Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 6/2020 del 01 de enero de 2020

Contestacion

DICTAMEN 6/2020, de 30 de julio, sobre el Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat sobre el Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (BOE núm. 91, de 1 de abril de 2020; corrección de errores: BOE núm. 99, de 9 de abril de 2020).

ANTECEDENTES

1. El día 8 de julio de 2020 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, del mismo día (Reg. núm. 2020000328), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 7 de julio de 2020, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de la disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad. La petición de dictamen se ha efectuado en el tiempo previsto para ello, ya que, con la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, mediante el Real decreto 463/2020, de 14 de marzo, se suspendieron los plazos procesales durante la vigencia y eventuales prórrogas del mismo (disp. ad. segunda), hasta que se alzó la suspensión con efectos a partir del día 4 de junio de 2020 (art. 8 Real decreto 537/2020, de 22 de mayo).

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 8 de julio de 2020, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Jaume Vernet Llobet.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 20 de julio de 2020 se recibió en el Registro del Consell un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia de 17 de julio (Reg. núm. 2020000386), que adjuntaba como documentación complementaria una nota relativa al cambio de destino de los fondos de las cuotas de formación para el empleo a fondos destinados a prestaciones de desempleo, elaborada por el Área Jurídica de Trabajo y Relaciones Laborales del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, el 14 de julio de 2020, y un certificado de 1 de abril de 2020, del Ministerio de Trabajo y Economía Social, sobre la asignación a la Comunidad Autónoma de Cataluña de los fondos en materia laboral de los presupuestos generales del Estado.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 30 de julio de 2020 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como hemos avanzado en los antecedentes y al amparo de los artículos 16.2.a, 23.f y 31.1 de la LCGE, el Gobierno ha solicitado dictamen a este Consell, con carácter previo al planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, en relación con el Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 y, específica y únicamente, sobre la disposición adicional séptima de la citada norma de origen gubernamental.

A fin de delimitar el objeto de nuestra opinión consultiva, en el presente y primer fundamento jurídico describiremos el contenido y la finalidad de la norma examinada, así como el contexto normativo, estatal y autonómico, que la enmarca. Seguidamente, nos referiremos a la petición del Gobierno y a los argumentos principales en los que este fundamenta sus críticas y, por último, indicaremos la estructura del Dictamen para dar cumplida respuesta a las cuestiones planteadas.

1. El Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (en lo sucesivo, RDL 11/2020 o Decreto-ley) ha sido dictado por el Gobierno del Estado como consecuencia de la pandemia internacional, declarada por la Organización Mundial de la Salud el pasado día 11 de marzo de 2020, la cual, como es sabido, además de la grave crisis sanitaria ocasionada, ha tenido igualmente un fuerte impacto tanto en la economía y la sociedad como en las cadenas productivas y mercados financieros, lo que ha supuesto la adopción en los últimos meses de un amplísimo abanico de medidas en todos los ámbitos afectados (hasta la fecha de hoy, 21 reales decretos-ley, aparte de la declaración del estado de alarma y sus prórrogas, así como una numerosa normativa de rango inferior).

Por lo que ahora interesa, la disposición adicional séptima RDL 11/2020, objeto del Dictamen, relativa a los «[f]ondos provenientes de la recaudación de la cuota de formación profesional para el empleo para el año 2020», contiene una medida que incide directamente en el sector de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. En efecto, la exposición de motivos del Decreto-ley declara explícitamente que con esta medida se cambia la afectación de los ingresos derivados de la cuota de formación profesional que aportan las empresas y las personas trabajadoras, ingresos que, hasta ahora, y tal como ha prescrito reiteradamente la Ley de presupuestos generales del Estado de cada año, según lo previsto en el artículo 6.1 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Ley 30/2015), se venían aplicando en su totalidad a la financiación del sistema de formación profesional para el empleo. Consiguientemente, a partir de esta flexibilización se permite que los ingresos derivados de la cotización por formación profesional puedan destinarse a hacer frente a cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo, incluyendo, de esta manera, otras finalidades más amplias (parte V, par. decimoquinto y decimosexto).

Dicho esto, y sin perjuicio de que más adelante nos volveremos a referir con más detalle cuando examinemos esta concreta cuestión, cabe indicar que la disposición adicional séptima del Decreto-ley, en la línea expuesta, contiene dos apartados diferenciados.

El apartado uno indica que, «[c]on carácter excepcional y extraordinario» y como consecuencia del impacto económico de las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, flexibiliza la utilización de los ingresos derivados de la cotización por formación profesional de personas empresarias y trabajadoras obtenidos en el ejercicio 2020 en la medida que permite que puedan destinarse, por un lado, a la financiación «de cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo definidas en el artículo 265 del Real decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social» (en lo sucesivo, TRLGSS), por consiguiente, entre otras, a la acción protectora de la prestación por desempleo; y, por otro, a la financiación de «programas que fomenten la contratación de personas desempleadas o les ayuden a recuperar el empleo».

En cuanto al apartado dos de la misma disposición adicional séptima, da nueva redacción al apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018 (en lo sucesivo, LPGE 2018), prorrogados para el ejercicio 2020. Así, dispone que los fondos provenientes de la cuota de formación profesional se destinarán, en la proporción que se determine mediante una norma reglamentaria, a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo regulado por la Ley 30/2015, incluyendo los correspondientes a programas públicos de empleo y formación, todo ello con el objeto de impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores empleados y desempleados una formación que responda a las necesidades del mercado laboral y contribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento.

De un análisis comparativo entre este texto y el anteriormente vigente, se constata que el legislador gubernamental únicamente ha operado una desafectación parcial, ya que todavía mantiene la obligación de aplicar una parte de los fondos derivados de las cuotas de formación profesional a la finalidad de financiar el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. Por consiguiente, en la línea de la modificación expuesta, dicha obligación ya no se proyecta sobre el cien por cien de los mencionados fondos sino que se exige «en la proporción que reglamentariamente se determine». En otras palabras, habilita a una futura norma reglamentaria para establecer qué porcentaje de los ingresos recaudados por las cotizaciones de formación profesional de empresarios y trabajadores debe destinarse en todo caso a costear las acciones e iniciativas formativas del citado sistema, aparte de la disponibilidad de otros ingresos derivados de fuentes de financiación distintas, a las que nos referiremos en el próximo apartado.

Llegados a este punto, hay que apuntar que la vigencia del Decreto-ley se mantiene desde su entrada en vigor (el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de acuerdo con la disposición final decimotercera RDL 11/2020) hasta un mes después del fin de la vigencia de la declaración de estado de alarma (disp. final duodécima.1 RDL 11/2020), de forma que las medidas que se prevén decaen transcurrido dicho plazo, a menos que tengan un plazo determinado de duración al que deban someterse (disp. final duodécima.1 RDL 11/2020).

2. Expuesto el contenido de la disposición objeto de dictamen, cabe efectuar una breve referencia al contexto normativo, estatal y autonómico, en el que se insiere y, principalmente, al que configura la regulación de la financiación del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

Para empezar, debemos mencionar la Ley 30/2015, que abordó una reforma integral del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, con el fin de potenciar e invertir en un sistema que impulse y extienda entre las empresas y los trabajadores ocupados y desempleados una formación que mejore la empleabilidad y el desarrollo personal y profesional de las personas trabajadoras, a la vez que responda también a las necesidades de un modelo productivo y competitivo de éxito basado en el conocimiento (art. 2 Ley 30/2015).

En relación con la materia sometida a nuestro parecer, cabe recordar que la financiación del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, regulada en la Ley 30/2015, se nutre con los fondos provenientes de la cuota de formación profesional que aportan las empresas y los trabajadores, de conformidad con lo establecido cada año en la Ley de presupuestos generales del Estado, pero también, adicionalmente, con las aportaciones específicas establecidas en el presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal (en lo sucesivo, SEPE); los fondos propios que las comunidades autónomas puedan destinar en ejercicio de sus competencias; las aportaciones en cofinanciación del Fondo Social Europeo o de otras ayudas o iniciativas europeas, y las cotizaciones por formación profesional que puedan establecerse a otros colectivos beneficiarios en cada Ley de presupuestos generales del Estado (art. 6.1 Ley 30/2015).

La propia Ley 30/2015 dispone que la propuesta de distribución del presupuesto destinado a financiar los diferentes ámbitos e iniciativas del sistema de formación profesional corresponde al Ministerio competente, previo informe del órgano de participación del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo (art. 6.2 Ley 30/2015). Y que cuando se trate de créditos procedentes de la Ley de presupuestos generales del Estado para la financiación de las iniciativas de formación gestionadas por las comunidades autónomas, que no se hayan transferido directamente en virtud de esa misma Ley, tienen que distribuirse según prevé el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (en lo sucesivo, LGP) y, entre otros aspectos, en función del grado de cumplimiento de los objetivos fijados en el Plan anual de políticas de empleo de cada ejercicio, así como el control y garantía de la máxima eficiencia en la utilización de dichos fondos (art. 6.4 Ley 30/2015). Si acudimos al citado precepto de la LGP, prevé que los créditos presupuestarios se distribuyan territorialmente según fije la conferencia sectorial correspondiente al inicio del ejercicio económico y que, posteriormente, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, se apruebe, si procede, la distribución definitiva entre las comunidades autónomas.

Por su parte, el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la antes citada Ley 30/2015, declara que es un principio del sistema de la formación profesional para el empleo la unidad de caja de la cuota de formación profesional y el acceso a una financiación suficiente, estable y equitativa en el conjunto de este sistema, que incluya la financiación proveniente de la cuota citada, la cual tiene carácter finalista. Además, esta financiación debe gestionarse en régimen de concurrencia competitiva abierta a todos los proveedores de formación, públicos y privados, acreditados y/o inscritos de conformidad con la normativa vigente, para impartir toda la programación formativa aprobada por las diferentes administraciones públicas (art. 8.1, por remisión al art. 3.e de la Ley 30/2015).

En Cataluña, en el ámbito de la formación profesional para el empleo y en desarrollo del derecho estatutario en la formación profesional y en la formación permanente (arts. 21.5 y 25.1 EAC), puede mencionarse la Ley 10/2015, de 19 de junio, de formación y cualificación profesionales y el Decreto 182/2010, de 23 de noviembre, de ordenación de la formación profesional para la ocupación en Cataluña.

Para finalizar este apartado, hay que tener en cuenta que el objeto de nuestra función consultiva es el análisis de la constitucionalidad y estatutariedad del contenido de la norma objeto de dictamen, tanto según se desprende de la literalidad de su texto y finalidad como situándola de manera sistemática e integrada en el conjunto del articulado de la ley y en el contexto legal en el que se insiere. Sin embargo, resulta ilustrativo referirse a algunas circunstancias fácticas ocurridas tras la aprobación de la disposición adicional séptima RDL 11/2020.

De entrada, cabe señalar que la norma reglamentaria a la que remite el apartado dos de la citada disposición adicional, que hasta la fecha no se ha dictado, debería establecer cuál es la proporción de los ingresos derivados de las cotizaciones por formación profesional de empresarios y trabajadores que han de destinarse necesariamente a la finalidad de financiar el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, en los términos establecidos por la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018.

Una cuestión diferente es como se distribuirán entre las comunidades autónomas en el año 2020 los citados ingresos y, en concreto, qué cuantía le corresponderá percibir a Cataluña. En este sentido, cabe entender que si, a raíz de la modulación del alcance de su afectación o destino por parte del Decreto-ley, el Estado dedica una parte de los ingresos de las cuotas de formación profesional a financiar las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo, la cuantía percibida por la Generalitat, por comparación con el ejercicio anterior, sería, lógica y probablemente, inferior, a menos que la recaudación de las cotizaciones, a su vez, aumente tanto como para compensarlo.

Dicho esto, tal como recoge la Orden TES/406/2020, de 7 de mayo, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2020, para su gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los presupuestos generales del Estado, incluyendo las destinadas a la ejecución del Plan de choque por el empleo joven 2019-2021 y del Plan reincorpora-T 2019-2021, la LXXVII Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales ha adoptado el pasado día 1 de abril de 2020 un Acuerdo según el cual, conforme al artículo 86 LGP, asume el criterio de la distribución del 90?% de las cuantías asignadas a cada comunidad autónoma en el año 2019 para los programas de fomento del empleo, modernización de los servicios públicos de empleo y flexibilidad entre fomento del empleo y de la formación profesional para el empleo, «cuya financiación no proviene de la cotización por formación profesional». En este sentido, puntualiza: «quedando pendiente de distribución la cantidad destinada a financiar iniciativas de formación profesional para el empleo, así como el potencial exceso sobre el 90 por cien distribuido en los programas antes citados» (anexo I). Teniendo en cuenta lo anterior, el importe total de los fondos en materia laboral acordado para su distribución entre las comunidades autónomas el año 2020, que se recoge en el presupuesto del SEPE, es de 1.048.544.799,30??, de los que, según consta en el certificado enviado por la Secretaría permanente del órgano colegiado citado anteriormente, facilitado como documentación complementaria, 173.660.841,72?? se asignan a Cataluña y, de esta cuantía, 10.898.065,00?? al ámbito «Flexibilidad: Formación y recualificación».

Por su parte, el Consejo de Ministros de 14 de abril de 2020 ratificó el mencionado Acuerdo de la Conferencia Sectorial y precisó que la citada partida «podrá ser utilizada, con flexibilidad, por parte de las comunidades autónomas, para acometer políticas relacionadas con el empleo», incluyendo la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

En cuanto a la no distribución de los ingresos procedentes de las cuotas de formación profesional, puede acudirse al preámbulo de la Orden TES/406/2020, de 7 de mayo, recogido en la información divulgada por el SEPE en su sitio web oficial, donde se señala, como hemos apuntado, que «se ha considerado prudente esperar a un momento posterior del ejercicio para asignar fondos destinados a financiar iniciativas de formación profesional para el empleo, de forma que pueda conocerse con mayor precisión cómo han afectado las medidas adoptadas para enfrentarse a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 a los ingresos derivados de la cotización por formación profesional para el empleo». Ello supone que, en líneas generales, las cifras acordadas en la anteriormente citada Conferencia Sectorial representen, en cómputo global, en torno a un 55?% menos del dinero recibido por la Generalitat en el ejercicio anterior para gestionar sus políticas activas de empleo, ya que, si bien se ha distribuido el 90?% de la cuantía correspondiente al 2019 en dos bloques (fomento del empleo y modernización de los servicios públicos de empleo), a estas alturas no se ha distribuido nada para el otro bloque, correspondiente a la formación profesional para el empleo, financiado con ingresos derivados de las cuotas de formación profesional.

3. A continuación, expondremos, sintéticamente las razones alegadas por el Gobierno en el escrito de solicitud de dictamen para fundamentar sus dudas sobre la disposición adicional séptima RDL 11/2020.

Primeramente, con respecto al RDL 11/2020, expone, por un lado, básicamente, que no consta en el mismo lo bastante explicitada la conexión de sentido y la adecuación entre el presupuesto habilitante y la medida adoptada «de dotar prestaciones por desempleo mediante una parte de los ingresos derivados de la cotización por formación profesional obtenidos en el ejercicio 2020». Así, considera que una «medida que desactiva» el modelo de la actual formación profesional para el empleo y «habilita una disposición reglamentaria para dejarla sin recursos económicos» no puede justificarse «con el enunciado que se ha plasmado en los dos párrafos de la exposición de motivos» del Decreto-ley. La solicitud recuerda también que si en torno al 80?% de los recursos del sistema de formación profesional provienen de las cuotas de formación profesional que pagan trabajadores y empresas, la modificación de la finalidad de los fondos recaudados por esta vía «parece una medida contraproducente en la situación de crisis económica derivada de la pandemia», teniendo en cuenta su «capital importancia para aumentar la empleabilidad y reducir el desempleo». En definitiva, «[n]o se ha demostrado, por tanto, que la consecución de la finalidad de la modificación justifique en este caso su adopción mediante legislación de urgencia». Por otro lado, sobre el ámbito material del RDL 11/2020, el Gobierno considera dudoso que mediante este «pueda afectarse con esta intensidad a los elementos esenciales del derecho a la promoción a través del trabajo» (art. 35 CE), al mismo tiempo que desdibuja el modelo de formación profesional garantizado constitucionalmente (art. 40.2 CE).

En segundo lugar, el peticionario considera que la habilitación al reglamento para determinar la parte de los fondos recaudados de las cuotas de formación profesional que se destinarán a costear dicha formación y la parte que se destinará a hacer frente a las prestaciones de protección por desempleo es una deslegalización contraria al principio de reserva de ley (art. 53.1 CE), ya que la Ley 30/2015 establece el carácter finalista de estos ingresos (art. 3 y disp. ad. octava). Según su opinión, contradice también la reserva de ley presupuestaria impuesta por el artículo 6 de la Ley 30/2015, de conformidad con el artículo 134 CE. Y sobre este tema, cita doctrina constitucional respecto del principio de unidad de caja como principio general de naturaleza contable, a la vez que argumenta que alterar el carácter finalista de los recursos económicos obtenidos de las cotizaciones de trabajadores y empresas vulnera el principio de seguridad jurídica y el de lealtad institucional en las relaciones entre el Gobierno y la Generalitat (art. 9.3 CE). Añade, además, que atenta contra la seguridad jurídica y la lealtad hacia los trabajadores y empresas, que han aportado sus cotizaciones a una finalidad que ahora se cambia.

Por último, el escrito entiende que la disposición examinada vulnera la distribución constitucional y estatutaria de competencias sobre trabajo, políticas activas de empleo y formación profesional de trabajadores (arts. 149.1.7 CE y 170.1.b EAC), «ya que al dejar sin recursos económicos a la formación profesional para el empleo, no únicamente imposibilita las acciones formativas programadas para este y para los futuros ejercicios económicos, sino que materialmente inflige un grave menoscabo en el ejercicio de estas competencias [?] vaciando de contenido este título competencial al imposibilitar materialmente su ejercicio, y al incumplir los principios de suficiencia de recursos y lealtad institucional» (arts. 201.2 EAC y 156.1 CE).

4. En último término, expuesto lo anterior, la estructura que adoptará el presente Dictamen para tratar los temas suscitados en la petición es la siguiente: un fundamento jurídico segundo dedicado al análisis de si la utilización del decreto-ley para la adopción de la medida contenida en la disposición adicional séptima RDL 11/2020 se adecua al artículo 86 CE; un fundamento jurídico tercero que examine la remisión al reglamento que efectúa el apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, en la nueva redacción dada por el apartado dos de la citada disposición adicional séptima, a fin de dilucidar si habilitarlo para que determine la proporción de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional que se destinarán a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo regulado en la Ley 30/2015 constituye una deslegalización inconstitucional y, para finalizar, un fundamento jurídico cuarto sobre si el cambio de afectación de los ingresos recaudados de las cuotas de formación profesional que, con la reforma que nos ocupa, pueden destinarse a otras finalidades que no sean dicha formación, comporta una lesión por menoscabo de las competencias de la Generalitat en materia de formación profesional para el empleo y una vulneración de los principios de lealtad institucional y suficiencia de recursos.

Segundo. El examen del cumplimiento de los requisitos del presupuesto habilitante y de los límites materiales del artículo 86.1 CE por el Real decreto-ley 11/2020

Este Consell se ha pronunciado en varias ocasiones sobre los decretos-leyes estatales. Un resumen de nuestra doctrina se encuentra en el DCGE 5/2019, de 23 de julio (FJ 3), donde se recoge la jurisprudencia constitucional sobre esta norma gubernamental con fuerza de ley prevista en el artículo 86 CE.

La petición de dictamen, como se ha anticipado, expone sus dudas de constitucionalidad respecto al RDL 11/2020, en relación con dos cuestiones. Por una parte, sobre el cumplimiento del presupuesto formal habilitante del decreto-ley y, por otra, sobre el ámbito material excluido constitucionalmente de la regulación a través de dicha figura normativa. Analizaremos separadamente las precitadas dudas.

1. Respecto al presupuesto formal habilitante, la solicitud cuestiona su cumplimiento, en cuanto a la verificación de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, conforme al artículo 86.1 CE, citando jurisprudencia constitucional. Y, especialmente, critica que no aparece lo bastante explícita una conexión de sentido entre dicha situación y la medida gubernativa adoptada.

A) De conformidad con la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional y de este Consell, el Gobierno del Estado debe justificar la existencia del presupuesto habilitante (la STC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 3, contiene un resumen de la doctrina del Tribunal, así como el DCGE 6/2019, de 30 de septiembre, FJ 2) y relacionarlo de forma coherente con las medidas adoptadas, como examinaremos después.

a) Así, la citada jurisprudencia ha interpretado la naturaleza extraordinaria de la necesidad como el supuesto excepcional en el que una situación coyuntural de difícil previsión requiere una intervención normativa inmediata por parte del Gobierno para hacer frente a los objetivos de gobernabilidad (por todas, STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y también DCGE 15/2014, de 3 de julio, FJ 2.3).

La situación a la que se quiere hacer frente mediante las medidas adoptadas en un decreto-ley puede eventualmente coincidir con la que justifica la declaración de un estado de alarma (STC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 3). Y lo anterior porque el paraguas de una situación que requiere la declaración de un estado de alarma (art. 116.2 CE), por su propia naturaleza, puede cobijar también la iniciativa del Gobierno estatal de aprobar un decreto-ley para encarar una situación de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) porque, presumiblemente, las circunstancias que motivan el estado de alarma son más graves, como sucede en el caso que estamos dictaminando.

Precisamente, la falta de justificación de la necesidad ha fundamentado el giro de la jurisprudencia constitucional hacia una concepción más estricta de la utilización del decreto-ley, que, en algunas ocasiones, a partir del cambio impulsado por la STC 68/2007, de 28 de marzo, ha conducido a la inconstitucionalidad de la disposición gubernativa examinada. El Tribunal no admite la fundamentación de la extraordinaria y urgente necesidad a través de una cláusula ritual. Por el contrario, exige que el Gobierno explique en concreto y razone suficientemente por qué ha considerado que se da este tipo de situación, por mucho que la apreciación inicial de su existencia se considere un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (FJ 10).

Por otro lado, la concurrencia de la urgencia y la necesidad debe analizarse respecto de cada precepto o cada grupo de preceptos, para poder examinar después apropiadamente la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y la medida concretamente adoptada para hacerle frente; consiguientemente, si «las medidas son diversas, las situaciones concretas de urgencia y necesidad que justifican su adopción también son susceptibles de serlo» (STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 6, y 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 5, y, en el mismo sentido, STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 11).

Dado que en la determinación de lo que constituye una necesidad extraordinaria los poderes públicos gozan de un margen de discrecionalidad razonable, la función consultiva atribuida a este Consell debe limitarse a verificar si los motivos están suficientemente explicitados, razonados y faltos de apariencia de arbitrariedad (por todos, DCGE 5/2019, FJ 3), sometiéndolos a un test formal de razonabilidad (DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 2). No nos corresponde, por tanto, enjuiciar la bondad técnica, oportunidad o eficacia de las medidas adoptadas, sino su correspondencia con la situación que se pretende solucionar.

No obstante, como hemos recordado en este último Dictamen y fundamento jurídico, cabe añadir que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha admitido que la concurrencia de la gravedad o la relevancia son suficientes para legitimar la aprobación del decreto-ley con independencia de su carácter repentino o imprevisto: «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues ?lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran? (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6)» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6).

En definitiva, el Tribunal argumenta que lo relevante no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia, sino el hecho de que efectivamente estas tengan lugar (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 8, citando jurisprudencia anterior).

b) A mayor abundamiento, el presupuesto que avala al poder ejecutivo para dictar legítimamente un decreto-ley, es decir, la situación exigida constitucionalmente, debe mantener una conexión de sentido con cada una de las medidas que incorpora el decreto-ley para afrontarla (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 6).

Esta congruencia debe identificarse con «la existencia de un vínculo razonable entre las medidas adoptadas y la situación que exige la acción normativa» (DCGE 5/2019, de 23 de julio, FJ 3). Así, el Tribunal Constitucional concreta que es preceptiva «una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (FJ 3)» (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4).

De este modo, conforme a una reiterada jurisprudencia, para valorar correctamente la conexión de sentido debemos partir de un doble criterio, relativo al contenido y a la estructura de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido. Así, hay que rechazar aquellas medidas que «por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente» (STC 1/2012, de 3 de enero, FJ 11). La relación de congruencia existe, sin embargo, cuando «el contenido de las disposiciones enjuiciadas reviste un carácter manifiestamente instrumental y accesorio con respecto a las normas sustantivas que vienen a conformar el cuerpo normativo regulador de la materia de que se trate» (STC 1/2012, FJ 12).

Dicho esto, resulta claro que las medidas han de tener efectos inmediatos (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, y 96/2014, de 12 de junio, FJ 7), o sea, han de modificar de manera instantánea la situación jurídica existente que se considera urgente afrontar (DCGE 16/2014, de 11 de julio, FJ 2, y 25/2014, de 11 de diciembre, FJ 3, haciéndose eco de las STC 1/2012, FJ 11, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9) y tienen que ser congruentes con la finalidad perseguida por la propia disposición (STC 1/2012, FJ 6). Y, en el supuesto de que no fueran de carácter inmediato, deberían indicarse los perjuicios que podría ocasionar su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario o acreditar, en el preámbulo o en el debate de convalidación, las causas que justificarían la posposición de los efectos más allá de la fecha general de entrada en vigor de la norma que las prevé (DCGE 5/2019, FJ 3.2).

Esta inmediatez se ha puesto en relación también con la eventualidad de que un decreto-ley puede facultar al Gobierno para aprobar reglamentos que desarrollen, ejecuten o concreten las medidas adoptadas. En este sentido, las razones de extraordinaria y urgente necesidad que pueden amparar para llevar a cabo un tratamiento innovador de materias habitualmente reguladas por ley no justifican la inclusión de un precepto en un decreto-ley que no afecta a la regulación de una situación jurídica concreta ni contiene otro contenido más allá de una remisión a un futuro reglamento, más aún si tampoco se fija un plazo para dictarlo. Así, se ha declarado inconstitucional esta situación en tanto que los argumentos que aduce el Gobierno «no amparan bajo ningún punto de vista la inclusión de un precepto exclusivamente deslegalizador, que remite al futuro la regulación de la materia deslegalizada, máxime cuando no se fija un plazo perentorio para dictar tal regulación, que habría de ser inferior al necesario para tramitar la deslegalización como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia» (STC 29/1982, FJ 6, y 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2.c). Por el contrario, se han admitido mediante decreto-ley las habilitaciones al reglamento relacionadas con cambios organizativos o necesarios, vista la imposibilidad técnica de proceder a una aplicación inmediata de los preceptos de la legislación de urgencia (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 6).

En definitiva, el Tribunal Constitucional concluye que «lo verdaderamente importante, desde el punto de vista constitucional, es que el Decreto-ley produzca una innovación normativa efectiva, y no que el régimen jurídico introducido a través del mismo sea completo o definitivo» (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, citando STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 7).

Sobre los límites de la remisión de un decreto-ley a un reglamento desde otra perspectiva diferente, como es su adecuación al principio de reserva de ley y a otras prescripciones constitucionales, retomaremos el hilo de esta cuestión en el fundamento jurídico tercero del presente Dictamen, cuando tratemos el apartado dos de la disposición adicional séptima debatida y la modificación que lleva a cabo de la LPGE 2018.

B) Una vez expuesto brevemente el parámetro constitucional sobre el presupuesto habilitante de los decretos-leyes estatales, pasaremos a aplicarlo al caso que nos concierne, a partir de las dudas planteadas por el solicitante.

a) El RDL 11/2020, como hemos anticipado, es una de las disposiciones gubernativas con rango de ley dictadas con ocasión de la pandemia originada por el COVID-19, de conformidad con la declaración de la OMS de 11 de marzo de 2020. Al igual que el resto de decretos-leyes que están relacionados con este asunto y tal como indica en su exposición de motivos, el Decreto-ley incorpora un conjunto variado de medidas para hacer frente a una imprevisible situación de emergencia de salud pública, que requiere actuaciones urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de una crisis sin precedentes (parte I, primer párr.).

Añade, asimismo, que la «crisis sanitaria está teniendo un impacto directo en la economía y en la sociedad, en las cadenas productivas y en el día a día de los ciudadanos, así como en los mercados financieros» (parte I, segundo párr.), por lo que manifiesta que es necesaria una movilización de recursos españoles y europeos para afrontar esta circunstancia excepcional (parte I, cuarto párr.). Además, invoca una cierta provisionalidad de las medidas, cuando afirma que debe fomentarse una rápida vuelta a la normalidad una vez se restablezcan las condiciones de movilidad y se levanten las medidas de contención» (parte I, quinto párr.). De forma que hay que «evitar que la ralentización económica derivada de una situación coyuntural como la actual tenga un impacto de carácter estructural que lastre la recuperación económica y social una vez superada esta situación excepcional» (parte I, sexto párr.).

Finalmente, en el propio proemio se justifican, aunque muy sintéticamente, los grupos de medidas aprobadas por esta disposición gubernativa de urgencia (parte V), así como, con carácter general, las razones de la concurrencia de la necesidad extraordinaria y urgente, invocando la jurisprudencia constitucional sobre el presupuesto formal habilitante del decreto-ley (parte VI).

En concreto, los párrafos de la exposición de motivos dedicados a la justificación de la disposición adicional séptima RDL 11/2020 son el decimoquinto y el decimosexto de la parte V. Como hemos avanzado en el fundamento jurídico anterior, el primero está dedicado a describir las fuentes del sistema de formación profesional para el empleo y se limita a indicar que una de estas fuentes, de la que se nutre el sistema de formación profesional, está constituida por los ingresos que aportan las empresas y los trabajadores de manera finalista. El segundo párrafo citado añade que, dado el impacto económico de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, se procede a cambiar parcialmente la afectación de estos recursos, de forma que puedan aplicarse a otras prestaciones o acciones más allá de la mera formación profesional para el empleo, dentro del sistema regulado de desempleo.

b) La solicitud de dictamen se centra en poner de manifiesto que no existe una explicación convincente ni directa en relación con la congruencia entre la medida adoptada y la circunstancia que la justificaría. Por consiguiente, en su escrito critica especialmente que «no aparece lo bastante explícita la conexión de sentido» entre el presupuesto y la medida adoptada, «[n]i se expone por qué la situación causada» por la pandemia ha determinado el cambio en el destino de los fondos de la formación profesional. Ni tampoco de qué manera «esta modificación contribuirá a la mejora de la economía». Ni, finalmente, se aporta en la norma estimación ni evaluación alguna del impacto que dicho cambio tendrá en la formación de los trabajadores o en el desempleo.

En consecuencia, el peticionario no cuestiona con la misma intensidad ni argumentación la adopción de la figura del decreto-ley en base a un presupuesto habilitante como el hecho mismo de que la medida adoptada sirva realmente para minorar los efectos de la crisis. El Gobierno, pues, rechaza principalmente que la medida sea congruente con el presupuesto que lo habilita, por falta de acreditación de dicha conexión de sentido o congruencia.

c) Al respecto, cabe recordar que la congruencia del presupuesto habilitante con la medida deberá hallarse argumentada en la exposición de motivos, pero también en el debate de convalidación que se efectuó el pasado 9 de abril de 2020 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados núm. 17, del mismo 9 de abril, exp. 130/000012) y en el expediente de elaboración de la norma (como exige la STC 1/2012, FJ 7). En consecuencia, examinaremos a continuación ambos elementos por separado.

La exposición de motivos indica, como hemos señalado, que el cambio en el destino finalista de los recursos viene motivado por «el impacto económico ocasionado por las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19» (decimosexto párr. de la parte V). Es necesario poner en relación este argumento con el resto de afirmaciones de la exposición de motivos antes citadas, que complementan y dan coherencia a cada una y al conjunto de las medidas adoptadas en el contexto de excepción que se pretende amortiguar.

De esta forma, aparte de los párrafos específicos precitados, existen otras referencias a la situación excepcional en la exposición de motivos que pueden complementar la justificación de la medida adoptada. Así, se constata que «[e]n estas circunstancias excepcionales, la política económica debe estar orientada a proteger el empleo, ayudar a los más vulnerables y mantener el tejido productivo» (parte I, quinto párr.). Igualmente, en la parte II (medidas dirigidas a trabajadores, familias y colectivos vulnerables), en particular en el último párrafo de su sección primera (medidas dirigidas a familias y colectivos vulnerables), dada la dificultad de acceso al empleo, al menos mientras dura la situación de crisis sanitaria, se prevén expresamente unos subsidios, como el aplicable al colectivo de trabajadores temporales.

Ciertamente, no se trata de una argumentación detallada ni sustentada con datos específicos, pero la medida adoptada en la disposición adicional séptima encuentra su razón de ser en la situación de crisis sanitaria y sobre todo en el impacto económico que ha tenido en un gran número de sectores, en especial respecto a las personas más vulnerables, entre las que se encuentran aquellas que transitoriamente pierden su puesto de trabajo.

Así pues, la conexión de sentido la podemos hallar en la reiteración de un motivo que se utiliza para justificar el Decreto-ley en su conjunto (segundo párr. de la parte I de dicha exposición) y que también es causa justificativa de otros decretos-leyes aprobados para dar respuesta, entre otros, a los efectos negativos de la pandemia en el ámbito económico y laboral, (decimocuarto y decimoquinto párr. de la parte I), como se recuerda en el debate de convalidación. Además, otros preceptos, como el artículo 14 y la disposición adicional cuarta del RDL 11/2020, también prevén medidas que cambian el destino de otras fuentes para proveer de recursos las arcas públicas, muy necesitadas en un momento de crisis.

En cuanto al debate de convalidación, la vicepresidenta tercera del Gobierno del Estado y ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital se refirió, en general, a que el RDL 11/2020 «completa la red [?] frente a las consecuencias económicas y sociales de la crisis» (p. 70), argumento que se reitera en otros decretos-leyes dictados a propósito de la pandemia. Y concretamente sobre la disposición que dictaminamos solo dijo que «[s]e permite que los recursos para formación profesional puedan aplicarse a la financiación de cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo» (p. 73), sin más argumentación. Sobre la disposición adicional séptima no hubo ninguna objeción, salvo la crítica de un diputado que sostenía que el Gobierno estatal aprovechaba la situación para sustraer recursos a las comunidades autónomas (p. 100). La ministra no respondió a esta alegación ni a otras cuestiones suscitadas en el debate. El RDL 11/2020 fue convalidado por 171 votos a favor, 2 en contra y 174 abstenciones.

Efectuadas las consideraciones anteriores, opinamos que la justificación general de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, descrita en la exposición de motivos, aludida en la referencia específica a la disposición adicional séptima, es suficiente para amparar esta disposición, en tanto que solo cuando las medidas son diversas exigen una justificación diferente de la situación concreta de urgencia y necesidad (STC 199/2015, FJ 5). En efecto, la misma adopción del decreto-ley se fundamenta en la eclosión repentina de la citada crisis sanitaria, económica y social producida por la pandemia. Es evidente que las notas de extraordinaria y urgente necesidad, que requiere la Constitución y que califican la necesidad de dictar el decreto-ley, están presentes de forma natural en la situación genérica descrita en la exposición de motivos, a pesar de que, como hemos constatado, no se expliciten específica y razonadamente con detalle para cada una de las numerosas medidas o grupo de las mismas que se contienen.

De hecho, la justificación general del RDL 11/2020 contiene un patrón común aplicable a la gran mayoría de las medidas concretas adoptadas, como es que la crisis sanitaria y su impacto económico exigen la búsqueda de recursos económicos para hacer frente a las necesidades imperiosas de los ciudadanos, especialmente de los más vulnerables, entre los que encontramos a los desempleados a consecuencia del paro general de la economía. En el caso que dictaminamos, la coyuntura repentina de necesidad requiere una multitud de recursos que se buscan donde los haya, como son los fondos para la formación profesional para el empleo, a fin de aplicarlos provisionalmente a hacer frente a dicha situación de extraordinaria y urgente necesidad.

En resumen, aunque la modulación de la afectación del fondo de la formación profesional para ayudar económicamente a la crisis no tiene de entrada una conexión «directa» con esta finalidad, ni se ha explicado suficientemente, como tampoco se ha hecho en otras medidas concretas del RDL 11/2020, puede decirse que existe una conexión indirecta o mediata, que se inferiría de la situación de crisis sanitaria y especialmente de sus efectos económicos subsiguientes, como refiere expresamente el apartado uno de la disposición adicional séptima RDL 11/2020. No son, por tanto, medidas manifiestamente inadecuadas para alcanzar las finalidades que se pretenden, en el sentido de que hacen falta recursos para hacer frente a estos graves efectos, en particular con respecto al desempleo transitorio o definitivo. Esta relación «indirecta» entre la medida y el presupuesto habilitante permite cumplir la exigencia expresada por la doctrina constitucional (STC 1/2012, FJ 11).

Adicionalmente, la desafectación parcial de los ingresos derivados de la recaudación de la cuota de formación profesional para el empleo es una medida extraordinaria y transitoria que, conforme a la disposición adicional séptima.uno del Decreto-ley, se aplicará durante el ejercicio 2020, de modo que puede vislumbrarse que el impacto de la misma en la financiación del sistema de formación profesional, aunque todavía no ha sido definido cuantitativamente, está acotado en el tiempo. Por consiguiente, la medida es coherente con las finalidades del Decreto-ley.

Por otro lado, la medida no puede considerarse arbitraria (DCGE 5/2019, FJ 3), ni encaja con un supuesto «de uso abusivo o arbitrario», en palabras del propio Tribunal Constitucional (STC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8), dentro del conjunto de las prescripciones adoptadas, por razón de la situación de crisis sanitaria, económica y social que quiere subvenirse. De este modo, se da una cierta conexión material entre los recursos que se afectan (los ingresos provenientes de las cotizaciones vinculadas a la formación profesional obtenidos en el 2020) y la finalidad a la que se destinan (cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo definidas en el art. 265 TRLGSS, incluidas las de carácter sanitario y de formación, de sus apdos. 1.b.3 y .2, o para financiar programas que fomenten la contratación de personas desempleadas o las ayuden a recuperar el trabajo), si bien con la modificación del destino de los fondos citados, los fines a los que pueden afectarse se han ampliado sensiblemente respecto a lo que disponía la legislación anterior.

d) Aclarado lo anterior, podemos plantearnos si la remisión reglamentaria que introduce la disposición adicional séptima se concilia bien con la doctrina constitucional sobre la extraordinaria y urgente necesidad, ya que no explicita ningún plazo para llevar a cabo la regulación que debería contener, que es el establecimiento de la proporción de los ingresos derivados de las cotizaciones que deben aplicarse a la formación profesional para el empleo en los términos de la LPGE 2018.

En este sentido, de acuerdo con el parámetro que hemos expuesto antes, lo que el Tribunal Constitucional ha declarado incompatible con la legislación de urgencia son las remisiones reglamentarias exclusivamente deslegalizadoras, que degradan el rango de ley, y no, en cambio, las habilitaciones reglamentarias, aunque no dispongan de plazo máximo. De esta doctrina se desprende que lo que resulta verdaderamente relevante es que la legislación de urgencia produzca una innovación normativa efectiva y no que el régimen jurídico que introduzca sea completo o definitivo (STC 11/2002, FJ 7). O lo que es lo mismo, lo que impide realmente el artículo 86.1 CE es que las medidas que introduzca el decreto-ley carezcan de cualquier tipo de efecto innovador en la situación de necesidad que pretende solucionar o mitigar (STC 332/2005, FJ 7).

La habilitación reglamentaria que contiene la nueva redacción del apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, otorgada por el apartado dos de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, no tiene un plazo establecido para determinar qué proporción de los recursos provenientes de las cuotas de formación profesional para el empleo se afectarán de forma finalista a este ámbito. Pero no se trata propiamente de una deslegalización inconstitucional, como se expondrá más adelante, y el Decreto-ley produce una innovación normativa efectiva que ha tenido inmediatos efectos prácticos y jurídicos.

Como se ha puesto de manifiesto en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, la flexibilización que ha introducido la disposición adicional séptima RDL 11/2020, que permite la afectación a otras finalidades diferentes de la formación profesional para el empleo de los fondos provenientes de las cotizaciones, constituye la medida que innova la situación jurídica preexistente. El cambio de sistema ya es efectivo, aunque es necesario negociar y establecer la proporción precisa de los fondos, que se concretará más adelante. De esta forma, la remisión reglamentaria es complementaria a la medida adoptada e instrumento para concretar el alcance de la afectación, porque tiene por objeto determinar la proporción de los fondos provenientes de la cuota de formación profesional que se destinarán a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral regulado por la Ley 30/2015.

Por consiguiente, puede afirmarse que la medida adoptada por la disposición adicional séptima RDL 11/2020, pese a no introducir un régimen jurídico completo o definitivo, es de eficacia inmediata y ha producido la innovación normativa de una materia (STC 11/2002, FJ 7), ya que la alteración parcial del carácter finalista de los fondos derivados de las cotizaciones, a los que se refiere, permite al Estado, dentro de los límites materiales que se definen, contar desde este momento con unos recursos económicos que, de otra forma, tendría que asignar en su totalidad a las comunidades autónomas para su gestión de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

Consiguientemente, se cumple el requisito jurisprudencial de la conexión de sentido entre la medida y el presupuesto habilitante, por lo que el RDL 11/2020, respecto a la disposición adicional séptima, es conforme, desde esta perspectiva, con el requisito formal previsto en el artículo 86.1 CE.

2. Seguidamente, trataremos los límites del decreto-ley por razón del objeto regulado establecidos en el artículo 86.1 CE. Sobre esta cuestión, cabe señalar que el ámbito material prohibido a este tipo de disposición ha sido analizado por la jurisprudencia constitucional y por este Consell en varias ocasiones. En particular, servirá de referencia tanto la temprana STC 111/1983, de 2 de diciembre (FJ 8), como la doctrina desarrollada en resoluciones posteriores, entre otras, las STC 182/1997, de 28 de octubre (FJ 6 y 7), y 329/2005, de 15 de diciembre (FJ 8), y, respecto al Consell, los DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 2.2; 6/2012, de 1 de junio, FJ 2.2; 5/2015, de 20 de abril, FJ 2.4; 2/2019, de 22 de febrero, FJ 2.3, y 6/2019, FJ 2.2.

Visto el contenido de la regulación objeto de dictamen que, como se ha explicitado, incide en la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral y su conexión con el derecho al trabajo (art. 35 CE), nos interesa particularmente el alcance de la prohibición de afectación a los «derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I» de la Constitución con respecto al citado derecho constitucional. Analizaremos también si dicha prohibición se extiende a la regulación por vía de disposición gubernativa legislativa de urgencia de los principios rectores de política social y económica y, más concretamente, los del artículo 40.2 CE, que establece el mandato a los poderes públicos de garantizar la formación y readaptación profesionales.

A) En el DCGE 6/2019 se recuerda que el artículo 86.1 CE fija los límites materiales a los que necesariamente deberá atenerse el Gobierno del Estado cuando dicte un decreto-ley, entre los cuales, en lo que ahora nos concierne, que no podrán «afectar» a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I. Así, citando jurisprudencia constitucional, se constata que ha interpretado que la figura del decreto-ley no debe entenderse en su literalidad estricta en cuanto a la limitación material contenida en el artículo 86.1 CE, ya que lo vaciaría de contenido y lo convertiría en inservible para regular, con más o menos incidencia, cualquier aspecto del título I de la Constitución. En definitiva, si se efectuara una interpretación expansiva del alcance de la expresión «no podrán afectar» en el sentido de que equivale a cualquier regulación que incida en los derechos constitucionales regulados en el título I, «el decreto-ley, como instrumento normativo previsto en la Constitución y en el Estatuto, resultaría prácticamente inoperante (DCGE 2/2019, FJ 2.3» y, en definitiva, inservible como instrumento normativo idóneo para regular y dar respuesta a circunstancias cambiantes de nuestra sociedad (FJ 2.2).

De este modo, en el DCGE 5/2012 indicábamos, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que una interpretación restrictiva del alcance de la cláusula del artículo 86.1.CE habría «sido esencialmente concebida para evitar la inaplicación de hecho de la figura del decreto-ley». Así, los criterios básicos para la aplicación de dicha cláusula son que la legislación de urgencia no puede regular el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE, teniendo en cuenta que para valorar estos conceptos hay que partir tanto de la configuración constitucional que tienen en cada caso como de la naturaleza y alcance de la concreta regulación de qué se trate. Igualmente, cabrá tener presente la ubicación sistemática del derecho, deber o libertad en el citado título I CE, dentro de las diferentes secciones y capítulos que la integran, de la que, entre otras cosas, deriva el distinto grado de intensidad o rigor de las garantías de las que disfrutan, según prevé el artículo 53 CE (FJ 2.2).

Respecto al «régimen general» de un derecho, deber o libertad, hay que entender que «es equiparable al establecimiento de su régimen jurídico, es decir, a la ordenación de las reglas relativas a la titularidad, al objeto, a la forma o al procedimiento que definen el derecho, además de las referidas a los límites y las garantías para su ejercicio, todos ellos elementos esenciales del derecho» (DCGE 5/2012, FJ 2.2, y 6/2012, FJ 2.2).

De la ubicación sistemática de los mismos en el texto constitucional, dentro de las diversas secciones y capítulos del título I, así como de los diferentes niveles en las garantías previstas constitucionalmente (art. 53 CE), también se deriva una modulación y concreción diferentes del alcance y rigor de la limitación prevista en el artículo 86.1 CE. Por otro lado, tampoco puede equipararse la intensidad de la protección de los llamados derechos primarios directamente garantizados por la Constitución con una regulación de los instrumentos técnicos o de apoyo material que permiten su ejercicio (DCGE 5/2012, FJ 2.2, citando STC 329/2005, FJ 9).

En cuanto a los principios rectores de política social y económica, solo recordar que los derechos a los que hacen referencia «disfrutan de las garantías previstas en el artículo 53.3 CE. Y, por lo tanto, su reconocimiento, respeto y protección ?informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos?, estatales y autonómicos. Asimismo, solo se pueden alegar ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo dispuesto en las leyes que los desarrollen». Por lo tanto, prima facie, no son derechos subjetivos «en el mismo sentido que los derechos del capítulo segundo del título I, de la Constitución, sino que consiste[n] en un principio rector, de los diversos que se prevén en el capítulo tercero, que comporta un mandato vinculante para los poderes públicos» (DCGE 6/2012, FJ 2.2).

B) Respecto al caso dictaminado, atenderemos en especial al DCGE 5/2012 (FJ 2.2), en el que hemos tratado el límite material de no afectación a los derechos, en particular a los del ámbito laboral. Puede afirmarse que la incidencia del Decreto-ley en el derecho del trabajo (art. 35 CE) es tangencial e indirecta, ya que su disposición adicional séptima, relativa a la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, como veremos, no regula en ningún momento los elementos esenciales del régimen jurídico general del citado derecho constitucional.

En este sentido, en lo que ahora interesa, el artículo 35 CE reconoce el derecho constitucional al trabajo y a la promoción a través de él y remite a la ley la regulación de un estatuto de los trabajadores, que lo ha dotado de una serie de derechos laborales básicos (art. 4.1 ET). Más allá de los mismos, añade un conjunto de derechos que configuran la relación laboral, entre los cuales, el derecho a la promoción y a la formación profesional para la mejora de la empleabilidad (arts. 4.2.b y 23 ET), que cuenta con la dotación económica de los cursos de formación. Así, el derecho a la promoción a través del trabajo se conecta con la función de fomento de la formación profesional que deben realizar los poderes públicos, prevista en el artículo 40.2 CE (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 10), como principio rector. Cabe decir que el llamado derecho a la formación profesional también se recoge en el artículo 25 EAC (y 21.5 EAC). La formación profesional de los trabajadores empleados (o sus acciones formativas) ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional como «un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral» (por todas, STC 95/2002, FJ 8, y 62/2013, de 14 de marzo, FJ 3).

De acuerdo con el artículo 10.2 CE, los derechos constitucionales deberán interpretarse en consonancia con la Declaración universal de derechos humanos (DUDH) y los tratados y acuerdos internacionales sobre dichas materias ratificados por España. En este sentido, a pesar de la ausencia de una explícita mención a la formación profesional del artículo 23 DUDH (donde se inspiró el art. 35 CE), hay que tener en cuenta el artículo 26 DUDH, que prevé que la instrucción técnica y profesional debe ser generalizada; el Convenio sobre el desempleo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (1934); el Convenio 122 de la OIT sobre la política del empleo (1964), y la Recomendación 169 de la OIT (1984), que procuran una política encaminada a resolver el problema del desempleo, a través de garantizar el trabajo para todas las personas disponibles que busquen empleo, y que aquel sea productivo y libremente escogido, de conformidad con la formación adecuada a las tareas a desarrollar. Igualmente, el Convenio 168 de la OIT sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo (1988) introduce la necesidad de instituir la formación y orientación profesionales.

Los derechos laborales han sido confirmados también por el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 1966 (PIDESC). Así, a nuestros efectos, el apartado segundo del artículo 6 requiere a los estados para que realicen programas, políticas y técnicas de orientación y formación técnica y profesional a fin de alcanzar la plena efectividad del derecho al trabajo, constituyendo, por su formulación, un principio de actuación de los poderes públicos. Finalmente, la Carta social europea, en la versión de 3 de mayo de 1996, reconoce el derecho a la formación profesional en su artículo 10 (aparte de la mención en el art. 1.4 de la propia Carta), donde se exponen los compromisos de los estados para asegurar su ejercicio efectivo. En el marco del derecho a la educación, la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea menciona el derecho de acceso a la formación profesional (art. 14.1).

De este modo, el derecho al trabajo del artículo 35 CE (STC 22/1981, de 2 de julio, FJ 8) figura como un derecho complejo, que incluye un abanico de derechos subjetivos y de mandatos al legislador, que deberán hacerse efectivos en la relación laboral. Así, el reconocimiento del derecho al trabajo obliga especialmente a los poderes públicos a una determinada política de fomento, aparte de garantizar prestaciones concretas. Por consiguiente, el derecho al trabajo es un derecho pleno en su formulación, pero variable en el alcance de su contenido, por la dependencia de las condiciones socioeconómicas de cada Estado, que formalizará una determinada realización del derecho, a través de la legislación y sus políticas públicas de empleo. El derecho al trabajo constitucionalizado no es exigible como un derecho personal e individual, de forma que los poderes públicos no pueden condicionar la libertad contractual a fin de asegurar un puesto de trabajo para toda persona.

Consiguientemente, se distingue una doble dimensión individual y colectiva del derecho al trabajo. La segunda requiere una política pública encaminada al pleno empleo o a disminuir los efectos nocivos, para la sociedad y para los individuos, de un desempleo persistente. Igualmente, esta dimensión colectiva procura la igualdad de oportunidades, la formación continuada, la readaptación profesional de los trabajadores y el derecho al subsidio de desempleo para aquellos que han perdido el puesto de trabajo.

Dicho esto, está claro que el RDL 11/2020 no lleva a cabo una regulación general del régimen jurídico del derecho al trabajo, ni tampoco del derecho a la promoción de la formación profesional a la que se refiere la disposición adicional séptima RDL 11/2020, ya que la norma dictaminada se refiere solamente a la distribución de los recursos económicos relativos a una parte de la financiación de aquella, que es un aspecto concreto del derecho a la formación profesional para el empleo. En consecuencia, regula con carácter instrumental dicho aspecto, sin configurar el derecho ni, en el sentido descrito por la doctrina constitucional, alterar sus elementos esenciales (STC 35/2017, FJ 5, y DCGE 5/2012, FJ 2.2).

Finalmente, ninguno de los principios rectores constitucionales de política social y económica, por mucho que algunos incluyan el reconocimiento de derechos, queda excluido de la regulación por decreto-ley. Ya hemos visto que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, solo estrictamente los derechos del título I, con los matices antes citados, sin incluir los principios rectores prescritos en cualesquiera de sus capítulos, son materia prohibida a los decretos-leyes (STC 139/2016, de 21 de julio, FJ 6).

A mayor abundamiento, el principio rector de fomento de una política que garantice la formación y readaptación profesionales por parte de los poderes públicos contiene una formulación abierta que puede tener varios desarrollos legales y aplicaciones gubernativas y judiciales (art. 53.3 CE), de modo que, desde la perspectiva de las materias prohibidas al decreto-ley, tampoco puede decirse que esté garantizado constitucionalmente un único modelo que haya sido ahora contradicho por el RDL 11/2020. Por tanto, la literalidad constitucional del artículo 40.2 CE, que contiene un mandato a los poderes públicos de fomento de la formación y readaptación profesionales, no garantiza ningún modelo concreto, como sugiere la solicitud, de modo que el RDL 11/2020 tampoco contradice esta prescripción genérica del precepto constitucional.

En conclusión, la disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, no vulnera los límites materiales del artículo 86.1 CE en relación con el artículo 35 CE, ni tampoco vulnera el artículo 40.2 CE.

Tercero. Examen de la adecuación a la Constitución de la remisión al reglamento que prevé la disposición adicional séptima, apartado dos, del RDL 11/2020

1. En este fundamento jurídico examinaremos la naturaleza y el alcance de la remisión reglamentaria que contiene la nueva redacción del apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, dada por el apartado dos de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, ahora cuestionada, y su adecuación o no a la Constitución.

A) Se transcribe, pues, a continuación, el redactado de este texto de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, tal como queda tras la entrada en vigor de la citada disposición adicional séptima del Decreto-ley, que reza:

«Sin perjuicio de otras fuentes de financiación, los fondos provenientes de la cuota de formación profesional se destinarán, en la proporción que reglamentariamente se determine, a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo regulado por la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, incluyendo los correspondientes a programas públicos de empleo y formación, todo ello con el objeto de impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores empleados y desempleados una formación que responda a sus necesidades del mercado laboral y contribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento.»

De una primera lectura de su contenido, se desprende que se refiere a la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral y, más concretamente, a una concreta vía específica de la misma, como son los fondos que derivan de las cuotas de formación profesional aportadas por las empresas y las personas trabajadoras. Sobre esta cuestión, cabe recordar que la propia Ley 30/2015, cuando regula cuáles son los recursos económicos que nutren el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, establece varias fuentes de ingresos: las cotizaciones por las citadas cuotas de formación profesional; las aportaciones específicas establecidas en el presupuesto del SEPE; los fondos propios de las comunidades autónomas con competencias estatutariamente asumidas en este ámbito; los fondos provenientes de cofinanciación mediante el Fondo Social Europeo u otras ayudas europeas y, en su caso, otras cotizaciones por formación profesional que puedan exigirse a varios colectivos beneficiarios en la Ley de presupuestos generales del Estado de cada ejercicio (art. 6.1 Ley 30/2015).

Además, en lo referente a la primera modalidad de financiación, que es la que ahora nos interesa, la propia Ley 30/2015 declara la unidad de caja de la cuota de formación profesional y el acceso a una financiación suficiente, estable y equitativa en el conjunto del sistema de formación profesional para el empleo, que incluya la financiación proveniente de la citada cuota, la cual, afirma, tiene carácter finalista (art. 3.e y disp. ad. octava y, en el mismo sentido, art. 8.1 RD 694/2017). También en relación con esta aportación, que tiene un papel destacado respecto del total de recursos económicos disponibles en el sector, la propia Ley 30/2015 remite el detalle de su regulación y desarrollo a la Ley de presupuestos generales del Estado de cada ejercicio (art. 6.1, primer párr.).

Así pues, esta es la función instrumental de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, aplicable al ejercicio presupuestario del año 2020, que, salvo la modificación operada en su apartado uno por el Decreto-ley objeto del Dictamen, contiene una serie de previsiones muy parecidas a las de sus predecesoras. A grandes rasgos, prevé que los fondos que finalmente se destinen al sistema de formación profesional para el empleo de la Ley 30/2015 se aplicarán en un 50?% a hacer frente a los gastos necesarios para la ejecución de las iniciativas formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores empleados y el 50?% restante a las de los trabajadores desempleados.

Adicionalmente, incorpora al citado reparto otras especificaciones, como sería el porcentaje concreto de los ingresos obtenidos que deberán destinarse a la formación de los agentes sociales o a los empleados públicos (apdo. dos). O bien que cuando las comunidades autónomas con competencias estatutariamente asumidas en materia de políticas de empleo opten por aplicar el régimen de concesiones, recibirán directamente del SEPE las transferencias de fondos públicos correspondientes, de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable (apdo. tres). Por último, regula la cuestión de los créditos en las empresas que cotizan por la contingencia de formación profesional para la formación de sus trabajadores, incluyendo el establecimiento de los porcentajes de bonificación en función de su tamaño y la posibilidad de un crédito adicional si han concedido permisos individuales de formación a sus empleados (apdo. cuatro).

Dicho esto, si comparamos el texto reformado con el anteriormente vigente, el cambio operado en la citada disposición adicional de la LPGE 2018 consiste solo en la introducción del inciso «en la proporción que reglamentariamente se determine». Cabe decir que esta remisión al reglamento es una consecuencia directa de la modificación introducida en el régimen de financiación del sistema de formación profesional por el apartado uno de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, que, como hemos indicado, desdibuja el carácter finalista de las cuotas de formación profesional tal como se venía concibiendo hasta ahora. Se trata de una desafectación que, recordemos, tiene carácter «excepcional y extraordinario» y permite la aplicación parcial de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional a los gastos del sistema para la formación profesional ocupacional en el ámbito laboral establecido en la Ley 30/2015, y a otras acciones protectoras por desempleo, tanto a nivel contributivo como a nivel asistencial, listadas en el artículo 265 TRLGSS (según los arts. 263 y 274 TRLGSS, se entiende que el primer nivel tiene por objeto proporcionar prestaciones sustitutivas de las rentas salariales dejadas de percibir y que el segundo, complementario del anterior, garantiza la protección de los trabajadores desempleados que se encuentran en alguno de los supuestos previstos en la propia Ley).

Es, pues, precisamente, el reglamento al que se remite el nuevo apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018 el encargado de determinar en qué proporción se destinarán los ingresos de dichas cuotas al sistema de formación profesional para el empleo y, en consecuencia, cuáles de dichos fondos quedan libres para ser aplicados a las demás finalidades expresamente previstas en la legislación de urgencia. En otras palabras, como hemos indicado, el objeto del reglamento que se dicte es concretar la cuantía de los recursos económicos derivados de dicha vía específica de financiación que deberán destinarse al sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

B) La solicitud de dictamen considera que esta remisión reglamentaria constituye «una deslegalización contraria al art. 6 de la Ley 30/2015, y también contraria a la reserva de ley fijada en el art. 53.1 de la Constitución española y a la reserva de ley presupuestaria que mantiene el art. 6 de la Ley 30/2015, de conformidad con el art. 134 de la propia Constitución». Y con mayor motivo si se tiene en cuenta que el carácter finalista de las cuotas continúa vigente en la Ley 30/2015 (art. 3 y disp. ad. octava). El peticionario añade también que el Decreto-ley rompe el principio de unidad de caja, principio general de naturaleza contable que garantiza la unidad financiera del subsistema de la formación profesional continua y de su régimen económico, mediante la vinculación de sus fondos al cumplimiento de los objetivos que presiden su funcionamiento.

2. En cuanto al primero y principal reproche que se ha expuesto, cabe efectuar algunas consideraciones, sin ánimo exhaustivo, sobre la figura de la «deslegalización», definida tradicionalmente como una degradación de rango o como una apertura al reglamento de una materia o sector material hasta entonces regulado por la ley, que supone, por tanto, la transferencia del poder legislativo parlamentario al poder gubernamental. Así, la deslegalización posibilitaría una regulación reglamentaria contraria a una ley anterior y, en principio, que el legislador a quien ha autorizado el reglamento a intervenir en ámbitos regulados por normas con rango de ley volviera a recuperar, en cualquier momento que lo considerara conveniente, la normación de la materia deslegalizada. Cabe decir que la potestad legal de configuración citada, aparte del respeto a otras prescripciones constitucionales, tendría como límite específico el principio de reserva de ley (art. 53.1 CE), entendido en este caso como aquellas materias que están sustraídas a su ulterior degradación de rango. Conviene señalar que no siempre es tarea fácil distinguir esta facultad del legislador de otras figuras con rasgos coincidentes, como serían la remisión normativa en blanco, el reglamento independiente o la creación de una reserva de reglamento. Entre estas, nos referiremos también a la primera, ya que la prohibición de remisión en blanco actuaría igualmente como límite para el legislador en la aplicación del principio de reserva de ley cuando se trate de regular los derechos y libertades de los artículos 14 a 38 CE.

El Tribunal Constitucional ha entendido que «toda operación deslegalizadora supone la reducción del rango normativo de una materia regulada por norma legal en el momento en que se dicta la Ley deslegalizadora de tal manera que a partir de ésta y en su virtud pueda ser regulada por normas reglamentarias» (STC 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2.C). Por consiguiente, puede afirmarse que no se trata de una delegación al reglamento de ninguna capacidad o facultad, sino que se produce una renuncia de la ley que abre la posibilidad a una futura regulación reglamentaria. La deslegalización puede ser parcial o total, puede hallarse sometida a un plazo y debe llevarse a cabo, en principio, mediante ley ordinaria, si bien la jurisprudencia ha admitido el decreto-ley deslegalizador siempre que no se desvirtúan los requisitos constitucionales, formales y materiales, que avalarían su emisión (STC y fundamento jurídico ibidem). Ciertamente, la deslegalización en sentido estricto es una figura de uso poco habitual que, no obstante, podría tener una cierta funcionalidad en el ámbito de la organización administrativa y en la adaptación a normativas técnicas sometidas a cambios constantes y que podría resolver, en determinadas circunstancias, la «innecesariedad de la intervención del legislador para la obtención de los objetivos perseguidos» (STC 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 7).

Efectuadas las consideraciones anteriores, cabe señalar que la remisión que hace el legislador al reglamento en el apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018 no sería una deslegalización en los términos expuestos, sino una remisión de la ley al reglamento para que regule una cuestión específica. En otras palabras, el legislador no ha dispuesto que sea el titular de la potestad reglamentaria quien de ahora en adelante regule el régimen jurídico de la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral derivado de los ingresos de las cuotas de empresarios y trabajadores, sino que lo habilita para que, de forma complementaria, concrete un determinado aspecto de dicho régimen. Efectivamente, el régimen jurídico de esta cuestión se encuentra aún previsto en la Ley 30/2015 y, por disposición de esta, se ha completado mediante la LPGE 2018, vigente para el ejercicio 2020, la cual ha sido reformada, en los términos indicados, por otra norma con rango de ley, que es el RDL 11/2020. Consiguientemente, el reglamento que se dicte no sustituye a esta regulación legal ni puede ir en contra de su contenido. Al contrario, como hemos dicho, es complemento de la misma, en la medida que tiene como objetivo materializar el mandato legal de desafectación parcial del carácter finalista de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional para el empleo que resulta de la reforma del marco legal citado y establecer el porcentaje o la proporción de los ingresos que, finalmente, se destinarán a la citada formación profesional.

En definitiva, la remisión al reglamento objeto de examen constituiría más bien un supuesto de colaboración entre ley y reglamento que debería analizarse desde la perspectiva de si respeta o no el principio de reserva de ley. Y en lo que ahora nos concierne en relación con los derechos constitucionales del capítulo segundo del título I de la Constitución a los que podría afectar, como sería el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente (art. 35.1 CE).

3. En cuanto a la formación profesional, ya hemos visto que, por un lado, se halla recogida entre los principios rectores de política social y económica relativos a la actuación de los poderes públicos en relación con el trabajo, más concretamente en el apartado 2 del artículo 40 CE, que les encarga fomentar una política que garantice la formación y readaptación profesionales. Y, por otro, es una concreción de uno de los derechos de la relación laboral que integran el derecho constitucional al trabajo, que requiere una configuración legal de sus elementos esenciales, como el disfrute de permisos individuales para la asistencia a cursos de formación, el pago de estos a cargo del empresario o la conciliación horaria con el desarrollo del puesto de trabajo (art. 23 ET).

Dicho esto, a los efectos de este Dictamen, cabe recordar que los principios rectores de política social y económica tienen una naturaleza muy diversa de acuerdo con su propio enunciado constitucional, así como también es distinta la valoración de su grado de eficacia y exigibilidad (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13). Y que un principio rector puede utilizarse como criterio para resolver sobre la constitucionalidad de una acción positiva del legislador «cuando ésta se plasma en una norma de notable incidencia sobre la entidad constitucionalmente protegida» (STC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4), de forma que los poderes públicos «deben buscar los medios para lograr que la realidad se acerque a los principios rectores» (STC 189/1987, de 24 de noviembre, FJ 10).

Así, la formación profesional como «concepto unitario trata de la capacitación para el desempeño de una profesión y el acceso al mercado laboral» (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 3) y la desarrollada en el ámbito laboral (formación ocupacional y continua, para trabajadores desempleados y empleados, respectivamente), a la que se refiere el artículo 40.2 CE, está directamente relacionada con la inserción de los trabajadores y el mantenimiento a lo largo de la vida laboral de las aptitudes y calificaciones alcanzadas, que van asociadas a la capacidad de la persona trabajadora para acceder al puesto de trabajo, mantenerse en este y promocionarse a otro (STC 95/2002, FJ 6; 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 3). Se trata, en definitiva, de la actualmente denominada formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, en la terminología del RD 694/2017, que desarrolla la Ley 30/2015, la cual tiene evidentes conexiones materiales con el derecho a la promoción a través del trabajo, en la medida que constituye un instrumento indispensable para su ejercicio (art. 35.1 CE).

En este sentido, la doctrina constitucional ha manifestado que la finalidad perseguida con la afectación de recursos presupuestarios a la financiación de la formación continua «se circunscribe al concreto y limitado objetivo de hacer efectivo el derecho de los trabajadores con empleo a su formación y readaptación profesionales, lo que redundará en su derecho fundamental a la promoción a través del trabajo (art. 35.1 CE)» (STC 95/2002, FJ 11). Por consiguiente, la promoción profesional, que no puede desvincularse de la formación profesional permanente que preserve la calificación profesional de la persona trabajadora durante su vida laboral y permita la conservación y, en su caso, la mejora de su relación laboral, requiere, desde el punto de vista de los poderes públicos, una actuación legislativa que desarrolle su régimen jurídico como elemento del derecho al trabajo (art. 35.2 CE) y una política de fomento y apoyo material y económico (art. 40.2 CE).

Puede afirmarse pues, que la formación y readaptación profesionales, en la medida que constituyen la concreción efectiva de una exigencia que deriva del reconocimiento constitucional del derecho al trabajo y a la promoción profesional (art. 35.1 CE), gozan de la garantía del principio de reserva de ley ex artículo 53.1 CE.

4. Expuesto lo anterior, cabe, pues, examinar si la remisión al reglamento podría vulnerar el principio de reserva de ley respecto al derecho al trabajo (art. 35.1 CE). Sobre la reserva de ley, es jurisprudencia reiterada que es compatible con la colaboración reglamentaria, con unos límites más severos cuando afecta a derechos y libertades constitucionales. Como regla general, se han excluido «las remisiones que hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador» (STC 111/2014, de 26 de junio, FJ 4, citando resoluciones anteriores).

En consecuencia, las habilitaciones o remisiones legales a la potestad reglamentaria pueden permitir un complemento de la regulación legal, cuando sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar la consecución de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley. De forma que no admitirían que el legislador transfiriera al titular de la potestad reglamentaria la facultad de fijar reglas limitativas, sin establecer mínimamente cuáles son las finalidades u objetivos que el reglamento debe perseguir (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 5, y, en el mismo sentido, entre otras, STC 31/2018, de 10 de abril, FJ 7; 139/2016, de 21 de julio, FJ 9; 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 3). Tratándose de derechos y libertades constitucionales, la remisión al reglamento no podría constituir una remisión en blanco que abarcara la regulación de su régimen jurídico general ni de sus elementos esenciales, tal como hemos dicho en el fundamento jurídico anterior.

Llegados a este punto, estamos en condiciones de aclarar que la habilitación al reglamento que contiene la norma objeto de dictamen no constituye una remisión prohibida que vulnere el derecho al trabajo, en su vertiente del derecho a la promoción y formación profesionales. Por una parte, porque el contenido de la citada habilitación se encuentra claramente delimitado en el propio Decreto-ley y complementa su mandato legal de desafectación parcial del carácter finalista de las cuotas de formación profesional, a partir de la fijación de la proporción de los ingresos derivados de dicha fuente que se destinarán a hacer frente a los gastos del sistema de formación profesional para el empleo establecido en la Ley 30/2015 durante el ejercicio 2020. Y, por otra, porque la habilitación al titular de la potestad reglamentaria, dada la naturaleza de su contenido, tampoco supone una limitación que desfigure la configuración legal del régimen jurídico general y los elementos esenciales del derecho a la formación profesional como instrumento indispensable para la promoción profesional del trabajador en el seno de la relación laboral, garantizada en el artículo 35.1 CE.

Cuestión diferente sería que la norma reglamentaria redujera a la mínima expresión la cuantía destinada al sistema de formación profesional de la Ley 30/2015, pero aunque ello supondría una afectación significativa para el ejercicio de este derecho, hay que tener presente que los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional no constituyen, como hemos explicado, su única vía de financiación. En todo caso, aventurar cuál sería el alcance de la proporción de este dinero asignado a las comunidades autónomas para la gestión de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral en ejercicio de sus competencias estatutariamente asumidas resultaría un juicio de carácter preventivo, que no es competencia de este Consell. Igualmente, lo sería también presuponer que la modificación del carácter finalista de los ingresos derivados de las cuotas no tendrá el carácter excepcional y extraordinario que recoge la disposición adicional séptima RDL 11/2020 y, por tanto, se entiende que transitorio y, en principio, únicamente vigente para el año 2020. Recordemos que, sobre la eventualidad de un pronunciamiento preventivo, hemos señalado reiteradamente que no es función de este Consell, al que corresponde un control de carácter técnico-jurídico del contenido de la norma, tanto según se desprende de la literalidad de su texto y finalidad como situándola de forma sistemática e integrada en el conjunto del articulado de la ley y en el contexto legal en el que se insiere (DCGE 3/2020, de 8 de abril, FJ 4, y, en la misma línea, DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 4.3; 19/2013, de 16 de diciembre, FJ 1; 14/2014, de 17 de junio, FJ 3; 23/2014, de 13 de noviembre, FJ 2 y 3; 13/2015, de 22 de septiembre, FJ 3, y 2/2017, de 2 de marzo, FJ 3).

Finalmente, respecto a que la Ley 30/2015 establezca el principio de unidad de caja y el carácter finalista de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional (art. 3.e), cabe señalar que la mencionada configuración legal de los mecanismos de financiación del sistema de formación profesional para el empleo no está garantizada por la Constitución y es susceptible de modificarse mediante otra norma de rango legal posterior.

En efecto, como hemos dicho en el fundamento jurídico anterior, el texto fundamental no prefigura ningún modelo concreto para la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, más allá de que este debe permitir la disposición por parte de los poderes públicos competentes de los recursos económicos suficientes para alcanzar los objetivos perseguidos constitucionalmente mediante el derecho a la formación y promoción profesionales y que no sea contrario a las garantías subyacentes a este derecho y a la configuración legal de sus términos esenciales. Otra cuestión es el examen que llevaremos a cabo en el siguiente fundamento jurídico sobre el cambio normativo que opera el Decreto-ley desde la perspectiva de la distribución de competencias en materia de formación profesional para el empleo y del principio de lealtad institucional.

En conclusión, la remisión al reglamento que contiene el apartado dos de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, de 31 de marzo, en la nueva redacción que da al apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, no vulnera el principio de reserva de ley del artículo 53.1 CE en relación con el artículo 35.1 CE.

Cuarto. Examen de la disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020 desde la perspectiva competencial

La petición de dictamen cuestiona también desde la perspectiva competencial la conformidad de la disposición adicional séptima RDL 11/2020 con el sistema de distribución de competencias establecido en materia laboral, de acuerdo con los artículos 149.1.7 CE y 170.1.b EAC, porque, en su opinión, dejar sin recursos económicos a la formación profesional para el empleo imposibilita las acciones programadas e inflige un grave menoscabo en el ejercicio de dichas competencias. Además, vacía de contenido este título competencial e incumple los principios de suficiencia financiera y de lealtad institucional (arts. 201.2 EAC y 156 CE).

Por consiguiente, analizaremos a continuación cuál es el título competencial en el que, de acuerdo con su contenido y finalidad, se insiere con carácter prevalente la regulación de la citada disposición adicional objeto de dictamen, así como el régimen competencial que le corresponde; en qué consiste la lesión por menoscabo, y el principio de lealtad institucional en su proyección sobre la autonomía financiera de las comunidades autónomas, a fin de aplicarle el respectivo parámetro constitucional y estatutario para dilucidar si aquella se adecua o no a él.

1. En lo que atañe al título competencial aplicable, el Estado, en la disposición final octava RDL 11/2020, declara que este Real decreto-ley se dicta al amparo de quince cláusulas competenciales del artículo 149.1 de la Constitución española, sin conectar de forma individualizada los preceptos del Real decreto-ley con dichas competencias (y ampliando la lista que hace en la exposición de motivos, parte VI, duodécimo párr., donde no aparece la materia laboral). De todos modos, específicamente para la disposición adicional séptima RDL 11/2020, que estamos dictaminando, y por lo que seguidamente se dirá, la competencia prevalente para dictar el contenido de esta disposición adicional es la reservada al Estado en materia de legislación laboral, sin perjuicio de que su ejecución corresponda a los órganos de las comunidades autónomas.

Esta disposición adicional séptima RDL 11/2020, en su apartado uno, se refiere indirectamente a diferentes materias, en los términos siguientes:

«Con carácter excepcional y extraordinario, debido al impacto económico de las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, los ingresos derivados de la cotización por formación profesional obtenidos en el ejercicio 2020, podrán destinarse a la financiación de cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo definidas en el artículo 265 del Real Decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, o para financiar programas que fomenten la contratación de personas desempleadas o les ayuden a recuperar empleo.»

Conforme a la literalidad de su texto, podría afirmarse que incide en diferentes títulos competenciales, porque, si bien se refiere a la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral derivada de las cuotas de formación que, como se sabe, está regulada en la Ley 30/2015, una parte de los recursos obtenidos de esta financiación pasan ahora a ser gestionados como prestaciones por desempleo y, en consecuencia, se situarían en la órbita de la gestión de la acción protectora de la Seguridad Social.

No obstante, podemos anticipar que la decisión sobre el sistema de formación profesional y sus fondos se insiere naturalmente en el ámbito laboral (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 7), por mucho que los recursos obtenidos incrementen los fondos de la Seguridad Social para la protección del desempleo.

En cuanto al apartado dos de la misma disposición adicional séptima, que ha sido reproducido en el fundamento jurídico anterior, modifica, por un lado, la LPGE 2018, la cual se ampara, como es evidente, en una diversidad de títulos, en función del contenido de las distintas previsiones presupuestarias que contiene. Por otro, se refiere a los gastos del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, regulado por la ya citada Ley 30/2015. Así, cabe recordar que esta Ley se dictó básicamente al amparo del artículo 149.1.7 y 149.1.13 CE, aunque la doctrina constitucional que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra ella (STC 81/2017, de 22 de junio, FJ 2) la hizo pivotar claramente sobre el ámbito laboral, como también lo hizo previamente nuestro DCGE 17/2015, de 22 de octubre (FJ 2.1.a), sobre la misma norma legal. En efecto, tanto esta jurisprudencia como la doctrina consultiva la encuadraron en la materia de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, incluida dentro del título competencial sobre «legislación laboral», previsto en el artículo 149.1.7 CE, de modo que, solo tangencialmente puede verificarse una repercusión económica (STC 111/2012, FJ 7), que no justifica la intervención del Estado en virtud del título competencial previsto en el artículo 149.1.13 CE. Igualmente, se ha descartado también que la formación profesional ocupacional se incluyera en la materia de enseñanza (DCGE 5/2012, FJ 3.1).

En este ámbito, en particular en lo referente a las políticas activas de empleo, que la doctrina constitucional y consultiva ampara de forma inequívoca y reiterativa en el título competencial de la legislación laboral (art. 149.1.7 CE), cabe mencionar el artículo 170.1.b EAC, relativo a las competencias de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales, que entre dichas políticas públicas incluye, según la literalidad de este precepto estatutario, la competencia sobre «la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo».

En definitiva, el sistema de formación profesional ocupacional constituye una materia predominantemente laboral, en la medida en que tiene como finalidad «la capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores productivos» (STC 95/2002, FJ 7). Y específicamente, respecto a la financiación del sistema, la doctrina constitucional ha considerado que el establecimiento de un determinado modelo de financiación de las acciones de formación continua en las empresas «es una facultad que se inscribe en el ámbito propio de la normación en materia laboral, que el art. 149.1.7 CE atribuye a la competencia exclusiva del Estado, y la competencia autonómica se circunscribe a los exclusivos aspectos de ejecución o gestión del sistema arbitrado para regular esa formación continua» (STC 244/2012, FJ 6). De esta manera, la definición del modelo forma parte de la libertad de configuración del legislador estatal (STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 6).

2. Conforme a los títulos competenciales citados, el régimen competencial aplicable en materia de trabajo y de relaciones laborales, en especial el artículo 170.1.b EAC, atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en políticas activas de empleo, que incluyen la formación tanto de los trabajadores en activo como de aquellos que buscan un puesto de trabajo. Por tanto, corresponde al Estado la integridad de la potestad normativa y excepcionalmente la centralización administrativa de la gestión (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

Según el DCGE 12/2017, de 11 de octubre, apoyado en dictámenes anteriores, dicha plena capacidad reguladora estatal persigue la finalidad de homogeneizar y de dotar de coherencia territorial al sector, teniendo como contrapunto «el necesario respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida en que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos en el artículo 170 EAC» (FJ 2.2). El alcance de la competencia en materia laboral que tiene atribuida la Generalitat es bastante limitado, por lo que se debe ser especialmente cuidadoso a la hora de reconocer al Estado competencias en esta materia más allá de la atribuida «legislación» (por todos, DCGE 17/2015, FJ 2, y STC 61/2015, de 18 de marzo, FJ 4, entre otros).

En consecuencia, solo con carácter excepcional, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la asunción estatal de funciones ejecutivas (por todas, STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 5), limitándola «a determinadas situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública» (DCGE 26/2014, de 18 de diciembre, FJ 4.1).

De hecho, la legislación laboral sobre formación profesional ocupacional y su ejecución por las comunidades autónomas ha dado lugar a una notable conflictividad competencial, de la que han dado cuenta sobradamente nuestros dictámenes (DCGE 5/2012, FJ 3.4 y 6; 5/2013, de 20 de junio, FJ 2; 8/2015, de 4 de junio, FJ 2 y 3; 17/2015, FJ 2, y 12/2017, FJ 2 y 3).

3. A continuación, procede examinar la lesión de competencias por menoscabo y el incumplimiento del principio de lealtad institucional, en relación con la autonomía financiera de la Generalitat.

Sobre esta cuestión, nos remitimos con carácter general al fundamento jurídico segundo.2.B y .3 del DCGE 2/2013, de 21 de febrero, donde efectuamos una síntesis de la jurisprudencia constitucional y de nuestra doctrina consultiva, sin perjuicio de realizar las consideraciones siguientes:

A) El menoscabo es un concepto construido por la jurisprudencia constitucional para diferenciarlo de la invasión competencial en sentido estricto (STC 6/2012, de 18 de enero, FJ 3), si bien ambos constituyen, en definitiva, una lesión competencial. Así, la invasión competencial, en sentido estricto, consiste en actuar, sin la pertinente cobertura de un título habilitante, en el ámbito de la competencia de otra administración (DCGE 12/2012, de 22 de agosto, FJ 2.4), desplegando potestades (normativa o ejecutiva) que no le corresponden, conforme a la distribución constitucional y estatutaria de competencias.

En cambio, en la lesión competencial por menoscabo, lo indispensable es que la actuación de una administración pública afecte a la acción de otra, de manera que la condicione inadecuadamente en su ejercicio de las competencias propias, pero no necesariamente que ejerza la competencia (que no le corresponde) de forma directa.

Según el Tribunal, en el ATC 886/1988, de 5 de julio, el menoscabo es aplicable a «supuestos en los que no se reivindica stricto sensu una competencia como propia, sino que se pretende la anulación del acto o disposición objeto del conflicto porque no ha respetado el orden de competencias establecido, en menoscabo de las que corresponden al ente que promueve el conflicto» (FJ 1).

Igualmente, es de aplicación cuando la actuación de una administración afecta al ámbito de autonomía de otra condicionando o configurando de forma inadecuada las competencias de las que dispone en virtud de aquella autonomía (STC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 2, y 216/2016, de 15 de diciembre, FJ 4, entre otras). Por consiguiente, la vindicatio potestatis existe de forma indirecta y se articula mediante la pretensión de llevar a cabo las competencias propias sin interferencias (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 1).

B) El principio de lealtad constitucional tiene diferentes facetas, tal como ha referido este Consell (DCGE 7/2012, de 8 de junio, FJ 4.2, y 12/2012, FJ 2.5), una de las cuales es el principio de lealtad institucional, que opera específicamente en las relaciones entre las administraciones públicas, particularmente en el ejercicio de las competencias respectivas (DCGE 12/2012, FJ 2.5).

La lealtad institucional es un deber que no ha de justificarse expresamente en preceptos de la Constitución, sino que se encuentra implícito en la misma, al derivar de la propia esencia de la forma territorial del Estado (DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 3). Con todo, en 2006, el EAC optó por positivizarlo, de forma que prevé, expresamente, que «[l]as relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua» (art. 3 EAC). Asimismo, a título ilustrativo, dicho principio general está recogido tanto en la legislación básica estatal sobre régimen jurídico del sector público (arts. 3.1.e y 140.1.a Ley 40/2015, de 1 de octubre) como en la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña (arts. 31.2 y 107.3).

El Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, definió la lealtad como la «obligación de respetar mutuamente las respectivas competencias [?], que impone, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, la obligación de ejercer sus competencias respectivas respetando las que corresponden al otro poder público» (F V.2.C).

Seguidamente, trataremos el principio de lealtad y su aplicación a las relaciones financieras entre el Estado y las comunidades autónomas, que es la perspectiva que corresponde considerar en el presente Dictamen. El Tribunal Constitucional (por todas, STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 9) recuerda que el funcionamiento adecuado del Estado autonómico se sustenta en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, afirmado en la STC 18/1982, de 4 de mayo (FJ 14), y reiterado por muchas otras, entre las que puede destacarse la STC 194/2004, de 4 de noviembre (FJ 9).

Así, este principio constitucional resulta fundamental en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y «constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada» (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11), a la vez que tiene una «específica proyección en la materia financiera, tal como se recoge en las normas vigentes que integran el bloque de constitucionalidad en esta materia» (STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5).

Asimismo, en su doctrina advierte de la necesaria conexión entre el principio de colaboración y el de lealtad (STC 204/2011, FJ 9), de modo que, en materia de financiación autonómica, postula expresamente «la adopción de procedimientos de consulta, negociación o, en su caso, la búsqueda del acuerdo previo». En este sentido, declara que «lo que el principio de lealtad constitucional exige es que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos con las Comunidades Autónomas, pero no que dichos acuerdos deban ser vinculantes» (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 6).

Además, cabe señalar que el artículo 201.2 EAC, en aplicación del principio de la lealtad institucional mutua (art. 3.1 EAC), incorpora el principio de lealtad entre las administraciones públicas como uno de los criterios que rigen con carácter general la financiación de la Generalitat.

A mayor abundamiento, también en este mismo ámbito, el artículo 209.1 EAC establece específica y literalmente que debe partirse de este principio de lealtad institucional porque:

«se valorará el impacto financiero, positivo o negativo, que las disposiciones generales aprobadas por el Estado tengan sobre la Generalitat o las aprobadas por la Generalitat tengan sobre el Estado, en un periodo de tiempo determinado, en forma de una variación de las necesidades de gasto o de la capacidad fiscal, con la finalidad de establecer los mecanismos de ajuste necesarios.»

En parecidos términos, el artículo 2.1.g de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA) prevé que la actividad financiera de las comunidades autonómas ha de ejercerse en coordinación con la Hacienda del Estado, entre otros extremos, con arreglo al principio de:

«la lealtad institucional, que determinará el impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las comunidades autónomas [?] o la adopción de medidas que eventualmente puedan hacer recaer sobre las comunidades autónomas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración.»

El principio de lealtad, pues, comporta que el ejercicio de las propias competencias se respete plenamente, lo que será así siempre que ambas administraciones públicas actúen de tal forma que una no impida a la otra su ejercicio conforme a lo que establece el bloque de la constitucionalidad, teniendo en cuenta las competencias respectivas (DCGE 11/2012, FJ 3.4.D).

Como ha interpretado la jurisprudencia constitucional, ello requiere que las administraciones públicas respectivas, en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o de realizar actos «que perjudiquen o perturben el interés general y que tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses» (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7).

Por otra parte, es obvio que presupone el establecimiento de relaciones de colaboración mutua y el respeto al deber de información recíproca entre las administraciones públicas afectadas.

C) En cuanto a la autonomía financiera, principio recurrente en la doctrina de este Consell, se basa en el artículo 156.1 CE, que dispone que «[l]as Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles». Esta concepción la encontramos reproducida, en términos parecidos, en el precitado artículo 201.2 EAC, según el cual la financiación de la Generalitat se rige «por los principios de autonomía financiera, coordinación [?], así como por los principios de suficiencia de recursos [?] y lealtad institucional entre las mencionadas Administraciones».

La jurisprudencia constitucional ha elaborado una consolidada doctrina sobre el alcance y contenido de la autonomía financiera, que hemos expuesto resumidamente en el DCGE 8/2012, de 2 de julio (FJ 2), al que nos remitimos.

El Tribunal Constitucional concibe la autonomía financiera de las comunidades autónomas, reconocida en el citado artículo 156.1 CE y también en el artículo 1.1 LOFCA, como la exigencia de la plena disposición de medios financieros para poder ejercer las competencias asumidas estatutariamente.

Ahora bien, este principio de suficiencia financiera no es «un valor absoluto, sino que tiene también lógicamente sus propios límites» (STC 32/2012, de 15 de marzo, FJ 7). En primer lugar, «?en la propia naturaleza de las cosas?, por lo que ?dicha suficiencia debe quedar enmarcada, como concepto relativo que es, en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto?». Y, en segundo lugar, «que para valorar si una determinada Comunidad Autónoma goza de recursos suficientes para ejercer la autonomía financiera constitucionalmente consagrada es preciso ?atender al conjunto de los recursos de que puedan disponer? y a ?las competencias que le han sido atribuidas?, así como a ?los servicios que gestionan? y ?dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles? (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5)» (STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5).

Consiguientemente, la suficiencia de medios financieros necesarios para el ejercicio de las competencias asumidas se predica del sistema de financiación en su conjunto. Así, el Tribunal indica, en la STC 109/2011, que «[l]a suficiencia, en sí misma dependiente de muchas variables, lo que garantiza es el ya mencionado nivel mínimo y global de recursos que permita hacer efectivo el pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas» (FJ 5).

La autonomía financiera opera en la doble vertiente de ingresos y gastos, si bien tiene más límites en el ámbito de la determinación de los primeros que en el de los segundos, donde «alcanza la máxima virtualidad» (DCGE 8/2012, FJ 2.1.B).

En lo referente al primero, el Tribunal Constitucional ha relacionado el artículo 149.1.14 CE con los preceptos constitucionales relativos a la financiación de las haciendas autonómicas, las cuales deberán coordinarse con la Hacienda estatal (art. 156.1 CE). Para hacer efectiva esta coordinación, le corresponde al Estado determinar la relación entre la Hacienda estatal y las haciendas de las comunidades autónomas, a fin de asegurar su autonomía financiera, constitucionalmente garantizada por el artículo 156.1 CE (STC 13/2007, FJ 6), y, conforme al artículo 157.3 CE, fijar a través de una ley orgánica el marco y los límites con los que la autonomía financiera debe actuar (STC 179/1987, de 6 de febrero, de 12 de noviembre, FJ 2).

Tal como decíamos en el DCGE 8/2012, FJ 2.1.A, carece de sentido disfrutar de la titularidad de las competencias que determinan el quantum de la autonomía política si no se dispone de los medios materiales para ejercerlas. Precisamente, esta es una de las interpretaciones que deriva de la previsión estatutaria del artículo 209 EAC, antes citado.

En cuanto al segundo, que es el que ahora nos interesa más, «[l]as Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos» (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7).

La autonomía financiera de la Generalitat de Catalunya, en la vertiente de gasto, se garantiza, además, en el artículo 202.2 EAC, que prescribe que:

«2. La Generalitat dispone de plena autonomía de gasto para poder aplicar libremente sus recursos de acuerdo con las directrices políticas y sociales determinadas por sus instituciones de autogobierno.»

Desde la perspectiva del gasto, sobre el alcance del principio de autonomía financiera, se ha pronunciado este Consell, en el DCGE 7/2012, FJ 4, considerando que implica la disponibilidad del gasto público respecto a la fijación de su destino y orientación, pero también la cuantificación y distribución dentro del marco de las competencias propias, respetando la limitación de coordinación con la Hacienda del Estado (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 8).

Así, el Tribunal Constitucional, en la STC 32/2012, FJ 7, literalmente ha dicho que «la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas exige ciertamente la disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, sus competencias propias y, al cabo, permitir el ejercicio de la autonomía política constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE».

Finalmente, el citado principio de coordinación constituye un límite a la autonomía financiera de las comunidades autónomas y exige que su actividad se adecue a las medidas que adopte el Estado para alcanzar la estabilidad económica externa e interna, ya que corresponde a este garantizar el equilibrio económico general (STC 222/2006, de 6 de julio, FJ 3, y 88/2016, de 28 de abril, FJ 2).

4. Según defiende la solicitud de dictamen, el hecho «de dejar sin recursos económicos a la formación profesional para el empleo, no únicamente imposibilita las acciones formativas programadas para este y para los futuros ejercicios económicos sino que materialmente inflige un grave menoscabo en el ejercicio de estas competencias [?] vaciando de contenido este título competencial». De esta manera, el peticionario no denuncia directamente una invasión competencial sino una lesión por menoscabo, en los términos examinados anteriormente.

Expuesto lo anterior, cabe recordar que cuando el Estado cambia la afectación de unos recursos destinados a un ámbito material que correspondería gestionar a las comunidades autónomas no sustrae al titular dicha competencia de gestión, pero la Administración autonómica se ve afectada en el ejercicio efectivo de la misma por una interferencia estatal (STC 104/1988, FJ 1), por lo que habrá que averiguar si esta interferencia es adecuada o no, si el Estado ha actuado lealmente y si dispone de un título y una justificación suficientes, de conformidad con el canon de constitucionalidad y de estatutariedad expuesto anteriormente.

En cuanto al principio de lealtad institucional, hemos visto que se relaciona estrechamente con el principio de colaboración, de modo que la obligación de respetar las competencias que corresponden al otro poder público queda reforzada si se adopta un procedimiento de negociación (STC 162/2012, FJ 6), en el que se expresen todos los puntos de vista, sin ser vinculantes. Este proceso negociador se ha llevado a cabo en el seno de un órgano de colaboración como es, en este caso, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, aunque de momento ha quedado pendiente el establecimiento de la proporción de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional a distribuir entre el Estado y las comunidades autónomas. Dicha proporción, tras la sesión de la Conferencia de 1 de abril de 2020, debía establecerla el Gobierno estatal mediante el reglamento al que remite la disposición adicional septuagésima segunda RDL 11/2020, tal como, por otra parte, evidencia el preámbulo de la Orden TES/406/2020, de 7 de mayo, ya citada en el fundamento jurídico primero.

El principio de lealtad se proyecta sobre la autonomía financiera de las comunidades autónomas, como hemos apuntado, si bien la plena disposición de recursos para poder escoger los propios objetivos políticos y ejercer las competencias asumidas (STC 13/1992, FJ 7), en este caso en virtud del artículo 170 EAC, no es absoluta. Así, deberán tenerse en cuenta las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto (STC 13/2007, FJ 5). Además, la autonomía financiera de las comunidades autónomas exige la disposición de los medios precisos «sin condicionantes indebidos» (STC 32/2012, FJ 7), por lo que tiene que valorarse la justificación de la actuación estatal.

En este sentido, la disposición adicional séptima RDL 11/2020, como se ha explicado, cambia la afectación de unos fondos determinados, estableciendo que parte de los destinados a la formación profesional, provenientes de las cuotas de empresarios y trabajadores, pueden dedicarse a sufragar otras necesidades, cambiando no solo la finalidad de los recursos sino también el gestor de las acciones, ya que una parte de los fondos pasa de las comunidades autónomas al Estado.

Hemos señalado también que la autonomía financiera implica la disposición de recursos de acuerdo con las competencias asumidas, respetando la limitación de coordinación con la Hacienda del Estado (DCGE 7/2012, FJ 4, y STC 127/1999, FJ 8). El principio de coordinación exige a las comunidades autónomas que su actividad se adecue a las medidas que adopte el Estado, en tanto que garante del equilibrio económico general (STC 222/2006, FJ 3). Las consecuencias originadas por la pandemia del COVID-19, que han castigado especialmente el ámbito sanitario y laboral, este último respecto al empleo, justifican que el Estado pueda disponer, dentro de unos ciertos límites, de los recursos globales, bastante disminuidos a causa de esta crisis y de su impacto sobre la economía, lo que ha propiciado dictar la disposición séptima del RDL 11/2020. En todo caso, hasta que no se establezca reglamentariamente la proporción destinada a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, no podrá valorarse si tal proporción es adecuada o no para hacer efectivo el pleno ejercicio de las competencias de la Generalitat en la materia (STC 109/2011, FJ 5), junto con el resto de posibles vías de financiación previstas en el artículo 6 de la Ley 30/2015, ni si está justificada por la responsabilidad estatal y la disponibilidad efectiva de recursos dadas las repercusiones económicas derivadas de las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria.

Así, hay que tener en cuenta que la eventual minoración de los fondos en una cuantía que actualmente se desconoce no implica per se una vulneración del principio de autonomía financiera, ya que no existe un derecho de las comunidades autónomas constitucionalmente reconocido a recibir una determinada financiación, sino «un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación» (STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 4, con cita de la STC 13/2007, FJ 5).

Igualmente, el examen de si se ha producido o no un menoscabo competencial, conforme al principio de lealtad del artículo 209 EAC (y del art. 2.1.g LOFCA), también requiere tener conocimiento de la cuantía de los fondos finalmente destinados a soportar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo, cuantía que, como hemos dicho, debería establecer el reglamento al que remite la nueva disposición adicional centésima vigésima cuarta, apartado uno, de la LPGE 2018, idealmente después de la adopción del correspondiente acuerdo en el seno de la Conferencia Sectorial. En caso de que esta norma prescriba una proporción inadecuada en el reparto de los fondos que no respete el bloque de la constitucionalidad, tendrán que establecerse los mecanismos de ajuste necesarios o bien deberá plantearse un conflicto de competencias. Así, nuestro pronunciamiento en este momento sería improcedente por preventivo y contrario a la naturaleza de nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 3/2020, FJ 4, y STC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7), como hemos argumentado en el fundamento jurídico anterior.

En consecuencia, la disposición adicional séptima RDL 11/2020, de 31 de marzo, no produce por sí misma una lesión por menoscabo, ni afecta a los principios de lealtad institucional y de autonomía financiera, en los términos vetados por los artículos 201.2 EAC y 156.1 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. La disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 no contraviene los requisitos exigidos por el artículo 86.1 CE, ni respecto al presupuesto formal habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad ni a los límites materiales derivados del artículo 35 CE, y no es contraria al artículo 40.2 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. La disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, no vulnera el principio de reserva de ley del artículo 53.1 CE en relación con el artículo 35.1 CE, ni tampoco produce por sí misma una lesión por menoscabo, ni afecta al principio de lealtad institucional ni al de autonomía financiera, previstos en los artículos 201.2 EAC y 156.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 30 de julio de 2020

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 6/2020, de 30 de julio, sobre el Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat sobre el Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (BOE núm. 91, de 1 de abril de 2020; corrección de errores: BOE núm. 99, de 9 de abril de 2020).

ANTECEDENTES

1. El día 8 de julio de 2020 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, del mismo día (Reg. núm. 2020000328), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 7 de julio de 2020, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de la disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad. La petición de dictamen se ha efectuado en el tiempo previsto para ello, ya que, con la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, mediante el Real decreto 463/2020, de 14 de marzo, se suspendieron los plazos procesales durante la vigencia y eventuales prórrogas del mismo (disp. ad. segunda), hasta que se alzó la suspensión con efectos a partir del día 4 de junio de 2020 (art. 8 Real decreto 537/2020, de 22 de mayo).

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 8 de julio de 2020, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Jaume Vernet Llobet.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 20 de julio de 2020 se recibió en el Registro del Consell un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia de 17 de julio (Reg. núm. 2020000386), que adjuntaba como documentación complementaria una nota relativa al cambio de destino de los fondos de las cuotas de formación para el empleo a fondos destinados a prestaciones de desempleo, elaborada por el Área Jurídica de Trabajo y Relaciones Laborales del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, el 14 de julio de 2020, y un certificado de 1 de abril de 2020, del Ministerio de Trabajo y Economía Social, sobre la asignación a la Comunidad Autónoma de Cataluña de los fondos en materia laboral de los presupuestos generales del Estado.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 30 de julio de 2020 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como hemos avanzado en los antecedentes y al amparo de los artículos 16.2.a, 23.f y 31.1 de la LCGE, el Gobierno ha solicitado dictamen a este Consell, con carácter previo al planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, en relación con el Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 y, específica y únicamente, sobre la disposición adicional séptima de la citada norma de origen gubernamental.

A fin de delimitar el objeto de nuestra opinión consultiva, en el presente y primer fundamento jurídico describiremos el contenido y la finalidad de la norma examinada, así como el contexto normativo, estatal y autonómico, que la enmarca. Seguidamente, nos referiremos a la petición del Gobierno y a los argumentos principales en los que este fundamenta sus críticas y, por último, indicaremos la estructura del Dictamen para dar cumplida respuesta a las cuestiones planteadas.

1. El Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (en lo sucesivo, RDL 11/2020 o Decreto-ley) ha sido dictado por el Gobierno del Estado como consecuencia de la pandemia internacional, declarada por la Organización Mundial de la Salud el pasado día 11 de marzo de 2020, la cual, como es sabido, además de la grave crisis sanitaria ocasionada, ha tenido igualmente un fuerte impacto tanto en la economía y la sociedad como en las cadenas productivas y mercados financieros, lo que ha supuesto la adopción en los últimos meses de un amplísimo abanico de medidas en todos los ámbitos afectados (hasta la fecha de hoy, 21 reales decretos-ley, aparte de la declaración del estado de alarma y sus prórrogas, así como una numerosa normativa de rango inferior).

Por lo que ahora interesa, la disposición adicional séptima RDL 11/2020, objeto del Dictamen, relativa a los «[f]ondos provenientes de la recaudación de la cuota de formación profesional para el empleo para el año 2020», contiene una medida que incide directamente en el sector de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. En efecto, la exposición de motivos del Decreto-ley declara explícitamente que con esta medida se cambia la afectación de los ingresos derivados de la cuota de formación profesional que aportan las empresas y las personas trabajadoras, ingresos que, hasta ahora, y tal como ha prescrito reiteradamente la Ley de presupuestos generales del Estado de cada año, según lo previsto en el artículo 6.1 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Ley 30/2015), se venían aplicando en su totalidad a la financiación del sistema de formación profesional para el empleo. Consiguientemente, a partir de esta flexibilización se permite que los ingresos derivados de la cotización por formación profesional puedan destinarse a hacer frente a cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo, incluyendo, de esta manera, otras finalidades más amplias (parte V, par. decimoquinto y decimosexto).

Dicho esto, y sin perjuicio de que más adelante nos volveremos a referir con más detalle cuando examinemos esta concreta cuestión, cabe indicar que la disposición adicional séptima del Decreto-ley, en la línea expuesta, contiene dos apartados diferenciados.

El apartado uno indica que, «[c]on carácter excepcional y extraordinario» y como consecuencia del impacto económico de las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, flexibiliza la utilización de los ingresos derivados de la cotización por formación profesional de personas empresarias y trabajadoras obtenidos en el ejercicio 2020 en la medida que permite que puedan destinarse, por un lado, a la financiación «de cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo definidas en el artículo 265 del Real decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social» (en lo sucesivo, TRLGSS), por consiguiente, entre otras, a la acción protectora de la prestación por desempleo; y, por otro, a la financiación de «programas que fomenten la contratación de personas desempleadas o les ayuden a recuperar el empleo».

En cuanto al apartado dos de la misma disposición adicional séptima, da nueva redacción al apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018 (en lo sucesivo, LPGE 2018), prorrogados para el ejercicio 2020. Así, dispone que los fondos provenientes de la cuota de formación profesional se destinarán, en la proporción que se determine mediante una norma reglamentaria, a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo regulado por la Ley 30/2015, incluyendo los correspondientes a programas públicos de empleo y formación, todo ello con el objeto de impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores empleados y desempleados una formación que responda a las necesidades del mercado laboral y contribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento.

De un análisis comparativo entre este texto y el anteriormente vigente, se constata que el legislador gubernamental únicamente ha operado una desafectación parcial, ya que todavía mantiene la obligación de aplicar una parte de los fondos derivados de las cuotas de formación profesional a la finalidad de financiar el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. Por consiguiente, en la línea de la modificación expuesta, dicha obligación ya no se proyecta sobre el cien por cien de los mencionados fondos sino que se exige «en la proporción que reglamentariamente se determine». En otras palabras, habilita a una futura norma reglamentaria para establecer qué porcentaje de los ingresos recaudados por las cotizaciones de formación profesional de empresarios y trabajadores debe destinarse en todo caso a costear las acciones e iniciativas formativas del citado sistema, aparte de la disponibilidad de otros ingresos derivados de fuentes de financiación distintas, a las que nos referiremos en el próximo apartado.

Llegados a este punto, hay que apuntar que la vigencia del Decreto-ley se mantiene desde su entrada en vigor (el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de acuerdo con la disposición final decimotercera RDL 11/2020) hasta un mes después del fin de la vigencia de la declaración de estado de alarma (disp. final duodécima.1 RDL 11/2020), de forma que las medidas que se prevén decaen transcurrido dicho plazo, a menos que tengan un plazo determinado de duración al que deban someterse (disp. final duodécima.1 RDL 11/2020).

2. Expuesto el contenido de la disposición objeto de dictamen, cabe efectuar una breve referencia al contexto normativo, estatal y autonómico, en el que se insiere y, principalmente, al que configura la regulación de la financiación del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

Para empezar, debemos mencionar la Ley 30/2015, que abordó una reforma integral del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, con el fin de potenciar e invertir en un sistema que impulse y extienda entre las empresas y los trabajadores ocupados y desempleados una formación que mejore la empleabilidad y el desarrollo personal y profesional de las personas trabajadoras, a la vez que responda también a las necesidades de un modelo productivo y competitivo de éxito basado en el conocimiento (art. 2 Ley 30/2015).

En relación con la materia sometida a nuestro parecer, cabe recordar que la financiación del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, regulada en la Ley 30/2015, se nutre con los fondos provenientes de la cuota de formación profesional que aportan las empresas y los trabajadores, de conformidad con lo establecido cada año en la Ley de presupuestos generales del Estado, pero también, adicionalmente, con las aportaciones específicas establecidas en el presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal (en lo sucesivo, SEPE); los fondos propios que las comunidades autónomas puedan destinar en ejercicio de sus competencias; las aportaciones en cofinanciación del Fondo Social Europeo o de otras ayudas o iniciativas europeas, y las cotizaciones por formación profesional que puedan establecerse a otros colectivos beneficiarios en cada Ley de presupuestos generales del Estado (art. 6.1 Ley 30/2015).

La propia Ley 30/2015 dispone que la propuesta de distribución del presupuesto destinado a financiar los diferentes ámbitos e iniciativas del sistema de formación profesional corresponde al Ministerio competente, previo informe del órgano de participación del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo (art. 6.2 Ley 30/2015). Y que cuando se trate de créditos procedentes de la Ley de presupuestos generales del Estado para la financiación de las iniciativas de formación gestionadas por las comunidades autónomas, que no se hayan transferido directamente en virtud de esa misma Ley, tienen que distribuirse según prevé el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (en lo sucesivo, LGP) y, entre otros aspectos, en función del grado de cumplimiento de los objetivos fijados en el Plan anual de políticas de empleo de cada ejercicio, así como el control y garantía de la máxima eficiencia en la utilización de dichos fondos (art. 6.4 Ley 30/2015). Si acudimos al citado precepto de la LGP, prevé que los créditos presupuestarios se distribuyan territorialmente según fije la conferencia sectorial correspondiente al inicio del ejercicio económico y que, posteriormente, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, se apruebe, si procede, la distribución definitiva entre las comunidades autónomas.

Por su parte, el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la antes citada Ley 30/2015, declara que es un principio del sistema de la formación profesional para el empleo la unidad de caja de la cuota de formación profesional y el acceso a una financiación suficiente, estable y equitativa en el conjunto de este sistema, que incluya la financiación proveniente de la cuota citada, la cual tiene carácter finalista. Además, esta financiación debe gestionarse en régimen de concurrencia competitiva abierta a todos los proveedores de formación, públicos y privados, acreditados y/o inscritos de conformidad con la normativa vigente, para impartir toda la programación formativa aprobada por las diferentes administraciones públicas (art. 8.1, por remisión al art. 3.e de la Ley 30/2015).

En Cataluña, en el ámbito de la formación profesional para el empleo y en desarrollo del derecho estatutario en la formación profesional y en la formación permanente (arts. 21.5 y 25.1 EAC), puede mencionarse la Ley 10/2015, de 19 de junio, de formación y cualificación profesionales y el Decreto 182/2010, de 23 de noviembre, de ordenación de la formación profesional para la ocupación en Cataluña.

Para finalizar este apartado, hay que tener en cuenta que el objeto de nuestra función consultiva es el análisis de la constitucionalidad y estatutariedad del contenido de la norma objeto de dictamen, tanto según se desprende de la literalidad de su texto y finalidad como situándola de manera sistemática e integrada en el conjunto del articulado de la ley y en el contexto legal en el que se insiere. Sin embargo, resulta ilustrativo referirse a algunas circunstancias fácticas ocurridas tras la aprobación de la disposición adicional séptima RDL 11/2020.

De entrada, cabe señalar que la norma reglamentaria a la que remite el apartado dos de la citada disposición adicional, que hasta la fecha no se ha dictado, debería establecer cuál es la proporción de los ingresos derivados de las cotizaciones por formación profesional de empresarios y trabajadores que han de destinarse necesariamente a la finalidad de financiar el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, en los términos establecidos por la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018.

Una cuestión diferente es como se distribuirán entre las comunidades autónomas en el año 2020 los citados ingresos y, en concreto, qué cuantía le corresponderá percibir a Cataluña. En este sentido, cabe entender que si, a raíz de la modulación del alcance de su afectación o destino por parte del Decreto-ley, el Estado dedica una parte de los ingresos de las cuotas de formación profesional a financiar las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo, la cuantía percibida por la Generalitat, por comparación con el ejercicio anterior, sería, lógica y probablemente, inferior, a menos que la recaudación de las cotizaciones, a su vez, aumente tanto como para compensarlo.

Dicho esto, tal como recoge la Orden TES/406/2020, de 7 de mayo, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2020, para su gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los presupuestos generales del Estado, incluyendo las destinadas a la ejecución del Plan de choque por el empleo joven 2019-2021 y del Plan reincorpora-T 2019-2021, la LXXVII Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales ha adoptado el pasado día 1 de abril de 2020 un Acuerdo según el cual, conforme al artículo 86 LGP, asume el criterio de la distribución del 90?% de las cuantías asignadas a cada comunidad autónoma en el año 2019 para los programas de fomento del empleo, modernización de los servicios públicos de empleo y flexibilidad entre fomento del empleo y de la formación profesional para el empleo, «cuya financiación no proviene de la cotización por formación profesional». En este sentido, puntualiza: «quedando pendiente de distribución la cantidad destinada a financiar iniciativas de formación profesional para el empleo, así como el potencial exceso sobre el 90 por cien distribuido en los programas antes citados» (anexo I). Teniendo en cuenta lo anterior, el importe total de los fondos en materia laboral acordado para su distribución entre las comunidades autónomas el año 2020, que se recoge en el presupuesto del SEPE, es de 1.048.544.799,30??, de los que, según consta en el certificado enviado por la Secretaría permanente del órgano colegiado citado anteriormente, facilitado como documentación complementaria, 173.660.841,72?? se asignan a Cataluña y, de esta cuantía, 10.898.065,00?? al ámbito «Flexibilidad: Formación y recualificación».

Por su parte, el Consejo de Ministros de 14 de abril de 2020 ratificó el mencionado Acuerdo de la Conferencia Sectorial y precisó que la citada partida «podrá ser utilizada, con flexibilidad, por parte de las comunidades autónomas, para acometer políticas relacionadas con el empleo», incluyendo la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

En cuanto a la no distribución de los ingresos procedentes de las cuotas de formación profesional, puede acudirse al preámbulo de la Orden TES/406/2020, de 7 de mayo, recogido en la información divulgada por el SEPE en su sitio web oficial, donde se señala, como hemos apuntado, que «se ha considerado prudente esperar a un momento posterior del ejercicio para asignar fondos destinados a financiar iniciativas de formación profesional para el empleo, de forma que pueda conocerse con mayor precisión cómo han afectado las medidas adoptadas para enfrentarse a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 a los ingresos derivados de la cotización por formación profesional para el empleo». Ello supone que, en líneas generales, las cifras acordadas en la anteriormente citada Conferencia Sectorial representen, en cómputo global, en torno a un 55?% menos del dinero recibido por la Generalitat en el ejercicio anterior para gestionar sus políticas activas de empleo, ya que, si bien se ha distribuido el 90?% de la cuantía correspondiente al 2019 en dos bloques (fomento del empleo y modernización de los servicios públicos de empleo), a estas alturas no se ha distribuido nada para el otro bloque, correspondiente a la formación profesional para el empleo, financiado con ingresos derivados de las cuotas de formación profesional.

3. A continuación, expondremos, sintéticamente las razones alegadas por el Gobierno en el escrito de solicitud de dictamen para fundamentar sus dudas sobre la disposición adicional séptima RDL 11/2020.

Primeramente, con respecto al RDL 11/2020, expone, por un lado, básicamente, que no consta en el mismo lo bastante explicitada la conexión de sentido y la adecuación entre el presupuesto habilitante y la medida adoptada «de dotar prestaciones por desempleo mediante una parte de los ingresos derivados de la cotización por formación profesional obtenidos en el ejercicio 2020». Así, considera que una «medida que desactiva» el modelo de la actual formación profesional para el empleo y «habilita una disposición reglamentaria para dejarla sin recursos económicos» no puede justificarse «con el enunciado que se ha plasmado en los dos párrafos de la exposición de motivos» del Decreto-ley. La solicitud recuerda también que si en torno al 80?% de los recursos del sistema de formación profesional provienen de las cuotas de formación profesional que pagan trabajadores y empresas, la modificación de la finalidad de los fondos recaudados por esta vía «parece una medida contraproducente en la situación de crisis económica derivada de la pandemia», teniendo en cuenta su «capital importancia para aumentar la empleabilidad y reducir el desempleo». En definitiva, «[n]o se ha demostrado, por tanto, que la consecución de la finalidad de la modificación justifique en este caso su adopción mediante legislación de urgencia». Por otro lado, sobre el ámbito material del RDL 11/2020, el Gobierno considera dudoso que mediante este «pueda afectarse con esta intensidad a los elementos esenciales del derecho a la promoción a través del trabajo» (art. 35 CE), al mismo tiempo que desdibuja el modelo de formación profesional garantizado constitucionalmente (art. 40.2 CE).

En segundo lugar, el peticionario considera que la habilitación al reglamento para determinar la parte de los fondos recaudados de las cuotas de formación profesional que se destinarán a costear dicha formación y la parte que se destinará a hacer frente a las prestaciones de protección por desempleo es una deslegalización contraria al principio de reserva de ley (art. 53.1 CE), ya que la Ley 30/2015 establece el carácter finalista de estos ingresos (art. 3 y disp. ad. octava). Según su opinión, contradice también la reserva de ley presupuestaria impuesta por el artículo 6 de la Ley 30/2015, de conformidad con el artículo 134 CE. Y sobre este tema, cita doctrina constitucional respecto del principio de unidad de caja como principio general de naturaleza contable, a la vez que argumenta que alterar el carácter finalista de los recursos económicos obtenidos de las cotizaciones de trabajadores y empresas vulnera el principio de seguridad jurídica y el de lealtad institucional en las relaciones entre el Gobierno y la Generalitat (art. 9.3 CE). Añade, además, que atenta contra la seguridad jurídica y la lealtad hacia los trabajadores y empresas, que han aportado sus cotizaciones a una finalidad que ahora se cambia.

Por último, el escrito entiende que la disposición examinada vulnera la distribución constitucional y estatutaria de competencias sobre trabajo, políticas activas de empleo y formación profesional de trabajadores (arts. 149.1.7 CE y 170.1.b EAC), «ya que al dejar sin recursos económicos a la formación profesional para el empleo, no únicamente imposibilita las acciones formativas programadas para este y para los futuros ejercicios económicos, sino que materialmente inflige un grave menoscabo en el ejercicio de estas competencias [?] vaciando de contenido este título competencial al imposibilitar materialmente su ejercicio, y al incumplir los principios de suficiencia de recursos y lealtad institucional» (arts. 201.2 EAC y 156.1 CE).

4. En último término, expuesto lo anterior, la estructura que adoptará el presente Dictamen para tratar los temas suscitados en la petición es la siguiente: un fundamento jurídico segundo dedicado al análisis de si la utilización del decreto-ley para la adopción de la medida contenida en la disposición adicional séptima RDL 11/2020 se adecua al artículo 86 CE; un fundamento jurídico tercero que examine la remisión al reglamento que efectúa el apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, en la nueva redacción dada por el apartado dos de la citada disposición adicional séptima, a fin de dilucidar si habilitarlo para que determine la proporción de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional que se destinarán a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo regulado en la Ley 30/2015 constituye una deslegalización inconstitucional y, para finalizar, un fundamento jurídico cuarto sobre si el cambio de afectación de los ingresos recaudados de las cuotas de formación profesional que, con la reforma que nos ocupa, pueden destinarse a otras finalidades que no sean dicha formación, comporta una lesión por menoscabo de las competencias de la Generalitat en materia de formación profesional para el empleo y una vulneración de los principios de lealtad institucional y suficiencia de recursos.

Segundo. El examen del cumplimiento de los requisitos del presupuesto habilitante y de los límites materiales del artículo 86.1 CE por el Real decreto-ley 11/2020

Este Consell se ha pronunciado en varias ocasiones sobre los decretos-leyes estatales. Un resumen de nuestra doctrina se encuentra en el DCGE 5/2019, de 23 de julio (FJ 3), donde se recoge la jurisprudencia constitucional sobre esta norma gubernamental con fuerza de ley prevista en el artículo 86 CE.

La petición de dictamen, como se ha anticipado, expone sus dudas de constitucionalidad respecto al RDL 11/2020, en relación con dos cuestiones. Por una parte, sobre el cumplimiento del presupuesto formal habilitante del decreto-ley y, por otra, sobre el ámbito material excluido constitucionalmente de la regulación a través de dicha figura normativa. Analizaremos separadamente las precitadas dudas.

1. Respecto al presupuesto formal habilitante, la solicitud cuestiona su cumplimiento, en cuanto a la verificación de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, conforme al artículo 86.1 CE, citando jurisprudencia constitucional. Y, especialmente, critica que no aparece lo bastante explícita una conexión de sentido entre dicha situación y la medida gubernativa adoptada.

A) De conformidad con la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional y de este Consell, el Gobierno del Estado debe justificar la existencia del presupuesto habilitante (la STC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 3, contiene un resumen de la doctrina del Tribunal, así como el DCGE 6/2019, de 30 de septiembre, FJ 2) y relacionarlo de forma coherente con las medidas adoptadas, como examinaremos después.

a) Así, la citada jurisprudencia ha interpretado la naturaleza extraordinaria de la necesidad como el supuesto excepcional en el que una situación coyuntural de difícil previsión requiere una intervención normativa inmediata por parte del Gobierno para hacer frente a los objetivos de gobernabilidad (por todas, STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y también DCGE 15/2014, de 3 de julio, FJ 2.3).

La situación a la que se quiere hacer frente mediante las medidas adoptadas en un decreto-ley puede eventualmente coincidir con la que justifica la declaración de un estado de alarma (STC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 3). Y lo anterior porque el paraguas de una situación que requiere la declaración de un estado de alarma (art. 116.2 CE), por su propia naturaleza, puede cobijar también la iniciativa del Gobierno estatal de aprobar un decreto-ley para encarar una situación de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) porque, presumiblemente, las circunstancias que motivan el estado de alarma son más graves, como sucede en el caso que estamos dictaminando.

Precisamente, la falta de justificación de la necesidad ha fundamentado el giro de la jurisprudencia constitucional hacia una concepción más estricta de la utilización del decreto-ley, que, en algunas ocasiones, a partir del cambio impulsado por la STC 68/2007, de 28 de marzo, ha conducido a la inconstitucionalidad de la disposición gubernativa examinada. El Tribunal no admite la fundamentación de la extraordinaria y urgente necesidad a través de una cláusula ritual. Por el contrario, exige que el Gobierno explique en concreto y razone suficientemente por qué ha considerado que se da este tipo de situación, por mucho que la apreciación inicial de su existencia se considere un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (FJ 10).

Por otro lado, la concurrencia de la urgencia y la necesidad debe analizarse respecto de cada precepto o cada grupo de preceptos, para poder examinar después apropiadamente la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y la medida concretamente adoptada para hacerle frente; consiguientemente, si «las medidas son diversas, las situaciones concretas de urgencia y necesidad que justifican su adopción también son susceptibles de serlo» (STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 6, y 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 5, y, en el mismo sentido, STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 11).

Dado que en la determinación de lo que constituye una necesidad extraordinaria los poderes públicos gozan de un margen de discrecionalidad razonable, la función consultiva atribuida a este Consell debe limitarse a verificar si los motivos están suficientemente explicitados, razonados y faltos de apariencia de arbitrariedad (por todos, DCGE 5/2019, FJ 3), sometiéndolos a un test formal de razonabilidad (DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 2). No nos corresponde, por tanto, enjuiciar la bondad técnica, oportunidad o eficacia de las medidas adoptadas, sino su correspondencia con la situación que se pretende solucionar.

No obstante, como hemos recordado en este último Dictamen y fundamento jurídico, cabe añadir que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha admitido que la concurrencia de la gravedad o la relevancia son suficientes para legitimar la aprobación del decreto-ley con independencia de su carácter repentino o imprevisto: «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues ?lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran? (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6)» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6).

En definitiva, el Tribunal argumenta que lo relevante no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia, sino el hecho de que efectivamente estas tengan lugar (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 8, citando jurisprudencia anterior).

b) A mayor abundamiento, el presupuesto que avala al poder ejecutivo para dictar legítimamente un decreto-ley, es decir, la situación exigida constitucionalmente, debe mantener una conexión de sentido con cada una de las medidas que incorpora el decreto-ley para afrontarla (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 6).

Esta congruencia debe identificarse con «la existencia de un vínculo razonable entre las medidas adoptadas y la situación que exige la acción normativa» (DCGE 5/2019, de 23 de julio, FJ 3). Así, el Tribunal Constitucional concreta que es preceptiva «una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (FJ 3)» (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4).

De este modo, conforme a una reiterada jurisprudencia, para valorar correctamente la conexión de sentido debemos partir de un doble criterio, relativo al contenido y a la estructura de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido. Así, hay que rechazar aquellas medidas que «por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente» (STC 1/2012, de 3 de enero, FJ 11). La relación de congruencia existe, sin embargo, cuando «el contenido de las disposiciones enjuiciadas reviste un carácter manifiestamente instrumental y accesorio con respecto a las normas sustantivas que vienen a conformar el cuerpo normativo regulador de la materia de que se trate» (STC 1/2012, FJ 12).

Dicho esto, resulta claro que las medidas han de tener efectos inmediatos (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, y 96/2014, de 12 de junio, FJ 7), o sea, han de modificar de manera instantánea la situación jurídica existente que se considera urgente afrontar (DCGE 16/2014, de 11 de julio, FJ 2, y 25/2014, de 11 de diciembre, FJ 3, haciéndose eco de las STC 1/2012, FJ 11, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9) y tienen que ser congruentes con la finalidad perseguida por la propia disposición (STC 1/2012, FJ 6). Y, en el supuesto de que no fueran de carácter inmediato, deberían indicarse los perjuicios que podría ocasionar su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario o acreditar, en el preámbulo o en el debate de convalidación, las causas que justificarían la posposición de los efectos más allá de la fecha general de entrada en vigor de la norma que las prevé (DCGE 5/2019, FJ 3.2).

Esta inmediatez se ha puesto en relación también con la eventualidad de que un decreto-ley puede facultar al Gobierno para aprobar reglamentos que desarrollen, ejecuten o concreten las medidas adoptadas. En este sentido, las razones de extraordinaria y urgente necesidad que pueden amparar para llevar a cabo un tratamiento innovador de materias habitualmente reguladas por ley no justifican la inclusión de un precepto en un decreto-ley que no afecta a la regulación de una situación jurídica concreta ni contiene otro contenido más allá de una remisión a un futuro reglamento, más aún si tampoco se fija un plazo para dictarlo. Así, se ha declarado inconstitucional esta situación en tanto que los argumentos que aduce el Gobierno «no amparan bajo ningún punto de vista la inclusión de un precepto exclusivamente deslegalizador, que remite al futuro la regulación de la materia deslegalizada, máxime cuando no se fija un plazo perentorio para dictar tal regulación, que habría de ser inferior al necesario para tramitar la deslegalización como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia» (STC 29/1982, FJ 6, y 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2.c). Por el contrario, se han admitido mediante decreto-ley las habilitaciones al reglamento relacionadas con cambios organizativos o necesarios, vista la imposibilidad técnica de proceder a una aplicación inmediata de los preceptos de la legislación de urgencia (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 6).

En definitiva, el Tribunal Constitucional concluye que «lo verdaderamente importante, desde el punto de vista constitucional, es que el Decreto-ley produzca una innovación normativa efectiva, y no que el régimen jurídico introducido a través del mismo sea completo o definitivo» (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, citando STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 7).

Sobre los límites de la remisión de un decreto-ley a un reglamento desde otra perspectiva diferente, como es su adecuación al principio de reserva de ley y a otras prescripciones constitucionales, retomaremos el hilo de esta cuestión en el fundamento jurídico tercero del presente Dictamen, cuando tratemos el apartado dos de la disposición adicional séptima debatida y la modificación que lleva a cabo de la LPGE 2018.

B) Una vez expuesto brevemente el parámetro constitucional sobre el presupuesto habilitante de los decretos-leyes estatales, pasaremos a aplicarlo al caso que nos concierne, a partir de las dudas planteadas por el solicitante.

a) El RDL 11/2020, como hemos anticipado, es una de las disposiciones gubernativas con rango de ley dictadas con ocasión de la pandemia originada por el COVID-19, de conformidad con la declaración de la OMS de 11 de marzo de 2020. Al igual que el resto de decretos-leyes que están relacionados con este asunto y tal como indica en su exposición de motivos, el Decreto-ley incorpora un conjunto variado de medidas para hacer frente a una imprevisible situación de emergencia de salud pública, que requiere actuaciones urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de una crisis sin precedentes (parte I, primer párr.).

Añade, asimismo, que la «crisis sanitaria está teniendo un impacto directo en la economía y en la sociedad, en las cadenas productivas y en el día a día de los ciudadanos, así como en los mercados financieros» (parte I, segundo párr.), por lo que manifiesta que es necesaria una movilización de recursos españoles y europeos para afrontar esta circunstancia excepcional (parte I, cuarto párr.). Además, invoca una cierta provisionalidad de las medidas, cuando afirma que debe fomentarse una rápida vuelta a la normalidad una vez se restablezcan las condiciones de movilidad y se levanten las medidas de contención» (parte I, quinto párr.). De forma que hay que «evitar que la ralentización económica derivada de una situación coyuntural como la actual tenga un impacto de carácter estructural que lastre la recuperación económica y social una vez superada esta situación excepcional» (parte I, sexto párr.).

Finalmente, en el propio proemio se justifican, aunque muy sintéticamente, los grupos de medidas aprobadas por esta disposición gubernativa de urgencia (parte V), así como, con carácter general, las razones de la concurrencia de la necesidad extraordinaria y urgente, invocando la jurisprudencia constitucional sobre el presupuesto formal habilitante del decreto-ley (parte VI).

En concreto, los párrafos de la exposición de motivos dedicados a la justificación de la disposición adicional séptima RDL 11/2020 son el decimoquinto y el decimosexto de la parte V. Como hemos avanzado en el fundamento jurídico anterior, el primero está dedicado a describir las fuentes del sistema de formación profesional para el empleo y se limita a indicar que una de estas fuentes, de la que se nutre el sistema de formación profesional, está constituida por los ingresos que aportan las empresas y los trabajadores de manera finalista. El segundo párrafo citado añade que, dado el impacto económico de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, se procede a cambiar parcialmente la afectación de estos recursos, de forma que puedan aplicarse a otras prestaciones o acciones más allá de la mera formación profesional para el empleo, dentro del sistema regulado de desempleo.

b) La solicitud de dictamen se centra en poner de manifiesto que no existe una explicación convincente ni directa en relación con la congruencia entre la medida adoptada y la circunstancia que la justificaría. Por consiguiente, en su escrito critica especialmente que «no aparece lo bastante explícita la conexión de sentido» entre el presupuesto y la medida adoptada, «[n]i se expone por qué la situación causada» por la pandemia ha determinado el cambio en el destino de los fondos de la formación profesional. Ni tampoco de qué manera «esta modificación contribuirá a la mejora de la economía». Ni, finalmente, se aporta en la norma estimación ni evaluación alguna del impacto que dicho cambio tendrá en la formación de los trabajadores o en el desempleo.

En consecuencia, el peticionario no cuestiona con la misma intensidad ni argumentación la adopción de la figura del decreto-ley en base a un presupuesto habilitante como el hecho mismo de que la medida adoptada sirva realmente para minorar los efectos de la crisis. El Gobierno, pues, rechaza principalmente que la medida sea congruente con el presupuesto que lo habilita, por falta de acreditación de dicha conexión de sentido o congruencia.

c) Al respecto, cabe recordar que la congruencia del presupuesto habilitante con la medida deberá hallarse argumentada en la exposición de motivos, pero también en el debate de convalidación que se efectuó el pasado 9 de abril de 2020 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados núm. 17, del mismo 9 de abril, exp. 130/000012) y en el expediente de elaboración de la norma (como exige la STC 1/2012, FJ 7). En consecuencia, examinaremos a continuación ambos elementos por separado.

La exposición de motivos indica, como hemos señalado, que el cambio en el destino finalista de los recursos viene motivado por «el impacto económico ocasionado por las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19» (decimosexto párr. de la parte V). Es necesario poner en relación este argumento con el resto de afirmaciones de la exposición de motivos antes citadas, que complementan y dan coherencia a cada una y al conjunto de las medidas adoptadas en el contexto de excepción que se pretende amortiguar.

De esta forma, aparte de los párrafos específicos precitados, existen otras referencias a la situación excepcional en la exposición de motivos que pueden complementar la justificación de la medida adoptada. Así, se constata que «[e]n estas circunstancias excepcionales, la política económica debe estar orientada a proteger el empleo, ayudar a los más vulnerables y mantener el tejido productivo» (parte I, quinto párr.). Igualmente, en la parte II (medidas dirigidas a trabajadores, familias y colectivos vulnerables), en particular en el último párrafo de su sección primera (medidas dirigidas a familias y colectivos vulnerables), dada la dificultad de acceso al empleo, al menos mientras dura la situación de crisis sanitaria, se prevén expresamente unos subsidios, como el aplicable al colectivo de trabajadores temporales.

Ciertamente, no se trata de una argumentación detallada ni sustentada con datos específicos, pero la medida adoptada en la disposición adicional séptima encuentra su razón de ser en la situación de crisis sanitaria y sobre todo en el impacto económico que ha tenido en un gran número de sectores, en especial respecto a las personas más vulnerables, entre las que se encuentran aquellas que transitoriamente pierden su puesto de trabajo.

Así pues, la conexión de sentido la podemos hallar en la reiteración de un motivo que se utiliza para justificar el Decreto-ley en su conjunto (segundo párr. de la parte I de dicha exposición) y que también es causa justificativa de otros decretos-leyes aprobados para dar respuesta, entre otros, a los efectos negativos de la pandemia en el ámbito económico y laboral, (decimocuarto y decimoquinto párr. de la parte I), como se recuerda en el debate de convalidación. Además, otros preceptos, como el artículo 14 y la disposición adicional cuarta del RDL 11/2020, también prevén medidas que cambian el destino de otras fuentes para proveer de recursos las arcas públicas, muy necesitadas en un momento de crisis.

En cuanto al debate de convalidación, la vicepresidenta tercera del Gobierno del Estado y ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital se refirió, en general, a que el RDL 11/2020 «completa la red [?] frente a las consecuencias económicas y sociales de la crisis» (p. 70), argumento que se reitera en otros decretos-leyes dictados a propósito de la pandemia. Y concretamente sobre la disposición que dictaminamos solo dijo que «[s]e permite que los recursos para formación profesional puedan aplicarse a la financiación de cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo» (p. 73), sin más argumentación. Sobre la disposición adicional séptima no hubo ninguna objeción, salvo la crítica de un diputado que sostenía que el Gobierno estatal aprovechaba la situación para sustraer recursos a las comunidades autónomas (p. 100). La ministra no respondió a esta alegación ni a otras cuestiones suscitadas en el debate. El RDL 11/2020 fue convalidado por 171 votos a favor, 2 en contra y 174 abstenciones.

Efectuadas las consideraciones anteriores, opinamos que la justificación general de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, descrita en la exposición de motivos, aludida en la referencia específica a la disposición adicional séptima, es suficiente para amparar esta disposición, en tanto que solo cuando las medidas son diversas exigen una justificación diferente de la situación concreta de urgencia y necesidad (STC 199/2015, FJ 5). En efecto, la misma adopción del decreto-ley se fundamenta en la eclosión repentina de la citada crisis sanitaria, económica y social producida por la pandemia. Es evidente que las notas de extraordinaria y urgente necesidad, que requiere la Constitución y que califican la necesidad de dictar el decreto-ley, están presentes de forma natural en la situación genérica descrita en la exposición de motivos, a pesar de que, como hemos constatado, no se expliciten específica y razonadamente con detalle para cada una de las numerosas medidas o grupo de las mismas que se contienen.

De hecho, la justificación general del RDL 11/2020 contiene un patrón común aplicable a la gran mayoría de las medidas concretas adoptadas, como es que la crisis sanitaria y su impacto económico exigen la búsqueda de recursos económicos para hacer frente a las necesidades imperiosas de los ciudadanos, especialmente de los más vulnerables, entre los que encontramos a los desempleados a consecuencia del paro general de la economía. En el caso que dictaminamos, la coyuntura repentina de necesidad requiere una multitud de recursos que se buscan donde los haya, como son los fondos para la formación profesional para el empleo, a fin de aplicarlos provisionalmente a hacer frente a dicha situación de extraordinaria y urgente necesidad.

En resumen, aunque la modulación de la afectación del fondo de la formación profesional para ayudar económicamente a la crisis no tiene de entrada una conexión «directa» con esta finalidad, ni se ha explicado suficientemente, como tampoco se ha hecho en otras medidas concretas del RDL 11/2020, puede decirse que existe una conexión indirecta o mediata, que se inferiría de la situación de crisis sanitaria y especialmente de sus efectos económicos subsiguientes, como refiere expresamente el apartado uno de la disposición adicional séptima RDL 11/2020. No son, por tanto, medidas manifiestamente inadecuadas para alcanzar las finalidades que se pretenden, en el sentido de que hacen falta recursos para hacer frente a estos graves efectos, en particular con respecto al desempleo transitorio o definitivo. Esta relación «indirecta» entre la medida y el presupuesto habilitante permite cumplir la exigencia expresada por la doctrina constitucional (STC 1/2012, FJ 11).

Adicionalmente, la desafectación parcial de los ingresos derivados de la recaudación de la cuota de formación profesional para el empleo es una medida extraordinaria y transitoria que, conforme a la disposición adicional séptima.uno del Decreto-ley, se aplicará durante el ejercicio 2020, de modo que puede vislumbrarse que el impacto de la misma en la financiación del sistema de formación profesional, aunque todavía no ha sido definido cuantitativamente, está acotado en el tiempo. Por consiguiente, la medida es coherente con las finalidades del Decreto-ley.

Por otro lado, la medida no puede considerarse arbitraria (DCGE 5/2019, FJ 3), ni encaja con un supuesto «de uso abusivo o arbitrario», en palabras del propio Tribunal Constitucional (STC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8), dentro del conjunto de las prescripciones adoptadas, por razón de la situación de crisis sanitaria, económica y social que quiere subvenirse. De este modo, se da una cierta conexión material entre los recursos que se afectan (los ingresos provenientes de las cotizaciones vinculadas a la formación profesional obtenidos en el 2020) y la finalidad a la que se destinan (cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo definidas en el art. 265 TRLGSS, incluidas las de carácter sanitario y de formación, de sus apdos. 1.b.3 y .2, o para financiar programas que fomenten la contratación de personas desempleadas o las ayuden a recuperar el trabajo), si bien con la modificación del destino de los fondos citados, los fines a los que pueden afectarse se han ampliado sensiblemente respecto a lo que disponía la legislación anterior.

d) Aclarado lo anterior, podemos plantearnos si la remisión reglamentaria que introduce la disposición adicional séptima se concilia bien con la doctrina constitucional sobre la extraordinaria y urgente necesidad, ya que no explicita ningún plazo para llevar a cabo la regulación que debería contener, que es el establecimiento de la proporción de los ingresos derivados de las cotizaciones que deben aplicarse a la formación profesional para el empleo en los términos de la LPGE 2018.

En este sentido, de acuerdo con el parámetro que hemos expuesto antes, lo que el Tribunal Constitucional ha declarado incompatible con la legislación de urgencia son las remisiones reglamentarias exclusivamente deslegalizadoras, que degradan el rango de ley, y no, en cambio, las habilitaciones reglamentarias, aunque no dispongan de plazo máximo. De esta doctrina se desprende que lo que resulta verdaderamente relevante es que la legislación de urgencia produzca una innovación normativa efectiva y no que el régimen jurídico que introduzca sea completo o definitivo (STC 11/2002, FJ 7). O lo que es lo mismo, lo que impide realmente el artículo 86.1 CE es que las medidas que introduzca el decreto-ley carezcan de cualquier tipo de efecto innovador en la situación de necesidad que pretende solucionar o mitigar (STC 332/2005, FJ 7).

La habilitación reglamentaria que contiene la nueva redacción del apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, otorgada por el apartado dos de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, no tiene un plazo establecido para determinar qué proporción de los recursos provenientes de las cuotas de formación profesional para el empleo se afectarán de forma finalista a este ámbito. Pero no se trata propiamente de una deslegalización inconstitucional, como se expondrá más adelante, y el Decreto-ley produce una innovación normativa efectiva que ha tenido inmediatos efectos prácticos y jurídicos.

Como se ha puesto de manifiesto en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, la flexibilización que ha introducido la disposición adicional séptima RDL 11/2020, que permite la afectación a otras finalidades diferentes de la formación profesional para el empleo de los fondos provenientes de las cotizaciones, constituye la medida que innova la situación jurídica preexistente. El cambio de sistema ya es efectivo, aunque es necesario negociar y establecer la proporción precisa de los fondos, que se concretará más adelante. De esta forma, la remisión reglamentaria es complementaria a la medida adoptada e instrumento para concretar el alcance de la afectación, porque tiene por objeto determinar la proporción de los fondos provenientes de la cuota de formación profesional que se destinarán a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral regulado por la Ley 30/2015.

Por consiguiente, puede afirmarse que la medida adoptada por la disposición adicional séptima RDL 11/2020, pese a no introducir un régimen jurídico completo o definitivo, es de eficacia inmediata y ha producido la innovación normativa de una materia (STC 11/2002, FJ 7), ya que la alteración parcial del carácter finalista de los fondos derivados de las cotizaciones, a los que se refiere, permite al Estado, dentro de los límites materiales que se definen, contar desde este momento con unos recursos económicos que, de otra forma, tendría que asignar en su totalidad a las comunidades autónomas para su gestión de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

Consiguientemente, se cumple el requisito jurisprudencial de la conexión de sentido entre la medida y el presupuesto habilitante, por lo que el RDL 11/2020, respecto a la disposición adicional séptima, es conforme, desde esta perspectiva, con el requisito formal previsto en el artículo 86.1 CE.

2. Seguidamente, trataremos los límites del decreto-ley por razón del objeto regulado establecidos en el artículo 86.1 CE. Sobre esta cuestión, cabe señalar que el ámbito material prohibido a este tipo de disposición ha sido analizado por la jurisprudencia constitucional y por este Consell en varias ocasiones. En particular, servirá de referencia tanto la temprana STC 111/1983, de 2 de diciembre (FJ 8), como la doctrina desarrollada en resoluciones posteriores, entre otras, las STC 182/1997, de 28 de octubre (FJ 6 y 7), y 329/2005, de 15 de diciembre (FJ 8), y, respecto al Consell, los DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 2.2; 6/2012, de 1 de junio, FJ 2.2; 5/2015, de 20 de abril, FJ 2.4; 2/2019, de 22 de febrero, FJ 2.3, y 6/2019, FJ 2.2.

Visto el contenido de la regulación objeto de dictamen que, como se ha explicitado, incide en la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral y su conexión con el derecho al trabajo (art. 35 CE), nos interesa particularmente el alcance de la prohibición de afectación a los «derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I» de la Constitución con respecto al citado derecho constitucional. Analizaremos también si dicha prohibición se extiende a la regulación por vía de disposición gubernativa legislativa de urgencia de los principios rectores de política social y económica y, más concretamente, los del artículo 40.2 CE, que establece el mandato a los poderes públicos de garantizar la formación y readaptación profesionales.

A) En el DCGE 6/2019 se recuerda que el artículo 86.1 CE fija los límites materiales a los que necesariamente deberá atenerse el Gobierno del Estado cuando dicte un decreto-ley, entre los cuales, en lo que ahora nos concierne, que no podrán «afectar» a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I. Así, citando jurisprudencia constitucional, se constata que ha interpretado que la figura del decreto-ley no debe entenderse en su literalidad estricta en cuanto a la limitación material contenida en el artículo 86.1 CE, ya que lo vaciaría de contenido y lo convertiría en inservible para regular, con más o menos incidencia, cualquier aspecto del título I de la Constitución. En definitiva, si se efectuara una interpretación expansiva del alcance de la expresión «no podrán afectar» en el sentido de que equivale a cualquier regulación que incida en los derechos constitucionales regulados en el título I, «el decreto-ley, como instrumento normativo previsto en la Constitución y en el Estatuto, resultaría prácticamente inoperante (DCGE 2/2019, FJ 2.3» y, en definitiva, inservible como instrumento normativo idóneo para regular y dar respuesta a circunstancias cambiantes de nuestra sociedad (FJ 2.2).

De este modo, en el DCGE 5/2012 indicábamos, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que una interpretación restrictiva del alcance de la cláusula del artículo 86.1.CE habría «sido esencialmente concebida para evitar la inaplicación de hecho de la figura del decreto-ley». Así, los criterios básicos para la aplicación de dicha cláusula son que la legislación de urgencia no puede regular el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE, teniendo en cuenta que para valorar estos conceptos hay que partir tanto de la configuración constitucional que tienen en cada caso como de la naturaleza y alcance de la concreta regulación de qué se trate. Igualmente, cabrá tener presente la ubicación sistemática del derecho, deber o libertad en el citado título I CE, dentro de las diferentes secciones y capítulos que la integran, de la que, entre otras cosas, deriva el distinto grado de intensidad o rigor de las garantías de las que disfrutan, según prevé el artículo 53 CE (FJ 2.2).

Respecto al «régimen general» de un derecho, deber o libertad, hay que entender que «es equiparable al establecimiento de su régimen jurídico, es decir, a la ordenación de las reglas relativas a la titularidad, al objeto, a la forma o al procedimiento que definen el derecho, además de las referidas a los límites y las garantías para su ejercicio, todos ellos elementos esenciales del derecho» (DCGE 5/2012, FJ 2.2, y 6/2012, FJ 2.2).

De la ubicación sistemática de los mismos en el texto constitucional, dentro de las diversas secciones y capítulos del título I, así como de los diferentes niveles en las garantías previstas constitucionalmente (art. 53 CE), también se deriva una modulación y concreción diferentes del alcance y rigor de la limitación prevista en el artículo 86.1 CE. Por otro lado, tampoco puede equipararse la intensidad de la protección de los llamados derechos primarios directamente garantizados por la Constitución con una regulación de los instrumentos técnicos o de apoyo material que permiten su ejercicio (DCGE 5/2012, FJ 2.2, citando STC 329/2005, FJ 9).

En cuanto a los principios rectores de política social y económica, solo recordar que los derechos a los que hacen referencia «disfrutan de las garantías previstas en el artículo 53.3 CE. Y, por lo tanto, su reconocimiento, respeto y protección ?informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos?, estatales y autonómicos. Asimismo, solo se pueden alegar ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo dispuesto en las leyes que los desarrollen». Por lo tanto, prima facie, no son derechos subjetivos «en el mismo sentido que los derechos del capítulo segundo del título I, de la Constitución, sino que consiste[n] en un principio rector, de los diversos que se prevén en el capítulo tercero, que comporta un mandato vinculante para los poderes públicos» (DCGE 6/2012, FJ 2.2).

B) Respecto al caso dictaminado, atenderemos en especial al DCGE 5/2012 (FJ 2.2), en el que hemos tratado el límite material de no afectación a los derechos, en particular a los del ámbito laboral. Puede afirmarse que la incidencia del Decreto-ley en el derecho del trabajo (art. 35 CE) es tangencial e indirecta, ya que su disposición adicional séptima, relativa a la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, como veremos, no regula en ningún momento los elementos esenciales del régimen jurídico general del citado derecho constitucional.

En este sentido, en lo que ahora interesa, el artículo 35 CE reconoce el derecho constitucional al trabajo y a la promoción a través de él y remite a la ley la regulación de un estatuto de los trabajadores, que lo ha dotado de una serie de derechos laborales básicos (art. 4.1 ET). Más allá de los mismos, añade un conjunto de derechos que configuran la relación laboral, entre los cuales, el derecho a la promoción y a la formación profesional para la mejora de la empleabilidad (arts. 4.2.b y 23 ET), que cuenta con la dotación económica de los cursos de formación. Así, el derecho a la promoción a través del trabajo se conecta con la función de fomento de la formación profesional que deben realizar los poderes públicos, prevista en el artículo 40.2 CE (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 10), como principio rector. Cabe decir que el llamado derecho a la formación profesional también se recoge en el artículo 25 EAC (y 21.5 EAC). La formación profesional de los trabajadores empleados (o sus acciones formativas) ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional como «un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral» (por todas, STC 95/2002, FJ 8, y 62/2013, de 14 de marzo, FJ 3).

De acuerdo con el artículo 10.2 CE, los derechos constitucionales deberán interpretarse en consonancia con la Declaración universal de derechos humanos (DUDH) y los tratados y acuerdos internacionales sobre dichas materias ratificados por España. En este sentido, a pesar de la ausencia de una explícita mención a la formación profesional del artículo 23 DUDH (donde se inspiró el art. 35 CE), hay que tener en cuenta el artículo 26 DUDH, que prevé que la instrucción técnica y profesional debe ser generalizada; el Convenio sobre el desempleo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (1934); el Convenio 122 de la OIT sobre la política del empleo (1964), y la Recomendación 169 de la OIT (1984), que procuran una política encaminada a resolver el problema del desempleo, a través de garantizar el trabajo para todas las personas disponibles que busquen empleo, y que aquel sea productivo y libremente escogido, de conformidad con la formación adecuada a las tareas a desarrollar. Igualmente, el Convenio 168 de la OIT sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo (1988) introduce la necesidad de instituir la formación y orientación profesionales.

Los derechos laborales han sido confirmados también por el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 1966 (PIDESC). Así, a nuestros efectos, el apartado segundo del artículo 6 requiere a los estados para que realicen programas, políticas y técnicas de orientación y formación técnica y profesional a fin de alcanzar la plena efectividad del derecho al trabajo, constituyendo, por su formulación, un principio de actuación de los poderes públicos. Finalmente, la Carta social europea, en la versión de 3 de mayo de 1996, reconoce el derecho a la formación profesional en su artículo 10 (aparte de la mención en el art. 1.4 de la propia Carta), donde se exponen los compromisos de los estados para asegurar su ejercicio efectivo. En el marco del derecho a la educación, la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea menciona el derecho de acceso a la formación profesional (art. 14.1).

De este modo, el derecho al trabajo del artículo 35 CE (STC 22/1981, de 2 de julio, FJ 8) figura como un derecho complejo, que incluye un abanico de derechos subjetivos y de mandatos al legislador, que deberán hacerse efectivos en la relación laboral. Así, el reconocimiento del derecho al trabajo obliga especialmente a los poderes públicos a una determinada política de fomento, aparte de garantizar prestaciones concretas. Por consiguiente, el derecho al trabajo es un derecho pleno en su formulación, pero variable en el alcance de su contenido, por la dependencia de las condiciones socioeconómicas de cada Estado, que formalizará una determinada realización del derecho, a través de la legislación y sus políticas públicas de empleo. El derecho al trabajo constitucionalizado no es exigible como un derecho personal e individual, de forma que los poderes públicos no pueden condicionar la libertad contractual a fin de asegurar un puesto de trabajo para toda persona.

Consiguientemente, se distingue una doble dimensión individual y colectiva del derecho al trabajo. La segunda requiere una política pública encaminada al pleno empleo o a disminuir los efectos nocivos, para la sociedad y para los individuos, de un desempleo persistente. Igualmente, esta dimensión colectiva procura la igualdad de oportunidades, la formación continuada, la readaptación profesional de los trabajadores y el derecho al subsidio de desempleo para aquellos que han perdido el puesto de trabajo.

Dicho esto, está claro que el RDL 11/2020 no lleva a cabo una regulación general del régimen jurídico del derecho al trabajo, ni tampoco del derecho a la promoción de la formación profesional a la que se refiere la disposición adicional séptima RDL 11/2020, ya que la norma dictaminada se refiere solamente a la distribución de los recursos económicos relativos a una parte de la financiación de aquella, que es un aspecto concreto del derecho a la formación profesional para el empleo. En consecuencia, regula con carácter instrumental dicho aspecto, sin configurar el derecho ni, en el sentido descrito por la doctrina constitucional, alterar sus elementos esenciales (STC 35/2017, FJ 5, y DCGE 5/2012, FJ 2.2).

Finalmente, ninguno de los principios rectores constitucionales de política social y económica, por mucho que algunos incluyan el reconocimiento de derechos, queda excluido de la regulación por decreto-ley. Ya hemos visto que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, solo estrictamente los derechos del título I, con los matices antes citados, sin incluir los principios rectores prescritos en cualesquiera de sus capítulos, son materia prohibida a los decretos-leyes (STC 139/2016, de 21 de julio, FJ 6).

A mayor abundamiento, el principio rector de fomento de una política que garantice la formación y readaptación profesionales por parte de los poderes públicos contiene una formulación abierta que puede tener varios desarrollos legales y aplicaciones gubernativas y judiciales (art. 53.3 CE), de modo que, desde la perspectiva de las materias prohibidas al decreto-ley, tampoco puede decirse que esté garantizado constitucionalmente un único modelo que haya sido ahora contradicho por el RDL 11/2020. Por tanto, la literalidad constitucional del artículo 40.2 CE, que contiene un mandato a los poderes públicos de fomento de la formación y readaptación profesionales, no garantiza ningún modelo concreto, como sugiere la solicitud, de modo que el RDL 11/2020 tampoco contradice esta prescripción genérica del precepto constitucional.

En conclusión, la disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, no vulnera los límites materiales del artículo 86.1 CE en relación con el artículo 35 CE, ni tampoco vulnera el artículo 40.2 CE.

Tercero. Examen de la adecuación a la Constitución de la remisión al reglamento que prevé la disposición adicional séptima, apartado dos, del RDL 11/2020

1. En este fundamento jurídico examinaremos la naturaleza y el alcance de la remisión reglamentaria que contiene la nueva redacción del apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, dada por el apartado dos de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, ahora cuestionada, y su adecuación o no a la Constitución.

A) Se transcribe, pues, a continuación, el redactado de este texto de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, tal como queda tras la entrada en vigor de la citada disposición adicional séptima del Decreto-ley, que reza:

«Sin perjuicio de otras fuentes de financiación, los fondos provenientes de la cuota de formación profesional se destinarán, en la proporción que reglamentariamente se determine, a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo regulado por la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, incluyendo los correspondientes a programas públicos de empleo y formación, todo ello con el objeto de impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores empleados y desempleados una formación que responda a sus necesidades del mercado laboral y contribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento.»

De una primera lectura de su contenido, se desprende que se refiere a la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral y, más concretamente, a una concreta vía específica de la misma, como son los fondos que derivan de las cuotas de formación profesional aportadas por las empresas y las personas trabajadoras. Sobre esta cuestión, cabe recordar que la propia Ley 30/2015, cuando regula cuáles son los recursos económicos que nutren el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, establece varias fuentes de ingresos: las cotizaciones por las citadas cuotas de formación profesional; las aportaciones específicas establecidas en el presupuesto del SEPE; los fondos propios de las comunidades autónomas con competencias estatutariamente asumidas en este ámbito; los fondos provenientes de cofinanciación mediante el Fondo Social Europeo u otras ayudas europeas y, en su caso, otras cotizaciones por formación profesional que puedan exigirse a varios colectivos beneficiarios en la Ley de presupuestos generales del Estado de cada ejercicio (art. 6.1 Ley 30/2015).

Además, en lo referente a la primera modalidad de financiación, que es la que ahora nos interesa, la propia Ley 30/2015 declara la unidad de caja de la cuota de formación profesional y el acceso a una financiación suficiente, estable y equitativa en el conjunto del sistema de formación profesional para el empleo, que incluya la financiación proveniente de la citada cuota, la cual, afirma, tiene carácter finalista (art. 3.e y disp. ad. octava y, en el mismo sentido, art. 8.1 RD 694/2017). También en relación con esta aportación, que tiene un papel destacado respecto del total de recursos económicos disponibles en el sector, la propia Ley 30/2015 remite el detalle de su regulación y desarrollo a la Ley de presupuestos generales del Estado de cada ejercicio (art. 6.1, primer párr.).

Así pues, esta es la función instrumental de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, aplicable al ejercicio presupuestario del año 2020, que, salvo la modificación operada en su apartado uno por el Decreto-ley objeto del Dictamen, contiene una serie de previsiones muy parecidas a las de sus predecesoras. A grandes rasgos, prevé que los fondos que finalmente se destinen al sistema de formación profesional para el empleo de la Ley 30/2015 se aplicarán en un 50?% a hacer frente a los gastos necesarios para la ejecución de las iniciativas formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores empleados y el 50?% restante a las de los trabajadores desempleados.

Adicionalmente, incorpora al citado reparto otras especificaciones, como sería el porcentaje concreto de los ingresos obtenidos que deberán destinarse a la formación de los agentes sociales o a los empleados públicos (apdo. dos). O bien que cuando las comunidades autónomas con competencias estatutariamente asumidas en materia de políticas de empleo opten por aplicar el régimen de concesiones, recibirán directamente del SEPE las transferencias de fondos públicos correspondientes, de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable (apdo. tres). Por último, regula la cuestión de los créditos en las empresas que cotizan por la contingencia de formación profesional para la formación de sus trabajadores, incluyendo el establecimiento de los porcentajes de bonificación en función de su tamaño y la posibilidad de un crédito adicional si han concedido permisos individuales de formación a sus empleados (apdo. cuatro).

Dicho esto, si comparamos el texto reformado con el anteriormente vigente, el cambio operado en la citada disposición adicional de la LPGE 2018 consiste solo en la introducción del inciso «en la proporción que reglamentariamente se determine». Cabe decir que esta remisión al reglamento es una consecuencia directa de la modificación introducida en el régimen de financiación del sistema de formación profesional por el apartado uno de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, que, como hemos indicado, desdibuja el carácter finalista de las cuotas de formación profesional tal como se venía concibiendo hasta ahora. Se trata de una desafectación que, recordemos, tiene carácter «excepcional y extraordinario» y permite la aplicación parcial de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional a los gastos del sistema para la formación profesional ocupacional en el ámbito laboral establecido en la Ley 30/2015, y a otras acciones protectoras por desempleo, tanto a nivel contributivo como a nivel asistencial, listadas en el artículo 265 TRLGSS (según los arts. 263 y 274 TRLGSS, se entiende que el primer nivel tiene por objeto proporcionar prestaciones sustitutivas de las rentas salariales dejadas de percibir y que el segundo, complementario del anterior, garantiza la protección de los trabajadores desempleados que se encuentran en alguno de los supuestos previstos en la propia Ley).

Es, pues, precisamente, el reglamento al que se remite el nuevo apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018 el encargado de determinar en qué proporción se destinarán los ingresos de dichas cuotas al sistema de formación profesional para el empleo y, en consecuencia, cuáles de dichos fondos quedan libres para ser aplicados a las demás finalidades expresamente previstas en la legislación de urgencia. En otras palabras, como hemos indicado, el objeto del reglamento que se dicte es concretar la cuantía de los recursos económicos derivados de dicha vía específica de financiación que deberán destinarse al sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

B) La solicitud de dictamen considera que esta remisión reglamentaria constituye «una deslegalización contraria al art. 6 de la Ley 30/2015, y también contraria a la reserva de ley fijada en el art. 53.1 de la Constitución española y a la reserva de ley presupuestaria que mantiene el art. 6 de la Ley 30/2015, de conformidad con el art. 134 de la propia Constitución». Y con mayor motivo si se tiene en cuenta que el carácter finalista de las cuotas continúa vigente en la Ley 30/2015 (art. 3 y disp. ad. octava). El peticionario añade también que el Decreto-ley rompe el principio de unidad de caja, principio general de naturaleza contable que garantiza la unidad financiera del subsistema de la formación profesional continua y de su régimen económico, mediante la vinculación de sus fondos al cumplimiento de los objetivos que presiden su funcionamiento.

2. En cuanto al primero y principal reproche que se ha expuesto, cabe efectuar algunas consideraciones, sin ánimo exhaustivo, sobre la figura de la «deslegalización», definida tradicionalmente como una degradación de rango o como una apertura al reglamento de una materia o sector material hasta entonces regulado por la ley, que supone, por tanto, la transferencia del poder legislativo parlamentario al poder gubernamental. Así, la deslegalización posibilitaría una regulación reglamentaria contraria a una ley anterior y, en principio, que el legislador a quien ha autorizado el reglamento a intervenir en ámbitos regulados por normas con rango de ley volviera a recuperar, en cualquier momento que lo considerara conveniente, la normación de la materia deslegalizada. Cabe decir que la potestad legal de configuración citada, aparte del respeto a otras prescripciones constitucionales, tendría como límite específico el principio de reserva de ley (art. 53.1 CE), entendido en este caso como aquellas materias que están sustraídas a su ulterior degradación de rango. Conviene señalar que no siempre es tarea fácil distinguir esta facultad del legislador de otras figuras con rasgos coincidentes, como serían la remisión normativa en blanco, el reglamento independiente o la creación de una reserva de reglamento. Entre estas, nos referiremos también a la primera, ya que la prohibición de remisión en blanco actuaría igualmente como límite para el legislador en la aplicación del principio de reserva de ley cuando se trate de regular los derechos y libertades de los artículos 14 a 38 CE.

El Tribunal Constitucional ha entendido que «toda operación deslegalizadora supone la reducción del rango normativo de una materia regulada por norma legal en el momento en que se dicta la Ley deslegalizadora de tal manera que a partir de ésta y en su virtud pueda ser regulada por normas reglamentarias» (STC 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2.C). Por consiguiente, puede afirmarse que no se trata de una delegación al reglamento de ninguna capacidad o facultad, sino que se produce una renuncia de la ley que abre la posibilidad a una futura regulación reglamentaria. La deslegalización puede ser parcial o total, puede hallarse sometida a un plazo y debe llevarse a cabo, en principio, mediante ley ordinaria, si bien la jurisprudencia ha admitido el decreto-ley deslegalizador siempre que no se desvirtúan los requisitos constitucionales, formales y materiales, que avalarían su emisión (STC y fundamento jurídico ibidem). Ciertamente, la deslegalización en sentido estricto es una figura de uso poco habitual que, no obstante, podría tener una cierta funcionalidad en el ámbito de la organización administrativa y en la adaptación a normativas técnicas sometidas a cambios constantes y que podría resolver, en determinadas circunstancias, la «innecesariedad de la intervención del legislador para la obtención de los objetivos perseguidos» (STC 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 7).

Efectuadas las consideraciones anteriores, cabe señalar que la remisión que hace el legislador al reglamento en el apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018 no sería una deslegalización en los términos expuestos, sino una remisión de la ley al reglamento para que regule una cuestión específica. En otras palabras, el legislador no ha dispuesto que sea el titular de la potestad reglamentaria quien de ahora en adelante regule el régimen jurídico de la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral derivado de los ingresos de las cuotas de empresarios y trabajadores, sino que lo habilita para que, de forma complementaria, concrete un determinado aspecto de dicho régimen. Efectivamente, el régimen jurídico de esta cuestión se encuentra aún previsto en la Ley 30/2015 y, por disposición de esta, se ha completado mediante la LPGE 2018, vigente para el ejercicio 2020, la cual ha sido reformada, en los términos indicados, por otra norma con rango de ley, que es el RDL 11/2020. Consiguientemente, el reglamento que se dicte no sustituye a esta regulación legal ni puede ir en contra de su contenido. Al contrario, como hemos dicho, es complemento de la misma, en la medida que tiene como objetivo materializar el mandato legal de desafectación parcial del carácter finalista de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional para el empleo que resulta de la reforma del marco legal citado y establecer el porcentaje o la proporción de los ingresos que, finalmente, se destinarán a la citada formación profesional.

En definitiva, la remisión al reglamento objeto de examen constituiría más bien un supuesto de colaboración entre ley y reglamento que debería analizarse desde la perspectiva de si respeta o no el principio de reserva de ley. Y en lo que ahora nos concierne en relación con los derechos constitucionales del capítulo segundo del título I de la Constitución a los que podría afectar, como sería el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente (art. 35.1 CE).

3. En cuanto a la formación profesional, ya hemos visto que, por un lado, se halla recogida entre los principios rectores de política social y económica relativos a la actuación de los poderes públicos en relación con el trabajo, más concretamente en el apartado 2 del artículo 40 CE, que les encarga fomentar una política que garantice la formación y readaptación profesionales. Y, por otro, es una concreción de uno de los derechos de la relación laboral que integran el derecho constitucional al trabajo, que requiere una configuración legal de sus elementos esenciales, como el disfrute de permisos individuales para la asistencia a cursos de formación, el pago de estos a cargo del empresario o la conciliación horaria con el desarrollo del puesto de trabajo (art. 23 ET).

Dicho esto, a los efectos de este Dictamen, cabe recordar que los principios rectores de política social y económica tienen una naturaleza muy diversa de acuerdo con su propio enunciado constitucional, así como también es distinta la valoración de su grado de eficacia y exigibilidad (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13). Y que un principio rector puede utilizarse como criterio para resolver sobre la constitucionalidad de una acción positiva del legislador «cuando ésta se plasma en una norma de notable incidencia sobre la entidad constitucionalmente protegida» (STC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4), de forma que los poderes públicos «deben buscar los medios para lograr que la realidad se acerque a los principios rectores» (STC 189/1987, de 24 de noviembre, FJ 10).

Así, la formación profesional como «concepto unitario trata de la capacitación para el desempeño de una profesión y el acceso al mercado laboral» (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 3) y la desarrollada en el ámbito laboral (formación ocupacional y continua, para trabajadores desempleados y empleados, respectivamente), a la que se refiere el artículo 40.2 CE, está directamente relacionada con la inserción de los trabajadores y el mantenimiento a lo largo de la vida laboral de las aptitudes y calificaciones alcanzadas, que van asociadas a la capacidad de la persona trabajadora para acceder al puesto de trabajo, mantenerse en este y promocionarse a otro (STC 95/2002, FJ 6; 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 3). Se trata, en definitiva, de la actualmente denominada formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, en la terminología del RD 694/2017, que desarrolla la Ley 30/2015, la cual tiene evidentes conexiones materiales con el derecho a la promoción a través del trabajo, en la medida que constituye un instrumento indispensable para su ejercicio (art. 35.1 CE).

En este sentido, la doctrina constitucional ha manifestado que la finalidad perseguida con la afectación de recursos presupuestarios a la financiación de la formación continua «se circunscribe al concreto y limitado objetivo de hacer efectivo el derecho de los trabajadores con empleo a su formación y readaptación profesionales, lo que redundará en su derecho fundamental a la promoción a través del trabajo (art. 35.1 CE)» (STC 95/2002, FJ 11). Por consiguiente, la promoción profesional, que no puede desvincularse de la formación profesional permanente que preserve la calificación profesional de la persona trabajadora durante su vida laboral y permita la conservación y, en su caso, la mejora de su relación laboral, requiere, desde el punto de vista de los poderes públicos, una actuación legislativa que desarrolle su régimen jurídico como elemento del derecho al trabajo (art. 35.2 CE) y una política de fomento y apoyo material y económico (art. 40.2 CE).

Puede afirmarse pues, que la formación y readaptación profesionales, en la medida que constituyen la concreción efectiva de una exigencia que deriva del reconocimiento constitucional del derecho al trabajo y a la promoción profesional (art. 35.1 CE), gozan de la garantía del principio de reserva de ley ex artículo 53.1 CE.

4. Expuesto lo anterior, cabe, pues, examinar si la remisión al reglamento podría vulnerar el principio de reserva de ley respecto al derecho al trabajo (art. 35.1 CE). Sobre la reserva de ley, es jurisprudencia reiterada que es compatible con la colaboración reglamentaria, con unos límites más severos cuando afecta a derechos y libertades constitucionales. Como regla general, se han excluido «las remisiones que hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador» (STC 111/2014, de 26 de junio, FJ 4, citando resoluciones anteriores).

En consecuencia, las habilitaciones o remisiones legales a la potestad reglamentaria pueden permitir un complemento de la regulación legal, cuando sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar la consecución de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley. De forma que no admitirían que el legislador transfiriera al titular de la potestad reglamentaria la facultad de fijar reglas limitativas, sin establecer mínimamente cuáles son las finalidades u objetivos que el reglamento debe perseguir (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 5, y, en el mismo sentido, entre otras, STC 31/2018, de 10 de abril, FJ 7; 139/2016, de 21 de julio, FJ 9; 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 3). Tratándose de derechos y libertades constitucionales, la remisión al reglamento no podría constituir una remisión en blanco que abarcara la regulación de su régimen jurídico general ni de sus elementos esenciales, tal como hemos dicho en el fundamento jurídico anterior.

Llegados a este punto, estamos en condiciones de aclarar que la habilitación al reglamento que contiene la norma objeto de dictamen no constituye una remisión prohibida que vulnere el derecho al trabajo, en su vertiente del derecho a la promoción y formación profesionales. Por una parte, porque el contenido de la citada habilitación se encuentra claramente delimitado en el propio Decreto-ley y complementa su mandato legal de desafectación parcial del carácter finalista de las cuotas de formación profesional, a partir de la fijación de la proporción de los ingresos derivados de dicha fuente que se destinarán a hacer frente a los gastos del sistema de formación profesional para el empleo establecido en la Ley 30/2015 durante el ejercicio 2020. Y, por otra, porque la habilitación al titular de la potestad reglamentaria, dada la naturaleza de su contenido, tampoco supone una limitación que desfigure la configuración legal del régimen jurídico general y los elementos esenciales del derecho a la formación profesional como instrumento indispensable para la promoción profesional del trabajador en el seno de la relación laboral, garantizada en el artículo 35.1 CE.

Cuestión diferente sería que la norma reglamentaria redujera a la mínima expresión la cuantía destinada al sistema de formación profesional de la Ley 30/2015, pero aunque ello supondría una afectación significativa para el ejercicio de este derecho, hay que tener presente que los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional no constituyen, como hemos explicado, su única vía de financiación. En todo caso, aventurar cuál sería el alcance de la proporción de este dinero asignado a las comunidades autónomas para la gestión de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral en ejercicio de sus competencias estatutariamente asumidas resultaría un juicio de carácter preventivo, que no es competencia de este Consell. Igualmente, lo sería también presuponer que la modificación del carácter finalista de los ingresos derivados de las cuotas no tendrá el carácter excepcional y extraordinario que recoge la disposición adicional séptima RDL 11/2020 y, por tanto, se entiende que transitorio y, en principio, únicamente vigente para el año 2020. Recordemos que, sobre la eventualidad de un pronunciamiento preventivo, hemos señalado reiteradamente que no es función de este Consell, al que corresponde un control de carácter técnico-jurídico del contenido de la norma, tanto según se desprende de la literalidad de su texto y finalidad como situándola de forma sistemática e integrada en el conjunto del articulado de la ley y en el contexto legal en el que se insiere (DCGE 3/2020, de 8 de abril, FJ 4, y, en la misma línea, DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 4.3; 19/2013, de 16 de diciembre, FJ 1; 14/2014, de 17 de junio, FJ 3; 23/2014, de 13 de noviembre, FJ 2 y 3; 13/2015, de 22 de septiembre, FJ 3, y 2/2017, de 2 de marzo, FJ 3).

Finalmente, respecto a que la Ley 30/2015 establezca el principio de unidad de caja y el carácter finalista de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional (art. 3.e), cabe señalar que la mencionada configuración legal de los mecanismos de financiación del sistema de formación profesional para el empleo no está garantizada por la Constitución y es susceptible de modificarse mediante otra norma de rango legal posterior.

En efecto, como hemos dicho en el fundamento jurídico anterior, el texto fundamental no prefigura ningún modelo concreto para la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, más allá de que este debe permitir la disposición por parte de los poderes públicos competentes de los recursos económicos suficientes para alcanzar los objetivos perseguidos constitucionalmente mediante el derecho a la formación y promoción profesionales y que no sea contrario a las garantías subyacentes a este derecho y a la configuración legal de sus términos esenciales. Otra cuestión es el examen que llevaremos a cabo en el siguiente fundamento jurídico sobre el cambio normativo que opera el Decreto-ley desde la perspectiva de la distribución de competencias en materia de formación profesional para el empleo y del principio de lealtad institucional.

En conclusión, la remisión al reglamento que contiene el apartado dos de la disposición adicional séptima RDL 11/2020, de 31 de marzo, en la nueva redacción que da al apartado uno de la disposición adicional centésima vigésima cuarta LPGE 2018, no vulnera el principio de reserva de ley del artículo 53.1 CE en relación con el artículo 35.1 CE.

Cuarto. Examen de la disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020 desde la perspectiva competencial

La petición de dictamen cuestiona también desde la perspectiva competencial la conformidad de la disposición adicional séptima RDL 11/2020 con el sistema de distribución de competencias establecido en materia laboral, de acuerdo con los artículos 149.1.7 CE y 170.1.b EAC, porque, en su opinión, dejar sin recursos económicos a la formación profesional para el empleo imposibilita las acciones programadas e inflige un grave menoscabo en el ejercicio de dichas competencias. Además, vacía de contenido este título competencial e incumple los principios de suficiencia financiera y de lealtad institucional (arts. 201.2 EAC y 156 CE).

Por consiguiente, analizaremos a continuación cuál es el título competencial en el que, de acuerdo con su contenido y finalidad, se insiere con carácter prevalente la regulación de la citada disposición adicional objeto de dictamen, así como el régimen competencial que le corresponde; en qué consiste la lesión por menoscabo, y el principio de lealtad institucional en su proyección sobre la autonomía financiera de las comunidades autónomas, a fin de aplicarle el respectivo parámetro constitucional y estatutario para dilucidar si aquella se adecua o no a él.

1. En lo que atañe al título competencial aplicable, el Estado, en la disposición final octava RDL 11/2020, declara que este Real decreto-ley se dicta al amparo de quince cláusulas competenciales del artículo 149.1 de la Constitución española, sin conectar de forma individualizada los preceptos del Real decreto-ley con dichas competencias (y ampliando la lista que hace en la exposición de motivos, parte VI, duodécimo párr., donde no aparece la materia laboral). De todos modos, específicamente para la disposición adicional séptima RDL 11/2020, que estamos dictaminando, y por lo que seguidamente se dirá, la competencia prevalente para dictar el contenido de esta disposición adicional es la reservada al Estado en materia de legislación laboral, sin perjuicio de que su ejecución corresponda a los órganos de las comunidades autónomas.

Esta disposición adicional séptima RDL 11/2020, en su apartado uno, se refiere indirectamente a diferentes materias, en los términos siguientes:

«Con carácter excepcional y extraordinario, debido al impacto económico de las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, los ingresos derivados de la cotización por formación profesional obtenidos en el ejercicio 2020, podrán destinarse a la financiación de cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo definidas en el artículo 265 del Real Decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, o para financiar programas que fomenten la contratación de personas desempleadas o les ayuden a recuperar empleo.»

Conforme a la literalidad de su texto, podría afirmarse que incide en diferentes títulos competenciales, porque, si bien se refiere a la financiación de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral derivada de las cuotas de formación que, como se sabe, está regulada en la Ley 30/2015, una parte de los recursos obtenidos de esta financiación pasan ahora a ser gestionados como prestaciones por desempleo y, en consecuencia, se situarían en la órbita de la gestión de la acción protectora de la Seguridad Social.

No obstante, podemos anticipar que la decisión sobre el sistema de formación profesional y sus fondos se insiere naturalmente en el ámbito laboral (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 7), por mucho que los recursos obtenidos incrementen los fondos de la Seguridad Social para la protección del desempleo.

En cuanto al apartado dos de la misma disposición adicional séptima, que ha sido reproducido en el fundamento jurídico anterior, modifica, por un lado, la LPGE 2018, la cual se ampara, como es evidente, en una diversidad de títulos, en función del contenido de las distintas previsiones presupuestarias que contiene. Por otro, se refiere a los gastos del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, regulado por la ya citada Ley 30/2015. Así, cabe recordar que esta Ley se dictó básicamente al amparo del artículo 149.1.7 y 149.1.13 CE, aunque la doctrina constitucional que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra ella (STC 81/2017, de 22 de junio, FJ 2) la hizo pivotar claramente sobre el ámbito laboral, como también lo hizo previamente nuestro DCGE 17/2015, de 22 de octubre (FJ 2.1.a), sobre la misma norma legal. En efecto, tanto esta jurisprudencia como la doctrina consultiva la encuadraron en la materia de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, incluida dentro del título competencial sobre «legislación laboral», previsto en el artículo 149.1.7 CE, de modo que, solo tangencialmente puede verificarse una repercusión económica (STC 111/2012, FJ 7), que no justifica la intervención del Estado en virtud del título competencial previsto en el artículo 149.1.13 CE. Igualmente, se ha descartado también que la formación profesional ocupacional se incluyera en la materia de enseñanza (DCGE 5/2012, FJ 3.1).

En este ámbito, en particular en lo referente a las políticas activas de empleo, que la doctrina constitucional y consultiva ampara de forma inequívoca y reiterativa en el título competencial de la legislación laboral (art. 149.1.7 CE), cabe mencionar el artículo 170.1.b EAC, relativo a las competencias de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales, que entre dichas políticas públicas incluye, según la literalidad de este precepto estatutario, la competencia sobre «la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo».

En definitiva, el sistema de formación profesional ocupacional constituye una materia predominantemente laboral, en la medida en que tiene como finalidad «la capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores productivos» (STC 95/2002, FJ 7). Y específicamente, respecto a la financiación del sistema, la doctrina constitucional ha considerado que el establecimiento de un determinado modelo de financiación de las acciones de formación continua en las empresas «es una facultad que se inscribe en el ámbito propio de la normación en materia laboral, que el art. 149.1.7 CE atribuye a la competencia exclusiva del Estado, y la competencia autonómica se circunscribe a los exclusivos aspectos de ejecución o gestión del sistema arbitrado para regular esa formación continua» (STC 244/2012, FJ 6). De esta manera, la definición del modelo forma parte de la libertad de configuración del legislador estatal (STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 6).

2. Conforme a los títulos competenciales citados, el régimen competencial aplicable en materia de trabajo y de relaciones laborales, en especial el artículo 170.1.b EAC, atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en políticas activas de empleo, que incluyen la formación tanto de los trabajadores en activo como de aquellos que buscan un puesto de trabajo. Por tanto, corresponde al Estado la integridad de la potestad normativa y excepcionalmente la centralización administrativa de la gestión (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

Según el DCGE 12/2017, de 11 de octubre, apoyado en dictámenes anteriores, dicha plena capacidad reguladora estatal persigue la finalidad de homogeneizar y de dotar de coherencia territorial al sector, teniendo como contrapunto «el necesario respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida en que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos en el artículo 170 EAC» (FJ 2.2). El alcance de la competencia en materia laboral que tiene atribuida la Generalitat es bastante limitado, por lo que se debe ser especialmente cuidadoso a la hora de reconocer al Estado competencias en esta materia más allá de la atribuida «legislación» (por todos, DCGE 17/2015, FJ 2, y STC 61/2015, de 18 de marzo, FJ 4, entre otros).

En consecuencia, solo con carácter excepcional, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la asunción estatal de funciones ejecutivas (por todas, STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 5), limitándola «a determinadas situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública» (DCGE 26/2014, de 18 de diciembre, FJ 4.1).

De hecho, la legislación laboral sobre formación profesional ocupacional y su ejecución por las comunidades autónomas ha dado lugar a una notable conflictividad competencial, de la que han dado cuenta sobradamente nuestros dictámenes (DCGE 5/2012, FJ 3.4 y 6; 5/2013, de 20 de junio, FJ 2; 8/2015, de 4 de junio, FJ 2 y 3; 17/2015, FJ 2, y 12/2017, FJ 2 y 3).

3. A continuación, procede examinar la lesión de competencias por menoscabo y el incumplimiento del principio de lealtad institucional, en relación con la autonomía financiera de la Generalitat.

Sobre esta cuestión, nos remitimos con carácter general al fundamento jurídico segundo.2.B y .3 del DCGE 2/2013, de 21 de febrero, donde efectuamos una síntesis de la jurisprudencia constitucional y de nuestra doctrina consultiva, sin perjuicio de realizar las consideraciones siguientes:

A) El menoscabo es un concepto construido por la jurisprudencia constitucional para diferenciarlo de la invasión competencial en sentido estricto (STC 6/2012, de 18 de enero, FJ 3), si bien ambos constituyen, en definitiva, una lesión competencial. Así, la invasión competencial, en sentido estricto, consiste en actuar, sin la pertinente cobertura de un título habilitante, en el ámbito de la competencia de otra administración (DCGE 12/2012, de 22 de agosto, FJ 2.4), desplegando potestades (normativa o ejecutiva) que no le corresponden, conforme a la distribución constitucional y estatutaria de competencias.

En cambio, en la lesión competencial por menoscabo, lo indispensable es que la actuación de una administración pública afecte a la acción de otra, de manera que la condicione inadecuadamente en su ejercicio de las competencias propias, pero no necesariamente que ejerza la competencia (que no le corresponde) de forma directa.

Según el Tribunal, en el ATC 886/1988, de 5 de julio, el menoscabo es aplicable a «supuestos en los que no se reivindica stricto sensu una competencia como propia, sino que se pretende la anulación del acto o disposición objeto del conflicto porque no ha respetado el orden de competencias establecido, en menoscabo de las que corresponden al ente que promueve el conflicto» (FJ 1).

Igualmente, es de aplicación cuando la actuación de una administración afecta al ámbito de autonomía de otra condicionando o configurando de forma inadecuada las competencias de las que dispone en virtud de aquella autonomía (STC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 2, y 216/2016, de 15 de diciembre, FJ 4, entre otras). Por consiguiente, la vindicatio potestatis existe de forma indirecta y se articula mediante la pretensión de llevar a cabo las competencias propias sin interferencias (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 1).

B) El principio de lealtad constitucional tiene diferentes facetas, tal como ha referido este Consell (DCGE 7/2012, de 8 de junio, FJ 4.2, y 12/2012, FJ 2.5), una de las cuales es el principio de lealtad institucional, que opera específicamente en las relaciones entre las administraciones públicas, particularmente en el ejercicio de las competencias respectivas (DCGE 12/2012, FJ 2.5).

La lealtad institucional es un deber que no ha de justificarse expresamente en preceptos de la Constitución, sino que se encuentra implícito en la misma, al derivar de la propia esencia de la forma territorial del Estado (DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 3). Con todo, en 2006, el EAC optó por positivizarlo, de forma que prevé, expresamente, que «[l]as relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua» (art. 3 EAC). Asimismo, a título ilustrativo, dicho principio general está recogido tanto en la legislación básica estatal sobre régimen jurídico del sector público (arts. 3.1.e y 140.1.a Ley 40/2015, de 1 de octubre) como en la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña (arts. 31.2 y 107.3).

El Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, definió la lealtad como la «obligación de respetar mutuamente las respectivas competencias [?], que impone, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, la obligación de ejercer sus competencias respectivas respetando las que corresponden al otro poder público» (F V.2.C).

Seguidamente, trataremos el principio de lealtad y su aplicación a las relaciones financieras entre el Estado y las comunidades autónomas, que es la perspectiva que corresponde considerar en el presente Dictamen. El Tribunal Constitucional (por todas, STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 9) recuerda que el funcionamiento adecuado del Estado autonómico se sustenta en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, afirmado en la STC 18/1982, de 4 de mayo (FJ 14), y reiterado por muchas otras, entre las que puede destacarse la STC 194/2004, de 4 de noviembre (FJ 9).

Así, este principio constitucional resulta fundamental en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y «constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada» (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11), a la vez que tiene una «específica proyección en la materia financiera, tal como se recoge en las normas vigentes que integran el bloque de constitucionalidad en esta materia» (STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5).

Asimismo, en su doctrina advierte de la necesaria conexión entre el principio de colaboración y el de lealtad (STC 204/2011, FJ 9), de modo que, en materia de financiación autonómica, postula expresamente «la adopción de procedimientos de consulta, negociación o, en su caso, la búsqueda del acuerdo previo». En este sentido, declara que «lo que el principio de lealtad constitucional exige es que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos con las Comunidades Autónomas, pero no que dichos acuerdos deban ser vinculantes» (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 6).

Además, cabe señalar que el artículo 201.2 EAC, en aplicación del principio de la lealtad institucional mutua (art. 3.1 EAC), incorpora el principio de lealtad entre las administraciones públicas como uno de los criterios que rigen con carácter general la financiación de la Generalitat.

A mayor abundamiento, también en este mismo ámbito, el artículo 209.1 EAC establece específica y literalmente que debe partirse de este principio de lealtad institucional porque:

«se valorará el impacto financiero, positivo o negativo, que las disposiciones generales aprobadas por el Estado tengan sobre la Generalitat o las aprobadas por la Generalitat tengan sobre el Estado, en un periodo de tiempo determinado, en forma de una variación de las necesidades de gasto o de la capacidad fiscal, con la finalidad de establecer los mecanismos de ajuste necesarios.»

En parecidos términos, el artículo 2.1.g de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA) prevé que la actividad financiera de las comunidades autonómas ha de ejercerse en coordinación con la Hacienda del Estado, entre otros extremos, con arreglo al principio de:

«la lealtad institucional, que determinará el impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las comunidades autónomas [?] o la adopción de medidas que eventualmente puedan hacer recaer sobre las comunidades autónomas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración.»

El principio de lealtad, pues, comporta que el ejercicio de las propias competencias se respete plenamente, lo que será así siempre que ambas administraciones públicas actúen de tal forma que una no impida a la otra su ejercicio conforme a lo que establece el bloque de la constitucionalidad, teniendo en cuenta las competencias respectivas (DCGE 11/2012, FJ 3.4.D).

Como ha interpretado la jurisprudencia constitucional, ello requiere que las administraciones públicas respectivas, en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o de realizar actos «que perjudiquen o perturben el interés general y que tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses» (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7).

Por otra parte, es obvio que presupone el establecimiento de relaciones de colaboración mutua y el respeto al deber de información recíproca entre las administraciones públicas afectadas.

C) En cuanto a la autonomía financiera, principio recurrente en la doctrina de este Consell, se basa en el artículo 156.1 CE, que dispone que «[l]as Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles». Esta concepción la encontramos reproducida, en términos parecidos, en el precitado artículo 201.2 EAC, según el cual la financiación de la Generalitat se rige «por los principios de autonomía financiera, coordinación [?], así como por los principios de suficiencia de recursos [?] y lealtad institucional entre las mencionadas Administraciones».

La jurisprudencia constitucional ha elaborado una consolidada doctrina sobre el alcance y contenido de la autonomía financiera, que hemos expuesto resumidamente en el DCGE 8/2012, de 2 de julio (FJ 2), al que nos remitimos.

El Tribunal Constitucional concibe la autonomía financiera de las comunidades autónomas, reconocida en el citado artículo 156.1 CE y también en el artículo 1.1 LOFCA, como la exigencia de la plena disposición de medios financieros para poder ejercer las competencias asumidas estatutariamente.

Ahora bien, este principio de suficiencia financiera no es «un valor absoluto, sino que tiene también lógicamente sus propios límites» (STC 32/2012, de 15 de marzo, FJ 7). En primer lugar, «?en la propia naturaleza de las cosas?, por lo que ?dicha suficiencia debe quedar enmarcada, como concepto relativo que es, en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto?». Y, en segundo lugar, «que para valorar si una determinada Comunidad Autónoma goza de recursos suficientes para ejercer la autonomía financiera constitucionalmente consagrada es preciso ?atender al conjunto de los recursos de que puedan disponer? y a ?las competencias que le han sido atribuidas?, así como a ?los servicios que gestionan? y ?dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles? (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5)» (STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5).

Consiguientemente, la suficiencia de medios financieros necesarios para el ejercicio de las competencias asumidas se predica del sistema de financiación en su conjunto. Así, el Tribunal indica, en la STC 109/2011, que «[l]a suficiencia, en sí misma dependiente de muchas variables, lo que garantiza es el ya mencionado nivel mínimo y global de recursos que permita hacer efectivo el pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas» (FJ 5).

La autonomía financiera opera en la doble vertiente de ingresos y gastos, si bien tiene más límites en el ámbito de la determinación de los primeros que en el de los segundos, donde «alcanza la máxima virtualidad» (DCGE 8/2012, FJ 2.1.B).

En lo referente al primero, el Tribunal Constitucional ha relacionado el artículo 149.1.14 CE con los preceptos constitucionales relativos a la financiación de las haciendas autonómicas, las cuales deberán coordinarse con la Hacienda estatal (art. 156.1 CE). Para hacer efectiva esta coordinación, le corresponde al Estado determinar la relación entre la Hacienda estatal y las haciendas de las comunidades autónomas, a fin de asegurar su autonomía financiera, constitucionalmente garantizada por el artículo 156.1 CE (STC 13/2007, FJ 6), y, conforme al artículo 157.3 CE, fijar a través de una ley orgánica el marco y los límites con los que la autonomía financiera debe actuar (STC 179/1987, de 6 de febrero, de 12 de noviembre, FJ 2).

Tal como decíamos en el DCGE 8/2012, FJ 2.1.A, carece de sentido disfrutar de la titularidad de las competencias que determinan el quantum de la autonomía política si no se dispone de los medios materiales para ejercerlas. Precisamente, esta es una de las interpretaciones que deriva de la previsión estatutaria del artículo 209 EAC, antes citado.

En cuanto al segundo, que es el que ahora nos interesa más, «[l]as Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos» (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7).

La autonomía financiera de la Generalitat de Catalunya, en la vertiente de gasto, se garantiza, además, en el artículo 202.2 EAC, que prescribe que:

«2. La Generalitat dispone de plena autonomía de gasto para poder aplicar libremente sus recursos de acuerdo con las directrices políticas y sociales determinadas por sus instituciones de autogobierno.»

Desde la perspectiva del gasto, sobre el alcance del principio de autonomía financiera, se ha pronunciado este Consell, en el DCGE 7/2012, FJ 4, considerando que implica la disponibilidad del gasto público respecto a la fijación de su destino y orientación, pero también la cuantificación y distribución dentro del marco de las competencias propias, respetando la limitación de coordinación con la Hacienda del Estado (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 8).

Así, el Tribunal Constitucional, en la STC 32/2012, FJ 7, literalmente ha dicho que «la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas exige ciertamente la disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, sus competencias propias y, al cabo, permitir el ejercicio de la autonomía política constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE».

Finalmente, el citado principio de coordinación constituye un límite a la autonomía financiera de las comunidades autónomas y exige que su actividad se adecue a las medidas que adopte el Estado para alcanzar la estabilidad económica externa e interna, ya que corresponde a este garantizar el equilibrio económico general (STC 222/2006, de 6 de julio, FJ 3, y 88/2016, de 28 de abril, FJ 2).

4. Según defiende la solicitud de dictamen, el hecho «de dejar sin recursos económicos a la formación profesional para el empleo, no únicamente imposibilita las acciones formativas programadas para este y para los futuros ejercicios económicos sino que materialmente inflige un grave menoscabo en el ejercicio de estas competencias [?] vaciando de contenido este título competencial». De esta manera, el peticionario no denuncia directamente una invasión competencial sino una lesión por menoscabo, en los términos examinados anteriormente.

Expuesto lo anterior, cabe recordar que cuando el Estado cambia la afectación de unos recursos destinados a un ámbito material que correspondería gestionar a las comunidades autónomas no sustrae al titular dicha competencia de gestión, pero la Administración autonómica se ve afectada en el ejercicio efectivo de la misma por una interferencia estatal (STC 104/1988, FJ 1), por lo que habrá que averiguar si esta interferencia es adecuada o no, si el Estado ha actuado lealmente y si dispone de un título y una justificación suficientes, de conformidad con el canon de constitucionalidad y de estatutariedad expuesto anteriormente.

En cuanto al principio de lealtad institucional, hemos visto que se relaciona estrechamente con el principio de colaboración, de modo que la obligación de respetar las competencias que corresponden al otro poder público queda reforzada si se adopta un procedimiento de negociación (STC 162/2012, FJ 6), en el que se expresen todos los puntos de vista, sin ser vinculantes. Este proceso negociador se ha llevado a cabo en el seno de un órgano de colaboración como es, en este caso, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, aunque de momento ha quedado pendiente el establecimiento de la proporción de los ingresos derivados de las cuotas de formación profesional a distribuir entre el Estado y las comunidades autónomas. Dicha proporción, tras la sesión de la Conferencia de 1 de abril de 2020, debía establecerla el Gobierno estatal mediante el reglamento al que remite la disposición adicional septuagésima segunda RDL 11/2020, tal como, por otra parte, evidencia el preámbulo de la Orden TES/406/2020, de 7 de mayo, ya citada en el fundamento jurídico primero.

El principio de lealtad se proyecta sobre la autonomía financiera de las comunidades autónomas, como hemos apuntado, si bien la plena disposición de recursos para poder escoger los propios objetivos políticos y ejercer las competencias asumidas (STC 13/1992, FJ 7), en este caso en virtud del artículo 170 EAC, no es absoluta. Así, deberán tenerse en cuenta las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto (STC 13/2007, FJ 5). Además, la autonomía financiera de las comunidades autónomas exige la disposición de los medios precisos «sin condicionantes indebidos» (STC 32/2012, FJ 7), por lo que tiene que valorarse la justificación de la actuación estatal.

En este sentido, la disposición adicional séptima RDL 11/2020, como se ha explicado, cambia la afectación de unos fondos determinados, estableciendo que parte de los destinados a la formación profesional, provenientes de las cuotas de empresarios y trabajadores, pueden dedicarse a sufragar otras necesidades, cambiando no solo la finalidad de los recursos sino también el gestor de las acciones, ya que una parte de los fondos pasa de las comunidades autónomas al Estado.

Hemos señalado también que la autonomía financiera implica la disposición de recursos de acuerdo con las competencias asumidas, respetando la limitación de coordinación con la Hacienda del Estado (DCGE 7/2012, FJ 4, y STC 127/1999, FJ 8). El principio de coordinación exige a las comunidades autónomas que su actividad se adecue a las medidas que adopte el Estado, en tanto que garante del equilibrio económico general (STC 222/2006, FJ 3). Las consecuencias originadas por la pandemia del COVID-19, que han castigado especialmente el ámbito sanitario y laboral, este último respecto al empleo, justifican que el Estado pueda disponer, dentro de unos ciertos límites, de los recursos globales, bastante disminuidos a causa de esta crisis y de su impacto sobre la economía, lo que ha propiciado dictar la disposición séptima del RDL 11/2020. En todo caso, hasta que no se establezca reglamentariamente la proporción destinada a financiar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, no podrá valorarse si tal proporción es adecuada o no para hacer efectivo el pleno ejercicio de las competencias de la Generalitat en la materia (STC 109/2011, FJ 5), junto con el resto de posibles vías de financiación previstas en el artículo 6 de la Ley 30/2015, ni si está justificada por la responsabilidad estatal y la disponibilidad efectiva de recursos dadas las repercusiones económicas derivadas de las medidas aprobadas para hacer frente a la crisis sanitaria.

Así, hay que tener en cuenta que la eventual minoración de los fondos en una cuantía que actualmente se desconoce no implica per se una vulneración del principio de autonomía financiera, ya que no existe un derecho de las comunidades autónomas constitucionalmente reconocido a recibir una determinada financiación, sino «un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación» (STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 4, con cita de la STC 13/2007, FJ 5).

Igualmente, el examen de si se ha producido o no un menoscabo competencial, conforme al principio de lealtad del artículo 209 EAC (y del art. 2.1.g LOFCA), también requiere tener conocimiento de la cuantía de los fondos finalmente destinados a soportar los gastos del sistema de formación profesional para el empleo, cuantía que, como hemos dicho, debería establecer el reglamento al que remite la nueva disposición adicional centésima vigésima cuarta, apartado uno, de la LPGE 2018, idealmente después de la adopción del correspondiente acuerdo en el seno de la Conferencia Sectorial. En caso de que esta norma prescriba una proporción inadecuada en el reparto de los fondos que no respete el bloque de la constitucionalidad, tendrán que establecerse los mecanismos de ajuste necesarios o bien deberá plantearse un conflicto de competencias. Así, nuestro pronunciamiento en este momento sería improcedente por preventivo y contrario a la naturaleza de nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 3/2020, FJ 4, y STC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7), como hemos argumentado en el fundamento jurídico anterior.

En consecuencia, la disposición adicional séptima RDL 11/2020, de 31 de marzo, no produce por sí misma una lesión por menoscabo, ni afecta a los principios de lealtad institucional y de autonomía financiera, en los términos vetados por los artículos 201.2 EAC y 156.1 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. La disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 no contraviene los requisitos exigidos por el artículo 86.1 CE, ni respecto al presupuesto formal habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad ni a los límites materiales derivados del artículo 35 CE, y no es contraria al artículo 40.2 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. La disposición adicional séptima del Real decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, no vulnera el principio de reserva de ley del artículo 53.1 CE en relación con el artículo 35.1 CE, ni tampoco produce por sí misma una lesión por menoscabo, ni afecta al principio de lealtad institucional ni al de autonomía financiera, previstos en los artículos 201.2 EAC y 156.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 30 de julio de 2020

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente