Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 5/2016 del 05 de octubre de 2016

Contestacion

DICTAMEN 5/2016, de 5 de octubre, sobre el Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato (BOE núm. 183, de 30 de julio de 2016).

ANTECEDENTES

1. El día 21 de septiembre de 2016 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, del día 20 de septiembre (Reg. núm. 5482), por el que, en cumplimiento de lo que prevén los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 20 de septiembre de 2016, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 11, 12, 17, la disposición adicional segunda y las disposiciones finales segunda y quinta del Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato.

El Gobierno de la Generalitat, el día 30 de agosto de 2016, formuló el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado con relación al Real decreto mencionado. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 22 de septiembre de 2016, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 28 de septiembre de 2016, se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5487) un escrito enviado por el consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de la misma fecha, que adjuntaba, como documentación complementaria, dos informes del Departamento de Educación: uno elaborado por la Dirección General de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, de 1 de agosto de 2016, y el otro por la consejera de Educación, de 2 de agosto de 2016.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 5 de octubre de 2016.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno, en cumplimiento del artículo 76.3 EAC y los artículos 16.2.b, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, ha solicitado de este Consell, con carácter preceptivo y previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, la emisión de un dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 11, 12, 17, la disposición adicional segunda y las disposiciones finales segunda y quinta del Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato (en lo sucesivo, Real decreto o RD 310/2016, indistintamente).

A fin de llevar a cabo nuestro cometido, dedicaremos este primer fundamento jurídico a delimitar el objeto del Dictamen mediante, en primer lugar, una breve descripción del contenido y la finalidad del Real decreto, así como del contexto normativo en el que se inserta. Seguidamente, expondremos de forma sucinta las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad que la norma genera en el Gobierno y los argumentos en los que las fundamenta y, finalmente, avanzaremos la estructura que adoptará el Dictamen para dar cumplida respuesta a las cuestiones planteadas en la petición.

1. El Real decreto, tal como su título indica, tiene por objeto establecer las características de las pruebas de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato, que establece la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (art. 1).

El objetivo de la evaluación final de educación secundaria obligatoria (ESO) es, según dispone el Real decreto en su preámbulo, «garantizar que todo el alumnado alcance los niveles de aprendizaje adecuados, normalizar los estándares de titulación en todo el Sistema Educativo Español, introducir elementos de certeza, objetividad y comparabilidad de resultados, permitir al alumnado orientar su trayectoria educativa en función de sus capacidades, competencias y habilidades comprobadas y expectativas e intereses, y orientar e informar a alumnado y familias».

Respecto a la evaluación final de bachillerato, sus objetivos son «garantizar al alumnado un nivel de conocimientos y competencias adecuado y suficiente para acceder a la educación superior o a la vida profesional, consolidar la cultura del esfuerzo y de la responsabilidad, y motivar al alumnado para progresar en el sistema educativo» (párr. primero y tercero, apdo. II, del preámbulo).

En cuanto a su estructura, el Real decreto consta de un preámbulo; veinticuatro artículos, agrupados en cuatro capítulos; tres disposiciones adicionales, una transitoria y seis finales.

El capítulo I, intitulado «Disposiciones generales», comprende los artículos 1 a 11, ambos inclusive, y contiene, tal como anuncia el preámbulo de la norma, la «normativa básica de general aplicación a las evaluaciones finales de las etapas de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato». El artículo 1 fija el objeto de la norma que, como hemos dicho, es establecer las características de las pruebas de las evaluaciones finales de educación secundaria y bachillerato; el artículo 2 atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales, mientras que el artículo 3 confía a las administraciones educativas la realización material de las pruebas, lista las tareas que quedan incluidas en ella, prevé que la materia lengua cooficial y literatura deberá ser evaluada en las evaluaciones finales y atribuye a las administraciones educativas competentes la concreción de los criterios de evaluación, los estándares de aprendizaje evaluables de la prueba de lengua cooficial y literatura, así como su diseño y aplicación; el artículo 4 regula la dimensión temporal de las pruebas, las unidades de evaluación, el número y el tipo de preguntas y el soporte en que pueden realizarse las pruebas; el artículo 5 hace referencia a los cuestionarios de contexto y determina que son elaborados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; el artículo 6 determina las convocatorias para la realización de las pruebas y su inclusión en el calendario escolar; el artículo 7 se ocupa de la organización de las pruebas y prevé la constitución de una comisión central en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que es la responsable de establecer y proponer cada año el diseño y los contenidos de las pruebas; el artículo 8, dedicado al desarrollo y aplicación de las pruebas, prescribe, entre otros aspectos, que las pruebas de evaluación de las competencias en relación con las materias, diferentes de lengua castellana y literatura, primera y segunda lengua extranjera y lengua cooficial y literatura podrán realizarse, a elección de los padres, madres o tutores legales, o en su caso, de los alumnos, en lengua castellana o en la lengua cooficial correspondiente; los artículos 9 y 10 regulan, respectivamente, la calificación y la revisión de las calificaciones de las pruebas, y, por último, el artículo 11 establece las normas relativas a la difusión de los resultados de las evaluaciones finales.

Los capítulos II y III, bajo las respectivas rúbricas «Evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria» y «Evaluación final de Bachillerato», incluyen las peculiaridades aplicables a cada una de las etapas educativas sobre el objeto (arts. 12 y 17), las convocatorias (arts. 13 y 18), los requisitos de participación (arts. 14 y 19), la actuación del grupo técnico de la Comisión Central de Evaluación (arts. 15 y 20) y la obtención del título correspondiente (arts. 16 y 21).

Por su parte, el capítulo IV, «Educación de personas adultas», describe, por un lado, las características de las evaluaciones finales que deben aplicarse a la educación básica y al bachillerato de las personas adultas (art. 22) y, por otro, las de las pruebas para la obtención directa del título de graduado en educación secundaria obligatoria (art. 23) y del título de bachiller (art. 24).

En cuanto a las disposiciones, destacan, a efectos de la tarea consultiva que nos ha sido confiada, la disposición adicional segunda, que remite al titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte el establecimiento, antes del día 30 de noviembre de 2016, de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato correspondientes al curso escolar 2016-2017; la disposición final primera, que prevé, por una parte, que la evaluación final de educación secundaria obligatoria correspondiente a la convocatoria que se realice en el año 2017 no tendrá efectos académicos, y, por otra, que la evaluación final de bachillerato correspondiente a las convocatorias que se realicen en el año 2017 únicamente se tendrá en cuenta para el acceso a la universidad pero que su superación no será necesaria para obtener el título de bachiller; la disposición final segunda, que establece que el Real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30 CE, y, finalmente, la disposición final quinta, que faculta a la persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para desarrollar lo dispuesto en el Real decreto y para dictar la orden ministerial anual que deberá establecer las características, el diseño y los contenidos de las pruebas en cada curso escolar.

2. Una vez analizado a grandes rasgos el contenido del Real decreto, y con el fin de contextualizarlo normativamente, conviene destacar, en primer lugar, que las evaluaciones externas individualizadas de final de etapa constituyeron una de las principales novedades introducidas en la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (en lo sucesivo, LOE) mediante la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en lo sucesivo, LOMCE). En concreto, la evaluación externa de final de educación secundaria obligatoria y de bachillerato está regulada en los artículos 29 y 36 bis LOE, respectivamente, que atribuyen al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte el establecimiento, para todo el sistema educativo español, de los criterios de evaluación y las características de las pruebas, así como su diseño y la determinación del contenido para cada convocatoria.

No obstante, los artículos 6 bis.2.b («Distribución de competencias»), 31 («Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria»), 37 («Título de Bachiller»), 144.1 («Evaluaciones individualizadas») y 147.2 LOE («Difusión del resultado de las evaluaciones»), todos ellos introducidos o modificados por la LOMCE, también contienen previsiones que afectan a las evaluaciones de final de etapa de constante referencia en este Dictamen.

En definitiva, el Real decreto desarrolla ahora los artículos de la LOE previamente expuestos. Cabe decir que los artículos 6 bis.2.b.3.º, 29.1 y .4, 36 bis.1 y .3, 144.1, párrafos segundo y cuarto, y 147.2, párrafo segundo, LOE han sido objeto del recurso de inconstitucionalidad número 1377-2014, promovido por el Gobierno contra el artículo único de la LOMCE, que modifica o añade a la LOE los preceptos cuestionados, entre otros, y que se encuentra actualmente pendiente de resolución.

No resulta superfluo recordar, en este punto, que este Consell ya consideró contrarios a la Constitución y al Estatuto de autonomía de Cataluña los siguientes artículos de la LOE en sus dictámenes 3/2014, de 28 de enero, y 4/2014, de 12 de febrero, ambos sobre la LOMCE: artículo 6 bis.2.b.3.º; artículo 29.1; artículo 29.4, segundo inciso, «y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria»; artículo 36 bis.1; artículo 36 bis.3, segundo inciso, «y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria», y artículo 144.1, segundo párrafo (todos DCGE 3/2014, FJ 3.2); artículo 144.1, último párrafo, en la remisión reglamentaria al Gobierno del Estado, y artículo 147.2, segundo párrafo, en la remisión efectuada a la potestad reglamentaria del Gobierno del Estado (DCGE 4/2014, FJ 2.3). Asimismo, en el DCGE 3/2014 entendimos que el artículo 6 bis.2.c.1.º LOE, añadido por la LOMCE, no vulneraba la Constitución ni el Estatuto si se interpretaba en los términos expuestos en el fundamento jurídico tercero del mencionado Dictamen (FJ 3.1).

Adicionalmente, también hemos tenido oportunidad de pronunciarnos sobre las evaluaciones finales de educación primaria en el reciente DCGE 2/2016, de 3 de marzo, sobre el Real decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecida en la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación.

Una vez hechas las consideraciones anteriores sobre la conflictividad constitucional originada por los preceptos de la LOE que desarrolla el Real decreto, y siguiendo con la exposición del contexto normativo en que este se incardina, debe mencionarse el Real decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato (en lo sucesivo, Real decreto 1105/2014). El objeto de esta norma es, como su título indica, fijar el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato. En este sentido, el anexo I de la norma recoge los contenidos comunes, los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables de las materias del bloque de asignaturas troncales, y el anexo II establece los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables de las materias del bloque de asignaturas específicas.

Para concluir esta breve exposición del contexto normativo estatal en que se enmarca la norma dictaminada, nos queda por citar la Orden ECD/65/2015, de 21 de enero, por la que se describen las relaciones entre las competencias, los contenidos y los criterios de evaluación de la educación primaria, la educación secundaria obligatoria y el bachillerato. Esta norma reglamentaria, dictada con carácter básico y en desarrollo de la disposición adicional trigésima quinta LOE, que fue introducida mediante la LOMCE, describe las competencias clave en el sistema educativo español (art. 2 y anexo I), así como las relaciones entre competencias, contenidos y criterios de evaluación de las diferentes enseñanzas.

En el ámbito de la educación en Cataluña, la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación, dedica el título V, capítulos I y II, a regular, respectivamente, las disposiciones de carácter general aplicables a las enseñanzas del sistema educativo catalán y las enseñanzas de régimen general, entre las cuales se incluyen la educación secundaria obligatoria (art. 59) y el bachillerato (art. 61).

Más concretamente, la ordenación de las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato está regulada en el Decreto 187/2015, de 25 de agosto, de ordenación de las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria, y en el Decreto 142/2008, de 15 de julio, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas del bachillerato.

3. Siguiendo la estructura del presente fundamento jurídico previamente anunciada, a continuación indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad referidas a los preceptos del Real decreto, de acuerdo con la petición del Gobierno.

Con carácter general, el Gobierno considera que la regulación de las evaluaciones finales de la educación secundaria obligatoria y bachillerato que efectúa el Real decreto incurre en una vulneración de las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña en materia de educación y de lengua propia.

Más concretamente, la solicitud proyecta sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad sobre los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 11, 12, 17, disposición adicional segunda y disposiciones finales segunda y quinta del Real decreto y las justifica en los siguientes argumentos:

Los artículos 12 y 17 RD 310/2016 efectúan una delimitación del objeto de las evaluaciones finales de etapa que comporta, en opinión del solicitante, que estas evalúen «casi exclusivamente» la adquisición de competencias en relación con las materias cursadas en el bloque de asignaturas troncales, cuyos contenidos establece exclusivamente el Estado, de manera que quedaría «prácticamente» excluida la evaluación de aquellas asignaturas cuyo desarrollo curricular corresponde a las comunidades autónomas.

En cuanto al artículo 4, este regula, con un «grado extremo de detalle», aspectos formales relacionados con la realización material de las pruebas, de suerte que no podría tener, a criterio del Gobierno, el carácter de norma básica de conformidad con el artículo 149.1.30 CE.

Según el peticionario, esta misma vulneración se produce en el artículo 8.2, el cual también incurriría en exceso competencial al exigir un informe del departamento de orientación de cada centro educativo para cada alumno que presente necesidades especiales de apoyo educativo en el seno del procedimiento que siga cada administración educativa, en la medida en que se trataría de una «previsión de carácter instrumental» que correspondería determinar a la Generalitat.

Asimismo, según la petición, los artículos 5 y 8.3 exceden igualmente del alcance de las bases que puede establecer el Estado ex artículo 149.1.30 CE y vulneran la competencia de la Generalitat en materia de evaluación del sistema educativo del artículo 131 EAC, en la medida en que reserva a instancias estatales el diseño, la elaboración y la aprobación anuales de los cuestionarios de contexto e impone a la Generalitat la obligación de aplicarlos de manera simultánea con las pruebas de evaluación final.

De modo parecido, el artículo 11, relativo a la difusión de los resultados, reserva al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación de los indicadores comunes para todos los centros e impone la difusión de los resultados de las evaluaciones, razones por las cuales el Gobierno entiende que el precepto rebasa las bases estatales y vulnera las competencias de la Generalitat sobre evaluación del sistema educativo ex artículo 131 EAC.

Además, el escrito de la solicitud considera que el Real decreto también vulnera las competencias autonómicas al asignar al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte varias funciones de ejecución administrativa que, en palabras del solicitante, «en ningún caso pueden tener amparo en el art. 149.1.30 CE».

Este sería el caso del artículo 2, apartados 1, 3 y 4, que, al asignar al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales para cada curso escolar, se configuraría como un acto de ejecución administrativa que vulneraría las competencias de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular.

En la misma vulneración competencial incurren, según el Gobierno, la disposición adicional segunda («Características, diseño, contenidos, de las pruebas de las evaluaciones finales a realizar en el curso escolar 2016-2017») y la disposición final quinta («Desarrollo») del Real decreto.

Y, asimismo, el peticionario aprecia una contravención equivalente de las competencias de la Generalitat por parte del artículo 7 RD 310/2016 («Organización de las pruebas»), «al asignar funciones de pura ejecución administrativa a varias instancias del Ministerio [...] y, especialmente, al crear en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte una comisión central formada únicamente por varios cargos del propio Ministerio, para establecer y proponer cada año al Ministerio el diseño y los contenidos de las pruebas».

Por otra parte, el Gobierno considera que el artículo 8.1 RD 310/2016 incurre en una «flagrante vulneración competencial» en materia de educación y lengua propia al reconocer un derecho de opción lingüística para la realización de las pruebas finales.

En última instancia, la disposición final segunda del Real decreto también suscita dudas competenciales en el Gobierno en la medida en que ampara esta norma en el artículo 149.1.30 CE y, en su opinión, da, indebidamente, cobertura competencial a los preceptos que incurrirían en incompetencia.

4. Una vez delimitado el objeto del Dictamen, y con el fin de dar respuesta a la petición que se nos ha formulado, en el fundamento jurídico segundo expondremos la distribución de competencias en materia de enseñanza no universitaria, títulos académicos y la lengua en la educación y, seguidamente, en el fundamento jurídico tercero, examinaremos la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los preceptos que son objeto de la solicitud del Gobierno.

Segundo. El marco constitucional y estatutario en materia de la enseñanza no universitaria, los títulos académicos y la lengua en la educación

El objeto del Real decreto es, como se ha dicho, la regulación de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato y, en este sentido, efectúa principalmente el desarrollo reglamentario de los artículos 29, 31, 36 bis, 37, 144.1 y 147.2 LOE, con las modificaciones o adiciones introducidas más recientemente por la LOMCE. En este fundamento jurídico, nos corresponde examinar el canon en el que se inserta de forma prevalente la norma reglamentaria, según su contenido y su finalidad, sin perjuicio de que, más adelante, lo singularizaremos, tratando otros aspectos más concretos con ocasión del análisis de cada uno de los preceptos, que, según la solicitud del Gobierno, suscitan dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad.

1. El título del Real decreto nos conduce, sin lugar a dudas, a la competencia en materia de educación y, más concretamente, en el ámbito de las enseñanzas obligatorias que constituyen la etapa de educación secundaria y de las enseñanzas preuniversitarias no obligatorias de la etapa de bachillerato. En ambos casos, es imprescindible que el alumnado supere la evaluación final de ESO o la de bachillerato para la obtención del correspondiente título de graduado o de bachiller, respectivamente (arts. 31 y 37 LOE). Además, la disposición final segunda del Real decreto fundamenta dicha norma reglamentaria en el artículo 149.1.30 CE, que establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia».

La naturaleza y el alcance de las competencias estatales del artículo 149.1.30 CE, en las cuales tenemos que incluir el Real decreto, han sido examinados en detalle en nuestros dictámenes 3/2014 (FJ 2) y 4/2014 (FJ 2), los dos relativos a la LOMCE, así como, recientemente, en el DCGE 2/2016 (FJ 2), en lo referente a las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria. En aras de la brevedad, nos remitimos a estos dictámenes, respecto al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad explicitado, y nos limitamos, en este fundamento jurídico, a exponerlo de forma resumida.

Efectivamente, el artículo 149.1.30 CE contiene dos competencias, diferenciadas por la materia y por la función, pero estrechamente relacionadas entre sí: una más específica, la relativa a la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», que atribuye al Estado la función normativa plena, de manera que corresponde a las comunidades autónomas su ejecución, y la otra, más amplia, la de las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución», de acuerdo con la cual corresponde al Estado fijar la legislación básica y se reserva a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución de las normas básicas estatales.

Como veremos, algunos de los preceptos objeto de nuestro Dictamen pueden encuadrarse de forma prevalente en la primera de las competencias mencionadas, la relativa a la regulación de las condiciones para la obtención de los títulos académicos, dado que las pruebas finales de ESO y de bachillerato, que desarrolla el Real decreto, las ha configurado la LOE, a raíz de las modificaciones introducidas por la LOMCE, como un nuevo requisito imprescindible para la obtención de la correspondiente titulación oficial con validez en todo el territorio estatal, el cual consiste en un examen final y global, que se añade a la tradicional y todavía vigente exigencia de superar las etapas educativas correspondientes. Por lo tanto, para la valoración de la adecuación de estas previsiones a la Constitución y al Estatuto, deberemos tener siempre presente que las evaluaciones finales suponen la culminación de un proceso de aprendizaje y de unas enseñanzas organizadas en torno a un currículo (integrado por competencias, objetivos, contenidos, criterios metodológicos y criterios de evaluación) que establecen tanto el Estado como las comunidades autónomas y que, mediatamente, conduce también a la obtención de un título.

En este contexto, el Tribunal Constitucional ha delimitado la competencia estatal, prevista en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE, con el fin de evitar una interpretación expansiva que oriente toda la educación como condición para obtener una titulación, académica o profesional, que lleve a vaciar el ámbito competencial de las comunidades autónomas en dicha materia. En este sentido, ha afirmado que la competencia estatal sobre la regulación de las condiciones para la obtención de los títulos oficiales académicos con validez en todo el Estado está «íntimamente» vinculada a la evaluación de los conocimientos, en la medida en que esta última se dirige a su acreditación. Sin embargo, al mismo tiempo, ha destacado que ello no se traduce «en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades», porque «tal conclusión implicaría realizar una interpretación excesivamente amplia del término ?condiciones? del art. 149.1.30 CE, extendiéndolo a cuanto tenga conexión mediata o inmediata con el proceso de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, dando lugar a un desplazamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia». Finalmente, ha añadido que la referida competencia permite al Estado asegurar una «formación mínima común, estableciendo su contenido y la forma de acreditar los conocimientos inherentes a la misma», a pesar de que lo anterior «no ha de traducirse necesariamente en la regulación completa de los requisitos y procedimientos de evaluación» (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 10).

Asimismo, en el DCGE 3/2014 (FJ 2.2), subrayamos igualmente la necesidad de efectuar una interpretación restrictiva de la competencia sobre títulos académicos, en la medida en que permite al Estado la regulación plena, no limitada a aquello que es básico, de los aspectos que forman parte de ella, criterio que también fue acogido en el DCGE 2/2016 (FJ 2.2).

Por lo tanto, para un correcto análisis de los preceptos objeto de dictamen y para determinar si el Estado se ha excedido en el ejercicio de su competencia sobre títulos académicos, debemos tener como referente la finalidad que le es propia, que es establecer los criterios que permitan acreditar la adquisición de unos conocimientos y capacidades comunes y de carácter mínimo para todo el alumnado que finaliza las etapas de ESO y de bachillerato, con el fin de obtener la correspondiente titulación oficial en condiciones de igualdad.

En cuanto a la competencia sobre educación, de naturaleza compartida, se suscita la cuestión relativa al alcance de las bases estatales. Al respecto, tal como dijimos en el DCGE 2/2016 (FJ 2.3), el Estado debe limitarse a establecer unas líneas generales, un denominador común para todos los ciudadanos (elemento material), sin entrar en una regulación detallista a fin de preservar un cierto ámbito normativo propio a las comunidades autónomas. Además, en este pronunciamiento se recuerda la exigencia de que la normativa estatal sea fijada por ley (elemento formal), como regla general, y se permite su regulación por vía reglamentaria en determinados supuestos.

Así, desde una perspectiva material, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que la normativa básica estatal debe «definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE» para asegurar «una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material» (STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3; 27/2014, de 13 de febrero, FJ 3). A la vez, ha admitido una cierta variabilidad de las bases estatales, que pueden presentar diferente intensidad y extensión, circunstancia esta que, unida al hecho de que el Tribunal Constitucional utiliza fórmulas abiertas no sujetas a una técnica uniforme para delimitar la noción material de lo que es básico, hace que deba determinarse en cada caso hasta dónde llegan los mencionados principios normativos, generales y uniformes de la ordenación de los diversos apartados del artículo 27 CE y cuándo las normas estatales se han excedido de la función que es propia de las bases en este ámbito material.

Igualmente, el alto tribunal considera que el Estado debe establecer las bases de forma suficientemente amplia y flexible para permitir a las comunidades autónomas con competencias normativas en la materia adoptar sus políticas propias, criterio que incorpora el artículo 111 EAC cuando establece que «[e]n el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias». Admite, también, que en la configuración del sistema educativo tengan que participar los gobiernos estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3; 111/2012, FJ 5).

En cuanto al aspecto formal de las normas básicas, conviene reiterar una vez más que la doctrina exige su fijación mediante una ley, ya que solo a partir de este instrumento normativo se alcanza una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las reglamentarias autonómicas (STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 4). Excepcionalmente, sin embargo, admite que el Estado haga uso de la potestad reglamentaria cuando esta sea complemento necesario para garantizar la finalidad a que responde la competencia sobre bases. Y, haciendo referencia expresa a la educación, cuando la ley formal no sea el instrumento normativo adecuado, por la naturaleza y las características concretas de la materia regulada (como su frecuente actualización o carácter técnico), o haya una habilitación legal expresa (STC 24/2014, de 13 de febrero, FJ 3, citando la STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16).

Dicho esto, y en lo que aquí interesa, el artículo 131 EAC atribuye a la Generalitat un amplio conjunto de competencias sobre educación. En concreto, el apartado 3, respetando los aspectos esenciales de los derechos del artículo 27 CE y de conformidad con lo que dispone el artículo 149.1.30 CE, atribuye a la Generalitat la competencia compartida en una serie de materias sobre las enseñanzas no universitarias, obligatorias y no obligatorias, que conducen a la obtención de un título oficial académico con validez en todo el Estado, competencia que incluye en cualquier caso, entre otros: a) la programación de la enseñanza, su definición y la evaluación general del sistema educativo; b) la ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa, y c) el establecimiento de los planes de estudio correspondientes, incluyendo la ordenación curricular. Por último, el apartado 4 declara que también le corresponde, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia ejecutiva sobre la expedición y la homologación de los títulos académicos y profesionales estatales.

Una vez hemos expuesto el carácter compartido de las competencias en el ámbito de la educación, que comprende en cualquier caso el conjunto de las enseñanzas curriculares, incluidas las no universitarias, es necesario que reanudemos su conexión con el título competencial más específico, que también está previsto en el artículo 149.1.30 CE, concretamente en el primer inciso, es decir, las facultades estatales para la regulación de las condiciones de obtención de los títulos académicos y profesionales y que definen su alcance.

Ciertamente, esta última competencia estatal comporta una potestad normativa plena en el establecimiento de las precitadas condiciones, pero, al mismo tiempo, dicha capacidad debe ser ejercida teniendo en cuenta los aspectos siguientes:

Es necesario tener presente que la regulación de las condiciones de obtención de los títulos cuando estos son resultado de una etapa educativa, obligatoria o bien incluida en las enseñanzas oficiales preuniversitarias, debe contextualizarse en un ámbito material, el educativo, cuya titularidad competencial es compartida. Dicho de otra manera: la normativa estatal que regula las condiciones de obtención de los títulos debe tener en cuenta y respetar las facultades de las administraciones educativas, como es el caso de la Generalitat.

Así, la delimitación de la potestad normativa estatal ejercida al amparo del artículo 149.1.30 CE, primer inciso, en vista de su finalidad, incluye los aspectos necesarios para alcanzar la homogeneidad imprescindible que garantice la igualdad de condiciones de los alumnos en los procesos, las pruebas y las evaluaciones conducentes a la obtención de un título oficial. Y, simultáneamente a la realización de este principio de igualdad, la mencionada regulación estatal debe evitar perjudicar o interferir ilegítimamente en las competencias de las administraciones educativas, especialmente en cuanto a las capacidades que constituyen el núcleo principal de sus actuaciones en el ámbito de la planificación y la organización del sistema educativo, así como de la ordenación curricular.

Por lo tanto, el precitado primer inciso del artículo 149.1.30 CE, desde una perspectiva competencial, debe permitir desarrollar una potestad normativa estatal respecto de las condiciones de obtención de los títulos oficiales que, a la vez, debe ser ejercida con la limitación inherente a su inserción sustantiva e, incluso, natural en el ámbito material del sistema educativo de un Estado compuesto, en el cual participan y ejercen responsabilidades propias varias administraciones públicas. En otras palabras, no puede neutralizar las potestades que corresponden a la Generalitat respecto de las enseñanzas no universitarias, obligatorias y no obligatorias, conducentes a la obtención de los indicados títulos con validez en todo el Estado.

2. En este apartado, examinaremos sucintamente el marco constitucional y estatutario de la lengua en la enseñanza, cuestión que fue ampliamente analizada en los DCGE 3/2014 (FJ 4) y 2/2016 (FJ 3), a los cuales nos remitimos.

En dichos dictámenes expusimos que el análisis del canon de constitucionalidad y de estatutariedad en este ámbito implica los artículos 3 y 149.1.30 CE, así como a los artículos 6 («[l]a lengua propia y las lenguas oficiales»); 35 («[d]erechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza»), especialmente respecto al reconocimiento del derecho de los alumnos a recibir la enseñanza en catalán, así como el derecho y el deber de conocer con suficiencia oral y escrita el catalán y el castellano al terminar la enseñanza obligatoria, y el derecho a no estar separados en centros ni en grupos diferentes por razón de su lengua habitual; 131, ya traído a colación anteriormente, y, finalmente, el 143.1 («[c]orresponde a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva en materia de lengua propia, que incluye, en todo caso, la determinación del alcance, los usos y los efectos jurídicos de su oficialidad, así como la normalización lingüística del catalán»), todos ellos del Estatuto.

En primer término, es preciso poner de manifiesto, respecto al modelo de conjunción lingüística implementado en el sistema educativo catalán, que el propio Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 10 y 17; 31/2010, de 28 de junio, FJ 24, y 15/2013, de 31 de enero, FJ 4), lo ha considerado ajustado a la Constitución al garantizar la previsión del artículo 3 CE, tanto en el sentido de que se fundamenta en la exigencia de conocer suficientemente y poder usar las dos lenguas oficiales al finalizar la educación obligatoria, como por el hecho de que la lengua catalana sea «el centro de gravedad de este modelo de bilingüismo» fijado, ya que no supone en ningún caso la exclusión de la lengua castellana como lengua docente, dado que se garantiza su conocimiento y uso en Cataluña. Se trata, exponíamos, de un modelo establecido de forma legítima por el legislador catalán, que encaja perfectamente en el marco competencial que deriva del artículo 149.1.30 CE y que, en última instancia, tiene como objetivo alcanzar la integración y la cohesión social con independencia de cuál sea la lengua habitual de cada ciudadano.

En segundo término, concretamente respecto a los derechos lingüísticos en el ámbito de la educación, nuestra doctrina consultiva, acogiendo la interpretación jurisprudencial, sostiene que «los poderes públicos están facultados para determinar la utilización de las dos lenguas que son oficiales en una comunidad autónoma como lenguas de comunicación de la enseñanza, de conformidad con el reparto competencial en materia de educación, porque el derecho de todo el mundo a la educación constituye una actividad eminentemente reglada y de carácter prestacional» (DCGE 2/2016, FJ 3.1).

Y, añadíamos, haciendo referencia al DCGE 4/2014, que:

«a partir de la STC 31/2010, que afirmó que no podía prescribirse normativamente un desequilibrio entre dos lenguas oficiales (FJ 12.a), se puede sostener que las dos lenguas oficiales, desde la perspectiva de su carácter de lengua curricular [?] recibirán un tratamiento equivalente; ello no obsta para que, desde la perspectiva docente o de lengua vehicular o de comunicación, el criterio no sea el de la igualdad, sino el de apreciar una proporción razonable entre las lenguas declaradas oficiales.» (FJ 3.1)

Precisamente, dado que las decisiones adoptadas por los poderes públicos respecto a la enseñanza en una lengua determinada están estrechamente conectadas con la política educativa, hemos concluido que «debe ser la comunidad autónoma correspondiente, en nuestro caso la Generalitat, quien debe determinar el sentido que debe darse a la expresión ?proporción razonable? referida a la lengua docente, la cual puede variar en función de las finalidades que se pretenda alcanzar en la organización del sistema educativo y otros factores materiales como el territorio, el nivel o la etapa educativa [?], porque constitucionalmente es la única habilitada para hacerlo en función de sus competencias» (DCGE 2/2016, FJ 3.1, haciendo referencia al DCGE 3/2014, FJ 3).

Por último, es necesario indicar que, de la interpretación constitucional efectuada sobre el contenido del derecho a la educación previsto por el artículo 27 CE, se deriva que no existe un derecho de opción lingüística a que los hijos reciban educación en la lengua de preferencia de sus padres en el centro docente público de su elección (STC 195/1989, de 27 de noviembre, FJ 3), ni tampoco a la libre elección de la lengua vehicular en la enseñanza, ya sea el catalán o el castellano, por el solo hecho de que este derecho implicaría la exclusión voluntaria de una de las dos lenguas oficiales como lengua docente (STC 337/1994, FJ 9.A). Consiguientemente, no existe un derecho a recibir enseñanza solo en una lengua oficial en la comunidad autónoma, a elección de los interesados (STC 337/1994, FJ 9.B).

Tercero. La adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los preceptos del Real decreto solicitados

1. Iniciaremos este fundamento jurídico examinando los artículos 12 y 17 del Real decreto, relativos al contenido material de las pruebas, y continuaremos con los artículos 2, 4, 7 y las disposiciones adicionales segunda y final quinta, apartado 2. Y lo haremos en este orden, aunque no coincida con el que sigue la norma objeto de dictamen, porque las conclusiones a las cuales llegamos sobre los primeros dos preceptos pueden condicionar el examen del resto. Y ello es así porque la estructura y la configuración formal de las pruebas están condicionadas en buena parte por la determinación de las materias objeto de evaluación final (a modo de ejemplo, puede citarse el instrumento de la matriz de especificaciones, la cual se construye, entre otros, a partir de los contenidos susceptibles de ser evaluados). Para finalizar, trataremos los artículos 5, 8 y 11, en los aspectos concretos que nos han sido solicitados, y la disposición final segunda.

A) Así, en cuanto al artículo 12, dispone que la evaluación final de la educación secundaria consiste en verificar el logro de los objetivos de esta etapa educativa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes, en relación con las siguientes materias: a) todas las materias generales cursadas en el bloque de asignaturas troncales durante los dos ciclos que la integran (el primero de tres cursos y el segundo de uno), excepto biología y geología y física y química, de las cuales el alumno es evaluado si las escoge entre las materias de opción; b) dos materias de opción cursadas también en el bloque de asignaturas troncales, en cuarto curso, a elección del alumnado, y c) una materia del bloque de asignaturas específicas, cursada en cualquiera de los cursos, que no sea educación física, religión, o valores éticos, a elección del alumnado.

Respecto al artículo 17, referido a la evaluación final de bachillerato, presenta un esquema equivalente, de modo que las materias que son objeto de la prueba final de esta etapa son: a) todas las materias generales del bloque de asignaturas troncales de los dos cursos que integran la mencionada etapa educativa, si bien cuando impliquen continuidad solo se debe tener en cuenta la materia cursada en el segundo y último curso; b) dos materias de opción cursadas también en el bloque de asignaturas troncales, en cualquiera de los dos cursos, a elección del alumno; en cuyo caso, si son materias que implican continuidad entre los cursos primero y segundo se computan como una única materia y debe tenerse igualmente en cuenta la impartida en el segundo curso, y c) una materia del bloque de asignaturas específicas cursada en cualquiera de los dos cursos, que no sea educación física ni religión, a elección del alumnado.

Con relación a los artículos 12 y 17 RD 310/2016 expuestos, la solicitud del Gobierno argumenta de forma crítica que «configuran aquellas pruebas de manera que evalúan casi exclusivamente la adquisición de las competencias correspondientes a las materias cursadas en el bloque de asignaturas troncales, los contenidos de las cuales establece exclusivamente el Estado [...] [con] una limitadísima concesión a evaluar también una asignatura específica». Considera, pues, que lo anterior «comporta que la adquisición de competencias correspondientes al desarrollo curricular que determinan las comunidades autónomas queda prácticamente excluida de la evaluación del proceso de aprendizaje y, en consecuencia, relegada a una función marginal, dejando sin efectividad práctica la competencia para establecer el currículo reconocida a la Generalitat en el art. 131 EAC».

Dicho esto, y antes de examinar concretamente los dos preceptos explicitados, es necesario efectuar el encuadre, según su contenido y su finalidad principales, en la competencia que los ampara de forma prevalente, entre las dos que hemos visto que recoge el artículo 149.1.30 CE. En este sentido, los artículos 12 y 17 delimitan los contenidos materiales de las pruebas que deben realizar individualmente los alumnos y las alumnas al finalizar cada una de las etapas educativas de ESO y de bachillerato y prescriben cuáles tienen que ser las materias curriculares objeto de examen y de evaluación. Concretamente, el preámbulo del Real decreto avala esta determinación de los contenidos de los que tendrá que examinarse el alumnado, con el fin de poder comprobar el logro de los objetivos de cada etapa educativa y el grado de adquisición de las competencias asociadas a ella. Y lo anterior lo hace, como hemos avanzado en el fundamento jurídico primero, en desarrollo de los artículos 29, 31, 36 bis y 37 LOE, que regulan las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato y que exigen la superación de dichas pruebas finales como un requisito para la obtención del título de graduado en educación secundaria obligatoria y del título de bachiller.

Llegados a este punto, tal como argumentamos en el DCGE 3/2014 (FJ 3.2.A), con ocasión del examen de los artículos 29 y 36 bis LOE (conforme a la reforma efectuada por la LOMCE), podemos decir que las previsiones que ahora se dictaminan también se acomodan preferentemente en el título competencial del Estado sobre la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos» contenido en el artículo 149.1.30 CE. En la misma línea se pronunció el Tribunal Constitucional cuando, a raíz del examen del artículo 37.1 de la Ley orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, declaró que la superación de la prueba general de bachillerato se configura como un requisito necesario para la obtención del título de bachiller, el cual guarda una relación directa con la competencia estatal en materia de obtención de títulos académicos, que atribuye al Estado una competencia «plena en el plano normativo», al amparo de la cual debe entenderse establecida (STC 184/2012, FJ 6.e).

Ahora bien, de acuerdo con el parámetro competencial expuesto en el fundamento jurídico anterior y tal como dijimos en el DCGE 3/2014, en el ejercicio de la competencia relativa a las condiciones de obtención de los títulos académicos oficiales no universitarios, desde una perspectiva material, «cabe tener en cuenta que en estos supuestos existe el peligro de que la regulación estatal interfiera en materias que son propias de las competencias previstas en el segundo inciso del artículo 149.1.30 CE, [...] en que la actuación del Estado debe limitarse a la normativa básica» (FJ 2.2).

Así, resulta claro que las materias afectadas, los títulos académicos y las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE están estrechamente unidas y que ni una ni otra competencia estatal pueden ejercerse de tal forma que vacíen de contenido las competencias autonómicas estatutaria y legítimamente asumidas, como podría ser el caso de la política de los planes de estudio y la ordenación curricular, que en el ámbito educativo corresponde a la Generalitat ex artículo 131.3.c EAC. Efectivamente, en este plano material, establecer las condiciones que deben reunir los alumnos para obtener los títulos académicos que nos ocupan no es otra cosa que determinar los conocimientos y las competencias de los currículos que deben haber alcanzado individualizadamente al finalizar las correspondientes enseñanzas de ESO y de bachillerato. Y no cabe duda de que esta es una cuestión que incide plenamente en un ámbito más amplio, el de las competencias sobre educación, que atribuye al Estado las normas básicas en desarrollo del artículo 27 CE y a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución.

B) Para un mejor entendimiento del alcance y los efectos de los mandatos expuestos, es preciso hacer referencia al contexto normativo en el que se insertan, encabezado, principalmente, por los artículos 6 y 6 bis LOE, que delimitan la configuración del currículo y la distribución de competencias que se proyecta sobre él. Así, según el artículo 6, integran el currículo varios elementos, como los objetivos de la etapa educativa; las competencias o capacidades para aplicar los contenidos propios de cada enseñanza y etapa, con el fin de alcanzar la realización adecuada de actividades y la resolución eficaz de problemas complejos; los contenidos o el conjunto de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes (ordenados en asignaturas, que se clasifican en materias, ámbitos, áreas o módulos) que contribuyan a alcanzar los objetivos y las competencias antes mencionados; la metodología didáctica; los estándares y resultados de aprendizaje evaluables, y, finalmente, los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y el logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa.

Y, de acuerdo con el artículo 6 bis, es competencia del Estado el diseño de un currículo básico (tradicionalmente denominado mínimo), que incluye los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con la finalidad de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio estatal de las titulaciones a que hace referencia la LOE. Más concretamente, partiendo de una agrupación de las asignaturas en tres bloques, efectúa la siguiente distribución de competencias (art. 6 bis.2 LOE): a) respecto del bloque de asignaturas troncales, atribuye al Gobierno estatal la determinación de los contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo mínimo, y a las comunidades autónomas la compleción de dichos contenidos y la fijación del horario lectivo máximo; b) en cuanto al bloque de asignaturas específicas, asigna a las comunidades autónomas la determinación de los contenidos y del horario lectivo y al Gobierno central el establecimiento de los estándares de aprendizaje evaluables y, c) respecto al bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, es potestad de las comunidades autónomas determinar los contenidos, fijar los horarios y establecer los estándares de evaluación de aprendizaje de aquel.

Además, y en lo que interesa al presente examen, el mismo precepto orgánico otorga en exclusiva al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte una serie de funciones específicas cuando se trata de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, entre otras, la determinación de los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y las etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, en relación con los contenidos de los bloques de las asignaturas troncales y de las específicas (art. 6 bis.2.b.1.º LOE).

Por otra parte, dentro de la regulación y los límites establecidos por el Gobierno, a través del Ministerio indicado, asigna a las comunidades autónomas, si bien solo «[e]n relación con la evaluación durante la etapa educativa», la función de complementar los criterios de evaluación estatales relativos a los bloques de asignaturas troncales y específicas, junto con el establecimiento de los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, las cuales ya se ha visto que no son objeto de evaluación final (art. 6 bis.2.c.6.º y .7.º LOE), salvo el régimen específico aplicable a la lengua oficial de la comunidad autónoma y literatura. Conforme a las previsiones expuestas, el artículo 144.1 LOE, relativo a las evaluaciones individualizadas, declara que los criterios de evaluación de las pruebas que ahora nos ocupan son comunes para el conjunto del Estado.

Finalmente, conviene hacer mención separada de las previsiones de la LOE respecto de la asignatura «lengua cooficial y literatura», cuando organiza los ciclos de ESO y de bachillerato, que goza de un régimen diferente. Así, dispone que esta se cursará en las comunidades autónomas que tengan lengua cooficial y que tendrá un tratamiento análogo al de la materia «lengua castellana y literatura» (arts. 24.5, 25.7, 34 bis.5 y 34 ter.5 LOE). De hecho, con relación al tema que tratamos, las pruebas finales de las citadas etapas educativas, la Ley orgánica indica que la asignatura de «Lengua Cooficial y Literatura» debe ser evaluada y puntuada en la misma proporción que la de «Lengua Castellana y Literatura», y que corresponde a las administraciones educativas competentes concretar los criterios de evaluación, los estándares de aprendizaje evaluables y el diseño de las pruebas que se apliquen a esta asignatura, que se realizarán de forma simultánea al resto de pruebas que componen las evaluaciones finales (disp. ad. trigésima novena LOE y disp. ad. séptima RD 1105/2014). En consonancia con lo anterior, el Real decreto prevé que «la materia Lengua Cooficial y Literatura deberá ser evaluada en las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, y se tendrá en cuenta para el cálculo de la nota obtenida en dichas evaluaciones finales en la misma proporción que la asignatura Lengua Castellana y Literatura» (art. 3.3, primer párr.). A continuación, atribuye a las comunidades autónomas la concreción de los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables de la prueba de la precitada asignatura, así como la determinación de «su diseño y aplicación, que se realizará de forma simultánea al resto de las pruebas que componen las evaluaciones finales» (art. 3.3, segundo párrafo).

C) Hechas las consideraciones anteriores, estamos en condiciones de afirmar que la delimitación de los contenidos materiales de las pruebas finales que nos ocupan incidirá en la política curricular de las etapas educativas de ESO y bachillerato, de manera que no resulta superfluo hacer algunas consideraciones sobre qué efectos se derivan de este modelo establecido por el legislador orgánico estatal, desarrollado, entre otros, por los preceptos del Real decreto que ahora son objeto de nuestro análisis.

Así, por un lado, como pusimos de manifiesto en el tantas veces citado DCGE 3/2014, a la hora de examinar el artículo 6 bis.2.c.1.º LOE, el cual, como hemos visto, enumera las competencias autonómicas respecto del currículo educativo, la capacidad «para establecer políticas propias [...] no debe limitarse a la determinación del contenido de las asignaturas específicas y de libre configuración autonómica, sino que también debería afectar, aunque de manera diferente, al contenido de las asignaturas troncales». En este sentido, el establecimiento del currículo básico de las asignaturas troncales por parte del Estado tendría que permitir una capacidad real y efectiva de compleción de contenidos por parte de las comunidades autónomas ya que, en caso contrario, se produciría la consiguiente vulneración de las competencias de la Generalitat (FJ 3.1.B). Cabe decir, sin embargo, que el Estado ha dotado de un vastísimo contenido el currículo básico de ESO y bachillerato mediante el Real decreto 1105/2014, si bien no nos corresponde un examen crítico de dicha norma reglamentaria, en la medida en que nos excederíamos del objeto de este Dictamen.

Habida cuenta de lo anterior, el siguiente aspecto a tratar es que los artículos 12 y 17 RD 310/2016, reiterando sustancialmente lo dispuesto en los artículos 29.1 y 36 bis.1 LOE, determinan que las evaluaciones finales de ESO y bachillerato se referirán, exclusivamente, a las materias cursadas en el bloque de asignaturas troncales y, únicamente, a una materia del bloque de las asignaturas específicas que no sea la educación física, la religión o los valores éticos. Y sobre esta limitación de los contenidos curriculares evaluables debe recordarse que los preceptos orgánicos de los cuales traen causa (arts. 29.1 y 36 bis.1 LOE) han sido objeto de nuestro Dictamen 3/2014, donde hemos concluido que vulneran las competencias de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular (art. 131.3.c EAC) y no encuentran amparo en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE, por las razones siguientes:

En primer lugar, porque la evaluación solo versa sobre materias cursadas en asignaturas troncales, «con una limitadísima concesión a una asignatura específica», lo cual «contradice el concepto de currículum tal como ha sido definido por todas las leyes educativas y avalado por la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 3)». Así, el currículo no lo determina el Estado, sino que «es una noción global en la que también participan las comunidades autónomas, de acuerdo con sus competencias, y los centros educativos en el ámbito de su autonomía legalmente reconocida. Pretender que unas pruebas que son las que permiten disponer del título académico correspondiente, un título que habilita para el acceso a las enseñanzas superiores y, en el caso del bachillerato, a la universidad, únicamente deben tener en cuenta la mitad de este currículum es contradictorio no solo con la citada naturaleza global del sistema educativo, sino también con la concepción del currículum que contiene la propia Ley dictaminada» (FJ 3.2.A).

En segundo lugar, porque, dejando de lado la asignatura lengua oficial de la comunidad autónoma y literatura, «la exclusión de las asignaturas específicas y de libre configuración autonómica de esta evaluación final comporta una importante limitación de las competencias autonómicas para la ordenación de las enseñanzas y la ordenación curricular (art. 131.3.c EAC)». Así, desde el inicio del régimen constitucional,

«la competencia compartida en el ámbito de la educación se verificó sustancialmente a raíz del reconocimiento a las comunidades autónomas de una amplia capacidad para determinar el contenido de buena parte de las enseñanzas, todas las que no se calificaban como mínimas o comunes, y esta sigue siendo una cuestión basilar en nuestro sistema educativo. En el caso de Cataluña, además, estas asignaturas específicas o de libre designación autonómica son aquellas sobre las que se proyectan mayoritariamente las competencias de la Generalitat, ya que permiten al Parlamento de Cataluña, a la hora de aprobar las leyes educativas, establecer políticas propias en el ámbito de la educación, como requiere el artículo 111 EAC.» (FJ 3.2.A)

Al anterior razonamiento debe añadirse que, con la redacción vigente, la LOE (art. 6 bis.2), como hemos visto, atribuye exclusiva y expresamente a la Administración del Estado, respecto de las pruebas finales de ESO y de bachillerato, el establecimiento de los criterios para la evaluación de los contenidos tanto respecto al bloque de asignaturas troncales como al bloque de las específicas, junto con el establecimiento de los criterios más específicos que permiten definir los resultados de aprendizaje, y que, en definitiva, concretan aquello que el estudiante debe saber, comprender y saber hacer en cada asignatura, troncal y específica (los estándares de aprendizaje evaluables).

En el mismo sentido, siguiendo este esquema competencial, el artículo 12 del Real decreto, en sus últimos párrafos, dispone que los criterios de evaluación de las competencias que se corresponden con las materias incluidas en la prueba final de ESO y sus especificaciones se asociarán a las materias del currículo básico establecido por el Estado (RD 1105/2014) a través del diseño y los contenidos elaborados por la orden anual del Ministerio.

Igualmente lo prevé el artículo 17 para la prueba final de bachillerato y, en general, así lo disponen, para ambas evaluaciones, los apartados 2 y 4 del artículo 2 del Real decreto. Así, el segundo apartado establece que los criterios de evaluación final del logro de los objetivos y del grado de adquisición de las competencias correspondientes a las etapas educativas de ESO y de bachillerato son los establecidos en el currículo básico de estas enseñanzas (anexo I y II RD 1105/2014). Y el cuarto y último atribuye al Ministerio la determinación de los contenidos, cosa que consistirá en establecer el «marco de obligado cumplimiento para la construcción de las pruebas». Asimismo, en este marco se establecerá el conjunto de estándares de aprendizaje evaluables que constituirán el contenido del proceso de evaluación y que procederán de la concreción de los que recoge el antes citado currículo básico (RD 1105/2014).

Llegados a este punto, podemos decir que de una interpretación conjunta y sistemática de las normas expuestas se desprende que el Estado ha optado por un sistema de delimitación de los contenidos materiales susceptibles de evaluación en las pruebas finales de las enseñanzas de secundaria y bachillerato que prescinde de la competencia de ordenación curricular de las comunidades autónomas. Así, por un lado, la limitadísima concesión que se efectúa a una sola asignatura específica como materia evaluable contradice el concepto constitucional de currículo, en el sentido de noción global en cuya configuración participan todos los poderes públicos, estatal y autonómicos.

Y, por otro, la atribución a la Administración estatal, singular y expresamente, de la potestad para establecer los criterios de evaluación, generales y específicos, de todas las asignaturas objeto de evaluación de dichas pruebas, y únicamente por referencia al currículo básico, excluye la posibilidad de que las administraciones educativas, a su vez, determinen otros conocimientos y capacidades evaluables de estas asignaturas que, en virtud de su propia ordenación curricular, consideren que deben acreditarse como alcanzados en las pruebas finales porque el estudiante los debe saber, comprender y saber hacer.

En consecuencia, pueden obtenerse y expedirse unos títulos académicos (ESO y bachiller) respecto de unas etapas y unas enseñanzas del sistema educativo catalán que ocupan una parte sustancial del proceso de aprendizaje del alumnado, sin tener en cuenta la parte del currículo que diseñen las administraciones educativas autonómicas de acuerdo con una política educativa propia.

En conclusión, los artículos 12 y 17 RD 310/2016 y, por conexión, el artículo 2, apartados 2 y 4, en la medida en que configuran un modelo cerrado en cuanto a la delimitación del contenido material que será objeto de evaluación en las pruebas, vulneran la competencia de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular (art. 131.3 EAC) y no encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso.

2. A continuación, examinaremos el artículo 2 RD 310/2016, partiendo de la base de que los apartados 2 y 4 ya los hemos analizado con motivo de los preceptos 12 y 17. Para hacerlo, resulta conveniente recordar brevemente que el encuadre competencial sitúa el precitado artículo en el título estatal de la regulación de las condiciones de obtención de títulos académicos, con relación a la competencia compartida de educación que, como hemos reiterado, corresponde también a la Generalitat ex artículo 149.1.30 CE y 131.3 EAC. Asimismo, en este apartado, trataremos también las disposiciones adicional cuarta y final quinta, apartado 2, y los artículos 4 y 7, dado que están directamente relacionados con los contenidos del mencionado artículo 2.

A) De acuerdo con este marco, ya descrito detenidamente en el fundamento jurídico anterior, la capacidad del Estado radica en el establecimiento del requisito obligatorio de las pruebas de secundaria y de bachillerato necesarias para la obtención de los correspondientes títulos, así como de las condiciones que tienen que caracterizarlo en cuanto a la garantía de una homogeneidad para el conjunto del Estado que asegure un acceso en situación de igualdad para los alumnos que las realicen.

Por lo tanto, tal como disponen los artículos 6 bis.2.b.2.º y .3.º y 144.1 LOE, ahora desarrollados por el Real decreto objeto de dictamen, al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte le corresponde determinar «las características, el diseño y el contenido de las pruebas» (art. 2.1 RD 310/2016), y a la Generalitat, la realización de estas que, entre otras, incluye las tareas de «construcción y elaboración material» de dichas pruebas, en el marco de lo que disponga la orden ministerial anual (art. 3.1.a RD 310/2016). Según lo anterior, debemos acotar, en primer lugar, el alcance material de dichos conceptos, con el fin de poder determinar si el reparto competencial es respetado por el artículo 2 del Real decreto.

Tenemos que iniciar esta tarea indicando que la cuestión del contenido material de las pruebas ya ha sido tratada en el apartado anterior del presente fundamento jurídico (art. 2, apdos. 2 y 4, RD 310/2016), y respecto de los cuestionarios de contexto y los indicadores comunes de centro, que son otros aspectos que plantean dudas al solicitante, nos remitimos a lo que diremos más adelante. En consecuencia, acto seguido, nos centraremos en la caracterización formal de la prueba contenida en el apartado 3 del citado artículo 2 para, a continuación, pronunciarnos sobre el apartado 1, en la medida en que este opera como frontispicio del conjunto de elementos que acabamos de indicar.

Antes, sin embargo, debemos efectuar una breve descripción de lo que disponen ambos preceptos. El apartado 1 establece que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte determina, para cada curso escolar y mediante una orden ministerial, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, y también las fechas máximas para realizar las evaluaciones y para resolver los procedimientos de revisión de las calificaciones obtenidas, y los cuestionarios de contexto. Y, todo ello, con la finalidad de garantizar la estandarización de las pruebas para todo el sistema educativo español.

El apartado 3, reiterando esta misma finalidad de homogeneizar y estandarizar las pruebas, describe qué aspectos comprenden las expresiones «características y diseño» de las pruebas, que corresponderá determinar anualmente al Ministerio en la orden antes mencionada. Así, se entiende que la determinación de las características y el diseño de las pruebas consiste en establecer: la matriz de especificaciones, que sería la herramienta que facilita y guía la construcción e interpretación de una prueba y que se elabora en función de la competencia evaluada; la longitud (número mínimo y máximo de preguntas); el tiempo de aplicación y la duración de la prueba; la tipología de los ítems o preguntas (pueden ser preguntas abiertas, semiabiertas y de opción múltiple); las unidades de evaluación (un estímulo o una presentación textual y/o gráfica que presenta al alumno una situación cotidiana y la pregunta o las preguntas que lo acompañan); los cuestionarios de contexto, y los indicadores comunes de centro.

Por conexión con estos preceptos, es necesario hacer mención también de la disposición adicional segunda del Real decreto, que prevé que el Ministerio establezca, antes del 30 de noviembre de 2016, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato para el curso 2016-2017. Y a la disposición final quinta, apartado 2, relativa al desarrollo de la norma, que reitera una vez más que corresponderá anualmente al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la elaboración de la orden con los mismos contenidos a los que se refiere el artículo 2.1 RD 310/2016.

Respecto a las normas expuestas, el Gobierno alega que la determinación de los conceptos que debe incluir la orden ministerial supondrá llegar a un grado de detalle extremo en su redacción para cada convocatoria «que excede del carácter de regulación normativa» y se configura como un acto de ejecución administrativa, que no resulta justificado para garantizar la homogeneidad de las pruebas.

Pues bien, reanudando la delimitación de los conceptos clave desde una perspectiva competencial y su translación en facultades administrativas, cabe recordar que en el DCGE 3/2014, con motivo del análisis de los artículos 6 bis.2.b.3.º, 29.4, 36 bis.3 y 144.1 LOE, dijimos:

«En cuanto a la realización concreta de las pruebas finales de ESO y bachillerato, los artículos 29.4 y 36 bis.3 LOE, modificados y añadidos por los apartados veinte y veintinueve del artículo único LOMCE, respectivamente, regulan su contenido y evaluación y con una redacción similar atribuyen al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la competencia para establecer, ?para todo el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria?. Por su parte, el artículo 6 bis.2.b.3.º contiene una expresión casi idéntica a la del segundo inciso que acabamos de exponer, mientras que el artículo 144.1, modificado por el apartado veintinueve del artículo único LOMCE, en la parte cuestionada, añade unos criterios suplementarios sobre el diseño de las pruebas [...].

Los preceptos que ahora se analizan contienen un primer inciso, con la expresión ?criterios de evaluación y las características de las pruebas?, que presenta un claro contenido regulador, sobre todo si tenemos en cuenta que se dictan de forma general ?para todo el Sistema Educativo Español?. En consecuencia, estos incisos encuentran amparo en la competencia atribuida al Estado sobre la regulación de las condiciones de obtención de los títulos académicos y profesionales antes citada, y no vulneran ninguno de los apartados del artículo 131 EAC.

En cambio, el segundo inciso de ambos preceptos, así como el artículo 6 bis.2.b.3.º (?Diseñar las pruebas y establecer su contenido para cada convocatoria?), merecen una calificación diferente. Tanto el detalle extremo de su redacción como la frase ?para cada convocatoria? nos permiten considerar que no nos encontramos ante una actividad propiamente reguladora sino ante actos de naturaleza fundamentalmente ejecutiva, que, una vez aplicados, agotan sus efectos. Lo mismo puede decirse en cuanto a la parte cuestionada del artículo 144.1, que también se refiere al diseño de las pruebas y a los procedimientos de las evaluaciones ?en concreto?.

Además de lo expuesto, las actuaciones que ahora nos ocupan no requieren su atribución a un único titular para garantizar la homogeneidad de la prueba, ni tampoco su grado de dificultad o exigencia y, por tanto, no guardan una relación directa con las condiciones que, para su realización, puedan corresponder al Estado. Por todo ello, no encuentran amparo en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE.

Consiguientemente, el artículo 6 bis.2.b.3.º, y los artículos 29.4 y 36 bis.3 LOE, segundo inciso, ?las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria?, así como el segundo párrafo del artículo 144.1, vulneran la competencia de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular (art. 131.3.c EAC), y no encuentran amparo en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE.» (FJ 3.2.B)

Conforme a esta argumentación, concluíamos un criterio delimitante que ahora afianzamos: la competencia estatal comprende, por una parte, la decisión de prever en las dos etapas educativas una prueba obligatoria como requisito para la obtención del título. Y, por otra, la regulación de los «criterios de evaluación y las características de la prueba», por contraposición a la ejecución, en este caso, el «diseño» concreto de la prueba para cada convocatoria, que corresponde a las comunidades autónomas.

Así pues, entendíamos y entendemos que la regulación estatal se proyecta esencialmente sobre la delimitación del contenido curricular básico objeto de las pruebas y los criterios de evaluación correspondientes. Vertiente esta que constituye el núcleo principal de la homogeneidad exigible en la medida en que se refiere a los conocimientos y las habilidades de las competencias que los alumnos tienen que acreditar como alcanzados para obtener el título oficial de ESO y de bachiller.

Ahora bien, debe precisarse que respecto de esta potestad estatal a la hora de delimitar los contenidos materiales que pueden ser objeto de examen y los criterios de evaluación que permitan su acreditación, debemos tener en cuenta los términos que hemos señalado con motivo del examen de los artículos 12 y 17 del Real decreto. Esto es, que la mencionada regulación estatal debe ser entendida y dotada de sentido de forma acotada, de suerte que permita la compatibilidad entre el legítimo ejercicio de la competencia estatal en cuanto a la mínima homogeneidad exigible al modelo de prueba común, con el ejercicio de las facultades de la Generalitat como Administración educativa responsable de la construcción y aplicación de esta y, en definitiva, titular de una competencia compartida en materia de educación al amparo de la cual establece unos planes de estudio y una política curricular propia para las etapas educativas de ESO y de bachillerato.

Por lo tanto, consideramos que las capacidades estatales deben limitarse a aquellos elementos indispensables que garanticen la igualdad mínima entre los estudiantes a la hora de obtener los títulos académicos correspondientes, a fin de que, a la vez, se respete la competencia de la Generalitat como Administración educativa responsable, como hemos dicho, de la programación de la enseñanza y la ordenación del sector. De esta manera, el Estado puede regular determinadas condiciones de las pruebas, como la identificación de las competencias y los procesos cognitivos evaluables. En otras palabras, le corresponde establecer las capacidades de los alumnos para aplicar de manera integrada los contenidos propios de cada enseñanza y etapa educativa, y los elementos relativos a los niveles de complejidad en la resolución de una tarea, sin perjuicio de que estas prescripciones puedan ser completadas en cada caso por las administraciones educativas competentes en consonancia con los planes de estudio que hayan establecido y su ordenación curricular.

Por el contrario, una normación estatal más extensa y precisa que incluya elementos específicos, que lleguen a un nivel de detalle innecesario, desbordaría el ámbito de los requerimientos de la homogeneidad y se adentraría ya en la tarea de la construcción de la prueba, que corresponde a las administraciones educativas competentes, como es el caso de la Generalitat. En efecto, la normativa estatal sobre el currículo básico, contenida tanto en la LOE como en las normas reglamentarias que la desarrollan en este aspecto (principalmente RD 1105/2014 y Orden ECD/65/2015), ya contiene los elementos suficientes (competencias clave, objetivos de las etapas, criterios de evaluación y estándares de evaluación de aprendizaje) para garantizar unas evaluaciones homogéneas y comparables en ámbito estatal, que no tienen que ser necesariamente idénticas o uniformes, del mismo modo que tampoco lo son, de acuerdo con el sistema educativo compartido, los currículos de las diferentes comunidades autónomas.

En este sentido, el Tribunal Constitucional, con ocasión del ejercicio de competencias normativas plenas por parte del Estado, ya ha aseverado que estas garantizan «en tan alto grado la unidad de acción» que ha de «apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas» (por todas, STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7). En el caso que nos ocupa, las administraciones educativas deben poder configurar unos modelos de pruebas que se ajusten a los currículos que hayan establecido para las etapas de ESO y de bachillerato.

Según lo que acabamos de indicar, si acudimos al apartado 3 del artículo 2, puede comprobarse como el conjunto de elementos que atribuye a la competencia estatal cuentan con un nivel de detalle de una extrema y exhaustiva concreción, que van desde la matriz de especificaciones a las unidades de evaluación, abarcando, incluso, aspectos más propios de la aplicación material de la prueba, como es el caso de su tiempo de aplicación. En definitiva, se trata de aspectos que hemos considerado insertados propiamente en el ámbito de las competencias ejecutivas autonómicas, que tienen que establecerse convocatoria a convocatoria.

A mayor abundamiento, respeto al alcance de la competencia ex artículo 149.1.30 CE, primer inciso, recogida en el DCGE 3/2014, antes citado, en el que declaramos la inconstitucionalidad de varios preceptos que contenían la expresión «diseñar las pruebas y establecer el contenido para cada convocatoria» (FJ 3.2.B), tenemos que añadir, además, que uno de los criterios comúnmente utilizados por la doctrina y la jurisprudencia para distinguir la potestad normativa de la función ejecutiva stricto sensu es el relativo al carácter general e innovador de la norma jurídica, que comporta su aplicación continuada mientras no sea derogada. En cambio, en lo que ahora interesa, la elaboración de las órdenes ministeriales para cada año escolar, que derivarían del mandato del Real decreto, constituye una expresión típica de la función ejecutiva que, a pesar de afectar a una multiplicidad de sujetos, es evidente que tiene un carácter consuntivo, de forma que agota sus efectos una vez aplicado al caso previsto.

En el DCGE 4/2016, de 2 de agosto, relativo a las subvenciones con cargo a la asignación tributaria del IRPF, tratamos esta cuestión con más detalle, y afirmamos que «la convocatoria de unas ayudas públicas concretas para un determinado periodo de tiempo ?como es el caso que nos ocupa? debe ser considerada, indiscutiblemente, como un acto ejecutivo» (FJ 4). Y lo hacíamos citando expresamente doctrina constitucional, en particular las STC 185/2015, de 21 de septiembre; 220/2009, de 21 de diciembre, y 75/1989, de 21 de abril:

«En resumen, aunque la resolución de convocatoria no se limita a establecer el procedimiento para el estudio y resolución de las solicitudes de ayudas, sino que incluye como es lógico en primer lugar aspectos esenciales de la convocatoria (su objeto y finalidad, duración, características de los planes de formación a cuya realización se dirigen, beneficiarios de las subvenciones, destinatarios de los planes, etc.), los artículos de la misma carecen de la vocación de generalidad y permanencia exigibles para poder dotarlos de un carácter normativo. Es pues, desde su consideración como actividad de ejecución, como debe de examinarse si el Estado resulta competente para su aprobación [?].» (por todas, STC 185/2015, FJ 3)

Cabe decir que estas consideraciones son aplicables al artículo 2.3, que estamos analizando, pero también al artículo 7 y a las disposiciones adicionales segunda y final quinta, apartado 2, del Real decreto.

Sobre los conceptos técnicos concretos, como es el caso de las matrices de especificaciones, ciertamente estas pueden especificarse en modelos más abiertos o cerrados. Así, a modo de ejemplo, las más flexibles incluirían, respecto de cada competencia evaluable: los bloques de contenidos y las formulaciones sintéticas de estos, los procesos cognitivos o grupos de capacidades y habilidades, y los pesos o porcentajes que resultan de relacionar entre sí cada uno de los elementos indicados, y, las más precisas, pueden llegar a contener criterios de evaluación muy específicos y exhaustivos junto con el tipo y el número de ítems o preguntas, de suerte que el modelo completo de la prueba se agota y, por lo tanto, coincide con la propia matriz. Precisamente, esta segunda opción es la que prefigura el apartado 3 del artículo 2 RD 310/2016, si tenemos en cuenta que, junto con la referencia a la matriz, también prevé que la orden ministerial estatal determine elementos tan concretos y detallados como la longitud de la prueba (número mínimo y máximo de preguntas), el tiempo de aplicación de esta, la tipología de los ítems (preguntas abiertas, semiabiertas y opciones múltiples) y las unidades de evaluación (contenido formado por los estímulos y las preguntas o los ítems asociados).

De acuerdo con esta construcción normativa, junto con lo que hemos indicado antes sobre la determinación de las asignaturas susceptibles de evaluación, no hay duda de que, mediante el presente Real decreto, el Estado prefigura un tipo de pruebas que excedería en mucho la caracterización necesaria para alcanzar un estándar común y homogéneo que garantice la igualdad de los estudiantes en la obtención del título académico correspondiente. Por el contrario, establece un modelo de prueba única propio de un sistema educativo centralizado (respecto a los contenidos, los criterios de evaluación y la forma de las pruebas) que no tiene en cuenta que en el ámbito de la educación y, concretamente, en lo que se refiere a las enseñanzas de ESO y de bachillerato, el currículo constituye constitucional y doctrinalmente una noción global, en la determinación del cual y, por lo tanto, también en la evaluación de sus contenidos, deben poder intervenir legislativamente tanto el Estado como las comunidades autónomas.

De esta manera, en lo que ahora interesa, el artículo 2.3 RD 310/2016 atribuye al Ministerio, mediante la elaboración de una orden para cada curso escolar, una serie de actos de naturaleza ejecutiva que se adentran en el detalle respecto de la elaboración de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, que convierten las facultades de la Generalitat en meramente residuales y de simple aplicación material de aquellas. El margen de construcción que le resta es mínimo, limitado previsiblemente a la redacción literal del texto de los ejercicios y las preguntas que integren las evaluaciones. Resultado este que, por una parte, desborda la competencia estatal de regulación de las condiciones para la obtención de títulos oficiales ex artículo 149.1.30 CE, primer inciso, y, por otra, vulnera la competencia compartida de la Generalitat en educación, según establece el artículo 131.3 EAC, en la medida en que lesiona las capacidades legítimas y basilares que le corresponden tanto en la programación de la enseñanza como en la ordenación del sistema educativo, incluida la curricular.

Finalmente, en cuanto al apartado 1 del artículo 2 RD 310/2016, si tenemos en cuenta la interpretación que hemos efectuado del contenido de los epígrafes 2, 3 y 4, los cuales vulneran las competencias de la Generalitat, también debemos concluir que no encuentra amparo en el orden constitucional, dado que actúa como frontispicio de los siguientes.

Así, el apartado primero configura las competencias estatales desde una concepción omnímoda, que se concreta y precisa en las normas del precepto que se añaden a continuación. La propia lógica de las convocatorias anuales, las previsiones concretas, incluso en fechas, de los procesos de realización y revisión de las pruebas, junto con los elementos de los epígrafes que se regulan acto seguido, otorgan a los conceptos de «características, diseño y contenido» una precisión y exhaustividad que rebasa con creces la finalidad de homogeneización de la competencia estatal y resulta incompatible con el grado de flexibilidad imprescindible para respetar el margen de las competencias de la Generalitat, tanto en la construcción de las pruebas para las evaluaciones finales como en su inserción en la competencia compartida en materia de educación.

Por lo tanto, el artículo 2.1 RD 310/2016, en la medida en que atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación para todo el sistema educativo español, mediante una orden ministerial, para cada curso escolar, de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, no encuentra amparo en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso, y vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC.

Respecto de la referencia a otros contenidos de la precitada orden ministerial, como es el caso de los cuestionarios de contexto, a los que también se refieren los apartados 1 y 3 del artículo 2, nos remitimos a lo que diremos más adelante, en el apartado 3 de este fundamento jurídico.

Por último, y en este mismo contexto, debemos mencionar la disposición adicional segunda RD 310/2016, que atribuye al Ministerio el establecimiento de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato para el curso 2016-2017, y a la disposición final quinta, apartado 2, que contiene el mandato general de establecer, mediante una orden ministerial anual y para cada curso escolar, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, las cuales, en la medida en que se refieren a la misma facultad de desarrollo reglamentario por parte del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, mediante la correspondiente orden ministerial anual, que ha sido objeto de nuestro examen, tampoco encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso, y vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 131.3 EAC.

B) Por su conexión temática con el precepto que acabamos de examinar, seguidamente debemos pronunciarnos sobre el artículo 4 RD 310/2016, relativo a las pruebas, las unidades de evaluación y el tipo de preguntas, que se encuadra de igual manera en el título competencial estatal previsto en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso.

El Gobierno considera que este artículo concreta con un grado de detalle extremo aspectos formales de las pruebas relacionados con su realización material y, por lo tanto, no pueden tener carácter de normas básicas del artículo 149.1.30 CE.

El artículo 4 RD 310/2016, dividido en diferentes apartados, regula una serie de elementos propios de la configuración formal de la prueba. Así, el apartado 1 se refiere a la duración máxima de días que pueden utilizarse para efectuar las pruebas (un máximo de cuatro días, o cinco días, en el caso de contar con lengua cooficial); el apartado 2 prescribe la duración de cada prueba y los periodos mínimos de descanso entre una y otra, que serán sesenta minutos y quince minutos o noventa minutos y veinte minutos, respectivamente, según si se trata de la ESO o del bachillerato; el apartado 3 dispone que se realizará una prueba por cada una de las materias objeto de evaluación y que dicha prueba se estructurará en las unidades de evaluación que sean convenientes, así como que cada unidad constará de al menos dos preguntas basadas en un estímulo propuesto; asimismo, añade que, en total, cada prueba comprenderá un número máximo de quince preguntas o ítems; el apartado 4 declara que las unidades de evaluación tienen que estar contextualizadas en entornos próximos a la vida del alumnado, de lo cual pone algunos ejemplos; el apartado 5 prescribe el tipo de preguntas que contendrá cada una de las pruebas, las cuales serán abiertas y semiabiertas y requerirán del alumnado capacidad de pensamiento crítico, reflexión y madurez, especialmente en el caso del bachillerato, aunque pueden utilizarse también preguntas de opción múltiple siempre que el porcentaje de preguntas abiertas y semiabiertas represente como mínimo el 50%; el apartado 6 permite que las pruebas se realicen en soporte papel y/o en formato digital y, finalmente, el apartado 7 contiene el mandato de que las pruebas tienen que resultar atractivas y motivadoras, para lo que deberán cuidarse las imágenes, tablas y gráficos empleados y otras características formales.

Pues bien, de acuerdo con la argumentación que hemos expuesto, con motivo del análisis del artículo 2 RD 310/2016, entendemos que el conjunto de los elementos que contiene la regulación del artículo 4, en los siete apartados que lo integran, se refiere a aspectos de carácter ejecutivo, propios del proceso de construcción de la prueba de evaluación, que no son indispensables para garantizar la homogeneidad que exige la igualdad de trato de los alumnos para obtener los títulos académicos correspondientes y que, por el contrario, vulneran las competencias de la Generalitat como Administración educativa y responsable de unos planes de estudio y una ordenación curricular propios.

Y ello es así porque, tal como hemos indicado anteriormente, el título estatal de regulación de condiciones de obtención de títulos oficiales deberá ejercerse de modo que sea compatible y no perjudique indebidamente la competencia compartida en materia educativa. Es decir, la exigencia de la homogeneidad en el contenido curricular básico exigible, así como las destrezas que tienen que acreditar los alumnos, no pasa necesariamente por un único modelo formal de examen sino por unos niveles mínimos de conocimientos y habilidades comunes para el conjunto del territorio del Estado.

Por el contrario, la regulación del artículo 4 desborda con creces aquello que entendemos que tienen que ser las condiciones indispensables para la garantía de la homogeneidad y al mismo tiempo imposibilita que la Generalitat construya y realice materialmente las pruebas finales de secundaria y de bachillerato con el margen legítimo que corresponde a su competencia compartida según el artículo 131.3 EAC.

En definitiva, en nuestra opinión, los siete apartados del artículo 4 del Real decreto imponen un diseño formal exhaustivo, cerrado y único de prueba, que choca con la organización compuesta del sistema educativo español, que es reflejada y reconocida de manera nítida en el marco de reparto competencial. En este aspecto, no compartimos algunos de los razonamientos de la STC 207/2012, de 14 de noviembre (FJ 6) que, a pesar de la diferencia material que presenta con el supuesto que ahora se examina, dado que aquella se pronunció sobre otro tipo de pruebas, las de acceso a la universidad o PAU, resulta de interés por el hecho de que aludía al criterio de homogeneidad común como garantía de los alumnos en el conjunto del sistema estatal; criterio este que también rige para las pruebas que ahora se examinan. Actualmente, los procedimientos de admisión a las enseñanzas oficiales de grado están regulados en el Real decreto 412/2014, de 6 de junio, aunque su disposición transitoria única prevé que, para los cursos académicos 2014-2015 a 2016-2017, las universidades podrán utilizar las pruebas de acceso a la universidad como criterio de admisión, en las cuales serán aplicables los capítulos II, III y IV del Real decreto 1892/2008, de 14 de noviembre.

Ahora bien, en nuestra opinión consultiva, la doctrina constitucional citada, en determinados aspectos, no está suficientemente argumentada. Así, en el fundamento jurídico sexto, con motivo del examen del Real decreto 1640/1999, de 22 de octubre, por el que se regulaba la prueba de acceso a estudios universitarios (arts. 6 a 8), la resolución examinaba diferentes elementos de la regulación sobre la estructura de dicha prueba. Y, en opinión de este Consell, los argumentos que el Tribunal vincula o conecta con la exigencia de la homogeneidad necesaria para garantizar la igualdad de los alumnos, y de la cual se deriva su validación constitucional o bien su nulidad, no ofrecen un hilo argumental coherente en su conjunto.

Así, consideramos que, por ejemplo, la conexión entre la duración de la prueba o el número de ejercicios y el grado de dificultad no es obvia, ni es una condición imprescindible para la homogeneidad y la igualdad. O en todo caso si se aprecia esta vinculación, entonces tampoco sería muy diferente a la que pueden presentar otros aspectos formales, los cuales, por el contrario, sí que han sido considerados por la Sentencia como contrarios al orden constitucional por su excesivo grado de detalle. Sería el caso, entre otros, de las previsiones relativas a cómo debe componerse un texto sobre un tema o una cuestión de tipo histórico o filosófico y a partir de qué fuentes de información (art. 7.2); qué debe realizar el estudiante a partir del texto propuesto, como un comentario personal o responder a varias preguntas (art. 7.3); o que el análisis o la síntesis del contenido de un texto debe hacerse mediante la elaboración de un resumen y/o esquema (art. 7.4.a).

En este sentido, una posición más ajustada al marco constitucional y estatutario es la que considera la concreción del conjunto de elementos instrumentales y formales de construcción y realización material de la prueba como una potestad propia de la administración educativa competente en cada territorio, a la cual le corresponde velar, según el modelo de prueba que considere más idónea, para que los alumnos acrediten los conocimientos y las competencias de acuerdo con el currículo establecido para estas dos etapas educativas. De lo contrario, una disección jurídica de tipo casi quirúrgico, entre aspectos y elementos formales e instrumentales, muy concretos y a la vez interrelacionados, que la norma gubernamental estatal incorpora en su regulación, aparte de ser un ejercicio cuestionable desde la vertiente técnica y de su aplicación, conduce a un resultado confuso y a menudo contradictorio en cuanto a la interpretación y delimitación de las competencias que tienen que compartir el Estado y la Generalitat en el ámbito educativo.

En consecuencia, entendemos que la regulación del artículo 4 del RD 310/2016, en sus siete apartados, dado que se refiere a elementos instrumentales que se insertan en el ámbito de la caracterización de las pruebas, que no son indispensables para la garantía de la homogeneidad imprescindible que asegura la igualdad de los participantes en las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y bachillerato, no encuentra amparo en la competencia estatal sobre títulos ex artículo 149.1.30 CE y al mismo tiempo vulnera las competencias de la Generalitat en materia de educación previstas en el artículo 131.3 EAC.

C) A continuación, examinaremos el artículo 7 RD 310/2016, relativo a la organización de las pruebas.

Conforme al preámbulo de la norma, mediante este precepto se crea «una comisión central en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, encargada de proponer cada año las características, el diseño y los contenidos de las pruebas y de evaluar su realización, en la que se asegura la participación de todas las comunidades autónomas, así como de las universidades en el grupo técnico que trate de la evaluación final de Bachillerato dado que los resultados de las pruebas deben servir a las universidades en sus procedimientos de admisión de estudiantes».

Por lo que interesa a este Dictamen, conviene destacar que el artículo 7, apartados 1 a 4, en consonancia con lo que dispone el artículo 2, antes analizado, prevé la creación de una comisión central en el seno del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que será la responsable de establecer y proponer cada año «el diseño y los contenidos de las pruebas». Más concretamente, en el seno de dicha comisión, a la cual debe invitarse a los representantes de las comunidades autónomas «con voz pero sin voto», se constituyen unos grupos técnicos asociados a las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, que tienen atribuidas las funciones siguientes: a) elaborar anualmente una propuesta de «las características, el diseño y los contenidos de las pruebas», que será el punto de partida para la elaboración de la orden ministerial anual con estos mismos contenidos, tal como recoge también el artículo 2.1 y .3 del Real decreto, que hemos tratado anteriormente; b) analizar y valorar todo el proceso de ejecución material de las pruebas, una vez finalizado, y c) elaborar propuestas de mejora para la convocatoria siguiente.

Con relación al artículo 7, el solicitante considera que asigna «funciones de pura ejecución administrativa a varias instancias del Ministerio, con vistas a la propia organización de las pruebas» y, especialmente, a una comisión central que propone cada año al Ministerio el diseño y los contenidos de las pruebas, en la cual las comunidades autónomas serán invitadas con voz, pero sin voto.

Una vez expuesto su contenido y las dudas que sobre este precepto expone el Gobierno, nos corresponde emitir nuestra opinión consultiva. Pues bien, según hemos argumentado con motivo del artículo 2 del Real decreto, la posible tacha que puede atribuirse al artículo 7, por vulnerar las competencias de la Generalitat, radica, principalmente, en las funciones que tienen atribuidas la Comisión Central y sus grupos técnicos, en los términos que a continuación razonamos.

Como hemos señalado, el apartado 4, letra a, del artículo 7, prevé que cada año los grupos de técnicos asociados a la evaluación final de ESO y a la de bachillerato lleven a cabo una propuesta con «las características, el diseño y los contenidos de las pruebas», que «será el punto de partida» para la elaboración de la orden ministerial, también anual, que determinará la configuración definitiva de las evaluaciones finales. De esta manera, si tomamos en consideración el alcance de estos conceptos según la regulación contenida en el artículo 2, que hemos examinado, resulta suficientemente evidente que el Real decreto otorga a la Comisión Central y a los grupos técnicos en los cuales se organiza, la potestad de elaborar y precisar el conjunto y exhaustivo grupo de elementos que tienen que acabar otorgando la forma y el contenido material definitivos de las pruebas finales de evaluación, año tras año.

En este sentido, el artículo 3 no conduce por sí solo a una conclusión en contra, ya que si bien atribuye la construcción y la elaboración material de las pruebas (y la aplicación) a las comunidades autónomas, ya hemos visto que una interpretación sistemática del conjunto de la norma permite concluir que estas potestades no tendrán casi ningún margen de discrecionalidad ni a la hora de establecer los contenidos materiales evaluables ni en cuanto a la forma definitiva que tendrán dichas pruebas. Por otra parte, resulta ilustrativo también que el Real decreto no prevea la constitución de las correspondientes comisiones organizadoras autonómicas en el seno de las administraciones educativas con varias funciones en relación con la elaboración de las pruebas, como hacía en otros casos (vid. art. 16 RD 1892/2008, para las PAU, actualmente derogado) y, en cambio, sustituya esta opción por una comisión central dependiente del Ministerio. De acuerdo con este modelo de regulación, la Generalitat, como Administración educativa competente, además de ni siquiera contar con voto cuando sea convocada a la comisión, es privada con carácter general de las facultades ejecutivas para el diseño y la construcción de las pruebas para cada curso escolar, que le son propias de conformidad con el esquema competencial sobre títulos oficiales académicos recogido en el artículo 149.1.30 CE. Por otra parte, suponen un menoscabo de las potestades que le corresponden como responsable de la ordenación curricular y artífice de una política educativa propia ex artículo 131.3 EAC.

Por lo tanto, si bien resulta claro que la «creación de un órgano de deliberación y consulta, con funciones de propuesta [?] responde adecuadamente a la finalidad del principio de cooperación», lo anterior «no permite sustituir el ejercicio de competencias que son indisponibles e irrenunciables y que han de ejercerse precisamente por las Comunidades Autónomas» (STC 111/2012, FJ 10).

Dicho en otras palabras, el modelo de prueba única y cerrada que prefigura el Real decreto, amparándose presuntamente en la garantía de la homogeneidad, establece un sistema de elaboración de las pruebas anuales que, mediante las atribuciones a los órganos estatales (Comisión Central y Ministerio) y sus iniciativas (de propuesta técnica y orden ministerial), priva a la Generalitat del margen que le corresponde a la hora de construir unas pruebas, el cual, más allá de su mera redacción literal y elaboración material, debe poder responder con suficiencia a las políticas educativas que legítimamente puede ejercer en la ordenación y la gestión del sistema de enseñanza catalán en las diferentes etapas según le otorga el reparto de competencias constitucional y estatutariamente establecido.

En consecuencia, los apartados 1 a 4 del artículo 7 RD 310/2016, interpretados sistemáticamente en relación con el artículo 2 de la misma norma, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentran amparo suficiente en las competencias estatales del primer inciso del artículo 149.1.30 CE.

3. En este tercer bloque examinaremos los artículos 5 y 8.3 RD 310/2016, relativos a los cuestionarios de contexto; el artículo 8.2, referido a la salvaguarda de la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas en cada convocatoria, y el artículo 11, que trata acerca de la difusión de los resultados de las evaluaciones finales.

A) Empezaremos por los artículos referidos a los cuestionarios de contexto. El artículo 5 establece, en el apartado 1, que la información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de contexto de los centros docentes se obtiene mediante la aplicación de diferentes cuestionarios de contexto, que elabora el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. En el apartado 2, delimita la tipología de estos cuestionarios, según lo determine una orden ministerial anual, y especifica acto seguido, en el apartado 3, que, en todo caso, los cuestionarios serán anónimos. Por su parte, el artículo 8.3 dispone que los mencionados cuestionarios se aplicarán simultáneamente a la celebración de las evaluaciones finales de etapa y permitirán obtener información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de los centros para la contextualización de los resultados obtenidos.

El Gobierno sostiene que ambos preceptos restringen de manera indebida la capacidad de decisión de la Generalitat como Administración educativa, y eso con independencia de que los cuestionarios estén dirigidos al alumnado que realiza la prueba de evaluación, a sus familias, al profesorado tutor o al equipo directivo del centro. Más concretamente, atribuye esta vulneración competencial al hecho de que ambos artículos asignan su elaboración al Instituto Nacional de Evaluación Educativa del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, y que prevén su establecimiento cada año mediante una orden ministerial. Considera, en fin, que se trata de unos cuestionarios dirigidos a la evaluación del sistema educativo que, de acuerdo con el artículo 143 LOE, deberían instrumentarse en colaboración con las administraciones educativas. De todo lo anterior, concluye que la reserva a instancias estatales del diseño, la elaboración y la aprobación cada año de estos cuestionarios de contexto y la obligación que el artículo 8.3 impone a la Generalitat de Cataluña de aplicarlos de manera simultánea con las pruebas de evaluación final exceden del alcance de las bases que, en ejercicio del artículo 149.1.30 CE, puede establecer el Estado en materia educativa y vulneran la competencia en materia de evaluación del sistema educativo asumida por la Generalitat de Cataluña de conformidad con el artículo 131 EAC.

De acuerdo con la sistemática adoptada para el examen de los preceptos cuestionados, es procedente ahora efectuar su encuadre competencial. Para ello, nos atendremos al objeto y la finalidad que se persiguen a través de estos formularios, que a nuestro parecer no son otros que identificar las principales características del contexto educativo y social con el fin de mejorar el aprendizaje del estudiante y la adquisición de las competencias correspondientes y, al mismo tiempo, permitir valorar el funcionamiento del sistema educativo en su conjunto. Es decir, se parte del hecho de que no es suficiente con conocer los resultados de aprendizaje para tomar decisiones de política educativa, sino que es necesario también poder explicar las razones por las cuales el rendimiento es diferente en función de las características de los alumnos y del centro, de manera que puedan identificarse las claves de las buenas prácticas educativas que permitan mejorar sus resultados. De hecho, la implantación de estos cuestionarios es algo común a todos los niveles del aprendizaje (cf. por ejemplo, el artículo 7.5 RD 1058/2015, respecto a la educación primaria) y también en los estudios internacionales de rendimiento educativo como el Programme for International Student Assessment (PISA).

Las anteriores consideraciones nos permiten excluir la aplicación del primer inciso del artículo 149.1.30 CE, relativo a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos, y enmarcar ambas previsiones en la competencia material que la mencionada norma constitucional reserva al Estado para determinar las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución» y en el artículo 131.3 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia compartida, es decir, el desarrollo normativo y la ejecución de dicha normativa básica, que en todo caso incluye «la evaluación general del sistema educativo» (letra a), ampliamente expuesta en la doctrina consultiva precedente, sintetizada en el fundamento jurídico segundo.

Pasando al análisis de los preceptos y por lo que se refiere concretamente a la atribución de la elaboración del cuestionario al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, cabe recordar que este es un aspecto sobre el cual ya tuvimos oportunidad de pronunciarnos en el DCGE 2/2016, con ocasión del examen del apartado 5 del artículo 7 RD 1058/2015, que contenía una previsión idéntica a la del presente artículo 8.3, pero referida entonces a la aplicación simultánea de cuestionarios de contexto a la realización de la evaluación final de educación primaria.

Afirmábamos entonces, y tenemos que seguir haciéndolo ahora también, que el Estado, en virtud del principio de colaboración, puede pedir los datos socioeconómicos y culturales que considere oportunos con vistas a contextualizar los resultados obtenidos de la evaluación respecto del sistema general educativo español y que, para hacerlo, dispone de numerosas técnicas de colaboración, como el deber de información entre las administraciones públicas. Así, de conformidad con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, recientemente entrada en vigor, las administraciones públicas tienen que facilitar a las otras la información que necesiten sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria a fin de que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia (arts. 141.1.c y 142.a).

Añadíamos, sin embargo, que aquella norma, igual que la que es objeto de nuestro examen, imponía a la Administración educativa catalana una actuación ejecutiva, como la aplicación de unos cuestionarios de contexto concretos y elaborados por el Ministerio, que los alumnos ?y en la norma que ahora examinamos, también las familias, el profesorado tutor o el equipo directivo, según los casos? tenían que completar materialmente en los centros docentes radicados en Cataluña, con ocasión de la realización de la evaluación referida.

Debemos trasladar aquí la misma conclusión a la que llegamos respecto de aquel precepto del Real decreto 1058/2015 y entender, consiguientemente, que los artículos 5 y 8.3 RD 310/2016 atribuyen una función de naturaleza ejecutiva, la elaboración de los referidos cuestionarios, a un órgano estatal, menospreciando la competencia de las comunidades autónomas. Y ello es así, respecto a la Generalitat de Cataluña, porque, como acabamos de ver, la facultad cuestionada se inscribe en un régimen competencial de compartición (bases/desarrollo legislativo) donde la ejecución, en un sentido amplio, permite a la Generalitat la regulación instrumental y funcional, así como la gestión administrativa (art. 131.3 EAC).

En este sentido, aquello que correspondería, por ser respetuoso con la competencia, es que, mediante los correspondientes mecanismos de cooperación y de colaboración, la Generalitat pudiera diseñar un cuestionario que satisficiera los requerimientos de información de naturaleza socioeconómica que pide el Estado y que, al mismo tiempo, contara con los requisitos de comparabilidad e integración con el resto de datos que se obtengan por parte de otras administraciones educativas competentes en otros niveles y territorios.

No ha sido así, sino que se atribuye directamente la elaboración de los cuestionarios al Estado, por lo que debemos considerar que los artículos 5 y 8.3 RD 310/2016, en los incisos «que serán elaborados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte» y «elaborados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte», respectivamente, sobrepasan las bases que constitucionalmente corresponden al Estado y vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC.

Por conexión, la misma afirmación debe realizarse respecto del inciso «y los cuestionarios de contexto» del artículo 2.1 y de la disposición final quinta del Real decreto, en la medida en que prevén el establecimiento de los mencionados cuestionarios por orden ministerial, para cada curso escolar, así como del inciso «los cuestionarios de contexto» del artículo 2.3 RD 310/2016, el cual delimita el contenido de la competencia, reservada a instancias estatales, para determinar las características y el diseño de las pruebas finales.

B) Respecto al apartado 2 del artículo 8 del Real decreto, tenemos que empezar destacando que contiene unas previsiones idénticas a las que contenía el artículo 7.4 RD 1058/2015, que fue objeto del tantas veces citado Dictamen 2/2016. En efecto, el artículo que ahora examinamos alude a los principios de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal para introducir un mandato a las administraciones educativas a fin de que adopten las medidas oportunas para adaptar las condiciones de realización de las pruebas al alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo. A estos efectos, detalla en una lista abierta las medidas que pueden ser adoptadas (como la adaptación de tiempo, formatos especiales o disponibilidad de medios materiales, humanos y técnicos) y determina que estas adaptaciones no computan de forma negativa en la nota final obtenida en las pruebas. Preceptúa también que los responsables de la orientación en cada centro educativo realizarán un informe para cada alumno o alumna con necesidades específicas, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que hagan falta.

La solicitud del Gobierno, a pesar de admitir que el deber de prever estas medidas de adaptación es inherente al principio de inclusión educativa previsto tanto en la legislación estatal como en la catalana, sostiene que el artículo 8.2 no puede tener el carácter de norma básica y que se produce, por lo tanto, un exceso competencial que resulta de la exigencia de un informe del departamento de orientación de cada centro educativo dentro del procedimiento que sigan las administraciones educativas para adoptar su decisión sobre las adaptaciones de la prueba que resulten procedentes en cada supuesto. A partir de aquí, concluye que el deber de contar con este informe es una previsión de carácter instrumental que corresponde a la Generalitat de Cataluña y que la imposición, con el carácter de norma básica estatal, de la intervención de un determinado órgano del centro educativo en el procedimiento de decisión restringe indebidamente la capacidad de la Generalitat de Cataluña, como Administración educativa, para establecer el procedimiento a seguir para adoptar en cada caso las medidas necesarias de adaptación de las condiciones de realización de las pruebas.

Como en el caso del Real decreto 1058/2015, las previsiones del presente artículo 8.2 RD 310/2016 se configuran como un mandato general con el que se pretende que las administraciones educativas adopten las medidas oportunas para adaptar las condiciones de realización de las pruebas a las necesidades del alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo. Al respecto, debemos volver a recordar, como ya hicimos en el DCGE 2/2016, al que nuevamente nos remitimos en aras de la brevedad, que esta es una previsión que ya se contiene, orgánicamente, en el artículo 144.3 LOE, de acuerdo con el cual «[l]as autoridades educativas establecerán las medidas más adecuadas para que las condiciones de realización de las evaluaciones individualizadas se adapten a las necesidades del alumnado con necesidades educativas especiales».

Precisamente, en aquel Dictamen, destacamos también que se trataba de un proceso de integración mediante el cual las escuelas prestan apoyo a los alumnos con dificultades de aprendizaje que, dado que constituye un principio general del sistema educativo, debe considerarse que forma parte de la legislación básica del Estado, el desarrollo de la cual, según ha quedado suficientemente explicitado en el fundamento jurídico segundo, corresponde a las comunidades autónomas. Y lo anterior, advirtiendo también de que la mera reproducción reglamentaria que el párrafo primero del artículo 8.2 RD 310/2016, en su primer inciso, efectúa de las prescripciones contenidas en la Ley orgánica constituye una técnica legislativa defectuosa y, como tal, criticable. Tampoco merece ninguna objeción de inconstitucionalidad el segundo inciso de este primer párrafo del apartado 2, ya que se limita a ofrecer un marco genérico de medidas posibles (adaptación del tiempo, utilización de formatos especiales u otras medidas de apoyo a este alumnado) que no condiciona las que corresponda adoptar a las comunidades autónomas en cumplimiento y desarrollo de este principio y en ejercicio de sus competencias sobre educación.

Por el contrario, sí que merece nuestro reproche el segundo párrafo del artículo 8.2, en su primer inciso, cuando establece que:

«El departamento de orientación de cada centro educativo realizará un informe por cada alumno a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan.»

Si nos atenemos a los efectos que pueda producir el mencionado informe, podemos observar que la relevancia que le otorga este precepto se limita explícitamente al hecho de que será tenido «en cuenta» a la hora de establecer las adaptaciones que sean procedentes. Ello quiere decir que no goza de naturaleza vinculante, en el sentido de que no condiciona de manera concreta la actuación de la administración educativa competente. Por el contrario, más bien constituye una información o valoración que, meramente, debe ser tomada en consideración con carácter previo a la adopción de las medidas correspondientes.

Ahora bien, como sucedía también respecto del artículo 7.4 RD 1058/2015, anteriormente dictaminado, lo más relevante, desde la perspectiva competencial, reside en que «la obligación de elaborar un informe, por parte de los responsables de la orientación de cada centro educativo, se establece como una disposición estatal imperativa de carácter organizativo, que incide directamente en la organización e implantación de la política educativa de la Generalitat» (DCGE 2/2016, FJ 2.5). Ello significa que se trata de una previsión eminentemente instrumental que, por su naturaleza, excede de lo que debe considerarse básico y que debe situarse dentro del espacio propio del desarrollo normativo que corresponde a la Generalitat, en virtud del esquema competencial compartido, previsto en el artículo 149.1.30 CE y, respecto al desarrollo del artículo 27 CE, en el artículo 131 EAC.

Dicho de una forma más sencilla, las bases estatales, materialmente hablando, ya se habrían agotado con el establecimiento del principio recogido en el artículo 144.3 LOE y también en el primer párrafo del apartado 2 del artículo 8 que estamos examinando, tal como acabamos de indicar, mientras que la metodología y el procedimiento que resulta preciso seguir para identificar las necesidades especiales, así como la determinación de las medidas o acciones concretas que favorezcan la integración del alumno, tienen que corresponder a la Generalitat, como Administración educativa responsable de la organización de los recursos humanos y materiales de los centros en los cuales cursan las enseñanzas los niños afectados. No puede decirse lo mismo, en cambio, del último inciso del segundo párrafo de este mismo apartado 2, que exige que las adaptaciones no computen de forma negativa en la nota final obtenida en las pruebas, ya que puede calificarse como otro principio pedagógico, que complementa el anterior y, por lo tanto, que encuentra amparo como legislación básica estatal.

En consecuencia, el inciso «[e]l departamento de orientación de cada centro educativo realizará un informe por cada alumno a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan» del segundo párrafo del apartado 2 del artículo 8 RD 310/2016 vulnera las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.30 CE, inciso segundo.

C) El último de los preceptos que corresponde examinar en este tercer bloque es el artículo 11 RD 310/2016, relativo a la difusión de resultados. Se trata de una norma que pretende ser el desarrollo reglamentario de aquello que prevén los artículos 120.3 (segundo párrafo) y 147.2 LOE, reformados por los apartados setenta y tres y noventa del artículo único LOMCE, los cuales fueron objeto de nuestro pronunciamiento en el DCGE 3/2014. La realidad es, sin embargo, que el artículo 11, lejos de desarrollarlos, se limita prácticamente a reproducir el contenido de los mencionados preceptos orgánicos. En efecto, repite que las administraciones educativas tienen que poner en conocimiento de la comunidad educativa los resultados de las evaluaciones finales que hagan en su ámbito de gestión, mediante indicadores comunes para todos los centros docentes establecidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, tomando en consideración factores socioeconómicos y socioculturales del contexto, sin identificación de datos de carácter personal y siempre garantizando el anonimato de los alumnos y sus padres, madres y tutores legales (art. 147.2 LOE, apdo. 1). Prevé también, reproduciendo ahora, casi de forma literal, el tercer párrafo del artículo 147.2 LOE, que el mismo Ministerio debe publicar periódicamente, a través del Sistema estatal de indicadores de la educación, las conclusiones de interés general de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y bachillerato, en colaboración con las administraciones educativas.

El escrito de solicitud considera que el artículo 11 RD 310/2016 incorpora una regulación específica de la evaluación del sistema que excede de las bases estatales previstas en el artículo 149.1.30 CE y vulnera las competencias de la Generalitat sobre evaluación del sistema educativo, de conformidad con el artículo 131 EAC.

Al respecto, tenemos que indicar, ante todo, que el precepto cuestionado se integra en la esfera de la evaluación del sistema educativo, que se contiene en el título VI LOE, del cual, precisamente, es, aunque de forma muy escueta, su desarrollo reglamentario; sistema que pretende poder contribuir a orientar la toma de decisiones en la enseñanza, tanto de las instituciones educativas como de las administraciones, los alumnos o las familias (STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 7). A partir de este encuadre, la misma jurisprudencia ha señalado que aquello que se refiere a la difusión que debe otorgarse a los procedimientos y las conclusiones de las evaluaciones llevadas a cabo no plantea ningún tipo de problema desde la perspectiva competencial, «en la medida en que, atendiendo a la naturaleza de las actividades que se dan a conocer, se relacionan con la efectividad del derecho a la educación y con el mandato de publicidad que puede inferirse del conjunto de la regulación básica estatal en materia de evaluación del sistema educativo».

Este mismo criterio de vinculación de la difusión de resultados al derecho a la educación es el que seguimos en nuestro DCGE 3/2014 (FJ 5.2), donde considerábamos que la afirmación de la STC 212/2012 (FJ 7) sobre que las actividades de evaluación se relacionan con la efectividad del derecho a la educación y con el mandato de publicidad que puede inferirse del conjunto de la regulación básica estatal en materia de evaluación del sistema educativo permitía concluir que dicha difusión de resultados está relacionada con la efectividad del mencionado derecho. Además, sobre lo anterior, afirmamos también que el hecho de que el acceso a los centros docentes se encuentre condicionado por criterios de admisión establecidos por medio de una ley orgánica no parece que pueda verse afectado por la mera publicación, a efectos de conocimiento general, de los resultados obtenidos por los centros como consecuencia de las evaluaciones del sistema educativo (que ahora trasladamos al apartado 1 del presente artículo 11) y añadíamos que, en cualquier caso, «al tratarse de evaluaciones hechas por las administraciones públicas, no vemos la razón por la cual sus resultados deberían mantenerse reservados, fuera del conocimiento público».

De acuerdo con todo lo anterior, parece claro que el precepto cuestionado, al establecer la obligación de que las administraciones educativas, en nuestro caso la Generalitat de Cataluña, tengan que poner en conocimiento de la comunidad educativa los resultados de las evaluaciones finales que se lleven a cabo en su ámbito de gestión, a través de indicadores comunes para todos los centros docentes establecidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, no supone ninguna merma ni, menos aún, una vulneración del derecho a la educación, sino que, como ya hemos avanzado, debe entenderse que constituye un reforzamiento de la efectividad de este derecho. En este sentido, debemos entender que dichos indicadores comunes no son sino varias medidas estadísticas mediante las cuales se ponen en conocimiento de la comunidad educativa los resultados de las evaluaciones que realizan las administraciones educativas.

De hecho, para evitar las consecuencias negativas que podrían resultar de una utilización inadecuada de la publicidad de los resultados de las evaluaciones finales, el propio artículo 11, reproduciendo, según hemos visto, lo previsto en el artículo 147.2 LOE y que este Consell, como ya se ha dicho, consideró constitucional, contiene prescripciones que evitan, en nuestra opinión, dichas consecuencias. Por una parte, de conformidad con lo que argumentábamos también para el mencionado precepto orgánico, porque explícitamente excluye de la difusión que deben llevar a cabo las administraciones educativas la identificación de datos de carácter personal y garantiza siempre el anonimato de los alumnos, sus padres, madres y tutores, y, por otra parte, porque dicha difusión debe hacerse «mediante indicadores comunes para todos los centros docentes» que establece el Ministerio y «tomando en consideración factores socioeconómicos y socioculturales del contexto» en que radiquen.

Del mismo modo, y con más motivo si cabe, debe admitirse también que es legítima y ajustada al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia educativa la previsión contenida en el apartado 2 del mismo artículo 11 cuando establece la publicación, por parte del Ministerio, de las conclusiones de interés general que se desprendan de las mencionadas evaluaciones finales.

Con relación a esta cuestión conviene recordar que de la doctrina constitucional se desprende que el hecho de que el Estado publique unas conclusiones generales fruto de una evaluación general del sistema, respecto del ámbito competencial que le es propio, no es obstáculo para que, a su vez, los órganos de evaluación creados por las leyes de las comunidades autónomas hagan públicas las conclusiones por ellos obtenidas (por todas, STC 160/2013, de 26 de septiembre, FJ 7).

En conclusión, el artículo 11 RD 310/2016 no vulnera el derecho a la educación reconocido por el artículo 27 CE, ni tampoco vulnera las competencias de la Generalitat sobre evaluación general del sistema educativo catalán previstas en el artículo 131.3.a EAC.

4. En este cuarto y último apartado del presente fundamento jurídico nos corresponde analizar el artículo 8.1 RD 310/2016, que establece que «[l]as pruebas de evaluación de las competencias en relación con las materias distintas de Lengua Castellana y Literatura, Primera y Segunda Lengua Extranjera y Lengua Cooficial y Literatura se podrán realizar, a elección de los padres, madres o tutores legales o en su caso de los alumnos, en lengua castellana o en la lengua cooficial correspondiente».

A) El Gobierno, en el escrito de solicitud, considera que el derecho a escoger la lengua de realización de buena parte de las pruebas choca frontalmente con el régimen lingüístico de la enseñanza en Cataluña, establecido de conformidad con la Constitución y el Estatuto de autonomía, así como con la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, doctrina que cita y reproduce parcialmente de forma prolija en el mismo escrito. En síntesis, fundamenta su solicitud en la plena constitucionalidad del modelo de conjunción lingüística de la enseñanza en Cataluña, avalado entre otros por la STC 337/1994 (FJ 10); en la inexistencia de un derecho de libre opción de los interesados de la lengua docente, ya que los poderes públicos son los únicos facultados para determinar cuáles son las lenguas de comunicación en la enseñanza y determinar su uso, de modo que no pueden separarse los alumnos en grupos ni centros por razón de su lengua habitual, y, finalmente, en que la propia legislación catalana (Ley 12/2009, de educación) es la que determina el régimen lingüístico del sistema educativo de Cataluña «estableciendo que los currículos tienen que garantizar el pleno dominio de las lenguas catalana y castellana al finalizar la enseñanza obligatoria [...] y que el catalán, como lengua propia de Cataluña, es la lengua normalmente utilizada como lengua vehicular y de aprendizaje».

Respecto al encuadre del precepto, debemos decir, como se ha avanzado en el fundamento jurídico segundo, que se inserta en el ámbito del régimen lingüístico en la enseñanza (DCGE 2/2016, FJ 3.1). Tal como hemos expuesto, pues, dicho régimen deriva de los artículos 6 y 35 EAC, referidos al régimen de oficialidad de las lenguas y a los derechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza, respectivamente, y, además, del artículo 143 EAC, que determina que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de lengua propia, incluyendo la determinación del alcance, los usos y los efectos jurídicos de su oficialidad, así como la normalización lingüística del catalán. Finalmente, apuntábamos, que tratándose del ámbito material de la enseñanza, deben añadirse los artículos 149.1.30 CE y 131 EAC.

Así pues, del tenor literal del artículo 8.1 RD 310/2016, se deriva claramente la regulación de un derecho de elección de la lengua en la cual los alumnos deben realizar las pruebas de unas determinadas materias del currículo (aquellas asignaturas que no sean lengua y literatura catalana y castellana y lengua extranjera) y se atribuye a los padres, madres y representantes legales del alumnado el ejercicio efectivo de dicho derecho. Por lo tanto, bajo dicho parámetro debemos resolver las dudas del Gobierno.

B) En primer término, debemos indicar que este precepto guarda un gran paralelismo con el artículo 7.3 del RD 1058/2015, por el que se regulan las pruebas de evaluación final de educación primaria. De hecho, la cuestión que nos ocupa ya fue examinada en el DCGE 2/2016 (FJ 3) y los argumentos allí expuestos son perfectamente trasladables al precepto que ahora debemos analizar, y que sintetizamos acto seguido.

En aquel Dictamen dijimos que la doctrina constitucional no ha reconocido, por derivación del artículo 27 CE, un auténtico derecho de opción lingüística de los padres, madres u otros representantes legales, en el sentido de poder escoger la lengua con la cual los hijos deban recibir la enseñanza, es decir, la lengua castellana o la lengua catalana. Además, señalábamos que el deber de conocer el castellano, de conformidad con lo establecido por el artículo 3 CE, no deriva en ningún caso en un derecho a excluir la utilización de la lengua catalana como lengua docente, y afirmábamos, respecto a este último aspecto, que «el modelo lingüístico que se aplique a la educación, en particular respecto a la lengua docente, corresponde regularlo a la Generalitat (arts. 148.1.17 CE y 131 y 143 EAC)» (DCGE 2/2016, FJ 3.2).

Pues bien, en el supuesto previsto por el artículo 8.1, se establece un auténtico derecho a escoger la lengua para realizar las pruebas de evaluación final previstas en dicha norma y, consiguientemente, los particulares pueden, por su propia iniciativa, solicitar el ejercicio de un derecho de exclusión de la lengua catalana como lengua docente vehicular, en concreto en un proceso de evaluación dirigido a comprobar un nivel determinado de adquisición de conocimientos, aspecto que contraviene el modelo educativo de Cataluña, que corresponde fijar a la Generalitat al ser la Administración educativa competente, el cual, actualmente, es el de conjunción lingüística o bilingüismo (STC 337/1994, FJ 10).

En este contexto, solo añadir que, precisamente, el desarrollo del artículo 35 EAC, con relación al artículo 131 EAC, que efectúa, en lo que ahora interesa, el artículo 10.1 de la Ley 12/2009, de educación, evidencia el ajuste al bloque de la constitucionalidad del modelo lingüístico cuando establece que «[l]os currículos deben garantizar el pleno dominio de las lenguas oficiales catalana y castellana al finalizar la enseñanza obligatoria, de acuerdo con el marco europeo común de referencia para el aprendizaje, la enseñanza y la evaluación de las lenguas».

En conclusión, el artículo 8.1 RD 310/2016 vulnera los artículos 6.1 y 35 EAC, así como las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza del artículo 131.3 EAC.

5. Para finalizar, resulta preciso que nos refiramos a la disposición final segunda del Real decreto, que establece que «[e]ste real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución».

El Gobierno, en su petición, cuestiona también esta disposición final en la medida en que, según su criterio, incurre «en una vulneración competencial porque extiende indebidamente [la] cobertura competencial a los preceptos que han incurrido en inconstitucionalidad por incompetencia».

En este sentido, como hemos recogido en nuestra doctrina consultiva, el Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones que las impugnaciones de las disposiciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «?sistemáticas? y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29)» (DCGE 3/2016, de 5 de mayo, FJ 3.4, con cita del DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6).

Así, en la medida en que la disposición final segunda ampara íntegramente el Real decreto en el artículo 149.1.30 CE, las conclusiones de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad a que hemos llegado en este Dictamen respecto de los aspectos tratados de los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 12, 17 y las disposiciones adicional segunda y final quinta, apartado 2, se extienden ahora a la disposición final segunda.

En consecuencia, la disposición final segunda RD 310/2016, en los términos indicados, es contraria al orden constitucional y estatutario de competencias.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 2; 4; 7, apartados 1 a 4; 12 y 17 del Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato, así como la disposición adicional segunda y la disposición final quinta, apartado 2, en el inciso «las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, [...] y los cuestionarios de contexto» vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 5, apartado 1, en el inciso «que serán elaborados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte»; el artículo 8, apartado 2, segundo párrafo, en el inciso «El departamento de orientación de cada centro educativo realizará un informe por cada alumno a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan», y apartado 3, en el inciso «elaborados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte», del Real decreto 310/2016, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE.

Adoptada por mayoría de ocho votos a favor y uno en contra.

Tercera. El artículo 8, apartado 1, del Real decreto 310/2016 vulnera los artículos 6.1 y 35 EAC, así como las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. La disposición final segunda del Real decreto 310/2016, respecto a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en las conclusiones anteriores, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.30 CE.

Adoptada por unanimidad.

Quinta. El resto de preceptos del Real decreto 310/2016 solicitados no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 5 de octubre de 2016

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 5/2016, de 5 de octubre, sobre el Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato (BOE núm. 183, de 30 de julio de 2016).

ANTECEDENTES

1. El día 21 de septiembre de 2016 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, del día 20 de septiembre (Reg. núm. 5482), por el que, en cumplimiento de lo que prevén los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 20 de septiembre de 2016, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 11, 12, 17, la disposición adicional segunda y las disposiciones finales segunda y quinta del Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato.

El Gobierno de la Generalitat, el día 30 de agosto de 2016, formuló el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado con relación al Real decreto mencionado. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 22 de septiembre de 2016, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 28 de septiembre de 2016, se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5487) un escrito enviado por el consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de la misma fecha, que adjuntaba, como documentación complementaria, dos informes del Departamento de Educación: uno elaborado por la Dirección General de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, de 1 de agosto de 2016, y el otro por la consejera de Educación, de 2 de agosto de 2016.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 5 de octubre de 2016.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno, en cumplimiento del artículo 76.3 EAC y los artículos 16.2.b, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, ha solicitado de este Consell, con carácter preceptivo y previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, la emisión de un dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 11, 12, 17, la disposición adicional segunda y las disposiciones finales segunda y quinta del Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato (en lo sucesivo, Real decreto o RD 310/2016, indistintamente).

A fin de llevar a cabo nuestro cometido, dedicaremos este primer fundamento jurídico a delimitar el objeto del Dictamen mediante, en primer lugar, una breve descripción del contenido y la finalidad del Real decreto, así como del contexto normativo en el que se inserta. Seguidamente, expondremos de forma sucinta las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad que la norma genera en el Gobierno y los argumentos en los que las fundamenta y, finalmente, avanzaremos la estructura que adoptará el Dictamen para dar cumplida respuesta a las cuestiones planteadas en la petición.

1. El Real decreto, tal como su título indica, tiene por objeto establecer las características de las pruebas de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato, que establece la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (art. 1).

El objetivo de la evaluación final de educación secundaria obligatoria (ESO) es, según dispone el Real decreto en su preámbulo, «garantizar que todo el alumnado alcance los niveles de aprendizaje adecuados, normalizar los estándares de titulación en todo el Sistema Educativo Español, introducir elementos de certeza, objetividad y comparabilidad de resultados, permitir al alumnado orientar su trayectoria educativa en función de sus capacidades, competencias y habilidades comprobadas y expectativas e intereses, y orientar e informar a alumnado y familias».

Respecto a la evaluación final de bachillerato, sus objetivos son «garantizar al alumnado un nivel de conocimientos y competencias adecuado y suficiente para acceder a la educación superior o a la vida profesional, consolidar la cultura del esfuerzo y de la responsabilidad, y motivar al alumnado para progresar en el sistema educativo» (párr. primero y tercero, apdo. II, del preámbulo).

En cuanto a su estructura, el Real decreto consta de un preámbulo; veinticuatro artículos, agrupados en cuatro capítulos; tres disposiciones adicionales, una transitoria y seis finales.

El capítulo I, intitulado «Disposiciones generales», comprende los artículos 1 a 11, ambos inclusive, y contiene, tal como anuncia el preámbulo de la norma, la «normativa básica de general aplicación a las evaluaciones finales de las etapas de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato». El artículo 1 fija el objeto de la norma que, como hemos dicho, es establecer las características de las pruebas de las evaluaciones finales de educación secundaria y bachillerato; el artículo 2 atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales, mientras que el artículo 3 confía a las administraciones educativas la realización material de las pruebas, lista las tareas que quedan incluidas en ella, prevé que la materia lengua cooficial y literatura deberá ser evaluada en las evaluaciones finales y atribuye a las administraciones educativas competentes la concreción de los criterios de evaluación, los estándares de aprendizaje evaluables de la prueba de lengua cooficial y literatura, así como su diseño y aplicación; el artículo 4 regula la dimensión temporal de las pruebas, las unidades de evaluación, el número y el tipo de preguntas y el soporte en que pueden realizarse las pruebas; el artículo 5 hace referencia a los cuestionarios de contexto y determina que son elaborados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; el artículo 6 determina las convocatorias para la realización de las pruebas y su inclusión en el calendario escolar; el artículo 7 se ocupa de la organización de las pruebas y prevé la constitución de una comisión central en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que es la responsable de establecer y proponer cada año el diseño y los contenidos de las pruebas; el artículo 8, dedicado al desarrollo y aplicación de las pruebas, prescribe, entre otros aspectos, que las pruebas de evaluación de las competencias en relación con las materias, diferentes de lengua castellana y literatura, primera y segunda lengua extranjera y lengua cooficial y literatura podrán realizarse, a elección de los padres, madres o tutores legales, o en su caso, de los alumnos, en lengua castellana o en la lengua cooficial correspondiente; los artículos 9 y 10 regulan, respectivamente, la calificación y la revisión de las calificaciones de las pruebas, y, por último, el artículo 11 establece las normas relativas a la difusión de los resultados de las evaluaciones finales.

Los capítulos II y III, bajo las respectivas rúbricas «Evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria» y «Evaluación final de Bachillerato», incluyen las peculiaridades aplicables a cada una de las etapas educativas sobre el objeto (arts. 12 y 17), las convocatorias (arts. 13 y 18), los requisitos de participación (arts. 14 y 19), la actuación del grupo técnico de la Comisión Central de Evaluación (arts. 15 y 20) y la obtención del título correspondiente (arts. 16 y 21).

Por su parte, el capítulo IV, «Educación de personas adultas», describe, por un lado, las características de las evaluaciones finales que deben aplicarse a la educación básica y al bachillerato de las personas adultas (art. 22) y, por otro, las de las pruebas para la obtención directa del título de graduado en educación secundaria obligatoria (art. 23) y del título de bachiller (art. 24).

En cuanto a las disposiciones, destacan, a efectos de la tarea consultiva que nos ha sido confiada, la disposición adicional segunda, que remite al titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte el establecimiento, antes del día 30 de noviembre de 2016, de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato correspondientes al curso escolar 2016-2017; la disposición final primera, que prevé, por una parte, que la evaluación final de educación secundaria obligatoria correspondiente a la convocatoria que se realice en el año 2017 no tendrá efectos académicos, y, por otra, que la evaluación final de bachillerato correspondiente a las convocatorias que se realicen en el año 2017 únicamente se tendrá en cuenta para el acceso a la universidad pero que su superación no será necesaria para obtener el título de bachiller; la disposición final segunda, que establece que el Real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30 CE, y, finalmente, la disposición final quinta, que faculta a la persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para desarrollar lo dispuesto en el Real decreto y para dictar la orden ministerial anual que deberá establecer las características, el diseño y los contenidos de las pruebas en cada curso escolar.

2. Una vez analizado a grandes rasgos el contenido del Real decreto, y con el fin de contextualizarlo normativamente, conviene destacar, en primer lugar, que las evaluaciones externas individualizadas de final de etapa constituyeron una de las principales novedades introducidas en la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (en lo sucesivo, LOE) mediante la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en lo sucesivo, LOMCE). En concreto, la evaluación externa de final de educación secundaria obligatoria y de bachillerato está regulada en los artículos 29 y 36 bis LOE, respectivamente, que atribuyen al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte el establecimiento, para todo el sistema educativo español, de los criterios de evaluación y las características de las pruebas, así como su diseño y la determinación del contenido para cada convocatoria.

No obstante, los artículos 6 bis.2.b («Distribución de competencias»), 31 («Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria»), 37 («Título de Bachiller»), 144.1 («Evaluaciones individualizadas») y 147.2 LOE («Difusión del resultado de las evaluaciones»), todos ellos introducidos o modificados por la LOMCE, también contienen previsiones que afectan a las evaluaciones de final de etapa de constante referencia en este Dictamen.

En definitiva, el Real decreto desarrolla ahora los artículos de la LOE previamente expuestos. Cabe decir que los artículos 6 bis.2.b.3.º, 29.1 y .4, 36 bis.1 y .3, 144.1, párrafos segundo y cuarto, y 147.2, párrafo segundo, LOE han sido objeto del recurso de inconstitucionalidad número 1377-2014, promovido por el Gobierno contra el artículo único de la LOMCE, que modifica o añade a la LOE los preceptos cuestionados, entre otros, y que se encuentra actualmente pendiente de resolución.

No resulta superfluo recordar, en este punto, que este Consell ya consideró contrarios a la Constitución y al Estatuto de autonomía de Cataluña los siguientes artículos de la LOE en sus dictámenes 3/2014, de 28 de enero, y 4/2014, de 12 de febrero, ambos sobre la LOMCE: artículo 6 bis.2.b.3.º; artículo 29.1; artículo 29.4, segundo inciso, «y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria»; artículo 36 bis.1; artículo 36 bis.3, segundo inciso, «y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria», y artículo 144.1, segundo párrafo (todos DCGE 3/2014, FJ 3.2); artículo 144.1, último párrafo, en la remisión reglamentaria al Gobierno del Estado, y artículo 147.2, segundo párrafo, en la remisión efectuada a la potestad reglamentaria del Gobierno del Estado (DCGE 4/2014, FJ 2.3). Asimismo, en el DCGE 3/2014 entendimos que el artículo 6 bis.2.c.1.º LOE, añadido por la LOMCE, no vulneraba la Constitución ni el Estatuto si se interpretaba en los términos expuestos en el fundamento jurídico tercero del mencionado Dictamen (FJ 3.1).

Adicionalmente, también hemos tenido oportunidad de pronunciarnos sobre las evaluaciones finales de educación primaria en el reciente DCGE 2/2016, de 3 de marzo, sobre el Real decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecida en la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación.

Una vez hechas las consideraciones anteriores sobre la conflictividad constitucional originada por los preceptos de la LOE que desarrolla el Real decreto, y siguiendo con la exposición del contexto normativo en que este se incardina, debe mencionarse el Real decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato (en lo sucesivo, Real decreto 1105/2014). El objeto de esta norma es, como su título indica, fijar el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato. En este sentido, el anexo I de la norma recoge los contenidos comunes, los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables de las materias del bloque de asignaturas troncales, y el anexo II establece los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables de las materias del bloque de asignaturas específicas.

Para concluir esta breve exposición del contexto normativo estatal en que se enmarca la norma dictaminada, nos queda por citar la Orden ECD/65/2015, de 21 de enero, por la que se describen las relaciones entre las competencias, los contenidos y los criterios de evaluación de la educación primaria, la educación secundaria obligatoria y el bachillerato. Esta norma reglamentaria, dictada con carácter básico y en desarrollo de la disposición adicional trigésima quinta LOE, que fue introducida mediante la LOMCE, describe las competencias clave en el sistema educativo español (art. 2 y anexo I), así como las relaciones entre competencias, contenidos y criterios de evaluación de las diferentes enseñanzas.

En el ámbito de la educación en Cataluña, la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación, dedica el título V, capítulos I y II, a regular, respectivamente, las disposiciones de carácter general aplicables a las enseñanzas del sistema educativo catalán y las enseñanzas de régimen general, entre las cuales se incluyen la educación secundaria obligatoria (art. 59) y el bachillerato (art. 61).

Más concretamente, la ordenación de las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato está regulada en el Decreto 187/2015, de 25 de agosto, de ordenación de las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria, y en el Decreto 142/2008, de 15 de julio, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas del bachillerato.

3. Siguiendo la estructura del presente fundamento jurídico previamente anunciada, a continuación indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad referidas a los preceptos del Real decreto, de acuerdo con la petición del Gobierno.

Con carácter general, el Gobierno considera que la regulación de las evaluaciones finales de la educación secundaria obligatoria y bachillerato que efectúa el Real decreto incurre en una vulneración de las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña en materia de educación y de lengua propia.

Más concretamente, la solicitud proyecta sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad sobre los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 11, 12, 17, disposición adicional segunda y disposiciones finales segunda y quinta del Real decreto y las justifica en los siguientes argumentos:

Los artículos 12 y 17 RD 310/2016 efectúan una delimitación del objeto de las evaluaciones finales de etapa que comporta, en opinión del solicitante, que estas evalúen «casi exclusivamente» la adquisición de competencias en relación con las materias cursadas en el bloque de asignaturas troncales, cuyos contenidos establece exclusivamente el Estado, de manera que quedaría «prácticamente» excluida la evaluación de aquellas asignaturas cuyo desarrollo curricular corresponde a las comunidades autónomas.

En cuanto al artículo 4, este regula, con un «grado extremo de detalle», aspectos formales relacionados con la realización material de las pruebas, de suerte que no podría tener, a criterio del Gobierno, el carácter de norma básica de conformidad con el artículo 149.1.30 CE.

Según el peticionario, esta misma vulneración se produce en el artículo 8.2, el cual también incurriría en exceso competencial al exigir un informe del departamento de orientación de cada centro educativo para cada alumno que presente necesidades especiales de apoyo educativo en el seno del procedimiento que siga cada administración educativa, en la medida en que se trataría de una «previsión de carácter instrumental» que correspondería determinar a la Generalitat.

Asimismo, según la petición, los artículos 5 y 8.3 exceden igualmente del alcance de las bases que puede establecer el Estado ex artículo 149.1.30 CE y vulneran la competencia de la Generalitat en materia de evaluación del sistema educativo del artículo 131 EAC, en la medida en que reserva a instancias estatales el diseño, la elaboración y la aprobación anuales de los cuestionarios de contexto e impone a la Generalitat la obligación de aplicarlos de manera simultánea con las pruebas de evaluación final.

De modo parecido, el artículo 11, relativo a la difusión de los resultados, reserva al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación de los indicadores comunes para todos los centros e impone la difusión de los resultados de las evaluaciones, razones por las cuales el Gobierno entiende que el precepto rebasa las bases estatales y vulnera las competencias de la Generalitat sobre evaluación del sistema educativo ex artículo 131 EAC.

Además, el escrito de la solicitud considera que el Real decreto también vulnera las competencias autonómicas al asignar al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte varias funciones de ejecución administrativa que, en palabras del solicitante, «en ningún caso pueden tener amparo en el art. 149.1.30 CE».

Este sería el caso del artículo 2, apartados 1, 3 y 4, que, al asignar al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales para cada curso escolar, se configuraría como un acto de ejecución administrativa que vulneraría las competencias de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular.

En la misma vulneración competencial incurren, según el Gobierno, la disposición adicional segunda («Características, diseño, contenidos, de las pruebas de las evaluaciones finales a realizar en el curso escolar 2016-2017») y la disposición final quinta («Desarrollo») del Real decreto.

Y, asimismo, el peticionario aprecia una contravención equivalente de las competencias de la Generalitat por parte del artículo 7 RD 310/2016 («Organización de las pruebas»), «al asignar funciones de pura ejecución administrativa a varias instancias del Ministerio [...] y, especialmente, al crear en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte una comisión central formada únicamente por varios cargos del propio Ministerio, para establecer y proponer cada año al Ministerio el diseño y los contenidos de las pruebas».

Por otra parte, el Gobierno considera que el artículo 8.1 RD 310/2016 incurre en una «flagrante vulneración competencial» en materia de educación y lengua propia al reconocer un derecho de opción lingüística para la realización de las pruebas finales.

En última instancia, la disposición final segunda del Real decreto también suscita dudas competenciales en el Gobierno en la medida en que ampara esta norma en el artículo 149.1.30 CE y, en su opinión, da, indebidamente, cobertura competencial a los preceptos que incurrirían en incompetencia.

4. Una vez delimitado el objeto del Dictamen, y con el fin de dar respuesta a la petición que se nos ha formulado, en el fundamento jurídico segundo expondremos la distribución de competencias en materia de enseñanza no universitaria, títulos académicos y la lengua en la educación y, seguidamente, en el fundamento jurídico tercero, examinaremos la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los preceptos que son objeto de la solicitud del Gobierno.

Segundo. El marco constitucional y estatutario en materia de la enseñanza no universitaria, los títulos académicos y la lengua en la educación

El objeto del Real decreto es, como se ha dicho, la regulación de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato y, en este sentido, efectúa principalmente el desarrollo reglamentario de los artículos 29, 31, 36 bis, 37, 144.1 y 147.2 LOE, con las modificaciones o adiciones introducidas más recientemente por la LOMCE. En este fundamento jurídico, nos corresponde examinar el canon en el que se inserta de forma prevalente la norma reglamentaria, según su contenido y su finalidad, sin perjuicio de que, más adelante, lo singularizaremos, tratando otros aspectos más concretos con ocasión del análisis de cada uno de los preceptos, que, según la solicitud del Gobierno, suscitan dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad.

1. El título del Real decreto nos conduce, sin lugar a dudas, a la competencia en materia de educación y, más concretamente, en el ámbito de las enseñanzas obligatorias que constituyen la etapa de educación secundaria y de las enseñanzas preuniversitarias no obligatorias de la etapa de bachillerato. En ambos casos, es imprescindible que el alumnado supere la evaluación final de ESO o la de bachillerato para la obtención del correspondiente título de graduado o de bachiller, respectivamente (arts. 31 y 37 LOE). Además, la disposición final segunda del Real decreto fundamenta dicha norma reglamentaria en el artículo 149.1.30 CE, que establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia».

La naturaleza y el alcance de las competencias estatales del artículo 149.1.30 CE, en las cuales tenemos que incluir el Real decreto, han sido examinados en detalle en nuestros dictámenes 3/2014 (FJ 2) y 4/2014 (FJ 2), los dos relativos a la LOMCE, así como, recientemente, en el DCGE 2/2016 (FJ 2), en lo referente a las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria. En aras de la brevedad, nos remitimos a estos dictámenes, respecto al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad explicitado, y nos limitamos, en este fundamento jurídico, a exponerlo de forma resumida.

Efectivamente, el artículo 149.1.30 CE contiene dos competencias, diferenciadas por la materia y por la función, pero estrechamente relacionadas entre sí: una más específica, la relativa a la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», que atribuye al Estado la función normativa plena, de manera que corresponde a las comunidades autónomas su ejecución, y la otra, más amplia, la de las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución», de acuerdo con la cual corresponde al Estado fijar la legislación básica y se reserva a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución de las normas básicas estatales.

Como veremos, algunos de los preceptos objeto de nuestro Dictamen pueden encuadrarse de forma prevalente en la primera de las competencias mencionadas, la relativa a la regulación de las condiciones para la obtención de los títulos académicos, dado que las pruebas finales de ESO y de bachillerato, que desarrolla el Real decreto, las ha configurado la LOE, a raíz de las modificaciones introducidas por la LOMCE, como un nuevo requisito imprescindible para la obtención de la correspondiente titulación oficial con validez en todo el territorio estatal, el cual consiste en un examen final y global, que se añade a la tradicional y todavía vigente exigencia de superar las etapas educativas correspondientes. Por lo tanto, para la valoración de la adecuación de estas previsiones a la Constitución y al Estatuto, deberemos tener siempre presente que las evaluaciones finales suponen la culminación de un proceso de aprendizaje y de unas enseñanzas organizadas en torno a un currículo (integrado por competencias, objetivos, contenidos, criterios metodológicos y criterios de evaluación) que establecen tanto el Estado como las comunidades autónomas y que, mediatamente, conduce también a la obtención de un título.

En este contexto, el Tribunal Constitucional ha delimitado la competencia estatal, prevista en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE, con el fin de evitar una interpretación expansiva que oriente toda la educación como condición para obtener una titulación, académica o profesional, que lleve a vaciar el ámbito competencial de las comunidades autónomas en dicha materia. En este sentido, ha afirmado que la competencia estatal sobre la regulación de las condiciones para la obtención de los títulos oficiales académicos con validez en todo el Estado está «íntimamente» vinculada a la evaluación de los conocimientos, en la medida en que esta última se dirige a su acreditación. Sin embargo, al mismo tiempo, ha destacado que ello no se traduce «en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades», porque «tal conclusión implicaría realizar una interpretación excesivamente amplia del término ?condiciones? del art. 149.1.30 CE, extendiéndolo a cuanto tenga conexión mediata o inmediata con el proceso de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, dando lugar a un desplazamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia». Finalmente, ha añadido que la referida competencia permite al Estado asegurar una «formación mínima común, estableciendo su contenido y la forma de acreditar los conocimientos inherentes a la misma», a pesar de que lo anterior «no ha de traducirse necesariamente en la regulación completa de los requisitos y procedimientos de evaluación» (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 10).

Asimismo, en el DCGE 3/2014 (FJ 2.2), subrayamos igualmente la necesidad de efectuar una interpretación restrictiva de la competencia sobre títulos académicos, en la medida en que permite al Estado la regulación plena, no limitada a aquello que es básico, de los aspectos que forman parte de ella, criterio que también fue acogido en el DCGE 2/2016 (FJ 2.2).

Por lo tanto, para un correcto análisis de los preceptos objeto de dictamen y para determinar si el Estado se ha excedido en el ejercicio de su competencia sobre títulos académicos, debemos tener como referente la finalidad que le es propia, que es establecer los criterios que permitan acreditar la adquisición de unos conocimientos y capacidades comunes y de carácter mínimo para todo el alumnado que finaliza las etapas de ESO y de bachillerato, con el fin de obtener la correspondiente titulación oficial en condiciones de igualdad.

En cuanto a la competencia sobre educación, de naturaleza compartida, se suscita la cuestión relativa al alcance de las bases estatales. Al respecto, tal como dijimos en el DCGE 2/2016 (FJ 2.3), el Estado debe limitarse a establecer unas líneas generales, un denominador común para todos los ciudadanos (elemento material), sin entrar en una regulación detallista a fin de preservar un cierto ámbito normativo propio a las comunidades autónomas. Además, en este pronunciamiento se recuerda la exigencia de que la normativa estatal sea fijada por ley (elemento formal), como regla general, y se permite su regulación por vía reglamentaria en determinados supuestos.

Así, desde una perspectiva material, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que la normativa básica estatal debe «definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE» para asegurar «una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material» (STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3; 27/2014, de 13 de febrero, FJ 3). A la vez, ha admitido una cierta variabilidad de las bases estatales, que pueden presentar diferente intensidad y extensión, circunstancia esta que, unida al hecho de que el Tribunal Constitucional utiliza fórmulas abiertas no sujetas a una técnica uniforme para delimitar la noción material de lo que es básico, hace que deba determinarse en cada caso hasta dónde llegan los mencionados principios normativos, generales y uniformes de la ordenación de los diversos apartados del artículo 27 CE y cuándo las normas estatales se han excedido de la función que es propia de las bases en este ámbito material.

Igualmente, el alto tribunal considera que el Estado debe establecer las bases de forma suficientemente amplia y flexible para permitir a las comunidades autónomas con competencias normativas en la materia adoptar sus políticas propias, criterio que incorpora el artículo 111 EAC cuando establece que «[e]n el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias». Admite, también, que en la configuración del sistema educativo tengan que participar los gobiernos estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3; 111/2012, FJ 5).

En cuanto al aspecto formal de las normas básicas, conviene reiterar una vez más que la doctrina exige su fijación mediante una ley, ya que solo a partir de este instrumento normativo se alcanza una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las reglamentarias autonómicas (STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 4). Excepcionalmente, sin embargo, admite que el Estado haga uso de la potestad reglamentaria cuando esta sea complemento necesario para garantizar la finalidad a que responde la competencia sobre bases. Y, haciendo referencia expresa a la educación, cuando la ley formal no sea el instrumento normativo adecuado, por la naturaleza y las características concretas de la materia regulada (como su frecuente actualización o carácter técnico), o haya una habilitación legal expresa (STC 24/2014, de 13 de febrero, FJ 3, citando la STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16).

Dicho esto, y en lo que aquí interesa, el artículo 131 EAC atribuye a la Generalitat un amplio conjunto de competencias sobre educación. En concreto, el apartado 3, respetando los aspectos esenciales de los derechos del artículo 27 CE y de conformidad con lo que dispone el artículo 149.1.30 CE, atribuye a la Generalitat la competencia compartida en una serie de materias sobre las enseñanzas no universitarias, obligatorias y no obligatorias, que conducen a la obtención de un título oficial académico con validez en todo el Estado, competencia que incluye en cualquier caso, entre otros: a) la programación de la enseñanza, su definición y la evaluación general del sistema educativo; b) la ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa, y c) el establecimiento de los planes de estudio correspondientes, incluyendo la ordenación curricular. Por último, el apartado 4 declara que también le corresponde, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia ejecutiva sobre la expedición y la homologación de los títulos académicos y profesionales estatales.

Una vez hemos expuesto el carácter compartido de las competencias en el ámbito de la educación, que comprende en cualquier caso el conjunto de las enseñanzas curriculares, incluidas las no universitarias, es necesario que reanudemos su conexión con el título competencial más específico, que también está previsto en el artículo 149.1.30 CE, concretamente en el primer inciso, es decir, las facultades estatales para la regulación de las condiciones de obtención de los títulos académicos y profesionales y que definen su alcance.

Ciertamente, esta última competencia estatal comporta una potestad normativa plena en el establecimiento de las precitadas condiciones, pero, al mismo tiempo, dicha capacidad debe ser ejercida teniendo en cuenta los aspectos siguientes:

Es necesario tener presente que la regulación de las condiciones de obtención de los títulos cuando estos son resultado de una etapa educativa, obligatoria o bien incluida en las enseñanzas oficiales preuniversitarias, debe contextualizarse en un ámbito material, el educativo, cuya titularidad competencial es compartida. Dicho de otra manera: la normativa estatal que regula las condiciones de obtención de los títulos debe tener en cuenta y respetar las facultades de las administraciones educativas, como es el caso de la Generalitat.

Así, la delimitación de la potestad normativa estatal ejercida al amparo del artículo 149.1.30 CE, primer inciso, en vista de su finalidad, incluye los aspectos necesarios para alcanzar la homogeneidad imprescindible que garantice la igualdad de condiciones de los alumnos en los procesos, las pruebas y las evaluaciones conducentes a la obtención de un título oficial. Y, simultáneamente a la realización de este principio de igualdad, la mencionada regulación estatal debe evitar perjudicar o interferir ilegítimamente en las competencias de las administraciones educativas, especialmente en cuanto a las capacidades que constituyen el núcleo principal de sus actuaciones en el ámbito de la planificación y la organización del sistema educativo, así como de la ordenación curricular.

Por lo tanto, el precitado primer inciso del artículo 149.1.30 CE, desde una perspectiva competencial, debe permitir desarrollar una potestad normativa estatal respecto de las condiciones de obtención de los títulos oficiales que, a la vez, debe ser ejercida con la limitación inherente a su inserción sustantiva e, incluso, natural en el ámbito material del sistema educativo de un Estado compuesto, en el cual participan y ejercen responsabilidades propias varias administraciones públicas. En otras palabras, no puede neutralizar las potestades que corresponden a la Generalitat respecto de las enseñanzas no universitarias, obligatorias y no obligatorias, conducentes a la obtención de los indicados títulos con validez en todo el Estado.

2. En este apartado, examinaremos sucintamente el marco constitucional y estatutario de la lengua en la enseñanza, cuestión que fue ampliamente analizada en los DCGE 3/2014 (FJ 4) y 2/2016 (FJ 3), a los cuales nos remitimos.

En dichos dictámenes expusimos que el análisis del canon de constitucionalidad y de estatutariedad en este ámbito implica los artículos 3 y 149.1.30 CE, así como a los artículos 6 («[l]a lengua propia y las lenguas oficiales»); 35 («[d]erechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza»), especialmente respecto al reconocimiento del derecho de los alumnos a recibir la enseñanza en catalán, así como el derecho y el deber de conocer con suficiencia oral y escrita el catalán y el castellano al terminar la enseñanza obligatoria, y el derecho a no estar separados en centros ni en grupos diferentes por razón de su lengua habitual; 131, ya traído a colación anteriormente, y, finalmente, el 143.1 («[c]orresponde a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva en materia de lengua propia, que incluye, en todo caso, la determinación del alcance, los usos y los efectos jurídicos de su oficialidad, así como la normalización lingüística del catalán»), todos ellos del Estatuto.

En primer término, es preciso poner de manifiesto, respecto al modelo de conjunción lingüística implementado en el sistema educativo catalán, que el propio Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 10 y 17; 31/2010, de 28 de junio, FJ 24, y 15/2013, de 31 de enero, FJ 4), lo ha considerado ajustado a la Constitución al garantizar la previsión del artículo 3 CE, tanto en el sentido de que se fundamenta en la exigencia de conocer suficientemente y poder usar las dos lenguas oficiales al finalizar la educación obligatoria, como por el hecho de que la lengua catalana sea «el centro de gravedad de este modelo de bilingüismo» fijado, ya que no supone en ningún caso la exclusión de la lengua castellana como lengua docente, dado que se garantiza su conocimiento y uso en Cataluña. Se trata, exponíamos, de un modelo establecido de forma legítima por el legislador catalán, que encaja perfectamente en el marco competencial que deriva del artículo 149.1.30 CE y que, en última instancia, tiene como objetivo alcanzar la integración y la cohesión social con independencia de cuál sea la lengua habitual de cada ciudadano.

En segundo término, concretamente respecto a los derechos lingüísticos en el ámbito de la educación, nuestra doctrina consultiva, acogiendo la interpretación jurisprudencial, sostiene que «los poderes públicos están facultados para determinar la utilización de las dos lenguas que son oficiales en una comunidad autónoma como lenguas de comunicación de la enseñanza, de conformidad con el reparto competencial en materia de educación, porque el derecho de todo el mundo a la educación constituye una actividad eminentemente reglada y de carácter prestacional» (DCGE 2/2016, FJ 3.1).

Y, añadíamos, haciendo referencia al DCGE 4/2014, que:

«a partir de la STC 31/2010, que afirmó que no podía prescribirse normativamente un desequilibrio entre dos lenguas oficiales (FJ 12.a), se puede sostener que las dos lenguas oficiales, desde la perspectiva de su carácter de lengua curricular [?] recibirán un tratamiento equivalente; ello no obsta para que, desde la perspectiva docente o de lengua vehicular o de comunicación, el criterio no sea el de la igualdad, sino el de apreciar una proporción razonable entre las lenguas declaradas oficiales.» (FJ 3.1)

Precisamente, dado que las decisiones adoptadas por los poderes públicos respecto a la enseñanza en una lengua determinada están estrechamente conectadas con la política educativa, hemos concluido que «debe ser la comunidad autónoma correspondiente, en nuestro caso la Generalitat, quien debe determinar el sentido que debe darse a la expresión ?proporción razonable? referida a la lengua docente, la cual puede variar en función de las finalidades que se pretenda alcanzar en la organización del sistema educativo y otros factores materiales como el territorio, el nivel o la etapa educativa [?], porque constitucionalmente es la única habilitada para hacerlo en función de sus competencias» (DCGE 2/2016, FJ 3.1, haciendo referencia al DCGE 3/2014, FJ 3).

Por último, es necesario indicar que, de la interpretación constitucional efectuada sobre el contenido del derecho a la educación previsto por el artículo 27 CE, se deriva que no existe un derecho de opción lingüística a que los hijos reciban educación en la lengua de preferencia de sus padres en el centro docente público de su elección (STC 195/1989, de 27 de noviembre, FJ 3), ni tampoco a la libre elección de la lengua vehicular en la enseñanza, ya sea el catalán o el castellano, por el solo hecho de que este derecho implicaría la exclusión voluntaria de una de las dos lenguas oficiales como lengua docente (STC 337/1994, FJ 9.A). Consiguientemente, no existe un derecho a recibir enseñanza solo en una lengua oficial en la comunidad autónoma, a elección de los interesados (STC 337/1994, FJ 9.B).

Tercero. La adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los preceptos del Real decreto solicitados

1. Iniciaremos este fundamento jurídico examinando los artículos 12 y 17 del Real decreto, relativos al contenido material de las pruebas, y continuaremos con los artículos 2, 4, 7 y las disposiciones adicionales segunda y final quinta, apartado 2. Y lo haremos en este orden, aunque no coincida con el que sigue la norma objeto de dictamen, porque las conclusiones a las cuales llegamos sobre los primeros dos preceptos pueden condicionar el examen del resto. Y ello es así porque la estructura y la configuración formal de las pruebas están condicionadas en buena parte por la determinación de las materias objeto de evaluación final (a modo de ejemplo, puede citarse el instrumento de la matriz de especificaciones, la cual se construye, entre otros, a partir de los contenidos susceptibles de ser evaluados). Para finalizar, trataremos los artículos 5, 8 y 11, en los aspectos concretos que nos han sido solicitados, y la disposición final segunda.

A) Así, en cuanto al artículo 12, dispone que la evaluación final de la educación secundaria consiste en verificar el logro de los objetivos de esta etapa educativa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes, en relación con las siguientes materias: a) todas las materias generales cursadas en el bloque de asignaturas troncales durante los dos ciclos que la integran (el primero de tres cursos y el segundo de uno), excepto biología y geología y física y química, de las cuales el alumno es evaluado si las escoge entre las materias de opción; b) dos materias de opción cursadas también en el bloque de asignaturas troncales, en cuarto curso, a elección del alumnado, y c) una materia del bloque de asignaturas específicas, cursada en cualquiera de los cursos, que no sea educación física, religión, o valores éticos, a elección del alumnado.

Respecto al artículo 17, referido a la evaluación final de bachillerato, presenta un esquema equivalente, de modo que las materias que son objeto de la prueba final de esta etapa son: a) todas las materias generales del bloque de asignaturas troncales de los dos cursos que integran la mencionada etapa educativa, si bien cuando impliquen continuidad solo se debe tener en cuenta la materia cursada en el segundo y último curso; b) dos materias de opción cursadas también en el bloque de asignaturas troncales, en cualquiera de los dos cursos, a elección del alumno; en cuyo caso, si son materias que implican continuidad entre los cursos primero y segundo se computan como una única materia y debe tenerse igualmente en cuenta la impartida en el segundo curso, y c) una materia del bloque de asignaturas específicas cursada en cualquiera de los dos cursos, que no sea educación física ni religión, a elección del alumnado.

Con relación a los artículos 12 y 17 RD 310/2016 expuestos, la solicitud del Gobierno argumenta de forma crítica que «configuran aquellas pruebas de manera que evalúan casi exclusivamente la adquisición de las competencias correspondientes a las materias cursadas en el bloque de asignaturas troncales, los contenidos de las cuales establece exclusivamente el Estado [...] [con] una limitadísima concesión a evaluar también una asignatura específica». Considera, pues, que lo anterior «comporta que la adquisición de competencias correspondientes al desarrollo curricular que determinan las comunidades autónomas queda prácticamente excluida de la evaluación del proceso de aprendizaje y, en consecuencia, relegada a una función marginal, dejando sin efectividad práctica la competencia para establecer el currículo reconocida a la Generalitat en el art. 131 EAC».

Dicho esto, y antes de examinar concretamente los dos preceptos explicitados, es necesario efectuar el encuadre, según su contenido y su finalidad principales, en la competencia que los ampara de forma prevalente, entre las dos que hemos visto que recoge el artículo 149.1.30 CE. En este sentido, los artículos 12 y 17 delimitan los contenidos materiales de las pruebas que deben realizar individualmente los alumnos y las alumnas al finalizar cada una de las etapas educativas de ESO y de bachillerato y prescriben cuáles tienen que ser las materias curriculares objeto de examen y de evaluación. Concretamente, el preámbulo del Real decreto avala esta determinación de los contenidos de los que tendrá que examinarse el alumnado, con el fin de poder comprobar el logro de los objetivos de cada etapa educativa y el grado de adquisición de las competencias asociadas a ella. Y lo anterior lo hace, como hemos avanzado en el fundamento jurídico primero, en desarrollo de los artículos 29, 31, 36 bis y 37 LOE, que regulan las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato y que exigen la superación de dichas pruebas finales como un requisito para la obtención del título de graduado en educación secundaria obligatoria y del título de bachiller.

Llegados a este punto, tal como argumentamos en el DCGE 3/2014 (FJ 3.2.A), con ocasión del examen de los artículos 29 y 36 bis LOE (conforme a la reforma efectuada por la LOMCE), podemos decir que las previsiones que ahora se dictaminan también se acomodan preferentemente en el título competencial del Estado sobre la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos» contenido en el artículo 149.1.30 CE. En la misma línea se pronunció el Tribunal Constitucional cuando, a raíz del examen del artículo 37.1 de la Ley orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, declaró que la superación de la prueba general de bachillerato se configura como un requisito necesario para la obtención del título de bachiller, el cual guarda una relación directa con la competencia estatal en materia de obtención de títulos académicos, que atribuye al Estado una competencia «plena en el plano normativo», al amparo de la cual debe entenderse establecida (STC 184/2012, FJ 6.e).

Ahora bien, de acuerdo con el parámetro competencial expuesto en el fundamento jurídico anterior y tal como dijimos en el DCGE 3/2014, en el ejercicio de la competencia relativa a las condiciones de obtención de los títulos académicos oficiales no universitarios, desde una perspectiva material, «cabe tener en cuenta que en estos supuestos existe el peligro de que la regulación estatal interfiera en materias que son propias de las competencias previstas en el segundo inciso del artículo 149.1.30 CE, [...] en que la actuación del Estado debe limitarse a la normativa básica» (FJ 2.2).

Así, resulta claro que las materias afectadas, los títulos académicos y las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE están estrechamente unidas y que ni una ni otra competencia estatal pueden ejercerse de tal forma que vacíen de contenido las competencias autonómicas estatutaria y legítimamente asumidas, como podría ser el caso de la política de los planes de estudio y la ordenación curricular, que en el ámbito educativo corresponde a la Generalitat ex artículo 131.3.c EAC. Efectivamente, en este plano material, establecer las condiciones que deben reunir los alumnos para obtener los títulos académicos que nos ocupan no es otra cosa que determinar los conocimientos y las competencias de los currículos que deben haber alcanzado individualizadamente al finalizar las correspondientes enseñanzas de ESO y de bachillerato. Y no cabe duda de que esta es una cuestión que incide plenamente en un ámbito más amplio, el de las competencias sobre educación, que atribuye al Estado las normas básicas en desarrollo del artículo 27 CE y a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución.

B) Para un mejor entendimiento del alcance y los efectos de los mandatos expuestos, es preciso hacer referencia al contexto normativo en el que se insertan, encabezado, principalmente, por los artículos 6 y 6 bis LOE, que delimitan la configuración del currículo y la distribución de competencias que se proyecta sobre él. Así, según el artículo 6, integran el currículo varios elementos, como los objetivos de la etapa educativa; las competencias o capacidades para aplicar los contenidos propios de cada enseñanza y etapa, con el fin de alcanzar la realización adecuada de actividades y la resolución eficaz de problemas complejos; los contenidos o el conjunto de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes (ordenados en asignaturas, que se clasifican en materias, ámbitos, áreas o módulos) que contribuyan a alcanzar los objetivos y las competencias antes mencionados; la metodología didáctica; los estándares y resultados de aprendizaje evaluables, y, finalmente, los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y el logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa.

Y, de acuerdo con el artículo 6 bis, es competencia del Estado el diseño de un currículo básico (tradicionalmente denominado mínimo), que incluye los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con la finalidad de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio estatal de las titulaciones a que hace referencia la LOE. Más concretamente, partiendo de una agrupación de las asignaturas en tres bloques, efectúa la siguiente distribución de competencias (art. 6 bis.2 LOE): a) respecto del bloque de asignaturas troncales, atribuye al Gobierno estatal la determinación de los contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo mínimo, y a las comunidades autónomas la compleción de dichos contenidos y la fijación del horario lectivo máximo; b) en cuanto al bloque de asignaturas específicas, asigna a las comunidades autónomas la determinación de los contenidos y del horario lectivo y al Gobierno central el establecimiento de los estándares de aprendizaje evaluables y, c) respecto al bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, es potestad de las comunidades autónomas determinar los contenidos, fijar los horarios y establecer los estándares de evaluación de aprendizaje de aquel.

Además, y en lo que interesa al presente examen, el mismo precepto orgánico otorga en exclusiva al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte una serie de funciones específicas cuando se trata de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, entre otras, la determinación de los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y las etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, en relación con los contenidos de los bloques de las asignaturas troncales y de las específicas (art. 6 bis.2.b.1.º LOE).

Por otra parte, dentro de la regulación y los límites establecidos por el Gobierno, a través del Ministerio indicado, asigna a las comunidades autónomas, si bien solo «[e]n relación con la evaluación durante la etapa educativa», la función de complementar los criterios de evaluación estatales relativos a los bloques de asignaturas troncales y específicas, junto con el establecimiento de los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, las cuales ya se ha visto que no son objeto de evaluación final (art. 6 bis.2.c.6.º y .7.º LOE), salvo el régimen específico aplicable a la lengua oficial de la comunidad autónoma y literatura. Conforme a las previsiones expuestas, el artículo 144.1 LOE, relativo a las evaluaciones individualizadas, declara que los criterios de evaluación de las pruebas que ahora nos ocupan son comunes para el conjunto del Estado.

Finalmente, conviene hacer mención separada de las previsiones de la LOE respecto de la asignatura «lengua cooficial y literatura», cuando organiza los ciclos de ESO y de bachillerato, que goza de un régimen diferente. Así, dispone que esta se cursará en las comunidades autónomas que tengan lengua cooficial y que tendrá un tratamiento análogo al de la materia «lengua castellana y literatura» (arts. 24.5, 25.7, 34 bis.5 y 34 ter.5 LOE). De hecho, con relación al tema que tratamos, las pruebas finales de las citadas etapas educativas, la Ley orgánica indica que la asignatura de «Lengua Cooficial y Literatura» debe ser evaluada y puntuada en la misma proporción que la de «Lengua Castellana y Literatura», y que corresponde a las administraciones educativas competentes concretar los criterios de evaluación, los estándares de aprendizaje evaluables y el diseño de las pruebas que se apliquen a esta asignatura, que se realizarán de forma simultánea al resto de pruebas que componen las evaluaciones finales (disp. ad. trigésima novena LOE y disp. ad. séptima RD 1105/2014). En consonancia con lo anterior, el Real decreto prevé que «la materia Lengua Cooficial y Literatura deberá ser evaluada en las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, y se tendrá en cuenta para el cálculo de la nota obtenida en dichas evaluaciones finales en la misma proporción que la asignatura Lengua Castellana y Literatura» (art. 3.3, primer párr.). A continuación, atribuye a las comunidades autónomas la concreción de los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables de la prueba de la precitada asignatura, así como la determinación de «su diseño y aplicación, que se realizará de forma simultánea al resto de las pruebas que componen las evaluaciones finales» (art. 3.3, segundo párrafo).

C) Hechas las consideraciones anteriores, estamos en condiciones de afirmar que la delimitación de los contenidos materiales de las pruebas finales que nos ocupan incidirá en la política curricular de las etapas educativas de ESO y bachillerato, de manera que no resulta superfluo hacer algunas consideraciones sobre qué efectos se derivan de este modelo establecido por el legislador orgánico estatal, desarrollado, entre otros, por los preceptos del Real decreto que ahora son objeto de nuestro análisis.

Así, por un lado, como pusimos de manifiesto en el tantas veces citado DCGE 3/2014, a la hora de examinar el artículo 6 bis.2.c.1.º LOE, el cual, como hemos visto, enumera las competencias autonómicas respecto del currículo educativo, la capacidad «para establecer políticas propias [...] no debe limitarse a la determinación del contenido de las asignaturas específicas y de libre configuración autonómica, sino que también debería afectar, aunque de manera diferente, al contenido de las asignaturas troncales». En este sentido, el establecimiento del currículo básico de las asignaturas troncales por parte del Estado tendría que permitir una capacidad real y efectiva de compleción de contenidos por parte de las comunidades autónomas ya que, en caso contrario, se produciría la consiguiente vulneración de las competencias de la Generalitat (FJ 3.1.B). Cabe decir, sin embargo, que el Estado ha dotado de un vastísimo contenido el currículo básico de ESO y bachillerato mediante el Real decreto 1105/2014, si bien no nos corresponde un examen crítico de dicha norma reglamentaria, en la medida en que nos excederíamos del objeto de este Dictamen.

Habida cuenta de lo anterior, el siguiente aspecto a tratar es que los artículos 12 y 17 RD 310/2016, reiterando sustancialmente lo dispuesto en los artículos 29.1 y 36 bis.1 LOE, determinan que las evaluaciones finales de ESO y bachillerato se referirán, exclusivamente, a las materias cursadas en el bloque de asignaturas troncales y, únicamente, a una materia del bloque de las asignaturas específicas que no sea la educación física, la religión o los valores éticos. Y sobre esta limitación de los contenidos curriculares evaluables debe recordarse que los preceptos orgánicos de los cuales traen causa (arts. 29.1 y 36 bis.1 LOE) han sido objeto de nuestro Dictamen 3/2014, donde hemos concluido que vulneran las competencias de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular (art. 131.3.c EAC) y no encuentran amparo en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE, por las razones siguientes:

En primer lugar, porque la evaluación solo versa sobre materias cursadas en asignaturas troncales, «con una limitadísima concesión a una asignatura específica», lo cual «contradice el concepto de currículum tal como ha sido definido por todas las leyes educativas y avalado por la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 3)». Así, el currículo no lo determina el Estado, sino que «es una noción global en la que también participan las comunidades autónomas, de acuerdo con sus competencias, y los centros educativos en el ámbito de su autonomía legalmente reconocida. Pretender que unas pruebas que son las que permiten disponer del título académico correspondiente, un título que habilita para el acceso a las enseñanzas superiores y, en el caso del bachillerato, a la universidad, únicamente deben tener en cuenta la mitad de este currículum es contradictorio no solo con la citada naturaleza global del sistema educativo, sino también con la concepción del currículum que contiene la propia Ley dictaminada» (FJ 3.2.A).

En segundo lugar, porque, dejando de lado la asignatura lengua oficial de la comunidad autónoma y literatura, «la exclusión de las asignaturas específicas y de libre configuración autonómica de esta evaluación final comporta una importante limitación de las competencias autonómicas para la ordenación de las enseñanzas y la ordenación curricular (art. 131.3.c EAC)». Así, desde el inicio del régimen constitucional,

«la competencia compartida en el ámbito de la educación se verificó sustancialmente a raíz del reconocimiento a las comunidades autónomas de una amplia capacidad para determinar el contenido de buena parte de las enseñanzas, todas las que no se calificaban como mínimas o comunes, y esta sigue siendo una cuestión basilar en nuestro sistema educativo. En el caso de Cataluña, además, estas asignaturas específicas o de libre designación autonómica son aquellas sobre las que se proyectan mayoritariamente las competencias de la Generalitat, ya que permiten al Parlamento de Cataluña, a la hora de aprobar las leyes educativas, establecer políticas propias en el ámbito de la educación, como requiere el artículo 111 EAC.» (FJ 3.2.A)

Al anterior razonamiento debe añadirse que, con la redacción vigente, la LOE (art. 6 bis.2), como hemos visto, atribuye exclusiva y expresamente a la Administración del Estado, respecto de las pruebas finales de ESO y de bachillerato, el establecimiento de los criterios para la evaluación de los contenidos tanto respecto al bloque de asignaturas troncales como al bloque de las específicas, junto con el establecimiento de los criterios más específicos que permiten definir los resultados de aprendizaje, y que, en definitiva, concretan aquello que el estudiante debe saber, comprender y saber hacer en cada asignatura, troncal y específica (los estándares de aprendizaje evaluables).

En el mismo sentido, siguiendo este esquema competencial, el artículo 12 del Real decreto, en sus últimos párrafos, dispone que los criterios de evaluación de las competencias que se corresponden con las materias incluidas en la prueba final de ESO y sus especificaciones se asociarán a las materias del currículo básico establecido por el Estado (RD 1105/2014) a través del diseño y los contenidos elaborados por la orden anual del Ministerio.

Igualmente lo prevé el artículo 17 para la prueba final de bachillerato y, en general, así lo disponen, para ambas evaluaciones, los apartados 2 y 4 del artículo 2 del Real decreto. Así, el segundo apartado establece que los criterios de evaluación final del logro de los objetivos y del grado de adquisición de las competencias correspondientes a las etapas educativas de ESO y de bachillerato son los establecidos en el currículo básico de estas enseñanzas (anexo I y II RD 1105/2014). Y el cuarto y último atribuye al Ministerio la determinación de los contenidos, cosa que consistirá en establecer el «marco de obligado cumplimiento para la construcción de las pruebas». Asimismo, en este marco se establecerá el conjunto de estándares de aprendizaje evaluables que constituirán el contenido del proceso de evaluación y que procederán de la concreción de los que recoge el antes citado currículo básico (RD 1105/2014).

Llegados a este punto, podemos decir que de una interpretación conjunta y sistemática de las normas expuestas se desprende que el Estado ha optado por un sistema de delimitación de los contenidos materiales susceptibles de evaluación en las pruebas finales de las enseñanzas de secundaria y bachillerato que prescinde de la competencia de ordenación curricular de las comunidades autónomas. Así, por un lado, la limitadísima concesión que se efectúa a una sola asignatura específica como materia evaluable contradice el concepto constitucional de currículo, en el sentido de noción global en cuya configuración participan todos los poderes públicos, estatal y autonómicos.

Y, por otro, la atribución a la Administración estatal, singular y expresamente, de la potestad para establecer los criterios de evaluación, generales y específicos, de todas las asignaturas objeto de evaluación de dichas pruebas, y únicamente por referencia al currículo básico, excluye la posibilidad de que las administraciones educativas, a su vez, determinen otros conocimientos y capacidades evaluables de estas asignaturas que, en virtud de su propia ordenación curricular, consideren que deben acreditarse como alcanzados en las pruebas finales porque el estudiante los debe saber, comprender y saber hacer.

En consecuencia, pueden obtenerse y expedirse unos títulos académicos (ESO y bachiller) respecto de unas etapas y unas enseñanzas del sistema educativo catalán que ocupan una parte sustancial del proceso de aprendizaje del alumnado, sin tener en cuenta la parte del currículo que diseñen las administraciones educativas autonómicas de acuerdo con una política educativa propia.

En conclusión, los artículos 12 y 17 RD 310/2016 y, por conexión, el artículo 2, apartados 2 y 4, en la medida en que configuran un modelo cerrado en cuanto a la delimitación del contenido material que será objeto de evaluación en las pruebas, vulneran la competencia de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular (art. 131.3 EAC) y no encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso.

2. A continuación, examinaremos el artículo 2 RD 310/2016, partiendo de la base de que los apartados 2 y 4 ya los hemos analizado con motivo de los preceptos 12 y 17. Para hacerlo, resulta conveniente recordar brevemente que el encuadre competencial sitúa el precitado artículo en el título estatal de la regulación de las condiciones de obtención de títulos académicos, con relación a la competencia compartida de educación que, como hemos reiterado, corresponde también a la Generalitat ex artículo 149.1.30 CE y 131.3 EAC. Asimismo, en este apartado, trataremos también las disposiciones adicional cuarta y final quinta, apartado 2, y los artículos 4 y 7, dado que están directamente relacionados con los contenidos del mencionado artículo 2.

A) De acuerdo con este marco, ya descrito detenidamente en el fundamento jurídico anterior, la capacidad del Estado radica en el establecimiento del requisito obligatorio de las pruebas de secundaria y de bachillerato necesarias para la obtención de los correspondientes títulos, así como de las condiciones que tienen que caracterizarlo en cuanto a la garantía de una homogeneidad para el conjunto del Estado que asegure un acceso en situación de igualdad para los alumnos que las realicen.

Por lo tanto, tal como disponen los artículos 6 bis.2.b.2.º y .3.º y 144.1 LOE, ahora desarrollados por el Real decreto objeto de dictamen, al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte le corresponde determinar «las características, el diseño y el contenido de las pruebas» (art. 2.1 RD 310/2016), y a la Generalitat, la realización de estas que, entre otras, incluye las tareas de «construcción y elaboración material» de dichas pruebas, en el marco de lo que disponga la orden ministerial anual (art. 3.1.a RD 310/2016). Según lo anterior, debemos acotar, en primer lugar, el alcance material de dichos conceptos, con el fin de poder determinar si el reparto competencial es respetado por el artículo 2 del Real decreto.

Tenemos que iniciar esta tarea indicando que la cuestión del contenido material de las pruebas ya ha sido tratada en el apartado anterior del presente fundamento jurídico (art. 2, apdos. 2 y 4, RD 310/2016), y respecto de los cuestionarios de contexto y los indicadores comunes de centro, que son otros aspectos que plantean dudas al solicitante, nos remitimos a lo que diremos más adelante. En consecuencia, acto seguido, nos centraremos en la caracterización formal de la prueba contenida en el apartado 3 del citado artículo 2 para, a continuación, pronunciarnos sobre el apartado 1, en la medida en que este opera como frontispicio del conjunto de elementos que acabamos de indicar.

Antes, sin embargo, debemos efectuar una breve descripción de lo que disponen ambos preceptos. El apartado 1 establece que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte determina, para cada curso escolar y mediante una orden ministerial, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, y también las fechas máximas para realizar las evaluaciones y para resolver los procedimientos de revisión de las calificaciones obtenidas, y los cuestionarios de contexto. Y, todo ello, con la finalidad de garantizar la estandarización de las pruebas para todo el sistema educativo español.

El apartado 3, reiterando esta misma finalidad de homogeneizar y estandarizar las pruebas, describe qué aspectos comprenden las expresiones «características y diseño» de las pruebas, que corresponderá determinar anualmente al Ministerio en la orden antes mencionada. Así, se entiende que la determinación de las características y el diseño de las pruebas consiste en establecer: la matriz de especificaciones, que sería la herramienta que facilita y guía la construcción e interpretación de una prueba y que se elabora en función de la competencia evaluada; la longitud (número mínimo y máximo de preguntas); el tiempo de aplicación y la duración de la prueba; la tipología de los ítems o preguntas (pueden ser preguntas abiertas, semiabiertas y de opción múltiple); las unidades de evaluación (un estímulo o una presentación textual y/o gráfica que presenta al alumno una situación cotidiana y la pregunta o las preguntas que lo acompañan); los cuestionarios de contexto, y los indicadores comunes de centro.

Por conexión con estos preceptos, es necesario hacer mención también de la disposición adicional segunda del Real decreto, que prevé que el Ministerio establezca, antes del 30 de noviembre de 2016, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato para el curso 2016-2017. Y a la disposición final quinta, apartado 2, relativa al desarrollo de la norma, que reitera una vez más que corresponderá anualmente al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la elaboración de la orden con los mismos contenidos a los que se refiere el artículo 2.1 RD 310/2016.

Respecto a las normas expuestas, el Gobierno alega que la determinación de los conceptos que debe incluir la orden ministerial supondrá llegar a un grado de detalle extremo en su redacción para cada convocatoria «que excede del carácter de regulación normativa» y se configura como un acto de ejecución administrativa, que no resulta justificado para garantizar la homogeneidad de las pruebas.

Pues bien, reanudando la delimitación de los conceptos clave desde una perspectiva competencial y su translación en facultades administrativas, cabe recordar que en el DCGE 3/2014, con motivo del análisis de los artículos 6 bis.2.b.3.º, 29.4, 36 bis.3 y 144.1 LOE, dijimos:

«En cuanto a la realización concreta de las pruebas finales de ESO y bachillerato, los artículos 29.4 y 36 bis.3 LOE, modificados y añadidos por los apartados veinte y veintinueve del artículo único LOMCE, respectivamente, regulan su contenido y evaluación y con una redacción similar atribuyen al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la competencia para establecer, ?para todo el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria?. Por su parte, el artículo 6 bis.2.b.3.º contiene una expresión casi idéntica a la del segundo inciso que acabamos de exponer, mientras que el artículo 144.1, modificado por el apartado veintinueve del artículo único LOMCE, en la parte cuestionada, añade unos criterios suplementarios sobre el diseño de las pruebas [...].

Los preceptos que ahora se analizan contienen un primer inciso, con la expresión ?criterios de evaluación y las características de las pruebas?, que presenta un claro contenido regulador, sobre todo si tenemos en cuenta que se dictan de forma general ?para todo el Sistema Educativo Español?. En consecuencia, estos incisos encuentran amparo en la competencia atribuida al Estado sobre la regulación de las condiciones de obtención de los títulos académicos y profesionales antes citada, y no vulneran ninguno de los apartados del artículo 131 EAC.

En cambio, el segundo inciso de ambos preceptos, así como el artículo 6 bis.2.b.3.º (?Diseñar las pruebas y establecer su contenido para cada convocatoria?), merecen una calificación diferente. Tanto el detalle extremo de su redacción como la frase ?para cada convocatoria? nos permiten considerar que no nos encontramos ante una actividad propiamente reguladora sino ante actos de naturaleza fundamentalmente ejecutiva, que, una vez aplicados, agotan sus efectos. Lo mismo puede decirse en cuanto a la parte cuestionada del artículo 144.1, que también se refiere al diseño de las pruebas y a los procedimientos de las evaluaciones ?en concreto?.

Además de lo expuesto, las actuaciones que ahora nos ocupan no requieren su atribución a un único titular para garantizar la homogeneidad de la prueba, ni tampoco su grado de dificultad o exigencia y, por tanto, no guardan una relación directa con las condiciones que, para su realización, puedan corresponder al Estado. Por todo ello, no encuentran amparo en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE.

Consiguientemente, el artículo 6 bis.2.b.3.º, y los artículos 29.4 y 36 bis.3 LOE, segundo inciso, ?las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria?, así como el segundo párrafo del artículo 144.1, vulneran la competencia de la Generalitat sobre el establecimiento de los planes de estudio y la ordenación curricular (art. 131.3.c EAC), y no encuentran amparo en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE.» (FJ 3.2.B)

Conforme a esta argumentación, concluíamos un criterio delimitante que ahora afianzamos: la competencia estatal comprende, por una parte, la decisión de prever en las dos etapas educativas una prueba obligatoria como requisito para la obtención del título. Y, por otra, la regulación de los «criterios de evaluación y las características de la prueba», por contraposición a la ejecución, en este caso, el «diseño» concreto de la prueba para cada convocatoria, que corresponde a las comunidades autónomas.

Así pues, entendíamos y entendemos que la regulación estatal se proyecta esencialmente sobre la delimitación del contenido curricular básico objeto de las pruebas y los criterios de evaluación correspondientes. Vertiente esta que constituye el núcleo principal de la homogeneidad exigible en la medida en que se refiere a los conocimientos y las habilidades de las competencias que los alumnos tienen que acreditar como alcanzados para obtener el título oficial de ESO y de bachiller.

Ahora bien, debe precisarse que respecto de esta potestad estatal a la hora de delimitar los contenidos materiales que pueden ser objeto de examen y los criterios de evaluación que permitan su acreditación, debemos tener en cuenta los términos que hemos señalado con motivo del examen de los artículos 12 y 17 del Real decreto. Esto es, que la mencionada regulación estatal debe ser entendida y dotada de sentido de forma acotada, de suerte que permita la compatibilidad entre el legítimo ejercicio de la competencia estatal en cuanto a la mínima homogeneidad exigible al modelo de prueba común, con el ejercicio de las facultades de la Generalitat como Administración educativa responsable de la construcción y aplicación de esta y, en definitiva, titular de una competencia compartida en materia de educación al amparo de la cual establece unos planes de estudio y una política curricular propia para las etapas educativas de ESO y de bachillerato.

Por lo tanto, consideramos que las capacidades estatales deben limitarse a aquellos elementos indispensables que garanticen la igualdad mínima entre los estudiantes a la hora de obtener los títulos académicos correspondientes, a fin de que, a la vez, se respete la competencia de la Generalitat como Administración educativa responsable, como hemos dicho, de la programación de la enseñanza y la ordenación del sector. De esta manera, el Estado puede regular determinadas condiciones de las pruebas, como la identificación de las competencias y los procesos cognitivos evaluables. En otras palabras, le corresponde establecer las capacidades de los alumnos para aplicar de manera integrada los contenidos propios de cada enseñanza y etapa educativa, y los elementos relativos a los niveles de complejidad en la resolución de una tarea, sin perjuicio de que estas prescripciones puedan ser completadas en cada caso por las administraciones educativas competentes en consonancia con los planes de estudio que hayan establecido y su ordenación curricular.

Por el contrario, una normación estatal más extensa y precisa que incluya elementos específicos, que lleguen a un nivel de detalle innecesario, desbordaría el ámbito de los requerimientos de la homogeneidad y se adentraría ya en la tarea de la construcción de la prueba, que corresponde a las administraciones educativas competentes, como es el caso de la Generalitat. En efecto, la normativa estatal sobre el currículo básico, contenida tanto en la LOE como en las normas reglamentarias que la desarrollan en este aspecto (principalmente RD 1105/2014 y Orden ECD/65/2015), ya contiene los elementos suficientes (competencias clave, objetivos de las etapas, criterios de evaluación y estándares de evaluación de aprendizaje) para garantizar unas evaluaciones homogéneas y comparables en ámbito estatal, que no tienen que ser necesariamente idénticas o uniformes, del mismo modo que tampoco lo son, de acuerdo con el sistema educativo compartido, los currículos de las diferentes comunidades autónomas.

En este sentido, el Tribunal Constitucional, con ocasión del ejercicio de competencias normativas plenas por parte del Estado, ya ha aseverado que estas garantizan «en tan alto grado la unidad de acción» que ha de «apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas» (por todas, STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7). En el caso que nos ocupa, las administraciones educativas deben poder configurar unos modelos de pruebas que se ajusten a los currículos que hayan establecido para las etapas de ESO y de bachillerato.

Según lo que acabamos de indicar, si acudimos al apartado 3 del artículo 2, puede comprobarse como el conjunto de elementos que atribuye a la competencia estatal cuentan con un nivel de detalle de una extrema y exhaustiva concreción, que van desde la matriz de especificaciones a las unidades de evaluación, abarcando, incluso, aspectos más propios de la aplicación material de la prueba, como es el caso de su tiempo de aplicación. En definitiva, se trata de aspectos que hemos considerado insertados propiamente en el ámbito de las competencias ejecutivas autonómicas, que tienen que establecerse convocatoria a convocatoria.

A mayor abundamiento, respeto al alcance de la competencia ex artículo 149.1.30 CE, primer inciso, recogida en el DCGE 3/2014, antes citado, en el que declaramos la inconstitucionalidad de varios preceptos que contenían la expresión «diseñar las pruebas y establecer el contenido para cada convocatoria» (FJ 3.2.B), tenemos que añadir, además, que uno de los criterios comúnmente utilizados por la doctrina y la jurisprudencia para distinguir la potestad normativa de la función ejecutiva stricto sensu es el relativo al carácter general e innovador de la norma jurídica, que comporta su aplicación continuada mientras no sea derogada. En cambio, en lo que ahora interesa, la elaboración de las órdenes ministeriales para cada año escolar, que derivarían del mandato del Real decreto, constituye una expresión típica de la función ejecutiva que, a pesar de afectar a una multiplicidad de sujetos, es evidente que tiene un carácter consuntivo, de forma que agota sus efectos una vez aplicado al caso previsto.

En el DCGE 4/2016, de 2 de agosto, relativo a las subvenciones con cargo a la asignación tributaria del IRPF, tratamos esta cuestión con más detalle, y afirmamos que «la convocatoria de unas ayudas públicas concretas para un determinado periodo de tiempo ?como es el caso que nos ocupa? debe ser considerada, indiscutiblemente, como un acto ejecutivo» (FJ 4). Y lo hacíamos citando expresamente doctrina constitucional, en particular las STC 185/2015, de 21 de septiembre; 220/2009, de 21 de diciembre, y 75/1989, de 21 de abril:

«En resumen, aunque la resolución de convocatoria no se limita a establecer el procedimiento para el estudio y resolución de las solicitudes de ayudas, sino que incluye como es lógico en primer lugar aspectos esenciales de la convocatoria (su objeto y finalidad, duración, características de los planes de formación a cuya realización se dirigen, beneficiarios de las subvenciones, destinatarios de los planes, etc.), los artículos de la misma carecen de la vocación de generalidad y permanencia exigibles para poder dotarlos de un carácter normativo. Es pues, desde su consideración como actividad de ejecución, como debe de examinarse si el Estado resulta competente para su aprobación [?].» (por todas, STC 185/2015, FJ 3)

Cabe decir que estas consideraciones son aplicables al artículo 2.3, que estamos analizando, pero también al artículo 7 y a las disposiciones adicionales segunda y final quinta, apartado 2, del Real decreto.

Sobre los conceptos técnicos concretos, como es el caso de las matrices de especificaciones, ciertamente estas pueden especificarse en modelos más abiertos o cerrados. Así, a modo de ejemplo, las más flexibles incluirían, respecto de cada competencia evaluable: los bloques de contenidos y las formulaciones sintéticas de estos, los procesos cognitivos o grupos de capacidades y habilidades, y los pesos o porcentajes que resultan de relacionar entre sí cada uno de los elementos indicados, y, las más precisas, pueden llegar a contener criterios de evaluación muy específicos y exhaustivos junto con el tipo y el número de ítems o preguntas, de suerte que el modelo completo de la prueba se agota y, por lo tanto, coincide con la propia matriz. Precisamente, esta segunda opción es la que prefigura el apartado 3 del artículo 2 RD 310/2016, si tenemos en cuenta que, junto con la referencia a la matriz, también prevé que la orden ministerial estatal determine elementos tan concretos y detallados como la longitud de la prueba (número mínimo y máximo de preguntas), el tiempo de aplicación de esta, la tipología de los ítems (preguntas abiertas, semiabiertas y opciones múltiples) y las unidades de evaluación (contenido formado por los estímulos y las preguntas o los ítems asociados).

De acuerdo con esta construcción normativa, junto con lo que hemos indicado antes sobre la determinación de las asignaturas susceptibles de evaluación, no hay duda de que, mediante el presente Real decreto, el Estado prefigura un tipo de pruebas que excedería en mucho la caracterización necesaria para alcanzar un estándar común y homogéneo que garantice la igualdad de los estudiantes en la obtención del título académico correspondiente. Por el contrario, establece un modelo de prueba única propio de un sistema educativo centralizado (respecto a los contenidos, los criterios de evaluación y la forma de las pruebas) que no tiene en cuenta que en el ámbito de la educación y, concretamente, en lo que se refiere a las enseñanzas de ESO y de bachillerato, el currículo constituye constitucional y doctrinalmente una noción global, en la determinación del cual y, por lo tanto, también en la evaluación de sus contenidos, deben poder intervenir legislativamente tanto el Estado como las comunidades autónomas.

De esta manera, en lo que ahora interesa, el artículo 2.3 RD 310/2016 atribuye al Ministerio, mediante la elaboración de una orden para cada curso escolar, una serie de actos de naturaleza ejecutiva que se adentran en el detalle respecto de la elaboración de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, que convierten las facultades de la Generalitat en meramente residuales y de simple aplicación material de aquellas. El margen de construcción que le resta es mínimo, limitado previsiblemente a la redacción literal del texto de los ejercicios y las preguntas que integren las evaluaciones. Resultado este que, por una parte, desborda la competencia estatal de regulación de las condiciones para la obtención de títulos oficiales ex artículo 149.1.30 CE, primer inciso, y, por otra, vulnera la competencia compartida de la Generalitat en educación, según establece el artículo 131.3 EAC, en la medida en que lesiona las capacidades legítimas y basilares que le corresponden tanto en la programación de la enseñanza como en la ordenación del sistema educativo, incluida la curricular.

Finalmente, en cuanto al apartado 1 del artículo 2 RD 310/2016, si tenemos en cuenta la interpretación que hemos efectuado del contenido de los epígrafes 2, 3 y 4, los cuales vulneran las competencias de la Generalitat, también debemos concluir que no encuentra amparo en el orden constitucional, dado que actúa como frontispicio de los siguientes.

Así, el apartado primero configura las competencias estatales desde una concepción omnímoda, que se concreta y precisa en las normas del precepto que se añaden a continuación. La propia lógica de las convocatorias anuales, las previsiones concretas, incluso en fechas, de los procesos de realización y revisión de las pruebas, junto con los elementos de los epígrafes que se regulan acto seguido, otorgan a los conceptos de «características, diseño y contenido» una precisión y exhaustividad que rebasa con creces la finalidad de homogeneización de la competencia estatal y resulta incompatible con el grado de flexibilidad imprescindible para respetar el margen de las competencias de la Generalitat, tanto en la construcción de las pruebas para las evaluaciones finales como en su inserción en la competencia compartida en materia de educación.

Por lo tanto, el artículo 2.1 RD 310/2016, en la medida en que atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la determinación para todo el sistema educativo español, mediante una orden ministerial, para cada curso escolar, de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, no encuentra amparo en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso, y vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC.

Respecto de la referencia a otros contenidos de la precitada orden ministerial, como es el caso de los cuestionarios de contexto, a los que también se refieren los apartados 1 y 3 del artículo 2, nos remitimos a lo que diremos más adelante, en el apartado 3 de este fundamento jurídico.

Por último, y en este mismo contexto, debemos mencionar la disposición adicional segunda RD 310/2016, que atribuye al Ministerio el establecimiento de las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato para el curso 2016-2017, y a la disposición final quinta, apartado 2, que contiene el mandato general de establecer, mediante una orden ministerial anual y para cada curso escolar, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, las cuales, en la medida en que se refieren a la misma facultad de desarrollo reglamentario por parte del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, mediante la correspondiente orden ministerial anual, que ha sido objeto de nuestro examen, tampoco encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso, y vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 131.3 EAC.

B) Por su conexión temática con el precepto que acabamos de examinar, seguidamente debemos pronunciarnos sobre el artículo 4 RD 310/2016, relativo a las pruebas, las unidades de evaluación y el tipo de preguntas, que se encuadra de igual manera en el título competencial estatal previsto en el artículo 149.1.30 CE, primer inciso.

El Gobierno considera que este artículo concreta con un grado de detalle extremo aspectos formales de las pruebas relacionados con su realización material y, por lo tanto, no pueden tener carácter de normas básicas del artículo 149.1.30 CE.

El artículo 4 RD 310/2016, dividido en diferentes apartados, regula una serie de elementos propios de la configuración formal de la prueba. Así, el apartado 1 se refiere a la duración máxima de días que pueden utilizarse para efectuar las pruebas (un máximo de cuatro días, o cinco días, en el caso de contar con lengua cooficial); el apartado 2 prescribe la duración de cada prueba y los periodos mínimos de descanso entre una y otra, que serán sesenta minutos y quince minutos o noventa minutos y veinte minutos, respectivamente, según si se trata de la ESO o del bachillerato; el apartado 3 dispone que se realizará una prueba por cada una de las materias objeto de evaluación y que dicha prueba se estructurará en las unidades de evaluación que sean convenientes, así como que cada unidad constará de al menos dos preguntas basadas en un estímulo propuesto; asimismo, añade que, en total, cada prueba comprenderá un número máximo de quince preguntas o ítems; el apartado 4 declara que las unidades de evaluación tienen que estar contextualizadas en entornos próximos a la vida del alumnado, de lo cual pone algunos ejemplos; el apartado 5 prescribe el tipo de preguntas que contendrá cada una de las pruebas, las cuales serán abiertas y semiabiertas y requerirán del alumnado capacidad de pensamiento crítico, reflexión y madurez, especialmente en el caso del bachillerato, aunque pueden utilizarse también preguntas de opción múltiple siempre que el porcentaje de preguntas abiertas y semiabiertas represente como mínimo el 50%; el apartado 6 permite que las pruebas se realicen en soporte papel y/o en formato digital y, finalmente, el apartado 7 contiene el mandato de que las pruebas tienen que resultar atractivas y motivadoras, para lo que deberán cuidarse las imágenes, tablas y gráficos empleados y otras características formales.

Pues bien, de acuerdo con la argumentación que hemos expuesto, con motivo del análisis del artículo 2 RD 310/2016, entendemos que el conjunto de los elementos que contiene la regulación del artículo 4, en los siete apartados que lo integran, se refiere a aspectos de carácter ejecutivo, propios del proceso de construcción de la prueba de evaluación, que no son indispensables para garantizar la homogeneidad que exige la igualdad de trato de los alumnos para obtener los títulos académicos correspondientes y que, por el contrario, vulneran las competencias de la Generalitat como Administración educativa y responsable de unos planes de estudio y una ordenación curricular propios.

Y ello es así porque, tal como hemos indicado anteriormente, el título estatal de regulación de condiciones de obtención de títulos oficiales deberá ejercerse de modo que sea compatible y no perjudique indebidamente la competencia compartida en materia educativa. Es decir, la exigencia de la homogeneidad en el contenido curricular básico exigible, así como las destrezas que tienen que acreditar los alumnos, no pasa necesariamente por un único modelo formal de examen sino por unos niveles mínimos de conocimientos y habilidades comunes para el conjunto del territorio del Estado.

Por el contrario, la regulación del artículo 4 desborda con creces aquello que entendemos que tienen que ser las condiciones indispensables para la garantía de la homogeneidad y al mismo tiempo imposibilita que la Generalitat construya y realice materialmente las pruebas finales de secundaria y de bachillerato con el margen legítimo que corresponde a su competencia compartida según el artículo 131.3 EAC.

En definitiva, en nuestra opinión, los siete apartados del artículo 4 del Real decreto imponen un diseño formal exhaustivo, cerrado y único de prueba, que choca con la organización compuesta del sistema educativo español, que es reflejada y reconocida de manera nítida en el marco de reparto competencial. En este aspecto, no compartimos algunos de los razonamientos de la STC 207/2012, de 14 de noviembre (FJ 6) que, a pesar de la diferencia material que presenta con el supuesto que ahora se examina, dado que aquella se pronunció sobre otro tipo de pruebas, las de acceso a la universidad o PAU, resulta de interés por el hecho de que aludía al criterio de homogeneidad común como garantía de los alumnos en el conjunto del sistema estatal; criterio este que también rige para las pruebas que ahora se examinan. Actualmente, los procedimientos de admisión a las enseñanzas oficiales de grado están regulados en el Real decreto 412/2014, de 6 de junio, aunque su disposición transitoria única prevé que, para los cursos académicos 2014-2015 a 2016-2017, las universidades podrán utilizar las pruebas de acceso a la universidad como criterio de admisión, en las cuales serán aplicables los capítulos II, III y IV del Real decreto 1892/2008, de 14 de noviembre.

Ahora bien, en nuestra opinión consultiva, la doctrina constitucional citada, en determinados aspectos, no está suficientemente argumentada. Así, en el fundamento jurídico sexto, con motivo del examen del Real decreto 1640/1999, de 22 de octubre, por el que se regulaba la prueba de acceso a estudios universitarios (arts. 6 a 8), la resolución examinaba diferentes elementos de la regulación sobre la estructura de dicha prueba. Y, en opinión de este Consell, los argumentos que el Tribunal vincula o conecta con la exigencia de la homogeneidad necesaria para garantizar la igualdad de los alumnos, y de la cual se deriva su validación constitucional o bien su nulidad, no ofrecen un hilo argumental coherente en su conjunto.

Así, consideramos que, por ejemplo, la conexión entre la duración de la prueba o el número de ejercicios y el grado de dificultad no es obvia, ni es una condición imprescindible para la homogeneidad y la igualdad. O en todo caso si se aprecia esta vinculación, entonces tampoco sería muy diferente a la que pueden presentar otros aspectos formales, los cuales, por el contrario, sí que han sido considerados por la Sentencia como contrarios al orden constitucional por su excesivo grado de detalle. Sería el caso, entre otros, de las previsiones relativas a cómo debe componerse un texto sobre un tema o una cuestión de tipo histórico o filosófico y a partir de qué fuentes de información (art. 7.2); qué debe realizar el estudiante a partir del texto propuesto, como un comentario personal o responder a varias preguntas (art. 7.3); o que el análisis o la síntesis del contenido de un texto debe hacerse mediante la elaboración de un resumen y/o esquema (art. 7.4.a).

En este sentido, una posición más ajustada al marco constitucional y estatutario es la que considera la concreción del conjunto de elementos instrumentales y formales de construcción y realización material de la prueba como una potestad propia de la administración educativa competente en cada territorio, a la cual le corresponde velar, según el modelo de prueba que considere más idónea, para que los alumnos acrediten los conocimientos y las competencias de acuerdo con el currículo establecido para estas dos etapas educativas. De lo contrario, una disección jurídica de tipo casi quirúrgico, entre aspectos y elementos formales e instrumentales, muy concretos y a la vez interrelacionados, que la norma gubernamental estatal incorpora en su regulación, aparte de ser un ejercicio cuestionable desde la vertiente técnica y de su aplicación, conduce a un resultado confuso y a menudo contradictorio en cuanto a la interpretación y delimitación de las competencias que tienen que compartir el Estado y la Generalitat en el ámbito educativo.

En consecuencia, entendemos que la regulación del artículo 4 del RD 310/2016, en sus siete apartados, dado que se refiere a elementos instrumentales que se insertan en el ámbito de la caracterización de las pruebas, que no son indispensables para la garantía de la homogeneidad imprescindible que asegura la igualdad de los participantes en las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y bachillerato, no encuentra amparo en la competencia estatal sobre títulos ex artículo 149.1.30 CE y al mismo tiempo vulnera las competencias de la Generalitat en materia de educación previstas en el artículo 131.3 EAC.

C) A continuación, examinaremos el artículo 7 RD 310/2016, relativo a la organización de las pruebas.

Conforme al preámbulo de la norma, mediante este precepto se crea «una comisión central en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, encargada de proponer cada año las características, el diseño y los contenidos de las pruebas y de evaluar su realización, en la que se asegura la participación de todas las comunidades autónomas, así como de las universidades en el grupo técnico que trate de la evaluación final de Bachillerato dado que los resultados de las pruebas deben servir a las universidades en sus procedimientos de admisión de estudiantes».

Por lo que interesa a este Dictamen, conviene destacar que el artículo 7, apartados 1 a 4, en consonancia con lo que dispone el artículo 2, antes analizado, prevé la creación de una comisión central en el seno del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que será la responsable de establecer y proponer cada año «el diseño y los contenidos de las pruebas». Más concretamente, en el seno de dicha comisión, a la cual debe invitarse a los representantes de las comunidades autónomas «con voz pero sin voto», se constituyen unos grupos técnicos asociados a las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato, que tienen atribuidas las funciones siguientes: a) elaborar anualmente una propuesta de «las características, el diseño y los contenidos de las pruebas», que será el punto de partida para la elaboración de la orden ministerial anual con estos mismos contenidos, tal como recoge también el artículo 2.1 y .3 del Real decreto, que hemos tratado anteriormente; b) analizar y valorar todo el proceso de ejecución material de las pruebas, una vez finalizado, y c) elaborar propuestas de mejora para la convocatoria siguiente.

Con relación al artículo 7, el solicitante considera que asigna «funciones de pura ejecución administrativa a varias instancias del Ministerio, con vistas a la propia organización de las pruebas» y, especialmente, a una comisión central que propone cada año al Ministerio el diseño y los contenidos de las pruebas, en la cual las comunidades autónomas serán invitadas con voz, pero sin voto.

Una vez expuesto su contenido y las dudas que sobre este precepto expone el Gobierno, nos corresponde emitir nuestra opinión consultiva. Pues bien, según hemos argumentado con motivo del artículo 2 del Real decreto, la posible tacha que puede atribuirse al artículo 7, por vulnerar las competencias de la Generalitat, radica, principalmente, en las funciones que tienen atribuidas la Comisión Central y sus grupos técnicos, en los términos que a continuación razonamos.

Como hemos señalado, el apartado 4, letra a, del artículo 7, prevé que cada año los grupos de técnicos asociados a la evaluación final de ESO y a la de bachillerato lleven a cabo una propuesta con «las características, el diseño y los contenidos de las pruebas», que «será el punto de partida» para la elaboración de la orden ministerial, también anual, que determinará la configuración definitiva de las evaluaciones finales. De esta manera, si tomamos en consideración el alcance de estos conceptos según la regulación contenida en el artículo 2, que hemos examinado, resulta suficientemente evidente que el Real decreto otorga a la Comisión Central y a los grupos técnicos en los cuales se organiza, la potestad de elaborar y precisar el conjunto y exhaustivo grupo de elementos que tienen que acabar otorgando la forma y el contenido material definitivos de las pruebas finales de evaluación, año tras año.

En este sentido, el artículo 3 no conduce por sí solo a una conclusión en contra, ya que si bien atribuye la construcción y la elaboración material de las pruebas (y la aplicación) a las comunidades autónomas, ya hemos visto que una interpretación sistemática del conjunto de la norma permite concluir que estas potestades no tendrán casi ningún margen de discrecionalidad ni a la hora de establecer los contenidos materiales evaluables ni en cuanto a la forma definitiva que tendrán dichas pruebas. Por otra parte, resulta ilustrativo también que el Real decreto no prevea la constitución de las correspondientes comisiones organizadoras autonómicas en el seno de las administraciones educativas con varias funciones en relación con la elaboración de las pruebas, como hacía en otros casos (vid. art. 16 RD 1892/2008, para las PAU, actualmente derogado) y, en cambio, sustituya esta opción por una comisión central dependiente del Ministerio. De acuerdo con este modelo de regulación, la Generalitat, como Administración educativa competente, además de ni siquiera contar con voto cuando sea convocada a la comisión, es privada con carácter general de las facultades ejecutivas para el diseño y la construcción de las pruebas para cada curso escolar, que le son propias de conformidad con el esquema competencial sobre títulos oficiales académicos recogido en el artículo 149.1.30 CE. Por otra parte, suponen un menoscabo de las potestades que le corresponden como responsable de la ordenación curricular y artífice de una política educativa propia ex artículo 131.3 EAC.

Por lo tanto, si bien resulta claro que la «creación de un órgano de deliberación y consulta, con funciones de propuesta [?] responde adecuadamente a la finalidad del principio de cooperación», lo anterior «no permite sustituir el ejercicio de competencias que son indisponibles e irrenunciables y que han de ejercerse precisamente por las Comunidades Autónomas» (STC 111/2012, FJ 10).

Dicho en otras palabras, el modelo de prueba única y cerrada que prefigura el Real decreto, amparándose presuntamente en la garantía de la homogeneidad, establece un sistema de elaboración de las pruebas anuales que, mediante las atribuciones a los órganos estatales (Comisión Central y Ministerio) y sus iniciativas (de propuesta técnica y orden ministerial), priva a la Generalitat del margen que le corresponde a la hora de construir unas pruebas, el cual, más allá de su mera redacción literal y elaboración material, debe poder responder con suficiencia a las políticas educativas que legítimamente puede ejercer en la ordenación y la gestión del sistema de enseñanza catalán en las diferentes etapas según le otorga el reparto de competencias constitucional y estatutariamente establecido.

En consecuencia, los apartados 1 a 4 del artículo 7 RD 310/2016, interpretados sistemáticamente en relación con el artículo 2 de la misma norma, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentran amparo suficiente en las competencias estatales del primer inciso del artículo 149.1.30 CE.

3. En este tercer bloque examinaremos los artículos 5 y 8.3 RD 310/2016, relativos a los cuestionarios de contexto; el artículo 8.2, referido a la salvaguarda de la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas en cada convocatoria, y el artículo 11, que trata acerca de la difusión de los resultados de las evaluaciones finales.

A) Empezaremos por los artículos referidos a los cuestionarios de contexto. El artículo 5 establece, en el apartado 1, que la información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de contexto de los centros docentes se obtiene mediante la aplicación de diferentes cuestionarios de contexto, que elabora el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. En el apartado 2, delimita la tipología de estos cuestionarios, según lo determine una orden ministerial anual, y especifica acto seguido, en el apartado 3, que, en todo caso, los cuestionarios serán anónimos. Por su parte, el artículo 8.3 dispone que los mencionados cuestionarios se aplicarán simultáneamente a la celebración de las evaluaciones finales de etapa y permitirán obtener información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de los centros para la contextualización de los resultados obtenidos.

El Gobierno sostiene que ambos preceptos restringen de manera indebida la capacidad de decisión de la Generalitat como Administración educativa, y eso con independencia de que los cuestionarios estén dirigidos al alumnado que realiza la prueba de evaluación, a sus familias, al profesorado tutor o al equipo directivo del centro. Más concretamente, atribuye esta vulneración competencial al hecho de que ambos artículos asignan su elaboración al Instituto Nacional de Evaluación Educativa del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, y que prevén su establecimiento cada año mediante una orden ministerial. Considera, en fin, que se trata de unos cuestionarios dirigidos a la evaluación del sistema educativo que, de acuerdo con el artículo 143 LOE, deberían instrumentarse en colaboración con las administraciones educativas. De todo lo anterior, concluye que la reserva a instancias estatales del diseño, la elaboración y la aprobación cada año de estos cuestionarios de contexto y la obligación que el artículo 8.3 impone a la Generalitat de Cataluña de aplicarlos de manera simultánea con las pruebas de evaluación final exceden del alcance de las bases que, en ejercicio del artículo 149.1.30 CE, puede establecer el Estado en materia educativa y vulneran la competencia en materia de evaluación del sistema educativo asumida por la Generalitat de Cataluña de conformidad con el artículo 131 EAC.

De acuerdo con la sistemática adoptada para el examen de los preceptos cuestionados, es procedente ahora efectuar su encuadre competencial. Para ello, nos atendremos al objeto y la finalidad que se persiguen a través de estos formularios, que a nuestro parecer no son otros que identificar las principales características del contexto educativo y social con el fin de mejorar el aprendizaje del estudiante y la adquisición de las competencias correspondientes y, al mismo tiempo, permitir valorar el funcionamiento del sistema educativo en su conjunto. Es decir, se parte del hecho de que no es suficiente con conocer los resultados de aprendizaje para tomar decisiones de política educativa, sino que es necesario también poder explicar las razones por las cuales el rendimiento es diferente en función de las características de los alumnos y del centro, de manera que puedan identificarse las claves de las buenas prácticas educativas que permitan mejorar sus resultados. De hecho, la implantación de estos cuestionarios es algo común a todos los niveles del aprendizaje (cf. por ejemplo, el artículo 7.5 RD 1058/2015, respecto a la educación primaria) y también en los estudios internacionales de rendimiento educativo como el Programme for International Student Assessment (PISA).

Las anteriores consideraciones nos permiten excluir la aplicación del primer inciso del artículo 149.1.30 CE, relativo a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos, y enmarcar ambas previsiones en la competencia material que la mencionada norma constitucional reserva al Estado para determinar las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución» y en el artículo 131.3 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia compartida, es decir, el desarrollo normativo y la ejecución de dicha normativa básica, que en todo caso incluye «la evaluación general del sistema educativo» (letra a), ampliamente expuesta en la doctrina consultiva precedente, sintetizada en el fundamento jurídico segundo.

Pasando al análisis de los preceptos y por lo que se refiere concretamente a la atribución de la elaboración del cuestionario al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, cabe recordar que este es un aspecto sobre el cual ya tuvimos oportunidad de pronunciarnos en el DCGE 2/2016, con ocasión del examen del apartado 5 del artículo 7 RD 1058/2015, que contenía una previsión idéntica a la del presente artículo 8.3, pero referida entonces a la aplicación simultánea de cuestionarios de contexto a la realización de la evaluación final de educación primaria.

Afirmábamos entonces, y tenemos que seguir haciéndolo ahora también, que el Estado, en virtud del principio de colaboración, puede pedir los datos socioeconómicos y culturales que considere oportunos con vistas a contextualizar los resultados obtenidos de la evaluación respecto del sistema general educativo español y que, para hacerlo, dispone de numerosas técnicas de colaboración, como el deber de información entre las administraciones públicas. Así, de conformidad con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, recientemente entrada en vigor, las administraciones públicas tienen que facilitar a las otras la información que necesiten sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria a fin de que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia (arts. 141.1.c y 142.a).

Añadíamos, sin embargo, que aquella norma, igual que la que es objeto de nuestro examen, imponía a la Administración educativa catalana una actuación ejecutiva, como la aplicación de unos cuestionarios de contexto concretos y elaborados por el Ministerio, que los alumnos ?y en la norma que ahora examinamos, también las familias, el profesorado tutor o el equipo directivo, según los casos? tenían que completar materialmente en los centros docentes radicados en Cataluña, con ocasión de la realización de la evaluación referida.

Debemos trasladar aquí la misma conclusión a la que llegamos respecto de aquel precepto del Real decreto 1058/2015 y entender, consiguientemente, que los artículos 5 y 8.3 RD 310/2016 atribuyen una función de naturaleza ejecutiva, la elaboración de los referidos cuestionarios, a un órgano estatal, menospreciando la competencia de las comunidades autónomas. Y ello es así, respecto a la Generalitat de Cataluña, porque, como acabamos de ver, la facultad cuestionada se inscribe en un régimen competencial de compartición (bases/desarrollo legislativo) donde la ejecución, en un sentido amplio, permite a la Generalitat la regulación instrumental y funcional, así como la gestión administrativa (art. 131.3 EAC).

En este sentido, aquello que correspondería, por ser respetuoso con la competencia, es que, mediante los correspondientes mecanismos de cooperación y de colaboración, la Generalitat pudiera diseñar un cuestionario que satisficiera los requerimientos de información de naturaleza socioeconómica que pide el Estado y que, al mismo tiempo, contara con los requisitos de comparabilidad e integración con el resto de datos que se obtengan por parte de otras administraciones educativas competentes en otros niveles y territorios.

No ha sido así, sino que se atribuye directamente la elaboración de los cuestionarios al Estado, por lo que debemos considerar que los artículos 5 y 8.3 RD 310/2016, en los incisos «que serán elaborados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte» y «elaborados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte», respectivamente, sobrepasan las bases que constitucionalmente corresponden al Estado y vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC.

Por conexión, la misma afirmación debe realizarse respecto del inciso «y los cuestionarios de contexto» del artículo 2.1 y de la disposición final quinta del Real decreto, en la medida en que prevén el establecimiento de los mencionados cuestionarios por orden ministerial, para cada curso escolar, así como del inciso «los cuestionarios de contexto» del artículo 2.3 RD 310/2016, el cual delimita el contenido de la competencia, reservada a instancias estatales, para determinar las características y el diseño de las pruebas finales.

B) Respecto al apartado 2 del artículo 8 del Real decreto, tenemos que empezar destacando que contiene unas previsiones idénticas a las que contenía el artículo 7.4 RD 1058/2015, que fue objeto del tantas veces citado Dictamen 2/2016. En efecto, el artículo que ahora examinamos alude a los principios de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal para introducir un mandato a las administraciones educativas a fin de que adopten las medidas oportunas para adaptar las condiciones de realización de las pruebas al alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo. A estos efectos, detalla en una lista abierta las medidas que pueden ser adoptadas (como la adaptación de tiempo, formatos especiales o disponibilidad de medios materiales, humanos y técnicos) y determina que estas adaptaciones no computan de forma negativa en la nota final obtenida en las pruebas. Preceptúa también que los responsables de la orientación en cada centro educativo realizarán un informe para cada alumno o alumna con necesidades específicas, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que hagan falta.

La solicitud del Gobierno, a pesar de admitir que el deber de prever estas medidas de adaptación es inherente al principio de inclusión educativa previsto tanto en la legislación estatal como en la catalana, sostiene que el artículo 8.2 no puede tener el carácter de norma básica y que se produce, por lo tanto, un exceso competencial que resulta de la exigencia de un informe del departamento de orientación de cada centro educativo dentro del procedimiento que sigan las administraciones educativas para adoptar su decisión sobre las adaptaciones de la prueba que resulten procedentes en cada supuesto. A partir de aquí, concluye que el deber de contar con este informe es una previsión de carácter instrumental que corresponde a la Generalitat de Cataluña y que la imposición, con el carácter de norma básica estatal, de la intervención de un determinado órgano del centro educativo en el procedimiento de decisión restringe indebidamente la capacidad de la Generalitat de Cataluña, como Administración educativa, para establecer el procedimiento a seguir para adoptar en cada caso las medidas necesarias de adaptación de las condiciones de realización de las pruebas.

Como en el caso del Real decreto 1058/2015, las previsiones del presente artículo 8.2 RD 310/2016 se configuran como un mandato general con el que se pretende que las administraciones educativas adopten las medidas oportunas para adaptar las condiciones de realización de las pruebas a las necesidades del alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo. Al respecto, debemos volver a recordar, como ya hicimos en el DCGE 2/2016, al que nuevamente nos remitimos en aras de la brevedad, que esta es una previsión que ya se contiene, orgánicamente, en el artículo 144.3 LOE, de acuerdo con el cual «[l]as autoridades educativas establecerán las medidas más adecuadas para que las condiciones de realización de las evaluaciones individualizadas se adapten a las necesidades del alumnado con necesidades educativas especiales».

Precisamente, en aquel Dictamen, destacamos también que se trataba de un proceso de integración mediante el cual las escuelas prestan apoyo a los alumnos con dificultades de aprendizaje que, dado que constituye un principio general del sistema educativo, debe considerarse que forma parte de la legislación básica del Estado, el desarrollo de la cual, según ha quedado suficientemente explicitado en el fundamento jurídico segundo, corresponde a las comunidades autónomas. Y lo anterior, advirtiendo también de que la mera reproducción reglamentaria que el párrafo primero del artículo 8.2 RD 310/2016, en su primer inciso, efectúa de las prescripciones contenidas en la Ley orgánica constituye una técnica legislativa defectuosa y, como tal, criticable. Tampoco merece ninguna objeción de inconstitucionalidad el segundo inciso de este primer párrafo del apartado 2, ya que se limita a ofrecer un marco genérico de medidas posibles (adaptación del tiempo, utilización de formatos especiales u otras medidas de apoyo a este alumnado) que no condiciona las que corresponda adoptar a las comunidades autónomas en cumplimiento y desarrollo de este principio y en ejercicio de sus competencias sobre educación.

Por el contrario, sí que merece nuestro reproche el segundo párrafo del artículo 8.2, en su primer inciso, cuando establece que:

«El departamento de orientación de cada centro educativo realizará un informe por cada alumno a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan.»

Si nos atenemos a los efectos que pueda producir el mencionado informe, podemos observar que la relevancia que le otorga este precepto se limita explícitamente al hecho de que será tenido «en cuenta» a la hora de establecer las adaptaciones que sean procedentes. Ello quiere decir que no goza de naturaleza vinculante, en el sentido de que no condiciona de manera concreta la actuación de la administración educativa competente. Por el contrario, más bien constituye una información o valoración que, meramente, debe ser tomada en consideración con carácter previo a la adopción de las medidas correspondientes.

Ahora bien, como sucedía también respecto del artículo 7.4 RD 1058/2015, anteriormente dictaminado, lo más relevante, desde la perspectiva competencial, reside en que «la obligación de elaborar un informe, por parte de los responsables de la orientación de cada centro educativo, se establece como una disposición estatal imperativa de carácter organizativo, que incide directamente en la organización e implantación de la política educativa de la Generalitat» (DCGE 2/2016, FJ 2.5). Ello significa que se trata de una previsión eminentemente instrumental que, por su naturaleza, excede de lo que debe considerarse básico y que debe situarse dentro del espacio propio del desarrollo normativo que corresponde a la Generalitat, en virtud del esquema competencial compartido, previsto en el artículo 149.1.30 CE y, respecto al desarrollo del artículo 27 CE, en el artículo 131 EAC.

Dicho de una forma más sencilla, las bases estatales, materialmente hablando, ya se habrían agotado con el establecimiento del principio recogido en el artículo 144.3 LOE y también en el primer párrafo del apartado 2 del artículo 8 que estamos examinando, tal como acabamos de indicar, mientras que la metodología y el procedimiento que resulta preciso seguir para identificar las necesidades especiales, así como la determinación de las medidas o acciones concretas que favorezcan la integración del alumno, tienen que corresponder a la Generalitat, como Administración educativa responsable de la organización de los recursos humanos y materiales de los centros en los cuales cursan las enseñanzas los niños afectados. No puede decirse lo mismo, en cambio, del último inciso del segundo párrafo de este mismo apartado 2, que exige que las adaptaciones no computen de forma negativa en la nota final obtenida en las pruebas, ya que puede calificarse como otro principio pedagógico, que complementa el anterior y, por lo tanto, que encuentra amparo como legislación básica estatal.

En consecuencia, el inciso «[e]l departamento de orientación de cada centro educativo realizará un informe por cada alumno a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan» del segundo párrafo del apartado 2 del artículo 8 RD 310/2016 vulnera las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.30 CE, inciso segundo.

C) El último de los preceptos que corresponde examinar en este tercer bloque es el artículo 11 RD 310/2016, relativo a la difusión de resultados. Se trata de una norma que pretende ser el desarrollo reglamentario de aquello que prevén los artículos 120.3 (segundo párrafo) y 147.2 LOE, reformados por los apartados setenta y tres y noventa del artículo único LOMCE, los cuales fueron objeto de nuestro pronunciamiento en el DCGE 3/2014. La realidad es, sin embargo, que el artículo 11, lejos de desarrollarlos, se limita prácticamente a reproducir el contenido de los mencionados preceptos orgánicos. En efecto, repite que las administraciones educativas tienen que poner en conocimiento de la comunidad educativa los resultados de las evaluaciones finales que hagan en su ámbito de gestión, mediante indicadores comunes para todos los centros docentes establecidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, tomando en consideración factores socioeconómicos y socioculturales del contexto, sin identificación de datos de carácter personal y siempre garantizando el anonimato de los alumnos y sus padres, madres y tutores legales (art. 147.2 LOE, apdo. 1). Prevé también, reproduciendo ahora, casi de forma literal, el tercer párrafo del artículo 147.2 LOE, que el mismo Ministerio debe publicar periódicamente, a través del Sistema estatal de indicadores de la educación, las conclusiones de interés general de las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y bachillerato, en colaboración con las administraciones educativas.

El escrito de solicitud considera que el artículo 11 RD 310/2016 incorpora una regulación específica de la evaluación del sistema que excede de las bases estatales previstas en el artículo 149.1.30 CE y vulnera las competencias de la Generalitat sobre evaluación del sistema educativo, de conformidad con el artículo 131 EAC.

Al respecto, tenemos que indicar, ante todo, que el precepto cuestionado se integra en la esfera de la evaluación del sistema educativo, que se contiene en el título VI LOE, del cual, precisamente, es, aunque de forma muy escueta, su desarrollo reglamentario; sistema que pretende poder contribuir a orientar la toma de decisiones en la enseñanza, tanto de las instituciones educativas como de las administraciones, los alumnos o las familias (STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 7). A partir de este encuadre, la misma jurisprudencia ha señalado que aquello que se refiere a la difusión que debe otorgarse a los procedimientos y las conclusiones de las evaluaciones llevadas a cabo no plantea ningún tipo de problema desde la perspectiva competencial, «en la medida en que, atendiendo a la naturaleza de las actividades que se dan a conocer, se relacionan con la efectividad del derecho a la educación y con el mandato de publicidad que puede inferirse del conjunto de la regulación básica estatal en materia de evaluación del sistema educativo».

Este mismo criterio de vinculación de la difusión de resultados al derecho a la educación es el que seguimos en nuestro DCGE 3/2014 (FJ 5.2), donde considerábamos que la afirmación de la STC 212/2012 (FJ 7) sobre que las actividades de evaluación se relacionan con la efectividad del derecho a la educación y con el mandato de publicidad que puede inferirse del conjunto de la regulación básica estatal en materia de evaluación del sistema educativo permitía concluir que dicha difusión de resultados está relacionada con la efectividad del mencionado derecho. Además, sobre lo anterior, afirmamos también que el hecho de que el acceso a los centros docentes se encuentre condicionado por criterios de admisión establecidos por medio de una ley orgánica no parece que pueda verse afectado por la mera publicación, a efectos de conocimiento general, de los resultados obtenidos por los centros como consecuencia de las evaluaciones del sistema educativo (que ahora trasladamos al apartado 1 del presente artículo 11) y añadíamos que, en cualquier caso, «al tratarse de evaluaciones hechas por las administraciones públicas, no vemos la razón por la cual sus resultados deberían mantenerse reservados, fuera del conocimiento público».

De acuerdo con todo lo anterior, parece claro que el precepto cuestionado, al establecer la obligación de que las administraciones educativas, en nuestro caso la Generalitat de Cataluña, tengan que poner en conocimiento de la comunidad educativa los resultados de las evaluaciones finales que se lleven a cabo en su ámbito de gestión, a través de indicadores comunes para todos los centros docentes establecidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, no supone ninguna merma ni, menos aún, una vulneración del derecho a la educación, sino que, como ya hemos avanzado, debe entenderse que constituye un reforzamiento de la efectividad de este derecho. En este sentido, debemos entender que dichos indicadores comunes no son sino varias medidas estadísticas mediante las cuales se ponen en conocimiento de la comunidad educativa los resultados de las evaluaciones que realizan las administraciones educativas.

De hecho, para evitar las consecuencias negativas que podrían resultar de una utilización inadecuada de la publicidad de los resultados de las evaluaciones finales, el propio artículo 11, reproduciendo, según hemos visto, lo previsto en el artículo 147.2 LOE y que este Consell, como ya se ha dicho, consideró constitucional, contiene prescripciones que evitan, en nuestra opinión, dichas consecuencias. Por una parte, de conformidad con lo que argumentábamos también para el mencionado precepto orgánico, porque explícitamente excluye de la difusión que deben llevar a cabo las administraciones educativas la identificación de datos de carácter personal y garantiza siempre el anonimato de los alumnos, sus padres, madres y tutores, y, por otra parte, porque dicha difusión debe hacerse «mediante indicadores comunes para todos los centros docentes» que establece el Ministerio y «tomando en consideración factores socioeconómicos y socioculturales del contexto» en que radiquen.

Del mismo modo, y con más motivo si cabe, debe admitirse también que es legítima y ajustada al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia educativa la previsión contenida en el apartado 2 del mismo artículo 11 cuando establece la publicación, por parte del Ministerio, de las conclusiones de interés general que se desprendan de las mencionadas evaluaciones finales.

Con relación a esta cuestión conviene recordar que de la doctrina constitucional se desprende que el hecho de que el Estado publique unas conclusiones generales fruto de una evaluación general del sistema, respecto del ámbito competencial que le es propio, no es obstáculo para que, a su vez, los órganos de evaluación creados por las leyes de las comunidades autónomas hagan públicas las conclusiones por ellos obtenidas (por todas, STC 160/2013, de 26 de septiembre, FJ 7).

En conclusión, el artículo 11 RD 310/2016 no vulnera el derecho a la educación reconocido por el artículo 27 CE, ni tampoco vulnera las competencias de la Generalitat sobre evaluación general del sistema educativo catalán previstas en el artículo 131.3.a EAC.

4. En este cuarto y último apartado del presente fundamento jurídico nos corresponde analizar el artículo 8.1 RD 310/2016, que establece que «[l]as pruebas de evaluación de las competencias en relación con las materias distintas de Lengua Castellana y Literatura, Primera y Segunda Lengua Extranjera y Lengua Cooficial y Literatura se podrán realizar, a elección de los padres, madres o tutores legales o en su caso de los alumnos, en lengua castellana o en la lengua cooficial correspondiente».

A) El Gobierno, en el escrito de solicitud, considera que el derecho a escoger la lengua de realización de buena parte de las pruebas choca frontalmente con el régimen lingüístico de la enseñanza en Cataluña, establecido de conformidad con la Constitución y el Estatuto de autonomía, así como con la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, doctrina que cita y reproduce parcialmente de forma prolija en el mismo escrito. En síntesis, fundamenta su solicitud en la plena constitucionalidad del modelo de conjunción lingüística de la enseñanza en Cataluña, avalado entre otros por la STC 337/1994 (FJ 10); en la inexistencia de un derecho de libre opción de los interesados de la lengua docente, ya que los poderes públicos son los únicos facultados para determinar cuáles son las lenguas de comunicación en la enseñanza y determinar su uso, de modo que no pueden separarse los alumnos en grupos ni centros por razón de su lengua habitual, y, finalmente, en que la propia legislación catalana (Ley 12/2009, de educación) es la que determina el régimen lingüístico del sistema educativo de Cataluña «estableciendo que los currículos tienen que garantizar el pleno dominio de las lenguas catalana y castellana al finalizar la enseñanza obligatoria [...] y que el catalán, como lengua propia de Cataluña, es la lengua normalmente utilizada como lengua vehicular y de aprendizaje».

Respecto al encuadre del precepto, debemos decir, como se ha avanzado en el fundamento jurídico segundo, que se inserta en el ámbito del régimen lingüístico en la enseñanza (DCGE 2/2016, FJ 3.1). Tal como hemos expuesto, pues, dicho régimen deriva de los artículos 6 y 35 EAC, referidos al régimen de oficialidad de las lenguas y a los derechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza, respectivamente, y, además, del artículo 143 EAC, que determina que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de lengua propia, incluyendo la determinación del alcance, los usos y los efectos jurídicos de su oficialidad, así como la normalización lingüística del catalán. Finalmente, apuntábamos, que tratándose del ámbito material de la enseñanza, deben añadirse los artículos 149.1.30 CE y 131 EAC.

Así pues, del tenor literal del artículo 8.1 RD 310/2016, se deriva claramente la regulación de un derecho de elección de la lengua en la cual los alumnos deben realizar las pruebas de unas determinadas materias del currículo (aquellas asignaturas que no sean lengua y literatura catalana y castellana y lengua extranjera) y se atribuye a los padres, madres y representantes legales del alumnado el ejercicio efectivo de dicho derecho. Por lo tanto, bajo dicho parámetro debemos resolver las dudas del Gobierno.

B) En primer término, debemos indicar que este precepto guarda un gran paralelismo con el artículo 7.3 del RD 1058/2015, por el que se regulan las pruebas de evaluación final de educación primaria. De hecho, la cuestión que nos ocupa ya fue examinada en el DCGE 2/2016 (FJ 3) y los argumentos allí expuestos son perfectamente trasladables al precepto que ahora debemos analizar, y que sintetizamos acto seguido.

En aquel Dictamen dijimos que la doctrina constitucional no ha reconocido, por derivación del artículo 27 CE, un auténtico derecho de opción lingüística de los padres, madres u otros representantes legales, en el sentido de poder escoger la lengua con la cual los hijos deban recibir la enseñanza, es decir, la lengua castellana o la lengua catalana. Además, señalábamos que el deber de conocer el castellano, de conformidad con lo establecido por el artículo 3 CE, no deriva en ningún caso en un derecho a excluir la utilización de la lengua catalana como lengua docente, y afirmábamos, respecto a este último aspecto, que «el modelo lingüístico que se aplique a la educación, en particular respecto a la lengua docente, corresponde regularlo a la Generalitat (arts. 148.1.17 CE y 131 y 143 EAC)» (DCGE 2/2016, FJ 3.2).

Pues bien, en el supuesto previsto por el artículo 8.1, se establece un auténtico derecho a escoger la lengua para realizar las pruebas de evaluación final previstas en dicha norma y, consiguientemente, los particulares pueden, por su propia iniciativa, solicitar el ejercicio de un derecho de exclusión de la lengua catalana como lengua docente vehicular, en concreto en un proceso de evaluación dirigido a comprobar un nivel determinado de adquisición de conocimientos, aspecto que contraviene el modelo educativo de Cataluña, que corresponde fijar a la Generalitat al ser la Administración educativa competente, el cual, actualmente, es el de conjunción lingüística o bilingüismo (STC 337/1994, FJ 10).

En este contexto, solo añadir que, precisamente, el desarrollo del artículo 35 EAC, con relación al artículo 131 EAC, que efectúa, en lo que ahora interesa, el artículo 10.1 de la Ley 12/2009, de educación, evidencia el ajuste al bloque de la constitucionalidad del modelo lingüístico cuando establece que «[l]os currículos deben garantizar el pleno dominio de las lenguas oficiales catalana y castellana al finalizar la enseñanza obligatoria, de acuerdo con el marco europeo común de referencia para el aprendizaje, la enseñanza y la evaluación de las lenguas».

En conclusión, el artículo 8.1 RD 310/2016 vulnera los artículos 6.1 y 35 EAC, así como las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza del artículo 131.3 EAC.

5. Para finalizar, resulta preciso que nos refiramos a la disposición final segunda del Real decreto, que establece que «[e]ste real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución».

El Gobierno, en su petición, cuestiona también esta disposición final en la medida en que, según su criterio, incurre «en una vulneración competencial porque extiende indebidamente [la] cobertura competencial a los preceptos que han incurrido en inconstitucionalidad por incompetencia».

En este sentido, como hemos recogido en nuestra doctrina consultiva, el Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones que las impugnaciones de las disposiciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «?sistemáticas? y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29)» (DCGE 3/2016, de 5 de mayo, FJ 3.4, con cita del DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6).

Así, en la medida en que la disposición final segunda ampara íntegramente el Real decreto en el artículo 149.1.30 CE, las conclusiones de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad a que hemos llegado en este Dictamen respecto de los aspectos tratados de los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 12, 17 y las disposiciones adicional segunda y final quinta, apartado 2, se extienden ahora a la disposición final segunda.

En consecuencia, la disposición final segunda RD 310/2016, en los términos indicados, es contraria al orden constitucional y estatutario de competencias.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 2; 4; 7, apartados 1 a 4; 12 y 17 del Real decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato, así como la disposición adicional segunda y la disposición final quinta, apartado 2, en el inciso «las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, [...] y los cuestionarios de contexto» vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 5, apartado 1, en el inciso «que serán elaborados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte»; el artículo 8, apartado 2, segundo párrafo, en el inciso «El departamento de orientación de cada centro educativo realizará un informe por cada alumno a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan», y apartado 3, en el inciso «elaborados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte», del Real decreto 310/2016, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.30 CE.

Adoptada por mayoría de ocho votos a favor y uno en contra.

Tercera. El artículo 8, apartado 1, del Real decreto 310/2016 vulnera los artículos 6.1 y 35 EAC, así como las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. La disposición final segunda del Real decreto 310/2016, respecto a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en las conclusiones anteriores, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 131.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.30 CE.

Adoptada por unanimidad.

Quinta. El resto de preceptos del Real decreto 310/2016 solicitados no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 5 de octubre de 2016

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente