Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 7/2014 del 27 de febrero de 2014

Contestacion

DICTAMEN 7/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, sobre la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE núm. 310, de 27 de diciembre de 2013).

ANTECEDENTES

1. El día 29 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 28 de enero de 2014 (Reg. núm. 3796), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 28 de enero de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 3.13.a, 9, 15, 16.4, 17.6, 33.5, 40, 43.5, 46, 51 y 52 y la disposición final segunda de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE núm. 310, de 27 de diciembre de 2013).

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 7 de febrero de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3829) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno que adjuntaba como documentación complementaria los siguientes informes elaborados por la Dirección General de Energía, Minas y Seguridad Industrial del Departamento de Empresa y Empleo de la Generalitat de Catalunya: «Análisis de la relación de diversas sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en materia de energía eléctrica y el Informe sobre la posible interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE 27.12.2013)», de 15 de enero de 2014; «Nota sobre las diferencias que justifican normativas diferentes en materia de servicio eléctrico», de 21 de enero de 2014; «Nota sobre los artículos de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico que no revisten el carácter de básicos», e «Informe jurídico sobre la posible interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE 27.12.2013)», de 10 de enero de 2014.

5. El día 12 de febrero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3834) en que se comunicaba al Consell el acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 11 de febrero, en el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitía a trámite la solicitud de dictamen presentada el 10 de febrero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, en relación con la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución de los artículos 3.13.a, 9, 14, 16.4, 17.6, 33.5, 40, 43.5, 46 y 51 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.

Los solicitantes piden de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 12 de febrero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente.

6. En la misma sesión, según lo establecido en los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y en vista de que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, puesto que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en gran parte de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen.Asimismo, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran sobre la norma sometida a dictamen.7. En la sesión del día 20 de febrero de 2014, una vez transcurrido el plazo para realizar el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud de dictamen presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, a la solicitud presentada por el Gobierno de la Generalitat, y que el consejero señor Carles Jaume, ponente para la primera solicitud, asumiera también la ponencia de la segunda, con los plazos de elaboración del dictamen y el calendario de debates previstos inicialmente para el dictamen de la primera solicitud. En fecha 20 de febrero de 2014 se recibió la aceptación por parte del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya a esta acumulación.

8. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 27 de febrero de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat y más de una décima parte de diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, nos solicitan dictamen sobre diversos preceptos de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (en adelante, Ley 24/2013), a los efectos de una posible interposición, por parte del Gobierno y del Parlamento de Cataluña, de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

En este fundamento jurídico, fijaremos el objeto del Dictamen y expondremos el contenido fundamental de esta Ley y su contexto normativo, los preceptos cuestionados y la estructura que adoptará el Dictamen para dar respuesta a las solicitudes.

1. La Ley 24/2013 contiene ochenta artículos, veinte disposiciones adicionales, dieciséis transitorias, una derogatoria y seis finales. En el título I (arts. 1 a 5) se establecen las disposiciones generales, y los títulos siguientes se dedican a la ordenación del suministro (título II, arts. 6 a 12), la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico (título III, arts. 13 a 20), la producción de energía eléctrica (título IV, arts. 21 a 27), la gestión económica y técnica del sistema eléctrico (título V, arts. 28 a 33), el transporte de energía eléctrica (título VI, arts. 34 a 37), la distribución de energía eléctrica (título VII, arts. 38 a 42), el suministro de energía eléctrica (título VIII, arts. 43 a 52), las autorizaciones, expropiación y servidumbres (título IX, arts. 53 a 60), y el régimen de inspecciones, infracciones y sanciones (título X, arts. 61 a 80).

Esta Ley viene a sustituir, con carácter general, a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, que deroga casi totalmente, y tiene como eje fundamental el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, que se declara en el preámbulo «principio rector de las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley» (segundo párrafo de la parte II), con el fin de no seguir acumulando el «déficit tarifario», que no han podido corregir las diferentes normas con rango de ley aprobadas en los últimos cuatro años por las Cortes Generales y por el Gobierno del Estado, enumeradas en la parte I del preámbulo.

En desarrollo de este principio, se establecen en el título III de la Ley dos criterios fundamentales: «que los ingresos del sistema serán suficientes para satisfacer la totalidad de los costes del sistema eléctrico» y «que para mantener los techos de costes e ingresos, toda medida normativa en relación con el sector eléctrico que suponga un incremento de costes para el sistema eléctrico o una reducción de ingresos deberá incorporar una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente de ingresos que asegure el equilibrio del sistema» (cuarto párrafo de la parte III del preámbulo). Además, «se determina de forma expresa que los ingresos del sistema eléctrico serán destinados a pagar exclusivamente la retribución propia de las actividades destinadas al suministro eléctrico, sin que puedan destinarse a otros fines, y que la metodología del cálculo de las retribuciones del transporte, distribución, gestión técnica y económica y producción no peninsular considerará los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada aplicando criterios homogéneos en todo el territorio español» (quinto párrafo de la parte III del preámbulo).

La citada Ley 54/1997, que es la que estableció el sistema económico vigente, con modificaciones, hasta la actual Ley 24/2013, sustituyó a su vez a la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de ordenación del sistema eléctrico nacional, para liberalizar el sector, en cumplimiento de la Directiva 96/92/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Desde este momento, las innovaciones normativas, a nivel legal y reglamentario, han sido continuas en el ámbito estatal, y han tenido como finalidad, entre otras, adaptarse a la normativa comunitaria vigente en cada momento, constituida actualmente, de manera destacada, por la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. En el ámbito de Cataluña, cabe destacar la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, de garantía y calidad del suministro eléctrico.

2. Tras esta concisa descripción del contenido y el contexto normativo de la Ley 24/2013, corresponde exponer las solicitudes de dictamen recibidas, empezando por la del Gobierno, que fue la primera en ser presentada.

El Gobierno, en su solicitud, cuestiona el respeto de la Constitución y del Estatuto de autonomía por parte de los artículos 3.13.a, 9, 16.4, 17.6, 33.5 (segundo párrafo), 40, 43.5, 46, 51 (en relación con el 15) y 52, y de la disposición final segunda de la Ley 24/2013. Todos los artículos mencionados son declarados básicos por la disposición final segunda de la Ley, lo que puede constituir, para el Gobierno, «un exceso competencial, al no respetar el concepto material de bases que ha fijado el Tribunal Constitucional, según el cual, solo deberían calificar como tales aquellos preceptos que tengan como finalidad establecer un denominador común normativo, aplicable a todo el territorio del Estado, con el fin de asegurar los intereses generales». Esta uniformización, sigue diciendo la solicitud, «puede exceder de la competencia estatal ya que no deja margen para el desarrollo normativo que puede aprobar la Generalitat en ejercicio de las competencias asumidas de acuerdo con el art. 133 EAC, cuestión especialmente relevante en el ámbito de la distribución eléctrica donde el ámbito competencial autonómico es superior dado que la actividad de distribución se desarrolla dentro del ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma y la red de distribución está emplazada dentro de su ámbito territorial propio; y tampoco le deja margen para ejercer sus potestades ejecutivas en materia de energía, y además, en algún precepto también limita las competencias de la Generalitat en materia de consumo asumidas de conformidad con lo dispuesto en el art. 123 EAC».

Esta afirmación general sobre el conjunto de la Ley se concreta y completa con otras consideraciones sobre los diferentes preceptos solicitados, de la manera que expondremos, en relación con cada uno de estos preceptos, cuando realicemos su análisis.

Por su parte, la solicitud presentada por los diputados del Parlamento se refiere a los mismos preceptos solicitados por el Gobierno, excepto el artículo 52 y la disposición final segunda, y con inclusión del artículo 14, y sus argumentos sobre cada uno de los preceptos son en su mayor parte coincidentes con los del Gobierno.

En definitiva, en vista de la acumulación de las dos solicitudes, los preceptos que nos corresponde analizar son los artículos 3.13.a (referido a autorizaciones de determinadas instalaciones por parte del Estado); 9 (que regula el autoconsumo de electricidad y establece un registro estatal para este sector); 14 («Retribución de las actividades»); 16.4 y 17.6 (con respecto a la previsión de la posibilidad de aplicar, a los peajes de acceso a las redes o cargos asociados a los costes del sistema, a los precios voluntarios para el pequeño consumidor y a las tarifas de último recurso, suplementos territoriales derivados de medidas tributarias autonómicas); 33.5, segundo párrafo (en el que se prevé un informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sobre discrepancias en relación con el otorgamiento o denegación de permisos de conexión en las redes, que será vinculante en determinados supuestos); 40 (en el que se estipulan las obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras); 43.5 (que habilita a los usuarios finales que sean personas físicas a someter sus controversias con las empresas del sector al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que regulará el procedimiento a seguir); 46 (dedicado a las obligaciones y derechos de las empresas comercializadoras en relación con el suministro); 51 (sobre calidad del suministro eléctrico, en relación con el 15, que establece los criterios de redes y criterios de funcionamiento de las instalaciones de producción sujetas a retribución regulada), y 52 (intitulado «Suspensión del suministro»), y la disposición final segunda (en la que se precisan los preceptos que son considerados básicos y los que son de aplicación general, especificando los respectivos títulos competenciales).

3. Una vez expuestos el contenido fundamental y el contexto jurídico de la Ley, así como las solicitudes recibidas, señalaremos la estructura que adoptará este Dictamen para resolver las dudas planteadas. Así, en el fundamento jurídico segundo, expondremos el marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de energía eléctrica, para poder llevar a cabo después, en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto, el examen de constitucionalidad y estatutariedad de cada uno de los preceptos solicitados, que irá acompañado del estudio de diversos títulos competenciales que solo tienen relación con algunos de estos preceptos. Así, en el fundamento jurídico tercero estudiaremos todos los preceptos que constituyen el objeto del Dictamen, excepto los artículos 16.4 y 17.6, relativos a los suplementos territoriales derivados de medidas tributarias autonómicas, que dejaremos para el fundamento jurídico cuarto, porque su posible afectación a la autonomía tributaria de la Generalitat plantea una problemática específica.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de energía eléctrica

1. Una vez se han delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen, el contexto normativo en el que se inscribe la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, y los motivos en los que se fundamentan las solicitudes de dictamen, nos corresponde en el presente fundamento jurídico determinar cuál es el ámbito material sobre el que se proyecta la citada disposición legal y su respectivo régimen constitucional y estatutario.

En este sentido, analizaremos en este fundamento jurídico solo los títulos competenciales más directamente relacionados con el sector eléctrico, que tienen relación con el conjunto de la Ley, dejando para los fundamentos tercero y cuarto, en los que se examinará la constitucionalidad y estatutariedad de cada uno de los preceptos cuestionados, el estudio de aquellos títulos competenciales planteados por las solicitudes de dictamen solo en relación con determinados preceptos de la Ley, como es el caso de los títulos sobre consumo, comercio interior y medio ambiente, y el régimen tributario.

2. Como punto de partida, cabe examinar la disposición final segunda de la Ley, que en su apartado 1 prevé expresamente el carácter básico de la norma, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.13 CE («Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») y 149.1.25 CE («Bases del régimen minero y energético»). De este carácter básico solo se excluyen, según el apartado 2, las referencias a los procedimientos administrativos que no se relacionen con los efectos de la falta de notificación de resolución expresa. Además, el apartado 3 establece que los preceptos del título IX, relativos a expropiación forzosa y servidumbres, son de aplicación general al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.8 CE («Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan [?]») y 149.1.18 CE («legislación sobre expropiación forzosa»). Y, finalmente, el apartado 4 establece que «[l]as instalaciones a que se refiere el artículo 149.1.22 de la Constitución se regirán por lo dispuesto en esta ley y sus disposiciones de desarrollo».

Para efectuar el correspondiente encuadre competencial, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es determinante atender al contenido y finalidad de la regulación y, en su caso, de los preceptos concretos que se cuestionan (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

En este sentido, el artículo 1, apartado 1, de la Ley 24/2013 determina que «[L]a presente ley tiene por objeto establecer la regulación del sector eléctrico con la finalidad de garantizar el suministro de energía eléctrica, y de adecuarlo a las necesidades de los consumidores en términos de seguridad, calidad, eficiencia, objetividad, transparencia y al mínimo coste». Parece, pues, evidente que nos encontramos ante una disposición cuyo contenido es regular todos los elementos que conforman el sector eléctrico, y que incluye la ordenación del suministro, el régimen económico y financiero del sistema eléctrico, la gestión económica y técnica del sistema, las diferentes actividades integrantes del sector (producción, transporte, distribución y suministro, incluyendo en esta última la comercialización), y otros aspectos más tangenciales (régimen de autorizaciones, régimen sancionador, expropiación y servidumbres en el ámbito eléctrico). Además, el propio hecho de que la disposición final segunda, anteriormente citada, invoque el artículo 149.1.22 CE (instalaciones eléctricas) y .25 CE (bases del régimen energético), sin perjuicio de otros títulos competenciales que inciden también en este sector económico (art. 149.1.13 CE), evidencia que nos encontramos, con carácter preferente, ante la materia de energía, en el ámbito del sector eléctrico.

Efectuado el encuadre de la norma que se dictamina en el ámbito material de la energía eléctrica, corresponde efectuar el análisis de la distribución constitucional de competencias en esta materia con el fin de delimitar el canon de constitucionalidad aplicable.

Cabe decir que, en relación con la energía eléctrica, confluyen en nuestro ordenamiento constitucional dos títulos competenciales específicos del Estado: el del artículo 149.1.22 CE («[...] la autorización de las instalaciones eléctricas si el aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial») y el del artículo 149.1.25 CE («Bases del régimen minero y energético»). A estos dos títulos, debemos añadir el más genérico del artículo 149.1.13 CE («Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»), que incide también en el ámbito de la energía eléctrica. En este sentido, la propia Ley 24/2013 califica al sector eléctrico como «servicio de interés económico general» (art. 2.2).

Por su parte, el Estatuto de autonomía de Cataluña atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía (art. 133.1 EAC), que incluye las submaterias siguientes: «a) La regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; b) La regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; c) El desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía; d) El fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética». Igualmente debemos tener presente, para analizar el régimen competencial que nos ocupa, lo previsto en el artículo 133.2 EAC, que establece que «[l]a Generalitat participa mediante la emisión de un informe previo en el procedimiento de otorgamiento de la autorización de las instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio de Cataluña o cuando la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio». Finalmente, el apartado 3 del artículo 133 EAC (el último de los referidos a energía) establece: «La Generalitat participa en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña».

De acuerdo con lo que hemos avanzado en el anterior apartado de este fundamento jurídico, analizaremos, seguidamente, el alcance del artículo 149.1.22 CE; posteriormente, examinaremos el alcance del artículo 149.1.25 CE y la incidencia del título competencial del artículo 149.1.13 CE en materia energética, y finalmente, en el apartado 5, nos referiremos al título competencial del artículo 133 EAC en materia de energía.

3. En cuanto al título competencial previsto en el artículo 149.1.22 CE, el Tribunal Constitucional (en jurisprudencia constante desde la inicial STC 12/1984, de 2 febrero, FJ 1, hasta la última STC 181/2013, de 23 de octubre, FJ 4) parte de la base de que, a fin de que el Estado pueda autorizar las instalaciones eléctricas, es suficiente que concurra una de las dos condiciones previstas por la norma constitucional: que el aprovechamiento afecte a otra comunidad autónoma, o que el transporte de la energía salga de su respectivo ámbito territorial. Con el fin de determinar si tiene lugar una afectación del aprovechamiento a más de una comunidad autónoma, la doctrina jurisprudencial más reciente (STC 181/2013, FJ 7) acepta, en principio, el uso por el legislador de un conjunto de criterios que no son estrictamente jurídicos, sino técnicos, al estar vinculados a las propias características técnicas de la instalación, como el nivel de tensión, la potencia eléctrica instalada o su interconexión con la red eléctrica estatal.

4. El Estado, a fin de considerar básica la práctica totalidad de la Ley 24/2013, invoca el artículo 149.1.13 CE. No hay ninguna duda de que el sector eléctrico es un sector de gran relevancia económica y social ya que, como expresa el propio preámbulo de la Ley, «la actividad económica y humana no puede entenderse hoy en día sin su existencia». Parece lógico, pues, que el Estado, amparándose en la trascendencia y el peso específico que tiene el sector eléctrico en el conjunto de la economía, invoque el título competencial del artículo 149.1.13 CE. Otra cosa distinta es si esta invocación ciertamente expansiva, al afectar casi a toda la regulación legal, está plenamente justificada en todos los casos.

En este sentido, en relación con los dos principales títulos competenciales invocados por el Estado para atribuir el carácter de norma básica a la Ley 24/2013, el artículo 149.1.13 y .25 CE, cabe decir que la doctrina jurisprudencial los sitúa al mismo nivel, a pesar de reconocer el carácter genérico del primero y el específico del segundo. Sobre la relación entre el artículo 149.1.13 CE y los títulos competenciales relativos a los diferentes sectores de la economía, el Tribunal Constitucional declaro que «?[l]as competencias de ordenación o dirección general de la economía ?entre las que han de encuadrarse las relativas a planificación, de un lado, y, de otro, las de ordenación de concretos sectores económicos [...]? han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso.? (STC 197/1996, FJ 4 A)» (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6.a), y añadió seguidamente que «[...] no son ?equivalentes o intercambiables el título genérico relativo a planificación económica y el específico referente a la ordenación de un sector aun en el supuesto en que ambos pertenezcan a un mismo titular?, puesto que las facultades de actuación conferidas al Estado por el título competencial genérico y el específico no tienen por qué coincidir» (FJ 6.c).

Así, recientemente, el Tribunal Constitucional ha expresado que la planificación general de la actividad económica por parte del Estado consiste en el establecimiento de:

«[...] ?las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector? (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), admitiendo así que esta competencia ampara todas las normas y actuaciones orientadas al logro de tales fines [...].» (STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b)

Y en particular sobre la interacción entre las cláusulas 13 y 25 del artículo 149.1 CE, el Tribunal Constitucional considera que el Estado, en el ámbito energético, tiene:

«?[...] no sólo las genéricas competencias relativas a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sino también las más específicas de ordenación del sector energético, referentes a las bases del régimen del mismo? (STC 197/1996, FJ 4 A).» (STC 18/2011, FJ 6.b)

Y añade, al respecto, que el sector eléctrico:

«[...] no sólo constituye un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la economía nacional, sino que es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los restantes sectores económicos, condicionando de manera determinante en muchos casos su competitividad [...]. Estas circunstancias justifican que el Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE) como mediante el más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25 CE) [...].» (STC 18/2011, FJ 6)

Por su parte, este Consell se ha pronunciado repetidamente sobre el alcance del título estatal de ordenación general de la economía del artículo 149.1.13 CE y ha destacado la necesidad de que se interprete restrictivamente con el fin de evitar su vis expansiva (DCGE 4/2013, de 7 de mayo, FJ 2; 6/2013, de 8 de julio, FJ 2.3, y 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2.3.A). Así, hemos destacado:

«[...] que la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, ?que se trate de una medida objetivamente de carácter económico? y no solo por su finalidad; y otro, ?que la citada medida tenga relevancia para la economía general? o, en otras palabras, que sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4).» (DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, FJ 2.2)

El propio DCGE 20/2013 precitado, refiriéndose al significado del artículo 149.1.13 CE, afirma que este:

«[?] queda limitado al hecho de que ?el referido título competencial no alcance a ?incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico (STC 112/1995)?? (STC 124/2003, FJ 3).» (FJ 2.2)

Con respecto al título competencial del artículo 149.1.25 CE, es necesario determinar cuál es el alcance de las bases del régimen energético, y tener presente que, de conformidad con el artículo 111 EAC, corresponde a la Generalitat, como titular de la competencia compartida sobre energía, la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado.

En este sentido, la doctrina de este Consell sintetiza de manera nítida la noción de «bases», al afirmar que presenta una dimensión formal y otra material, concluyendo que «el primero de estos dos requisitos jurisprudenciales exige la utilización, como regla general, de normas con rango de ley para determinar lo que es básico», y añade a continuación que «[e]l segundo define lo que es básico como principios o, de acuerdo con la interpretación de la jurisprudencia constitucional, como un marco normativo unitario ?dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad [...] a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto?» (DCGE 6/2013, de 8 de julio, FJ 2.2).

Con referencia al ámbito de la energía eléctrica, la doctrina constitucional entiende que el concepto de «bases», en sentido formal, comprende las normas básicas con rango legal sobre la ordenación del sector eléctrico, y también, de manera excepcional y de acuerdo con la doctrina constitucional sobre el concepto material de bases, normas de carácter reglamentario y actos de naturaleza ejecutiva, especialmente con respecto al régimen económico del sector (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 8).

A los efectos de nuestro Dictamen, y en relación con los diferentes ámbitos materiales que conforman la regulación del sector eléctrico y sobre los que se proyecta la competencia básica estatal, la doctrina constitucional incluye la determinación de los sujetos del sistema eléctrico, la fijación de las principales directrices de las actividades destinadas al suministro de energía, la planificación eléctrica y, de forma muy especial, la determinación de un régimen económico uniforme para todo el territorio español (incluyendo los actos de naturaleza ejecutiva) y la garantía de la seguridad y la calidad del suministro (STC 18/2011, FJ 8; 4/2013, de 17 de enero, FJ 5).

Ahora bien, la proyección de las bases estatales no tiene el mismo grado de intensidad en cada uno de los ámbitos materiales específicos mencionados. Así, y con respecto a la determinación de un régimen económico uniforme para el conjunto del Estado, la STC 4/2013 (FJ 10), expresa que «[...] el establecimiento de un régimen económico del sector eléctrico ?constituye uno de los aspectos fundamentales de su ordenación? (STC 18/2011, FJ 8)», y sigue afirmando que:

«[...] ?la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores.? (FJ 21.a)» (FJ 10)

En cuanto a la garantía de la seguridad y calidad del suministro, el Tribunal Constitucional ha afirmado el carácter básico de la regulación. En concreto, la STC 4/2013 considera que «[l]a importancia de la necesaria garantía de calidad en el ordenado suministro de energía eléctrica, recurso esencial e imprescindible tanto para los ciudadanos particulares como para el conjunto de los sectores económicos, justifica, así, su carácter básico» (FJ 5).

5. Finalmente, con respecto a los títulos competenciales que amparan las competencias de la Generalitat en materia de energía eléctrica, debemos referirnos al artículo 133.1 EAC. Efectivamente, el citado precepto atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía, lo que implica, como hemos dicho, que le corresponde el desarrollo de las bases estatales a través del ejercicio de la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva (art. 111 EAC). En este sentido, y en cuanto al contenido concreto del ámbito material del artículo 133.1 EAC, nos remitimos a la descripción efectuada en el apartado segundo de este fundamento jurídico.

Y con relación al artículo 133.2 EAC, que también nos interesa en este Dictamen, cabe decir que este precepto, que establece un informe de la Generalitat previo al otorgamiento de la autorización, se refiere a los supuestos de instalaciones que, por definición y dada su propia naturaleza y características técnicas, son de competencia estatal, puesto que se trata de instalaciones que no hay duda que sobrepasan el territorio propio de la comunidad autónoma o cuyo aprovechamiento afecta a otras comunidades autónomas aparte de Cataluña. En este sentido, el Consell Consultiu, en su Dictamen sobre la Propuesta de proposición de ley orgánica de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña, afirmó que se trataba de «un supuesto de participación de la comunidad autónoma en un ámbito reservado al Estado [...] constitucionalmente admisible [...] mientras no sea vinculante la posición de la Generalitat» (DCC núm. 269, de 1 de septiembre de 2005, F VII.16). Esta interpretación fue la que adoptó el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 79).

Tercero. La adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los artículos 3.13.a, 9, 14, 33.5 (segundo párrafo), 40, 43.5, 46, 51 y 52, y de la disposición final segunda de la Ley 24/2013

En este fundamento jurídico examinaremos la constitucionalidad y estatutariedad de los artículos solicitados por el Gobierno y por los diputados del Parlamento, excepto los artículos 16.4 y 17.6, que se analizarán en el fundamento jurídico cuarto. Para hacerlo, expondremos brevemente el contenido del precepto en cuestión, indicaremos las dudas que plantean los solicitantes sobre el tema y aplicaremos el canon expuesto en el fundamento jurídico segundo, completado en este con los títulos competenciales que solo se plantean en relación con cuestiones concretas, con el fin de concluir en cada precepto lo que corresponda.

Cabe decir, sin embargo, que la solicitud de dictamen presentada por los diputados del Parlamento coincide en pedir un pronunciamiento sobre los mismos artículos que los de la solicitud del Gobierno, excepto con respecto al artículo 14, apartados 3 y 7, de la Ley, que se adiciona, y exceptuando el artículo 52, sobre el que no solicitan la opinión del Consell.

Los artículos sobre los que se solicita dictamen tienen una naturaleza heterogénea, tanto por su contenido como por la finalidad que persiguen. Para efectuar el análisis correspondiente de los preceptos, el presente fundamento jurídico se estructura en cinco apartados diferentes.

1. El artículo 3.13.a de la Ley 24/2013 atribuye al Estado la competencia para la autorización de las «[i]nstalaciones peninsulares de producción de energía eléctrica, incluyendo sus infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos, instalaciones de transporte primario peninsular y acometidas de tensión igual o superior a 380 kV».

El Gobierno y los diputados del Parlamento, en sus respectivas solicitudes de dictamen, cuestionan que el Estado se atribuya en exclusiva la correspondiente competencia de autorización de estas instalaciones porque, a pesar de reconocer que la doctrina constitucional utiliza unos criterios técnicos que la justifican, consideran que es difícil sostener el carácter supraautonómico de este tipo de instalaciones porque no forzosamente la energía producida por estas centrales y trasladada en estas líneas se integra en el mercado de la energía eléctrica y se distribuye a todo el Estado.

La doctrina constitucional, tal como hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo, considera que el artículo 149.1.22 CE ampara la competencia estatal para autorizar las instalaciones eléctricas cuando el aprovechamiento afecta a otra comunidad autónoma o si la energía es transportada fuera de su ámbito territorial, pero interpreta el alcance del título competencial en un doble sentido. En primer término, que «este Tribunal ha reiterado que las condiciones señaladas en el art. 149.1.22 CE son alternativas, no cumulativas: basta con que en relación con una instalación eléctrica se dé una de las dos condiciones enumeradas en el art. 149.1.22 CE o una de las dos condiciones enumeradas en negativo por el correspondiente Estatuto de Autonomía [...] para que la competencia de autorización sea estatal» (STC 181/2013, FJ 4). Y, en segundo término, expresa que:

«Los datos de la potencia instalada y de la tensión nominal de la línea que emplea el precepto impugnado son sin duda muy relevantes a la hora de valorar la proyección intra- o supracomunitaria de una concreta instalación eléctrica en el mercado del sector eléctrico, y, por ello, pueden ser también datos relevantes para determinar a qué ente territorial le corresponde su autorización, sin que, por sí mismos, sean incompatibles con el criterio territorial que enuncia el art. 149.1.22 CE.» (STC 181/2013, FJ 7)

Añadiendo, a continuación:

«Si bien, como recordamos en la STC 18/2011 (FJ 7 a), ?ni el legislador estatal ni el autonómico pueden situarse en la posición propia del poder constituyente?, el precepto impugnado puede ser objeto de una interpretación conforme a la Constitución. En la medida en que se entienda que la aplicación de los criterios legales cuestionados no conduce necesariamente a un resultado material distinto del que se desprende de la regla constitucional del aprovechamiento intra- o extracomunitario consagrada por el art. 149.1.22 CE. Así pues, debe descartarse la inconstitucionalidad del precepto impugnado en tanto que la aplicación de los criterios legales de la potencia instalada y de la tensión nominal de la línea no tenga el efecto de alterar el resultado querido por el poder constituyente, sino que, por el contrario, aquél ha de ser entendido en el sentido de que la autorización estatal de las instalaciones que cumplan los criterios de potencia y tensión a los que hace referencia procederá, en tanto que los mismos son indicativos de territorialidad, en los supuestos previstos en el art. 149.1.22 CE.»

Pues bien, con respecto a las instalaciones peninsulares de producción de energía eléctrica, incluyendo las infraestructuras de evacuación, de potencia instalada superior a 50 megavatios eléctricos, es cierto que, en vista de sus dimensiones, características técnicas e importancia económica, son susceptibles de un aprovechamiento superior al del ámbito de la comunidad autónoma, pero ello no significa que técnicamente todas las instalaciones con estas características técnicas generen o deban generar este aprovechamiento, y ello sin perjuicio de la mayor o menor relevancia que pueda tener el sistema de ofertas en el mercado diario de producción de energía eléctrica establecido por el artículo 23 de la Ley, que, tal como alega el Gobierno en su solicitud, condiciona la naturaleza de la nueva regulación de autorización. De hecho, con respecto a este último apartado, la propia memoria del análisis de impacto normativo de la Ley expresa que el sistema de ofertas en el mercado diario tiene una regulación muy similar a la de la legislación que se deroga. El propio hecho de que este tipo de instalaciones genere un aprovechamiento supraautonómico o no es un elemento que se desprende, en cada caso, de las características técnicas de la instalación contenidas en los correspondientes proyectos y documentación, que deberán valorarse en cada caso.

Por tanto, y de acuerdo con estas consideraciones, podemos llegar a la conclusión de que todas las instalaciones de producción de energía eléctrica de potencia eléctrica instalada superior a 50 megavatios eléctricos que no generen un aprovechamiento fuera del ámbito territorial de Cataluña son objeto de autorización por parte de la Generalitat.

En consecuencia, el artículo 3.13.a, con respecto a la atribución al Estado de la competencia para autorizar las instalaciones de producción de energía eléctrica, incluyendo las infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 megavatios eléctricos, en la interpretación expresada en este fundamento jurídico, no vulnera el artículo 149.1.22 CE ni el artículo 133.1.a EAC.

En cuanto a las demás instalaciones previstas en este artículo, las líneas de transporte primario peninsular y conexiones de servicio de tensión igual o superior a 380 kilovoltios, cabe decir que, por sus características técnicas (tensión nominal igual o superior a 380 kilovoltios), estas líneas superan el ámbito territorial de la comunidad autónoma, pero incluso las que no lo superaran no tendrían ningún sentido sin su interconexión a la red eléctrica estatal tanto en términos de explotación como de influencia (art. 34 de la Ley 24/2013).

En consecuencia, el artículo 3.13.a de la Ley 24/2013, con respecto a la atribución al Estado de la competencia para autorizar las instalaciones de transporte primario peninsular y conexiones de servicio de tensión igual o superior a 380 kilovoltios, no vulnera el artículo 149.1.22 CE ni el artículo 133.1.a EAC.

2. El artículo 9 de la Ley 24/2013 regula el autoconsumo de energía eléctrica. Se trata de una importante novedad normativa, tal como reconoce el propio preámbulo de la disposición, cuando afirma que «[e]l desarrollo del autoconsumo como fuente alternativa de generación de electricidad al margen del sistema eléctrico requiere la regulación de una actividad que no tenía hasta la fecha un marco legal y reglamentario específico».

El artículo se compone de cinco apartados. Por una parte (letra A), examinaremos los apartados 1, 2, 3 y 5 conjuntamente, que regulan el régimen jurídico y económico del autoconsumo, mientras que el apartado 4 (letra B), que prevé la inscripción de estos consumidores a un registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, se analizará separadamente.

A) Con respecto a la regulación del régimen jurídico y económico del autoconsumo, el artículo 9 contiene aspectos diversos. El primer apartado regula las diferentes modalidades de autoconsumo. En el segundo apartado se prevé que, en caso de que la instalación de producción de energía eléctrica o de consumo esté conectada total o parcialmente al sistema eléctrico, los titulares de ambas quedan sujetos al régimen de derechos y obligaciones que prevé la propia Ley y su normativa de desarrollo. El tercer apartado dispone que los consumidores sujetos a cualquier modalidad de autoconsumo tienen la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema por la energía autoconsumida, cuando la instalación de generación o de consumo esté conectada al sistema eléctrico y, en consecuencia, quedan obligados a pagar los mismos peajes de acceso a las redes, cargos asociados a los costes del sistema y costes para la provisión de los servicios de soporte del sistema que correspondan a un consumidor no sujeto a ninguna de las modalidades de autoconsumo. Y, finalmente, el quinto apartado atribuye al Gobierno del Estado el establecimiento de las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo, así como el establecimiento de las condiciones económicas para que las instalaciones acogidas a la modalidad de «producción con autoconsumo» vendan al sistema la energía no consumida.

El Gobierno y los diputados del Parlamento consideran, en sus respectivas solicitudes de dictamen, que la regulación legal es exhaustiva y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía porque el propio nombre utilizado por la Ley, autoconsumo de energía eléctrica, indica que este se produce en el lugar donde está emplazada la instalación y, por tanto, es incuestionable que el aprovechamiento de la energía producida en este caso no supera el ámbito territorial de la comunidad autónoma. Asimismo, la solicitud presentada por los diputados del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya considera vulnerado también el artículo 123 EAC, relativo a la competencia exclusiva en materia de consumo.

En este sentido, y de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 18/2011, FJ 6), debemos recordar que, como hemos dicho en el fundamento jurídico segundo, el Estado puede intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE) como mediante el título más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25 CE). Ahora bien, con el fin de evitar que la invocación del título relativo a la planificación de la actividad económica tenga una fuerza expansiva tal que impida a las comunidades autónomas con competencias en un ámbito sectorial concreto de la actividad económica ejercer sus funciones normativas y ejecutivas (como sucede en el ámbito de la energía), el Tribunal Constitucional exige que concurran dos circunstancias: por una parte, que se trate de una medida objetivamente de carácter económico y no solo por su finalidad; por otra, que la citada medida tenga relevancia para la economía general o, en otras palabras, sea relevante para la protección de los intereses económicos generales. Ello conduce al Tribunal a concluir que la efectiva aplicación del título competencial mencionado solo puede proyectarse sobre acciones de carácter económico que tengan una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, porque si no fuera así «se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico» (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3).

Pues bien, de la regulación contenida en el artículo 9 podemos deducir fácilmente que la energía eléctrica autoconsumida, según se desprende de la Ley 24/2013, es aquella que se produce y se consume en la propia instalación del consumidor. Por tanto, desde la vertiente estrictamente territorial, no existe ningún tipo de duda de que se produce íntegramente en el ámbito de la comunidad autónoma. Este hecho es relevante en nuestro análisis porque, técnicamente, en los sistemas eléctricos tradicionales todos los elementos o componentes, desde las centrales de generación de energía hasta el último de los consumidores finales, estaban conectados, hecho que implicaba que estos se influían mutuamente, lo que actualmente no tiene por qué suceder, puesto que los avances tecnológicos y el estado actual de la técnica permiten perfectamente que un consumidor genere energía eléctrica y, en cambio, la red solo reciba el impacto de su consumo. En consecuencia, no se puede dudar de que, desde la vertiente de la territorialidad, la Generalitat puede ejercer las funciones derivadas de la competencia compartida en materia de energía (art. 133.1 EAC).

Desde la vertiente económica, cabe decir que el autoconsumo de energía eléctrica, tal como se regula en la disposición legal que analizamos, tiene un impacto económico reducido porque afecta fundamentalmente a la demanda de energía. Efectivamente, la demanda de los consumidores afecta al sistema eléctrico, pero la Ley en ningún momento pretende obligar a los consumidores a someterse a un determinado esquema o régimen de demanda. Prueba de ello es que los artículos 49 («Gestión de la demanda») y 50 («Planes de ahorro y eficiencia energética») regulan incentivos y planes para mejorar la gestión de la demanda eléctrica, la eficiencia energética y el ahorro pero estas medidas no están relacionadas con el autoconsumo, además del hecho de que la propia literalidad de los dos artículos citados no se expresa en términos imperativos sino meramente opcionales («podrán realizar y aplicar medidas que fomenten»; «la Administración podrá adoptar medidas que incentiven»; «pueden establecer»). La única influencia que puede provocar el autoconsumo sobre el conjunto del sistema eléctrico es que su existencia reduzca la demanda del consumidor y, en este sentido, la existencia del autoconsumo no tiene por qué afectar a la economía del sistema eléctrico más que a cualquier otra medida de ahorro energético prevista por la norma, un objetivo ?el ahorro energético? perseguido en cualquier caso por la propia Ley (en especial, arts. 4.3.e, 49 y 50). Por lo tanto, el legislador, a través de la regulación del artículo 9, ha previsto la existencia de este tipo de consumidores (los «autoconsumidores») y regula su régimen, pero no se puede apelar a una relevancia o influencia de gran magnitud que singularice a este tipo de consumidores respecto de cualquier otros. No se trata, en definitiva, pues, de una medida estrictamente económica y, en cualquier caso, las previsiones de contenido económico ?totalmente genéricas? contenidas en el tercer apartado de dicho artículo pretenden solo compensar la afectación económica que recibe el sistema eléctrico, afectación que, como se ha dicho, es mínima.

Además, confirma este impacto ínfimo sobre la economía ?no ya la general, sino la del sector eléctrico en sentido estricto? el hecho de que, según los datos estadísticos correspondientes al año 2012, publicados por el propio Ministerio de Industria, Energía y Turismo, el autoconsumo no llega al 1,5 % de la energía eléctrica consumida en el Estado, lo que demuestra que su impacto en la economía general es, ciertamente, irrelevante para la protección de los intereses económicos generales. En consecuencia, debemos rechazar la incidencia del título competencial del artículo 149.1.13 CE en este ámbito.

Finalmente, en cuanto a la supuesta vulneración del artículo 123 EAC, en lo referente a la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de consumo, cabe decir que la doctrina constitucional, a pesar de reconocer la complejidad del ámbito competencial del consumo, lo define como una materia «pluridisciplinar» que, dado su extenso alcance y la posible y frecuente convergencia con otras materias, debe ser delimitada en determinados supuestos y, en consecuencia, debe ceder su espacio ante sectores más específicos (STC 147/1996, de 19 de septiembre, FJ 5). En este sentido también se pronunció el DCGE 9/2010, de 21 de junio, FJ 2.

En consecuencia, los apartados 1, 2, 3 y 5 del artículo 9 de la Ley 24/2013 vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

B) El cuarto apartado del artículo 9 prevé que los consumidores acogidos a las modalidades de autoconsumo se inscriban en el Registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, creado por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Y atribuye al Gobierno del Estado la regulación de la organización y el procedimiento de inscripción y comunicación de datos al registro.

En cuanto a ello, tanto el Gobierno como los diputados que solicitan nuestra opinión aducen en sus respectivas solicitudes de dictamen que la regulación contenida en el citado apartado vulnera las competencias de la Generalitat al tratarse de una función típicamente ejecutiva.

En este sentido, es determinante por su paralelismo con el presente caso el contenido de la STC 223/2000, de 21 de septiembre, referida a un conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat contra el Real decreto 1085/1992, por el que se aprueba el Reglamento de la actividad de distribución de gases licuados del petróleo (RGLP), en que, tratando de diferente manera el régimen de inscripción registral de los operadores de gases licuados del petróleo y el de las empresas suministradoras, reconoce la competencia de la Generalitat respecto de la inscripción al registro autonómico de estas últimas, al expresar que:

«Ello conlleva que aquéllas distribuyan los gases licuados del petróleo a usuarios o consumidores finales de dicho ámbito territorial, cuyas instalaciones han de estar localizadas en el mismo [...]. A lo que se une que el propio RGLP prevé la intervención de ?los órganos competentes en materia de energía de los territorios donde la Empresa Suministradora tenga previsto realizar su actividad?; o sea, de la Comunidad Autónoma correspondiente, tanto en el propio procedimiento de tramitación de la autorización e inscripción, como en el seguimiento de su actividad, una vez concedida la inscripción [?].» (STC 223/2000, FJ 12)

Y concluye de forma tajante que:

«De todo ello ha de derivarse necesariamente que la autorización y registro estatales no constituyen actuaciones imprescindibles para asegurar el cumplimiento de la normativa básica [...].»

Pues bien, en aplicación de esta doctrina jurisprudencial, resulta evidente que la actividad de autoconsumo de energía eléctrica se desarrolla en el propio ámbito territorial de Cataluña, tal como hemos expuesto en el subapartado A de este mismo apartado, y, en consecuencia, al tratarse de una función meramente ejecutiva, corresponde a la Generalitat la regulación del procedimiento de inscripción de autoconsumidores de energía eléctrica, así como la organización y gestión del registro administrativo correspondiente a través de su estructura administrativa propia.

Si profundizamos más, resulta que la propia Ley reconoce a las comunidades autónomas con competencias en la materia la posibilidad de crear y gestionar sus propios registros territoriales en otros ámbitos, como por ejemplo el registro de instalaciones de producción de energía eléctrica ubicadas en su ámbito territorial (art. 21.2, segundo párrafo) o el de distribuidores (art. 39.4, segundo párrafo).

En consecuencia, el apartado 4 del artículo 9 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

3. En este apartado se examina un grupo de preceptos de la Ley 24/2013, ubicados sistemáticamente en diferentes títulos de la Ley, pero que plantean una problemática similar y admiten, en consecuencia, un tratamiento uniforme. Concretamente, analizaremos los artículos 33.5 (segundo párrafo), 40, 43.5, 46, 51 y, finalmente, el artículo 52.

A) El artículo 33.5 (segundo párrafo) exige la emisión de un informe previo vinculante por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) en relación con la resolución de determinadas discrepancias suscitadas respecto del otorgamiento o denegación del permiso de conexión en las redes de transporte o distribución cuya autorización sea competencia autonómica.

El Gobierno y los diputados solicitantes cuestionan el carácter vinculante del informe de la CNMC al entender que esta previsión supone una invasión de la competencia compartida que tiene atribuida la Generalitat ya que, cuando la conexión se solicita a una red de competencia autonómica, la competencia para resolver sobre las discrepancias que se planteen sobre los términos en que esta conexión debe efectuarse también es autonómica.

Con relación a este precepto, cabe decir que el informe preceptivo tiene carácter previo, puesto que se exige antes de cualquier resolución de otorgamiento o denegación del permiso de conexión a las redes de transporte o distribución cuya autorización sea de competencia autonómica, hecho que, por sí mismo, condiciona el procedimiento administrativo de resolución de la controversia suscitada. Su carácter vinculante, sin embargo, afecta específicamente «a las condiciones económicas y las condiciones temporales relativas a los calendarios de ejecución de las instalaciones de los titulares de redes recogidas en la planificación de la red de transporte y en los planes de inversión de las empresas distribuidoras aprobados por la Administración General del Estado». Esta última matización es determinante para entender el alcance del informe previsto en el artículo 33.5 de la Ley.

Si dicho informe fuera previo y vinculando en todos los casos, como se deduce de las solicitudes de dictamen, podríamos llegar a la conclusión de que la previsión legal vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía eléctrica, por el mero hecho de afectar a discrepancias sobre el permiso de conexión en las redes de transporte y distribución cuya autorización es de competencia autonómica. Obviamente, al ser competente la comunidad autónoma para autorizar dichas redes, lo es también para resolver las discrepancias suscitadas sobre la conexión a estas y, por lo tanto, nos encontramos en el ámbito del ejercicio de las facultades ejecutivas de la Generalitat.

Ahora bien, el carácter «vinculante» del informe solo afecta, como se desprende de la literalidad del artículo, a algunos aspectos claramente delimitados y tasados por la Ley sobre los que el Estado ha ejercido con anterioridad sus competencias propias, de conformidad con la Ley. Por lo tanto, la exigencia del informe previo con carácter vinculante solo puede venir dada cuando concurran estas circunstancias, lo que debe valorarse caso por caso, pero en el resto de supuestos ?aquellos en los que no concurren dichas circunstancias? la exigencia de informe vinculante supondría una vulneración de las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

Esta necesidad de informes vinculantes por parte de órganos estatales con respecto a aspectos que se integran en sus competencias ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional tanto genéricamente como en el ámbito de la autorización de instalaciones de transporte de energía eléctrica (art. 36 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico). Ahora bien, el propio Tribunal limita esta posibilidad a los casos en que efectivamente se dé esta proyección de la competencia del Estado:

«[...] de acuerdo con nuestra doctrina, en los supuestos en los que se establece la exigencia de un informe vinculante el otorgamiento de la autorización se convierte en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas, la de la Comunidad Autónoma y la de la Administración General del Estado, siendo esa concurrencia sólo admisible constitucionalmente cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia [...].

Pues bien, ha de declararse que el Estado puede legítimamente intervenir con carácter previo, preceptivo y vinculante en el procedimiento de otorgamiento por las Comunidades Autónomas de las autorizaciones relativas a las instalaciones de transporte de energía eléctrica cuando actúa en función de un título competencial propio [...].» (STC 18/2011, FJ 21.a)

En el caso que nos ocupa, estamos ante la exigencia de un informe de la CNMC previo a la resolución por parte de las comunidades autónomas de las discrepancias suscitadas en relación con otorgamientos o denegaciones, por parte de las empresas transportistas o distribuidoras titulares de las redes, de permisos de conexión de instalaciones de producción o consumo de electricidad en las redes de transporte o distribución de competencia autonómica. Este informe resulta vinculante con respecto a las condiciones económicas y temporales de los calendarios de ejecución de instalaciones de los titulares de redes, condiciones que se encuentran recogidas en la planificación de la red de transporte y en los planes de inversión de las empresas distribuidoras aprobados por la Administración General del Estado. La relevancia de este informe deriva del hecho de que la no previsión de una instalación en dicha planificación o en los mencionados planes de inversión es motivo de denegación del permiso de conexión (art. 33.4 de la Ley), lo que condiciona la resolución de las discrepancias por la comunidad autónoma (tercer párrafo del art. 33.5).

Pues bien, dado que la planificación de la red de transporte y la aprobación de los planes de inversión de las empresas distribuidoras son competencia del Estado (arts. 4 y 40.1.h, respectivamente), consideramos que este supuesto de informe vinculante de un órgano de otra administración se enmarca dentro de los casos admitidos por la jurisprudencia constitucional reseñada, más allá del contenido del artículo 40, al que nos referiremos posteriormente.

En consecuencia, el artículo 33.5 (párrafo segundo) de la Ley 24/2013, con respecto a la exigencia del informe previo vinculante de la CNMC, no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

B) Los artículos 40 y 46 de la Ley 24/2013 regulan el régimen de obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras y el de las empresas comercializadoras en relación con el suministro. Con respecto a ambos artículos, muy exhaustivos, las solicitudes de dictamen presentadas por el Gobierno y los diputados del Parlamento consideran que no se deja margen de actuación a la Generalitat y, en consecuencia, se vulneran las competencias del artículo 133.1 EAC.

Comparando estos preceptos con los equivalentes de la Ley anteriormente vigente (arts. 41 y 45 de la Ley 54/1997), vemos que, en el caso del artículo 40, referido a las empresas distribuidoras, se han ampliado considerablemente sus obligaciones, que ahora, además, pasan a estar desglosadas en las obligaciones que tienen como titulares de las redes de distribución y las funciones que tienen como gestores de las redes de distribución en que operan. Otros elementos que comportan una ampliación de la normativa básica respecto de la situación anterior son las remisiones a reglamentos dictados por el Gobierno estatal que se incluyen, como, por ejemplo, la del artículo 40.1.a de la nueva Ley, en que se establece que los niveles de calidad que deben respetar las empresas distribuidoras en la prestación de su servicio serán determinados reglamentariamente por el Gobierno del Estado (previa audiencia de las comunidades y ciudades autónomas), cuando el artículo 41.1.a de la Ley 54/1997 no precisaba quién y mediante qué instrumento legal debía determinar estos niveles, y Cataluña, como recordaremos cuando tratemos el artículo 51, ha regulado esta cuestión con la citada Ley 18/2008, intitulada precisamente «de garantía y calidad del suministro eléctrico».

Con respecto al artículo 46, relativo a las empresas comercializadoras en relación con el suministro, cabe decir que, en comparación con el artículo 45 de la anterior Ley, regula de manera mucho más detallada sus obligaciones (como, por ejemplo, en cuanto a la atención a los consumidores, o añadiendo la obligación de ofrecerles la posibilidad de solucionar los conflictos a través de una entidad que cumpla los requisitos establecidos por la Directiva 2013/11/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo). Además, en las frases iniciales de los dos apartados del artículo, se prevé que tanto estas como los derechos de las empresas comercializadoras podrán ampliarse por reglamento. Por otra parte, en el caso del subapartado a del apartado 2, en relación con la regulación de la forma de acceso de las comercializadoras a las redes de transporte y distribución, se mantiene la remisión al reglamento que contenía el artículo 45.2.f de la Ley 54/1997, pero se concreta ahora que es el Gobierno estatal quien deberá aprobar este reglamento.

En primer término, y con respecto a las empresas distribuidoras, debemos decir que la propia configuración de la red eléctrica diseñada por las empresas distribuidoras no es uniforme ni homogénea en todo el Estado, hecho que permite justificar que las comunidades autónomas puedan incidir en el régimen de derechos y obligaciones de las empresas distribuidoras, incidencia que es inviable si el Estado aprueba una regulación como la contenida en el artículo 40, tan exhaustiva y detallista y que incluye remisiones a normas reglamentarias aprobadas por el Estado. En el caso concreto de Cataluña, como dice la solicitud del Gobierno, se ha extendido mayoritariamente la red eléctrica de baja tensión, en vez de la red de media o alta tensión, una circunstancia que tiene implicaciones tanto con respecto al régimen de tarifas aplicables a los consumidores como a la ejecución de nuevos suministros eléctricos, ya que exige realizar un número más elevado de instalaciones. A este hecho debemos añadir otra circunstancia no menos relevante, que es que, dada la configuración de la red de distribución, la mayoría de las actividades de distribución se cumplen íntegramente en el territorio de Cataluña.

En este sentido, y en consecuencia, el artículo 40 de la Ley 24/2013, relativo al régimen de derechos y obligaciones de las empresas de distribución de energía eléctrica, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.b EAC.

En segundo término, y en relación con las empresas comercializadoras, podemos reproducir el argumento citado anteriormente, en cuanto a que una regulación tan detallista y que contiene remisiones a reglamentos estatales como la que prevé el artículo 46 de la Ley deja muy poco margen de incidencia a las comunidades autónomas respecto de la regulación de las obligaciones y los derechos de dichas empresas con respecto al suministro. Pero, además, en este caso, la doctrina jurisprudencial, amparándose en que las actividades de comercialización de energía eléctrica ?a diferencia de las actividades de distribución, que son actividades reguladas? se desarrollan en el marco de las condiciones pactadas libremente por las partes (art. 8.3 de la Ley), permite concluir que la normativa que la comunidad autónoma aprobase sobre ello no tendría una repercusión económica en el sector eléctrico, por lo que, al no afectar al régimen económico del sector, no sería exigible el establecimiento de un mínimo común denominador para todo el Estado ni, por tanto, atribuir carácter básico a la totalidad de preceptos que dentro de la Ley regulan esta actividad. En este sentido, la citada STC 4/2013 expresa:

«[...] el suministro de energía, responsabilidad de estas empresas elegidas libremente por los consumidores, se realiza mediante la libre contratación de la energía y el correspondiente contrato de acceso a las redes (art. 44.1 de la Ley del sector eléctrico [...]), razón por la cual la retribución de los costes de la actividad de comercialización será la que libremente se pacte entre las partes. Este extremo determina que no se produzca en este supuesto la denunciada afectación al régimen económico del sector eléctrico.» (FJ 10)

En consecuencia, el artículo 46 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.b EAC.

C) El artículo 43, apartado 5, atribuye al Estado la regulación del procedimiento para resolver los conflictos entre los usuarios finales y las empresas suministradoras de energía eléctrica que no se sometan a las entidades de resolución alternativa de litigios en materia de consumo o cuando estas no resulten competentes para la resolución del conflicto.

El Gobierno cuestiona el citado precepto alegando la posible vulneración de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de consumo (art. 123 EAC) y, para el caso en que no se considere esta materia, se considera la vulneración de la competencia compartida en materia de energía (art. 133 EAC), argumentando que si la actividad de los sujetos eléctricos se desarrolla dentro del territorio de Cataluña y los usuarios finales también se encuentran ubicados en el mismo ámbito territorial el órgano competente para ejercer esta función ejecutiva debe ser el órgano competente en materia de energía, de la Generalitat, y no el Ministerio. Por su parte, los diputados solicitantes entienden vulnerada la competencia exclusiva en materia de consumo del artículo 123 EAC.

Con respecto a esta última alegación, no podemos considerar vulnerada la competencia exclusiva del artículo 123 EAC en materia de consumo. En primer término, cabe aducir los mismos argumentos que hemos expresado en el apartado 2 de este fundamento jurídico, al analizar el artículo 9 en lo referente a la regulación del autoconsumo, al que nos remitimos. Pero, además, porque el propio redactado del artículo 43, apartado 4, permite llegar a esta conclusión cuando expresamente establece que «[s]in perjuicio de las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas [...] y del establecimiento por los prestadores de sistemas propios de tramitación de reclamaciones que se ajusten a lo dispuesto en la Recomendación 2001/310/CE, de la Comisión, de 4 de abril de 2001 [...], se preverá reglamentariamente la posibilidad de acudir al sistema arbitral de consumo para la resolución de tales reclamaciones». Por tanto, en nuestra opinión, la competencia en materia de consumo, con respecto a la determinación de los procedimientos administrativos de queja y reclamación en este ámbito (art. 123.a EAC), no queda afectada, ya que los consumidores o usuarios finales del suministro de energía eléctrica pueden hacer uso de los mecanismos y procedimientos específicos de protección de los consumidores y usuarios, sobre la base de la normativa autonómica correspondiente dictada al amparo del artículo 123 EAC.

Lo previsto en el artículo 43, apartado 5, es un procedimiento específico por razón de la materia de energía eléctrica, encaminado a resolver las controversias entre los usuarios finales que sean personas físicas y las empresas suministradoras, siempre y cuando se den dos condiciones: a) que la controversia afecte a sus derechos específicos como usuarios finales, incluyendo todos los previstos en esta Ley; b) que la controversia esté regulada por la normativa en lo referente a la protección específica de los usuarios finales de energía eléctrica, o dicho en otros términos, que esté regulada por la normativa específica en materia energética. A estas dos condiciones cabe añadir una tercera que la Ley no menciona pero que se deduce del carácter compartido de la competencia en materia de energía, que es que los sujetos en conflicto se encuentren ubicados en el ámbito territorial de Cataluña.

En este sentido, nos encontramos ante el ejercicio de funciones que corresponden a la comunidad autónoma. En primer término, puesto que la Generalitat tiene atribuida la competencia compartida en materia de energía eléctrica, le corresponde la regulación del procedimiento específico en este ámbito material. Y, en segundo término, le corresponde el ejercicio de las facultades ejecutivas vinculadas al citado procedimiento, como son su tramitación, instrucción y resolución, a través del órgano competente en materia de energía de la respectiva comunidad autónoma, en nuestro caso, la Dirección General de Energía, Minas y Seguridad Industrial.

En consecuencia, el apartado 5 del artículo 43 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

D) El artículo 51 de la Ley 24/2013 regula la calidad del suministro eléctrico, y sobre él han solicitado pronunciamiento tanto el Gobierno como los diputados del Parlamento, coincidiendo en su argumentación.

El artículo 51 se estructura en cinco apartados. El apartado 1 define la calidad del suministro como «el conjunto de características, técnicas y de atención y relación con los consumidores y, en su caso, productores, exigibles al suministro de electricidad de las empresas que realicen actividades destinadas al suministro eléctrico», y concreta cuáles son estas características técnicas y de la atención y relación con los consumidores y productores. Finalmente, reserva al Gobierno del Estado la determinación de los indicadores individuales y colectivos y valores objetivos para estos indicadores. El apartado 2 contiene unos mandatos dirigidos a las empresas eléctricas en el ámbito de la calidad. Los apartados 3, 4 y 5 reservan a la Administración del Estado un conjunto de potestades en materia de calidad del suministro, como son las siguientes: establecimiento de las líneas de actuación, fijando unos criterios de clasificación por zonas en función del tipo de red eléctrica; determinación de los índices objetivos de calidad del servicio; concreción de los valores entre los que estos índices pueden oscilar; exigencia de actuaciones a ejecutar por las empresas que impulsen la mejora de la calidad del servicio; regulación del procedimiento para determinar las reducciones que deben aplicarse en la facturación de los usuarios cuando la calidad del servicio recibido es inferior a la establecida por reglamento, y fijación de incentivos y penalizaciones en función de la calidad del servicio.

Con relación al artículo 51, el Gobierno alega en su escrito de solicitud que la redacción del precepto establece una regulación uniforme, y de forma especial el apartado 3, que, cuando fija un conjunto de criterios básicos de clasificación de zonas en cuanto a la tipología de la red eléctrica, no tiene en cuenta que esta no es homogénea en todo el Estado y los niveles de calidad del suministro tampoco son iguales en todas las comunidades autónomas. Añade que la atribución al Estado de un conjunto de potestades tan amplias no deja margen a la Generalitat para ejercer su competencia compartida para legislar y establecer unos criterios de calidad adecuados a las características de la red eléctrica de Cataluña.

Finalmente, refuerza la argumentación al decir que la regulación que contienen el artículo 15 de la Ley y el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, blindan económicamente la posibilidad de que una comunidad autónoma pueda imponer obligaciones adicionales en materia de redes eléctricas o en materia de niveles de calidad ya que prevén que, si se aplican normas específicas que supongan costes más elevados en la actividad de distribución, este sobrecoste no podrá ser sufragado mediante los ingresos del sistema eléctrico, o dicho en otros términos, los usuarios pagan los mismos peajes de acceso destinados a cubrir el coste de la actividad de distribución, con independencia de la comunidad autónoma donde estén ubicados, pero a cambio no tienen garantizado recibir la misma calidad de servicio o pagar lo mismo por nuevas acometidas eléctricas.

En este sentido, la doctrina jurisprudencial reconoce que, aunque el régimen económico aplicable a las actividades eléctricas debe ser único y uniforme, ello no implica necesariamente un vaciamiento de la competencia autonómica en materia de energía. En este sentido, el Tribunal Constitucional declara que:

«[...] las competencias estatales para el reconocimiento de los costes susceptibles de ser retribuidos a las empresas distribuidoras ?las cuales no han sido puestas en cuestión en el presente proceso? no pueden ser entendidas, como parece desprenderse de la argumentación del Abogado del Estado, en el sentido de que vienen a establecer una suerte de límite absoluto al ejercicio de competencias autonómicas. En efecto, no debe olvidarse que nos hallamos aquí en un ámbito de competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo que implica que ha de existir un margen para el desarrollo por éstas de actuaciones y políticas en materia de calidad del suministro eléctrico, margen propio que viene, además, expresamente reconocido en la Ley del sector eléctrico.» (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 5)

La doctrina jurisprudencial, pues, reconoce un margen de actuación a las comunidades autónomas, pero este margen se convierte en prácticamente inexistente cuando casi toda la regulación que contiene la Ley 24/2013 se considera básica y se realizan remisiones a reglamentos estatales, sin dejar a la Generalitat posibilidad alguna para dictar una normativa propia y específica adaptada a las particularidades de la red eléctrica de su ámbito territorial, ni para ejercer funciones o facultades tendentes a introducir mejoras en la calidad del servicio de los usuarios de su red. No debemos olvidar, tal como hemos dicho a menudo en este Dictamen, que la red eléctrica no es uniforme ni tiene el mismo nivel de calidad en todo el territorio del Estado, hecho que justificaría por sí solo que las comunidades autónomas pudieran ejercer competencias sobre las instalaciones ubicadas en su ámbito territorial con el objetivo de adoptar medidas concretas sobre la calidad del suministro ajustadas a la propia naturaleza de su red eléctrica.

En este sentido, debemos añadir que, de la lectura del artículo 51, se desprende un conjunto de competencias de carácter administrativo o técnico, atribuidas al Estado, y que no tienen carácter económico. Así: el establecimiento, mediante real decreto, de los indicadores individuales y colectivos y valores objetivos para estos indicadores, relativos todos a la calidad del suministro eléctrico; el establecimiento de las líneas de actuación en materia de calidad del servicio, tanto en consumo final como en las zonas que, por sus características demográficas y tipología de consumo, sean idóneas para la determinación de objetivos diferenciados; la fijación de los índices objetivos de calidad del servicio y de los valores de oscilación de estos índices; la potestad para requerir a las empresas distribuidoras para que los planes de inversión incluyan actuaciones de mejora de la baja calidad del servicio; el establecimiento de incentivos y penalizaciones a las empresas por la calidad del servicio obtenida, y la aplicación de reducciones en la facturación que deben abonar los usuarios por una deficiente calidad del servicio de suministro eléctrico.

Cabe añadir, finalmente, que el artículo 133.1.c EAC reconoce a la Generalitat la competencia para el «desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía». Esta competencia ha sido ejercida por la Generalitat en virtud de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, de garantía y calidad del suministro eléctrico, disposición que no ha sido impugnada por el Estado, y que regula en el ámbito de Cataluña «la garantía y la calidad del suministro de energía eléctrica en Cataluña para proteger los derechos y los intereses legítimos de los consumidores y los usuarios» (art. 1).

En consecuencia, el artículo 51 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.c EAC.

E) El artículo 52 regula la suspensión del suministro. El Gobierno, en su solicitud de dictamen, cuestiona el hecho de que la redacción tasada y cerrada dada por el apartado cuarto del precepto para determinar qué suministros se consideran «esenciales» no deja ningún margen a la Generalitat para poder determinar otros suministros en su ámbito territorial.

El artículo 52, apartado 4, enumera los suministros esenciales, entre los que destacamos, a título meramente ilustrativo: el alumbrado público a cargo de las administraciones públicas (excepto los alumbrados ornamentales de plazas, monumentos, fuentes o de cualquier otro edificio o lugar de interés); el suministro de aguas para el consumo humano a través de la red; centros penitenciarios; los transportes de servicio público y sus equipamientos, y las instalaciones dedicadas a la seguridad del tráfico terrestre, marítimo o aéreo; los centros sanitarios donde existan salas de operaciones, salas de curas y aparatos de alimentación eléctrica acoplables a los pacientes, y los hospitales o los servicios funerarios.

El hecho de calificar un suministro como «esencial» implica la aplicación de un régimen específico y diferenciado, consistente en la prohibición de suspender el suministro de energía eléctrica a las instalaciones cuyos servicios hayan sido calificados así, y en reconocer la posibilidad de que las empresas distribuidoras o comercializadoras puedan aplicar un recargo o afectar a los pagos que perciban de los clientes que tengan suministros vinculados a servicios esenciales en situación de morosidad, al abono de las facturas correspondientes a estos servicios.

En este sentido, son perfectamente trasladables a este artículo ?ubicado sistemáticamente en el capítulo II del título VIII de la Ley, en lo referente a calidad del suministro eléctrico? las consideraciones efectuadas en la letra D, referentes a la calidad del suministro, teniendo en cuenta que la regulación establecida por la Ley no deja margen a la Generalitat para dictar sus propias disposiciones tendentes a ampliar el catálogo de servicios considerados esenciales en su ámbito territorial. En este contexto, recientemente, en ejercicio de sus competencias, el Gobierno aprobó el Decreto ley 6/2013, de 23 de diciembre, por el que se modifica la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, que regula la figura del «consumidor vulnerable», entendido como aquellas personas consumidoras que presentan una carencia de recursos económicos de acuerdo con los criterios que fija la propia norma, y a las que se les aplica un régimen especial para hacer frente a la situación de pobreza energética generada a causa de la actual crisis económica.

La propia literalidad del precepto nos lleva a concluir que la lista establecida en el apartado cuarto es una lista cerrada, en el sentido de que no permite a las comunidades autónomas con competencias en la materia atribuir la calificación de esencial a otros suministros, lo que hubiera sido fácil de superar si el legislador hubiera optado por incluir una cláusula para prever la posibilidad de que las administraciones competentes, respetando la lista mínima establecida en dicho apartado, pudieran incorporar algún servicio más, que, en su ámbito territorial, pudiera ser calificado de este modo. Al no hacer referencia alguna, cierra la posibilidad de ampliar este abanico.

En consecuencia, el apartado 4 del artículo 52 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.c EAC.

4. En este apartado nos corresponde analizar el artículo 14, apartados 3 y 7, de la Ley 24/2013, solicitado exclusivamente por los diputados del Parlamento, del Grupo de Esquerra Republicana de Catalunya, que consideran que vulnera la competencia compartida de la Generalitat en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección, previstas en el artículo 144.1 EAC.

El artículo 14 de la Ley dictaminada regula la retribución de las actividades y, en su apartado 3, determina que, para el cálculo de la retribución de las actividades de transporte, distribución, gestión técnica y económica del sistema, y producción en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional, deben considerarse, con criterios homogéneos en todo el territorio español, los costes necesarios para una empresa eficiente y bien gestionada, con una retribución adecuada a una actividad de bajo riesgo. Por su parte, el apartado 7 prevé que excepcionalmente se establezca, por el Gobierno del Estado, un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de directivas u otras normas de la Unión Europea o cuando su introducción represente una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior, y seguidamente regula en cinco subapartados los criterios de este régimen adicional de retribución.

Al respecto, cabe decir que, de acuerdo con los argumentos expuestos en el fundamento jurídico segundo de este Dictamen, donde hemos determinado el canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable, la doctrina jurisprudencial respecto de la naturaleza, alcance y principios informadores del régimen económico del sistema eléctrico, sostiene su carácter «único» para todo el territorio estatal y el carácter necesariamente «uniforme» de su regulación para calcular la retribución de los diversos operadores que llevan a cabo las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico.

Precisamente, el artículo 14 se ubica sistemáticamente en el título III de la Ley 24/2013 («Sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico») y casi todo el artículo se destina a la regulación de la retribución de las actividades dirigidas al suministro de energía eléctrica, lo que incluye la previsión de los criterios genéricos de cálculo para la retribución de las actividades (apdos. 3 y 4), la fijación de conceptos retributivos adicionales vinculados a determinadas circunstancias especiales o posibles desajustes (apdo. 6) o la previsión de un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables (apdo. 7). En consecuencia, los apartados 3 y 7 del artículo 14, solicitados, entran plenamente en la lógica y los principios del régimen económico del sistema eléctrico.

Además, y con respecto a la eficiencia energética y la producción de electricidad mediante energías renovables, una cuestión que parece que es el indicio sobre cuya base los diputados solicitantes consideran vulnerada la competencia de medio ambiente, cabe decir que el artículo 133.1 EAC atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía, que incluye en todo caso «d) [e]l fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética», lo que evidencia que el ámbito sobre el que se proyecta la competencia estatal y autonómica, en cuanto a los apartados 3 y 7 del artículo 14, es el de la energía, conclusión que nos conduce a rechazar la incidencia del título competencial del artículo 144 EAC.

En consecuencia, los apartados 3 y 7 del artículo 14 de la Ley 24/2013 no vulneran la Constitución ni el Estatuto de autonomía.

5. Finalmente, nos corresponde examinar la disposición final segunda de la Ley 24/2013, relativa a los títulos competenciales.

Con relación a este aspecto, nos remitimos a lo que afirmamos en el DCGE 17/2012, de 20 de diciembre (FJ 3.6), y reiteramos en los DCGE 6/2013, de 8 de julio (FJ 3.4), y 5/2014, de 14 de febrero (FJ 3.4), a partir de la jurisprudencia constitucional:

«El Tribunal Constitucional ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de ?sistemáticas? y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29).»

En consecuencia, la opinión de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que hemos emitido sobre el contenido de determinados preceptos de la Ley 24/2013, citados a lo largo de este Dictamen, se extiende también, con respecto a estos preceptos, a la disposición final segunda.

Cuarto. La adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013

Corresponde ahora el análisis de los artículos 16, apartado 4, y 17, apartado 6, de la Ley 24/2013, referidos a los suplementos territoriales derivados de medidas tributarias autonómicas, y a estos efectos este fundamento jurídico se estructura en tres bloques diferenciados: primeramente, se describen los preceptos objeto de examen y las razones aducidas en las solicitudes de los peticionarios, y seguidamente se analiza el canon de constitucionalidad y estatutariedad para, finalmente, aplicarlo a los preceptos correspondientes.

1. El primer precepto prevé, a nuestros efectos, que, en el caso de que las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico sean gravadas, directa o indirectamente, con tributos propios de las comunidades autónomas o recargos sobre tributos estatales, en el peaje de acceso o cargo que corresponda puede incluirse un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado por este tributo o recargo y que deberán abonar los consumidores ubicados en el ámbito territorial de la comunidad respectiva. El segundo precepto (art. 17, apdo. 6) prevé, por su parte, lo mismo en relación con los precios voluntarios para el pequeño consumidor o las tarifas de último recurso.

En relación con los dos preceptos que nos corresponde analizar, tanto el Gobierno como los diputados del Parlamento, en sus respectivos escritos de solicitud de dictamen, consideran que podrían condicionar la política tributaria de la Generalitat al incidir en la determinación del sujeto pasivo de un hipotético tributo propio de las comunidades autónomas o recargo sobre tributo estatal y, en consecuencia, se podría vulnerar el artículo 203 EAC.

2. Como punto de partida, cabe decir que el poder tributario de las comunidades autónomas se prevé con carácter general en los artículos 133.2 y 157.1 CE, y con respecto a la Generalitat, en los artículos 201.1, 202 y 203 EAC.

De forma sintética, debemos decir que la Constitución reconoce la potestad tributaria de las comunidades autónomas, de acuerdo con la Constitución y con las leyes (art. 133.2 CE) y enumera los recursos que pueden obtener (art. 157.1 CE), entre los que menciona «b) [s]us propios impuestos, tasas y contribuciones especiales». Por su parte, el Estatuto de autonomía, tras prever que las relaciones entre el Estado y la Generalitat, en el ámbito tributario y financiero, se regulan por la Constitución, el Estatuto y la legislación orgánica a que se refiere el artículo 157.3 CE, destina el artículo 202.3 a enumerar ampliamente los recursos de las finanzas de la Generalitat, entre los que cita expresamente, y por lo que aquí interesa, «a) Los rendimientos de sus impuestos, tasas, contribuciones especiales y demás tributos propios», y también «c) Los recargos sobre los tributos estatales». Finalmente, completa este marco normativo el artículo 203 EAC, y en especial su apartado primero, que reconoce la plena capacidad financiera de la Generalitat para determinar el volumen y composición de sus ingresos, en el ámbito de sus competencias financieras, y para fijar la afectación de sus recursos a las finalidades de gasto que decida libremente.

Este marco normativo debe completarse, también, con el límite que impone el artículo 6.2 de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), a la potestad tributaria autonómica, consistente en que solo pueden gravar hechos imponibles que no sean gravados por el Estado.

Pues bien, en nuestra opinión, los artículos objeto de nuestro análisis son respetuosos con el marco normativo expuesto, en la medida en que reconocen plenamente la posibilidad de que las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico puedan ser gravadas «directamente o indirectamente, con tributos propios de las comunidades autónomas o recargos sobre tributos estatales». En consecuencia, la Generalitat, de acuerdo con lo establecido en los artículos 202.3.a y .c, y 203.1 EAC, puede ejercer su potestad tributaria en el ámbito de las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, y puede hacerlo creando y regulando un tributo propio o bien estableciendo un recargo sobre los tributos estatales.

El cuestionamiento de los preceptos radica fundamentalmente en que prevén que, en el peaje de acceso o cargo que corresponda (art. 16.4) o en los precios voluntarios para el pequeño consumidor o las tarifas de último recurso (art. 17.6), se puede incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado por este tributo o recargo y que, además, «deberá ser abonado por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma».

En este sentido, la doctrina constitucional (STC 18/2011, FJ 21.a) referente al régimen económico del sistema eléctrico, determina que:

«El régimen económico resulta ser, sin duda, una de las claves de la regulación del sistema eléctrico español, estableciendo específicamente en este sentido el título III de la LSE ?arts. 15 a 20, que no han sido impugnados? diversas reglas para la determinación de la retribución de las actividades y funciones del sistema eléctrico, los peajes de acceso a las redes (que serán únicos en todo el territorio nacional) y las tarifas de último recurso (que también serán únicos en todo el territorio nacional), todo ello bajo la premisa de garantizar el suministro eléctrico en condiciones de calidad y al menor coste posible.»

Y añade que:

«De este modo, la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores.»

Ahora bien, el propio Tribunal Constitucional reconoce que este régimen económico único puede ser modulado en el caso del establecimiento de suplementos territoriales derivados de medidas tributarias de ámbito autonómico o local:

«[...] el régimen económico del sector eléctrico, bien que único para todo el sistema puede no ser aplicado de manera uniforme. En particular, el art. 17.4 de la Ley del sector eléctrico prevé expresamente la posibilidad de incluir un suplemento territorial en el peaje de acceso a las redes para el caso de que ?las actividades eléctricas fueran gravadas con tributos de carácter autonómico o local, cuya cuota se obtuviera mediante reglas no uniformes para el conjunto del territorio nacional?, suplemento que podrá ser diferente en cada Comunidad Autónoma o entidad local y de forma similar se prevé en el art. 18.5 de la Ley del sector eléctrico en relación con la tarifa de último recurso.» (STC 148/2011, FJ 5)

También a los efectos de nuestro Dictamen, y en cuanto al concepto de los controvertidos suplementos territoriales en el ámbito energético, la STC 168/2004, de 6 de octubre (FJ 11), declara que:

«[...] tanto el art. 17.3 de la Ley 54/1997, de regulación del sector eléctrico, como el art. 95.1 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, prevén expresamente la posibilidad de incluir un suplemento territorial en las facturas que deben satisfacer los consumidores de energía para el caso de que las actividades eléctricas o gasistas ?fueran gravadas con tributos de carácter autonómico o local, cuya cuota se obtuviera mediante reglas no uniformes para el conjunto del territorio nacional?.»

Y concluye:

«La lectura del contenido, idéntico en lo sustancial, de estos preceptos, pone de manifiesto que el legislador básico estatal asume con absoluta normalidad la existencia de tributos locales y autonómicos que, siempre desde el respeto a los principios proclamados en los arts. 6.2 y 3 LOFCA, recaigan sobre las energías eléctrica y gasista, preocupándose por asegurar que el ejercicio de la potestad tributaria territorial no ponga en riesgo la unicidad del sistema tarifario.»

3. De acuerdo con la citada doctrina constitucional, es necesario decir, pues, que al Estado le corresponde, en sentido amplio, la regulación de la estructura de precios y peajes, la regulación de la organización y el funcionamiento del mercado de producción de energía eléctrica y la regulación de la gestión, técnica y económica del sistema, y que todas estas previsiones normativas tienen carácter básico, en su máxima extensión. En el propio artículo 17.6 (párrafo tercero) de la Ley 24/2013 se prevé que, por orden del titular ministerial competente, se determinen los tributos y recargos concretos que deben considerarse a los efectos de la aplicación de los citados suplementos territoriales, así como los mecanismos necesarios para su gestión y liquidación, una redacción que ya contenía el artículo 18.5 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, y que se incorpora a la nueva Ley de manera idéntica.

Precisamente es en este ámbito donde encuentran encaje los llamados «suplementos territoriales», previstos en los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley, entendidos como mecanismo de garantía de los principios de unidad de mercado, uniformidad del régimen económico de las actividades del sector eléctrico en todo el territorio del Estado, suficiencia tarifaria y principio de repercusión de los costes fijos del sistema a los consumidores, principios que informan el conjunto del régimen retributivo del sector eléctrico, con independencia de la separación que establece la Ley entre actividades reguladas y actividades prestadas en régimen de libre competencia. En este sentido, el artículo 13.1 (segundo párrafo) de la Ley 24/2013 se refiere a la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico y la define como «la capacidad para satisfacer la totalidad de los costes del mismo, conforme a lo establecido en esta ley y en su normativa de desarrollo» y una vez enumerados los ingresos del sistema eléctrico para financiar los costes (art. 13.2), el artículo 13.3 prevé que los costes del sistema eléctrico son los que se determinan «de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley y sus normas de desarrollo», los enumera de forma abierta y, entre ellos, menciona los siguientes: «a) Retribución de las actividades de transporte y distribución; b) Régimen retributivo específico de la actividad de generación a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos»; y finalmente «m) Cualquier otro coste atribuido expresamente por una norma con rango legal cuyo fin responda exclusivamente a la normativa del sector eléctrico». Por tanto, los tributos y recargos autonómicos forman parte de la lógica de los ingresos y costes del sistema eléctrico, y en definitiva del régimen económico del sector, y tienen su traducción en el abono que los consumidores finales efectúan por la energía eléctrica consumida.

Los suplementos territoriales se conceptúan como el mecanismo previsto por la Ley para compensar los efectos derivados de la concurrencia de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas ?y también los entes locales? sobre el sector eléctrico y, de manera especial, pretenden compensar el impacto que el ejercicio de la potestad tributaria de estas puede tener en el conjunto del sistema económico del sector eléctrico, con la finalidad de garantizar el principio de uniformidad del régimen económico de las actividades del sector eléctrico en todo el territorio del Estado. Además, la propia Ley completa la regulación de los suplementos territoriales al prever en pro del principio de transparencia en los precios del suministro eléctrico, como garantía de los consumidores, que en la facturación al usuario se desglosen los diferentes conceptos, haciendo constar «los suplementos territoriales cuando correspondan» (art. 17.7).

Finalmente, cabe hacer notar que la regulación contenida en los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013 es idéntica a la contenida en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, que es derogada ampliamente por aquella, y que no fue impugnada ante el Tribunal Constitucional.

En conclusión, la previsión que realiza la Ley 24/2013, en el sentido de que en los peajes de acceso o cargos que correspondan (art. 16.4) o en los precios voluntarios para el pequeño consumidor o las tarifas de último recurso (art. 17.6) se pueda incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado por el tributo autonómico o recargo, y que este deba ser abonado por los consumidores del territorio de la comunidad respectiva, no vulnera el artículo 203 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 3.13.a de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, en los términos expresados en el fundamento jurídico tercero, no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. Los artículos 9, 40, 43.5, 46, 51 y 52.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. La disposición final segunda de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, es contraria a la Constitución y al Estatuto en la medida en que declara básicos los preceptos citados en la conclusión segunda.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El resto de preceptos examinados de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 27 de febrero de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 7/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, sobre la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE núm. 310, de 27 de diciembre de 2013).

ANTECEDENTES

1. El día 29 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 28 de enero de 2014 (Reg. núm. 3796), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 28 de enero de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 3.13.a, 9, 15, 16.4, 17.6, 33.5, 40, 43.5, 46, 51 y 52 y la disposición final segunda de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE núm. 310, de 27 de diciembre de 2013).

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 7 de febrero de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3829) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno que adjuntaba como documentación complementaria los siguientes informes elaborados por la Dirección General de Energía, Minas y Seguridad Industrial del Departamento de Empresa y Empleo de la Generalitat de Catalunya: «Análisis de la relación de diversas sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en materia de energía eléctrica y el Informe sobre la posible interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE 27.12.2013)», de 15 de enero de 2014; «Nota sobre las diferencias que justifican normativas diferentes en materia de servicio eléctrico», de 21 de enero de 2014; «Nota sobre los artículos de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico que no revisten el carácter de básicos», e «Informe jurídico sobre la posible interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (BOE 27.12.2013)», de 10 de enero de 2014.

5. El día 12 de febrero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3834) en que se comunicaba al Consell el acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 11 de febrero, en el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitía a trámite la solicitud de dictamen presentada el 10 de febrero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, en relación con la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución de los artículos 3.13.a, 9, 14, 16.4, 17.6, 33.5, 40, 43.5, 46 y 51 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.

Los solicitantes piden de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 12 de febrero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente.

6. En la misma sesión, según lo establecido en los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y en vista de que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, puesto que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en gran parte de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen.Asimismo, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran sobre la norma sometida a dictamen.7. En la sesión del día 20 de febrero de 2014, una vez transcurrido el plazo para realizar el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud de dictamen presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, a la solicitud presentada por el Gobierno de la Generalitat, y que el consejero señor Carles Jaume, ponente para la primera solicitud, asumiera también la ponencia de la segunda, con los plazos de elaboración del dictamen y el calendario de debates previstos inicialmente para el dictamen de la primera solicitud. En fecha 20 de febrero de 2014 se recibió la aceptación por parte del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya a esta acumulación.

8. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 27 de febrero de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat y más de una décima parte de diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, nos solicitan dictamen sobre diversos preceptos de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (en adelante, Ley 24/2013), a los efectos de una posible interposición, por parte del Gobierno y del Parlamento de Cataluña, de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

En este fundamento jurídico, fijaremos el objeto del Dictamen y expondremos el contenido fundamental de esta Ley y su contexto normativo, los preceptos cuestionados y la estructura que adoptará el Dictamen para dar respuesta a las solicitudes.

1. La Ley 24/2013 contiene ochenta artículos, veinte disposiciones adicionales, dieciséis transitorias, una derogatoria y seis finales. En el título I (arts. 1 a 5) se establecen las disposiciones generales, y los títulos siguientes se dedican a la ordenación del suministro (título II, arts. 6 a 12), la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico (título III, arts. 13 a 20), la producción de energía eléctrica (título IV, arts. 21 a 27), la gestión económica y técnica del sistema eléctrico (título V, arts. 28 a 33), el transporte de energía eléctrica (título VI, arts. 34 a 37), la distribución de energía eléctrica (título VII, arts. 38 a 42), el suministro de energía eléctrica (título VIII, arts. 43 a 52), las autorizaciones, expropiación y servidumbres (título IX, arts. 53 a 60), y el régimen de inspecciones, infracciones y sanciones (título X, arts. 61 a 80).

Esta Ley viene a sustituir, con carácter general, a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, que deroga casi totalmente, y tiene como eje fundamental el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, que se declara en el preámbulo «principio rector de las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley» (segundo párrafo de la parte II), con el fin de no seguir acumulando el «déficit tarifario», que no han podido corregir las diferentes normas con rango de ley aprobadas en los últimos cuatro años por las Cortes Generales y por el Gobierno del Estado, enumeradas en la parte I del preámbulo.

En desarrollo de este principio, se establecen en el título III de la Ley dos criterios fundamentales: «que los ingresos del sistema serán suficientes para satisfacer la totalidad de los costes del sistema eléctrico» y «que para mantener los techos de costes e ingresos, toda medida normativa en relación con el sector eléctrico que suponga un incremento de costes para el sistema eléctrico o una reducción de ingresos deberá incorporar una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente de ingresos que asegure el equilibrio del sistema» (cuarto párrafo de la parte III del preámbulo). Además, «se determina de forma expresa que los ingresos del sistema eléctrico serán destinados a pagar exclusivamente la retribución propia de las actividades destinadas al suministro eléctrico, sin que puedan destinarse a otros fines, y que la metodología del cálculo de las retribuciones del transporte, distribución, gestión técnica y económica y producción no peninsular considerará los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada aplicando criterios homogéneos en todo el territorio español» (quinto párrafo de la parte III del preámbulo).

La citada Ley 54/1997, que es la que estableció el sistema económico vigente, con modificaciones, hasta la actual Ley 24/2013, sustituyó a su vez a la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de ordenación del sistema eléctrico nacional, para liberalizar el sector, en cumplimiento de la Directiva 96/92/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Desde este momento, las innovaciones normativas, a nivel legal y reglamentario, han sido continuas en el ámbito estatal, y han tenido como finalidad, entre otras, adaptarse a la normativa comunitaria vigente en cada momento, constituida actualmente, de manera destacada, por la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. En el ámbito de Cataluña, cabe destacar la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, de garantía y calidad del suministro eléctrico.

2. Tras esta concisa descripción del contenido y el contexto normativo de la Ley 24/2013, corresponde exponer las solicitudes de dictamen recibidas, empezando por la del Gobierno, que fue la primera en ser presentada.

El Gobierno, en su solicitud, cuestiona el respeto de la Constitución y del Estatuto de autonomía por parte de los artículos 3.13.a, 9, 16.4, 17.6, 33.5 (segundo párrafo), 40, 43.5, 46, 51 (en relación con el 15) y 52, y de la disposición final segunda de la Ley 24/2013. Todos los artículos mencionados son declarados básicos por la disposición final segunda de la Ley, lo que puede constituir, para el Gobierno, «un exceso competencial, al no respetar el concepto material de bases que ha fijado el Tribunal Constitucional, según el cual, solo deberían calificar como tales aquellos preceptos que tengan como finalidad establecer un denominador común normativo, aplicable a todo el territorio del Estado, con el fin de asegurar los intereses generales». Esta uniformización, sigue diciendo la solicitud, «puede exceder de la competencia estatal ya que no deja margen para el desarrollo normativo que puede aprobar la Generalitat en ejercicio de las competencias asumidas de acuerdo con el art. 133 EAC, cuestión especialmente relevante en el ámbito de la distribución eléctrica donde el ámbito competencial autonómico es superior dado que la actividad de distribución se desarrolla dentro del ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma y la red de distribución está emplazada dentro de su ámbito territorial propio; y tampoco le deja margen para ejercer sus potestades ejecutivas en materia de energía, y además, en algún precepto también limita las competencias de la Generalitat en materia de consumo asumidas de conformidad con lo dispuesto en el art. 123 EAC».

Esta afirmación general sobre el conjunto de la Ley se concreta y completa con otras consideraciones sobre los diferentes preceptos solicitados, de la manera que expondremos, en relación con cada uno de estos preceptos, cuando realicemos su análisis.

Por su parte, la solicitud presentada por los diputados del Parlamento se refiere a los mismos preceptos solicitados por el Gobierno, excepto el artículo 52 y la disposición final segunda, y con inclusión del artículo 14, y sus argumentos sobre cada uno de los preceptos son en su mayor parte coincidentes con los del Gobierno.

En definitiva, en vista de la acumulación de las dos solicitudes, los preceptos que nos corresponde analizar son los artículos 3.13.a (referido a autorizaciones de determinadas instalaciones por parte del Estado); 9 (que regula el autoconsumo de electricidad y establece un registro estatal para este sector); 14 («Retribución de las actividades»); 16.4 y 17.6 (con respecto a la previsión de la posibilidad de aplicar, a los peajes de acceso a las redes o cargos asociados a los costes del sistema, a los precios voluntarios para el pequeño consumidor y a las tarifas de último recurso, suplementos territoriales derivados de medidas tributarias autonómicas); 33.5, segundo párrafo (en el que se prevé un informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sobre discrepancias en relación con el otorgamiento o denegación de permisos de conexión en las redes, que será vinculante en determinados supuestos); 40 (en el que se estipulan las obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras); 43.5 (que habilita a los usuarios finales que sean personas físicas a someter sus controversias con las empresas del sector al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que regulará el procedimiento a seguir); 46 (dedicado a las obligaciones y derechos de las empresas comercializadoras en relación con el suministro); 51 (sobre calidad del suministro eléctrico, en relación con el 15, que establece los criterios de redes y criterios de funcionamiento de las instalaciones de producción sujetas a retribución regulada), y 52 (intitulado «Suspensión del suministro»), y la disposición final segunda (en la que se precisan los preceptos que son considerados básicos y los que son de aplicación general, especificando los respectivos títulos competenciales).

3. Una vez expuestos el contenido fundamental y el contexto jurídico de la Ley, así como las solicitudes recibidas, señalaremos la estructura que adoptará este Dictamen para resolver las dudas planteadas. Así, en el fundamento jurídico segundo, expondremos el marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de energía eléctrica, para poder llevar a cabo después, en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto, el examen de constitucionalidad y estatutariedad de cada uno de los preceptos solicitados, que irá acompañado del estudio de diversos títulos competenciales que solo tienen relación con algunos de estos preceptos. Así, en el fundamento jurídico tercero estudiaremos todos los preceptos que constituyen el objeto del Dictamen, excepto los artículos 16.4 y 17.6, relativos a los suplementos territoriales derivados de medidas tributarias autonómicas, que dejaremos para el fundamento jurídico cuarto, porque su posible afectación a la autonomía tributaria de la Generalitat plantea una problemática específica.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de energía eléctrica

1. Una vez se han delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen, el contexto normativo en el que se inscribe la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, y los motivos en los que se fundamentan las solicitudes de dictamen, nos corresponde en el presente fundamento jurídico determinar cuál es el ámbito material sobre el que se proyecta la citada disposición legal y su respectivo régimen constitucional y estatutario.

En este sentido, analizaremos en este fundamento jurídico solo los títulos competenciales más directamente relacionados con el sector eléctrico, que tienen relación con el conjunto de la Ley, dejando para los fundamentos tercero y cuarto, en los que se examinará la constitucionalidad y estatutariedad de cada uno de los preceptos cuestionados, el estudio de aquellos títulos competenciales planteados por las solicitudes de dictamen solo en relación con determinados preceptos de la Ley, como es el caso de los títulos sobre consumo, comercio interior y medio ambiente, y el régimen tributario.

2. Como punto de partida, cabe examinar la disposición final segunda de la Ley, que en su apartado 1 prevé expresamente el carácter básico de la norma, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.13 CE («Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») y 149.1.25 CE («Bases del régimen minero y energético»). De este carácter básico solo se excluyen, según el apartado 2, las referencias a los procedimientos administrativos que no se relacionen con los efectos de la falta de notificación de resolución expresa. Además, el apartado 3 establece que los preceptos del título IX, relativos a expropiación forzosa y servidumbres, son de aplicación general al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.8 CE («Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan [?]») y 149.1.18 CE («legislación sobre expropiación forzosa»). Y, finalmente, el apartado 4 establece que «[l]as instalaciones a que se refiere el artículo 149.1.22 de la Constitución se regirán por lo dispuesto en esta ley y sus disposiciones de desarrollo».

Para efectuar el correspondiente encuadre competencial, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es determinante atender al contenido y finalidad de la regulación y, en su caso, de los preceptos concretos que se cuestionan (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

En este sentido, el artículo 1, apartado 1, de la Ley 24/2013 determina que «[L]a presente ley tiene por objeto establecer la regulación del sector eléctrico con la finalidad de garantizar el suministro de energía eléctrica, y de adecuarlo a las necesidades de los consumidores en términos de seguridad, calidad, eficiencia, objetividad, transparencia y al mínimo coste». Parece, pues, evidente que nos encontramos ante una disposición cuyo contenido es regular todos los elementos que conforman el sector eléctrico, y que incluye la ordenación del suministro, el régimen económico y financiero del sistema eléctrico, la gestión económica y técnica del sistema, las diferentes actividades integrantes del sector (producción, transporte, distribución y suministro, incluyendo en esta última la comercialización), y otros aspectos más tangenciales (régimen de autorizaciones, régimen sancionador, expropiación y servidumbres en el ámbito eléctrico). Además, el propio hecho de que la disposición final segunda, anteriormente citada, invoque el artículo 149.1.22 CE (instalaciones eléctricas) y .25 CE (bases del régimen energético), sin perjuicio de otros títulos competenciales que inciden también en este sector económico (art. 149.1.13 CE), evidencia que nos encontramos, con carácter preferente, ante la materia de energía, en el ámbito del sector eléctrico.

Efectuado el encuadre de la norma que se dictamina en el ámbito material de la energía eléctrica, corresponde efectuar el análisis de la distribución constitucional de competencias en esta materia con el fin de delimitar el canon de constitucionalidad aplicable.

Cabe decir que, en relación con la energía eléctrica, confluyen en nuestro ordenamiento constitucional dos títulos competenciales específicos del Estado: el del artículo 149.1.22 CE («[...] la autorización de las instalaciones eléctricas si el aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial») y el del artículo 149.1.25 CE («Bases del régimen minero y energético»). A estos dos títulos, debemos añadir el más genérico del artículo 149.1.13 CE («Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»), que incide también en el ámbito de la energía eléctrica. En este sentido, la propia Ley 24/2013 califica al sector eléctrico como «servicio de interés económico general» (art. 2.2).

Por su parte, el Estatuto de autonomía de Cataluña atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía (art. 133.1 EAC), que incluye las submaterias siguientes: «a) La regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; b) La regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; c) El desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía; d) El fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética». Igualmente debemos tener presente, para analizar el régimen competencial que nos ocupa, lo previsto en el artículo 133.2 EAC, que establece que «[l]a Generalitat participa mediante la emisión de un informe previo en el procedimiento de otorgamiento de la autorización de las instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio de Cataluña o cuando la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio». Finalmente, el apartado 3 del artículo 133 EAC (el último de los referidos a energía) establece: «La Generalitat participa en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña».

De acuerdo con lo que hemos avanzado en el anterior apartado de este fundamento jurídico, analizaremos, seguidamente, el alcance del artículo 149.1.22 CE; posteriormente, examinaremos el alcance del artículo 149.1.25 CE y la incidencia del título competencial del artículo 149.1.13 CE en materia energética, y finalmente, en el apartado 5, nos referiremos al título competencial del artículo 133 EAC en materia de energía.

3. En cuanto al título competencial previsto en el artículo 149.1.22 CE, el Tribunal Constitucional (en jurisprudencia constante desde la inicial STC 12/1984, de 2 febrero, FJ 1, hasta la última STC 181/2013, de 23 de octubre, FJ 4) parte de la base de que, a fin de que el Estado pueda autorizar las instalaciones eléctricas, es suficiente que concurra una de las dos condiciones previstas por la norma constitucional: que el aprovechamiento afecte a otra comunidad autónoma, o que el transporte de la energía salga de su respectivo ámbito territorial. Con el fin de determinar si tiene lugar una afectación del aprovechamiento a más de una comunidad autónoma, la doctrina jurisprudencial más reciente (STC 181/2013, FJ 7) acepta, en principio, el uso por el legislador de un conjunto de criterios que no son estrictamente jurídicos, sino técnicos, al estar vinculados a las propias características técnicas de la instalación, como el nivel de tensión, la potencia eléctrica instalada o su interconexión con la red eléctrica estatal.

4. El Estado, a fin de considerar básica la práctica totalidad de la Ley 24/2013, invoca el artículo 149.1.13 CE. No hay ninguna duda de que el sector eléctrico es un sector de gran relevancia económica y social ya que, como expresa el propio preámbulo de la Ley, «la actividad económica y humana no puede entenderse hoy en día sin su existencia». Parece lógico, pues, que el Estado, amparándose en la trascendencia y el peso específico que tiene el sector eléctrico en el conjunto de la economía, invoque el título competencial del artículo 149.1.13 CE. Otra cosa distinta es si esta invocación ciertamente expansiva, al afectar casi a toda la regulación legal, está plenamente justificada en todos los casos.

En este sentido, en relación con los dos principales títulos competenciales invocados por el Estado para atribuir el carácter de norma básica a la Ley 24/2013, el artículo 149.1.13 y .25 CE, cabe decir que la doctrina jurisprudencial los sitúa al mismo nivel, a pesar de reconocer el carácter genérico del primero y el específico del segundo. Sobre la relación entre el artículo 149.1.13 CE y los títulos competenciales relativos a los diferentes sectores de la economía, el Tribunal Constitucional declaro que «?[l]as competencias de ordenación o dirección general de la economía ?entre las que han de encuadrarse las relativas a planificación, de un lado, y, de otro, las de ordenación de concretos sectores económicos [...]? han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso.? (STC 197/1996, FJ 4 A)» (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6.a), y añadió seguidamente que «[...] no son ?equivalentes o intercambiables el título genérico relativo a planificación económica y el específico referente a la ordenación de un sector aun en el supuesto en que ambos pertenezcan a un mismo titular?, puesto que las facultades de actuación conferidas al Estado por el título competencial genérico y el específico no tienen por qué coincidir» (FJ 6.c).

Así, recientemente, el Tribunal Constitucional ha expresado que la planificación general de la actividad económica por parte del Estado consiste en el establecimiento de:

«[...] ?las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector? (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), admitiendo así que esta competencia ampara todas las normas y actuaciones orientadas al logro de tales fines [...].» (STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b)

Y en particular sobre la interacción entre las cláusulas 13 y 25 del artículo 149.1 CE, el Tribunal Constitucional considera que el Estado, en el ámbito energético, tiene:

«?[...] no sólo las genéricas competencias relativas a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sino también las más específicas de ordenación del sector energético, referentes a las bases del régimen del mismo? (STC 197/1996, FJ 4 A).» (STC 18/2011, FJ 6.b)

Y añade, al respecto, que el sector eléctrico:

«[...] no sólo constituye un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la economía nacional, sino que es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los restantes sectores económicos, condicionando de manera determinante en muchos casos su competitividad [...]. Estas circunstancias justifican que el Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE) como mediante el más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25 CE) [...].» (STC 18/2011, FJ 6)

Por su parte, este Consell se ha pronunciado repetidamente sobre el alcance del título estatal de ordenación general de la economía del artículo 149.1.13 CE y ha destacado la necesidad de que se interprete restrictivamente con el fin de evitar su vis expansiva (DCGE 4/2013, de 7 de mayo, FJ 2; 6/2013, de 8 de julio, FJ 2.3, y 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2.3.A). Así, hemos destacado:

«[...] que la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, ?que se trate de una medida objetivamente de carácter económico? y no solo por su finalidad; y otro, ?que la citada medida tenga relevancia para la economía general? o, en otras palabras, que sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4).» (DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, FJ 2.2)

El propio DCGE 20/2013 precitado, refiriéndose al significado del artículo 149.1.13 CE, afirma que este:

«[?] queda limitado al hecho de que ?el referido título competencial no alcance a ?incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico (STC 112/1995)?? (STC 124/2003, FJ 3).» (FJ 2.2)

Con respecto al título competencial del artículo 149.1.25 CE, es necesario determinar cuál es el alcance de las bases del régimen energético, y tener presente que, de conformidad con el artículo 111 EAC, corresponde a la Generalitat, como titular de la competencia compartida sobre energía, la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado.

En este sentido, la doctrina de este Consell sintetiza de manera nítida la noción de «bases», al afirmar que presenta una dimensión formal y otra material, concluyendo que «el primero de estos dos requisitos jurisprudenciales exige la utilización, como regla general, de normas con rango de ley para determinar lo que es básico», y añade a continuación que «[e]l segundo define lo que es básico como principios o, de acuerdo con la interpretación de la jurisprudencia constitucional, como un marco normativo unitario ?dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad [...] a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto?» (DCGE 6/2013, de 8 de julio, FJ 2.2).

Con referencia al ámbito de la energía eléctrica, la doctrina constitucional entiende que el concepto de «bases», en sentido formal, comprende las normas básicas con rango legal sobre la ordenación del sector eléctrico, y también, de manera excepcional y de acuerdo con la doctrina constitucional sobre el concepto material de bases, normas de carácter reglamentario y actos de naturaleza ejecutiva, especialmente con respecto al régimen económico del sector (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 8).

A los efectos de nuestro Dictamen, y en relación con los diferentes ámbitos materiales que conforman la regulación del sector eléctrico y sobre los que se proyecta la competencia básica estatal, la doctrina constitucional incluye la determinación de los sujetos del sistema eléctrico, la fijación de las principales directrices de las actividades destinadas al suministro de energía, la planificación eléctrica y, de forma muy especial, la determinación de un régimen económico uniforme para todo el territorio español (incluyendo los actos de naturaleza ejecutiva) y la garantía de la seguridad y la calidad del suministro (STC 18/2011, FJ 8; 4/2013, de 17 de enero, FJ 5).

Ahora bien, la proyección de las bases estatales no tiene el mismo grado de intensidad en cada uno de los ámbitos materiales específicos mencionados. Así, y con respecto a la determinación de un régimen económico uniforme para el conjunto del Estado, la STC 4/2013 (FJ 10), expresa que «[...] el establecimiento de un régimen económico del sector eléctrico ?constituye uno de los aspectos fundamentales de su ordenación? (STC 18/2011, FJ 8)», y sigue afirmando que:

«[...] ?la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores.? (FJ 21.a)» (FJ 10)

En cuanto a la garantía de la seguridad y calidad del suministro, el Tribunal Constitucional ha afirmado el carácter básico de la regulación. En concreto, la STC 4/2013 considera que «[l]a importancia de la necesaria garantía de calidad en el ordenado suministro de energía eléctrica, recurso esencial e imprescindible tanto para los ciudadanos particulares como para el conjunto de los sectores económicos, justifica, así, su carácter básico» (FJ 5).

5. Finalmente, con respecto a los títulos competenciales que amparan las competencias de la Generalitat en materia de energía eléctrica, debemos referirnos al artículo 133.1 EAC. Efectivamente, el citado precepto atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía, lo que implica, como hemos dicho, que le corresponde el desarrollo de las bases estatales a través del ejercicio de la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva (art. 111 EAC). En este sentido, y en cuanto al contenido concreto del ámbito material del artículo 133.1 EAC, nos remitimos a la descripción efectuada en el apartado segundo de este fundamento jurídico.

Y con relación al artículo 133.2 EAC, que también nos interesa en este Dictamen, cabe decir que este precepto, que establece un informe de la Generalitat previo al otorgamiento de la autorización, se refiere a los supuestos de instalaciones que, por definición y dada su propia naturaleza y características técnicas, son de competencia estatal, puesto que se trata de instalaciones que no hay duda que sobrepasan el territorio propio de la comunidad autónoma o cuyo aprovechamiento afecta a otras comunidades autónomas aparte de Cataluña. En este sentido, el Consell Consultiu, en su Dictamen sobre la Propuesta de proposición de ley orgánica de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña, afirmó que se trataba de «un supuesto de participación de la comunidad autónoma en un ámbito reservado al Estado [...] constitucionalmente admisible [...] mientras no sea vinculante la posición de la Generalitat» (DCC núm. 269, de 1 de septiembre de 2005, F VII.16). Esta interpretación fue la que adoptó el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 79).

Tercero. La adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los artículos 3.13.a, 9, 14, 33.5 (segundo párrafo), 40, 43.5, 46, 51 y 52, y de la disposición final segunda de la Ley 24/2013

En este fundamento jurídico examinaremos la constitucionalidad y estatutariedad de los artículos solicitados por el Gobierno y por los diputados del Parlamento, excepto los artículos 16.4 y 17.6, que se analizarán en el fundamento jurídico cuarto. Para hacerlo, expondremos brevemente el contenido del precepto en cuestión, indicaremos las dudas que plantean los solicitantes sobre el tema y aplicaremos el canon expuesto en el fundamento jurídico segundo, completado en este con los títulos competenciales que solo se plantean en relación con cuestiones concretas, con el fin de concluir en cada precepto lo que corresponda.

Cabe decir, sin embargo, que la solicitud de dictamen presentada por los diputados del Parlamento coincide en pedir un pronunciamiento sobre los mismos artículos que los de la solicitud del Gobierno, excepto con respecto al artículo 14, apartados 3 y 7, de la Ley, que se adiciona, y exceptuando el artículo 52, sobre el que no solicitan la opinión del Consell.

Los artículos sobre los que se solicita dictamen tienen una naturaleza heterogénea, tanto por su contenido como por la finalidad que persiguen. Para efectuar el análisis correspondiente de los preceptos, el presente fundamento jurídico se estructura en cinco apartados diferentes.

1. El artículo 3.13.a de la Ley 24/2013 atribuye al Estado la competencia para la autorización de las «[i]nstalaciones peninsulares de producción de energía eléctrica, incluyendo sus infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos, instalaciones de transporte primario peninsular y acometidas de tensión igual o superior a 380 kV».

El Gobierno y los diputados del Parlamento, en sus respectivas solicitudes de dictamen, cuestionan que el Estado se atribuya en exclusiva la correspondiente competencia de autorización de estas instalaciones porque, a pesar de reconocer que la doctrina constitucional utiliza unos criterios técnicos que la justifican, consideran que es difícil sostener el carácter supraautonómico de este tipo de instalaciones porque no forzosamente la energía producida por estas centrales y trasladada en estas líneas se integra en el mercado de la energía eléctrica y se distribuye a todo el Estado.

La doctrina constitucional, tal como hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo, considera que el artículo 149.1.22 CE ampara la competencia estatal para autorizar las instalaciones eléctricas cuando el aprovechamiento afecta a otra comunidad autónoma o si la energía es transportada fuera de su ámbito territorial, pero interpreta el alcance del título competencial en un doble sentido. En primer término, que «este Tribunal ha reiterado que las condiciones señaladas en el art. 149.1.22 CE son alternativas, no cumulativas: basta con que en relación con una instalación eléctrica se dé una de las dos condiciones enumeradas en el art. 149.1.22 CE o una de las dos condiciones enumeradas en negativo por el correspondiente Estatuto de Autonomía [...] para que la competencia de autorización sea estatal» (STC 181/2013, FJ 4). Y, en segundo término, expresa que:

«Los datos de la potencia instalada y de la tensión nominal de la línea que emplea el precepto impugnado son sin duda muy relevantes a la hora de valorar la proyección intra- o supracomunitaria de una concreta instalación eléctrica en el mercado del sector eléctrico, y, por ello, pueden ser también datos relevantes para determinar a qué ente territorial le corresponde su autorización, sin que, por sí mismos, sean incompatibles con el criterio territorial que enuncia el art. 149.1.22 CE.» (STC 181/2013, FJ 7)

Añadiendo, a continuación:

«Si bien, como recordamos en la STC 18/2011 (FJ 7 a), ?ni el legislador estatal ni el autonómico pueden situarse en la posición propia del poder constituyente?, el precepto impugnado puede ser objeto de una interpretación conforme a la Constitución. En la medida en que se entienda que la aplicación de los criterios legales cuestionados no conduce necesariamente a un resultado material distinto del que se desprende de la regla constitucional del aprovechamiento intra- o extracomunitario consagrada por el art. 149.1.22 CE. Así pues, debe descartarse la inconstitucionalidad del precepto impugnado en tanto que la aplicación de los criterios legales de la potencia instalada y de la tensión nominal de la línea no tenga el efecto de alterar el resultado querido por el poder constituyente, sino que, por el contrario, aquél ha de ser entendido en el sentido de que la autorización estatal de las instalaciones que cumplan los criterios de potencia y tensión a los que hace referencia procederá, en tanto que los mismos son indicativos de territorialidad, en los supuestos previstos en el art. 149.1.22 CE.»

Pues bien, con respecto a las instalaciones peninsulares de producción de energía eléctrica, incluyendo las infraestructuras de evacuación, de potencia instalada superior a 50 megavatios eléctricos, es cierto que, en vista de sus dimensiones, características técnicas e importancia económica, son susceptibles de un aprovechamiento superior al del ámbito de la comunidad autónoma, pero ello no significa que técnicamente todas las instalaciones con estas características técnicas generen o deban generar este aprovechamiento, y ello sin perjuicio de la mayor o menor relevancia que pueda tener el sistema de ofertas en el mercado diario de producción de energía eléctrica establecido por el artículo 23 de la Ley, que, tal como alega el Gobierno en su solicitud, condiciona la naturaleza de la nueva regulación de autorización. De hecho, con respecto a este último apartado, la propia memoria del análisis de impacto normativo de la Ley expresa que el sistema de ofertas en el mercado diario tiene una regulación muy similar a la de la legislación que se deroga. El propio hecho de que este tipo de instalaciones genere un aprovechamiento supraautonómico o no es un elemento que se desprende, en cada caso, de las características técnicas de la instalación contenidas en los correspondientes proyectos y documentación, que deberán valorarse en cada caso.

Por tanto, y de acuerdo con estas consideraciones, podemos llegar a la conclusión de que todas las instalaciones de producción de energía eléctrica de potencia eléctrica instalada superior a 50 megavatios eléctricos que no generen un aprovechamiento fuera del ámbito territorial de Cataluña son objeto de autorización por parte de la Generalitat.

En consecuencia, el artículo 3.13.a, con respecto a la atribución al Estado de la competencia para autorizar las instalaciones de producción de energía eléctrica, incluyendo las infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 megavatios eléctricos, en la interpretación expresada en este fundamento jurídico, no vulnera el artículo 149.1.22 CE ni el artículo 133.1.a EAC.

En cuanto a las demás instalaciones previstas en este artículo, las líneas de transporte primario peninsular y conexiones de servicio de tensión igual o superior a 380 kilovoltios, cabe decir que, por sus características técnicas (tensión nominal igual o superior a 380 kilovoltios), estas líneas superan el ámbito territorial de la comunidad autónoma, pero incluso las que no lo superaran no tendrían ningún sentido sin su interconexión a la red eléctrica estatal tanto en términos de explotación como de influencia (art. 34 de la Ley 24/2013).

En consecuencia, el artículo 3.13.a de la Ley 24/2013, con respecto a la atribución al Estado de la competencia para autorizar las instalaciones de transporte primario peninsular y conexiones de servicio de tensión igual o superior a 380 kilovoltios, no vulnera el artículo 149.1.22 CE ni el artículo 133.1.a EAC.

2. El artículo 9 de la Ley 24/2013 regula el autoconsumo de energía eléctrica. Se trata de una importante novedad normativa, tal como reconoce el propio preámbulo de la disposición, cuando afirma que «[e]l desarrollo del autoconsumo como fuente alternativa de generación de electricidad al margen del sistema eléctrico requiere la regulación de una actividad que no tenía hasta la fecha un marco legal y reglamentario específico».

El artículo se compone de cinco apartados. Por una parte (letra A), examinaremos los apartados 1, 2, 3 y 5 conjuntamente, que regulan el régimen jurídico y económico del autoconsumo, mientras que el apartado 4 (letra B), que prevé la inscripción de estos consumidores a un registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, se analizará separadamente.

A) Con respecto a la regulación del régimen jurídico y económico del autoconsumo, el artículo 9 contiene aspectos diversos. El primer apartado regula las diferentes modalidades de autoconsumo. En el segundo apartado se prevé que, en caso de que la instalación de producción de energía eléctrica o de consumo esté conectada total o parcialmente al sistema eléctrico, los titulares de ambas quedan sujetos al régimen de derechos y obligaciones que prevé la propia Ley y su normativa de desarrollo. El tercer apartado dispone que los consumidores sujetos a cualquier modalidad de autoconsumo tienen la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema por la energía autoconsumida, cuando la instalación de generación o de consumo esté conectada al sistema eléctrico y, en consecuencia, quedan obligados a pagar los mismos peajes de acceso a las redes, cargos asociados a los costes del sistema y costes para la provisión de los servicios de soporte del sistema que correspondan a un consumidor no sujeto a ninguna de las modalidades de autoconsumo. Y, finalmente, el quinto apartado atribuye al Gobierno del Estado el establecimiento de las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo, así como el establecimiento de las condiciones económicas para que las instalaciones acogidas a la modalidad de «producción con autoconsumo» vendan al sistema la energía no consumida.

El Gobierno y los diputados del Parlamento consideran, en sus respectivas solicitudes de dictamen, que la regulación legal es exhaustiva y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía porque el propio nombre utilizado por la Ley, autoconsumo de energía eléctrica, indica que este se produce en el lugar donde está emplazada la instalación y, por tanto, es incuestionable que el aprovechamiento de la energía producida en este caso no supera el ámbito territorial de la comunidad autónoma. Asimismo, la solicitud presentada por los diputados del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya considera vulnerado también el artículo 123 EAC, relativo a la competencia exclusiva en materia de consumo.

En este sentido, y de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 18/2011, FJ 6), debemos recordar que, como hemos dicho en el fundamento jurídico segundo, el Estado puede intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE) como mediante el título más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25 CE). Ahora bien, con el fin de evitar que la invocación del título relativo a la planificación de la actividad económica tenga una fuerza expansiva tal que impida a las comunidades autónomas con competencias en un ámbito sectorial concreto de la actividad económica ejercer sus funciones normativas y ejecutivas (como sucede en el ámbito de la energía), el Tribunal Constitucional exige que concurran dos circunstancias: por una parte, que se trate de una medida objetivamente de carácter económico y no solo por su finalidad; por otra, que la citada medida tenga relevancia para la economía general o, en otras palabras, sea relevante para la protección de los intereses económicos generales. Ello conduce al Tribunal a concluir que la efectiva aplicación del título competencial mencionado solo puede proyectarse sobre acciones de carácter económico que tengan una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, porque si no fuera así «se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico» (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3).

Pues bien, de la regulación contenida en el artículo 9 podemos deducir fácilmente que la energía eléctrica autoconsumida, según se desprende de la Ley 24/2013, es aquella que se produce y se consume en la propia instalación del consumidor. Por tanto, desde la vertiente estrictamente territorial, no existe ningún tipo de duda de que se produce íntegramente en el ámbito de la comunidad autónoma. Este hecho es relevante en nuestro análisis porque, técnicamente, en los sistemas eléctricos tradicionales todos los elementos o componentes, desde las centrales de generación de energía hasta el último de los consumidores finales, estaban conectados, hecho que implicaba que estos se influían mutuamente, lo que actualmente no tiene por qué suceder, puesto que los avances tecnológicos y el estado actual de la técnica permiten perfectamente que un consumidor genere energía eléctrica y, en cambio, la red solo reciba el impacto de su consumo. En consecuencia, no se puede dudar de que, desde la vertiente de la territorialidad, la Generalitat puede ejercer las funciones derivadas de la competencia compartida en materia de energía (art. 133.1 EAC).

Desde la vertiente económica, cabe decir que el autoconsumo de energía eléctrica, tal como se regula en la disposición legal que analizamos, tiene un impacto económico reducido porque afecta fundamentalmente a la demanda de energía. Efectivamente, la demanda de los consumidores afecta al sistema eléctrico, pero la Ley en ningún momento pretende obligar a los consumidores a someterse a un determinado esquema o régimen de demanda. Prueba de ello es que los artículos 49 («Gestión de la demanda») y 50 («Planes de ahorro y eficiencia energética») regulan incentivos y planes para mejorar la gestión de la demanda eléctrica, la eficiencia energética y el ahorro pero estas medidas no están relacionadas con el autoconsumo, además del hecho de que la propia literalidad de los dos artículos citados no se expresa en términos imperativos sino meramente opcionales («podrán realizar y aplicar medidas que fomenten»; «la Administración podrá adoptar medidas que incentiven»; «pueden establecer»). La única influencia que puede provocar el autoconsumo sobre el conjunto del sistema eléctrico es que su existencia reduzca la demanda del consumidor y, en este sentido, la existencia del autoconsumo no tiene por qué afectar a la economía del sistema eléctrico más que a cualquier otra medida de ahorro energético prevista por la norma, un objetivo ?el ahorro energético? perseguido en cualquier caso por la propia Ley (en especial, arts. 4.3.e, 49 y 50). Por lo tanto, el legislador, a través de la regulación del artículo 9, ha previsto la existencia de este tipo de consumidores (los «autoconsumidores») y regula su régimen, pero no se puede apelar a una relevancia o influencia de gran magnitud que singularice a este tipo de consumidores respecto de cualquier otros. No se trata, en definitiva, pues, de una medida estrictamente económica y, en cualquier caso, las previsiones de contenido económico ?totalmente genéricas? contenidas en el tercer apartado de dicho artículo pretenden solo compensar la afectación económica que recibe el sistema eléctrico, afectación que, como se ha dicho, es mínima.

Además, confirma este impacto ínfimo sobre la economía ?no ya la general, sino la del sector eléctrico en sentido estricto? el hecho de que, según los datos estadísticos correspondientes al año 2012, publicados por el propio Ministerio de Industria, Energía y Turismo, el autoconsumo no llega al 1,5 % de la energía eléctrica consumida en el Estado, lo que demuestra que su impacto en la economía general es, ciertamente, irrelevante para la protección de los intereses económicos generales. En consecuencia, debemos rechazar la incidencia del título competencial del artículo 149.1.13 CE en este ámbito.

Finalmente, en cuanto a la supuesta vulneración del artículo 123 EAC, en lo referente a la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de consumo, cabe decir que la doctrina constitucional, a pesar de reconocer la complejidad del ámbito competencial del consumo, lo define como una materia «pluridisciplinar» que, dado su extenso alcance y la posible y frecuente convergencia con otras materias, debe ser delimitada en determinados supuestos y, en consecuencia, debe ceder su espacio ante sectores más específicos (STC 147/1996, de 19 de septiembre, FJ 5). En este sentido también se pronunció el DCGE 9/2010, de 21 de junio, FJ 2.

En consecuencia, los apartados 1, 2, 3 y 5 del artículo 9 de la Ley 24/2013 vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

B) El cuarto apartado del artículo 9 prevé que los consumidores acogidos a las modalidades de autoconsumo se inscriban en el Registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, creado por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Y atribuye al Gobierno del Estado la regulación de la organización y el procedimiento de inscripción y comunicación de datos al registro.

En cuanto a ello, tanto el Gobierno como los diputados que solicitan nuestra opinión aducen en sus respectivas solicitudes de dictamen que la regulación contenida en el citado apartado vulnera las competencias de la Generalitat al tratarse de una función típicamente ejecutiva.

En este sentido, es determinante por su paralelismo con el presente caso el contenido de la STC 223/2000, de 21 de septiembre, referida a un conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat contra el Real decreto 1085/1992, por el que se aprueba el Reglamento de la actividad de distribución de gases licuados del petróleo (RGLP), en que, tratando de diferente manera el régimen de inscripción registral de los operadores de gases licuados del petróleo y el de las empresas suministradoras, reconoce la competencia de la Generalitat respecto de la inscripción al registro autonómico de estas últimas, al expresar que:

«Ello conlleva que aquéllas distribuyan los gases licuados del petróleo a usuarios o consumidores finales de dicho ámbito territorial, cuyas instalaciones han de estar localizadas en el mismo [...]. A lo que se une que el propio RGLP prevé la intervención de ?los órganos competentes en materia de energía de los territorios donde la Empresa Suministradora tenga previsto realizar su actividad?; o sea, de la Comunidad Autónoma correspondiente, tanto en el propio procedimiento de tramitación de la autorización e inscripción, como en el seguimiento de su actividad, una vez concedida la inscripción [?].» (STC 223/2000, FJ 12)

Y concluye de forma tajante que:

«De todo ello ha de derivarse necesariamente que la autorización y registro estatales no constituyen actuaciones imprescindibles para asegurar el cumplimiento de la normativa básica [...].»

Pues bien, en aplicación de esta doctrina jurisprudencial, resulta evidente que la actividad de autoconsumo de energía eléctrica se desarrolla en el propio ámbito territorial de Cataluña, tal como hemos expuesto en el subapartado A de este mismo apartado, y, en consecuencia, al tratarse de una función meramente ejecutiva, corresponde a la Generalitat la regulación del procedimiento de inscripción de autoconsumidores de energía eléctrica, así como la organización y gestión del registro administrativo correspondiente a través de su estructura administrativa propia.

Si profundizamos más, resulta que la propia Ley reconoce a las comunidades autónomas con competencias en la materia la posibilidad de crear y gestionar sus propios registros territoriales en otros ámbitos, como por ejemplo el registro de instalaciones de producción de energía eléctrica ubicadas en su ámbito territorial (art. 21.2, segundo párrafo) o el de distribuidores (art. 39.4, segundo párrafo).

En consecuencia, el apartado 4 del artículo 9 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

3. En este apartado se examina un grupo de preceptos de la Ley 24/2013, ubicados sistemáticamente en diferentes títulos de la Ley, pero que plantean una problemática similar y admiten, en consecuencia, un tratamiento uniforme. Concretamente, analizaremos los artículos 33.5 (segundo párrafo), 40, 43.5, 46, 51 y, finalmente, el artículo 52.

A) El artículo 33.5 (segundo párrafo) exige la emisión de un informe previo vinculante por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) en relación con la resolución de determinadas discrepancias suscitadas respecto del otorgamiento o denegación del permiso de conexión en las redes de transporte o distribución cuya autorización sea competencia autonómica.

El Gobierno y los diputados solicitantes cuestionan el carácter vinculante del informe de la CNMC al entender que esta previsión supone una invasión de la competencia compartida que tiene atribuida la Generalitat ya que, cuando la conexión se solicita a una red de competencia autonómica, la competencia para resolver sobre las discrepancias que se planteen sobre los términos en que esta conexión debe efectuarse también es autonómica.

Con relación a este precepto, cabe decir que el informe preceptivo tiene carácter previo, puesto que se exige antes de cualquier resolución de otorgamiento o denegación del permiso de conexión a las redes de transporte o distribución cuya autorización sea de competencia autonómica, hecho que, por sí mismo, condiciona el procedimiento administrativo de resolución de la controversia suscitada. Su carácter vinculante, sin embargo, afecta específicamente «a las condiciones económicas y las condiciones temporales relativas a los calendarios de ejecución de las instalaciones de los titulares de redes recogidas en la planificación de la red de transporte y en los planes de inversión de las empresas distribuidoras aprobados por la Administración General del Estado». Esta última matización es determinante para entender el alcance del informe previsto en el artículo 33.5 de la Ley.

Si dicho informe fuera previo y vinculando en todos los casos, como se deduce de las solicitudes de dictamen, podríamos llegar a la conclusión de que la previsión legal vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía eléctrica, por el mero hecho de afectar a discrepancias sobre el permiso de conexión en las redes de transporte y distribución cuya autorización es de competencia autonómica. Obviamente, al ser competente la comunidad autónoma para autorizar dichas redes, lo es también para resolver las discrepancias suscitadas sobre la conexión a estas y, por lo tanto, nos encontramos en el ámbito del ejercicio de las facultades ejecutivas de la Generalitat.

Ahora bien, el carácter «vinculante» del informe solo afecta, como se desprende de la literalidad del artículo, a algunos aspectos claramente delimitados y tasados por la Ley sobre los que el Estado ha ejercido con anterioridad sus competencias propias, de conformidad con la Ley. Por lo tanto, la exigencia del informe previo con carácter vinculante solo puede venir dada cuando concurran estas circunstancias, lo que debe valorarse caso por caso, pero en el resto de supuestos ?aquellos en los que no concurren dichas circunstancias? la exigencia de informe vinculante supondría una vulneración de las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

Esta necesidad de informes vinculantes por parte de órganos estatales con respecto a aspectos que se integran en sus competencias ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional tanto genéricamente como en el ámbito de la autorización de instalaciones de transporte de energía eléctrica (art. 36 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico). Ahora bien, el propio Tribunal limita esta posibilidad a los casos en que efectivamente se dé esta proyección de la competencia del Estado:

«[...] de acuerdo con nuestra doctrina, en los supuestos en los que se establece la exigencia de un informe vinculante el otorgamiento de la autorización se convierte en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas, la de la Comunidad Autónoma y la de la Administración General del Estado, siendo esa concurrencia sólo admisible constitucionalmente cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia [...].

Pues bien, ha de declararse que el Estado puede legítimamente intervenir con carácter previo, preceptivo y vinculante en el procedimiento de otorgamiento por las Comunidades Autónomas de las autorizaciones relativas a las instalaciones de transporte de energía eléctrica cuando actúa en función de un título competencial propio [...].» (STC 18/2011, FJ 21.a)

En el caso que nos ocupa, estamos ante la exigencia de un informe de la CNMC previo a la resolución por parte de las comunidades autónomas de las discrepancias suscitadas en relación con otorgamientos o denegaciones, por parte de las empresas transportistas o distribuidoras titulares de las redes, de permisos de conexión de instalaciones de producción o consumo de electricidad en las redes de transporte o distribución de competencia autonómica. Este informe resulta vinculante con respecto a las condiciones económicas y temporales de los calendarios de ejecución de instalaciones de los titulares de redes, condiciones que se encuentran recogidas en la planificación de la red de transporte y en los planes de inversión de las empresas distribuidoras aprobados por la Administración General del Estado. La relevancia de este informe deriva del hecho de que la no previsión de una instalación en dicha planificación o en los mencionados planes de inversión es motivo de denegación del permiso de conexión (art. 33.4 de la Ley), lo que condiciona la resolución de las discrepancias por la comunidad autónoma (tercer párrafo del art. 33.5).

Pues bien, dado que la planificación de la red de transporte y la aprobación de los planes de inversión de las empresas distribuidoras son competencia del Estado (arts. 4 y 40.1.h, respectivamente), consideramos que este supuesto de informe vinculante de un órgano de otra administración se enmarca dentro de los casos admitidos por la jurisprudencia constitucional reseñada, más allá del contenido del artículo 40, al que nos referiremos posteriormente.

En consecuencia, el artículo 33.5 (párrafo segundo) de la Ley 24/2013, con respecto a la exigencia del informe previo vinculante de la CNMC, no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

B) Los artículos 40 y 46 de la Ley 24/2013 regulan el régimen de obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras y el de las empresas comercializadoras en relación con el suministro. Con respecto a ambos artículos, muy exhaustivos, las solicitudes de dictamen presentadas por el Gobierno y los diputados del Parlamento consideran que no se deja margen de actuación a la Generalitat y, en consecuencia, se vulneran las competencias del artículo 133.1 EAC.

Comparando estos preceptos con los equivalentes de la Ley anteriormente vigente (arts. 41 y 45 de la Ley 54/1997), vemos que, en el caso del artículo 40, referido a las empresas distribuidoras, se han ampliado considerablemente sus obligaciones, que ahora, además, pasan a estar desglosadas en las obligaciones que tienen como titulares de las redes de distribución y las funciones que tienen como gestores de las redes de distribución en que operan. Otros elementos que comportan una ampliación de la normativa básica respecto de la situación anterior son las remisiones a reglamentos dictados por el Gobierno estatal que se incluyen, como, por ejemplo, la del artículo 40.1.a de la nueva Ley, en que se establece que los niveles de calidad que deben respetar las empresas distribuidoras en la prestación de su servicio serán determinados reglamentariamente por el Gobierno del Estado (previa audiencia de las comunidades y ciudades autónomas), cuando el artículo 41.1.a de la Ley 54/1997 no precisaba quién y mediante qué instrumento legal debía determinar estos niveles, y Cataluña, como recordaremos cuando tratemos el artículo 51, ha regulado esta cuestión con la citada Ley 18/2008, intitulada precisamente «de garantía y calidad del suministro eléctrico».

Con respecto al artículo 46, relativo a las empresas comercializadoras en relación con el suministro, cabe decir que, en comparación con el artículo 45 de la anterior Ley, regula de manera mucho más detallada sus obligaciones (como, por ejemplo, en cuanto a la atención a los consumidores, o añadiendo la obligación de ofrecerles la posibilidad de solucionar los conflictos a través de una entidad que cumpla los requisitos establecidos por la Directiva 2013/11/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo). Además, en las frases iniciales de los dos apartados del artículo, se prevé que tanto estas como los derechos de las empresas comercializadoras podrán ampliarse por reglamento. Por otra parte, en el caso del subapartado a del apartado 2, en relación con la regulación de la forma de acceso de las comercializadoras a las redes de transporte y distribución, se mantiene la remisión al reglamento que contenía el artículo 45.2.f de la Ley 54/1997, pero se concreta ahora que es el Gobierno estatal quien deberá aprobar este reglamento.

En primer término, y con respecto a las empresas distribuidoras, debemos decir que la propia configuración de la red eléctrica diseñada por las empresas distribuidoras no es uniforme ni homogénea en todo el Estado, hecho que permite justificar que las comunidades autónomas puedan incidir en el régimen de derechos y obligaciones de las empresas distribuidoras, incidencia que es inviable si el Estado aprueba una regulación como la contenida en el artículo 40, tan exhaustiva y detallista y que incluye remisiones a normas reglamentarias aprobadas por el Estado. En el caso concreto de Cataluña, como dice la solicitud del Gobierno, se ha extendido mayoritariamente la red eléctrica de baja tensión, en vez de la red de media o alta tensión, una circunstancia que tiene implicaciones tanto con respecto al régimen de tarifas aplicables a los consumidores como a la ejecución de nuevos suministros eléctricos, ya que exige realizar un número más elevado de instalaciones. A este hecho debemos añadir otra circunstancia no menos relevante, que es que, dada la configuración de la red de distribución, la mayoría de las actividades de distribución se cumplen íntegramente en el territorio de Cataluña.

En este sentido, y en consecuencia, el artículo 40 de la Ley 24/2013, relativo al régimen de derechos y obligaciones de las empresas de distribución de energía eléctrica, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.b EAC.

En segundo término, y en relación con las empresas comercializadoras, podemos reproducir el argumento citado anteriormente, en cuanto a que una regulación tan detallista y que contiene remisiones a reglamentos estatales como la que prevé el artículo 46 de la Ley deja muy poco margen de incidencia a las comunidades autónomas respecto de la regulación de las obligaciones y los derechos de dichas empresas con respecto al suministro. Pero, además, en este caso, la doctrina jurisprudencial, amparándose en que las actividades de comercialización de energía eléctrica ?a diferencia de las actividades de distribución, que son actividades reguladas? se desarrollan en el marco de las condiciones pactadas libremente por las partes (art. 8.3 de la Ley), permite concluir que la normativa que la comunidad autónoma aprobase sobre ello no tendría una repercusión económica en el sector eléctrico, por lo que, al no afectar al régimen económico del sector, no sería exigible el establecimiento de un mínimo común denominador para todo el Estado ni, por tanto, atribuir carácter básico a la totalidad de preceptos que dentro de la Ley regulan esta actividad. En este sentido, la citada STC 4/2013 expresa:

«[...] el suministro de energía, responsabilidad de estas empresas elegidas libremente por los consumidores, se realiza mediante la libre contratación de la energía y el correspondiente contrato de acceso a las redes (art. 44.1 de la Ley del sector eléctrico [...]), razón por la cual la retribución de los costes de la actividad de comercialización será la que libremente se pacte entre las partes. Este extremo determina que no se produzca en este supuesto la denunciada afectación al régimen económico del sector eléctrico.» (FJ 10)

En consecuencia, el artículo 46 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.b EAC.

C) El artículo 43, apartado 5, atribuye al Estado la regulación del procedimiento para resolver los conflictos entre los usuarios finales y las empresas suministradoras de energía eléctrica que no se sometan a las entidades de resolución alternativa de litigios en materia de consumo o cuando estas no resulten competentes para la resolución del conflicto.

El Gobierno cuestiona el citado precepto alegando la posible vulneración de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de consumo (art. 123 EAC) y, para el caso en que no se considere esta materia, se considera la vulneración de la competencia compartida en materia de energía (art. 133 EAC), argumentando que si la actividad de los sujetos eléctricos se desarrolla dentro del territorio de Cataluña y los usuarios finales también se encuentran ubicados en el mismo ámbito territorial el órgano competente para ejercer esta función ejecutiva debe ser el órgano competente en materia de energía, de la Generalitat, y no el Ministerio. Por su parte, los diputados solicitantes entienden vulnerada la competencia exclusiva en materia de consumo del artículo 123 EAC.

Con respecto a esta última alegación, no podemos considerar vulnerada la competencia exclusiva del artículo 123 EAC en materia de consumo. En primer término, cabe aducir los mismos argumentos que hemos expresado en el apartado 2 de este fundamento jurídico, al analizar el artículo 9 en lo referente a la regulación del autoconsumo, al que nos remitimos. Pero, además, porque el propio redactado del artículo 43, apartado 4, permite llegar a esta conclusión cuando expresamente establece que «[s]in perjuicio de las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas [...] y del establecimiento por los prestadores de sistemas propios de tramitación de reclamaciones que se ajusten a lo dispuesto en la Recomendación 2001/310/CE, de la Comisión, de 4 de abril de 2001 [...], se preverá reglamentariamente la posibilidad de acudir al sistema arbitral de consumo para la resolución de tales reclamaciones». Por tanto, en nuestra opinión, la competencia en materia de consumo, con respecto a la determinación de los procedimientos administrativos de queja y reclamación en este ámbito (art. 123.a EAC), no queda afectada, ya que los consumidores o usuarios finales del suministro de energía eléctrica pueden hacer uso de los mecanismos y procedimientos específicos de protección de los consumidores y usuarios, sobre la base de la normativa autonómica correspondiente dictada al amparo del artículo 123 EAC.

Lo previsto en el artículo 43, apartado 5, es un procedimiento específico por razón de la materia de energía eléctrica, encaminado a resolver las controversias entre los usuarios finales que sean personas físicas y las empresas suministradoras, siempre y cuando se den dos condiciones: a) que la controversia afecte a sus derechos específicos como usuarios finales, incluyendo todos los previstos en esta Ley; b) que la controversia esté regulada por la normativa en lo referente a la protección específica de los usuarios finales de energía eléctrica, o dicho en otros términos, que esté regulada por la normativa específica en materia energética. A estas dos condiciones cabe añadir una tercera que la Ley no menciona pero que se deduce del carácter compartido de la competencia en materia de energía, que es que los sujetos en conflicto se encuentren ubicados en el ámbito territorial de Cataluña.

En este sentido, nos encontramos ante el ejercicio de funciones que corresponden a la comunidad autónoma. En primer término, puesto que la Generalitat tiene atribuida la competencia compartida en materia de energía eléctrica, le corresponde la regulación del procedimiento específico en este ámbito material. Y, en segundo término, le corresponde el ejercicio de las facultades ejecutivas vinculadas al citado procedimiento, como son su tramitación, instrucción y resolución, a través del órgano competente en materia de energía de la respectiva comunidad autónoma, en nuestro caso, la Dirección General de Energía, Minas y Seguridad Industrial.

En consecuencia, el apartado 5 del artículo 43 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC.

D) El artículo 51 de la Ley 24/2013 regula la calidad del suministro eléctrico, y sobre él han solicitado pronunciamiento tanto el Gobierno como los diputados del Parlamento, coincidiendo en su argumentación.

El artículo 51 se estructura en cinco apartados. El apartado 1 define la calidad del suministro como «el conjunto de características, técnicas y de atención y relación con los consumidores y, en su caso, productores, exigibles al suministro de electricidad de las empresas que realicen actividades destinadas al suministro eléctrico», y concreta cuáles son estas características técnicas y de la atención y relación con los consumidores y productores. Finalmente, reserva al Gobierno del Estado la determinación de los indicadores individuales y colectivos y valores objetivos para estos indicadores. El apartado 2 contiene unos mandatos dirigidos a las empresas eléctricas en el ámbito de la calidad. Los apartados 3, 4 y 5 reservan a la Administración del Estado un conjunto de potestades en materia de calidad del suministro, como son las siguientes: establecimiento de las líneas de actuación, fijando unos criterios de clasificación por zonas en función del tipo de red eléctrica; determinación de los índices objetivos de calidad del servicio; concreción de los valores entre los que estos índices pueden oscilar; exigencia de actuaciones a ejecutar por las empresas que impulsen la mejora de la calidad del servicio; regulación del procedimiento para determinar las reducciones que deben aplicarse en la facturación de los usuarios cuando la calidad del servicio recibido es inferior a la establecida por reglamento, y fijación de incentivos y penalizaciones en función de la calidad del servicio.

Con relación al artículo 51, el Gobierno alega en su escrito de solicitud que la redacción del precepto establece una regulación uniforme, y de forma especial el apartado 3, que, cuando fija un conjunto de criterios básicos de clasificación de zonas en cuanto a la tipología de la red eléctrica, no tiene en cuenta que esta no es homogénea en todo el Estado y los niveles de calidad del suministro tampoco son iguales en todas las comunidades autónomas. Añade que la atribución al Estado de un conjunto de potestades tan amplias no deja margen a la Generalitat para ejercer su competencia compartida para legislar y establecer unos criterios de calidad adecuados a las características de la red eléctrica de Cataluña.

Finalmente, refuerza la argumentación al decir que la regulación que contienen el artículo 15 de la Ley y el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, blindan económicamente la posibilidad de que una comunidad autónoma pueda imponer obligaciones adicionales en materia de redes eléctricas o en materia de niveles de calidad ya que prevén que, si se aplican normas específicas que supongan costes más elevados en la actividad de distribución, este sobrecoste no podrá ser sufragado mediante los ingresos del sistema eléctrico, o dicho en otros términos, los usuarios pagan los mismos peajes de acceso destinados a cubrir el coste de la actividad de distribución, con independencia de la comunidad autónoma donde estén ubicados, pero a cambio no tienen garantizado recibir la misma calidad de servicio o pagar lo mismo por nuevas acometidas eléctricas.

En este sentido, la doctrina jurisprudencial reconoce que, aunque el régimen económico aplicable a las actividades eléctricas debe ser único y uniforme, ello no implica necesariamente un vaciamiento de la competencia autonómica en materia de energía. En este sentido, el Tribunal Constitucional declara que:

«[...] las competencias estatales para el reconocimiento de los costes susceptibles de ser retribuidos a las empresas distribuidoras ?las cuales no han sido puestas en cuestión en el presente proceso? no pueden ser entendidas, como parece desprenderse de la argumentación del Abogado del Estado, en el sentido de que vienen a establecer una suerte de límite absoluto al ejercicio de competencias autonómicas. En efecto, no debe olvidarse que nos hallamos aquí en un ámbito de competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo que implica que ha de existir un margen para el desarrollo por éstas de actuaciones y políticas en materia de calidad del suministro eléctrico, margen propio que viene, además, expresamente reconocido en la Ley del sector eléctrico.» (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 5)

La doctrina jurisprudencial, pues, reconoce un margen de actuación a las comunidades autónomas, pero este margen se convierte en prácticamente inexistente cuando casi toda la regulación que contiene la Ley 24/2013 se considera básica y se realizan remisiones a reglamentos estatales, sin dejar a la Generalitat posibilidad alguna para dictar una normativa propia y específica adaptada a las particularidades de la red eléctrica de su ámbito territorial, ni para ejercer funciones o facultades tendentes a introducir mejoras en la calidad del servicio de los usuarios de su red. No debemos olvidar, tal como hemos dicho a menudo en este Dictamen, que la red eléctrica no es uniforme ni tiene el mismo nivel de calidad en todo el territorio del Estado, hecho que justificaría por sí solo que las comunidades autónomas pudieran ejercer competencias sobre las instalaciones ubicadas en su ámbito territorial con el objetivo de adoptar medidas concretas sobre la calidad del suministro ajustadas a la propia naturaleza de su red eléctrica.

En este sentido, debemos añadir que, de la lectura del artículo 51, se desprende un conjunto de competencias de carácter administrativo o técnico, atribuidas al Estado, y que no tienen carácter económico. Así: el establecimiento, mediante real decreto, de los indicadores individuales y colectivos y valores objetivos para estos indicadores, relativos todos a la calidad del suministro eléctrico; el establecimiento de las líneas de actuación en materia de calidad del servicio, tanto en consumo final como en las zonas que, por sus características demográficas y tipología de consumo, sean idóneas para la determinación de objetivos diferenciados; la fijación de los índices objetivos de calidad del servicio y de los valores de oscilación de estos índices; la potestad para requerir a las empresas distribuidoras para que los planes de inversión incluyan actuaciones de mejora de la baja calidad del servicio; el establecimiento de incentivos y penalizaciones a las empresas por la calidad del servicio obtenida, y la aplicación de reducciones en la facturación que deben abonar los usuarios por una deficiente calidad del servicio de suministro eléctrico.

Cabe añadir, finalmente, que el artículo 133.1.c EAC reconoce a la Generalitat la competencia para el «desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía». Esta competencia ha sido ejercida por la Generalitat en virtud de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, de garantía y calidad del suministro eléctrico, disposición que no ha sido impugnada por el Estado, y que regula en el ámbito de Cataluña «la garantía y la calidad del suministro de energía eléctrica en Cataluña para proteger los derechos y los intereses legítimos de los consumidores y los usuarios» (art. 1).

En consecuencia, el artículo 51 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.c EAC.

E) El artículo 52 regula la suspensión del suministro. El Gobierno, en su solicitud de dictamen, cuestiona el hecho de que la redacción tasada y cerrada dada por el apartado cuarto del precepto para determinar qué suministros se consideran «esenciales» no deja ningún margen a la Generalitat para poder determinar otros suministros en su ámbito territorial.

El artículo 52, apartado 4, enumera los suministros esenciales, entre los que destacamos, a título meramente ilustrativo: el alumbrado público a cargo de las administraciones públicas (excepto los alumbrados ornamentales de plazas, monumentos, fuentes o de cualquier otro edificio o lugar de interés); el suministro de aguas para el consumo humano a través de la red; centros penitenciarios; los transportes de servicio público y sus equipamientos, y las instalaciones dedicadas a la seguridad del tráfico terrestre, marítimo o aéreo; los centros sanitarios donde existan salas de operaciones, salas de curas y aparatos de alimentación eléctrica acoplables a los pacientes, y los hospitales o los servicios funerarios.

El hecho de calificar un suministro como «esencial» implica la aplicación de un régimen específico y diferenciado, consistente en la prohibición de suspender el suministro de energía eléctrica a las instalaciones cuyos servicios hayan sido calificados así, y en reconocer la posibilidad de que las empresas distribuidoras o comercializadoras puedan aplicar un recargo o afectar a los pagos que perciban de los clientes que tengan suministros vinculados a servicios esenciales en situación de morosidad, al abono de las facturas correspondientes a estos servicios.

En este sentido, son perfectamente trasladables a este artículo ?ubicado sistemáticamente en el capítulo II del título VIII de la Ley, en lo referente a calidad del suministro eléctrico? las consideraciones efectuadas en la letra D, referentes a la calidad del suministro, teniendo en cuenta que la regulación establecida por la Ley no deja margen a la Generalitat para dictar sus propias disposiciones tendentes a ampliar el catálogo de servicios considerados esenciales en su ámbito territorial. En este contexto, recientemente, en ejercicio de sus competencias, el Gobierno aprobó el Decreto ley 6/2013, de 23 de diciembre, por el que se modifica la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, que regula la figura del «consumidor vulnerable», entendido como aquellas personas consumidoras que presentan una carencia de recursos económicos de acuerdo con los criterios que fija la propia norma, y a las que se les aplica un régimen especial para hacer frente a la situación de pobreza energética generada a causa de la actual crisis económica.

La propia literalidad del precepto nos lleva a concluir que la lista establecida en el apartado cuarto es una lista cerrada, en el sentido de que no permite a las comunidades autónomas con competencias en la materia atribuir la calificación de esencial a otros suministros, lo que hubiera sido fácil de superar si el legislador hubiera optado por incluir una cláusula para prever la posibilidad de que las administraciones competentes, respetando la lista mínima establecida en dicho apartado, pudieran incorporar algún servicio más, que, en su ámbito territorial, pudiera ser calificado de este modo. Al no hacer referencia alguna, cierra la posibilidad de ampliar este abanico.

En consecuencia, el apartado 4 del artículo 52 de la Ley 24/2013 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1.c EAC.

4. En este apartado nos corresponde analizar el artículo 14, apartados 3 y 7, de la Ley 24/2013, solicitado exclusivamente por los diputados del Parlamento, del Grupo de Esquerra Republicana de Catalunya, que consideran que vulnera la competencia compartida de la Generalitat en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección, previstas en el artículo 144.1 EAC.

El artículo 14 de la Ley dictaminada regula la retribución de las actividades y, en su apartado 3, determina que, para el cálculo de la retribución de las actividades de transporte, distribución, gestión técnica y económica del sistema, y producción en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional, deben considerarse, con criterios homogéneos en todo el territorio español, los costes necesarios para una empresa eficiente y bien gestionada, con una retribución adecuada a una actividad de bajo riesgo. Por su parte, el apartado 7 prevé que excepcionalmente se establezca, por el Gobierno del Estado, un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de directivas u otras normas de la Unión Europea o cuando su introducción represente una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior, y seguidamente regula en cinco subapartados los criterios de este régimen adicional de retribución.

Al respecto, cabe decir que, de acuerdo con los argumentos expuestos en el fundamento jurídico segundo de este Dictamen, donde hemos determinado el canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable, la doctrina jurisprudencial respecto de la naturaleza, alcance y principios informadores del régimen económico del sistema eléctrico, sostiene su carácter «único» para todo el territorio estatal y el carácter necesariamente «uniforme» de su regulación para calcular la retribución de los diversos operadores que llevan a cabo las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico.

Precisamente, el artículo 14 se ubica sistemáticamente en el título III de la Ley 24/2013 («Sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico») y casi todo el artículo se destina a la regulación de la retribución de las actividades dirigidas al suministro de energía eléctrica, lo que incluye la previsión de los criterios genéricos de cálculo para la retribución de las actividades (apdos. 3 y 4), la fijación de conceptos retributivos adicionales vinculados a determinadas circunstancias especiales o posibles desajustes (apdo. 6) o la previsión de un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables (apdo. 7). En consecuencia, los apartados 3 y 7 del artículo 14, solicitados, entran plenamente en la lógica y los principios del régimen económico del sistema eléctrico.

Además, y con respecto a la eficiencia energética y la producción de electricidad mediante energías renovables, una cuestión que parece que es el indicio sobre cuya base los diputados solicitantes consideran vulnerada la competencia de medio ambiente, cabe decir que el artículo 133.1 EAC atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía, que incluye en todo caso «d) [e]l fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética», lo que evidencia que el ámbito sobre el que se proyecta la competencia estatal y autonómica, en cuanto a los apartados 3 y 7 del artículo 14, es el de la energía, conclusión que nos conduce a rechazar la incidencia del título competencial del artículo 144 EAC.

En consecuencia, los apartados 3 y 7 del artículo 14 de la Ley 24/2013 no vulneran la Constitución ni el Estatuto de autonomía.

5. Finalmente, nos corresponde examinar la disposición final segunda de la Ley 24/2013, relativa a los títulos competenciales.

Con relación a este aspecto, nos remitimos a lo que afirmamos en el DCGE 17/2012, de 20 de diciembre (FJ 3.6), y reiteramos en los DCGE 6/2013, de 8 de julio (FJ 3.4), y 5/2014, de 14 de febrero (FJ 3.4), a partir de la jurisprudencia constitucional:

«El Tribunal Constitucional ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de ?sistemáticas? y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29).»

En consecuencia, la opinión de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que hemos emitido sobre el contenido de determinados preceptos de la Ley 24/2013, citados a lo largo de este Dictamen, se extiende también, con respecto a estos preceptos, a la disposición final segunda.

Cuarto. La adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013

Corresponde ahora el análisis de los artículos 16, apartado 4, y 17, apartado 6, de la Ley 24/2013, referidos a los suplementos territoriales derivados de medidas tributarias autonómicas, y a estos efectos este fundamento jurídico se estructura en tres bloques diferenciados: primeramente, se describen los preceptos objeto de examen y las razones aducidas en las solicitudes de los peticionarios, y seguidamente se analiza el canon de constitucionalidad y estatutariedad para, finalmente, aplicarlo a los preceptos correspondientes.

1. El primer precepto prevé, a nuestros efectos, que, en el caso de que las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico sean gravadas, directa o indirectamente, con tributos propios de las comunidades autónomas o recargos sobre tributos estatales, en el peaje de acceso o cargo que corresponda puede incluirse un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado por este tributo o recargo y que deberán abonar los consumidores ubicados en el ámbito territorial de la comunidad respectiva. El segundo precepto (art. 17, apdo. 6) prevé, por su parte, lo mismo en relación con los precios voluntarios para el pequeño consumidor o las tarifas de último recurso.

En relación con los dos preceptos que nos corresponde analizar, tanto el Gobierno como los diputados del Parlamento, en sus respectivos escritos de solicitud de dictamen, consideran que podrían condicionar la política tributaria de la Generalitat al incidir en la determinación del sujeto pasivo de un hipotético tributo propio de las comunidades autónomas o recargo sobre tributo estatal y, en consecuencia, se podría vulnerar el artículo 203 EAC.

2. Como punto de partida, cabe decir que el poder tributario de las comunidades autónomas se prevé con carácter general en los artículos 133.2 y 157.1 CE, y con respecto a la Generalitat, en los artículos 201.1, 202 y 203 EAC.

De forma sintética, debemos decir que la Constitución reconoce la potestad tributaria de las comunidades autónomas, de acuerdo con la Constitución y con las leyes (art. 133.2 CE) y enumera los recursos que pueden obtener (art. 157.1 CE), entre los que menciona «b) [s]us propios impuestos, tasas y contribuciones especiales». Por su parte, el Estatuto de autonomía, tras prever que las relaciones entre el Estado y la Generalitat, en el ámbito tributario y financiero, se regulan por la Constitución, el Estatuto y la legislación orgánica a que se refiere el artículo 157.3 CE, destina el artículo 202.3 a enumerar ampliamente los recursos de las finanzas de la Generalitat, entre los que cita expresamente, y por lo que aquí interesa, «a) Los rendimientos de sus impuestos, tasas, contribuciones especiales y demás tributos propios», y también «c) Los recargos sobre los tributos estatales». Finalmente, completa este marco normativo el artículo 203 EAC, y en especial su apartado primero, que reconoce la plena capacidad financiera de la Generalitat para determinar el volumen y composición de sus ingresos, en el ámbito de sus competencias financieras, y para fijar la afectación de sus recursos a las finalidades de gasto que decida libremente.

Este marco normativo debe completarse, también, con el límite que impone el artículo 6.2 de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), a la potestad tributaria autonómica, consistente en que solo pueden gravar hechos imponibles que no sean gravados por el Estado.

Pues bien, en nuestra opinión, los artículos objeto de nuestro análisis son respetuosos con el marco normativo expuesto, en la medida en que reconocen plenamente la posibilidad de que las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico puedan ser gravadas «directamente o indirectamente, con tributos propios de las comunidades autónomas o recargos sobre tributos estatales». En consecuencia, la Generalitat, de acuerdo con lo establecido en los artículos 202.3.a y .c, y 203.1 EAC, puede ejercer su potestad tributaria en el ámbito de las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, y puede hacerlo creando y regulando un tributo propio o bien estableciendo un recargo sobre los tributos estatales.

El cuestionamiento de los preceptos radica fundamentalmente en que prevén que, en el peaje de acceso o cargo que corresponda (art. 16.4) o en los precios voluntarios para el pequeño consumidor o las tarifas de último recurso (art. 17.6), se puede incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado por este tributo o recargo y que, además, «deberá ser abonado por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma».

En este sentido, la doctrina constitucional (STC 18/2011, FJ 21.a) referente al régimen económico del sistema eléctrico, determina que:

«El régimen económico resulta ser, sin duda, una de las claves de la regulación del sistema eléctrico español, estableciendo específicamente en este sentido el título III de la LSE ?arts. 15 a 20, que no han sido impugnados? diversas reglas para la determinación de la retribución de las actividades y funciones del sistema eléctrico, los peajes de acceso a las redes (que serán únicos en todo el territorio nacional) y las tarifas de último recurso (que también serán únicos en todo el territorio nacional), todo ello bajo la premisa de garantizar el suministro eléctrico en condiciones de calidad y al menor coste posible.»

Y añade que:

«De este modo, la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores.»

Ahora bien, el propio Tribunal Constitucional reconoce que este régimen económico único puede ser modulado en el caso del establecimiento de suplementos territoriales derivados de medidas tributarias de ámbito autonómico o local:

«[...] el régimen económico del sector eléctrico, bien que único para todo el sistema puede no ser aplicado de manera uniforme. En particular, el art. 17.4 de la Ley del sector eléctrico prevé expresamente la posibilidad de incluir un suplemento territorial en el peaje de acceso a las redes para el caso de que ?las actividades eléctricas fueran gravadas con tributos de carácter autonómico o local, cuya cuota se obtuviera mediante reglas no uniformes para el conjunto del territorio nacional?, suplemento que podrá ser diferente en cada Comunidad Autónoma o entidad local y de forma similar se prevé en el art. 18.5 de la Ley del sector eléctrico en relación con la tarifa de último recurso.» (STC 148/2011, FJ 5)

También a los efectos de nuestro Dictamen, y en cuanto al concepto de los controvertidos suplementos territoriales en el ámbito energético, la STC 168/2004, de 6 de octubre (FJ 11), declara que:

«[...] tanto el art. 17.3 de la Ley 54/1997, de regulación del sector eléctrico, como el art. 95.1 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, prevén expresamente la posibilidad de incluir un suplemento territorial en las facturas que deben satisfacer los consumidores de energía para el caso de que las actividades eléctricas o gasistas ?fueran gravadas con tributos de carácter autonómico o local, cuya cuota se obtuviera mediante reglas no uniformes para el conjunto del territorio nacional?.»

Y concluye:

«La lectura del contenido, idéntico en lo sustancial, de estos preceptos, pone de manifiesto que el legislador básico estatal asume con absoluta normalidad la existencia de tributos locales y autonómicos que, siempre desde el respeto a los principios proclamados en los arts. 6.2 y 3 LOFCA, recaigan sobre las energías eléctrica y gasista, preocupándose por asegurar que el ejercicio de la potestad tributaria territorial no ponga en riesgo la unicidad del sistema tarifario.»

3. De acuerdo con la citada doctrina constitucional, es necesario decir, pues, que al Estado le corresponde, en sentido amplio, la regulación de la estructura de precios y peajes, la regulación de la organización y el funcionamiento del mercado de producción de energía eléctrica y la regulación de la gestión, técnica y económica del sistema, y que todas estas previsiones normativas tienen carácter básico, en su máxima extensión. En el propio artículo 17.6 (párrafo tercero) de la Ley 24/2013 se prevé que, por orden del titular ministerial competente, se determinen los tributos y recargos concretos que deben considerarse a los efectos de la aplicación de los citados suplementos territoriales, así como los mecanismos necesarios para su gestión y liquidación, una redacción que ya contenía el artículo 18.5 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, y que se incorpora a la nueva Ley de manera idéntica.

Precisamente es en este ámbito donde encuentran encaje los llamados «suplementos territoriales», previstos en los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley, entendidos como mecanismo de garantía de los principios de unidad de mercado, uniformidad del régimen económico de las actividades del sector eléctrico en todo el territorio del Estado, suficiencia tarifaria y principio de repercusión de los costes fijos del sistema a los consumidores, principios que informan el conjunto del régimen retributivo del sector eléctrico, con independencia de la separación que establece la Ley entre actividades reguladas y actividades prestadas en régimen de libre competencia. En este sentido, el artículo 13.1 (segundo párrafo) de la Ley 24/2013 se refiere a la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico y la define como «la capacidad para satisfacer la totalidad de los costes del mismo, conforme a lo establecido en esta ley y en su normativa de desarrollo» y una vez enumerados los ingresos del sistema eléctrico para financiar los costes (art. 13.2), el artículo 13.3 prevé que los costes del sistema eléctrico son los que se determinan «de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley y sus normas de desarrollo», los enumera de forma abierta y, entre ellos, menciona los siguientes: «a) Retribución de las actividades de transporte y distribución; b) Régimen retributivo específico de la actividad de generación a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos»; y finalmente «m) Cualquier otro coste atribuido expresamente por una norma con rango legal cuyo fin responda exclusivamente a la normativa del sector eléctrico». Por tanto, los tributos y recargos autonómicos forman parte de la lógica de los ingresos y costes del sistema eléctrico, y en definitiva del régimen económico del sector, y tienen su traducción en el abono que los consumidores finales efectúan por la energía eléctrica consumida.

Los suplementos territoriales se conceptúan como el mecanismo previsto por la Ley para compensar los efectos derivados de la concurrencia de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas ?y también los entes locales? sobre el sector eléctrico y, de manera especial, pretenden compensar el impacto que el ejercicio de la potestad tributaria de estas puede tener en el conjunto del sistema económico del sector eléctrico, con la finalidad de garantizar el principio de uniformidad del régimen económico de las actividades del sector eléctrico en todo el territorio del Estado. Además, la propia Ley completa la regulación de los suplementos territoriales al prever en pro del principio de transparencia en los precios del suministro eléctrico, como garantía de los consumidores, que en la facturación al usuario se desglosen los diferentes conceptos, haciendo constar «los suplementos territoriales cuando correspondan» (art. 17.7).

Finalmente, cabe hacer notar que la regulación contenida en los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013 es idéntica a la contenida en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, que es derogada ampliamente por aquella, y que no fue impugnada ante el Tribunal Constitucional.

En conclusión, la previsión que realiza la Ley 24/2013, en el sentido de que en los peajes de acceso o cargos que correspondan (art. 16.4) o en los precios voluntarios para el pequeño consumidor o las tarifas de último recurso (art. 17.6) se pueda incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado por el tributo autonómico o recargo, y que este deba ser abonado por los consumidores del territorio de la comunidad respectiva, no vulnera el artículo 203 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 3.13.a de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, en los términos expresados en el fundamento jurídico tercero, no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. Los artículos 9, 40, 43.5, 46, 51 y 52.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. La disposición final segunda de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, es contraria a la Constitución y al Estatuto en la medida en que declara básicos los preceptos citados en la conclusión segunda.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El resto de preceptos examinados de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 27 de febrero de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente