016, de 7 de julio (FJ 9), «la igualdad a preservar ex artículo 149.1.1 CE queda, en casos como este, subsumida y garantizada mediante unas u otras de las competencias básicas que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto es, para el caso actual, a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que el Estado ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto (con carácter general, SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de 22 de enero, FJ 2)».

Y, más concretamente, respecto a los preceptos del Real decreto-ley que cuestiona el Gobierno podemos concluir que en ningún caso el Estado puede invocar el artículo 149.1.1 CE para su dictado, por las siguientes razones:

La primera, porque no tienen una «conexión directa con la promoción de la igualdad», tal como exige la doctrina constitucional (por todas, STC 18/2017, de 2 de febrero, FJ 4). Este es el caso de los artículos del capítulo IV dedicados a aspectos procedimentales, que regulan la competencia del INSS para la solicitud de la prestación, la tramitación del expediente correspondiente y la comprobación y verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para su reconocimiento. Por su contenido y finalidad resulta claro que esta regulación en sí misma no está destinada a hacer efectiva la promoción de la igualdad, si no es que se considere que la atribución al INSS de todas las actuaciones descritas sea imprescindible a tales efectos, lo que, como veremos más adelante, no es así.

Lo anterior también es cierto, aunque que por motivos diferentes, respecto de la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV, prevista en el artículo 28 RDL 20/2020 y concordantes, que se están refiriendo a actuaciones de futuro con una concreción aún por establecer, que no permite valorar su contenido ni finalidad ni tampoco si realmente promueven la igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos españoles.

La segunda, porque el artículo 149.1.1 CE es una competencia exclusivamente normativa, que, tal como habíamos considerado en nuestro DCGE 13/2012 (FJ 2.3.B), debe limitarse al establecimiento de las reglas que sean necesarias para garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos constitucionales, y que se agota por el hecho de su aprobación. Por consiguiente, en ningún caso podría justificar la atribución a la Administración del Estado de funciones de ejecución de las citadas reglas ni, menos aún, la gestión de medios instrumentales de carácter administrativo.

En este sentido, la STC 188/2001, de 20 de septiembre, sobre dos órdenes que regulaban el sistema de becas y ayudas a la educación, al referirse a la alegación del artículo 149.1.1 CE, afirmó taxativamente que «aquella regla competencial no puede cobijar en puridad la regulación contenida en las Ordenes impugnadas», ya que «extravasan el ámbito propio del art. 149.1.1 CE los preceptos de dichas Ordenes que atribuyen a los órganos centrales del Estado competencias de carácter ejecutivo, pues aquel precepto constitucional está ?constreñido al ámbito normativo?» (FJ 13).

En consecuencia, entendemos que la competencia reconocida en el artículo 149.1.1 CE no ampara al Estado para dictar los preceptos del Real decreto-ley que son objeto de este Dictamen.

4. Llegados a este punto, parece claro que la norma constitucional que avala de forma prevalente al legislador estatal para dictar el RDL 20/2020 es la prevista en el artículo 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas), que comporta la competencia compartida bases estatales y desarrollo y ejecución por parte de la Generalitat sobre la misma materia, reconocida en el artículo 165 EAC (a excepción del régimen económico). Ello es así porque, como señalábamos en el fundamento jurídico primero, el IMV ha sido configurado como un derecho subjetivo a una prestación económica que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 41 CE, forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva. Una prestación que tiene por objeto garantizar un nivel de renta a las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad por falta de recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Este es también el criterio que mantiene el Gobierno en su escrito de solicitud, al menos en relación con los preceptos que forman parte de los capítulos III y IV de la norma que dictaminamos.

A continuación, expondremos el contenido y alcance de este título competencial, tal como resulta de la jurisprudencia constitucional y de nuestra doctrina consultiva; recordando que desde el origen de nuestro Estado autonómico ha conocido una importante evolución tanto respecto de las funciones que ejercen los poderes públicos titulares de la competencia (en nuestro caso, Estado y Generalitat), como de la determinación de la materia sobre la que actúan.

A) El artículo 41 CE establece el marco de actuación de los poderes públicos en el ámbito de la protección social, entendida en su sentido más amplio. Sin embargo, tal como reconoce el Tribunal Constitucional en la crucial STC 239/2002, de 11 de diciembre (FJ 3), citando decisiones anteriores, este «no es un precepto apto para atribuir competencias ni para decantarse en favor de unos u otros centros de decisión entre cuantos integran el modelo de articulación del Estado diseñado en el Título VIII de la Constitución. Es por ello un precepto neutro, que impone los compromisos a que se ha hecho referencia a los ?poderes públicos?, sin prejuzgar cuáles puedan ser éstos (STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 5)». En el mismo sentido, en cuanto a los principios rectores de política social y económica, nos remitimos a lo que hemos dicho recientemente en el DCGE 6/2020, de 30 de julio (FJ 3).

En efecto, esta atribución debía hacerse en el título VIII de la Constitución y, al hacerlo, el constituyente tuvo en cuenta la configuración que en aquel momento tenía la Seguridad Social, mucho más limitada que la derivada de la definición contenida en el artículo 41 CE. Como leemos en la STC 239/2002, anteriormente citada, «del examen de la legislación vigente en el momento de aprobarse la Constitución se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideración nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido» (FJ 3). Es así como fue interpretado inicialmente el alcance de este título competencial, estando aún vigentes la antigua Ley de bases de la Seguridad Social de 28 de diciembre de 1963 y el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprobó el antiguo texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social.

Consiguientemente, toda la acción protectora que quedara al margen de esta configuración podía integrarse en el concepto más amplio de «asistencia social», materia que, conforme a lo dispuesto en el artículo 148.1.20 CE es de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, siempre que así se haya decidido en el respectivo estatuto de autonomía. Este título competencial (que el Gobierno, como hemos visto, también invoca en la solicitud para un grupo de preceptos), presentaba unas características que lo diferenciaban de la concepción que se tenía de la Seguridad Social en un principio: su acción protectora estaba constituida por prestaciones reconocidas al margen de cualquier contribución económica de los beneficiarios, y su pretendida finalidad sustancial era la ayuda a personas en situación de exclusión social.

B) Cabe señalar que esta configuración inicial de la Seguridad Social ha experimentado cambios relevantes, especialmente a partir de los años 90, que han afectado a los criterios definitorios antes comentados hasta el punto de que la línea de separación conceptual entre la materia propia de ambos títulos competenciales es cada vez más borrosa. El más conocido de estos cambios fue la aprobación de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se introdujeron en el sistema de la Seguridad Social las pensiones no contributivas, tanto de jubilación como de invalidez, pero no es el único, ya que ha sido seguido por la creación de otras prestaciones. Así, la asignación económica por hijo o menor a cargo, prevista en el Real decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, y también la ya citada renta activa de inserción, regulada en el Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, que desarrolla lo dispuesto por la disposición final octava, in fine, TRLGSS. De hecho, el IMV objeto de nuestro examen es un nuevo paso en este proceso de transformación que está experimentando la acción protectora de la Seguridad Social.

Todos estos beneficios no dependen, para su reconocimiento, de contribuciones previas al sistema de la Seguridad Social, ni en su devengo ni en su cuantía, por lo que deben ser financiados por transferencias a cargo de los presupuestos generales del Estado. Y, además, no protegen contra riesgos o circunstancias que, efectivamente, se hayan producido, sino que su componente sustancial, al menos en la mayoría de los supuestos, es la existencia de un estado de necesidad económica por la carencia de rentas o ingresos suficientes.

Y, lo que es más importante: como decíamos anteriormente, su inclusión en el régimen de la Seguridad Social ha conllevado un cambio sustancial en la materia que en un primer momento era propia del artículo 149.1.17 CE, con las consecuencias competenciales que ello comporta. Por este motivo se ha podido hablar de una «asistencialización» de la Seguridad Social, y también de una ocupación por el Estado de ámbitos de actuación que hasta ahora correspondían a las comunidades autónomas, ya que las prestaciones económicas que comportan pueden considerarse más propias del concepto de asistencia social del artículo 148.1.20 CE (servicios sociales, en la dicción mucho más moderna utilizada por el artículo 166 EAC) que del concepto tradicional de la Seguridad Social. Esta evolución, según la jurisprudencia constitucional, no solo es respetuosa con la distribución de competencias establecida por la Constitución, sino que permite una concepción de la Seguridad Social más adecuada al contenido del artículo 41 CE que no la heredada de periodos anteriores al proceso constituyente.

Así, la STC 206/1997, de 27 de noviembre, aceptó la posibilidad constitucional de dicha evolución, a la vez que recordó dos aspectos sustanciales del artículo 41 CE: por una parte, consagra «la garantía institucional del sistema de Seguridad Social, en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen recognoscible en el estado actual de la consciencia social» (FJ 5) que son el carácter público, el avance hacia la universalización («para todos los ciudadanos») y la protección en caso de necesidad; y, por otra, respetando dichas líneas estructurales de la institución, permite una amplia libertad de configuración al legislador. En consecuencia, la Constitución no pretende imponer un único modelo de Seguridad Social, y no «cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se ha querido o podido utilizar» (FJ 5).

Consideraciones similares encontramos en la STC 239/2002, antes citada, cuando afirma que la naturaleza de la Seguridad Social es una «función de Estado» que, de acuerdo con la expresión del artículo 41 CE, consiste en un régimen público destinado a garantizar «la asistencia y prestaciones suficientes en situaciones de necesidad [lo que] supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias», precepto constitucional que «hace un llamamiento a todos los poderes públicos para que subvengan a paliar estas situaciones de necesidad, lo que ha de ser realizado por dichos poderes públicos en el ámbito de sus respectivas competencias» (FJ 3).

Ahora bien, cabe remarcar que la entrada por parte de la Seguridad Social en ámbitos que hasta el momento eran más propios de la asistencia social no puede impedir a las comunidades autónomas el ejercicio de las competencias asumidas al amparo del artículo 148.1.20 CE, en el caso de Cataluña previstas como servicios sociales en el artículo 166 EAC.

C) Como no podía ser de otro modo, los cambios producidos en la determinación de la materia propia del artículo 149.1.17 CE también han afectado al alcance de las funciones de legislación básica, desarrollo legislativo y ejecución que corresponden respectivamente al Estado y a las comunidades autónomas. Debe hacerse constar que la aplicación práctica de esta distribución funcional se ha llevado a cabo de tal manera que puede decirse que el Estado dispone actualmente de una amplísima capacidad de actuación, poco coherente con su naturaleza de legislación básica. En gran medida esta posición preferente se debe a la exclusividad relativa de la regulación del régimen económico de la Seguridad Social y la consiguiente determinación del concepto de caja única. Como veremos después, estos conceptos han sido interpretados con gran amplitud por la jurisprudencia constitucional, la cual, de entrada, ha excluido que solo comporten funciones propias de la legislación básica.

Por otro lado, la inclusión de las pensiones no contributivas en la acción protectora de la Seguridad Social, aunque ha comportado la correspondiente ampliación de las funciones del Estado sobre nuevas materias, también ha permitido a las comunidades autónomas entrar en un campo que hasta el momento en la práctica se les había vedado. Así, conforme a lo previsto en el artículo 373 TRLGSS y en los traspasos correspondientes, la gestión de estas prestaciones y, en consecuencia, el ejercicio de buena parte de las funciones ejecutivas sobre esta materia son llevadas a cabo por las comunidades autónomas en el caso de que hayan previsto dicha competencia en sus estatutos, produciéndose así una aplicación tardía del segundo inciso del artículo 149.1.17 CE. En Cataluña, el Estatuto ha previsto específicamente esta función en el artículo 165.1.e, que atribuye a la Generalitat el reconocimiento y la gestión de las pensiones no contributivas.

D) A continuación, trataremos de forma específica las previsiones que contiene la norma estatutaria catalana sobre este régimen competencial, teniendo en cuenta que a los efectos de nuestro pronunciamiento no es necesaria una exposición completa y que, por consiguiente, nos ceñiremos únicamente a los apartados y subapartados del artículo 165 EC que podrían ser aplicables a las cuestiones suscitadas por los preceptos del Real decreto-ley cuestionados por el Gobierno y puestas de manifiesto en la solicitud.

El apartado 1.a, de carácter general, dispone: «1. Corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad social, respetando los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera de la Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: a) El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico».

a) La primera parte de la letra a, relativa al desarrollo legislativo de la legislación básica estatal, es forzosamente limitada en la práctica, y no solo porque el régimen bases-desarrollo resulta significativamente alterado por la necesidad de respetar «los principios de unidad económica patrimonial y de solidaridad financiera» del sistema, como declara el encabezamiento de este precepto estatutario, sino también por las propias características del TRLGSS. En efecto, contiene un farragoso texto de 373 artículos, más numerosas disposiciones transitorias, adicionales y finales, que hacen muy difícil dilucidar cuáles de sus normas tienen carácter básico, más aún cuando su disposición final primera no las identifica.

Respecto a esta cuestión debemos volver a mencionar la STC 128/2016 que, en la parte que aquí interesa, resolvió la impugnación presentada por el Gobierno del Estado contra la disposición adicional vigésima quinta de la Ley catalana 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas. Dicha disposición adicional contenía varias previsiones en cuanto a la creación de la Agencia Catalana de la Protección Social y la aprobación de un Plan director de la protección social como «instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña». Pues bien, la Sentencia citada declaró la constitucionalidad de ambas normaciones, aprobadas al amparo de la competencia de desarrollo legislativo reconocida en el artículo 165.1 EAC, pese a que integraban en una perspectiva unitaria tanto la regulación de las prestaciones del ámbito del servicios sociales (artículo 166 EAC) como las relativas a la Seguridad Social, sobre las que la Generalitat ejerce sus funciones (FJ 9.B.c y .C). El Tribunal consideró también que las referencias al futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña, más allá de las connotaciones políticas que denunciaba el Gobierno del Estado «en atención al contexto y circunstancias que rodearon la adopción de esta norma legal», podían interpretarse conforme a la Constitución, con alguna excepción que señalaremos después (previamente, durante su tramitación parlamentaria, en el DCGE 3/2015, de 26 de febrero, FJ 3.2.D, dictaminamos el proyecto de esta misma Ley y concluimos que la creación de la citada Agencia con funciones susceptibles de proyectarse tanto en el ámbito de la seguridad social como en el de los servicios sociales se adecuaba al marco constitucional y estatutario).

b) La segunda parte de la letra a del artículo 165.1 EAC se refiere a las competencias relativas a la ejecución de dicha legislación (básica y de desarrollo). Sobre esta competencia debemos hacernos eco del DCGE 10/2017, de 24 de agosto, donde sostuvimos que «con respecto al alcance de las competencias ejecutivas del artículo 165.1.a y .b EAC, podemos afirmar que la Generalitat las tiene atribuidas con carácter general, especialmente si se tiene en cuenta que, como hemos visto, el apartado 2 del citado precepto señala que la Generalitat podrá organizar y administrar, dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias expuestas en el apartado 1 (seguridad social), además de ejercer la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad y seguridad social, y el Estado se reservará la alta inspección, con el límite conocido de respetar los ?principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social?» (citando DCGE 3/2015, FJ 3, y, en la misma línea, DCGE 14/2013, de 15 de octubre, FJ 2.4, y 10/2014, de 27 de febrero, FJ 2).

Así pues, estas funciones deberán ejercerse en su totalidad, ya que son lo que podríamos denominar núcleo duro de las competencias de las que dispone la Generalitat, y el Estado debería abstenerse de cualquier intervención sobre ellas, salvo en los casos excepcionales que específicamente se hayan previsto en relación con este título competencial.

c) Y la tercera parte de esta letra a («salvo las normas que configuran el régimen económico») debe ponerse en conexión con la letra b del mismo apartado 1 del artículo 165 EAC, que atribuye a la Generalitat la gestión del régimen económico de la seguridad social, con los límites anteriormente citados respecto a los principios de unidad económica patrimonial y de solidaridad financiera. Se trata de una competencia que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, le habilitaría para ejercer las potestades ejecutivas de carácter instrumental para el cumplimiento de deberes que no estén estrictamente ligados con actividades económicas de la caja única (STC 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 5).

Así, en la STC 195/1996, de 28 de noviembre, que sistematizó doctrina sobre la materia, se argumenta que: «[c]omo dijimos en la STC 124/1989, ?del art. 149.1.17ª de la Constitución no puede extraerse la apresurada conclusión de que en materia de régimen económico de Seguridad Social el Estado retenga sólo potestades normativas?» (FJ 6). Posteriormente, en referencia a las funciones sobre la caja única, ha afirmado que corresponde al Estado su control y que «ese control supone la atribución de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades económicas», mientras que cuando «recae sobre actividades instrumentales (inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas) comporta sólo una facultad de supervisión, siendo la ejecución, en relación con el cumplimiento de los deberes no inmediatamente económicos, competencia de la Comunidad Autónoma» (FJ 7).

Más recientemente, la STC 33/2014 resolvió una controversia de tipo competencial relativa a la gestión de las pensiones no contributivas. El Tribunal confirmaba que la materia afectada era, ciertamente, el régimen económico de la Seguridad Social, sobre la que la Generalitat dispone de competencias ejecutivas, aunque estas no pueden comportar la disponibilidad de los fondos ni la previsión ni la ordenación de los pagos, ya que «las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación de la Seguridad Social forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y se integran en la llamada ?caja única? del sistema (arts. 80 y 81 de la Ley general de la Seguridad Social)» (FJ 5.A).

Consiguientemente, dichos fondos no son susceptibles de territorialización, ya que el Estado no está ejerciendo con ellos su facultad de gasto sino que dispone de un título competencial específico para gestionarlos. Por ello, no es aplicable en estos supuestos la doctrina constitucional establecida sobre el ejercicio y alcance de la potestad subvencional del Estado que, como es sabido, tiene como leading case la STC 13/1992, de 6 de febrero.

E) Una última cuestión que debemos abordar, por su incidencia sobre la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de Seguridad Social, es la relativa a los llamados actos ejecutivos básicos, es decir, cuando el legislador estatal prevé la atribución a órganos de la Administración del Estado, sean centrales o periféricos, de decisiones de naturaleza ejecutiva. Cabe entender por tales actos los que comportan una actividad meramente aplicativa de las normas legales o reglamentarias, previa verificación de los requisitos exigidos, y, en consecuencia, finalizan con la decisión correspondiente dentro del procedimiento administrativo.

Tanto la jurisprudencia constitucional como nuestra doctrina consultiva han tratado de forma exhaustiva dicha cuestión, por lo que será suficiente que nos remitamos a los aspectos sustanciales de tal doctrina y los recordemos.

Para empezar, debemos señalar que la centralización de actos ejecutivos debe ser una intervención estatal de carácter extraordinario («dispensa excepcional», según leemos en la STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6) de modo que, tal como indicamos en el DCGE 17/2015, de 22 de octubre, el legislador debe ser consciente de este hecho y, por tanto, es necesario que «quede acreditado o justificado convenientemente en la regulación o se desprenda de forma natural» de ella (FJ 2.1.A).

Además, la centralización de la función ejecutiva siempre deberá justificarse por la necesidad de alcanzar la finalidad perseguida por la norma que deberá aplicarse y, «[e]n relación con esta posibilidad, la doctrina es clara y persistentemente restrictiva, de modo que la limita a determinadas situaciones tasadas en las que se dé una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la finalidad propia de la norma o de la política pública» (mismo Dictamen y fundamento jurídico, citando doctrina constitucional).

Por otra parte, el carácter supraautonómico del fenómeno no justifica per se la centralización de la función ejecutiva. Sólo será aceptable constitucionalmente esta asunción competencial cuando concurran unos requisitos excepcionales que no permitan ninguna otra opción y, en cualquier caso, siempre que sean indispensables «para alcanzar la finalidad objetiva de la norma». Estos requisitos son, entre otros, que «no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre el mencionado objeto, e, incluso en este caso, que tampoco pueda ejercerse ?nos referimos obviamente a la competencia autonómica? mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, sea preciso un grado de homogeneidad y uniformidad que solo pueda garantizarse con la atribución a un único titular» (DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 4.2.A y, más recientemente, DCGE 5/2020, de 29 de mayo, FJ 2).

Finalmente, la centralización de las funciones ejecutivas no tiene justificación en los supuestos en que la decisión administrativa es meramente aplicativa, y «el órgano que otorga la concesión prácticamente no tiene margen de discrecionalidad para decidir» (por todos, DCGE 2/2011, citado, FJ 4.2.A).

Tercero. El examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10, y la disposición final novena, del Real decreto-ley 20/2020

A continuación, aplicaremos el parámetro competencial expuesto en el fundamento jurídico anterior a los preceptos del Real decreto-ley que cuestiona el Gobierno, que trataremos en distintos apartados, en función de su contenido y alcance competencial.

1. En primer lugar, el artículo 22 RDL 20/2020 atribuye la competencia general al INSS para el reconocimiento y el control de la prestación económica del IMV, con el siguiente contenido:

«Artículo 22. Competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social y colaboración interadministrativa.

1. La competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica no contributiva de la Seguridad Social corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo apartado de este artículo y en las disposiciones adicionales cuarta y quinta.

2. Las comunidades autónomas y entidades locales pueden iniciar el expediente administrativo cuando suscriban con el Instituto Nacional de la Seguridad Social, en los términos previstos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el oportuno convenio que les habilite para ello.

En el marco del correspondiente convenio suscrito con el Instituto Nacional de Seguridad Social, podrá acordarse que, iniciado el expediente por la respectiva administración, la posterior tramitación y gestión previas a la resolución del expediente se efectúe por la administración que hubiere incoado el procedimiento.»

Este artículo contiene la norma más relevante a efectos de nuestro Dictamen, al menos en la parte que ahora examinamos, ya que otros de los preceptos cuestionados por el Gobierno están directamente conectados con él. Tiene dos partes claramente diferenciadas, como puede constatarse. El apartado 1 determina de forma acabada y exclusiva la asunción por el INSS de la función de reconocimiento y control de la prestación económica del IMV, así como la función de tramitación del expediente correspondiente, tal como deriva de la regulación general de este capítulo IV. En cambio, el apartado 2 prevé una excepción a dicha regla general, en la medida en que establece la posibilidad de intervención de las comunidades autónomas y las entidades locales en el citado procedimiento, pero siempre condicionada a la suscripción de un convenio habilitante y limitada al inicio del expediente y a su tramitación y gestión, excluyendo en todo caso la adopción de la resolución de reconocimiento de la prestación, que se reserva al INSS.

A) Como hemos anticipado, el Gobierno considera en su escrito de solicitud que dicho precepto vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 165.1.a y .e EAC porque somete la competencia de las comunidades autónomas para intervenir en la tramitación y gestión del IMV a las condiciones que se determinen en un futuro convenio y porque reserva en todo caso el reconocimiento de esta prestación al INSS.

Y, además, añade como argumento complementario que «la falta de reconocimiento de la competencia de la Generalitat en este punto choca con la práctica seguida respecto de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, que en Cataluña ya reconoce y gestiona íntegramente la Generalitat, ya que se trata de prestaciones que materialmente tienen la naturaleza de prestaciones de carácter asistencial y que, desde la redacción original de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, hasta el actual art. 373 del vigente Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, se ha reconocido la competencia autonómica para su gestión».

B) Entendemos que la alegación del artículo 165.1.e EAC (el reconocimiento y la gestión de pensiones no contributivas) no sería la más adecuada, ya que esta regla específica solo afecta a una submateria concreta, como es la de las prestaciones por pensiones no contributivas. No obstante, cabe decir que la anterior cuestión carece de relevancia práctica a los efectos de nuestro pronunciamiento consultivo, ya que la regla general del artículo 165.1.a EAC (competencia de la Generalitat para el desarrollo y ejecución de la legislación estatal en materia de Seguridad Social, salvo el régimen económico) es más que suficiente para dar cobertura a la vulneración alegada. En efecto, un simple examen del contenido de la norma dictaminada demuestra sin ningún género de duda que nos encontramos ante una potestad ejecutiva de gestión de carácter reglado que, de modo parecido a las autorizaciones administrativas, se limita al examen de las condiciones y requisitos establecidos por la normativa y al consiguiente reconocimiento de la prestación y, por tanto, encaja con precisión en la atribución competencial del citado precepto estatuario, en su referencia a «la ejecución de la legislación estatal».

Sobre el alcance de lo que significa esta expresión, debemos recordar, a modo de síntesis, que este supuesto deberá interpretarse junto a lo dispuesto en el apartado 2 del mismo precepto estatutario y que, por consiguiente, trae aparejada la capacidad para decidir dentro de su territorio la organización administrativa y funcional de los servicios que presta la Administración catalana en materia de seguridad social, así como para emitir los reglamentos internos e instrucciones que sean necesarios para garantizar su funcionamiento y la adecuada atención a los ciudadanos, incluida la información y el asesoramiento. En consecuencia, la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica del IMV, que el apartado 1 del artículo 22 RDL 20/2020 atribuye al INSS, es una función ejecutiva que debería pertenecer a la Generalitat.

En cuanto al apartado 2 del mismo precepto, que efectúa un reconocimiento parcial y condicionado de esta competencia a las comunidades autónomas, no es relevante para enervar la citada afirmación, y su redacción también vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat, por dos razones:

En primer lugar, porque en ningún caso prevé la posibilidad de descentralizar la competencia específica de reconocimiento de la prestación. De hecho, su aplicación comporta una intervención de la administración autonómica en el procedimiento de naturaleza puramente instructora (iniciación, impulso, verificación de la documentación requerida, comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente, práctica de prueba en su caso, etc.) mientras que el INSS conserva siempre la función decisoria de resolución del expediente correspondiente y subsiguiente otorgamiento de la prestación, por tanto, la más relevante a todos los efectos. Además, esta fórmula de gestión compartida podría traducirse en el establecimiento de una relación de jerarquía entre la Administración del Estado y la Administración autonómica, que no es aceptable en la configuración del Estado autonómico, menos aún en el caso de comunidades autónomas que disponen de la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en la materia afectada. Posteriormente, examinaremos este hecho en relación con otros preceptos cuestionados.

Y también, en segundo lugar, porque las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto si pertenecen al legislador estatal como al autonómico, de manera que operan ope Constitutionis e independientemente que uno u otro hagan invocación explícita. En otras palabras, su ejercicio no puede ser condicionado ni limitado por la articulación de instrumentos de cooperación. Ciertamente, estas técnicas de colaboración son consustanciales a la estructura compuesta del Estado, pero «tienen como límite el debido respeto a las áreas de competencia de los entes públicos afectados, como recogíamos en el DCGE 6/2014, de 14 de febrero (FJ 3.2), reiterando doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9)» (DCGE 25/2015, de 17 de diciembre, FJ 2.2).

Lo anterior es especialmente cierto en el caso de los convenios de colaboración y otros instrumentos similares, como recordaba el Tribunal Constitucional en una de sus decisiones más conocidas sobre esta cuestión: «[e]n todo caso, conviene resaltar que la doctrina constitucional recaída sobre los diversos instrumentos de cooperación ha reiterado el criterio aludido de que su puesta en práctica no permite alterar las competencias propias de las Administraciones actuantes» (STC 194/2004, FJ 9).

C) Para acabar este examen analizaremos seguidamente un último tema, que es el relativo a la centralización excepcional de funciones ejecutivas cuando operan sobre una materia en la que a priori el Estado únicamente dispone de la competencia para dictar la legislación básica, como es el caso que nos ocupa.

Desde un primer momento, la jurisprudencia constitucional aceptó la posibilidad de que puedan considerarse básicas regulaciones contenidas en normas reglamentarias e, incluso, actos de ejecución y potestades administrativas. Ahora bien, como hemos razonado en el fundamento jurídico anterior, cuando hemos expuesto la doctrina constitucional y nuestra doctrina consultiva sobre esta cuestión, la asunción por la Administración del Estado de facultades de gestión debe considerarse como una «dispensa excepcional», y solo es admisible cuando sea un «complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva» que se pretende con el ejercicio de «la competencia estatal sobre las bases» (DCGE 4/2011, de 14 de abril, FJ 2).

De acuerdo con lo anterior, indagaremos seguidamente si puede aceptarse el carácter básico de la atribución al INSS de la competencia ejecutiva reconocida en el artículo 22, antes expuesto. Cabe indicar que el resultado de esta indagación será aplicable, en términos generales, a los demás preceptos solicitados por el Gobierno de este mismo capítulo IV, como son los artículos 24.1, 25.1 y .2 y 26.1 y .2, pero también al artículo 17.1, del capítulo III, y a la disposición transitoria primera, dado que todos ellos se refieren a funciones administrativas relacionadas con el procedimiento de gestión del IMV y sus diferentes fases. Asimismo, por conexión directa con el apartado 2 del artículo 22, también lo será a la disposición adicional cuarta.

Sentado lo anterior, en cuanto a las razones que podrían aconsejar la centralización de la gestión del IMV, debemos señalar que la exposición de motivos del RDL 20/2020 únicamente contiene una referencia neutra a esta cuestión, sin incorporar argumentación alguna que la justifique. En efecto, en su apartado V se limita a reproducir de manera resumida el contenido del artículo 22, y añade a título explicativo: «[c]on el objetivo de facilitar la presentación de la solicitud se habilitan diferentes canales a disposición de los ciudadanos. Asimismo, se podrán suscribir convenios con las comunidades autónomas y entidades locales para la presentación de las solicitudes e iniciación y tramitación del expediente, por su proximidad y conocimiento de la realidad social de su territorio» (párr. decimoctavo).

Parece, entonces, que el legislador ni siquiera es consciente de que con la regulación controvertida está yendo mucho más allá de lo que debería ser su competencia en la materia, y que, por tanto, no se plantea la necesidad de fundamentar por qué lo hace. Al contrario, lo que sí cree que debe justificar es la descentralización limitada que opera la segunda parte del precepto, cuando razona la posible atribución a las comunidades autónomas de la competencia para iniciar y tramitar los expedientes «por su proximidad y conocimiento de la realidad social de su territorio».

Cabe decir que durante el trámite parlamentario de convalidación del Real decreto-ley en el Congreso de los Diputados (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente, núm. 27, de 10 de junio de 2020, pág. 66), el vicepresidente segundo del Gobierno y ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030 tampoco se pronunció sobre este tema en su intervención de presentación. Posteriormente, durante el debate, dos diputados sí que lo hicieron, los dos interviniendo en nombre del Grupo Parlamentario Plural. El primero y más incisivo discrepó de «cómo se pretende gestionar este ingreso mínimo vital desde el Estado, provocando un nuevo episodio ?uno más? de recentralización» (Diario de Sesiones, pág. 77); posteriormente recordó la experiencia positiva de la gestión autonómica de las pensiones no contributivas, y efectuó algunas propuestas genéricas de modificación.

Por su parte, el segundo diputado solicitó en la misma línea que «la gestión la pueda realizar la Generalitat de Catalunya. Si lo pueden realizar otras comunidades autónomas ?no sé si las diecisiete lo pueden hacer? le aseguro que la Generalitat de Catalunya puede» (Diario de Sesiones, pág. 78 y 79). Ninguna de estas consideraciones obtuvo respuesta en la intervención final del Gobierno, efectuada por el ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (pág. 86 y siguientes).

Ante esta falta de explicaciones podríamos suponer que el legislador estatal considera que el fraccionamiento de la función de reconocimiento del IMV es susceptible de provocar disfunciones en el procedimiento e, incluso, posibles tratamientos discriminatorios en el otorgamiento de la prestación. Es lo que se desprende, por ejemplo, de la exigencia general de articular un convenio, prevista en el precepto que examinamos (art. 22.2 RDL 20/2020) o de la reserva al INSS de la revisión de oficio de los actos de reconocimiento de la prestación (art. 17.1 RDL 20/2020) y, sobre todo, de las constantes invocaciones a la facultad de control y supervisión por parte de este Instituto, que contiene el artículo 26. No abona, sin embargo, esta suposición el régimen especial reconocido en los territorios forales por la disposición adicional quinta del propio RDL 20/2020.

Efectuadas las consideraciones anteriores, no hallamos, por tanto, en el Real decreto-ley objeto de dictamen ni en esta supuesta posición del Gobierno del Estado, ni en ninguna otra que pueda aportarse a los efectos de nuestro examen, la más mínima razón para avalar el carácter básico de estos actos ejecutivos y su consiguiente centralización. Principalmente, porque, dada su naturaleza, ni remotamente podrían ser equiparados con las «situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública», tal como exige la doctrina constitucional. Tampoco se dan las circunstancias excepcionales que habíamos expuesto en el fundamento jurídico anterior, según las cuales «únicamente cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas» (DCGE 26/2014, de 18 de diciembre, FJ 4).

Además, dicho riesgo difícilmente puede apreciarse cuando vemos que el reconocimiento de la prestación económica está sujeto a una regulación detallada y estricta, contenida en los capítulos III y IV del RDL 20/2020. Estos capítulos determinan de forma precisa las personas beneficiarias del IMV, los titulares y lo que debe entenderse por unidad de convivencia; establecen los requisitos de acceso y las reglas para apreciar la situación de vulnerabilidad económica, para computar los ingresos y el patrimonio y para calcular la cuantía de la prestación; incluso pueden hallarse referencias al régimen de cesión de datos y a la forma de acreditación de los requisitos. En suma, este acto de reconocimiento presenta las características típicas de los actos «administrativos meramente aplicativos, que se realizan una vez que se ha verificado que se cumplen los requisitos legalmente previstos en la normativa básica y que, por lo tanto, deberían corresponder a las comunidades autónomas», tal como razonábamos para un caso muy similar en el DCGE 2/2011, FJ 4.2.

Es cierto que hasta en estos supuestos podríamos imaginar situaciones en las que el fraccionamiento de la actividad ejecutiva conduce a un tratamiento desigual de los ciudadanos. No obstante, siguiendo una vez más la doctrina antes expuesta, ello solo justifica la centralización estatal de la función cuando «dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado» (STC 194/2004, FJ 7, citando STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8). Consiguientemente, siempre deben preferirse a la centralización, en la medida en que sean posibles, los mecanismos alternativos de cooperación o de coordinación que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario.

Eso sí, tal como indicábamos anteriormente, sería necesario que el legislador estableciera un punto de conexión adecuado para el ejercicio autonómico de la función de reconocimiento de la prestación, como podría ser el del domicilio del beneficiario en el momento de presentar la solicitud que, además, según el RDL 20/2020, ya debe acreditarse mediante el certificado de empadronamiento (art. 19.3). Y, en cuanto a las hipotéticas disfunciones que pudieran surgir en esta actuación descentralizada, siempre podrán ser resueltas mediante el recurso a mecanismos de comunicación, cooperación o coordinación.

En definitiva, en el caso que nos ocupa no encontramos razón alguna que justifique la asunción por parte del INSS de la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica del ingreso mínimo vital. El hecho de que una parte de su gestión pueda corresponder a las comunidades autónomas mediante la firma de un convenio con el Estado tampoco subsana la inconstitucionalidad de dicha centralización de funciones ejecutivas, por las razones que ya hemos expuesto anteriormente. En consecuencia, los apartados 1 y 2 del artículo 22 RDL 20/2020 vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC, y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

Dicha conclusión es aplicable también a la disposición adicional cuarta RDL 20/2020 que encarga al Gobierno del Estado el estudio, a partir de 2021, de la formalización de convenios con comunidades autónomas que prevean fórmulas de gestión de la prestación del IMV. Esto es así porque se trata del mismo tipo de convenios a los que se refiere el artículo 22.2 RDL 20/2020 que, como hemos dicho anteriormente, condicionan indebidamente el ejercicio de las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de seguridad social, con más razón todavía porque la citada disposición, aun pudiendo hacerlo, no excluye de su ámbito de aplicación a las comunidades autónomas que, como la catalana, han asumido expresamente dichas competencias mediante sus normas estatutarias. Por consiguiente, la disposición adicional cuarta RDL 20/2020 vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.17 CE.

2. Los artículos 24.1, 25.1 y .2 y 26.1 y .2 RDL 20/2020 regulan aspectos instrumentales del procedimiento que debe seguirse para adoptar la decisión administrativa de reconocimiento de la prestación, así como las funciones de supervisión sobre el cumplimiento de los requisitos, que se reservan al INSS.

Según indica el Gobierno en su petición de dictamen, estos preceptos «reservan al INSS funciones de mera ejecución administrativa, inherentes a la gestión del IMV, que se inscriben con naturalidad en las citadas competencias de la Generalitat de Cataluña para el reconocimiento y la gestión de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social». Entre otras, cita expresamente la recepción de las solicitudes y la determinación de los canales de comunicación con los interesados; la verificación de la existencia de la documentación necesaria, y la resolución y notificación del procedimiento a la persona solicitante.

Tal como decíamos anteriormente, las consideraciones que acabamos de efectuar en relación con el acto ejecutivo de reconocimiento de la prestación (art. 22.1 RDL 20/2020) son aplicables también a estos preceptos, incluso más justificadamente. Por consiguiente, dada su conexión, deben compartir la declaración de inconstitucionalidad y antiestatutariedad anteriormente formulada, con alguna consideración complementaria que haremos a continuación.

A) El artículo 24 RDL 20/2020, en el apartado 1, regula la presentación de la solicitud en un modelo normalizado, preferentemente en la sede electrónica de la Seguridad Social o a través de otros canales de comunicación telemática del INSS, sin perjuicio de lo que pueda establecerse en el marco de los convenios a los que se refiere el artículo 29. Hay que indicar que los mencionados convenios no han sido impugnados por el Gobierno porque son de naturaleza y contenido diferentes a los del artículo 22.2, ya que están previstos como meros instrumentos de colaboración para intensificar las relaciones de cooperación, mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación y facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos.

La obligatoriedad de la presentación de la solicitud ante el INSS deriva de la previsión contenida en el artículo 22.1 RDL 20/2020, que le atribuye la competencia exclusiva para el reconocimiento de la prestación. En consecuencia, es inconstitucional y debería sustituirse por el establecimiento de un punto de conexión adecuado a la competencia de la Generalitat, como indicábamos antes. Esta fijación de un punto de conexión no debería presentar ningún problema, a la vez que resultará necesaria una vez se haya iniciado el régimen de convenios con las comunidades autónomas previsto en el artículo 22.2 del propio Real decreto-ley.

B) El artículo 25 RDL 20/2020, relativo a la tramitación, dispone en el apartado 1 que el INSS debe verificar, en la instrucción del expediente, la existencia de la documentación necesaria para el reconocimiento de la prestación y efectuar la comprobación del cumplimiento de los requisitos previstos por la norma. A continuación, el apartado 2 declara que esta misma entidad estatal debe proceder a la resolución y notificación del procedimiento a la persona solicitante en el plazo máximo de tres meses desde la entrada en su registro, transcurrido el cual sin resolución expresa, la solicitud se entiende denegada por silencio administrativo.

Una vez más nos encontramos ante actuaciones meramente aplicativas de carácter procedimental, y su atribución al INSS no tiene justificación alguna. La verificación de la existencia de la documentación requerida por la ley, que está regulada de forma pormenorizada en el artículo 19, así como las comprobaciones pertinentes de los requisitos de acceso a la prestación, son actos puramente instrumentales respecto a lo dispuesto normativamente por el artículo 7 RDL 20/2020.

C) Finalmente, el artículo 26 RDL 20/2020, en el apartado 1, atribuye al INSS la función de supervisión del cumplimiento de los requisitos y obligaciones de la persona titular y demás personas que integran la unidad familiar, mediante la verificación de su acreditación y el control periódico para comprobar que se cumplen los requisitos y obligaciones que permiten el mantenimiento del derecho o de su cuantía, y, en el apartado 2, faculta a este organismo para que, en ejercicio de esta supervisión, lleve a cabo cuantas comprobaciones, inspecciones, revisiones y verificaciones sean necesarias, requiriendo la colaboración de las personas titulares del derecho y de las administraciones públicas, de los organismos y entidades públicas y de personas jurídico-privadas.

Todo parece indicar que la potestad de supervisión reconocida al INSS opera como una forma de control jerárquico sobre la actuación de las entidades gestoras y sus servicios territoriales, tanto en el procedimiento de reconocimiento de la prestación como en la inspección posterior, como se desprende de las expresiones «controles periódicos» y «mantenimiento del derecho o de su cuantía».

Cabe decir que la citada supervisión tiene sentido si partimos de la regla general establecida por el artículo 22 RDL 20/2020, que atribuye al INSS de forma exclusiva el reconocimiento de la prestación. Sin embargo, una vez declarada la inconstitucionalidad de este precepto cabecera, deberemos aplicar idéntica conclusión a los dos apartados del artículo 26, por una razón muy simple: la facultad de control de los propios actos forma parte de la función ejecutiva y, por consiguiente, solo es la propia Generalitat quien podrá revisar o supervisar la adecuada actuación y funcionamiento de sus servicios. Lo contrario significaría aceptar una relación jerárquica entre la Administración del Estado y la Administración autonómica, inadmisible conforme a la naturaleza de nuestro Estado autonómico. En este sentido, una acción de corrección por parte de la Administración estatal respecto de los actos que corresponden a las administraciones autonómicas, constituiría un control prohibido por la Constitución, ya que el Estado dispone de medios para asegurar el cumplimiento por parte de las comunidades autónomas de sus obligaciones, respetando su posición institucional, entre otros, los instrumentos jurisdiccionales en vía contencioso-administrativa, particularmente en los casos en los que el citado incumplimiento es deducible de actos administrativos (en este sentido, DCGE 21/2014, de 30 de septiembre, FJ 3, y 19/2015, de 26 de noviembre, FJ 2).

Consiguientemente, los artículos 24.1, 25.1 y .2, y 26.1 y .2 RDL 20/2020 vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC, y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

3. El artículo 17.1 RDL 20/2020 regula el reintegro de las prestaciones percibidas indebidamente, con el siguiente tenor literal:

«1. El Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá revisar de oficio, en perjuicio de los beneficiarios, los actos relativos a la prestación de ingreso mínimo vital, siempre que dicha revisión se efectúe dentro del plazo máximo de cuatro años desde que se dictó la resolución administrativa que no hubiere sido impugnada. Asimismo, en tal caso podrá de oficio declarar y exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas.

La entidad gestora, podrá proceder en cualquier momento a la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como a la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo.

En supuestos distintos a los indicados en los párrafos anteriores, la revisión en perjuicio de los beneficiarios se efectuará de conformidad con el artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.»

A) En su solicitud, el Gobierno considera que el apartado 1 de este artículo 17 reserva «al INSS funciones de mera ejecución administrativa, inherentes a la gestión del IMV,» ya que la revisión de oficio, en perjuicio de los beneficiarios, de los actos relativos a la prestación del ingreso mínimo vital se inscribe «con naturalidad en las citadas competencias de la Generalitat de Cataluña para el reconocimiento y la gestión de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social». En consecuencia, su atribución a un organismo estatal vulnera estas competencias.

B) A fin de dar respuesta adecuada a las dudas planteadas deberemos partir del hecho de que el precepto que examinamos contiene varias previsiones, algunas de las cuales van más allá de la regulación de simples funciones de ejecución administrativa. De hecho, los argumentos aportados por el peticionario solo afectan a una de ellas, pese a que la queja de inconstitucionalidad se dirige contra la totalidad del apartado.

El primer inciso del primer párrafo atribuye al INSS la competencia para revisar de oficio, en perjuicio de los beneficiarios, los actos relativos a la prestación del IMV, en determinados supuestos. Con esta decisión, el legislador estatal introduce un cambio importante en la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos en el ámbito de la Seguridad Social, tal como está configurada de forma específica en el artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (aprobada al amparo del artículo 149.1.6 CE), ya que añade una nueva excepción a la competencia del juzgado de lo social para efectuar dicha revisión. Tal como indicábamos en el fundamento jurídico anterior, el legislador puede introducir esta modificación al amparo de la citada competencia y también del artículo 149.1.18 CE, cuestión esta sobre la que el Gobierno no plantea dudas, ya que su queja se limita a la atribución de la citada actuación al INSS.

La revisión de oficio de los actos administrativos en perjuicio del administrado (o, utilizando los términos empleados por la citada Ley 36/2011, «actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios»), cuando la realiza directamente la Administración, sin intervención judicial, como en el caso que nos ocupa, es una potestad excepcional, manifestación clara de la facultad de autotutela administrativa. Por consiguiente, en el supuesto que examinamos estamos ante un acto administrativo de ejecución que se inscribe con naturalidad en la competencia de la Generalitat reconocida en el artículo 165.1.a EAC.

Consiguientemente, una vez hemos considerado que el acto de reconocimiento de la prestación debe ser acordado por la Administración catalana (art. 22 RDL 20/2020), constatamos que también le corresponde poner en marcha el mecanismo legalmente previsto para su revisión, cuando así proceda. Una conclusión en contrario significaría atribuir dicha revisión a una Administración que no es la autora del acto susceptible de corregirse, lo que vulnera el citado artículo 165.1.a EAC, y además rompe la lógica del procedimiento administrativo e introduce una relación de dependencia jerárquica entre el Estado y la Generalitat similar a la que denunciábamos anteriormente, que supondría un control no aceptable en nuestro Estado autonómico.

Por idéntica razón, también es inconstitucional la atribución al INSS de la función de declarar y exigir, igualmente de oficio, la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas. A pesar de que esta actuación podría estar relacionada con el régimen económico de la Seguridad Social, expuesto en el fundamento jurídico anterior (apdo. 4.D), entendemos que ello no justifica ni avala su atribución al INSS. Por un lado, porque no debemos olvidar que también la materia del régimen económico tiene un carácter compartido y no pertenece exclusivamente al Estado y es por lo que el artículo 165.1.b EAC reconoce expresamente a la Generalitat la gestión de este régimen económico. Y por otro, porque la actuación referida tiene un carácter meramente instrumental, y aceptando que son los servicios de la Generalitat los que han efectuado la revisión de oficio en ejercicio de su competencia de ejecución de la legislación básica, no tendría ningún sentido que la consiguiente exigencia de devolución se atribuyera a otra Administración pública.

Así, cabe recordar que, de acuerdo con la doctrina constitucional, la Administración catalana puede ejercer potestades ejecutivas en el ámbito del régimen económico de la Seguridad Social siempre que estas no recaigan sobre actividades estrictamente económicas de su caja única (STC 211/2012, FJ 5), se realicen dentro de las normas básicas y uniformes que el Estado establezca en la materia y, en su caso, se comuniquen a este último para los posibles efectos que puedan producir dentro del sistema de la Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 4). Pues bien, la actuación que examinamos se ajusta a las citadas previsiones y debería corresponder a la Generalitat, ya que tiene un carácter instrumental, aplica las normas establecidas por el legislador básico y no interviene en la caja única de la Seguridad Social, a la que serían enviadas las prestaciones indebidamente percibidas, una vez se hayan devuelto. Además, recordando las consideraciones que hacíamos en el fundamento jurídico anterior, no comporta disponibilidad de los fondos ni la previsión ni ordenación de pagos (STC 33/2014, citada, FJ 5.A).

Idénticas consideraciones merece el segundo párrafo del artículo 17.1, que encarga a la entidad gestora la corrección de los errores materiales, de hecho y aritméticos, las revisiones motivadas por omisiones o inexactitudes, y la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas por tal motivo. De conformidad con los argumentos antes expuestos, dichas funciones deberían corresponder a la Generalitat, y su atribución a las entidades gestoras de la Seguridad Social vulnera las citadas competencias de la Generalitat.

Finalmente, el último párrafo del mismo apartado 1 del artículo 17 mantiene la competencia del juzgado de lo social para realizar la revisión de oficio en los supuestos distintos a los indicados anteriormente. Aunque el escrito de solicitud no contiene ninguna referencia explícita a esta cuestión, es evidente que no nos encontramos ante la atribución a la Administración estatal de un acto de ejecución, sino de una norma que se remite a la regulación de la legislación procesal del ámbito social para determinar que en estos casos la revisión de oficio corresponderá a un órgano judicial, que ejerce sus funciones al amparo de lo previsto en el artículo 117 CE. Por consiguiente, se trata de una previsión que no vulnera la competencia de la Generalitat, si bien deberá entenderse sistemáticamente que la presentación de la demanda judicial para solicitar la revisión de oficio corresponde a los órganos competentes de la Administración catalana, en aplicación del artículo 146 de la Ley 36/2011.

En conclusión, la atribución al INSS de la facultad de revisión de oficio de los actos relativos a la prestación del IMV, en los supuestos indicados por la propia norma, y de rectificación de errores, así como de la potestad para declarar y exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas, previstas en los párrafos primero y segundo del apartado 1 del artículo 17 RDL 20/2020, vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .b EAC, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.17 CE.

El tercer párrafo, entendido en la forma indicada anteriormente, no vulnera estas competencias estatutarias.

4. El artículo 28.1 RDL 20/2020 sobre cooperación para la inclusión social de las personas beneficiarias, dispone la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV en colaboración con las comunidades autónomas, entes locales y agentes sociales, a fin de remover «los obstáculos sociales o laborales que dificultan el pleno ejercicio de derechos y socavan la cohesión social».

A) Según el escrito de solicitud «el diseño de estrategias de inclusión social encaja plenamente en el ámbito de los servicios sociales y, especialmente, en la regulación y aprobación de los planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social que, en Cataluña, ha asumido la Generalitat con el carácter de competencia exclusiva, de acuerdo con lo que dispone el art. 166.1.c) del EAC». Consiguientemente, considera que «la intervención desde el Ministerio y de otras instancias de la Administración General del Estado en la promoción de estas estrategias [?] podrían vulnerar esta competencia de la Generalitat para la prestación de los servicios sociales».

También extiende dichas consideraciones a otros preceptos que atribuyen funciones complementarias en este campo a órganos del Estado: el artículo 28.3 (evaluación del IMV y de las estrategias de inclusión a cargo de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, en adelante AIReF); el artículo 30.3.h (cooperación en la promoción de indicadores para el diseño de estrategias de inclusión, por parte de la Comisión de Seguimiento del IMV); el artículo 31.3.d (asesoramiento en el diseño y la implantación de estrategias de inclusión, por parte del Consejo Consultivo del IMV), y finalmente el artículo 33.2.g (obligación de las personas integrantes de la unidad de convivencia beneficiarias del IMV de participar en las citadas estrategias de inclusión).

B) A fin de dar respuesta adecuada a dichas alegaciones, deberemos indagar previamente cuáles son las actuaciones de naturaleza normativa y ejecutiva que pueden integrar las denominadas estrategias de inclusión (una expresión que requiere mayor precisión), ya que son estas las que interesan a los efectos de nuestro análisis.

En este sentido, será útil averiguar el sentido que el legislador ha querido dar a esta expresión a partir del análisis de diferentes textos, normativos o no, que el Gobierno o las Cortes Generales han aprobado con esta calificación de «estrategia», y así podremos apreciar también su afectación a las competencias de la Generalitat.

El ejemplo más reciente es la llamada «Estrategia nacional de prevención y lucha contra la pobreza y la exclusión social, 2019-2023», que fue aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019, y que por su contenido es especialmente interesante a efectos de nuestra indagación. Es un documento de 111 páginas, más tres anexos, estructurado en cuatro capítulos: introducción, diagnóstico, estrategia y gobernanza. El capítulo introductorio hace un breve resumen de este proceso, y acaba diciendo: «[p]or último, para la implementación de esta Estrategia es necesaria la elaboración de planes operativos, de ámbito nacional, autonómico o local, que vayan concretando las medidas y actuaciones correspondientes a sus líneas de actuación, así como el periodo de ejecución, el órgano responsable y el presupuesto asociado» (pág. 6).

Un caso similar es el relativo a la llamada Estrategia de Seguridad Nacional, que establecía pautas y líneas de actuación en dicha materia, y que tratamos en nuestro DCGE 18/2015, de 26 de noviembre, en particular por su afectación a las competencias de la Generalitat en materia de seguridad pública. En dicho Dictamen consideramos inconstitucional la mencionada Estrategia, no por su contenido ni por su aprobación por el Consejo de Ministros, sino por la absoluta falta de participación de la Generalitat en su elaboración (FJ 3.1).

En consecuencia, queda claro que en ambos supuestos, y en otros similares, nos encontramos ante documentos de una cierta extensión que establecen pautas y líneas de actuación futuras, mediante la realización de un diagnóstico de la situación social o política que pretende afrontar, para determinar después los objetivos a conseguir, y finalmente prever los plazos, medios económicos e instrumentos posibles para llevarlo a cabo. Pero lo cierto es que no contienen medidas específicas vinculantes con carácter general, no presentan la estructura propia de los instrumentos normativos (títulos, capítulos, artículos, disposiciones, etc.) y son habitualmente aprobadas como acuerdos del Consejo de Ministros.

El artículo 28.1, que examinamos, no contiene referencia alguna a la futura aprobación de uno o varios documentos de este tipo, aunque tampoco la excluye. Pero de los ejemplos citados y también de la noción de estrategia que se deduce de ellos podemos considerar que contiene un mandato abierto dirigido a los poderes públicos del Estado para que, en colaboración con las comunidades autónomas y los agentes sociales, impulsen y promuevan actuaciones dirigidas a la consecución del objetivo de inclusión de las personas beneficiarias del IMV. Estas actuaciones, una vez dispongan de asignación presupuestaria, podrán convertirse en medidas concretas de naturaleza normativa o ejecutiva, pero el artículo 28.1 no las contiene ni determina su contenido.

C) Una vez delimitado el alcance normativo del precepto objeto de dictamen, ya podemos abordar el examen de las alegaciones del Gobierno, y empezaremos señalando que el título competencial prevalente a tales efectos, en nuestra opinión, no es el de servicios sociales (art. 166 EAC), sino el mismo que hemos utilizado para resolver las dudas competenciales planteadas anteriormente. Es decir, el de la seguridad social (art. 165 EAC, en el marco de lo dispuesto en el art. 149.1.17 CE), puesto que la inclusión social de los beneficiarios del IMV no es una cuestión colateral o complementaria de la regulación que examinamos, sino un elemento central del diseño del IMV, y no puede ser tratada de forma separada desde una perspectiva competencial. Por consiguiente, si aceptamos que el IMV es una prestación integrada en la acción protectora del sistema de la Seguridad Social, deberemos llegar a idéntica conclusión respecto a las citadas estrategias de inclusión.

Esto es lo que se desprende de las consideraciones efectuadas en el fundamento jurídico primero, recuperando el texto de la exposición de motivos, cuando recordábamos que el objetivo de la inclusión social «condiciona de manera central el diseño de la prestación, que [?] introduce un sistema de incentivos buscando evitar la generación de lo que los expertos en política social han llamado ?trampas de pobreza?, esto es, que la mera existencia de una prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores» (apdo. III, párr. primero).

En esta misma línea el ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en la presentación del Real decreto-ley durante la sesión de convalidación en el Congreso de los Diputados, insistió en esta cuestión, cuando recordaba que «el ingreso mínimo vital debe entenderse, señorías, simultáneamente como una herramienta para la lucha contra la pobreza y una palanca para la inclusión social [?] como un seguro colectivo que, de forma permanente, rescata a las personas en cada momento que sufran carencias materiales severas y les empuje, les lleve, hacia la integración en la sociedad» (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente, núm. 27, de 10 de junio de 2020, pág. 68).

Por este motivo, recordémoslo, el capítulo VII incorpora un régimen estricto de obligaciones tanto de las personas titulares del derecho al IMV como de las personas integrantes en la unidad de convivencia, entre las que encontramos precisamente la participación en las estrategias de inclusión promovidas y previstas en el artículo 28.1 (art. 33.1.h y .2.g). En consecuencia, el incumplimiento por parte de las mismas de sus obligaciones de inclusión comporta la suspensión del derecho a la prestación, si es un incumplimiento temporal (art. 14.1.b), o su extinción, si es un incumplimiento reiterado (art. 15.1.g).

A partir de estas consideraciones, y aceptada la prevalencia del citado título competencial, podemos concluir que el artículo 28.1 RDL 20/2020, y también el resto de preceptos invocados por el Gobierno por su conexión, se inscriben en la noción de legislación básica ya que solamente incorporan directrices de carácter general. Asimismo, dichos preceptos no solo no incluyen actos ejecutivos ni remisiones reglamentarias, sino que ni siquiera contienen medidas normativas, salvo el mandato para promover las mencionadas estrategias de inclusión. De hecho, se limitan al establecimiento de un objetivo muy abierto (remoción de los obstáculos sociales y laborales que dificultan el pleno ejercicio de los derechos y la cohesión social), sin determinar los medios que deberán utilizarse para alcanzarlo.

Y, además, las citadas estrategias han de promoverse en cooperación y colaboración con las comunidades autónomas, y en el ámbito de las competencias del Estado, como se determina de forma expresa. Precisamente para garantizar esta colaboración se establece un órgano específico, la Comisión de Seguimiento del IMV (art. 30), sin perjuicio, claro está, de la participación en los órganos y procedimientos multilaterales y bilaterales previstos con carácter general en los artículos 175.2, 176 y 183 EAC. Recordemos que en el DCGE 18/2015, antes citado, consideramos inconstitucional la Estrategia de Seguridad Nacional precisamente porque no contemplaba dicha participación.

Por descontado, en su concreción efectiva y en función de las medidas que desplieguen, las citadas estrategias deberán respetar su naturaleza básica, tanto en el plano material como formal, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional consolidada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5 y 6, leading case en este tema, jurisprudencia seguida por este Consell, entre otros, en el DCGE 20/2015, de 3 de diciembre, FJ 2), ya que, en caso contrario, podrían vulnerar la competencia de la Generalitat en la materia, o también, según su contenido concreto, en otras, como servicios sociales, legislación laboral, educación o incluso sanidad. Deberá examinarse, llegado el momento, su contenido y alcance competencial y el respeto a la distribución funcional que corresponda según la materia (bases, legislación, coordinación, etc.), y sobre todo su vínculo efectivo con el IMV. De hecho, este Real decreto-ley ya incluye una de estas medidas en la disposición adicional primera, que examinaremos posteriormente. Pero, en todo caso, esta hipotética vulneración tendrá que ser imputada al acto que la causa, y no al artículo 28.1 RDL 20/2020, que ahora tratamos.

En cuanto a la invocación del título sobre servicios sociales, que no consideramos prevalente, es cierto que dada la similitud entre ambas materias las medidas concretas que en su momento se aprueben al amparo del mandato del artículo 28.1 también podrían invadir de una manera u otra la citada competencia de la Generalitat. Pero, una vez más, debemos recordar que nada de eso afecta al mandato contenido en el artículo 28.1 mientras no sea objeto de formalización, ni tampoco a los preceptos conexos antes examinados. Estos preceptos no impiden ni dificultan el ejercicio por la Generalitat de las funciones referidas en el apartado 1.c del artículo 166 EAC, que invoca el Gobierno; de hecho, así se desprende en cierta medida de la publicación del Decreto ley 28/2020, de 21 de julio, por el que se modifica la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía y se adoptan medidas urgentes para armonizar prestaciones sociales con el ingreso mínimo vital, que citábamos en el fundamento jurídico primero. Decreto ley que, recordémoslo, no fue convalidado por el Parlament.

D) El artículo 28.3 RDL 20/2020 prevé la realización de evaluaciones sobre los resultados del IMV y de las citadas estrategias de inclusión por parte de la AIReF. De acuerdo con la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, la AIReF es un ente de derecho público dotado de personalidad jurídica propia, que ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional respecto de las administraciones públicas. Dichas funciones se realizan a través de la elaboración de informes, opiniones y estudios, que tienen un contenido y alcance diferente según su denominación.

Así, los informes deberán versar sobre las materias expresamente recogidas por la citada Ley orgánica, generalmente de naturaleza económica, presupuestaria y fiscal, relacionadas con el cumplimiento del artículo 135 CE, y la autoridad destinataria habrá de motivar las razones por las que no sigue las recomendaciones que contiene el informe, e incorporarlas al expediente. En cambio no hay obligación de tal motivación en el caso de las opiniones, que se refieren a otras materias, ni tampoco en los estudios, que se emiten a petición de una administración pública, incluidas las comunidades autónomas (art. 5 LO 6/2013, citada).

Parece claro que las evaluaciones previstas en el artículo 28.3, que dictaminamos, únicamente son las citadas opiniones, que pueden ser emitidas «[s]obre cualquier asunto cuando así lo disponga una ley» (art. 23.c LO 6/2013), o también los estudios. En ambos supuestos nos encontramos ante actos de carácter informativo sin vinculación ni efectos decisorios, y que por tanto no son susceptibles de vulnerar ninguna competencia de la Generalitat. Además, nada impide al Gobierno encargar o realizar directamente las evaluaciones que considere convenientes sobre la aplicación del IMV en Cataluña.

E) Similares conclusiones podemos extraer respecto a las alegaciones relativas a los artículos 30.3.h, 31.3.d y 33.2.g RDL 20/2020. El primero, relativo a la Comisión de Seguimiento del IMV (en la que participan los titulares de las consejerías de las comunidades autónomas competentes en razón de la materia), solo prevé una función de «cooperación en la promoción de la incorporación de los indicadores [?] en el diseño y evaluación de las políticas y medidas de inclusión», mientras que el segundo se refiere al asesoramiento y cooperación en la implantación de las estrategias de inclusión por parte del Consejo Consultivo del IMV.

Finalmente, el artículo 33.2.g determina la obligación de las personas que integran la unidad de convivencia de participar en las estrategias de inclusión. Al contrario que los artículos precedentes, entendemos que esta norma no se refiere a la elaboración y determinación de las citadas estrategias, sino a la obligación de los beneficiarios del IMV de aceptar las propuestas de inclusión que resulten, ya sean laborales, formativas o de cualquier otra naturaleza, y por ello son reguladas en un capítulo diferente, el VII, sobre «régimen de obligaciones». Que los beneficiarios del IMV estén obligados a aceptar estas propuestas de inclusión, «en los términos que se establezcan», es un aspecto sustancial de la propia prestación, ya que no tendría sentido que pudieran mantenerse indefinidamente en su percepción rehusando las posibilidades de inclusión que se les ofrecen.

En consecuencia, los artículos 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d y 33.2.g no vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 165.1.a EAC y encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

5. Según la disposición adicional primera, «[r]eglamentariamente se regulará el Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a aquellas empresas y entidades que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo vital desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la sociedad» y muy especialmente a las que contraten como trabajadores a los beneficiarios del IMV.

A) El Gobierno considera que «materialmente, el sello será un distintivo para la promoción de empresas y entidades por sus valores sociales y, consiguientemente, por su objeto y finalidad se inscribe en la materia competencial de los servicios sociales y, de manera específica, en las competencias de regulación de las entidades y establecimientos que prestan servicios sociales y en la promoción de acciones destinadas a la solidaridad, que la Generalitat ha asumido de conformidad con lo previsto en el art. 166.1.b) y .2 del EAC. Incluso, si se pretendiera encajar en el ámbito del trabajo ?la competencia estatal en materia de legislación laboral no ha sido invocada por la Disposición final novena del Real Decreto-ley?, en Cataluña el otorgamiento de estos distintivos correspondería a la Generalitat, que de acuerdo con el art. 170 del EAC, ha asumido la competencia ejecutiva en esta materia».

B) Por las mismas razones indicadas anteriormente, entendemos que esta regulación se inscribe más en el ámbito propio de las políticas de inclusión social de los beneficiarios del IMV (es decir, Seguridad Social, ex art. 165 EAC) que en el relativo a los servicios sociales o a la ejecución de la legislación laboral, invocados en el escrito de solicitud. En efecto, la simple lectura del primer párrafo de la disposición demuestra que lo que se pretende con la norma es impulsar actuaciones que encajan con naturalidad en la definición de estas políticas de inclusión que contiene el artículo 28.1, es decir, la remoción de los obstáculos, en este caso laborales, que dificultan el pleno ejercicio de los derechos por parte de los beneficiarios del IMV. El hecho de que solo ampare actuaciones dirigidas a la inclusión laboral de estas personas, y no de otras, refuerza las consideraciones que hacíamos anteriormente.

Por el contrario, entendemos que la aplicación de los títulos competenciales alegados por el Gobierno no es apropiada. El otorgamiento de un distintivo a las empresas o entidades que por su actuación contribuyan a la inclusión social de los beneficiarios del IMV, ciertamente, no es ejecución de la legislación laboral (art. 170 EAC) ni tampoco voluntariado (artículo 166.2 EAC), según la noción de estas materias que se desprende de la legislación y la jurisprudencia. En cuanto a la competencia reconocida en el artículo 166.1.b EAC, sobre la regulación y la ordenación de las entidades, servicios y establecimientos públicos y privados que prestan servicios sociales en Cataluña, entendemos que deberá entenderse referida únicamente a las que prestan estos servicios de forma habitual y principal, ya que si no fuera así no tendría sentido la citada función de ordenación y regulación. En cambio, el objeto del precepto no es regular las entidades que presten servicios sociales sino fomentar la inclusión social de los beneficiarios del IMV mediante la creación de un distintivo para sus empleadores. En consecuencia, este último título competencial no es aplicable al supuesto que nos ocupa.

C) Una vez apreciada la prevalencia del título relativo a seguridad social, examinaremos si las previsiones contenidas en la citada disposición respetan la distribución de funciones que le es propia. Fundamentalmente, tal como se desprende del artículo 111 EAC, que recoge doctrina constitucional, si la norma cuestionada se limita a la determinación de las bases o principios básicos en la materia, dejando un margen suficiente para el desarrollo legislativo y reglamentario por parte de la Generalitat en el establecimiento de políticas propias. A tal efecto tendremos en cuenta nuestro DCGE 18/2010, de 19 de julio, sobre el llamado logotipo «Letra Q» (FJ 3).

Tal como decíamos anteriormente, el Estado es competente para impulsar y promover políticas dirigidas a la inclusión social de los beneficiarios del IMV, y la previsión de instrumentos para distinguir a las empresas y entidades que colaboran en esta tarea, como es este Sello de Inclusión Social, puede ser una de ellas. A condición de que lo haga en colaboración con las comunidades autónomas y respete la doble naturaleza material y formal de toda norma básica.

Pues bien, la disposición que examinamos no parece tener en cuenta estas exigencias. En primer lugar, en lo que se refiere al plano material, porque no puede justificarse «en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma», según la temprana definición de las bases que hizo la jurisprudencia constitucional, fijando «un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan» (por todas, STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1). Al contrario, lo que vemos es que el Estado ocupa normativamente la totalidad de la materia, sin dejar margen para el desarrollo legislativo por parte de la Generalitat.

Y, en cuanto al carácter formal de ley que debe tener toda norma básica, no podemos aceptar la remisión reglamentaria que contiene, tanto en el párrafo primero como el segundo («en los términos que se establezcan reglamentariamente») por varias razones: es una remisión en blanco que no condiciona en nada el contenido de su desarrollo; no es necesaria para la consecución de la finalidad de inclusión social que se pretende, que puede ser conseguida por la Generalitat en su función de desarrollo legislativo, y, finalmente, no afecta a regulaciones de carácter técnico ni tampoco a cuestiones coyunturales o sometidas a cambios continuados, únicas circunstancias que, de acuerdo con la jurisprudencia y nuestra doctrina consultiva, podrían justificar excepcionalmente los reglamentos de carácter básico (entre otros, DCGE 20/2015, FJ 2, y 3/2016, de 5 de mayo, FJ 2.4).

Por consiguiente, si el legislador considera que la implantación de este Sello de Inclusión Social es una materia básica, lo que debería hacer es regularlo por ley formal, limitándose a sus aspectos sustanciales, de modo que las comunidades autónomas pudieran desarrollar estas previsiones en función del interés general propio, y teniendo en cuenta sus especificidades. Porque, tal como hemos recordado en numerosas ocasiones, «la competencia de la Generalitat para desarrollar la legislación básica no depende, en ningún caso, de las habilitaciones reglamentarias que puedan contener las leyes estatales, sino que deriva, directamente, del Estatuto» (por todos, DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 6.5.a).

En cuanto al segundo punto del segundo párrafo, relativo a la contratación de beneficiarios del IMV como criterio para la determinación del cómputo del porcentaje a efectos de la adjudicación de contratos del sector público (art. 147.2.a de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014), entendemos, de acuerdo con el escrito de petición, que no es cuestionada por el Gobierno. En todo caso, no tiene relación directa con el Sello de Inclusión Social, y el Estado puede incluir este nuevo criterio para la adjudicación de contratos del sector público al amparo de su competencia sobre legislación básica de contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18 CE).

En consecuencia, la disposición adicional primera, con la excepción del segundo punto del segundo párrafo, vulnera la competencia de la Generalitat ex artículo 165.1.a EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.17 CE.

6. La disposición transitoria primera RDL 20/2020 regula la prestación transitoria del IMV para los que a la entrada en vigor de esta norma sean beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con una discapacidad inferior al 33 por ciento del sistema de la Seguridad Social (apdo. 2, letra a), y lo hace para el periodo temporal comprendido entre el 1 de junio y el 31 de diciembre de 2020. Si al finalizar dicho periodo, a partir del 1 de enero de 2021, los beneficiarios de la prestación transitoria mantienen la situación que dio lugar a su reconocimiento, pasan a ser beneficiarios del IMV. En caso contrario, reanudan la asignación por hijo o menor a cargo, siempre que, claro está, todavía reúnan las condiciones para ser destinatarios de esta última (apdo. 8).

La razón de ser de esta prestación transitoria, en los términos de la exposición de motivos del Real decreto-ley, es paliar las circunstancias de una necesidad extraordinaria derivada de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que requieren una cobertura urgente para determinados colectivos (apdo. V, párr. trigésimo sexto).

Por lo que ahora interesa, el contenido de esta compleja y larga disposición transitoria, que ahora nos ocupa, puede dividirse, sintéticamente, en dos bloques. Por un lado, la parte regulatoria, que configura los elementos y características de la prestación provisional del IMV. Y por otro, un grupo de preceptos que son, precisamente, los que merecen los reproches del Gobierno, que atribuyen al INSS un abanico de potestades administrativas que, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos solicitados, integran el procedimiento administrativo propiamente dicho de otorgamiento de la prestación transitoria del IMV que, como hemos visto, es automático y sin intervención previa del interesado.

A) El escrito de solicitud del dictamen cuestiona el apartado 1 de la disposición transitoria primera, que encabeza esta normativa, declarando que es el Instituto estatal quien debe reconocer la prestación transitoria del IMV a los beneficiarios de la prestación económica por hijo o menor a cargo del sistema de Seguridad Social; el apartado 5, que otorga al INSS la función de notificar a los beneficiarios la resolución de este reconocimiento, así como de comunicarles que tienen derecho a optar entre percibir esta prestación transitoria y la asignación por hijo o menor a cargo que percibían hasta ahora; el apartado 8, que dispone que corresponde al INSS efectuar el requerimiento al interesado para que antes del 31 de diciembre de 2020 aporte la documentación que acredite que mantiene los requisitos que le permiten seguir percibiendo el IMV a partir del 1 de enero de 2021; el apartado 9, que prevé que los beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo a los que no les hubiera sido notificada la resolución de reconocimiento de la prestación transitoria del IMV y cumplan los requisitos para ser beneficiarios de esta, se dirijan al INSS para pedir su reconocimiento, y, finalmente, el apartado 10 que, hasta el 31 de diciembre de 2020, asigna al INSS la potestad para reconocer la prestación transitoria del IMV a las personas beneficiarias de alguna de las diferentes rentas de inserción o básicas establecidas por las comunidades autónomas.

B) Llegados a este punto, debemos referirnos brevemente a la naturaleza de la prestación por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con una discapacidad inferior al 33 por ciento, ya que, como hemos visto, es de esta asignación que trae causa el subsiguiente reconocimiento de la prestación transitoria del IMV durante el periodo temporal que comprende la disposición que ahora se examina. Así, la citada asignación económica es una de las prestaciones familiares de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva, junto con las prestaciones económicas de pago único por nacimiento o adopción de hijo en determinados supuestos y por parto o adopción múltiples, prevista y configurada en sus rasgos principales en el TRLGSS (arts. 351.a y 352 y ss., modificados por el propio RDL 20/2020) y desarrollada por el Real decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones familiares de la Seguridad Social (arts. 9 a 18 y concordantes).

La Ley de presupuestos generales del Estado correspondiente (art. 353.1 TRLGSS) fija su cuantía, y su gestión y reconocimiento corresponden en la actualidad al INSS. Además, con la creación del IMV resulta incompatible este ingreso (art. 16 y disp. transitoria primera.4 RDL 20/2020) y se prevé como prestación a extinguir, de modo que solo sus beneficiarios actuales la percibirán, mientras mantengan los requisitos que la fundamentan. No obstante, los perceptores de la prestación económica transitoria del IMV que a 31 de diciembre de 2020 no reúnan las condiciones para ser beneficiarios de este último podrán optar por volver a percibir la asignación económica por hijo o menor a cargo del sistema de Seguridad Social (disp. trans. séptima RDL 20/2020).

Ahora bien, dicho esto, el hecho de que la condición previa para reconocer el IMV hasta finales del año 2020, desde la entrada en vigor del Real decreto-ley, sea ser beneficiario de una prestación familiar no contributiva del sistema de la Seguridad Social que actualmente gestiona el INSS no debería ser obstáculo para que tal reconocimiento y las posteriores funciones ejecutivas del procedimiento subsiguiente puedan corresponder a las comunidades autónomas con competencias asumidas estatutariamente en materia de seguridad social, como es el caso de Cataluña.

C) De acuerdo con estas consideraciones, entendemos que los razonamientos anteriormente utilizados en el análisis del artículo 22.1 RDL 20/2020 y de los otros preceptos examinados del capítulo IV, relativos al procedimiento, que nos han llevado a concluir su inconstitucionalidad y antiestatutariedad, son igualmente aplicables a los apartados de la disposición transitoria primera RDL 20/2020 expresamente citados en el escrito de petición. Dichos apartados regulan el reconocimiento de la prestación transitoria del IMV, que obedece a unos criterios detallados por la norma, ya sea sin intervención previa del interesado o a solicitud de este en el supuesto de que no se le haya notificado dicha resolución (apdos. 1 y 9); la notificación de dicha resolución al interesado, incluyendo la comunicación que, en su caso, puede ejercer el derecho de opción entre esta prestación y la asignación por hijo menor o a cargo (apdo. 5); el mantenimiento del IMV a partir del 1 de enero de 2021, siempre que el beneficiario aporte la documentación para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma (apdo. 8), y finalmente la potestad para reconocer la prestación transitoria del IMV a las personas que reciben una renta de inserción o básica establecida por la comunidad autónoma, cuando esta considere que reúnen las condiciones prescritas en el apartado 2 de la disposición transitoria primera. Todas ellas, sin excepción, son funciones administrativas de simple ejecución, de carácter procedimental y prácticamente reglado, que deben corresponder ordinariamente a las comunidades autónomas, en nuestro caso a la Generalitat de Cataluña.

Además, su gestión centralizada, que debería obedecer a una dispensa «excepcional», tampoco está justificada por el legislador estatal que nada dice al respecto, ni nos encontramos ante una situación tasada en la que se aprecie que concurre una exigencia inevitable para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública. Tampoco existe un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la realización del servicio o la acción.

D) A mayor abundamiento, teniendo en cuenta que para el reconocimiento de la prestación transitoria del IMV es necesario disponer de una información relativa a los beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo, que actualmente gestiona el Estado, la disposición dictaminada debería prever el establecimiento del pertinente mecanismo de coordinación y cooperación mediante el cual el INSS comunicase a los órganos competentes de las administraciones autonómicas las personas beneficiarias de la prestación familiar por hijo o menor a cargo que, potencialmente, también reúnen los requisitos exigidos para recibir la prestación transitoria del IMV, ya sea a través de los medios telemáticos de intercambio de información creados a este efecto o por cualquier otro medio que se considere adecuado.

El establecimiento de este mecanismo de comunicación interadministrativa de datos no debería presentar ningún problema práctico, puesto que ya está previsto para el caso contrario en el apartado 10 de la propia disposición transitoria primera. En efecto, este apartado 10 dispone que las administraciones autonómicas comuniquen al INSS las personas que consideran que podrían acreditar los requisitos para acceder a la prestación, así como que han obtenido su conformidad para el envío de sus datos al Instituto estatal. Y, aún más allá, a fin de coordinar las actuaciones de ambas administraciones, también prevé un intercambio de información entre ellas, prescribiendo que, a través de los protocolos telemáticos de información habilitados a tal efecto, las comunidades autónomas faciliten al INSS los datos necesarios para la identificación de las potenciales personas beneficiarias y para la verificación de los requisitos de acceso a la prestación.

En definitiva, una solución normativa respetuosa con el marco constitucional y estatutario de competencias en materia de gestión del IMV, expuesto en el fundamento jurídico anterior, hubiera sido que la disposición transitoria primera atribuyera a las administraciones autonómicas la función ejecutiva de reconocer la prestación transitoria del IMV y las demás actuaciones del subsiguiente procedimiento administrativo, previendo la articulación de los mecanismos de coordinación y colaboración adecuados para el intercambio de la información necesaria entre la Administración estatal y la autonómica.

En consecuencia, los apartados 1, 5, 8, 9 y 10 de la disposición transitoria primera RDL 20/2020 vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

7. Por último, debemos pronunciarnos sobre la disposición final novena del Real decreto-ley, en la medida en que da cobertura competencial a los preceptos examinados.

Como hemos indicado, conforme a dicha disposición, el Real decreto-ley se dicta al amparo de los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE, sin indicar de manera individualizada su aplicación a los diferentes capítulos y preceptos de la norma dictaminada.

Vista la conexión que el contenido habilitante de la disposición final novena presenta con los artículos y disposiciones del RDL 20/2020 respecto a los que nos hemos pronunciado en el sentido de que vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE, así como que los demás títulos competenciales del Estado citados no resultan de aplicación de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico anterior, debemos concluir que dicha disposición final también vulnera la referida competencia de la Generalitat en materia de seguridad social.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 17, apartado 1, párrafos primero y segundo; el artículo 22, apartados 1 y 2; el artículo 24, apartado 1; el artículo 25, apartados 1 y 2; el artículo 26, apartados 1 y 2; la disposición adicional primera, con la excepción del segundo punto del segundo párrafo, que se inicia con «[l]a condición» hasta el final; la disposición adicional cuarta, y la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, así como, por conexión, la disposición final novena, del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital vulneran las competencias de la Generalitat establecidas en el artículo 165.1.a y .2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 17, apartado 1, párrafo tercero; el artículo 28, apartados 1 y 3; el artículo 30, apartado 3.h; el artículo 31, apartado 3.d, y el artículo 33, apartado 2.g, del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, no vulneran la competencia de la Generalitat establecida en el artículo 165.1.a EAC y encuentran amparo en el artículo 149.1.17 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 28 de agosto de 2020

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente