Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 5/2019 del 01 de enero de 2019

Contestacion

DICTAMEN 5/2019, de 23 de julio, sobre el Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández y de la consejera Margarida Gil Domènech, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat sobre el Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación (BOE núm. 57, de 7 de marzo de 2019).

ANTECEDENTES

1. El día 27 de junio de 2019 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de la misma fecha (Reg. núm. E2019000320), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 25 de junio de 2019, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución del artículo 1.dos del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del mismo 27 de junio de 2019, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. El 9 de julio de 2019 se recibió en el Registro del Consell un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia que adjuntaba como documentación complementaria una nota elaborada por la Secretaría General del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, de 15 de mayo de 2019 (Reg. núm. E2019000357).

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 23 de julio de 2019 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno solicita la opinión de este Consell, con carácter previo a la interposición, si procede, de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, al amparo de los artículos 16.2.a y 31.1 de nuestra Ley constitutiva, en relación con el Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación (en adelante, RDL 6/2019 o Real decreto-ley) y, más concretamente, respecto de su artículo 1, apartado dos.

De acuerdo con lo anterior, en el presente fundamento jurídico expondremos el contenido del precepto objeto de dictamen y el contexto normativo, estatal y autonómico, en el que se insiere, así como mencionaremos las dudas que aquel plantea al solicitante y la estructura que seguirá nuestra opinión consultiva a fin de darle adecuada respuesta.

1. El Real decreto-ley 6/2019, convalidado por el Acuerdo del Congreso de los Diputados (Resolución de 3 de abril de 2019, BOE núm. 86, de 10 de abril de 2019), contiene siete artículos con medidas diversas que se corresponden con la modificación de siete normas con rango de ley que inciden de manera directa en la igualdad entre mujeres y hombres, con la pretensión de mejorar los muy discretos resultados obtenidos en los últimos doce años con la aplicación de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (en adelante, LO 3/2007). Así, el «nuevo texto articulado integral y transversal en materia de empleo y ocupación» quiere hacer efectivo este principio constitucional ex artículos 9.2 y 14 CE en un ámbito específico donde «persisten unas desigualdades intolerables en las condiciones laborales de mujeres y hombres», como es el del empleo y la ocupación. En concreto, según reza el preámbulo, entre otros aspectos, se trata de hacer frente a la «brecha salarial» entre mujeres y hombres y a la infrarrepresentación de aquellas en los puestos de trabajo de las disciplinas de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, que, a raíz de la Revolución Industrial 4.0, son los mejor remunerados.

Al objeto, pues, de dar un paso más hacia la plena igualdad, las citadas reformas legales ahora introducidas se dirigen, a modo de síntesis, a reforzar el derecho de los trabajadores y trabajadoras a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, a la igualdad de remuneración sin discriminación por razón de sexo y a la equiparación de la duración de los permisos por el nacimiento de un hijo o hija de los dos progenitores (art. 2 y 3); a establecer nuevas prestaciones en la acción protectora del régimen especial de trabajadores por cuenta propia o autónomos de la Seguridad Social (art. 4); a recuperar la protección social de los cuidadores no profesionales en el ámbito del sistema de la dependencia (art. 5), y a adaptar las infracciones y sanciones en el orden social a las nuevas obligaciones previstas en la norma (art. 6 y 7). Paralelamente, se concede al Gobierno del Estado un plazo máximo de seis meses para «dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y el desarrollo del presente Real decreto-ley en las materias que sean de su competencia» (disp. final primera).

Por lo que interesa a este Dictamen, el artículo 1 RDL 6/2019 afecta a dos preceptos de la LO 3/2007 que no tienen carácter orgánico de acuerdo con su propia disposición final segunda. Por una parte, reforma el apartado 2 de su artículo 45 (apdo. uno), estableciendo la obligación para las empresas de 50 o más personas trabajadoras de disponer de un plan de igualdad, con el alcance y contenido previstos en la propia Ley orgánica, plan que deberá ser objeto de negociación en la forma que determine la legislación laboral.

Por otra parte, también modifica el apartado 2 y añade los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 en los siguientes aspectos (apdo. dos): detalla cuáles son las materias que, al menos, contendrán los planes de igualdad y dice que la evaluación de diagnóstico que precede a su elaboración deberá realizarse en el seno de la Comisión Negociadora del Plan de Igualdad, a partir de los datos e información suministrada por la dirección de la empresa (apdo. 2); crea «un Registro de Planes de Igualdad de las Empresas, como parte de los Registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas» (apdo. 4); establece la obligación de las empresas de inscribir sus planes de igualdad en el citado registro (apdo. 5), y declara que todas las cuestiones que están conectadas con él (diagnóstico, contenidos, materias, auditorías salariales, sistemas de seguimiento y evaluación de los planes de igualdad) deberán desplegarse mediante norma reglamentaria, incluyendo «el Registro de Planes de Igualdad, en lo relativo a su constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso» (apdo. 6).

Respecto a ello, el apartado tres del artículo 1 RDL 6/2019 introduce una nueva disposición transitoria duodécima a la LO 3/2007, que regula una aplicación gradual de los artículos anteriores. De esta forma, prevé que las empresas de más de 150 personas trabajadoras hasta 250 contarán con un plazo de 1 año para la aprobación de sus planes de igualdad; las de más de 100 hasta 150, de 2 años, y las de 50 hasta 100, de 3 años.

Por último, para la efectividad de la nueva regulación de los planes de igualdad, el artículo 6 RDL 6/2019 amplía las conductas que hasta ahora eran objeto de sanción por incumplimiento de las obligaciones en materia de planes y medidas de igualdad. Así, con la modificación del artículo 7.13 del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto, relativo a las infracciones graves en materia de relaciones laborales, no solo son sancionables las que incumplan las obligaciones que en aquella materia establezca el Estatuto de los trabajadores y el convenio colectivo que sea de aplicación, sino también todas las previstas en la LO 3/2007.

2. A continuación, y para una mejor comprensión del objeto del Dictamen, debemos situar la nueva regulación de los planes de igualdad en el marco normativo actual y explicar, muy sucintamente, cuáles son los principales cambios introducidos por el Real decreto-ley 6/2019 respecto a la situación que lo precede.

Para empezar, cabe señalar que la igualdad de oportunidades es un objetivo prioritario de la acción legislativa a nivel europeo. En efecto, la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación, dispone que los estados miembros, de conformidad con la legislación, los convenios colectivos o las prácticas nacionales, deberán alentar a los empresarios y a los responsables del acceso a la formación a adoptar medidas eficaces para prevenir todas las formas de discriminación por razón de sexo y, en particular, el acoso y el acoso sexual en el lugar de trabajo, así como en el acceso al empleo, en la formación profesional y en la promoción (art. 26). La transposición de esta Directiva se ha llevado a cabo mediante la LO 3/2007, que no solo pretende incorporar la igualdad como un principio transversal sino que articula dos instrumentos singulares para alcanzar esta finalidad: las medidas y los planes de igualdad en las empresas (art. 45 LO 3/2007 en relación con los art. 17 y 85 TE).

En cuanto a estos últimos, incorporan un conjunto de medidas ordenadas que incluyen la totalidad de una empresa (sin perjuicio del establecimiento de acciones especiales adecuadas a determinados centros de trabajo) y que deben ser resultado de un proceso de negociación o consulta con los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras y en la forma que determine la legislación laboral, con el alcance y contenido que prevé el capítulo III del título IV de la LO 3/2007. Así, en el desarrollo del plan de igualdad, participan los representantes legales del personal y el empresariado y, en su ejecución, los trabajadores. Por otra parte, como hemos visto, la evaluación de diagnosis de la fase de iniciativa debe realizarse en el seno de la Comisión Negociadora del Plan de Igualdad, integrada igualmente por personas designadas por la dirección de la empresa y por la representación de los trabajadores. Cabe decir que, a raíz de la reforma dictaminada, la LO 3/2007 prescribe expresamente los ámbitos que deben ser objeto de esta negociación, que son: el proceso de selección y contratación, la clasificación profesional, la formación y promoción profesionales, las condiciones de trabajo, los derechos de la vida personal, familiar y laboral, la infrarrepresentación femenina, las retribuciones y la prevención del acoso sexual y por razón de sexo (art. 46.2, modificado, LO 3/2007).

La LO 3/2007 ha previsto desde un principio tres supuestos en los que es obligatorio para el empresariado elaborar un plan de igualdad. El primero, cuando se trate de empresas de más de 50 personas trabajadoras, teniendo en cuenta que antes de la reforma objeto de dictamen este número era de 250, notablemente superior (art. 45.2 LO 3/2007). El segundo, en el caso de empresas para las que así lo establezca expresamente el convenio colectivo que les sea aplicable (art. 45.3 LO 3/2007 y art. 85.2 Real decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores), y el tercero, para las empresas sometidas a un procedimiento sancionador en el transcurso del cual la autoridad laboral sustituye una sanción accesoria (art. 8.12, 16.2 y 46 bis.2 RDL 5/2000) por la elaboración y aplicación de un plan de igualdad, que debe someterse a negociación o consulta, si procede, con la representación legal de las personas trabajadoras (art. 45.4 LO 3/2007).

Para el resto de empresas, diferentes de las indicadas (con menos de 50 trabajadores y trabajadoras que tampoco estén en los supuestos segundo y tercero), la elaboración e implantación de los planes de igualdad es voluntaria, previa consulta también a la representación legal de los trabajadores y trabajadoras (art. 45.5). Ciertamente, para favorecer esta adopción voluntaria, la propia LO 3/2007 prevé que el Gobierno del Estado establezca las medidas de fomento adecuadas, dirigidas principalmente a las pequeñas y medianas empresas, que deben incluir el apoyo técnico que sea necesario (art. 49).

En cuanto al registro para el control y publicidad de los planes de igualdad, el nuevo artículo 46.5 LO 3/2007 incorpora, sin distinción, la obligación de las empresas de inscribir sus planes de igualdad en el Registro de planes de igualdad creado en el apartado anterior del mismo precepto, como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Este es un cambio relevante, ya que, hasta la actualidad, ante el silencio de la LO 3/2007 respecto a esta cuestión, había que recurrir al Real decreto 713/2010, de 28 de mayo, sobre registro y depósito de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, que establece que solo deben ser objeto de inscripción los acuerdos que aprueben planes de igualdad en las empresas afectadas por la negociación colectiva sectorial y los que deriven del convenio colectivo de empresa (art. 2.1.f RD 713/2010). Así, a excepción de lo anterior, cuando se trataba de acuerdos que aprobaban los planes de igualdad de empresa sin convenio colectivo propio y que no derivaban de lo establecido en un convenio sectorial, el citado Reglamento únicamente preveía que podía solicitarse su depósito en los registros de las autoridades laborales. Si se llevaba a cabo, el texto debía remitirse por medios electrónicos cumplimentando una serie de datos estadísticos e identificativos que constaban en la propia norma reglamentaria (disp. ad. segunda RD 713/2010).

Por lo que ahora interesa, el Real decreto 713/2010 estableció una organización del registro de convenios y acuerdos colectivos de trabajo y, consiguientemente, de los planes de igualdad ligados a estos, que se mantiene en el momento presente, según la cual corresponde al Estado su inscripción cuando son de ámbito estatal o supraautonómico y a las comunidades autónomas en el resto de los casos, con la creación de sus propios registros a través de medios electrónicos y al amparo de sus competencias (art. 3). Paralelamente, el citado Real decreto aludía a la articulación de una colaboración de las autoridades laborales autonómicas con el Ministerio competente en materia de trabajo mediante convenio (presumiblemente para centralizar los datos a efectos informativos) o a la alternativa que aquellas utilizaran aplicaciones informáticas propias para el registro o bien se adhirieran a la aplicación informática constituida en el citado Ministerio (disp. ad. primera).

De hecho, la última ha sido la opción adoptada por todas las comunidades autónomas, incluida la Administración de la Generalitat, las cuales durante el año 2011 (salvo la Comunidad de Madrid, que lo hizo en el 2012) firmaron con la Administración del Estado los correspondientes convenios bilaterales sobre el funcionamiento por medios electrónicos del Registro de convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Así, respecto a Cataluña, el convenio firmado con el Ministerio de Trabajo en el que se recogen las condiciones y especificaciones técnicas de su adhesión a la aplicación informática creada por este (actualmente denominada REGCON) y, por tanto, a su base de datos centralizada, se hizo público mediante la Resolución de 18 de enero de 2012, de la Secretaría General Técnica (BOE núm. 25, de 30 de enero de 2012).

Efectuadas las consideraciones anteriores y para acabar de exponer el contexto estatal del RDL 6/2019, cabe mencionar, en materia de igualdad en las empresas, el Real decreto 1615/2009, de 26 de octubre, por el que, en desarrollo del artículo 50 LO 3/2007, se regula la concesión y utilización del distintivo «igualdad en la Empresa», en el que, para otorgarlo, se valora, entre otros, como uno de los elementos más relevantes, la adopción y la efectiva implementación de un plan de igualdad en la empresa.

Respecto al marco normativo catalán, debemos referirnos también a la Ley 17/2015, de 21 de julio, de igualdad efectiva de mujeres y hombres que, entre otros aspectos, regulaba inicialmente los planes de igualdad en las empresas (art. 36), si bien fue impugnada ante la jurisdicción constitucional y en este aspecto se declaró nula, principalmente en la parte que reproducía las previsiones del artículo 46 LO 3/2007 porque invadía las competencias estatales sobre legislación laboral (STC 159/2016, de 22 de septiembre, FJ 4). Ahora bien, de la citada norma subsiste el mandato dirigido a los poderes públicos catalanes de favorecer la elaboración e implantación de planes de igualdad en las empresas (art. 36.2), así como la previsión de creación de un registro de planes de igualdad, adscrito al departamento competente en materia laboral, a fin de llevar a cabo y efectuar el seguimiento de los planes de igualdad del tejido empresarial catalán (art. 36.5 y art. 5.q). En este sentido, hay que destacar que la Administración de la Generalitat ha creado su propio Registro de planes de igualdad, al objeto de permitir el reconocimiento y dar visibilidad a las empresas y organizaciones que han elaborado e implantado un plan de igualdad y, a la vez, como referencia ineludible para las interesadas en avanzar en materia de igualdad o que están en proceso de creación de un plan propio. A estas alturas, en el citado Registro se encuentran inscritos más de ciento cincuenta planes de igualdad, entre administraciones e instituciones públicas, empresas y otras organizaciones, a las que se ha otorgado el correspondiente certificado oficial conforme se adecuan a la legalidad vigente.

En relación con lo anterior, la propia Ley 17/2015 también prevé la concesión del distintivo catalán de excelencia empresarial en materia de igualdad efectiva de mujeres y hombres en el trabajo para reconocer a las empresas que promueven políticas de igualdad (art. 35).

En el mismo ámbito, recientemente y en cumplimiento de la apenas citada Ley, el Gobierno de la Generalitat ha aprobado el Plan estratégico de políticas de igualdad de género 2019-2022 (Acuerdo GOV/96/2019, de 9 de julio), al objeto de hacer efectiva dicha igualdad «en todos los ámbitos, etapas y circunstancias de la vida, para garantizar una sociedad igualitaria».

Por último, cabe señalar que casi todas las comunidades autónomas han legislado respecto a cuestiones de naturaleza similar relacionadas con la igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito del trabajo. Es el caso de Andalucía (Ley 9/2018, de 8 de octubre, de modificación de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género); Aragón (Ley 7/2018, de 28 de junio, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres); Asturias (Ley 2/2011, de 11 de marzo, para la igualdad de mujeres y hombres y la erradicación de la violencia de género); Baleares (Ley 11/2016, de 28 de julio, de igualdad de mujeres y hombres); Canarias (Ley 1/2010, de 26 de febrero, de igualdad entre mujeres y hombres); Cantabria (Ley 2/2019, de 7 de marzo, para la igualdad efectiva entre hombres y mujeres); Castilla y León (Ley 1/2003, de 3 de marzo, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en Castilla y León); Castilla-La Mancha (Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de igualdad entre mujeres y hombres); Comunidad Valenciana (Ley 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres); Extremadura (Ley 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género); Galicia (Decreto legislativo 2/2015, de 12 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de igualdad); Navarra (Ley foral 17/2019, de 4 de abril, de igualdad entre mujeres y hombres), y el País Vasco (Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres y Ley 3/2012, de 16 de febrero, por la que se modifica la Ley para la igualdad de mujeres y hombres y la Ley sobre la creación del Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer).

3. Llegados a este punto, debemos hacer referencia a los preceptos objeto de la solicitud de dictamen y a las críticas formuladas por el Gobierno en la medida en que considera que no se adecuan al orden constitucional y estatutario de competencias, que son, en concreto, los apartados 4, 5 y 6 del artículo 46 LO 3/2007, añadidos por el apartado dos del artículo 1 RDL 6/2019.

En relación con dichas normas, cuyo contenido ya hemos descrito sucintamente en el apartado anterior, el peticionario considera que vulneran el artículo 170 EAC, por el que la Generalitat asume la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales que incluye, entre otros extremos, la negociación colectiva y el registro de los convenios colectivos, y que tiene el alcance previsto en el artículo 112 EAC. Y asimismo entiende que contradicen el artículo 150 EAC, sobre la potestad de autoorganización de la Administración de la Generalitat, y el artículo 153 EAC, relativo a la competencia exclusiva catalana sobre políticas de género, que, junto con otras actuaciones, incluye la planificación, diseño, ejecución, evaluación y control de normas, planes y directrices generales en materia de políticas para la mujer.

De acuerdo con las indicadas competencias estatutarias, el escrito alega que la Generalitat puede establecer un registro de planes de igualdad (tal como lo ha hecho al amparo del artículo 36.5 de la Ley 17/2015), que no vulnera las competencias del Estado en materia laboral y que tiene como finalidad favorecer la elaboración e implantación de planes de igualdad en las empresas, y que también puede configurarlo y organizarlo. Por este motivo, las previsiones del artículo 46, apartados 4 a 6, «al definir el Registro de Planes de Igualdad de las Empresas como un único registro en todo el Estado, que forma parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, y la habilitación a instancias estatales para desarrollar reglamentariamente aspectos como la constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso al Registro, pueden haber excedido de las competencias reservadas al Estado en materia de legislación laboral e invadido las asumidas por la Generalitat de Cataluña para la ejecución de la legislación laboral, en materia de políticas de género y de organización de su propia Administración».

Desde otra perspectiva, el peticionario también cuestiona la creación del Registro de planes de igualdad de las empresas mediante real decreto-ley sobre la base de que «resulta muy dudoso que concurran los presupuestos habilitantes de la extraordinaria urgencia y necesidad que el artículo 86 de la Constitución Española exige [?], cuando el plazo más breve de los que ha fijado el mismo artículo 1.Tres, para la aprobación de estos planes por parte de las empresas, es de un año».

4. Una vez delimitado el objeto del Dictamen, en el próximo y segundo fundamento jurídico expondremos el marco competencial en el que se insieren principalmente los preceptos cuestionados por el peticionario y lo aplicaremos a estos últimos para determinar si se adecuan o no a la Constitución y al Estatuto. En el tercer y último fundamento jurídico, trataremos la constitucionalidad de las mismas normas pero nos centraremos en determinar, desde una perspectiva formal, si las medidas que contienen obedecen a una situación de necesidad urgente y extraordinaria y, en consecuencia, si respetan el presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 CE, que faculta al Gobierno del Estado para su aprobación mediante decreto-ley.

Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo a los planes de igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito del trabajo y el empleo y la ocupación y su aplicación a los apartados 4, 5 y 6 del artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, introducidos por el artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo

Una vez concretado el objeto del Dictamen, nos corresponde examinar el canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable a los planes de igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito laboral para, a continuación, proyectarlo sobre el artículo 1.dos RDL 6/2019 por el que se añaden los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 LO 3/2007, descritos en el fundamento jurídico precedente y que aquí reproduciremos de forma más amplia, junto a los motivos aducidos por el Gobierno para dudar de su constitucionalidad.

1. Como punto de partida, a fin de determinar el título competencial sobre el que el Estado se ampara para reformar el artículo 46 LO 3/2007, debemos tener en cuenta que la disposición final primera de la citada Ley orgánica, en su apartado 3, establece que los preceptos que contiene el título IV, en el que se insiere aquel precepto, «constituyen legislación laboral de aplicación en todo el Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.7 de la Constitución».

Respecto al contenido y finalidad de las previsiones objeto de esta opinión consultiva, y de acuerdo con la descripción efectuada en el fundamento jurídico primero, conviene recordar, aunque sea brevemente, el contexto de la legislación y el sistema de relaciones laborales vigente donde hemos visto que se sitúan los planes de igualdad de las empresas. En este sentido, hay que decir que una de las principales novedades de la LO 3/2007 fue la introducción en el ordenamiento jurídico de un conjunto de medidas de fomento encaminadas a alcanzar una plena igualdad entre mujeres y hombres en diferentes ámbitos, como la educación, la Administración pública o el deporte, así como la previsión de los planes de igualdad en el mundo empresarial. En cuanto a este último aspecto, y a los efectos de este Dictamen, debemos indicar que los planes de igualdad se configuraron, inicialmente, como un instrumento obligatorio y un deber legal para las empresas con más de 250 trabajadores, que debían ser objeto de negociación en la forma prevista por la legislación laboral, mientras que eran voluntarios para las empresas de plantilla inferior. Igualmente, se volvían prescriptivos cuando así lo estableciera una previsión convencional expresa y en los términos que esta misma estipulara, y también, como medida alternativa, cuando la autoridad laboral hubiera acordado en un procedimiento sancionador que dichos planes se elaboraran y aplicaran en sustitución de una sanción accesoria (art. 45.4 LO 3/2007). En consonancia con este panorama, y al objeto de potenciar la incorporación de los planes de igualdad en la negociación colectiva, se introdujo en el Estatuto de los trabajadores «el deber de negociar medidas dirigidas a promover la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el ámbito laboral o, en su caso, planes de igualdad con el alcance y contenido previsto en el capítulo III del título IV de la Ley orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres» (art. 85.1 ET).

La modificación introducida por el Real decreto-ley incorpora ahora dos novedades en cuanto a la previsión inicial de la citada LO 3/2007: por una parte, amplía la exigencia legal de disponer de dichos planes a todas las empresas de 50 o más personas trabajadoras (modificación introducida en el art. 45.2) y, por otra, establece la obligación generalizada de inscribir todos los planes de igualdad a los que se refiere en su artículo 45 en el Registro de planes de igualdad (por consiguiente, obligatorios conforme a la ley, según convenio, derivados de un procedimiento sancionador y voluntarios) como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo (nuevo apdo. 5 del art. 46), aspecto este destacable, sobre el que centraremos posteriormente nuestra tarea interpretativa.

Ciertamente, de una interpretación sistemática del contenido de los artículos 45 y 46 LO 3/2007 y del artículo 1.dos RDL 6/2019, podemos deducir que los planes de igualdad se aproximan, en cuanto a la técnica y el procedimiento de elaboración e inscripción, a la naturaleza de los convenios colectivos, entendidos como el principal instrumento del derecho a la negociación colectiva previsto en el artículo 37.1 CE, que establece que «[l]a ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y los empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios». Efectivamente, en todos los supuestos a los que se refiere el artículo 45 LO 3/2007, los planes de igualdad deberán ser objeto de negociación o consulta con los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras, entre otras razones porque si son las citadas dos partes las que los acuerdan se consensua un marco de promoción de la igualdad en su ejecución, incrementando claramente su virtualidad y eficacia. Además, su proceso de elaboración incluye necesaria y previamente efectuar un diagnóstico, como mínimo, sobre el conjunto de aspectos que enumera el apartado 2 del artículo 46 LO 3/2007, en la nueva redacción dada por el artículo 1.dos RDL 6/2019 (retribuciones, formación, clasificación profesional de los trabajadores y trabajadoras, protocolo de lucha contra el acoso sexual en el ámbito de la empresa, etc.), diagnóstico este que se elaborará en el seno de un órgano formado por representantes de los trabajadores y las trabajadoras y del empresariado, que es la llamada Comisión Negociadora del Plan de Igualdad. En consecuencia, en líneas generales, puede decirse que los planes que resultan de la aplicación de la LO 3/2007 participan de la técnica y procedimiento aplicables a los convenios y acuerdos colectivos y producen unos efectos análogos a estos.

Ello no obsta para que la expresión «planes de igualdad» no pueda utilizarse también en un sentido más amplio para designar otras actuaciones de fomento en dicha materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, más allá de los instrumentos propiamente laborales descritos anteriormente. Así, pueden convertirse en una herramienta útil de referencia para el ejercicio de la competencia exclusiva que en materia de fomento de políticas de género atribuye el artículo 153 EAC a la Generalitat, que, respetando lo que establece el Estado en el ejercicio de la competencia ex artículo 149.1.1 CE, incluye, en todo caso, y por lo que aquí interesa: «a) [l]a planificación, diseño, ejecución, evaluación y control de normas, planes y directrices generales en materia de políticas para la mujer, así como el establecimiento de acciones positivas para conseguir erradicar la discriminación por razón de sexo que tengan que ejecutarse con carácter unitario para todo el territorio de Cataluña».

Resulta, entonces, posible que, en aplicación de las políticas de igualdad, esta competencia y la relativa a la de trabajo y relaciones laborales se proyecten sobre el ámbito material que nos ocupa, de modo que cuando así suceda deberá determinarse cuál de los dos es el título prevalente.

Pues bien, el objeto de este Dictamen, como hemos visto, son un tipo de planes regulados por la LO 3/2007 (modificados ahora por el Real decreto-ley) que, por su naturaleza, contenido y forma negociada o de consulta previa en la elaboración y aprobación, mantienen una estrecha relación con los derechos de los trabajadores y trabajadoras en el seno de la empresa, aparte de que tienen como finalidad incorporarse a sus condiciones de trabajo. Muestra de ello es el reconocimiento del derecho de acceso a la información sobre el contenido de los planes de igualdad a los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras o, subsidiariamente, a estos últimos, sin perjuicio del seguimiento de la evolución de los acuerdos sobre estos planes por parte de las comisiones paritarias de los convenios colectivos a las que estos atribuyan las citadas competencias (art. 47 LO 3/2007).

Además, en los casos que dispone la ley o el convenio aplicable, los planes de igualdad se convierten en una auténtica obligación para el empresariado, susceptible de sanción por la autoridad laboral en caso de incumplimiento. Por consiguiente, el título del artículo 153 EAC pasa a ser secundario en la tarea interpretativa en favor del que se considera más específico, que es el título competencial del artículo 170 EAC en materia de trabajo y relaciones laborales, respecto a la Generalitat, y del artículo 149.1.7 CE, sobre legislación laboral, en cuanto al Estado.

En el mismo sentido, la STC 159/2016, dictada a raíz del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra la Ley 17/2015, una vez admite expresamente que la delimitación entre la materia política de género y otras materias puede resultar compleja dado el carácter transversal e intersectorial de la política de género, concluye que «si existe un título específico que atribuye al Estado o a la Comunidad Autónoma competencia sobre una determinada materia la competencia sobre política de género pasa a un segundo plano pues, de lo contrario, quedaría desbordado el ámbito y sentido de este título competencial que no puede operar como título capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento» (FJ 2). En concreto, sobre la norma catalana que regulaba los planes de igualdad en las empresas (art. 36 Ley 17/2015), declara que se enmarca dentro del término de «legislación laboral», puesto que se refiere a una «concreta obligación empresarial en el ámbito de la relación laboral» (FJ 4).

En consecuencia, el canon aplicable con carácter prevalente a los planes de igualdad y otras previsiones que están conectadas con ellos, regulados por los artículos 45 y 46 LO 3/2007 y, en definitiva, al artículo 1, apartados uno y dos, del Real decreto-ley, que ahora los modifica, es el correspondiente a la materia laboral.

A) Respecto a la competencia sobre legislación laboral, este Consell ha tenido ocasión de tratarla ampliamente, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en numerosos dictámenes, entre otros, los DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3.1); 3/2013, de 26 de febrero (FJ 3.2); 26/2014, de 18 de diciembre (FJ 4); 9/2015, de 4 de junio (FJ 2); 4/2017, de 29 de junio (FJ 2); 12/2017, de 30 de enero (FJ 2), y 2/2018, de 17 de septiembre (FJ 2), a los que nos remitimos.

Comenzaremos afirmando que el artículo 149.1.7 CE establece que corresponde al Estado la «[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». De acuerdo con la primera jurisprudencia constitucional, la distinción funcional «legislación-ejecución» significa que el conjunto de la normativa, en sentido material, corresponde al Estado ?así pues, las leyes y las normas reglamentarias que son complementarias de ellas?, mientras que corresponde a las comunidades autónomas toda su aplicación o ejecución. Así, cabe remarcar que, de acuerdo con el artículo 112 EAC, corresponde a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria de ordenamiento funcional para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública.

En esta línea se enmarca el artículo 170 EAC, según el cual corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales.

Siguiendo la argumentación del DCGE 4/2017, «[i]nicialmente, la mayor dificultad a la hora de delimitar la competencia del artículo 149.1.7 CE fue la determinación de la materia, dado el carácter expansivo que puede asumir la expresión ?legislación laboral? en los dos términos (tanto legislación como laboral), de modo que sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional excluyen una serie de materias conexas (cooperativas, Seguridad Social, formación profesional reglada, asistencia social?), reduciendo el núcleo de la legislación laboral a las relaciones entre el empresario y los trabajadores, principalmente en torno al contrato de trabajo (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2). Se opta, por consiguiente, por un concepto restringido que no incluye el empleo (STC 249/1988, de 20 de diciembre)» (FJ 2).

Apuntábamos también en ese mismo Dictamen que fue ya a partir de la STC 195/1996, de 28 de noviembre (FJ 5), cuando la doctrina constitucional amplió el ámbito material del artículo 149.1.7 CE incorporando también, de forma expresa, el empleo y otros temas que se relacionan con él, como el fomento del empleo o la formación ocupacional. Esta interpretación es la que siguen las STC 190/2002, de 17 de octubre; 158/2004, de 21 de septiembre; 228/2012, de 29 de noviembre, y 159/2016, entre otras.

Así, la doctrina constitucional considera que forman parte del contenido propio de la materia laboral, a efectos del artículo 149.1.7 CE, por ejemplo, «la colocación, en sus diversas fases o estadios, el empleo, las ayudas de fomento del empleo y la formación profesional ocupacional, así como las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades» (STC 228/2012, FJ 3). Este proceso interpretativo de carácter expansivo, a partir del cual se han ido desdibujando las fronteras de la materia objeto de la competencia estatal sobre legislación laboral, merece nuestra crítica, en la medida en que, paralelamente, comporta la ampliación de las competencias normativas estatales en claro detrimento de las autonómicas que, en este concreto ámbito, están limitadas a la mera ejecución.

Efectuada la consideración anterior, en la que no nos explayaremos porque excede del objeto de este Dictamen, y respecto a la normativa estatal relativa a los planes de igualdad en el ámbito laboral, debemos afirmar que la integridad de la ejecución corresponde a la Generalitat, lo que, como ha insistido este Consell, implica «el necesario y escrupuloso respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos por el artículo 170 EAC» (DCGE 17/2015, de 22 de octubre, FJ 2, e, igualmente, 26/2014, FJ 4, entre otros).

Precisamente, la STC 111/2012, de 24 de mayo (FJ 11), determina que: «el dato de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tal alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados» (son ejemplos de ello también las STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y, más recientemente, 61/2015, de 18 de marzo, FJ 4, o 198/2015, de 24 de septiembre, FJ 3).

Como recordábamos en nuestro DCGE 17/2015, el Tribunal Constitucional reconoce la competencia íntegra de la Generalitat sobre la ejecución de la legislación laboral y, por consiguiente, los casos en los que el Estado puede atribuirse facultades de naturaleza ejecutiva deberán ser excepcionales (entre otras, STC 69/2018, de 21 de junio, FJ 10). Ciertamente, decíamos, en relación con esta posibilidad, que la doctrina constitucional «es clara y persistentemente restrictiva, de modo que la limita a determinadas situaciones tasadas en las que se dé una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la finalidad propia de la norma o de la política pública. En consecuencia, solo cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas. Y lo anterior siempre y cuando quede acreditado o justificado convenientemente en la regulación [estatal] o se desprenda de forma natural y, en todo caso, ciñéndose a las facultades que no puedan ser salvadas por mecanismos alternativos de cooperación o coordinación que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario que, como hemos dicho, atribuye con carácter general el ámbito ejecutivo en la materia a los poderes territoriales autonómicos (por todas, STC 27/2014, FJ 5)» (FJ 2, y, en el mismo sentido, DCGE 12/2017, FJ 2.2).

De hecho, en cuanto a las condiciones y efectos del ejercicio de las competencias autonómicas en este sector material, la jurisprudencia constitucional ha prevenido a menudo contra el uso del llamado principio de supraterritorialidad como eventual criterio de atribución de competencias al Estado más allá de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad. Así lo argumentan un amplio número de resoluciones que afirman que los efectos territoriales supraautonómicos no determinan la reversión sin más de la competencia al Estado (por todas, STC 81/2017, de 22 de junio, FJ 3). El Consell también ha declarado en reiteradas ocasiones que el principio territorial «comporta que su proyección normalmente tiene por objeto situaciones o relaciones radicadas en el espacio de la comunidad autónoma, si bien en determinados supuestos se produce un efecto supraterritorial que es susceptible de trascenderla, sin que, por este motivo, los poderes competentes deban perder su titularidad (en el caso de Cataluña ex art. 115 EAC). De lo contrario, la supresión de la posibilidad de actuar, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, equivaldría a negarles una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, a la vez, un uso ilegítimo del mencionado principio como criterio delimitador de competencias a excepción de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, FJ 5, y 27/2014, FJ 4)». Más aún, como se ha indicado, teniendo en cuenta que estamos ante una materia, como es la laboral, en la que la Administración catalana tiene un margen muy reducido para la actuación, que se limita a la vertiente meramente ejecutiva (por todos, DCGE 17/2015, FJ 2).

Una solución respetuosa con el modelo constitucional y estatutario de reparto de competencias cuando las actuaciones implicadas puedan tener dichos efectos más allá del territorio de una comunidad autónoma puede ser la fijación por parte del Estado de un punto de conexión suficientemente preciso, cuantitativa o cualitativamente, así como el establecimiento de los consiguientes mecanismos de colaboración y cooperación interadministrativa que faciliten la aplicación de la normativa estatal en la materia que, como hemos indicado, minimiza en gran medida el riesgo de divergencias. A modo de ejemplo y en lo que ahora interesa, cuando se trate de una empresa con centros de trabajo en más de una comunidad autónoma, lo que podría ser determinante es el lugar donde esté ubicada aquella, desde el punto de vista de donde radican sus instalaciones y todos los recursos necesarios para llevar a cabo su actividad principal (DCGE 8/2015, de 22 de enero, FJ 3, y STC 61/2015, FJ 4.a).

En este tipo de circunstancias, tanto la doctrina constitucional (entre otras, STC 76/2018, de 5 de julio, FJ 4, citando la STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 6) como nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 19/2013, de 16 de diciembre, FJ 2) han admitido el carácter excepcional de la asunción por parte del Estado de competencias autonómicas ejecutivas siempre y cuando concurran algunas condiciones. Particularmente, la imposibilidad de fijar puntos de conexión que permitan ejercer las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del asunto objeto de la competencia, sea imposible el fraccionamiento de la actividad pública ejecutiva ejercida sobre este y, con todo, en este caso, siempre que previamente se haya descartado la posibilidad de llevarla a cabo mediante mecanismos de colaboración o de coordinación. En definitiva, teniendo en cuenta que la normativa que puede dictar el Estado ya minimiza cualquier riesgo de divergencia, solo cuando todas las soluciones anteriores sean inviables sería admisible la asunción por parte de este de la competencia ejecutiva, en caso de que sea el único titular con capacidad de integrar los intereses contrapuestos.

B) Concretamente, en cuanto a la creación de registros administrativos, es doctrina consolidada que son instrumentos administrativos vinculados al ejercicio de las competencias propias y que, por consiguiente, la materia afectada en cada caso es la que determina la distribución competencial para su ordenamiento (por todas, STC 7/2019, de 17 de enero, FJ 3). Lo anterior, bien entendido que la actuación de inscripción registral propiamente dicha es un acto de naturaleza típicamente ejecutiva que, esencialmente, consiste en una comprobación de conformidad con la normativa aplicable, sea estatal o autonómica, con las subsiguientes facultades de control, inspección y publicidad.

Dicho esto, en el ámbito de la legislación laboral debemos delimitar, por un lado, qué aspectos del ordenamiento de los registros administrativos tienen carácter normativo y puede establecerlos el Estado y, por otro, cuáles son de carácter ejecutivo y corresponden en todo caso a la potestad organizativa de las administraciones autonómicas o al ordenamiento funcional de su competencia ejecutiva. Respecto a esta delimitación, sin perjuicio de tratar el tema más adelante, podemos incluir en el primer grupo cuestiones como la determinación de los actos que deberán ser objeto de inscripción, el establecimiento de los puntos de conexión necesarios para determinar la autoridad laboral que es competente en cada caso para efectuar la inscripción y el resto de actos registrales, el contenido de los asientos o la documentación que deberá presentarse para el registro de estos y, en el segundo, la propia creación del registro, la fijación de su sede y dependencia orgánica, su dirección u órgano superior, las competencias o los aspectos formales de los asientos (STC 228/2012, FJ 6.g), la gestión del registro (DCGE 5/2015, de 20 de abril, FJ 3, citando el 7/2014, de 27 de febrero, FJ 3) y la resolución sobre la inscripción y subsiguiente recurso (DCGE 26/2014, FJ 4).

Ahora bien, la doctrina constitucional ha declarado que, con independencia de los criterios de distribución competencial, «es constitucionalmente posible la creación de un Registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad», pero, a la vez, ha exigido que este último «debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas en la materia. Pues, si las facultades del Estado están circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único, estas otras facultades, de índole ejecutiva, exceden de su ámbito de actuación competencialmente posible» (STC 76/2018, de 5 de julio, FJ 8, citando anterior doctrina consolidada).

Por su parte, el Consell ha admitido la necesidad que, en determinadas situaciones, el Estado deba disponer de todos los datos existentes, pero ha defendido que esta necesidad no pasa de manera indispensable por la articulación de un sistema centralizado de registro con exclusión de las comunidades autónomas. A fin de evitar lo anterior, entre otros extremos, tiene la capacidad para fijar directrices de metodología común y coordinación que permitan alcanzar la interoperabilidad y homogeneidad deseadas en el envío de la información, si bien estas deberán resultar proporcionadas en su contenido y finalidad y respetar las competencias autonómicas en la materia (DCGE 12/2015, de 22 de julio, FJ 3).

Finalmente, en este mismo contexto, es necesario mencionar el artículo 150 EAC, que atribuye a la Generalitat, en materia de organización de su Administración, la competencia exclusiva sobre «a) [l]a estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial», así como sobre «b) [l]as distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa» y que, por tanto, da cobertura, con carácter general, a la constitución y regulación de la organización y funcionamiento de los registros propios de ámbito autonómico que se consideren necesarios para la gestión de las competencias asumidas estatutariamente. En concreto, para lo que ahora nos afecta, dicha potestad de organización comprende, entre otros aspectos, la adscripción del registro en un departamento u organismo concreto; la atribución de competencias administrativas específicas; la dotación presupuestaria suficiente para que sea operativo y del personal adecuado a fin de que pueda funcionar, así como la concreción de la fórmula organizativa que se considere más idónea conforme a las leyes y reglamentos de organización administrativa.

2. Llegados a este punto, procederemos a describir el contenido de los apartados 4, 5 y 6 añadidos por el Real decreto-ley al artículo 46 LO 3/2007, así como los argumentos expuestos por el Gobierno en su petición de dictamen, para aplicar a continuación el canon competencial explicitado en el apartado anterior.

En primer término, creemos conveniente, aunque no es objeto de críticas en el escrito del Gobierno, referirnos al artículo 1.dos RDL 6/2019, que modifica el apartado 2 del artículo 46 LO 3/2007. El nuevo redactado del precepto define los planes de igualdad de las empresas como «un conjunto ordenado de medidas evaluables dirigidas a remover los obstáculos que impiden o dificultan la igualdad efectiva de mujeres y hombres» que, a modo de síntesis, exige con carácter previo la elaboración de un diagnóstico en el seno de una comisión específica, en la que participan los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras y del empresariado (que debe colaborar aportando los datos e información necesarias para elaborarlo), y que es posteriormente objeto de negociación o consulta previa con la representación legal de las personas trabajadoras.

Por otra parte, cabe remarcar que, de conformidad con la nueva redacción del artículo 45.2 LO 3/2007 (que tampoco ha sido criticado), se ha modificado el umbral numérico legal referido a la plantilla de la empresa a partir del que estas están obligadas a canalizar las medidas de igualdad entre mujeres y hombres mediante la aprobación y aplicación de un plan de igualdad. Efectivamente, como ya hemos apuntado, con la entrada en vigor de la nueva regulación se ha bajado el listón de la obligatoriedad a 50 o más personas trabajadoras, quedando facultativa la articulación de dichos planes para las empresas con un número de trabajadores y trabajadoras inferior (siempre y cuando no se encuentren en los supuestos del art. 45, apdos. 3 y 4, LO 3/2007).

Es en este contexto en el que debemos insertar los tres preceptos siguientes que el Real decreto-ley ha introducido ex novo en nuestro ordenamiento jurídico.

En segundo término, el apartado 4 del artículo 46 LO 3/2007 establece:

«Se crea un Registro de Planes de Igualdad de las Empresas, como parte de los Registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas.»

El apartado 5, también de nueva redacción, prescribe que «[l]as empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en el citado registro». Y, finalmente, el apartado 6 se remite a un futuro desarrollo reglamentario sobre el diagnóstico, los contenidos, las materias, las auditorías salariales, los sistemas de seguimiento y evaluación de los planes de igualdad y, en lo que ahora nos interesa, también respecto al «Registro de Planes de Igualdad, en lo relativo a su constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso».

En cuanto a las razones aducidas por el Gobierno, en términos generales, este alega que la Generalitat ya dispone actualmente de su propio Registro público de planes de igualdad, al amparo del ejercicio de las competencias asumidas por efecto de lo dispuesto en los artículos 150, 153 y 170 EAC, por lo que goza de la potestad para configurarlo y organizarlo. Consiguientemente, argumenta, los apartados 4, 5 y 6, añadidos al artículo 46 LO 3/2007, al definir el Registro de planes de igualdad de las empresas «como un único registro en todo el Estado, que forma parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo», así como «la habilitación a instancias estatales para desarrollar reglamentariamente aspectos como la constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso al Registro, pueden haber excedido de las competencias reservadas al Estado en materia de legislación laboral e invadido las asumidas por la Generalitat de Cataluña para la ejecución de la legislación laboral, en materia de políticas de género y de organización de su propia Administración».

A) Pues bien, de una lectura pausada del texto del apartado 4 del artículo 46 LO 3/2007 no parece deducirse que el objetivo de la norma sea la creación de un registro de planes de igualdad único para todo el Estado, como afirma el solicitante, con exclusión de la competencia de las comunidades autónomas para disponer de su propio registro.

De entrada, si bien descartamos la interpretación anterior según la cual el citado precepto crea un registro centralizado, por las razones que seguidamente expondremos, ni que decir tiene que si así fuera sería claramente inconstitucional en aplicación del parámetro expuesto en el apartado 1 del presente fundamento jurídico. Y más aún teniendo en cuenta que, ni en el preámbulo ni en su texto, el Real decreto-ley incorpora los argumentos que podrían justificar la asunción por parte de la autoridad estatal de las funciones ejecutivas inherentes a la gestión y organización del registro, limitándose a indicar en la exposición de motivos que el artículo 1 RDL 6/2019 crea «la obligación de inscribir los mismos en el registro que se desarrollará reglamentariamente» (párr. décimo).

Pero antes de continuar el examen de la norma, resulta oportuno recordar a título ilustrativo que, con independencia de la autoridad laboral autonómica que sea la responsable de la organización y gestión de cada uno de los registros de convenios y acuerdos colectivos propios, se encuentra actualmente en funcionamiento una base de datos centralizada que reúne la información completa de la situación actual de la negociación colectiva en todo el Estado creada por este último, a raíz de los convenios de colaboración que ha firmado con todas las comunidades autónomas (con Cataluña lo hizo el 30 de noviembre de 2011), a los que nos hemos referido en el fundamento jurídico anterior.

Aclarado lo anterior, entendemos que, ciertamente, el artículo 46.4, en consonancia con la nueva obligación legal de inscribir los planes de igualdad que establece la LO 3/2007, prevé la creación de un registro administrativo específico aunque lo vincula a los ya existentes registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo «dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas». Así, según nuestra opinión, la expresión «un» registro de planes de igualdad de las empresas no equivale a «único» sino que debe conectarse con la mención en plural a los registros de convenios y acuerdos colectivos y a las autoridades laborales, estatal y autonómicas, de modo que es inclusiva del posible ejercicio por parte de la Generalitat de su competencia ejecutiva para constituir y gestionar su propio registro de planes de igualdad como parte de su registro de convenios colectivos (sin perjuicio de que, adicionalmente y al amparo del art. 153 EAC, pueda crear otros registros administrativos en ejercicio de sus competencias en materia de políticas de género). Es cierto que la redacción del precepto no es la más precisa entre las posibles y que una lectura a primera vista podría generar confusión, pero tampoco puede afirmarse que el Estado establezca una previsión de carácter organizativo de dicho registro administrativo con la voluntad de excluir a las comunidades autónomas.

Esta conclusión resultaría también avalada, entre otras razones, tanto por sus antecedentes como por el contexto normativo y fáctico en el que se insiere el precepto objeto de dictamen. En efecto, como hemos observado en el fundamento jurídico primero, las comunidades autónomas, en aplicación de la normativa estatal sobre los registros de convenios y acuerdos colectivos (art. 3 RD 713/2010), han establecido sus propios registros donde inscriben este tipo de acuerdos laborales cuando tienen un alcance territorial autonómico o inferior al autonómico. Las autoridades laborales, estatal y autonómicas, gestionan, pues, separada y respectivamente, un registro estatal y los correspondientes registros autonómicos, según la extensión geográfica del convenio o acuerdo colectivo afectado. Otra cosa es la idoneidad del punto de conexión territorial a partir del que hemos visto que delimita a qué autoridad laboral corresponde inscribir a unos y a otros, pero este concreto aspecto no es objeto del Dictamen ni ha sido discutido desde la creación del correspondiente registro por parte de la autoridad catalana competente del Departamento de Trabajo de la Administración de la Generalitat, registro que, además, está plenamente operativo.

Llegados a este punto, según el canon de constitucionalidad expuesto en el punto anterior de este mismo fundamento jurídico, cabe recordar que la Generalitat tiene atribuida la competencia ejecutiva en el ámbito de trabajo y relaciones laborales (art. 170 EAC) y, consiguientemente, tiene la potestad reglamentaria interna para aprobar las disposiciones para la ejecución de la normativa estatal, así como la función ejecutiva en general, que en todo caso incluye las facultades de organización de su propia Administración (art. 112 EAC). Ello significa que la Administración laboral catalana está habilitada para crear su propio registro para inscribir los planes de igualdad a los que se refiere la LO 3/2007 y ejercer respecto a él todas las potestades de índole ejecutiva que le correspondan.

Efectuadas las consideraciones anteriores, hemos de determinar ahora si el Estado tiene la potestad para prescribir que el citado registro autonómico de planes de igualdad deba formar parte necesariamente de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, que actualmente gestionan las comunidades autónomas. Para darle respuesta, partiremos de la base de que los planes de igualdad de las empresas a los que se refiere la LO 3/2007, como hemos expuesto anteriormente, son el resultado, en mayor o menor medida, de un procedimiento negociado o acuerdo entre las personas empresarias y sus trabajadores y trabajadoras y, en definitiva, pasan a formar parte de las condiciones de la relación laboral que se establecen entre ambas partes. Además, en la mayoría de los casos se conciben como una obligación legal o convencional del empresariado, cuyo incumplimiento constituye una infracción grave en el orden social, en materia de relaciones laborales individuales y colectivas. Cabe decir que, en la práctica, la fuente de establecimiento de la obligación de disponer de un plan de igualdad derivado de la ley (art. 45.2 LO 3/2007) o del convenio aplicable (art. 45.3 LO 3/2007) puede ser común, ya que un convenio de ámbito supraempresarial, entre otras opciones, puede extender la obligación de negociar planes de igualdad a todas las empresas incluidas en su ámbito de aplicación, independientemente del volumen de trabajadores o trabajadoras que tenga, o solo a las que estén obligadas legalmente a ello en función del citado volumen.

En consecuencia, el Estado, al amparo de sus competencias legislativas laborales, puede decidir, a efectos de homogeneizar la información que permitirá el ulterior control del cumplimiento de las obligaciones de igualdad en las empresas, que su inscripción esté vinculada, como prevé la norma dictaminada, a la de los convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Otra cosa es, como más adelante examinaremos al tratar el apartado 6 del mismo precepto, cuál es el alcance que pueden tener estas directrices comunes que, como hemos anticipado, deberían respetar en todo caso las potestades ejecutivas y organizativas que en materia registral corresponden a las comunidades autónomas en el ámbito laboral.

Y lo que se ha expuesto anteriormente se entenderá sin perjuicio de que la Generalitat, como hemos indicado, pueda establecer otros registros administrativos de planes de igualdad al amparo de las competencias previstas en el artículo 153 EAC, relativas a las políticas de género. De hecho, como afirma el peticionario, la Administración catalana dispone ya de un Registro de planes de igualdad que, si fuera el caso, puede coexistir con el Registro de convenios y acuerdos colectivos, pero obviamente vinculando sus funciones a otras finalidades de interés público en aplicación de sus políticas de género ex artículo 153 EAC. Sobre dicha cuestión, retomaremos el parámetro competencial ya expuesto en materia de registros administrativos, donde decíamos que, una vez reconocida a las comunidades autónomas la competencia ejecutiva en una materia, estas pueden crear registros públicos administrativos «como instrumentos administrativos ligados a una competencia propia, en la medida en que las competencias autonómicas de que se trate ?puedan verse facilitadas mediante la existencia de tales instrumentos de publicidad y de control? (STC 87/1985, FJ 3)» (por todas, STC 7/2019, FJ 3).

En consecuencia, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, que añade un nuevo apartado 4 al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170 EAC y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

B) El apartado 5 del artículo 46 LO 3/2007 establece, como hemos dicho, que «[l]as empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en el citado este registro». Pues bien, en virtud de este precepto, el Estado establece una nueva obligación legal dirigida a las empresas, consistente en inscribir en el registro los planes de igualdad. En la medida en que la norma no distingue, debemos interpretar que la citada obligación comprende todos los tipos de planes a los que hace referencia la LO 3/2007; así pues: los que vienen exigidos por los convenios colectivos que les sean aplicables, los que son obligatorios por mandato legal (ya sea por el volumen de personas trabajadoras o como resultado de una sanción impuesta por la autoridad laboral) y también los de carácter voluntario, porque no están comprendidos en ninguno de los supuestos recién descritos.

Cabe decir que este nuevo precepto supone una ampliación considerable del abanico de empresas afectadas por la obligación de inscripción registral respecto de lo que inicialmente preveía la normativa del sector. En efecto, como ya se ha indicado, hasta ahora la LO 3/2007 no incorporaba expresamente ninguna obligación de registro de los planes de igualdad a las empresas, de modo que solo eran objeto de necesaria inscripción en los registros de convenios y acuerdos colectivos, por mandato del Real decreto 713/2010, de aplicación a todo el Estado, «los acuerdos sectoriales que establecen los términos y condiciones que han de seguir los planes de igualdad en las empresas, los acuerdos que aprueben planes de igualdad en las empresas afectadas por la negociación colectiva sectorial, así como los acuerdos que aprueben los planes de igualdad derivados del convenio colectivo de empresa» (art. 2.1.f RD 713/2010). A título ilustrativo, indicaremos que, según este esquema, los planes de igualdad exigidos por convenios colectivos sectoriales o de empresa de ámbito territorial superior al autonómico eran competencia del registro estatal y los de ámbito autonómico o inferior, de los registros propios de cada comunidad autónoma. Para el resto de planes de igualdad, que no eran susceptibles de inscripción registral (acuerdos que aprueben los planes de igualdad de empresa que carezcan de convenio colectivo propio y que no deriven de lo establecido en un convenio sectorial), se preveía, sin embargo, la posibilidad de solicitar el depósito en los registros de las autoridades laborales autonómicas (disp. adicional segunda RD 713/2010). Consiguiente y presumiblemente, todas estas categorías de planes de igualdad que hasta la actualidad han sido solo objeto de depósito voluntario pasan ahora a ser de inscripción obligatoria.

Paralelamente a la citada modificación legal, el apartado tres del artículo 1 RDL 6/2019 introduce una nueva disposición transitoria duodécima a la LO 3/2007, que, como hemos adelantado, modula la aplicación de la obligación de elaborar y aprobar, así como de inscribir en el registro, los planes de igualdad por parte de las empresas, otorgando unos plazos bastante laxos, que van desde un año (empresas de más de 150 hasta 250 personas trabajadoras), dos años (más de 100 hasta 150), hasta los tres años (de 50 a 100), computándose estos plazos desde la publicación del Real decreto-ley en el Boletín Oficial del Estado.

Desde una perspectiva competencial, puede decirse que la nueva obligación legal descrita en los párrafos anteriores derivaría de la necesidad de alcanzar una mayor eficacia en la aplicación de los planes de igualdad que regula la LO 3/2007, la cual, como reza su preámbulo, ha tenido escasos resultados. Así, en la medida en que el registro de todos los planes, tanto obligatorios como voluntarios, favorece la publicidad, visibilidad y ulterior control de los mismos, tanto respecto a su contenido como a su aplicación, puede decirse que estamos ante una opción de política legislativa en materia laboral adoptada por el legislador estatal en virtud del artículo 149.1.7 CE. Así pues, no cabe reproche competencial alguno respecto a la introducción en el ordenamiento jurídico de dicha previsión, relativa a la obligación para el empresariado de registrar los planes de igualdad que se elaboren y aprueben conforme a la LO 3/2007.

Y, por los mismos argumentos expuestos al examinar el apartado 4, concluiremos que el hecho de que el apartado 5 obligue a las empresas a llevar a cabo la inscripción de los planes de igualdad regulados en la LO 3/2007 no vulnera en sí misma las competencias ejecutivas de la Generalitat para la organización de un registro propio para el control y publicidad de dichos planes como parte del registro de convenios y acuerdos colectivos que le corresponde gestionar. Y lo anterior sin perjuicio de que, insistimos, al amparo de otras competencias y para el cumplimiento de sus finalidades, como, por ejemplo, las de las políticas de género previstas en el artículo 153 EAC, la Administración catalana también pueda contar con otro registro administrativo de carácter propio que incorpore aquellos planes de igualdad que no estén comprendidos en los supuestos del artículo 45 LO 3/2007.

En consecuencia, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto 6/2019, de 1 de marzo, en el nuevo apartado 5 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 170 EAC y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

C) Finalmente, el apartado 6 del artículo 46 LO 3/2007, introducido por el apartado dos del mismo artículo 1 RDL 6/2019, contiene una remisión reglamentaria para el desarrollo del registro de planes de igualdad «en lo relativo a su constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso».

En este apartado, el principal problema radica en determinar si las expresiones, por una parte, «constitución» y, por otra, «características y condiciones para la inscripción y acceso» tienen un contenido normativo y regulador que puede establecer el Estado al amparo de su competencia sobre legislación laboral (art. 149.1.7 CE) o, por el contrario, son meras previsiones de carácter organizativo del registro, que correspondería establecer a la Generalitat, en la medida en que goza de una potestad reglamentaria de ordenamiento funcional de la competencia ejecutiva autonómica, que incluye la actividad registral (art. 170 EAC).

Recordemos, además, que la actividad de inscripción, que consiste principalmente en comprobar si el acto o documento reúne el contenido y requisitos que permiten su registro, no es una actuación que manifieste especiales dificultades técnicas que impidan su ejercicio por parte de los poderes públicos que con carácter ordinario tienen reconocida la correspondiente competencia ejecutiva. Tanto más cuando, en el caso que nos ocupa, el Estado tiene atribuida una competencia normativa que le permite establecer unas directrices de procedimiento y de funcionamiento generales y comunes que garantizan la homogeneidad y la consecución de las finalidades que persigue la ley.

Dicho esto, deberá examinarse si el establecimiento de las cuestiones del artículo 46.6 LO 3/2007 para todos los registros autonómicos de los planes de igualdad tiene un alcance proporcional a la finalidad pretendida, como podría ser, entre otros aspectos, alcanzar una cierta interoperabilidad de los datos afectados, que permita reunir toda la información relativa a las empresas que deban tener un plan de igualdad, hacer publicidad de ello y favorecer un seguimiento efectivo.

Sobre esta delimitación entre competencias normativas y ejecutivas, podemos comenzar diciendo que las expresiones que incorpora el último inciso del apartado 6 del artículo 46, a priori, no tienen una significación que afecte, menospreciándola, a la competencia ejecutiva de la Generalitat. De hecho, no debemos olvidar que para interpretar correctamente la norma examinada, situándonos en el contexto actual, este reglamento debe referirse en todo caso al registro que está a cargo del Ministerio de Trabajo y, presumiblemente, a los que lleven las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias laborales. Partiendo de esta premisa, se entenderá que, desde la perspectiva autonómica, la «constitución» se referiría al desarrollo de las previsiones legales que permitan la creación efectiva de un registro propio por parte de dichas comunidades autónomas. Y, respecto a la expresión «características y condiciones para la inscripción y acceso», aludiría, por ejemplo, a los actos inscribibles, a su funcionamiento a través de medios electrónicos, a los sujetos legitimados para la solicitud de la inscripción, a la determinación de la documentación que deberá adjuntarse, así como al régimen de acceso público y consulta y al seguimiento de la tramitación.

De todos modos, sentado lo anterior, no es posible ahora determinar con exactitud cuál es el alcance que dará el reglamento a las expresiones citadas, que no dejan de ser fórmulas genéricas. Así pues, hay que esperar a su aprobación y a su contenido definitivo, que podría ser objeto de un pronunciamiento por parte de este Consell en caso de duda sobre su constitucionalidad y, si procede, ser impugnado por las vías procesales adecuadas.

No obstante, a pesar de lo anterior, consideramos oportuno apuntar un tema que debería tratar el reglamento de desarrollo de los nuevos apartados del artículo 46 a fin de evitar una posible vulneración de las competencias autonómicas. En concreto, recordaremos que lo que debe hacer el legislador estatal es configurar «un modelo de registro, con la fijación de los correspondientes puntos de conexión necesarios, que de abajo hacia arriba permitiera la inscripción, actualización e integración de los datos, desde las comunidades autónomas hacia el Estado, reconociendo la interlocución ordinaria y general de las administraciones autonómicas con las entidades que operan en su territorio» (DCGE 3/2019, de 17 de junio, FJ 3.10, recogiendo doctrina del 12/2013, de 3 de octubre, FJ 3, y 24/2015, de 17 de diciembre, FJ 7).

En este sentido, la LO 3/2007 no establece los criterios para determinar cuál es la autoridad laboral competente para registrar los diversos planes de igualdad. Cabe decir que cuando se trate de un plan derivado de una previsión expresa del convenio aplicable a la empresa (art. 45.3 LO 3/2007) nos podemos atener a lo dispuesto actualmente en la normativa estatal sobre los registros de convenios y acuerdos colectivos, según la cual hemos visto que corresponde a la Administración catalana la inscripción de los planes que deriven de un convenio que sea de ámbito autonómico o inferior.

Pero dejando a un lado esta solución interpretativa, lo que sí es evidente es que el reglamento que complemente la Ley orgánica debe establecer los correspondientes puntos de conexión territorial que permitan el ejercicio por parte de las comunidades autónomas de las potestades ligadas a la actividad registral (comprobación, inscripción, cancelación, publicidad e inspección). Y, sobre todo, respecto del resto de planes de igualdad que prevén los apartados 2, 4 y 5 del artículo 45 LO 3/2007 que, hasta ahora, no eran objeto de inscripción obligatoria. Más aún cuando, con la nueva regulación, pueden resultar afectadas por la obligación de inscripción muchas empresas de pequeñas dimensiones y presumiblemente con un ámbito de actuación coincidente o inferior al de la comunidad autónoma que, a partir de ahora, deberán disponer de un plan de esta naturaleza.

En este sentido, solo remarcar que este Consell ha señalado frecuentemente que el hecho de que una empresa tenga centros de trabajo en más de una comunidad autónoma no comporta per se que el Estado deba asumir y centralizar las actuaciones ejecutivas y que lo que puede ser determinante como criterio de delimitación competencial es la ubicación de la sede o domicilio social de la empresa o el lugar donde radican sus instalaciones y recursos principales (por todos, DCGE 17/2015, FJ 2).

En consecuencia, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, en el nuevo apartado 6 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170 EAC y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Tercero. El examen del cumplimiento de los requisitos del presupuesto formal habilitante del artículo 86.1 CE y su aplicación al artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo

Nos corresponde en este último fundamento jurídico determinar el canon de constitucionalidad de los límites formales que derivan del artículo 86.1 CE, con el fin de proyectarlo sobre el artículo 1.dos RDL 6/2019 solicitado.

1. Como se ha expuesto ampliamente en los fundamentos jurídicos anteriores, constituyen el objeto de nuestra tarea consultiva los apartados 4, 5 y 6 del artículo 46 LO 3/2007 introducidos por el artículo 1.dos RDL 6/2019. A modo de recordatorio, el apartado 4 crea un registro de planes de igualdad de las empresas como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de las autoridades laborales del Estado y de las comunidades autónomas. El apartado 5, por su parte, establece que las empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en este registro. Y, finalmente, el apartado 6 contiene una remisión a un futuro reglamento respecto al desarrollo de la constitución del citado registro, sus características, condiciones para la inscripción de los planes de igualdad y el acceso a él.

Pues bien, el Gobierno, en su petición de dictamen, expresa que «resulta muy dudoso que concurran los presupuestos habilitantes de la extraordinaria urgencia y necesidad que el artículo 86 de la Constitución Española exige para la aprobación por Real decreto-ley», añadiendo, además, que «[d]ifícilmente puede apreciarse la extraordinaria urgencia de la creación del Registro de Planes de Igualdad de las Empresas mediante Real decreto-ley».

2. Una vez concretado lo anterior, analizaremos sucintamente el canon de constitucionalidad aplicable al decreto-ley para determinar si el Real decreto-ley 6/2019 cumple los requisitos formales exigidos por el artículo 86.1 CE.

En líneas generales, el decreto ley se configura como una norma jurídica con rango de ley, dictada por el Gobierno, con carácter extraordinario y excepcional. Supone la sustracción inicial del objeto de la disposición al ejercicio de la potestad legislativa del Parlament, que es a quien, en términos generales, corresponde su monopolio (art. 66.2 CE). Por la razón expuesta, el recurso por el poder ejecutivo a este tipo de disposiciones debe ser entendido de forma restrictiva y, consiguientemente, respetar de modo inexcusable el cumplimiento de las limitaciones previstas en el artículo 86.1 CE (DCGE 25/2014, de 11 de diciembre, FJ 3).

Ante todo, cabe señalar que este Consell ha puesto de manifiesto en varias ocasiones que en los últimos años se está haciendo un uso excesivo de la figura de este instrumento normativo, lo que no se adecua a su carácter excepcional, puesto que se adoptan de manera habitual decisiones gubernamentales de naturaleza legislativa y sin debatirlas en sede parlamentaria, cuestión que no deja de ser preocupante desde la perspectiva constitucional, por más que se prevea una sesión de convalidación parlamentaria (DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 5, y 4/2013, de 7 de mayo, FJ 1). Puede decirse que esta tónica se mantiene, ya que en los años 2017 y 2018 el Gobierno estatal ha dictado cuarenta y nueve decretos-leyes de las más diversas materias y diez en el primer semestre del año en curso.

En relación con los requisitos establecidos por el artículo 86.1 CE, tanto respecto al presupuesto habilitante como a los límites materiales por razón de su objeto, este Consell ya se ha pronunciado en múltiples ocasiones (DCGE 1/2011, de 22 de febrero, FJ 3; 5/2012, FJ 2; 6/2012, de 1 de junio, FJ 2; 11/2012, FJ 5, y 4/2013, FJ 1, entre otros) y, por este motivo, en aras de la brevedad y la simplificación, al tratarse de una doctrina consultiva consolidada, nos referiremos a ella de forma resumida.

Dicho esto, el análisis de constitucionalidad del decreto-ley se basa en dos operaciones principales: el examen de la existencia de la extraordinaria y urgente necesidad, así como la conexión de sentido entre la medida aprobada y la situación a la que se pretende dar solución con la aprobación de este tipo de norma de origen gubernamental (DCGE 11/2012, FJ 5).

En cuanto a la determinación de lo que constituye una necesidad extraordinaria por parte de los poderes públicos, hemos reiterado que corresponde, con un margen de discrecionalidad razonable, al órgano que ejerce la dirección política, de modo que la función de control de este Consell debe limitarse a verificar que los motivos están suficientemente explícitos, razonados y faltos de apariencia de arbitrariedad (por todos, DCGE 5/2015, FJ 2).

Hemos señalado también, en líneas generales, que el carácter extraordinario de una medida ha sido aceptado de manera amplia por la jurisprudencia constitucional «cuando está razonable y explícitamente motivado por situaciones fácticas con una especial trascendencia o repercusión en el ámbito económico o social, y, por el contrario, el escrutinio ha sido más estricto en supuestos de normativa orientada a reformas estrictamente organizativas o instrumentales mínimamente previsibles y que no exigen una acción normativa inmediata» (DCGE 15/2014, de 3 de julio, FJ 2.3, y 2/2019, de 22 de febrero, FJ 2).

Ello no quiere decir que la necesidad extraordinaria equivalga a la exigencia de una situación inequívocamente imprevisible (por todos, DCGE 6/2012, FJ 2), ya que, tal como ha indicado la jurisprudencia, la Constitución es flexible a la hora de admitir la figura del decreto-ley y no se limita a permitir su uso únicamente en casos de situaciones de necesidad absoluta, fuerza mayor o emergencia. Es decir, avala su utilización cuando se trate de «alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta» (entre otras, STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2). En definitiva, argumenta que lo que importa no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia sino que efectivamente estas tengan lugar (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 8, citando jurisprudencia anterior).

De hecho, el Tribunal Constitucional se ha mostrado, en términos generales, proclive a la validación del decreto-ley, especialmente cuando se trata «de las actuaciones desarrolladas en los ámbitos de la política social y económica» y ha admitido también las reformas de carácter estructural, si bien condicionadas a situaciones especialmente calificadas de gravedad, imprevisibilidad o relevancia (en este sentido, DCGE 11/2012, FJ 5, citando la STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10). Sobre esta cuestión, el Consell ha considerado que si se trata de un decreto-ley de alcance estructural, este deberá ser susceptible de estar controlado de manera exigente en sus requisitos formales (DCGE 6/2012, FJ 2, y 11/2012, FJ 5).

Respecto al elemento de la urgencia, de conformidad con nuestra doctrina, va ligada a la verificación de si «desde el punto de vista del procedimiento legislativo ordinario no existía otra opción que facilitara la tramitación de la disposición sin necesidad de recurrir a una norma de origen gubernamental. Por consiguiente, ?[l]a urgencia se vincula a la imposibilidad de implementar el contenido de la regulación o, en otras palabras, de alcanzar la finalidad deseada o buscada mediante el procedimiento parlamentario común previsto para el resto de iniciativas legislativas? (por todos, DCGE 1/2012, FJ 2)» (DCGE 2/2019, FJ 2, e, igualmente, 15/2014, FJ 2.3). Así pues, se hace uso del decreto-ley con el fin de evitar el perjuicio o posibles obstáculos que afectarían o impedirían la consecución de los objetivos del Gobierno en caso de recurrir en primera instancia a la vía parlamentaria (DCGE 5/2015, FJ 2).

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que «el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a ?situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes?» (por todas, STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).

Conforme a lo anterior, es conveniente indicar que, en el sistema parlamentario español, el propio Reglamento del Congreso de los Diputados prevé y regula dos modalidades de procedimiento encaminadas a reducir al máximo los plazos de tramitación de las iniciativas legislativas, que son el procedimiento de lectura única (art. 150 RCD) y la declaración de urgencia (art. 93 RCD), permitiendo este último supuesto lograr una importante celeridad en la tramitación de la iniciativa legislativa, ya que comporta la reducción a la mitad de los plazos fijados con carácter ordinario.

En cualquier caso, para efectuar el control externo de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que avalaría la aprobación del decreto-ley resulta imprescindible que se cumpla con la exigencia de justificarla explícita y razonadamente. Así, un primer elemento que hay que analizar son las razones o los motivos que fueron tenidos en cuenta por parte del Gobierno estatal para aprobar el decreto-ley, que deberán constar en el preámbulo de la propia norma y, si procede, en el expediente para su elaboración. Y un segundo, los argumentos que hayan puesto de manifiesto los intervinientes en el transcurso del debate parlamentario para su convalidación en el Congreso de los Diputados (entre muchas otras, STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5, y 61/2018, de 7 de junio, FJ 5, y DCGE 5/2012, FJ 2). En el mismo sentido, deberán tenerse presentes, por tanto, «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados» (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 7.a).

Llegados a este punto, no podemos obviar que, en ciertos pronunciamientos, el propio Tribunal Constitucional no ha validado el recurso al decreto-ley por parte del Gobierno del Estado, en especial porque este no ha aportado ninguna justificación que permita acreditar el presupuesto habilitante, y ha concluido en estos casos que no concurre una situación de extraordinaria y urgente necesidad debido a la evidencia de que no se ha justificado en la exposición de motivos de la norma ni en su memoria que las modificaciones introducidas «traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida» (STC 61/2018, FJ 9, e, igualmente, STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, citando la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 6). En esta misma línea, es suficientemente ilustrativa la STC 125/2016, de 7 de julio, que no validó el Real decreto-ley 13/2005, de 28 de octubre, de modificación de la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del patrimonio sindical acumulado, porque, pese a que en el debate parlamentario constaban razones de justicia y seguridad que podían avalar la razonabilidad de la medida, sin embargo, no había argumentos para justificar su urgencia ni necesidad ni, en otras palabras, para fundamentar la sustracción de su ordenamiento al procedimiento parlamentario. En definitiva, porque «ni en el preámbulo de la disposición recurrida ni en el debate sobre su convalidación se ha ofrecido justificación alguna de la extraordinaria y urgente necesidad de esta concreta medida» (FJ 3 y 4).

Finalmente, respecto a la conexión de sentido o congruencia entre las medidas adoptadas por la disposición y la finalidad que persigue, el Consell lo sintetiza afirmando que deberá identificarse como la existencia de un vínculo razonable entre las medidas adoptadas y la situación que exige la acción normativa y no «con un control sobre la oportunidad, la eficacia o la bondad técnica de las medidas adoptadas» (DCGE 6/2012, FJ 2, y 15/2014, FJ 2, con cita de la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6, 7 y 11). A lo anterior hay que añadir que las medidas deberán tener efectos inmediatos (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, y 96/2014, de 12 de junio, FJ 7), es decir, deberán modificar de manera instantánea la situación jurídica existente que se considera urgente afrontar (DCGE 16/2014, FJ 2, y 25/2014, FJ 3, haciéndose eco de las STC 1/2012, FJ 11, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9). Y, en el supuesto de que «las medidas no sean inmediatas, es necesario que se argumenten los perjuicios que podría causar la tramitación legislativa o que el Gobierno acredite, en el preámbulo o en el debate de convalidación, las causas que justificarían la prolongación de los efectos más allá de la fecha general de entrada en vigor» (DCGE 11/2012, FJ 5).

3. Una vez expuesto el canon de constitucionalidad de los requisitos formales del decreto-ley, nos corresponde ahora aplicarlo al apartado dos del artículo 1 RDL 6/2019, en la incorporación que efectúa de los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 LO 3/2007, descritos al inicio de este fundamento jurídico, a fin de dilucidar si cumple con las exigencias del artículo 86.1 CE.

En primer término, debemos decir que los tres apartados que se someten a nuestro parecer consultivo giran en torno al establecimiento de una nueva obligación para las empresas de inscripción de sus planes de igualdad, que lleva aparejada la creación de un registro administrativo específico como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos, cuya regulación se remite a un futuro desarrollo reglamentario. Cabe decir que estudiaremos de forma singularizada si concurre el presupuesto formal habilitante para este grupo de preceptos, ya que si las medidas que contiene un decreto-ley son diversas, como es el caso, las situaciones concretas de urgencia y necesidad que justifican su adopción también son susceptibles de serlo (STC 199/2015, FJ 5, y 61/2018, FJ 6, y, aplicando esta doctrina, DCGE 11/2012, FJ 5, o 5/2015, FJ 2).

Siguiendo este criterio, debemos decir que ninguno de ellos encuentra una justificación motivada en el preámbulo que encabeza la norma objeto del Dictamen. Efectivamente, en relación con los planes de igualdad a los que hace referencia, se limita a declarar que el artículo 1 RDL 6/2019 crea «la obligación de inscribir los mismos en el registro que se desarrollará reglamentariamente» (párr. décimo). Es cierto, no obstante, que en el contexto de la materia afectada por el Real decreto-ley, la legislación laboral, la creación de nuevas obligaciones o el reconocimiento de nuevos derechos en beneficio de los sujetos de las relaciones laborales, fundamentalmente el empresariado y los trabajadores y trabajadoras, exige en todo caso una cobertura legal. En este sentido, el decreto-ley, teniendo en cuenta que los artículos modificados no tienen carácter de ley orgánica (disp. final segunda LO 3/2007), podría ser un tipo de norma adecuada para este objetivo al tratarse de una disposición con rango de ley, pero lo verdaderamente determinante en este caso es que sería necesaria una justificación más cuidadosa y precisa de la extraordinaria necesidad y urgencia para dictarlo.

Descartada una justificación suficiente y explícita que permita inferir la naturaleza excepcional o la necesidad urgente de la introducción de la obligatoriedad de inscripción de los planes de igualdad y subsiguiente creación del instrumento administrativo registral para hacerla efectiva, debemos acudir a otros argumentos de carácter general expuestos en el mismo preámbulo para fundamentar la aprobación del Real decreto-ley.

De entrada podemos afirmar que, como mínimo, son débiles y escuetos. Efectivamente, de su lectura no se desprenden unos motivos más o menos nítidos encaminados a dar cumplimiento al mandato del artículo 86.1 CE, ya que se limita a afirmar que concurren «los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad que habilitan al Gobierno para aprobar el presente Real decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución». Y, a continuación, enumera varias sentencias que, precisamente, constituyen el canon de constitucionalidad aplicable a los decretos-leyes (párr. cuarto).

Sentado lo anterior, debemos aclarar que este Consell no cuestiona la capacidad del Gobierno del Estado como órgano de dirección política para aprobar un decreto-ley, sin embargo, al mismo tiempo, entiende que cuando lo ejerza deberá respetar lo que exige la jurisprudencia constitucional y, por consiguiente, acreditar efectiva y explícitamente que se trata de una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Para llevar a cabo esta acreditación es necesario que el Gobierno indique, por una parte, por qué la adopción de la medida no puede demorarse durante el tiempo necesario para tramitarla por el procedimiento legislativo ordinario sin romper su efectividad, ya sea por el tiempo que entonces se debería invertir o porque es necesaria una medida de naturaleza inmediata. Y, por otra, cuáles serían los perjuicios u obstáculos para la consecución de los objetivos que persigue que supondría vehicularlo por dicho procedimiento legislativo (en esta línea, STC 61/2018, FJ 9).

En la misma tendencia, genérica y poco explícita en términos argumentativos para justificar la existencia del presupuesto habilitante, se expresa el propio preámbulo cuando afirma que la situación de desigualdad entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación es «visible en la brecha salarial que no ha sido reducida en los últimos años» y que, en consecuencia, «exige una actuación urgente y necesaria por parte del Estado, puesto que la mitad de la población está sufriendo una fuerte discriminación y está viendo afectados sus derechos fundamentales», añadiendo seguidamente que «[u]n mayor retraso, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, conllevaría un daño de difícil reparación que no puede ser asumido por una sociedad moderna como la española» (tercer párr.). Se trata, como se deduce claramente de la literalidad de su redactado, de argumentos puramente generales e incluso retóricos que, si bien no los ponemos en ningún caso en duda, no vienen avalados por datos concretos esclarecedores de la necesidad de intervenir de manera inmediata y por la vía de un decreto-ley en el ámbito de la inscripción, registro y publicidad de los planes de igualdad de las empresas.

A mayor abundamiento, si tomamos como argumentos justificativos de la extraordinaria y urgente necesidad de la adopción de los apartados 4 a 6 del artículo 46 LO 3/2007 el mismo debate parlamentario, puede comprobarse que, en defensa del Real decreto-ley, la representante del Gobierno del Estado aportó un conjunto de datos referidos todos ellos a las pensiones o a la modalidad de contrato de trabajo, afirmando que «[t]enemos pensiones menores que los hombres [las mujeres], hasta un 35?% menos: la pensión media de las mujeres de este país es de 781 euros y la pensión media de los hombres sobrepasa los 1.200 euros. Estamos hablando de contratos parciales, que para las mujeres son el 25,36?%, mientras que para los varones son el 7,28?%» (DSCD núm. 185, de 3 de abril de 2019, pág. 16). Una vez más, sin cuestionar la veracidad de los datos aportados, en este caso tampoco podemos deducir una conexión directa entre el establecimiento de la obligación de inscripción y creación del registro de planes de igualdad y el objetivo que se describe en el preámbulo, que es reducir las diferencias en el ámbito laboral entre mujeres y hombres mediante la adopción de medidas encaminadas a minorar la brecha salarial, más aún si tenemos en cuenta que los niveles retributivos de las pensiones que se aportan como datos justificativos para promulgar el Real decreto-ley derivan de personas (hombres o mujeres) que están jubiladas y, por lo tanto, ya hace años que han desarrollado su vida laboral sufriendo esta misma discriminación salarial sobre la que ahora se pretende actuar de forma urgente. Y todo ello sin tener en cuenta tampoco a qué tipo de pensión se refiere la representante gubernamental para justificar esta diferencia entre mujeres y hombres dada la variedad de contingencias a las que dan cobertura (viudedad, jubilación, etc.).

Finalmente, debemos añadir que la situación concreta que quiere afrontarse mediante esta disposición de origen gubernamental, aun siendo muy loables y legítimas las finalidades que se trata de alcanzar en términos de impulso de las políticas de igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito laboral, es difícilmente justificable en términos de valorar su imprevisibilidad, sobre todo cuando con los argumentos anteriormente expuestos nos encontramos ante una deficiente regulación de la materia en la redacción original de la LO 3/2007 que, como reconoce el propio preámbulo, ha tenido resultados bien escasos en los últimos doce años, junto con un evidente retraso en la reparación de la situación observada, que es un problema que se arrastra desde hace décadas. Así pues, no se trata de situaciones imprevisibles a las que no pueda hacerse frente mediante una ley parlamentaria, como hemos visto que exige la doctrina jurisprudencial y consultiva antes expuesta, considerada esta imprevisibilidad como un elemento relevante a efectos de concluir sobre el carácter extraordinario y urgente de la necesidad.

En este contexto, conviene traer a colación el contenido del artículo 1.tres RDL 6/2019, en virtud del cual se introduce una nueva disposición transitoria duodécima a la LO 3/2007, que regula la aplicación gradual de sus artículos 45.2 y 46.2, .4, .5 y .6, es decir, de la obligación de las empresas de disponer de un plan de igualdad en función del número de personas que trabajan en ellas y el resto de medidas que, por conexión, están reguladas en estos preceptos. Así, se establece que las empresas de más de 150 personas trabajadoras hasta 250 disponen de un año para aprobar los planes de igualdad; las empresas de más de 100 personas trabajadoras hasta 150 disponen de dos años, y, finalmente, las empresas de 50 a 100 personas trabajadoras disponen de tres años.

De hecho, el presupuesto habilitante puede ser contrastado en relación con los intervalos temporales que existan, entre otros, en la entrada en vigor y en los efectos de la norma, ya que pueden «generar indicios jurídicamente controlables de la inexistencia de la pretendida urgencia» (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 4).

Como ya hemos afirmado antes, en cuanto a la congruencia de las medidas para hacer frente a una situación urgente, con carácter general se exige que sean de aplicación inmediata; si no es así, es necesario que en el preámbulo de la norma o en el debate parlamentario de convalidación el Ejecutivo justifique los perjuicios que podría causar la tramitación legislativa ordinaria o que acredite las causas que justificarían diferir los efectos de la norma más allá de su entrada en vigor (DCGE 11/2012, FJ 5).

En el caso que nos ocupa, el calendario previsto para la aplicación progresiva de las medidas legales objeto de dictamen evidencia que no tienen efectos inmediatos y, puesto que, como hemos visto, tampoco hay elementos en el preámbulo de la norma ni en el debate que justifiquen los perjuicios que ocasionaría su elaboración por la vía parlamentaria ordinaria, entendemos que, desde esta perspectiva, tampoco se respeta el presupuesto formal que habilita el recurso a este instrumento normativo. Así, no se critica que el Gobierno estatal otorgue a las empresas afectadas un plazo para cumplir progresivamente con la obligación de disponer de un plan de igualdad, lo que parece razonable, sino que la regulación de la que trae causa se haya adoptado prescindiendo de los requisitos constitucionales que avalan el recurso a la vía de urgencia.

Como ya se ha expuesto en la concreción del canon relativo al presupuesto habilitante del decreto-ley, habría sido viable la tramitación de un proyecto de ley que incorporara las modificaciones que introduce en la LO 3/2007 el artículo 1, apartados uno, dos y tres, RDL 6/2019 solicitando la declaración de urgencia (art. 93.1 RCD), que permite a la Mesa del Congreso de los Diputados acordar su tramitación por el procedimiento correspondiente y supone la reducción de los plazos ordinarios de duración del procedimiento legislativo a la mitad (art. 94 RCD), sin perjuicio además de que la Mesa de la propia Cámara es competente para acordar una reducción superior a la mitad en casos excepcionales. En términos todavía más estrictos se regula este procedimiento en el Reglamento del Senado, que prevé expresamente que «el Senado dispone de un plazo de veinte días naturales para ejercitar sus facultades de orden legislativo» (art. 90.3 CE y 133.1 RS), y establece una regulación detallada y precisa de los plazos de presentación de enmiendas, reunión en comisión, designación de la ponencia y deliberación (art. 135 RS).

En definitiva, y a modo de síntesis final, podemos concluir que, en nuestra opinión, la regulación que ha sido objeto del presente Dictamen no cumple el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86.1 CE como presupuesto habilitante del decreto-ley en su calidad de norma con rango legal.

Y ello es así, por un lado, porque, tal como hemos razonado, el preámbulo y la documentación acreditativa del Real decreto-ley no motivan ni justifican de modo mínimamente suficiente las posibles razones en cuanto a su necesidad, derivada de una situación sobrevenida, ni tampoco sobre la imposibilidad de acudir al procedimiento legislativo ordinario. En ambos elementos, las referencias del preámbulo se limitan a recoger una cláusula meramente formal o ritual para tratar de cumplir de manera somera, casi como un puro trámite, con la condición constitucional de la fundamentación. Asimismo, tampoco se deduce de manera natural o implícita del contenido material de la regulación que se produzca una situación extraordinaria, en la medida en que se trata de unas previsiones relativas a unos planes de igualdad de género que ya formaban parte del ordenamiento desde el año 2007, y de las que no parece que se deriven, ni de hecho ha sido así hasta la actualidad, unas consecuencias ni inmediatas ni claras en relación con la su eventual incidencia en la mencionada situación.

Y, por otro lado, también debemos tener presente, en el momento de descartar la habilitación constitucional, que este bloque normativo examinado tampoco viene conectado de manera instrumental con otros preceptos del Real decreto-ley que pudieran justificar su extraordinaria y urgente necesidad por razón de su influjo o trasvase. En realidad, y al contrario, los artículos relativos a los planes de igualdad y su inscripción y registro manifiestan una autonomía sistemática y sustantiva desvinculada o, como mínimo, no directamente ligada al resto de la regulación del Real decreto-ley, respecto de la que no nos corresponde pronunciarnos sobre el cumplimiento de los requisitos del artículo 86 CE puesto que, como es evidente, queda fuera de nuestro escrutinio tanto por lo que respecta a su contenido material como en lo relativo al cumplimiento del presupuesto habilitante.

En consecuencia, el criterio de este Consell es que el bloque de preceptos que acabamos de examinar (la obligación de inscripción de los planes de igualdad, la creación de un registro específico y la remisión a un futuro desarrollo de este último) deberían haber sido tramitados por el procedimiento legislativo ordinario, que es la vía principal y prevalente en nuestro sistema constitucional y la que garantiza un mejor y más plural debate y trabajo parlamentarios.

En conclusión, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, por el que se añaden los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, vulnera el artículo 86.1 CE, al no reunir los requisitos formales del presupuesto habilitante del decreto-ley.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, en los nuevos apartados 4, 5 y 6 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 153 y 170 EAC, y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, en los nuevos apartados 4, 5 y 6 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, con respecto al cumplimiento del requisito de la extraordinaria y la urgente necesidad, vulnera el artículo 86.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 23 de julio de 2019

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 5/2019, de 23 de julio, sobre el Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández y de la consejera Margarida Gil Domènech, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat sobre el Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación (BOE núm. 57, de 7 de marzo de 2019).

ANTECEDENTES

1. El día 27 de junio de 2019 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de la misma fecha (Reg. núm. E2019000320), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 25 de junio de 2019, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución del artículo 1.dos del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del mismo 27 de junio de 2019, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. El 9 de julio de 2019 se recibió en el Registro del Consell un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia que adjuntaba como documentación complementaria una nota elaborada por la Secretaría General del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, de 15 de mayo de 2019 (Reg. núm. E2019000357).

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 23 de julio de 2019 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno solicita la opinión de este Consell, con carácter previo a la interposición, si procede, de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, al amparo de los artículos 16.2.a y 31.1 de nuestra Ley constitutiva, en relación con el Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación (en adelante, RDL 6/2019 o Real decreto-ley) y, más concretamente, respecto de su artículo 1, apartado dos.

De acuerdo con lo anterior, en el presente fundamento jurídico expondremos el contenido del precepto objeto de dictamen y el contexto normativo, estatal y autonómico, en el que se insiere, así como mencionaremos las dudas que aquel plantea al solicitante y la estructura que seguirá nuestra opinión consultiva a fin de darle adecuada respuesta.

1. El Real decreto-ley 6/2019, convalidado por el Acuerdo del Congreso de los Diputados (Resolución de 3 de abril de 2019, BOE núm. 86, de 10 de abril de 2019), contiene siete artículos con medidas diversas que se corresponden con la modificación de siete normas con rango de ley que inciden de manera directa en la igualdad entre mujeres y hombres, con la pretensión de mejorar los muy discretos resultados obtenidos en los últimos doce años con la aplicación de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (en adelante, LO 3/2007). Así, el «nuevo texto articulado integral y transversal en materia de empleo y ocupación» quiere hacer efectivo este principio constitucional ex artículos 9.2 y 14 CE en un ámbito específico donde «persisten unas desigualdades intolerables en las condiciones laborales de mujeres y hombres», como es el del empleo y la ocupación. En concreto, según reza el preámbulo, entre otros aspectos, se trata de hacer frente a la «brecha salarial» entre mujeres y hombres y a la infrarrepresentación de aquellas en los puestos de trabajo de las disciplinas de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, que, a raíz de la Revolución Industrial 4.0, son los mejor remunerados.

Al objeto, pues, de dar un paso más hacia la plena igualdad, las citadas reformas legales ahora introducidas se dirigen, a modo de síntesis, a reforzar el derecho de los trabajadores y trabajadoras a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, a la igualdad de remuneración sin discriminación por razón de sexo y a la equiparación de la duración de los permisos por el nacimiento de un hijo o hija de los dos progenitores (art. 2 y 3); a establecer nuevas prestaciones en la acción protectora del régimen especial de trabajadores por cuenta propia o autónomos de la Seguridad Social (art. 4); a recuperar la protección social de los cuidadores no profesionales en el ámbito del sistema de la dependencia (art. 5), y a adaptar las infracciones y sanciones en el orden social a las nuevas obligaciones previstas en la norma (art. 6 y 7). Paralelamente, se concede al Gobierno del Estado un plazo máximo de seis meses para «dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y el desarrollo del presente Real decreto-ley en las materias que sean de su competencia» (disp. final primera).

Por lo que interesa a este Dictamen, el artículo 1 RDL 6/2019 afecta a dos preceptos de la LO 3/2007 que no tienen carácter orgánico de acuerdo con su propia disposición final segunda. Por una parte, reforma el apartado 2 de su artículo 45 (apdo. uno), estableciendo la obligación para las empresas de 50 o más personas trabajadoras de disponer de un plan de igualdad, con el alcance y contenido previstos en la propia Ley orgánica, plan que deberá ser objeto de negociación en la forma que determine la legislación laboral.

Por otra parte, también modifica el apartado 2 y añade los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 en los siguientes aspectos (apdo. dos): detalla cuáles son las materias que, al menos, contendrán los planes de igualdad y dice que la evaluación de diagnóstico que precede a su elaboración deberá realizarse en el seno de la Comisión Negociadora del Plan de Igualdad, a partir de los datos e información suministrada por la dirección de la empresa (apdo. 2); crea «un Registro de Planes de Igualdad de las Empresas, como parte de los Registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas» (apdo. 4); establece la obligación de las empresas de inscribir sus planes de igualdad en el citado registro (apdo. 5), y declara que todas las cuestiones que están conectadas con él (diagnóstico, contenidos, materias, auditorías salariales, sistemas de seguimiento y evaluación de los planes de igualdad) deberán desplegarse mediante norma reglamentaria, incluyendo «el Registro de Planes de Igualdad, en lo relativo a su constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso» (apdo. 6).

Respecto a ello, el apartado tres del artículo 1 RDL 6/2019 introduce una nueva disposición transitoria duodécima a la LO 3/2007, que regula una aplicación gradual de los artículos anteriores. De esta forma, prevé que las empresas de más de 150 personas trabajadoras hasta 250 contarán con un plazo de 1 año para la aprobación de sus planes de igualdad; las de más de 100 hasta 150, de 2 años, y las de 50 hasta 100, de 3 años.

Por último, para la efectividad de la nueva regulación de los planes de igualdad, el artículo 6 RDL 6/2019 amplía las conductas que hasta ahora eran objeto de sanción por incumplimiento de las obligaciones en materia de planes y medidas de igualdad. Así, con la modificación del artículo 7.13 del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto, relativo a las infracciones graves en materia de relaciones laborales, no solo son sancionables las que incumplan las obligaciones que en aquella materia establezca el Estatuto de los trabajadores y el convenio colectivo que sea de aplicación, sino también todas las previstas en la LO 3/2007.

2. A continuación, y para una mejor comprensión del objeto del Dictamen, debemos situar la nueva regulación de los planes de igualdad en el marco normativo actual y explicar, muy sucintamente, cuáles son los principales cambios introducidos por el Real decreto-ley 6/2019 respecto a la situación que lo precede.

Para empezar, cabe señalar que la igualdad de oportunidades es un objetivo prioritario de la acción legislativa a nivel europeo. En efecto, la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación, dispone que los estados miembros, de conformidad con la legislación, los convenios colectivos o las prácticas nacionales, deberán alentar a los empresarios y a los responsables del acceso a la formación a adoptar medidas eficaces para prevenir todas las formas de discriminación por razón de sexo y, en particular, el acoso y el acoso sexual en el lugar de trabajo, así como en el acceso al empleo, en la formación profesional y en la promoción (art. 26). La transposición de esta Directiva se ha llevado a cabo mediante la LO 3/2007, que no solo pretende incorporar la igualdad como un principio transversal sino que articula dos instrumentos singulares para alcanzar esta finalidad: las medidas y los planes de igualdad en las empresas (art. 45 LO 3/2007 en relación con los art. 17 y 85 TE).

En cuanto a estos últimos, incorporan un conjunto de medidas ordenadas que incluyen la totalidad de una empresa (sin perjuicio del establecimiento de acciones especiales adecuadas a determinados centros de trabajo) y que deben ser resultado de un proceso de negociación o consulta con los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras y en la forma que determine la legislación laboral, con el alcance y contenido que prevé el capítulo III del título IV de la LO 3/2007. Así, en el desarrollo del plan de igualdad, participan los representantes legales del personal y el empresariado y, en su ejecución, los trabajadores. Por otra parte, como hemos visto, la evaluación de diagnosis de la fase de iniciativa debe realizarse en el seno de la Comisión Negociadora del Plan de Igualdad, integrada igualmente por personas designadas por la dirección de la empresa y por la representación de los trabajadores. Cabe decir que, a raíz de la reforma dictaminada, la LO 3/2007 prescribe expresamente los ámbitos que deben ser objeto de esta negociación, que son: el proceso de selección y contratación, la clasificación profesional, la formación y promoción profesionales, las condiciones de trabajo, los derechos de la vida personal, familiar y laboral, la infrarrepresentación femenina, las retribuciones y la prevención del acoso sexual y por razón de sexo (art. 46.2, modificado, LO 3/2007).

La LO 3/2007 ha previsto desde un principio tres supuestos en los que es obligatorio para el empresariado elaborar un plan de igualdad. El primero, cuando se trate de empresas de más de 50 personas trabajadoras, teniendo en cuenta que antes de la reforma objeto de dictamen este número era de 250, notablemente superior (art. 45.2 LO 3/2007). El segundo, en el caso de empresas para las que así lo establezca expresamente el convenio colectivo que les sea aplicable (art. 45.3 LO 3/2007 y art. 85.2 Real decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores), y el tercero, para las empresas sometidas a un procedimiento sancionador en el transcurso del cual la autoridad laboral sustituye una sanción accesoria (art. 8.12, 16.2 y 46 bis.2 RDL 5/2000) por la elaboración y aplicación de un plan de igualdad, que debe someterse a negociación o consulta, si procede, con la representación legal de las personas trabajadoras (art. 45.4 LO 3/2007).

Para el resto de empresas, diferentes de las indicadas (con menos de 50 trabajadores y trabajadoras que tampoco estén en los supuestos segundo y tercero), la elaboración e implantación de los planes de igualdad es voluntaria, previa consulta también a la representación legal de los trabajadores y trabajadoras (art. 45.5). Ciertamente, para favorecer esta adopción voluntaria, la propia LO 3/2007 prevé que el Gobierno del Estado establezca las medidas de fomento adecuadas, dirigidas principalmente a las pequeñas y medianas empresas, que deben incluir el apoyo técnico que sea necesario (art. 49).

En cuanto al registro para el control y publicidad de los planes de igualdad, el nuevo artículo 46.5 LO 3/2007 incorpora, sin distinción, la obligación de las empresas de inscribir sus planes de igualdad en el Registro de planes de igualdad creado en el apartado anterior del mismo precepto, como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Este es un cambio relevante, ya que, hasta la actualidad, ante el silencio de la LO 3/2007 respecto a esta cuestión, había que recurrir al Real decreto 713/2010, de 28 de mayo, sobre registro y depósito de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, que establece que solo deben ser objeto de inscripción los acuerdos que aprueben planes de igualdad en las empresas afectadas por la negociación colectiva sectorial y los que deriven del convenio colectivo de empresa (art. 2.1.f RD 713/2010). Así, a excepción de lo anterior, cuando se trataba de acuerdos que aprobaban los planes de igualdad de empresa sin convenio colectivo propio y que no derivaban de lo establecido en un convenio sectorial, el citado Reglamento únicamente preveía que podía solicitarse su depósito en los registros de las autoridades laborales. Si se llevaba a cabo, el texto debía remitirse por medios electrónicos cumplimentando una serie de datos estadísticos e identificativos que constaban en la propia norma reglamentaria (disp. ad. segunda RD 713/2010).

Por lo que ahora interesa, el Real decreto 713/2010 estableció una organización del registro de convenios y acuerdos colectivos de trabajo y, consiguientemente, de los planes de igualdad ligados a estos, que se mantiene en el momento presente, según la cual corresponde al Estado su inscripción cuando son de ámbito estatal o supraautonómico y a las comunidades autónomas en el resto de los casos, con la creación de sus propios registros a través de medios electrónicos y al amparo de sus competencias (art. 3). Paralelamente, el citado Real decreto aludía a la articulación de una colaboración de las autoridades laborales autonómicas con el Ministerio competente en materia de trabajo mediante convenio (presumiblemente para centralizar los datos a efectos informativos) o a la alternativa que aquellas utilizaran aplicaciones informáticas propias para el registro o bien se adhirieran a la aplicación informática constituida en el citado Ministerio (disp. ad. primera).

De hecho, la última ha sido la opción adoptada por todas las comunidades autónomas, incluida la Administración de la Generalitat, las cuales durante el año 2011 (salvo la Comunidad de Madrid, que lo hizo en el 2012) firmaron con la Administración del Estado los correspondientes convenios bilaterales sobre el funcionamiento por medios electrónicos del Registro de convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Así, respecto a Cataluña, el convenio firmado con el Ministerio de Trabajo en el que se recogen las condiciones y especificaciones técnicas de su adhesión a la aplicación informática creada por este (actualmente denominada REGCON) y, por tanto, a su base de datos centralizada, se hizo público mediante la Resolución de 18 de enero de 2012, de la Secretaría General Técnica (BOE núm. 25, de 30 de enero de 2012).

Efectuadas las consideraciones anteriores y para acabar de exponer el contexto estatal del RDL 6/2019, cabe mencionar, en materia de igualdad en las empresas, el Real decreto 1615/2009, de 26 de octubre, por el que, en desarrollo del artículo 50 LO 3/2007, se regula la concesión y utilización del distintivo «igualdad en la Empresa», en el que, para otorgarlo, se valora, entre otros, como uno de los elementos más relevantes, la adopción y la efectiva implementación de un plan de igualdad en la empresa.

Respecto al marco normativo catalán, debemos referirnos también a la Ley 17/2015, de 21 de julio, de igualdad efectiva de mujeres y hombres que, entre otros aspectos, regulaba inicialmente los planes de igualdad en las empresas (art. 36), si bien fue impugnada ante la jurisdicción constitucional y en este aspecto se declaró nula, principalmente en la parte que reproducía las previsiones del artículo 46 LO 3/2007 porque invadía las competencias estatales sobre legislación laboral (STC 159/2016, de 22 de septiembre, FJ 4). Ahora bien, de la citada norma subsiste el mandato dirigido a los poderes públicos catalanes de favorecer la elaboración e implantación de planes de igualdad en las empresas (art. 36.2), así como la previsión de creación de un registro de planes de igualdad, adscrito al departamento competente en materia laboral, a fin de llevar a cabo y efectuar el seguimiento de los planes de igualdad del tejido empresarial catalán (art. 36.5 y art. 5.q). En este sentido, hay que destacar que la Administración de la Generalitat ha creado su propio Registro de planes de igualdad, al objeto de permitir el reconocimiento y dar visibilidad a las empresas y organizaciones que han elaborado e implantado un plan de igualdad y, a la vez, como referencia ineludible para las interesadas en avanzar en materia de igualdad o que están en proceso de creación de un plan propio. A estas alturas, en el citado Registro se encuentran inscritos más de ciento cincuenta planes de igualdad, entre administraciones e instituciones públicas, empresas y otras organizaciones, a las que se ha otorgado el correspondiente certificado oficial conforme se adecuan a la legalidad vigente.

En relación con lo anterior, la propia Ley 17/2015 también prevé la concesión del distintivo catalán de excelencia empresarial en materia de igualdad efectiva de mujeres y hombres en el trabajo para reconocer a las empresas que promueven políticas de igualdad (art. 35).

En el mismo ámbito, recientemente y en cumplimiento de la apenas citada Ley, el Gobierno de la Generalitat ha aprobado el Plan estratégico de políticas de igualdad de género 2019-2022 (Acuerdo GOV/96/2019, de 9 de julio), al objeto de hacer efectiva dicha igualdad «en todos los ámbitos, etapas y circunstancias de la vida, para garantizar una sociedad igualitaria».

Por último, cabe señalar que casi todas las comunidades autónomas han legislado respecto a cuestiones de naturaleza similar relacionadas con la igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito del trabajo. Es el caso de Andalucía (Ley 9/2018, de 8 de octubre, de modificación de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género); Aragón (Ley 7/2018, de 28 de junio, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres); Asturias (Ley 2/2011, de 11 de marzo, para la igualdad de mujeres y hombres y la erradicación de la violencia de género); Baleares (Ley 11/2016, de 28 de julio, de igualdad de mujeres y hombres); Canarias (Ley 1/2010, de 26 de febrero, de igualdad entre mujeres y hombres); Cantabria (Ley 2/2019, de 7 de marzo, para la igualdad efectiva entre hombres y mujeres); Castilla y León (Ley 1/2003, de 3 de marzo, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en Castilla y León); Castilla-La Mancha (Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de igualdad entre mujeres y hombres); Comunidad Valenciana (Ley 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres); Extremadura (Ley 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género); Galicia (Decreto legislativo 2/2015, de 12 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de igualdad); Navarra (Ley foral 17/2019, de 4 de abril, de igualdad entre mujeres y hombres), y el País Vasco (Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres y Ley 3/2012, de 16 de febrero, por la que se modifica la Ley para la igualdad de mujeres y hombres y la Ley sobre la creación del Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer).

3. Llegados a este punto, debemos hacer referencia a los preceptos objeto de la solicitud de dictamen y a las críticas formuladas por el Gobierno en la medida en que considera que no se adecuan al orden constitucional y estatutario de competencias, que son, en concreto, los apartados 4, 5 y 6 del artículo 46 LO 3/2007, añadidos por el apartado dos del artículo 1 RDL 6/2019.

En relación con dichas normas, cuyo contenido ya hemos descrito sucintamente en el apartado anterior, el peticionario considera que vulneran el artículo 170 EAC, por el que la Generalitat asume la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales que incluye, entre otros extremos, la negociación colectiva y el registro de los convenios colectivos, y que tiene el alcance previsto en el artículo 112 EAC. Y asimismo entiende que contradicen el artículo 150 EAC, sobre la potestad de autoorganización de la Administración de la Generalitat, y el artículo 153 EAC, relativo a la competencia exclusiva catalana sobre políticas de género, que, junto con otras actuaciones, incluye la planificación, diseño, ejecución, evaluación y control de normas, planes y directrices generales en materia de políticas para la mujer.

De acuerdo con las indicadas competencias estatutarias, el escrito alega que la Generalitat puede establecer un registro de planes de igualdad (tal como lo ha hecho al amparo del artículo 36.5 de la Ley 17/2015), que no vulnera las competencias del Estado en materia laboral y que tiene como finalidad favorecer la elaboración e implantación de planes de igualdad en las empresas, y que también puede configurarlo y organizarlo. Por este motivo, las previsiones del artículo 46, apartados 4 a 6, «al definir el Registro de Planes de Igualdad de las Empresas como un único registro en todo el Estado, que forma parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, y la habilitación a instancias estatales para desarrollar reglamentariamente aspectos como la constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso al Registro, pueden haber excedido de las competencias reservadas al Estado en materia de legislación laboral e invadido las asumidas por la Generalitat de Cataluña para la ejecución de la legislación laboral, en materia de políticas de género y de organización de su propia Administración».

Desde otra perspectiva, el peticionario también cuestiona la creación del Registro de planes de igualdad de las empresas mediante real decreto-ley sobre la base de que «resulta muy dudoso que concurran los presupuestos habilitantes de la extraordinaria urgencia y necesidad que el artículo 86 de la Constitución Española exige [?], cuando el plazo más breve de los que ha fijado el mismo artículo 1.Tres, para la aprobación de estos planes por parte de las empresas, es de un año».

4. Una vez delimitado el objeto del Dictamen, en el próximo y segundo fundamento jurídico expondremos el marco competencial en el que se insieren principalmente los preceptos cuestionados por el peticionario y lo aplicaremos a estos últimos para determinar si se adecuan o no a la Constitución y al Estatuto. En el tercer y último fundamento jurídico, trataremos la constitucionalidad de las mismas normas pero nos centraremos en determinar, desde una perspectiva formal, si las medidas que contienen obedecen a una situación de necesidad urgente y extraordinaria y, en consecuencia, si respetan el presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 CE, que faculta al Gobierno del Estado para su aprobación mediante decreto-ley.

Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo a los planes de igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito del trabajo y el empleo y la ocupación y su aplicación a los apartados 4, 5 y 6 del artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, introducidos por el artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo

Una vez concretado el objeto del Dictamen, nos corresponde examinar el canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable a los planes de igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito laboral para, a continuación, proyectarlo sobre el artículo 1.dos RDL 6/2019 por el que se añaden los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 LO 3/2007, descritos en el fundamento jurídico precedente y que aquí reproduciremos de forma más amplia, junto a los motivos aducidos por el Gobierno para dudar de su constitucionalidad.

1. Como punto de partida, a fin de determinar el título competencial sobre el que el Estado se ampara para reformar el artículo 46 LO 3/2007, debemos tener en cuenta que la disposición final primera de la citada Ley orgánica, en su apartado 3, establece que los preceptos que contiene el título IV, en el que se insiere aquel precepto, «constituyen legislación laboral de aplicación en todo el Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.7 de la Constitución».

Respecto al contenido y finalidad de las previsiones objeto de esta opinión consultiva, y de acuerdo con la descripción efectuada en el fundamento jurídico primero, conviene recordar, aunque sea brevemente, el contexto de la legislación y el sistema de relaciones laborales vigente donde hemos visto que se sitúan los planes de igualdad de las empresas. En este sentido, hay que decir que una de las principales novedades de la LO 3/2007 fue la introducción en el ordenamiento jurídico de un conjunto de medidas de fomento encaminadas a alcanzar una plena igualdad entre mujeres y hombres en diferentes ámbitos, como la educación, la Administración pública o el deporte, así como la previsión de los planes de igualdad en el mundo empresarial. En cuanto a este último aspecto, y a los efectos de este Dictamen, debemos indicar que los planes de igualdad se configuraron, inicialmente, como un instrumento obligatorio y un deber legal para las empresas con más de 250 trabajadores, que debían ser objeto de negociación en la forma prevista por la legislación laboral, mientras que eran voluntarios para las empresas de plantilla inferior. Igualmente, se volvían prescriptivos cuando así lo estableciera una previsión convencional expresa y en los términos que esta misma estipulara, y también, como medida alternativa, cuando la autoridad laboral hubiera acordado en un procedimiento sancionador que dichos planes se elaboraran y aplicaran en sustitución de una sanción accesoria (art. 45.4 LO 3/2007). En consonancia con este panorama, y al objeto de potenciar la incorporación de los planes de igualdad en la negociación colectiva, se introdujo en el Estatuto de los trabajadores «el deber de negociar medidas dirigidas a promover la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el ámbito laboral o, en su caso, planes de igualdad con el alcance y contenido previsto en el capítulo III del título IV de la Ley orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres» (art. 85.1 ET).

La modificación introducida por el Real decreto-ley incorpora ahora dos novedades en cuanto a la previsión inicial de la citada LO 3/2007: por una parte, amplía la exigencia legal de disponer de dichos planes a todas las empresas de 50 o más personas trabajadoras (modificación introducida en el art. 45.2) y, por otra, establece la obligación generalizada de inscribir todos los planes de igualdad a los que se refiere en su artículo 45 en el Registro de planes de igualdad (por consiguiente, obligatorios conforme a la ley, según convenio, derivados de un procedimiento sancionador y voluntarios) como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo (nuevo apdo. 5 del art. 46), aspecto este destacable, sobre el que centraremos posteriormente nuestra tarea interpretativa.

Ciertamente, de una interpretación sistemática del contenido de los artículos 45 y 46 LO 3/2007 y del artículo 1.dos RDL 6/2019, podemos deducir que los planes de igualdad se aproximan, en cuanto a la técnica y el procedimiento de elaboración e inscripción, a la naturaleza de los convenios colectivos, entendidos como el principal instrumento del derecho a la negociación colectiva previsto en el artículo 37.1 CE, que establece que «[l]a ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y los empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios». Efectivamente, en todos los supuestos a los que se refiere el artículo 45 LO 3/2007, los planes de igualdad deberán ser objeto de negociación o consulta con los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras, entre otras razones porque si son las citadas dos partes las que los acuerdan se consensua un marco de promoción de la igualdad en su ejecución, incrementando claramente su virtualidad y eficacia. Además, su proceso de elaboración incluye necesaria y previamente efectuar un diagnóstico, como mínimo, sobre el conjunto de aspectos que enumera el apartado 2 del artículo 46 LO 3/2007, en la nueva redacción dada por el artículo 1.dos RDL 6/2019 (retribuciones, formación, clasificación profesional de los trabajadores y trabajadoras, protocolo de lucha contra el acoso sexual en el ámbito de la empresa, etc.), diagnóstico este que se elaborará en el seno de un órgano formado por representantes de los trabajadores y las trabajadoras y del empresariado, que es la llamada Comisión Negociadora del Plan de Igualdad. En consecuencia, en líneas generales, puede decirse que los planes que resultan de la aplicación de la LO 3/2007 participan de la técnica y procedimiento aplicables a los convenios y acuerdos colectivos y producen unos efectos análogos a estos.

Ello no obsta para que la expresión «planes de igualdad» no pueda utilizarse también en un sentido más amplio para designar otras actuaciones de fomento en dicha materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, más allá de los instrumentos propiamente laborales descritos anteriormente. Así, pueden convertirse en una herramienta útil de referencia para el ejercicio de la competencia exclusiva que en materia de fomento de políticas de género atribuye el artículo 153 EAC a la Generalitat, que, respetando lo que establece el Estado en el ejercicio de la competencia ex artículo 149.1.1 CE, incluye, en todo caso, y por lo que aquí interesa: «a) [l]a planificación, diseño, ejecución, evaluación y control de normas, planes y directrices generales en materia de políticas para la mujer, así como el establecimiento de acciones positivas para conseguir erradicar la discriminación por razón de sexo que tengan que ejecutarse con carácter unitario para todo el territorio de Cataluña».

Resulta, entonces, posible que, en aplicación de las políticas de igualdad, esta competencia y la relativa a la de trabajo y relaciones laborales se proyecten sobre el ámbito material que nos ocupa, de modo que cuando así suceda deberá determinarse cuál de los dos es el título prevalente.

Pues bien, el objeto de este Dictamen, como hemos visto, son un tipo de planes regulados por la LO 3/2007 (modificados ahora por el Real decreto-ley) que, por su naturaleza, contenido y forma negociada o de consulta previa en la elaboración y aprobación, mantienen una estrecha relación con los derechos de los trabajadores y trabajadoras en el seno de la empresa, aparte de que tienen como finalidad incorporarse a sus condiciones de trabajo. Muestra de ello es el reconocimiento del derecho de acceso a la información sobre el contenido de los planes de igualdad a los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras o, subsidiariamente, a estos últimos, sin perjuicio del seguimiento de la evolución de los acuerdos sobre estos planes por parte de las comisiones paritarias de los convenios colectivos a las que estos atribuyan las citadas competencias (art. 47 LO 3/2007).

Además, en los casos que dispone la ley o el convenio aplicable, los planes de igualdad se convierten en una auténtica obligación para el empresariado, susceptible de sanción por la autoridad laboral en caso de incumplimiento. Por consiguiente, el título del artículo 153 EAC pasa a ser secundario en la tarea interpretativa en favor del que se considera más específico, que es el título competencial del artículo 170 EAC en materia de trabajo y relaciones laborales, respecto a la Generalitat, y del artículo 149.1.7 CE, sobre legislación laboral, en cuanto al Estado.

En el mismo sentido, la STC 159/2016, dictada a raíz del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra la Ley 17/2015, una vez admite expresamente que la delimitación entre la materia política de género y otras materias puede resultar compleja dado el carácter transversal e intersectorial de la política de género, concluye que «si existe un título específico que atribuye al Estado o a la Comunidad Autónoma competencia sobre una determinada materia la competencia sobre política de género pasa a un segundo plano pues, de lo contrario, quedaría desbordado el ámbito y sentido de este título competencial que no puede operar como título capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento» (FJ 2). En concreto, sobre la norma catalana que regulaba los planes de igualdad en las empresas (art. 36 Ley 17/2015), declara que se enmarca dentro del término de «legislación laboral», puesto que se refiere a una «concreta obligación empresarial en el ámbito de la relación laboral» (FJ 4).

En consecuencia, el canon aplicable con carácter prevalente a los planes de igualdad y otras previsiones que están conectadas con ellos, regulados por los artículos 45 y 46 LO 3/2007 y, en definitiva, al artículo 1, apartados uno y dos, del Real decreto-ley, que ahora los modifica, es el correspondiente a la materia laboral.

A) Respecto a la competencia sobre legislación laboral, este Consell ha tenido ocasión de tratarla ampliamente, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en numerosos dictámenes, entre otros, los DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3.1); 3/2013, de 26 de febrero (FJ 3.2); 26/2014, de 18 de diciembre (FJ 4); 9/2015, de 4 de junio (FJ 2); 4/2017, de 29 de junio (FJ 2); 12/2017, de 30 de enero (FJ 2), y 2/2018, de 17 de septiembre (FJ 2), a los que nos remitimos.

Comenzaremos afirmando que el artículo 149.1.7 CE establece que corresponde al Estado la «[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». De acuerdo con la primera jurisprudencia constitucional, la distinción funcional «legislación-ejecución» significa que el conjunto de la normativa, en sentido material, corresponde al Estado ?así pues, las leyes y las normas reglamentarias que son complementarias de ellas?, mientras que corresponde a las comunidades autónomas toda su aplicación o ejecución. Así, cabe remarcar que, de acuerdo con el artículo 112 EAC, corresponde a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria de ordenamiento funcional para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública.

En esta línea se enmarca el artículo 170 EAC, según el cual corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales.

Siguiendo la argumentación del DCGE 4/2017, «[i]nicialmente, la mayor dificultad a la hora de delimitar la competencia del artículo 149.1.7 CE fue la determinación de la materia, dado el carácter expansivo que puede asumir la expresión ?legislación laboral? en los dos términos (tanto legislación como laboral), de modo que sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional excluyen una serie de materias conexas (cooperativas, Seguridad Social, formación profesional reglada, asistencia social?), reduciendo el núcleo de la legislación laboral a las relaciones entre el empresario y los trabajadores, principalmente en torno al contrato de trabajo (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2). Se opta, por consiguiente, por un concepto restringido que no incluye el empleo (STC 249/1988, de 20 de diciembre)» (FJ 2).

Apuntábamos también en ese mismo Dictamen que fue ya a partir de la STC 195/1996, de 28 de noviembre (FJ 5), cuando la doctrina constitucional amplió el ámbito material del artículo 149.1.7 CE incorporando también, de forma expresa, el empleo y otros temas que se relacionan con él, como el fomento del empleo o la formación ocupacional. Esta interpretación es la que siguen las STC 190/2002, de 17 de octubre; 158/2004, de 21 de septiembre; 228/2012, de 29 de noviembre, y 159/2016, entre otras.

Así, la doctrina constitucional considera que forman parte del contenido propio de la materia laboral, a efectos del artículo 149.1.7 CE, por ejemplo, «la colocación, en sus diversas fases o estadios, el empleo, las ayudas de fomento del empleo y la formación profesional ocupacional, así como las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades» (STC 228/2012, FJ 3). Este proceso interpretativo de carácter expansivo, a partir del cual se han ido desdibujando las fronteras de la materia objeto de la competencia estatal sobre legislación laboral, merece nuestra crítica, en la medida en que, paralelamente, comporta la ampliación de las competencias normativas estatales en claro detrimento de las autonómicas que, en este concreto ámbito, están limitadas a la mera ejecución.

Efectuada la consideración anterior, en la que no nos explayaremos porque excede del objeto de este Dictamen, y respecto a la normativa estatal relativa a los planes de igualdad en el ámbito laboral, debemos afirmar que la integridad de la ejecución corresponde a la Generalitat, lo que, como ha insistido este Consell, implica «el necesario y escrupuloso respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos por el artículo 170 EAC» (DCGE 17/2015, de 22 de octubre, FJ 2, e, igualmente, 26/2014, FJ 4, entre otros).

Precisamente, la STC 111/2012, de 24 de mayo (FJ 11), determina que: «el dato de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tal alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados» (son ejemplos de ello también las STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y, más recientemente, 61/2015, de 18 de marzo, FJ 4, o 198/2015, de 24 de septiembre, FJ 3).

Como recordábamos en nuestro DCGE 17/2015, el Tribunal Constitucional reconoce la competencia íntegra de la Generalitat sobre la ejecución de la legislación laboral y, por consiguiente, los casos en los que el Estado puede atribuirse facultades de naturaleza ejecutiva deberán ser excepcionales (entre otras, STC 69/2018, de 21 de junio, FJ 10). Ciertamente, decíamos, en relación con esta posibilidad, que la doctrina constitucional «es clara y persistentemente restrictiva, de modo que la limita a determinadas situaciones tasadas en las que se dé una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la finalidad propia de la norma o de la política pública. En consecuencia, solo cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas. Y lo anterior siempre y cuando quede acreditado o justificado convenientemente en la regulación [estatal] o se desprenda de forma natural y, en todo caso, ciñéndose a las facultades que no puedan ser salvadas por mecanismos alternativos de cooperación o coordinación que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario que, como hemos dicho, atribuye con carácter general el ámbito ejecutivo en la materia a los poderes territoriales autonómicos (por todas, STC 27/2014, FJ 5)» (FJ 2, y, en el mismo sentido, DCGE 12/2017, FJ 2.2).

De hecho, en cuanto a las condiciones y efectos del ejercicio de las competencias autonómicas en este sector material, la jurisprudencia constitucional ha prevenido a menudo contra el uso del llamado principio de supraterritorialidad como eventual criterio de atribución de competencias al Estado más allá de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad. Así lo argumentan un amplio número de resoluciones que afirman que los efectos territoriales supraautonómicos no determinan la reversión sin más de la competencia al Estado (por todas, STC 81/2017, de 22 de junio, FJ 3). El Consell también ha declarado en reiteradas ocasiones que el principio territorial «comporta que su proyección normalmente tiene por objeto situaciones o relaciones radicadas en el espacio de la comunidad autónoma, si bien en determinados supuestos se produce un efecto supraterritorial que es susceptible de trascenderla, sin que, por este motivo, los poderes competentes deban perder su titularidad (en el caso de Cataluña ex art. 115 EAC). De lo contrario, la supresión de la posibilidad de actuar, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, equivaldría a negarles una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, a la vez, un uso ilegítimo del mencionado principio como criterio delimitador de competencias a excepción de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, FJ 5, y 27/2014, FJ 4)». Más aún, como se ha indicado, teniendo en cuenta que estamos ante una materia, como es la laboral, en la que la Administración catalana tiene un margen muy reducido para la actuación, que se limita a la vertiente meramente ejecutiva (por todos, DCGE 17/2015, FJ 2).

Una solución respetuosa con el modelo constitucional y estatutario de reparto de competencias cuando las actuaciones implicadas puedan tener dichos efectos más allá del territorio de una comunidad autónoma puede ser la fijación por parte del Estado de un punto de conexión suficientemente preciso, cuantitativa o cualitativamente, así como el establecimiento de los consiguientes mecanismos de colaboración y cooperación interadministrativa que faciliten la aplicación de la normativa estatal en la materia que, como hemos indicado, minimiza en gran medida el riesgo de divergencias. A modo de ejemplo y en lo que ahora interesa, cuando se trate de una empresa con centros de trabajo en más de una comunidad autónoma, lo que podría ser determinante es el lugar donde esté ubicada aquella, desde el punto de vista de donde radican sus instalaciones y todos los recursos necesarios para llevar a cabo su actividad principal (DCGE 8/2015, de 22 de enero, FJ 3, y STC 61/2015, FJ 4.a).

En este tipo de circunstancias, tanto la doctrina constitucional (entre otras, STC 76/2018, de 5 de julio, FJ 4, citando la STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 6) como nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 19/2013, de 16 de diciembre, FJ 2) han admitido el carácter excepcional de la asunción por parte del Estado de competencias autonómicas ejecutivas siempre y cuando concurran algunas condiciones. Particularmente, la imposibilidad de fijar puntos de conexión que permitan ejercer las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del asunto objeto de la competencia, sea imposible el fraccionamiento de la actividad pública ejecutiva ejercida sobre este y, con todo, en este caso, siempre que previamente se haya descartado la posibilidad de llevarla a cabo mediante mecanismos de colaboración o de coordinación. En definitiva, teniendo en cuenta que la normativa que puede dictar el Estado ya minimiza cualquier riesgo de divergencia, solo cuando todas las soluciones anteriores sean inviables sería admisible la asunción por parte de este de la competencia ejecutiva, en caso de que sea el único titular con capacidad de integrar los intereses contrapuestos.

B) Concretamente, en cuanto a la creación de registros administrativos, es doctrina consolidada que son instrumentos administrativos vinculados al ejercicio de las competencias propias y que, por consiguiente, la materia afectada en cada caso es la que determina la distribución competencial para su ordenamiento (por todas, STC 7/2019, de 17 de enero, FJ 3). Lo anterior, bien entendido que la actuación de inscripción registral propiamente dicha es un acto de naturaleza típicamente ejecutiva que, esencialmente, consiste en una comprobación de conformidad con la normativa aplicable, sea estatal o autonómica, con las subsiguientes facultades de control, inspección y publicidad.

Dicho esto, en el ámbito de la legislación laboral debemos delimitar, por un lado, qué aspectos del ordenamiento de los registros administrativos tienen carácter normativo y puede establecerlos el Estado y, por otro, cuáles son de carácter ejecutivo y corresponden en todo caso a la potestad organizativa de las administraciones autonómicas o al ordenamiento funcional de su competencia ejecutiva. Respecto a esta delimitación, sin perjuicio de tratar el tema más adelante, podemos incluir en el primer grupo cuestiones como la determinación de los actos que deberán ser objeto de inscripción, el establecimiento de los puntos de conexión necesarios para determinar la autoridad laboral que es competente en cada caso para efectuar la inscripción y el resto de actos registrales, el contenido de los asientos o la documentación que deberá presentarse para el registro de estos y, en el segundo, la propia creación del registro, la fijación de su sede y dependencia orgánica, su dirección u órgano superior, las competencias o los aspectos formales de los asientos (STC 228/2012, FJ 6.g), la gestión del registro (DCGE 5/2015, de 20 de abril, FJ 3, citando el 7/2014, de 27 de febrero, FJ 3) y la resolución sobre la inscripción y subsiguiente recurso (DCGE 26/2014, FJ 4).

Ahora bien, la doctrina constitucional ha declarado que, con independencia de los criterios de distribución competencial, «es constitucionalmente posible la creación de un Registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad», pero, a la vez, ha exigido que este último «debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas en la materia. Pues, si las facultades del Estado están circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único, estas otras facultades, de índole ejecutiva, exceden de su ámbito de actuación competencialmente posible» (STC 76/2018, de 5 de julio, FJ 8, citando anterior doctrina consolidada).

Por su parte, el Consell ha admitido la necesidad que, en determinadas situaciones, el Estado deba disponer de todos los datos existentes, pero ha defendido que esta necesidad no pasa de manera indispensable por la articulación de un sistema centralizado de registro con exclusión de las comunidades autónomas. A fin de evitar lo anterior, entre otros extremos, tiene la capacidad para fijar directrices de metodología común y coordinación que permitan alcanzar la interoperabilidad y homogeneidad deseadas en el envío de la información, si bien estas deberán resultar proporcionadas en su contenido y finalidad y respetar las competencias autonómicas en la materia (DCGE 12/2015, de 22 de julio, FJ 3).

Finalmente, en este mismo contexto, es necesario mencionar el artículo 150 EAC, que atribuye a la Generalitat, en materia de organización de su Administración, la competencia exclusiva sobre «a) [l]a estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial», así como sobre «b) [l]as distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa» y que, por tanto, da cobertura, con carácter general, a la constitución y regulación de la organización y funcionamiento de los registros propios de ámbito autonómico que se consideren necesarios para la gestión de las competencias asumidas estatutariamente. En concreto, para lo que ahora nos afecta, dicha potestad de organización comprende, entre otros aspectos, la adscripción del registro en un departamento u organismo concreto; la atribución de competencias administrativas específicas; la dotación presupuestaria suficiente para que sea operativo y del personal adecuado a fin de que pueda funcionar, así como la concreción de la fórmula organizativa que se considere más idónea conforme a las leyes y reglamentos de organización administrativa.

2. Llegados a este punto, procederemos a describir el contenido de los apartados 4, 5 y 6 añadidos por el Real decreto-ley al artículo 46 LO 3/2007, así como los argumentos expuestos por el Gobierno en su petición de dictamen, para aplicar a continuación el canon competencial explicitado en el apartado anterior.

En primer término, creemos conveniente, aunque no es objeto de críticas en el escrito del Gobierno, referirnos al artículo 1.dos RDL 6/2019, que modifica el apartado 2 del artículo 46 LO 3/2007. El nuevo redactado del precepto define los planes de igualdad de las empresas como «un conjunto ordenado de medidas evaluables dirigidas a remover los obstáculos que impiden o dificultan la igualdad efectiva de mujeres y hombres» que, a modo de síntesis, exige con carácter previo la elaboración de un diagnóstico en el seno de una comisión específica, en la que participan los representantes legales de los trabajadores y trabajadoras y del empresariado (que debe colaborar aportando los datos e información necesarias para elaborarlo), y que es posteriormente objeto de negociación o consulta previa con la representación legal de las personas trabajadoras.

Por otra parte, cabe remarcar que, de conformidad con la nueva redacción del artículo 45.2 LO 3/2007 (que tampoco ha sido criticado), se ha modificado el umbral numérico legal referido a la plantilla de la empresa a partir del que estas están obligadas a canalizar las medidas de igualdad entre mujeres y hombres mediante la aprobación y aplicación de un plan de igualdad. Efectivamente, como ya hemos apuntado, con la entrada en vigor de la nueva regulación se ha bajado el listón de la obligatoriedad a 50 o más personas trabajadoras, quedando facultativa la articulación de dichos planes para las empresas con un número de trabajadores y trabajadoras inferior (siempre y cuando no se encuentren en los supuestos del art. 45, apdos. 3 y 4, LO 3/2007).

Es en este contexto en el que debemos insertar los tres preceptos siguientes que el Real decreto-ley ha introducido ex novo en nuestro ordenamiento jurídico.

En segundo término, el apartado 4 del artículo 46 LO 3/2007 establece:

«Se crea un Registro de Planes de Igualdad de las Empresas, como parte de los Registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas.»

El apartado 5, también de nueva redacción, prescribe que «[l]as empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en el citado registro». Y, finalmente, el apartado 6 se remite a un futuro desarrollo reglamentario sobre el diagnóstico, los contenidos, las materias, las auditorías salariales, los sistemas de seguimiento y evaluación de los planes de igualdad y, en lo que ahora nos interesa, también respecto al «Registro de Planes de Igualdad, en lo relativo a su constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso».

En cuanto a las razones aducidas por el Gobierno, en términos generales, este alega que la Generalitat ya dispone actualmente de su propio Registro público de planes de igualdad, al amparo del ejercicio de las competencias asumidas por efecto de lo dispuesto en los artículos 150, 153 y 170 EAC, por lo que goza de la potestad para configurarlo y organizarlo. Consiguientemente, argumenta, los apartados 4, 5 y 6, añadidos al artículo 46 LO 3/2007, al definir el Registro de planes de igualdad de las empresas «como un único registro en todo el Estado, que forma parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo», así como «la habilitación a instancias estatales para desarrollar reglamentariamente aspectos como la constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso al Registro, pueden haber excedido de las competencias reservadas al Estado en materia de legislación laboral e invadido las asumidas por la Generalitat de Cataluña para la ejecución de la legislación laboral, en materia de políticas de género y de organización de su propia Administración».

A) Pues bien, de una lectura pausada del texto del apartado 4 del artículo 46 LO 3/2007 no parece deducirse que el objetivo de la norma sea la creación de un registro de planes de igualdad único para todo el Estado, como afirma el solicitante, con exclusión de la competencia de las comunidades autónomas para disponer de su propio registro.

De entrada, si bien descartamos la interpretación anterior según la cual el citado precepto crea un registro centralizado, por las razones que seguidamente expondremos, ni que decir tiene que si así fuera sería claramente inconstitucional en aplicación del parámetro expuesto en el apartado 1 del presente fundamento jurídico. Y más aún teniendo en cuenta que, ni en el preámbulo ni en su texto, el Real decreto-ley incorpora los argumentos que podrían justificar la asunción por parte de la autoridad estatal de las funciones ejecutivas inherentes a la gestión y organización del registro, limitándose a indicar en la exposición de motivos que el artículo 1 RDL 6/2019 crea «la obligación de inscribir los mismos en el registro que se desarrollará reglamentariamente» (párr. décimo).

Pero antes de continuar el examen de la norma, resulta oportuno recordar a título ilustrativo que, con independencia de la autoridad laboral autonómica que sea la responsable de la organización y gestión de cada uno de los registros de convenios y acuerdos colectivos propios, se encuentra actualmente en funcionamiento una base de datos centralizada que reúne la información completa de la situación actual de la negociación colectiva en todo el Estado creada por este último, a raíz de los convenios de colaboración que ha firmado con todas las comunidades autónomas (con Cataluña lo hizo el 30 de noviembre de 2011), a los que nos hemos referido en el fundamento jurídico anterior.

Aclarado lo anterior, entendemos que, ciertamente, el artículo 46.4, en consonancia con la nueva obligación legal de inscribir los planes de igualdad que establece la LO 3/2007, prevé la creación de un registro administrativo específico aunque lo vincula a los ya existentes registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo «dependientes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas». Así, según nuestra opinión, la expresión «un» registro de planes de igualdad de las empresas no equivale a «único» sino que debe conectarse con la mención en plural a los registros de convenios y acuerdos colectivos y a las autoridades laborales, estatal y autonómicas, de modo que es inclusiva del posible ejercicio por parte de la Generalitat de su competencia ejecutiva para constituir y gestionar su propio registro de planes de igualdad como parte de su registro de convenios colectivos (sin perjuicio de que, adicionalmente y al amparo del art. 153 EAC, pueda crear otros registros administrativos en ejercicio de sus competencias en materia de políticas de género). Es cierto que la redacción del precepto no es la más precisa entre las posibles y que una lectura a primera vista podría generar confusión, pero tampoco puede afirmarse que el Estado establezca una previsión de carácter organizativo de dicho registro administrativo con la voluntad de excluir a las comunidades autónomas.

Esta conclusión resultaría también avalada, entre otras razones, tanto por sus antecedentes como por el contexto normativo y fáctico en el que se insiere el precepto objeto de dictamen. En efecto, como hemos observado en el fundamento jurídico primero, las comunidades autónomas, en aplicación de la normativa estatal sobre los registros de convenios y acuerdos colectivos (art. 3 RD 713/2010), han establecido sus propios registros donde inscriben este tipo de acuerdos laborales cuando tienen un alcance territorial autonómico o inferior al autonómico. Las autoridades laborales, estatal y autonómicas, gestionan, pues, separada y respectivamente, un registro estatal y los correspondientes registros autonómicos, según la extensión geográfica del convenio o acuerdo colectivo afectado. Otra cosa es la idoneidad del punto de conexión territorial a partir del que hemos visto que delimita a qué autoridad laboral corresponde inscribir a unos y a otros, pero este concreto aspecto no es objeto del Dictamen ni ha sido discutido desde la creación del correspondiente registro por parte de la autoridad catalana competente del Departamento de Trabajo de la Administración de la Generalitat, registro que, además, está plenamente operativo.

Llegados a este punto, según el canon de constitucionalidad expuesto en el punto anterior de este mismo fundamento jurídico, cabe recordar que la Generalitat tiene atribuida la competencia ejecutiva en el ámbito de trabajo y relaciones laborales (art. 170 EAC) y, consiguientemente, tiene la potestad reglamentaria interna para aprobar las disposiciones para la ejecución de la normativa estatal, así como la función ejecutiva en general, que en todo caso incluye las facultades de organización de su propia Administración (art. 112 EAC). Ello significa que la Administración laboral catalana está habilitada para crear su propio registro para inscribir los planes de igualdad a los que se refiere la LO 3/2007 y ejercer respecto a él todas las potestades de índole ejecutiva que le correspondan.

Efectuadas las consideraciones anteriores, hemos de determinar ahora si el Estado tiene la potestad para prescribir que el citado registro autonómico de planes de igualdad deba formar parte necesariamente de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, que actualmente gestionan las comunidades autónomas. Para darle respuesta, partiremos de la base de que los planes de igualdad de las empresas a los que se refiere la LO 3/2007, como hemos expuesto anteriormente, son el resultado, en mayor o menor medida, de un procedimiento negociado o acuerdo entre las personas empresarias y sus trabajadores y trabajadoras y, en definitiva, pasan a formar parte de las condiciones de la relación laboral que se establecen entre ambas partes. Además, en la mayoría de los casos se conciben como una obligación legal o convencional del empresariado, cuyo incumplimiento constituye una infracción grave en el orden social, en materia de relaciones laborales individuales y colectivas. Cabe decir que, en la práctica, la fuente de establecimiento de la obligación de disponer de un plan de igualdad derivado de la ley (art. 45.2 LO 3/2007) o del convenio aplicable (art. 45.3 LO 3/2007) puede ser común, ya que un convenio de ámbito supraempresarial, entre otras opciones, puede extender la obligación de negociar planes de igualdad a todas las empresas incluidas en su ámbito de aplicación, independientemente del volumen de trabajadores o trabajadoras que tenga, o solo a las que estén obligadas legalmente a ello en función del citado volumen.

En consecuencia, el Estado, al amparo de sus competencias legislativas laborales, puede decidir, a efectos de homogeneizar la información que permitirá el ulterior control del cumplimiento de las obligaciones de igualdad en las empresas, que su inscripción esté vinculada, como prevé la norma dictaminada, a la de los convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Otra cosa es, como más adelante examinaremos al tratar el apartado 6 del mismo precepto, cuál es el alcance que pueden tener estas directrices comunes que, como hemos anticipado, deberían respetar en todo caso las potestades ejecutivas y organizativas que en materia registral corresponden a las comunidades autónomas en el ámbito laboral.

Y lo que se ha expuesto anteriormente se entenderá sin perjuicio de que la Generalitat, como hemos indicado, pueda establecer otros registros administrativos de planes de igualdad al amparo de las competencias previstas en el artículo 153 EAC, relativas a las políticas de género. De hecho, como afirma el peticionario, la Administración catalana dispone ya de un Registro de planes de igualdad que, si fuera el caso, puede coexistir con el Registro de convenios y acuerdos colectivos, pero obviamente vinculando sus funciones a otras finalidades de interés público en aplicación de sus políticas de género ex artículo 153 EAC. Sobre dicha cuestión, retomaremos el parámetro competencial ya expuesto en materia de registros administrativos, donde decíamos que, una vez reconocida a las comunidades autónomas la competencia ejecutiva en una materia, estas pueden crear registros públicos administrativos «como instrumentos administrativos ligados a una competencia propia, en la medida en que las competencias autonómicas de que se trate ?puedan verse facilitadas mediante la existencia de tales instrumentos de publicidad y de control? (STC 87/1985, FJ 3)» (por todas, STC 7/2019, FJ 3).

En consecuencia, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, que añade un nuevo apartado 4 al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170 EAC y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

B) El apartado 5 del artículo 46 LO 3/2007 establece, como hemos dicho, que «[l]as empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en el citado este registro». Pues bien, en virtud de este precepto, el Estado establece una nueva obligación legal dirigida a las empresas, consistente en inscribir en el registro los planes de igualdad. En la medida en que la norma no distingue, debemos interpretar que la citada obligación comprende todos los tipos de planes a los que hace referencia la LO 3/2007; así pues: los que vienen exigidos por los convenios colectivos que les sean aplicables, los que son obligatorios por mandato legal (ya sea por el volumen de personas trabajadoras o como resultado de una sanción impuesta por la autoridad laboral) y también los de carácter voluntario, porque no están comprendidos en ninguno de los supuestos recién descritos.

Cabe decir que este nuevo precepto supone una ampliación considerable del abanico de empresas afectadas por la obligación de inscripción registral respecto de lo que inicialmente preveía la normativa del sector. En efecto, como ya se ha indicado, hasta ahora la LO 3/2007 no incorporaba expresamente ninguna obligación de registro de los planes de igualdad a las empresas, de modo que solo eran objeto de necesaria inscripción en los registros de convenios y acuerdos colectivos, por mandato del Real decreto 713/2010, de aplicación a todo el Estado, «los acuerdos sectoriales que establecen los términos y condiciones que han de seguir los planes de igualdad en las empresas, los acuerdos que aprueben planes de igualdad en las empresas afectadas por la negociación colectiva sectorial, así como los acuerdos que aprueben los planes de igualdad derivados del convenio colectivo de empresa» (art. 2.1.f RD 713/2010). A título ilustrativo, indicaremos que, según este esquema, los planes de igualdad exigidos por convenios colectivos sectoriales o de empresa de ámbito territorial superior al autonómico eran competencia del registro estatal y los de ámbito autonómico o inferior, de los registros propios de cada comunidad autónoma. Para el resto de planes de igualdad, que no eran susceptibles de inscripción registral (acuerdos que aprueben los planes de igualdad de empresa que carezcan de convenio colectivo propio y que no deriven de lo establecido en un convenio sectorial), se preveía, sin embargo, la posibilidad de solicitar el depósito en los registros de las autoridades laborales autonómicas (disp. adicional segunda RD 713/2010). Consiguiente y presumiblemente, todas estas categorías de planes de igualdad que hasta la actualidad han sido solo objeto de depósito voluntario pasan ahora a ser de inscripción obligatoria.

Paralelamente a la citada modificación legal, el apartado tres del artículo 1 RDL 6/2019 introduce una nueva disposición transitoria duodécima a la LO 3/2007, que, como hemos adelantado, modula la aplicación de la obligación de elaborar y aprobar, así como de inscribir en el registro, los planes de igualdad por parte de las empresas, otorgando unos plazos bastante laxos, que van desde un año (empresas de más de 150 hasta 250 personas trabajadoras), dos años (más de 100 hasta 150), hasta los tres años (de 50 a 100), computándose estos plazos desde la publicación del Real decreto-ley en el Boletín Oficial del Estado.

Desde una perspectiva competencial, puede decirse que la nueva obligación legal descrita en los párrafos anteriores derivaría de la necesidad de alcanzar una mayor eficacia en la aplicación de los planes de igualdad que regula la LO 3/2007, la cual, como reza su preámbulo, ha tenido escasos resultados. Así, en la medida en que el registro de todos los planes, tanto obligatorios como voluntarios, favorece la publicidad, visibilidad y ulterior control de los mismos, tanto respecto a su contenido como a su aplicación, puede decirse que estamos ante una opción de política legislativa en materia laboral adoptada por el legislador estatal en virtud del artículo 149.1.7 CE. Así pues, no cabe reproche competencial alguno respecto a la introducción en el ordenamiento jurídico de dicha previsión, relativa a la obligación para el empresariado de registrar los planes de igualdad que se elaboren y aprueben conforme a la LO 3/2007.

Y, por los mismos argumentos expuestos al examinar el apartado 4, concluiremos que el hecho de que el apartado 5 obligue a las empresas a llevar a cabo la inscripción de los planes de igualdad regulados en la LO 3/2007 no vulnera en sí misma las competencias ejecutivas de la Generalitat para la organización de un registro propio para el control y publicidad de dichos planes como parte del registro de convenios y acuerdos colectivos que le corresponde gestionar. Y lo anterior sin perjuicio de que, insistimos, al amparo de otras competencias y para el cumplimiento de sus finalidades, como, por ejemplo, las de las políticas de género previstas en el artículo 153 EAC, la Administración catalana también pueda contar con otro registro administrativo de carácter propio que incorpore aquellos planes de igualdad que no estén comprendidos en los supuestos del artículo 45 LO 3/2007.

En consecuencia, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto 6/2019, de 1 de marzo, en el nuevo apartado 5 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 170 EAC y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

C) Finalmente, el apartado 6 del artículo 46 LO 3/2007, introducido por el apartado dos del mismo artículo 1 RDL 6/2019, contiene una remisión reglamentaria para el desarrollo del registro de planes de igualdad «en lo relativo a su constitución, características y condiciones para la inscripción y acceso».

En este apartado, el principal problema radica en determinar si las expresiones, por una parte, «constitución» y, por otra, «características y condiciones para la inscripción y acceso» tienen un contenido normativo y regulador que puede establecer el Estado al amparo de su competencia sobre legislación laboral (art. 149.1.7 CE) o, por el contrario, son meras previsiones de carácter organizativo del registro, que correspondería establecer a la Generalitat, en la medida en que goza de una potestad reglamentaria de ordenamiento funcional de la competencia ejecutiva autonómica, que incluye la actividad registral (art. 170 EAC).

Recordemos, además, que la actividad de inscripción, que consiste principalmente en comprobar si el acto o documento reúne el contenido y requisitos que permiten su registro, no es una actuación que manifieste especiales dificultades técnicas que impidan su ejercicio por parte de los poderes públicos que con carácter ordinario tienen reconocida la correspondiente competencia ejecutiva. Tanto más cuando, en el caso que nos ocupa, el Estado tiene atribuida una competencia normativa que le permite establecer unas directrices de procedimiento y de funcionamiento generales y comunes que garantizan la homogeneidad y la consecución de las finalidades que persigue la ley.

Dicho esto, deberá examinarse si el establecimiento de las cuestiones del artículo 46.6 LO 3/2007 para todos los registros autonómicos de los planes de igualdad tiene un alcance proporcional a la finalidad pretendida, como podría ser, entre otros aspectos, alcanzar una cierta interoperabilidad de los datos afectados, que permita reunir toda la información relativa a las empresas que deban tener un plan de igualdad, hacer publicidad de ello y favorecer un seguimiento efectivo.

Sobre esta delimitación entre competencias normativas y ejecutivas, podemos comenzar diciendo que las expresiones que incorpora el último inciso del apartado 6 del artículo 46, a priori, no tienen una significación que afecte, menospreciándola, a la competencia ejecutiva de la Generalitat. De hecho, no debemos olvidar que para interpretar correctamente la norma examinada, situándonos en el contexto actual, este reglamento debe referirse en todo caso al registro que está a cargo del Ministerio de Trabajo y, presumiblemente, a los que lleven las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias laborales. Partiendo de esta premisa, se entenderá que, desde la perspectiva autonómica, la «constitución» se referiría al desarrollo de las previsiones legales que permitan la creación efectiva de un registro propio por parte de dichas comunidades autónomas. Y, respecto a la expresión «características y condiciones para la inscripción y acceso», aludiría, por ejemplo, a los actos inscribibles, a su funcionamiento a través de medios electrónicos, a los sujetos legitimados para la solicitud de la inscripción, a la determinación de la documentación que deberá adjuntarse, así como al régimen de acceso público y consulta y al seguimiento de la tramitación.

De todos modos, sentado lo anterior, no es posible ahora determinar con exactitud cuál es el alcance que dará el reglamento a las expresiones citadas, que no dejan de ser fórmulas genéricas. Así pues, hay que esperar a su aprobación y a su contenido definitivo, que podría ser objeto de un pronunciamiento por parte de este Consell en caso de duda sobre su constitucionalidad y, si procede, ser impugnado por las vías procesales adecuadas.

No obstante, a pesar de lo anterior, consideramos oportuno apuntar un tema que debería tratar el reglamento de desarrollo de los nuevos apartados del artículo 46 a fin de evitar una posible vulneración de las competencias autonómicas. En concreto, recordaremos que lo que debe hacer el legislador estatal es configurar «un modelo de registro, con la fijación de los correspondientes puntos de conexión necesarios, que de abajo hacia arriba permitiera la inscripción, actualización e integración de los datos, desde las comunidades autónomas hacia el Estado, reconociendo la interlocución ordinaria y general de las administraciones autonómicas con las entidades que operan en su territorio» (DCGE 3/2019, de 17 de junio, FJ 3.10, recogiendo doctrina del 12/2013, de 3 de octubre, FJ 3, y 24/2015, de 17 de diciembre, FJ 7).

En este sentido, la LO 3/2007 no establece los criterios para determinar cuál es la autoridad laboral competente para registrar los diversos planes de igualdad. Cabe decir que cuando se trate de un plan derivado de una previsión expresa del convenio aplicable a la empresa (art. 45.3 LO 3/2007) nos podemos atener a lo dispuesto actualmente en la normativa estatal sobre los registros de convenios y acuerdos colectivos, según la cual hemos visto que corresponde a la Administración catalana la inscripción de los planes que deriven de un convenio que sea de ámbito autonómico o inferior.

Pero dejando a un lado esta solución interpretativa, lo que sí es evidente es que el reglamento que complemente la Ley orgánica debe establecer los correspondientes puntos de conexión territorial que permitan el ejercicio por parte de las comunidades autónomas de las potestades ligadas a la actividad registral (comprobación, inscripción, cancelación, publicidad e inspección). Y, sobre todo, respecto del resto de planes de igualdad que prevén los apartados 2, 4 y 5 del artículo 45 LO 3/2007 que, hasta ahora, no eran objeto de inscripción obligatoria. Más aún cuando, con la nueva regulación, pueden resultar afectadas por la obligación de inscripción muchas empresas de pequeñas dimensiones y presumiblemente con un ámbito de actuación coincidente o inferior al de la comunidad autónoma que, a partir de ahora, deberán disponer de un plan de esta naturaleza.

En este sentido, solo remarcar que este Consell ha señalado frecuentemente que el hecho de que una empresa tenga centros de trabajo en más de una comunidad autónoma no comporta per se que el Estado deba asumir y centralizar las actuaciones ejecutivas y que lo que puede ser determinante como criterio de delimitación competencial es la ubicación de la sede o domicilio social de la empresa o el lugar donde radican sus instalaciones y recursos principales (por todos, DCGE 17/2015, FJ 2).

En consecuencia, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, en el nuevo apartado 6 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170 EAC y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Tercero. El examen del cumplimiento de los requisitos del presupuesto formal habilitante del artículo 86.1 CE y su aplicación al artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo

Nos corresponde en este último fundamento jurídico determinar el canon de constitucionalidad de los límites formales que derivan del artículo 86.1 CE, con el fin de proyectarlo sobre el artículo 1.dos RDL 6/2019 solicitado.

1. Como se ha expuesto ampliamente en los fundamentos jurídicos anteriores, constituyen el objeto de nuestra tarea consultiva los apartados 4, 5 y 6 del artículo 46 LO 3/2007 introducidos por el artículo 1.dos RDL 6/2019. A modo de recordatorio, el apartado 4 crea un registro de planes de igualdad de las empresas como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos de trabajo dependientes de las autoridades laborales del Estado y de las comunidades autónomas. El apartado 5, por su parte, establece que las empresas están obligadas a inscribir sus planes de igualdad en este registro. Y, finalmente, el apartado 6 contiene una remisión a un futuro reglamento respecto al desarrollo de la constitución del citado registro, sus características, condiciones para la inscripción de los planes de igualdad y el acceso a él.

Pues bien, el Gobierno, en su petición de dictamen, expresa que «resulta muy dudoso que concurran los presupuestos habilitantes de la extraordinaria urgencia y necesidad que el artículo 86 de la Constitución Española exige para la aprobación por Real decreto-ley», añadiendo, además, que «[d]ifícilmente puede apreciarse la extraordinaria urgencia de la creación del Registro de Planes de Igualdad de las Empresas mediante Real decreto-ley».

2. Una vez concretado lo anterior, analizaremos sucintamente el canon de constitucionalidad aplicable al decreto-ley para determinar si el Real decreto-ley 6/2019 cumple los requisitos formales exigidos por el artículo 86.1 CE.

En líneas generales, el decreto ley se configura como una norma jurídica con rango de ley, dictada por el Gobierno, con carácter extraordinario y excepcional. Supone la sustracción inicial del objeto de la disposición al ejercicio de la potestad legislativa del Parlament, que es a quien, en términos generales, corresponde su monopolio (art. 66.2 CE). Por la razón expuesta, el recurso por el poder ejecutivo a este tipo de disposiciones debe ser entendido de forma restrictiva y, consiguientemente, respetar de modo inexcusable el cumplimiento de las limitaciones previstas en el artículo 86.1 CE (DCGE 25/2014, de 11 de diciembre, FJ 3).

Ante todo, cabe señalar que este Consell ha puesto de manifiesto en varias ocasiones que en los últimos años se está haciendo un uso excesivo de la figura de este instrumento normativo, lo que no se adecua a su carácter excepcional, puesto que se adoptan de manera habitual decisiones gubernamentales de naturaleza legislativa y sin debatirlas en sede parlamentaria, cuestión que no deja de ser preocupante desde la perspectiva constitucional, por más que se prevea una sesión de convalidación parlamentaria (DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 5, y 4/2013, de 7 de mayo, FJ 1). Puede decirse que esta tónica se mantiene, ya que en los años 2017 y 2018 el Gobierno estatal ha dictado cuarenta y nueve decretos-leyes de las más diversas materias y diez en el primer semestre del año en curso.

En relación con los requisitos establecidos por el artículo 86.1 CE, tanto respecto al presupuesto habilitante como a los límites materiales por razón de su objeto, este Consell ya se ha pronunciado en múltiples ocasiones (DCGE 1/2011, de 22 de febrero, FJ 3; 5/2012, FJ 2; 6/2012, de 1 de junio, FJ 2; 11/2012, FJ 5, y 4/2013, FJ 1, entre otros) y, por este motivo, en aras de la brevedad y la simplificación, al tratarse de una doctrina consultiva consolidada, nos referiremos a ella de forma resumida.

Dicho esto, el análisis de constitucionalidad del decreto-ley se basa en dos operaciones principales: el examen de la existencia de la extraordinaria y urgente necesidad, así como la conexión de sentido entre la medida aprobada y la situación a la que se pretende dar solución con la aprobación de este tipo de norma de origen gubernamental (DCGE 11/2012, FJ 5).

En cuanto a la determinación de lo que constituye una necesidad extraordinaria por parte de los poderes públicos, hemos reiterado que corresponde, con un margen de discrecionalidad razonable, al órgano que ejerce la dirección política, de modo que la función de control de este Consell debe limitarse a verificar que los motivos están suficientemente explícitos, razonados y faltos de apariencia de arbitrariedad (por todos, DCGE 5/2015, FJ 2).

Hemos señalado también, en líneas generales, que el carácter extraordinario de una medida ha sido aceptado de manera amplia por la jurisprudencia constitucional «cuando está razonable y explícitamente motivado por situaciones fácticas con una especial trascendencia o repercusión en el ámbito económico o social, y, por el contrario, el escrutinio ha sido más estricto en supuestos de normativa orientada a reformas estrictamente organizativas o instrumentales mínimamente previsibles y que no exigen una acción normativa inmediata» (DCGE 15/2014, de 3 de julio, FJ 2.3, y 2/2019, de 22 de febrero, FJ 2).

Ello no quiere decir que la necesidad extraordinaria equivalga a la exigencia de una situación inequívocamente imprevisible (por todos, DCGE 6/2012, FJ 2), ya que, tal como ha indicado la jurisprudencia, la Constitución es flexible a la hora de admitir la figura del decreto-ley y no se limita a permitir su uso únicamente en casos de situaciones de necesidad absoluta, fuerza mayor o emergencia. Es decir, avala su utilización cuando se trate de «alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta» (entre otras, STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2). En definitiva, argumenta que lo que importa no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia sino que efectivamente estas tengan lugar (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 8, citando jurisprudencia anterior).

De hecho, el Tribunal Constitucional se ha mostrado, en términos generales, proclive a la validación del decreto-ley, especialmente cuando se trata «de las actuaciones desarrolladas en los ámbitos de la política social y económica» y ha admitido también las reformas de carácter estructural, si bien condicionadas a situaciones especialmente calificadas de gravedad, imprevisibilidad o relevancia (en este sentido, DCGE 11/2012, FJ 5, citando la STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10). Sobre esta cuestión, el Consell ha considerado que si se trata de un decreto-ley de alcance estructural, este deberá ser susceptible de estar controlado de manera exigente en sus requisitos formales (DCGE 6/2012, FJ 2, y 11/2012, FJ 5).

Respecto al elemento de la urgencia, de conformidad con nuestra doctrina, va ligada a la verificación de si «desde el punto de vista del procedimiento legislativo ordinario no existía otra opción que facilitara la tramitación de la disposición sin necesidad de recurrir a una norma de origen gubernamental. Por consiguiente, ?[l]a urgencia se vincula a la imposibilidad de implementar el contenido de la regulación o, en otras palabras, de alcanzar la finalidad deseada o buscada mediante el procedimiento parlamentario común previsto para el resto de iniciativas legislativas? (por todos, DCGE 1/2012, FJ 2)» (DCGE 2/2019, FJ 2, e, igualmente, 15/2014, FJ 2.3). Así pues, se hace uso del decreto-ley con el fin de evitar el perjuicio o posibles obstáculos que afectarían o impedirían la consecución de los objetivos del Gobierno en caso de recurrir en primera instancia a la vía parlamentaria (DCGE 5/2015, FJ 2).

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que «el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a ?situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes?» (por todas, STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).

Conforme a lo anterior, es conveniente indicar que, en el sistema parlamentario español, el propio Reglamento del Congreso de los Diputados prevé y regula dos modalidades de procedimiento encaminadas a reducir al máximo los plazos de tramitación de las iniciativas legislativas, que son el procedimiento de lectura única (art. 150 RCD) y la declaración de urgencia (art. 93 RCD), permitiendo este último supuesto lograr una importante celeridad en la tramitación de la iniciativa legislativa, ya que comporta la reducción a la mitad de los plazos fijados con carácter ordinario.

En cualquier caso, para efectuar el control externo de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que avalaría la aprobación del decreto-ley resulta imprescindible que se cumpla con la exigencia de justificarla explícita y razonadamente. Así, un primer elemento que hay que analizar son las razones o los motivos que fueron tenidos en cuenta por parte del Gobierno estatal para aprobar el decreto-ley, que deberán constar en el preámbulo de la propia norma y, si procede, en el expediente para su elaboración. Y un segundo, los argumentos que hayan puesto de manifiesto los intervinientes en el transcurso del debate parlamentario para su convalidación en el Congreso de los Diputados (entre muchas otras, STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5, y 61/2018, de 7 de junio, FJ 5, y DCGE 5/2012, FJ 2). En el mismo sentido, deberán tenerse presentes, por tanto, «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados» (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 7.a).

Llegados a este punto, no podemos obviar que, en ciertos pronunciamientos, el propio Tribunal Constitucional no ha validado el recurso al decreto-ley por parte del Gobierno del Estado, en especial porque este no ha aportado ninguna justificación que permita acreditar el presupuesto habilitante, y ha concluido en estos casos que no concurre una situación de extraordinaria y urgente necesidad debido a la evidencia de que no se ha justificado en la exposición de motivos de la norma ni en su memoria que las modificaciones introducidas «traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida» (STC 61/2018, FJ 9, e, igualmente, STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, citando la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 6). En esta misma línea, es suficientemente ilustrativa la STC 125/2016, de 7 de julio, que no validó el Real decreto-ley 13/2005, de 28 de octubre, de modificación de la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del patrimonio sindical acumulado, porque, pese a que en el debate parlamentario constaban razones de justicia y seguridad que podían avalar la razonabilidad de la medida, sin embargo, no había argumentos para justificar su urgencia ni necesidad ni, en otras palabras, para fundamentar la sustracción de su ordenamiento al procedimiento parlamentario. En definitiva, porque «ni en el preámbulo de la disposición recurrida ni en el debate sobre su convalidación se ha ofrecido justificación alguna de la extraordinaria y urgente necesidad de esta concreta medida» (FJ 3 y 4).

Finalmente, respecto a la conexión de sentido o congruencia entre las medidas adoptadas por la disposición y la finalidad que persigue, el Consell lo sintetiza afirmando que deberá identificarse como la existencia de un vínculo razonable entre las medidas adoptadas y la situación que exige la acción normativa y no «con un control sobre la oportunidad, la eficacia o la bondad técnica de las medidas adoptadas» (DCGE 6/2012, FJ 2, y 15/2014, FJ 2, con cita de la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6, 7 y 11). A lo anterior hay que añadir que las medidas deberán tener efectos inmediatos (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, y 96/2014, de 12 de junio, FJ 7), es decir, deberán modificar de manera instantánea la situación jurídica existente que se considera urgente afrontar (DCGE 16/2014, FJ 2, y 25/2014, FJ 3, haciéndose eco de las STC 1/2012, FJ 11, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9). Y, en el supuesto de que «las medidas no sean inmediatas, es necesario que se argumenten los perjuicios que podría causar la tramitación legislativa o que el Gobierno acredite, en el preámbulo o en el debate de convalidación, las causas que justificarían la prolongación de los efectos más allá de la fecha general de entrada en vigor» (DCGE 11/2012, FJ 5).

3. Una vez expuesto el canon de constitucionalidad de los requisitos formales del decreto-ley, nos corresponde ahora aplicarlo al apartado dos del artículo 1 RDL 6/2019, en la incorporación que efectúa de los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 LO 3/2007, descritos al inicio de este fundamento jurídico, a fin de dilucidar si cumple con las exigencias del artículo 86.1 CE.

En primer término, debemos decir que los tres apartados que se someten a nuestro parecer consultivo giran en torno al establecimiento de una nueva obligación para las empresas de inscripción de sus planes de igualdad, que lleva aparejada la creación de un registro administrativo específico como parte de los registros de convenios y acuerdos colectivos, cuya regulación se remite a un futuro desarrollo reglamentario. Cabe decir que estudiaremos de forma singularizada si concurre el presupuesto formal habilitante para este grupo de preceptos, ya que si las medidas que contiene un decreto-ley son diversas, como es el caso, las situaciones concretas de urgencia y necesidad que justifican su adopción también son susceptibles de serlo (STC 199/2015, FJ 5, y 61/2018, FJ 6, y, aplicando esta doctrina, DCGE 11/2012, FJ 5, o 5/2015, FJ 2).

Siguiendo este criterio, debemos decir que ninguno de ellos encuentra una justificación motivada en el preámbulo que encabeza la norma objeto del Dictamen. Efectivamente, en relación con los planes de igualdad a los que hace referencia, se limita a declarar que el artículo 1 RDL 6/2019 crea «la obligación de inscribir los mismos en el registro que se desarrollará reglamentariamente» (párr. décimo). Es cierto, no obstante, que en el contexto de la materia afectada por el Real decreto-ley, la legislación laboral, la creación de nuevas obligaciones o el reconocimiento de nuevos derechos en beneficio de los sujetos de las relaciones laborales, fundamentalmente el empresariado y los trabajadores y trabajadoras, exige en todo caso una cobertura legal. En este sentido, el decreto-ley, teniendo en cuenta que los artículos modificados no tienen carácter de ley orgánica (disp. final segunda LO 3/2007), podría ser un tipo de norma adecuada para este objetivo al tratarse de una disposición con rango de ley, pero lo verdaderamente determinante en este caso es que sería necesaria una justificación más cuidadosa y precisa de la extraordinaria necesidad y urgencia para dictarlo.

Descartada una justificación suficiente y explícita que permita inferir la naturaleza excepcional o la necesidad urgente de la introducción de la obligatoriedad de inscripción de los planes de igualdad y subsiguiente creación del instrumento administrativo registral para hacerla efectiva, debemos acudir a otros argumentos de carácter general expuestos en el mismo preámbulo para fundamentar la aprobación del Real decreto-ley.

De entrada podemos afirmar que, como mínimo, son débiles y escuetos. Efectivamente, de su lectura no se desprenden unos motivos más o menos nítidos encaminados a dar cumplimiento al mandato del artículo 86.1 CE, ya que se limita a afirmar que concurren «los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad que habilitan al Gobierno para aprobar el presente Real decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución». Y, a continuación, enumera varias sentencias que, precisamente, constituyen el canon de constitucionalidad aplicable a los decretos-leyes (párr. cuarto).

Sentado lo anterior, debemos aclarar que este Consell no cuestiona la capacidad del Gobierno del Estado como órgano de dirección política para aprobar un decreto-ley, sin embargo, al mismo tiempo, entiende que cuando lo ejerza deberá respetar lo que exige la jurisprudencia constitucional y, por consiguiente, acreditar efectiva y explícitamente que se trata de una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Para llevar a cabo esta acreditación es necesario que el Gobierno indique, por una parte, por qué la adopción de la medida no puede demorarse durante el tiempo necesario para tramitarla por el procedimiento legislativo ordinario sin romper su efectividad, ya sea por el tiempo que entonces se debería invertir o porque es necesaria una medida de naturaleza inmediata. Y, por otra, cuáles serían los perjuicios u obstáculos para la consecución de los objetivos que persigue que supondría vehicularlo por dicho procedimiento legislativo (en esta línea, STC 61/2018, FJ 9).

En la misma tendencia, genérica y poco explícita en términos argumentativos para justificar la existencia del presupuesto habilitante, se expresa el propio preámbulo cuando afirma que la situación de desigualdad entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación es «visible en la brecha salarial que no ha sido reducida en los últimos años» y que, en consecuencia, «exige una actuación urgente y necesaria por parte del Estado, puesto que la mitad de la población está sufriendo una fuerte discriminación y está viendo afectados sus derechos fundamentales», añadiendo seguidamente que «[u]n mayor retraso, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, conllevaría un daño de difícil reparación que no puede ser asumido por una sociedad moderna como la española» (tercer párr.). Se trata, como se deduce claramente de la literalidad de su redactado, de argumentos puramente generales e incluso retóricos que, si bien no los ponemos en ningún caso en duda, no vienen avalados por datos concretos esclarecedores de la necesidad de intervenir de manera inmediata y por la vía de un decreto-ley en el ámbito de la inscripción, registro y publicidad de los planes de igualdad de las empresas.

A mayor abundamiento, si tomamos como argumentos justificativos de la extraordinaria y urgente necesidad de la adopción de los apartados 4 a 6 del artículo 46 LO 3/2007 el mismo debate parlamentario, puede comprobarse que, en defensa del Real decreto-ley, la representante del Gobierno del Estado aportó un conjunto de datos referidos todos ellos a las pensiones o a la modalidad de contrato de trabajo, afirmando que «[t]enemos pensiones menores que los hombres [las mujeres], hasta un 35?% menos: la pensión media de las mujeres de este país es de 781 euros y la pensión media de los hombres sobrepasa los 1.200 euros. Estamos hablando de contratos parciales, que para las mujeres son el 25,36?%, mientras que para los varones son el 7,28?%» (DSCD núm. 185, de 3 de abril de 2019, pág. 16). Una vez más, sin cuestionar la veracidad de los datos aportados, en este caso tampoco podemos deducir una conexión directa entre el establecimiento de la obligación de inscripción y creación del registro de planes de igualdad y el objetivo que se describe en el preámbulo, que es reducir las diferencias en el ámbito laboral entre mujeres y hombres mediante la adopción de medidas encaminadas a minorar la brecha salarial, más aún si tenemos en cuenta que los niveles retributivos de las pensiones que se aportan como datos justificativos para promulgar el Real decreto-ley derivan de personas (hombres o mujeres) que están jubiladas y, por lo tanto, ya hace años que han desarrollado su vida laboral sufriendo esta misma discriminación salarial sobre la que ahora se pretende actuar de forma urgente. Y todo ello sin tener en cuenta tampoco a qué tipo de pensión se refiere la representante gubernamental para justificar esta diferencia entre mujeres y hombres dada la variedad de contingencias a las que dan cobertura (viudedad, jubilación, etc.).

Finalmente, debemos añadir que la situación concreta que quiere afrontarse mediante esta disposición de origen gubernamental, aun siendo muy loables y legítimas las finalidades que se trata de alcanzar en términos de impulso de las políticas de igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito laboral, es difícilmente justificable en términos de valorar su imprevisibilidad, sobre todo cuando con los argumentos anteriormente expuestos nos encontramos ante una deficiente regulación de la materia en la redacción original de la LO 3/2007 que, como reconoce el propio preámbulo, ha tenido resultados bien escasos en los últimos doce años, junto con un evidente retraso en la reparación de la situación observada, que es un problema que se arrastra desde hace décadas. Así pues, no se trata de situaciones imprevisibles a las que no pueda hacerse frente mediante una ley parlamentaria, como hemos visto que exige la doctrina jurisprudencial y consultiva antes expuesta, considerada esta imprevisibilidad como un elemento relevante a efectos de concluir sobre el carácter extraordinario y urgente de la necesidad.

En este contexto, conviene traer a colación el contenido del artículo 1.tres RDL 6/2019, en virtud del cual se introduce una nueva disposición transitoria duodécima a la LO 3/2007, que regula la aplicación gradual de sus artículos 45.2 y 46.2, .4, .5 y .6, es decir, de la obligación de las empresas de disponer de un plan de igualdad en función del número de personas que trabajan en ellas y el resto de medidas que, por conexión, están reguladas en estos preceptos. Así, se establece que las empresas de más de 150 personas trabajadoras hasta 250 disponen de un año para aprobar los planes de igualdad; las empresas de más de 100 personas trabajadoras hasta 150 disponen de dos años, y, finalmente, las empresas de 50 a 100 personas trabajadoras disponen de tres años.

De hecho, el presupuesto habilitante puede ser contrastado en relación con los intervalos temporales que existan, entre otros, en la entrada en vigor y en los efectos de la norma, ya que pueden «generar indicios jurídicamente controlables de la inexistencia de la pretendida urgencia» (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 4).

Como ya hemos afirmado antes, en cuanto a la congruencia de las medidas para hacer frente a una situación urgente, con carácter general se exige que sean de aplicación inmediata; si no es así, es necesario que en el preámbulo de la norma o en el debate parlamentario de convalidación el Ejecutivo justifique los perjuicios que podría causar la tramitación legislativa ordinaria o que acredite las causas que justificarían diferir los efectos de la norma más allá de su entrada en vigor (DCGE 11/2012, FJ 5).

En el caso que nos ocupa, el calendario previsto para la aplicación progresiva de las medidas legales objeto de dictamen evidencia que no tienen efectos inmediatos y, puesto que, como hemos visto, tampoco hay elementos en el preámbulo de la norma ni en el debate que justifiquen los perjuicios que ocasionaría su elaboración por la vía parlamentaria ordinaria, entendemos que, desde esta perspectiva, tampoco se respeta el presupuesto formal que habilita el recurso a este instrumento normativo. Así, no se critica que el Gobierno estatal otorgue a las empresas afectadas un plazo para cumplir progresivamente con la obligación de disponer de un plan de igualdad, lo que parece razonable, sino que la regulación de la que trae causa se haya adoptado prescindiendo de los requisitos constitucionales que avalan el recurso a la vía de urgencia.

Como ya se ha expuesto en la concreción del canon relativo al presupuesto habilitante del decreto-ley, habría sido viable la tramitación de un proyecto de ley que incorporara las modificaciones que introduce en la LO 3/2007 el artículo 1, apartados uno, dos y tres, RDL 6/2019 solicitando la declaración de urgencia (art. 93.1 RCD), que permite a la Mesa del Congreso de los Diputados acordar su tramitación por el procedimiento correspondiente y supone la reducción de los plazos ordinarios de duración del procedimiento legislativo a la mitad (art. 94 RCD), sin perjuicio además de que la Mesa de la propia Cámara es competente para acordar una reducción superior a la mitad en casos excepcionales. En términos todavía más estrictos se regula este procedimiento en el Reglamento del Senado, que prevé expresamente que «el Senado dispone de un plazo de veinte días naturales para ejercitar sus facultades de orden legislativo» (art. 90.3 CE y 133.1 RS), y establece una regulación detallada y precisa de los plazos de presentación de enmiendas, reunión en comisión, designación de la ponencia y deliberación (art. 135 RS).

En definitiva, y a modo de síntesis final, podemos concluir que, en nuestra opinión, la regulación que ha sido objeto del presente Dictamen no cumple el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86.1 CE como presupuesto habilitante del decreto-ley en su calidad de norma con rango legal.

Y ello es así, por un lado, porque, tal como hemos razonado, el preámbulo y la documentación acreditativa del Real decreto-ley no motivan ni justifican de modo mínimamente suficiente las posibles razones en cuanto a su necesidad, derivada de una situación sobrevenida, ni tampoco sobre la imposibilidad de acudir al procedimiento legislativo ordinario. En ambos elementos, las referencias del preámbulo se limitan a recoger una cláusula meramente formal o ritual para tratar de cumplir de manera somera, casi como un puro trámite, con la condición constitucional de la fundamentación. Asimismo, tampoco se deduce de manera natural o implícita del contenido material de la regulación que se produzca una situación extraordinaria, en la medida en que se trata de unas previsiones relativas a unos planes de igualdad de género que ya formaban parte del ordenamiento desde el año 2007, y de las que no parece que se deriven, ni de hecho ha sido así hasta la actualidad, unas consecuencias ni inmediatas ni claras en relación con la su eventual incidencia en la mencionada situación.

Y, por otro lado, también debemos tener presente, en el momento de descartar la habilitación constitucional, que este bloque normativo examinado tampoco viene conectado de manera instrumental con otros preceptos del Real decreto-ley que pudieran justificar su extraordinaria y urgente necesidad por razón de su influjo o trasvase. En realidad, y al contrario, los artículos relativos a los planes de igualdad y su inscripción y registro manifiestan una autonomía sistemática y sustantiva desvinculada o, como mínimo, no directamente ligada al resto de la regulación del Real decreto-ley, respecto de la que no nos corresponde pronunciarnos sobre el cumplimiento de los requisitos del artículo 86 CE puesto que, como es evidente, queda fuera de nuestro escrutinio tanto por lo que respecta a su contenido material como en lo relativo al cumplimiento del presupuesto habilitante.

En consecuencia, el criterio de este Consell es que el bloque de preceptos que acabamos de examinar (la obligación de inscripción de los planes de igualdad, la creación de un registro específico y la remisión a un futuro desarrollo de este último) deberían haber sido tramitados por el procedimiento legislativo ordinario, que es la vía principal y prevalente en nuestro sistema constitucional y la que garantiza un mejor y más plural debate y trabajo parlamentarios.

En conclusión, el apartado dos del artículo 1 del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, por el que se añaden los apartados 4, 5 y 6 al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, vulnera el artículo 86.1 CE, al no reunir los requisitos formales del presupuesto habilitante del decreto-ley.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, en los nuevos apartados 4, 5 y 6 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 153 y 170 EAC, y encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 1, apartado dos, del Real decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, en los nuevos apartados 4, 5 y 6 que añade al artículo 46 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, con respecto al cumplimiento del requisito de la extraordinaria y la urgente necesidad, vulnera el artículo 86.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 23 de julio de 2019

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente