Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 4/2017 del 01 de enero de 2017

Contestacion

DICTAMEN 4/2017, de 29 de junio, sobre el Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo (BOE núm. 102, de 29 de abril de 2017).

ANTECEDENTES

1. El día 31 de mayo de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de 30 de mayo (Reg. núm. 5781), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo de Gobierno de la Generalitat, de 30 de mayo, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al orden de distribución competencial respecto a los apartados tres, cuatro y cinco del artículo único y la disposición final primera del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el Empleo.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de junio de 2017, después de examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25 LCGE, apartados 1 a 3, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente y designó ponente al consejero señor Eliseo Aja.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25.4 LCGE y del artículo 35.1 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la norma sometida a dictamen.

4. En fecha 12 de junio de 2017 se recibió en el Registro del Consell un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia que adjuntaba como documentación complementaria un acuerdo del Gobierno y una nota elaborada por la Secretaría General del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, de 8 de junio de 2017 (Reg. núm. 5793).

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 29 de junio de 2017 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se acaba de exponer en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita de este Consell que, con carácter previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad, se pronuncie sobre la adecuación al orden de distribución de competencias de los apartados tres, cuatro y cinco del artículo único y la disposición final primera del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo (en adelante, RDL 7/2017 o Real

Decreto-ley), que ha sido convalidado por el Acuerdo del Congreso de los Diputados de 11 de mayo de 2017 (publicado mediante Resolución de la Presidencia del Congreso de la misma fecha).

Dado que el contenido esencial del Real decreto-ley es la prórroga y modificación del preexistente Programa de activación para el empleo (aprobado por el Real decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, y prorrogado, a su vez, por el Real decreto-ley 1/2016, de 15 de abril), a fin de delimitar el objeto del Dictamen, y a efectos de una mejor comprensión, iniciaremos nuestro examen exponiendo el marco normativo del Real decreto-ley, a continuación, trataremos su contenido, haciendo mención de los preceptos solicitados, y su finalidad. Posteriormente, resaltaremos las dudas que se suscitan en los solicitantes y los motivos que las fundamentan y, por último, indicaremos la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva.

1. De acuerdo con la dicción del propio preámbulo, el Real decreto-ley 16/2014 (en adelante, RDL 16/2014) responde a la necesidad de intensificar la recuperación del empleo y acelerar su transformación en términos de creación de empleo estable y de calidad a raíz de la duración e intensidad de la crisis de los últimos años (párr. segundo, apdo. I). La norma se hace eco de una de las iniciativas contenida en el Acuerdo tripartito entre el Gobierno, las organizaciones empresariales y los sindicatos, de 29 de julio de 2014, en relación con el favorecimiento de la reinserción laboral de los desempleados de larga duración con cargas familiares.

De este modo, regula un programa específico y extraordinario de carácter temporal para personas desempleadas de larga duración, que comprende políticas activas de empleo, así como actuaciones de intermediación laboral, con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo, y una ayuda económica de acompañamiento gestionada por el Servicio Público de Empleo Estatal (art. 1 RDL 16/2014). A grandes rasgos, el objetivo del Programa es «evitar el riesgo de permanencia en situación de desempleo de sus beneficiarios y contribuir a su activación e inserción eficaz en el mercado de trabajo, mientras se pone a su disposición una ayuda económica que permita afrontar una situación personal difícil en la transición de vuelta al entorno laboral» (párr. noveno, apdo. II, preámbulo RDL 16/2014). Sobre la regulación que incluye, podemos destacar que, para la incorporación y el mantenimiento en el Programa, las personas desempleadas, además de los requisitos previstos en el artículo 2 RDL 16/2014, deben suscribir un compromiso de actividad, acreditar la búsqueda activa de empleo y participar en las acciones previstas en el itinerario individual y personalizado (art. 3). Al Programa puede accederse una sola vez (art. 6) y la ayuda económica de acompañamiento, cuya cuantía será igual al 80?% del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual vigente en cada momento, tiene una duración de seis meses, si bien las acciones de reinserción pueden sobrepasar este periodo (art. 7). La ayuda económica es compatible con otras ayudas para la asistencia a las acciones de formación profesional para el empleo y con el trabajo por cuenta ajena, a tiempo completo o parcial y de duración indefinida o temporal, hasta un máximo de cinco meses (art. 8).

Con carácter general, la identificación concreta de esta categoría de programas, de carácter temporal, extraordinario y destinados a colectivos especialmente vulnerables, se introdujo en el artículo 13.e (como un nuevo apartado 4) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, que ya preveía otros programas, a través de la disposición adicional tercera del Real decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero (precisamente con fundamento en los títulos competenciales del artículo 149.1.7 y .17 CE), y que posteriormente pasó a ser el artículo 13.h (mediante el artículo 5.1 del Real decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero). La Ley 56/2003 ha sido refundida y derogada por el Real decreto legislativo 3/2015, de 23 de octubre, que contiene la referencia a los programas mencionados en el artículo 18.h.5 del texto refundido (en adelante, texto refundido). En concreto, este precepto se refiere a «Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios».

Nos encontramos, por tanto, ante uno de los instrumentos incardinables en las políticas activas de empleo tal como se definieron en la Ley de empleo 56/2003 y en el propio texto refundido (art. 36).

De hecho, la atribución que efectuó el artículo 13 de la Ley 56/2003, en sus diversas versiones, primero como 13.e y después como 13.h (ahora art. 18.h.5 del texto refundido), al Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SEPE) de la gestión de este tipo de actuaciones, junto con la de otros servicios y programas, financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos, que, precisamente, como ya hemos avanzado, es el motivo que fundamenta la presente petición de dictamen, ha dado lugar a numerosa conflictividad constitucional y a los correspondientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional, de este Consell y, anteriormente, del Consell Consultiu.

En este sentido, podemos mencionar el DCC núm. 260, de 17 de febrero, de 2004, que se pronunció sobre la redacción originaria del artículo 13.e de la Ley 56/2003, el cual, entre otros preceptos, fue tratado por la STC 22/2014, de 13 de febrero. Asimismo, en el DCGE 3/2013, de 26 de febrero, se analizó la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, relativa a la gestión de acciones, medidas y programas establecidos en el artículo 13.h de la Ley 56/2003, y sobre el que también se han pronunciado las STC 179/2016, de 20 de octubre, y 194/2016, de 16 de noviembre. Sobre un supuesto parecido, en este caso la disposición adicional duodécima de la Ley 2/2012, de 29 de junio, se ha pronunciado la reciente STC 43/2017, de 27 de abril.

Igualmente, el DCGE 26/2014, de 18 de diciembre, trató, entre otros, el artículo 114.siete de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, que modificó el artículo 13.h de la Ley 56/2003, el cual, a pesar de ser objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 283-2015, por parte del Gobierno de la Generalitat, se encuentra en este momento pendiente de resolución.

Por la materia que tratan y la doctrina que contienen dichos pronunciamientos consultivos, así como la jurisprudencia constitucional citada, nos referiremos a ellos y los utilizaremos a lo largo de este Dictamen.

Para finalizar, hay que recordar, respecto a los instrumentos de carácter general, que la previsión de los programas de políticas activas de empleo y de intermediación laboral se contienen en los planes anuales de política de empleo (previstos en el artículo 11 del texto refundido), el último de los cuales corresponde al año 2016 y fue aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 2016 (publicado mediante Resolución de 22 de agosto de 2016, de la Secretaría de Estado de Empleo).

Además, las políticas activas de empleo (entre las cuales el Programa que tratamos) deben desarrollarse teniendo en cuenta la Estrategia española de activación del empleo (art. 36.1 texto refundido) que, junto con los planes anuales anteriormente citados, constituyen instrumentos de coordinación del Sistema Nacional de Empleo y cuyo contenido se regula en el artículo 10 del texto refundido. La última estrategia, aprobada por el Real decreto 751/2014, de 5 de septiembre, comprende el periodo de 2014-2016.

A lo anterior debe añadirse también una mención a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que se configura como instrumento general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración general del Estado y la de las comunidades autónomas en materia de política de empleo y especialmente respecto a la Estrategia y los planes anteriormente mencionados (art. 8 texto refundido); la cual tiene funciones específicas, por lo que ahora interesa, en relación con los programas de carácter excepcional y duración determinada gestionados por el SEPE, como informar la reserva de crédito que se dote para financiarlos y, también, ser informada anualmente sobre los resultados de las actuaciones que resulten de la misma (art. 18.h.5 texto refundido).

Respecto al contexto normativo catalán, como pusimos de manifiesto en el DCGE 8/2015, de 4 de junio (FJ 1), cabe recordar que, en el marco del Estatuto de autonomía de 1979, ya se llevó a cabo el traspaso de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación mediante el Real decreto 1050/1997, de 27 de junio (también complementado por el Real decreto 774/1999, de 7 de mayo), traspaso, además, al que alude el Real decreto-ley 16/2014, a la hora de reconocer la competencia para la asignación del itinerario individual y las acciones de mejora de la empleabilidad en las comunidades autónomas (disp. ad. segunda.2). A partir del nuevo Estatuto de autonomía, la cooperación entre la Administración de la Generalitat y el Estado se ha articulado mediante un Convenio de colaboración, firmado el 14 de noviembre de 2011 (Resolución EMO/3125/2011, de 14 de diciembre, publicada en el DOGC núm. 6065, de 13 de febrero de 2012), entre el Servicio Público de Empleo Estatal y la Generalitat de Cataluña, para la coordinación de la gestión del empleo por la propia Generalitat y la gestión de las prestaciones por desempleo por el SEPE, el intercambio de información y estadística y la regulación de la Comisión de Coordinación y Seguimiento.

Debe destacarse también la Ley 13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña, que en el artículo 1.b fija como uno de sus objetivos, en lo que ahora interesa, «[e]stablecer el marco de ordenación de las políticas públicas de empleo en Cataluña, para cubrir la gestión de servicios y programas dirigidos a mejorar las oportunidades de inserción laboral de las personas». Esta norma legal fue objeto del DCGE 9/2015, de 4 de junio.

2. Una vez expuesto el contexto normativo, nos referiremos a continuación al contenido y finalidad del Real decreto-ley. Esta norma está estructurada en un artículo único, relativo, como ya hemos avanzado, a la modificación y prórroga del Programa de activación para el empleo; una disposición transitoria única, que se refiere a la aplicación del requisito relativo a la inscripción como demandante de empleo, y tres disposiciones finales, que contienen respectivamente los títulos competenciales habilitantes ex artículo 149.1.7 y .1.13 CE (disp. final primera); la modificación de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (disp. final segunda), y la entrada en vigor el mismo día de su publicación en el BOE (disp. final tercera).

En concreto, el artículo único modifica el RDL 16/2014 con el siguiente alcance: el apartado uno da nueva redacción al artículo 2.1, relativo a los requisitos de los beneficiarios del Programa, ampliando la posibilidad de acceso a otros colectivos y reduciendo de seis meses a un mes el plazo de espera posterior al agotamiento de las prestaciones o ayudas; el apartado dos da nueva redacción al artículo 3.b, respecto al contenido de la obligación de acreditación de búsqueda activa de empleo, potenciando la colaboración de las agencias de colocación; el apartado tres da nueva redacción al artículo 4, con relación a la solicitud e incorporación al Programa, ampliando el plazo de presentación de la admisión durante el año siguiente a la entrada en vigor de la norma; el apartado cuatro da nueva redacción al artículo 6.2, en lo referente a la asignación de tutor y al itinerario individual y personalizado, definiendo el papel del tutor en el proceso de búsqueda activa de empleo, y el apartado cinco da nueva redacción al artículo 6.6, letra a, que contiene la obligación de comunicación al SEPE de la identidad del tutor, los itinerarios y las colocaciones.

Según el preámbulo del Real decreto-ley, las medidas que se introducen en el Programa persiguen tres objetivos: ampliar un año más la duración de la medida, ampliar el colectivo de personas que pueden beneficiarse de él y agilizar y facilitar el acceso de los beneficiarios al Programa mencionado (párr. segundo, apdo. II), con el fin último de incrementar las posibilidades de acceso al mercado de trabajo de un importante número de personas que están en una situación de gran dificultad para acceder al mismo con el consiguiente riesgo de exclusión social, a través de dos vías: la mejora de su empleabilidad y, simultáneamente, la cobertura de la situación de necesidad provocada por la insuficiencia de recursos económicos. Básicamente, se trata de profundizar en la finalidad del Acuerdo tripartito suscrito por el Gobierno y los interlocutores sociales en diciembre de 2014 que dio lugar a su puesta en marcha (párr. tercero, apdo. II).

3. Como ya hemos anunciado, el Gobierno solicita nuestra opinión sobre los apartados tres, cuatro y cinco del artículo único del Real decreto-ley que modifican, respectivamente, los artículos 4, 6.2 y 6.6.a del RDL 16/2014, y sobre la disposición final primera, con el contenido que acabamos de exponer y que ampliaremos en el fundamento jurídico tercero a la hora de examinarlos separadamente.

Respecto al escrito de solicitud, no se individualizan, para cada precepto, las dudas de constitucionalidad y estatutariedad ni las razones que las fundamentan sino que se hace una única argumentación, que, sin perjuicio de su ampliación posterior en el fundamento jurídico tercero, podemos decir que se dirige a cuestionar la reserva a organismos de la Administración general del Estado (en este caso al SEPE) de funciones ejecutivas de gestión y concesión de ayudas. Se alega que la mencionada reserva debería ser puntual y únicamente para cuando se demostrara efectivamente la necesidad de una coordinación unificada.

4. Llegados a este punto, con el fin de dar respuesta a la solicitud, en el fundamento jurídico segundo examinaremos el parámetro de constitucionalidad y estatutariedad relativo a las políticas activas de empleo y en el fundamento jurídico tercero analizaremos si los preceptos aludidos se ajustan al canon competencial anteriormente definido.

Segundo. El parámetro de constitucionalidad y estatutariedad relativo a las políticas activas de empleo

A fin de encuadrar competencialmente los preceptos objeto de petición, debemos atender a los títulos a los que se ha referido la jurisprudencia constitucional al tratar la materia relativa a las políticas activas de empleo, es decir, el artículo 149.1 CE, subapartados 7 y 13. De hecho, tanto el Real decreto-ley como el escrito de solicitud coinciden en la mención de estos preceptos como parámetro de constitucionalidad, por lo que expondremos brevemente su contenido y significado.

El Consell ha tenido ocasión de tratar el alcance de ambos títulos competenciales, así como los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en numerosos dictámenes (entre otros, DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3.1; 3/2013, FJ 3.2; 26/2014, FJ 4, y 9/2015, de 4 de junio, FJ 2), a los que nos remitimos y de los que recordaremos brevemente la doctrina jurisprudencial que contienen, añadiendo, cuando proceda, otra más reciente.

1. Emprenderemos el análisis examinando el alcance del título competencial del artículo 149.1.7 CE. El punto de partida para llevarlo a cabo es recordar que el precepto atribuye al Estado la «[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». De acuerdo con la primera jurisprudencia constitucional y como hemos puesto de manifiesto en varios dictámenes, la distinción funcional «legislación-ejecución» significa que toda la normativa, en sentido material, corresponde al Estado ?incluidas las normas reglamentarias?, mientras que corresponde a las comunidades autónomas toda la aplicación o ejecución y, por tanto, las funciones ejecutivas, incluyendo la organización administrativa.

Inicialmente, la mayor dificultad a la hora de delimitar la competencia del artículo 149.1.7 CE fue la determinación de la materia, dado el carácter expansivo que puede asumir la expresión «legislación laboral» en los dos términos (tanto legislación como laboral), de modo que sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional excluyen una serie de materias conexas (cooperativas, Seguridad Social, formación profesional reglada, asistencia social?), reduciendo el núcleo de la legislación laboral a las relaciones entre el empresario y los trabajadores, principalmente en torno al contrato de trabajo (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2). Se opta, por consiguiente, por un concepto restringido que no incluye el empleo (STC 249/1988, de 20 de diciembre).

No obstante, a partir de la STC 195/1996, de 28 de noviembre (FJ 5), la doctrina constitucional amplía el ámbito material del artículo 149.1.7 CE incluyendo también, de forma expresa, el empleo y otros temas que se relacionan con él (fomento del empleo, formación ocupacional, etc.). Esta línea es la que siguen las STC 190/2002, de 17 de octubre; 158/2004, de 21 de septiembre, y 228/2012, de 29 de noviembre, entre otras.

Esta interpretación, que cobija las diferentes vertientes de las políticas activas de empleo en el artículo 149.1.7 CE, se ve reforzada con la reforma de los estatutos de autonomía de la primera década del siglo. La reforma del Estatuto de Cataluña de 2006 y el resto de reformas estatutarias que la siguieron suprimieron la reserva de ley en favor del Estado que habían introducido los primeros estatutos ?siguiendo también el de 1979 de Cataluña?, de forma que el bloque de constitucionalidad vuelve a la separación inicial neta de la Constitución: la competencia legislativa queda atribuida al Estado y a la Generalitat le corresponde la ejecución completa. Además, el nuevo Estatuto sitúa claramente la submateria de empleo dentro del ámbito de «legislación laboral». Así, el actual EAC incluye en el apartado 1.b del artículo 170 rubricado «Trabajo y relaciones laborales», como competencia ejecutiva de la Generalitat:

«Las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes. La Generalitat participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña.»

Por su parte, el apartado 1.d encomienda a la Generalitat la «intermediación laboral, que incluye la regulación, la autorización y el control de las agencias de colocación con sede en Cataluña».

De acuerdo con esta interpretación, la competencia constitucional y estatutaria sobre el empleo descansaría en el artículo 149.1.7 CE y 170 EAC. Esta es la línea principal de la doctrina constitucional, formulada con rotundidad cuando considera que forman parte del contenido propio de la materia laboral, a los efectos del artículo 149.1.7 CE, «la colocación, en sus diversas fases o estadios, el empleo, las ayudas de fomento del empleo y la formación profesional ocupacional, así como las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades» (STC 228/2012, FJ 3).

También la doctrina del Consell se ha hecho eco de esta jurisprudencia en sus pronunciamientos cuando sostiene:

«Respecto al alcance del concepto de legislación laboral, contenido en el artículo 149.1.7 CE [?], aunque la jurisprudencia inicial y buena parte de la desarrollada en la década de los noventa y de los dos mil por el Tribunal Constitucional ha configurado un concepto acotado a la regulación de los elementos que integran la relación entre trabajadores y empresarios, también ha validado en ciertos casos la ampliación de su alcance a espacios vinculados a las políticas de dinamización del mercado de trabajo y a la implementación de determinadas políticas activas de empleo, específicamente en el ámbito de los programas formativos.» (DCGE 9/2015, FJ 2)

Una vez situada la materia de políticas activas de empleo bajo el título competencial del artículo 149.1.7 CE y aceptada, pues, la titularidad estatal de la capacidad normativa, corresponde subrayar igualmente que la integridad de la ejecución corresponde a la Generalitat, lo que implica «el necesario y escrupuloso respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos por el artículo 170 EAC (por todas, STC 95/2013, FJ 9, y 194/2011, FJ 6)» (DCGE 17/2015, de 22 de octubre, FJ 2).

La doctrina constitucional efectúa, de manera natural, el paso del reconocimiento de la competencia íntegra de la Generalitat sobre la ejecución en esta materia en la afirmación de que los casos en los que el Estado puede atribuirse facultades de este tipo deben ser ciertamente excepcionales. En este sentido, la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11, articula el siguiente razonamiento: «[p]recisamente el dato de que la competencia normativa del Estado sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tal alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados» (en el mismo sentido, STC 244/2012, FJ 7, y, más recientemente, STC 198/2015, de 24 de septiembre, FJ 3, o 61/2015, de 18 de marzo, FJ 4, relativa a la formación ocupacional).

Ciertamente, la afirmación del carácter excepcional de la intervención estatal aparece repetidamente en la doctrina constitucional y consultiva, a veces en relación con la función ejecutiva exclusiva autonómica, como se acaba de ver, y, en otras, cuando interviene, además, la potestad subvencional de gasto, que se entiende ligada a la competencia material sobre la que esta se ejerce, en aplicación de los criterios establecidos en la STC 13/1992, de 6 de febrero.

En este punto, la propia doctrina constitucional ha prevenido contra el uso del llamado principio de supraterritorialidad como eventual criterio de atribución de competencias al Estado más allá de los casos expresamente previstos por el bloque de constitucionalidad. Como determina un amplio número de sentencias del Tribunal Constitucional que arrancan de la distinción entre el ejercicio de las competencias y sus efectos territoriales supraautonómicos, estos no determinan la reversión sin más de la competencia al Estado. En el presente Dictamen se hará mención de este principio atendiendo al ámbito de aplicación supraautonómico del Programa de activación para el empleo que analizamos.

Ante supuestos como este, tanto la doctrina constitucional como nuestra doctrina consultiva han concretado el carácter excepcional de asunción de competencias autonómicas ejecutivas por parte del Estado en la concurrencia de algunas condiciones. Particularmente, la imposibilidad de fijar puntos de conexión o fraccionar el programa o actividad pública e, incluso en este caso, cuando no puedan aplicarse los instrumentos de cooperación o coordinación, así como cuando deba alcanzarse un cierto grado de homogeneidad (STC 244/2012, FJ 7).

En la STC 22/2014, ya mencionada (FJ 7), y en otras posteriores, este tipo de requisitos aparecen junto a un nuevo concepto derivado de la previsión de la propia norma que resulta equívoco, la «coordinación unificada», entendida como:

«la necesidad de que esos programas deban ser gestionados por el Estado por encontrarnos en uno de los supuestos excepcionales que de acuerdo con nuestra doctrina permitirían la asunción de competencias ejecutivas por el Estado. La reserva de la función ejecutiva al Estado se prevé, por tanto, no con carácter general sino de modo puntual: únicamente cuando se demuestre la necesidad de una coordinación unificada. Necesidad que sólo se podrá apreciar si concurre o no a la luz de las disposiciones que reglamenten y desarrollen los concretos programas. Corresponderá, así, al Estado, al establecer las bases de aquellos fijar y justificar la necesidad de realizar una centralización de la gestión, por concurrir además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, el que no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y requerirse un grado de homogeneidad que sólo puede garantizar su atribución a un único titular, el Estado.» (STC 179/2016, FJ 7)

En realidad, este nuevo concepto conduce a una óptica pragmática muy utilizada por el Tribunal Constitucional, de escrutinio caso por caso, de modo que la excepcionalidad de la intervención estatal en la ejecución comporta:

«dilucidar caso por caso, ante cada concreta acción formativa, si se produce o no una efectiva concurrencia de circunstancias que justifiquen la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión.» (STC 178/2015, de 7 de septiembre, FJ 6)

Además, en el supuesto que nos ocupa nos encontramos ante una actuación de la Administración que podemos calificar de fomento o subvencional, entendida la subvención en sentido amplio, como ya hicimos en los DCGE 3/2012, de 8 de febrero (FJ 2.3), o 18/2013, de 21 de noviembre (FJ 2.4), y que hemos reiterado más recientemente en el DCGE 1/2016, de 25 de febrero, «como cualquier actividad de fomento que comporte gasto público y que sea susceptible de territorialización» (FJ 2). Así, es incuestionable que el Programa contiene una acción de fomento con el fin de facilitar la reincorporación al mercado laboral de un colectivo de personas especialmente desfavorecido, que se articula en dos vertientes. Por un lado, los fondos dedicados a la ejecución del Programa que llevan a cabo las comunidades autónomas (en el ámbito del diseño, asignación y seguimiento del itinerario individual y personalizado de empleo, así como las acciones de inserción) con cargo a sus presupuestos y que proceden del presupuesto de gastos del SEPE que les sean asignados como consecuencia de los criterios aprobados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 2015 (art. 9 RDL 16/2014). En este supuesto, los fondos se territorializan (Orden ESS/1978/2015, de 17 de septiembre, que da publicidad a los criterios objetivos de distribución territorial acordados en la mencionada Conferencia y Orden ESS/1857/2016, de 5 de diciembre, por la que se distribuyen territorialmente, para el ejercicio económico de 2016, subvenciones de ámbito laboral, entre ellas las relativas al Programa de activación para el empleo).

Por otra parte, el otorgamiento de una ayuda económica de acompañamiento ligada indefectiblemente a la participación en el Programa que se incluye dentro de la acción protectora por desempleo y se realiza con cargo al presupuesto del SEPE (art. 9.1 RDL 16/2014) que, si bien formal y nominalmente no se denomina subvención, presenta, a nuestro entender, algunos de los elementos definitorios de las subvenciones establecidos en el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, como por ejemplo que se realiza una disposición dineraria por parte de la Administración, sin contraprestación directa de los beneficiarios, sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo y que tiene por objeto la promoción de una actividad pública.

En consecuencia, respecto a la eventual centralización de funciones ejecutivas en el SEPE, es de aplicación la completa doctrina de la STC 13/1992 y siguientes, que han profundizado en los diferentes supuestos que la Sentencia prevé en el fundamento jurídico 8.

Lo anterior implica, sin extendernos en la argumentación y recogiendo también lo que ya decíamos en el DCGE 3/2013 (FJ 3), que, en caso de que se opte por la gestión centralizada, esta debe estar convenientemente justificada desde un punto de vista material (STC 136/2009, de 15 de junio, FJ 4) o debe poderse deducir sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate (STC 179/2016, FJ 2, con cita de la STC 244/2012, FJ 7) y debe estar limitada a aquellas funciones y acciones concretas que, de manera imprescindible, requieran ser ejecutadas por los órganos estatales (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 4 a 7; 89/2012, de 7 de mayo, FJ 6 y 7, y 244/2012, FJ 7).

Asimismo, debe de ser «imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector» [STC 13/1992, FJ 8.d, que reconoce la posibilidad de centralización incluso en caso de que la comunidad autónoma tenga competencias materiales exclusivas, respetando las condiciones mencionadas. Doctrina que se ha utilizado repetidamente (por todas, STC 179/2016, de 20 de octubre, FJ 2, con cita de la STC 244/2012, FJ 7)].

Adicionalmente, deberá respetarse la participación de la Generalitat en la determinación de recursos no territorializables (indivisibles) que ha introducido el artículo 114.5 EAC como consecuencia de la doctrina constitucional mencionada y que ha sido validada por la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de autonomía.

Se trata, pues, de aplicar la gestión descentralizada de las subvenciones que establece el artículo 114.4 EAC. Esta podría permitir, si fuera necesario, la coordinación de las comunidades autónomas por parte del Estado, pero no el desplazamiento de la función ejecutiva sin las condiciones mencionadas.

2. Sobre el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 CE, como hemos apuntado y puesto de manifiesto en varios dictámenes, otras sentencias del Tribunal Constitucional han aceptado simultáneamente la intervención de este título (ordenación general de la economía) como fundamento competencial de las políticas activas de empleo. Esta línea, que permite dar solución a la primera jurisprudencia constitucional que negaba la habilitación del empleo en el artículo 149.1.7 CE, surge, en parte, por el efecto en la ordenación general de la economía que atribuyen algunas sentencias a los programas y acciones de fomento del empleo contenidos en el artículo 13.e y después 13.h de la Ley 56/2003 de empleo. Así, entre las más destacadas podemos citar la STC 22/2014, que sostiene:

«este Tribunal ha considerado que la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con ésta, sino que se trata ?de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el art. 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica?.» (FJ 4)

Efectivamente, como ya pusimos de manifiesto en el DCGE 26/2014, las consecuencias del cambio de título competencial «no son meramente formales sino que, todo lo contrario, comportan efectos sustancialmente diferentes en la distribución del marco de competencias entre el Estado y la Generalitat. Así, mientras que en el supuesto del título competencial del artículo 149.1.7 CE, el esquema es el de plena competencia normativa para el Estado y de mera ejecución para los poderes catalanes, en el caso de las políticas de fomento del empleo [cuando se sustentan sobre el artículo 149.1.13 CE], el modelo de reparto de las facultades es de bases-desarrollo» (FJ 4). Lo anterior, en el caso concreto que nos ocupa, implicaría, paradójicamente, una mejora en la posición de las comunidades autónomas respecto del Estado, ya que podría entenderse que estas podrían aprobar leyes de desarrollo de los programas estatales y también variarían las posiciones respectivas en la actividad subvencional (STC 13/1992, FJ 8).

Además, cabe recordar que la doctrina del Tribunal Constitucional se afirma claramente restrictiva porque considera que el artículo 149.1.13 CE no puede incluir ninguna acción de naturaleza económica y es necesaria la existencia de una «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 5), o bien contener «los criterios globales de ordenación de un sector concreto de la economía» (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3). En un caso próximo al presente porque trataba la formación profesional continua, el Tribunal Constitucional admitió la incidencia económica de las aptitudes profesionales de los trabajadores pero consideró que carecía de relevancia económica determinante para adscribirlo al título competencial del artículo 149.1.13 CE (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7).

En la misma línea se ha pronunciado el Consell al tratar la incidencia del artículo 149.1.13 CE como título competencial transversal, abogando por una interpretación restrictiva (entre muchos otros, DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2; DCGE 6/2011, de 20 de mayo, FJ 3; DCGE 13/2013, de 10 de octubre, FJ 2, y DCGE 18/2013, FJ 2). En concreto, respecto a la materia que nos ocupa, el DCGE 3/2013, en el fundamento jurídico tercero, al pronunciarse sobre la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, relativa a la gestión centralizada en el SEPE de determinados créditos dirigidos a las políticas activas de empleo derivadas de los programas y actuaciones contenidas en el artículo 13.h de la Ley de empleo durante el año 2013, consideró que no cumplía los criterios exigidos por el Tribunal Constitucional de incidencia directa y significativa sobre la economía ni de criterios de ordenación de un sector concreto de la economía que acabamos de mencionar para poder encuadrarla en el artículo 149.1.13 CE.

La doctrina constitucional más reciente, de la que son exponentes la STC 179/2016 o la 43/2017, continúa la línea iniciada por la STC 22/2014. Estas resoluciones justifican la presencia del artículo 149.1.13 CE, aunque no se definen claramente por este como título prevalente respecto del artículo 149.1.7 CE, que también entienden afectado, y se limitan a reconocer que la competencia de ejecución recae en las comunidades autónomas sea uno u otro el título competencial habilitante de las competencias del Estado.

Es cierto que, finalmente, la Generalitat tiene en ambos casos la competencia ejecutiva y, «por lo tanto, con independencia de si el encuadre del supuesto corresponde al título del subapartado 13 del artículo 149.1 CE o al del subapartado 7, los casos en los que el Estado puede atribuirse las facultades ejecutivas en detrimento de las comunidades autónomas deben ser excepcionales» (DCGE 26/2014, FJ 4). No obstante lo anterior, debemos recordar que los títulos competenciales no son intercambiables y, en el supuesto de concurrencia, como es nuestro caso, es conveniente determinar el título prevalente, teniendo en cuenta la razón o finalidad de la norma atributiva y el contenido del precepto cuestionado (STC 8/2012, entre muchas otras).

También es doctrina consolidada para resolver los casos de concurrencia competencial la aplicación de la regla de predominio del título específico sobre el más genérico, cuando el perímetro de actuación del primero esté dentro del área del segundo. Este supuesto es particularmente claro cuando uno de los títulos competenciales en juego es el artículo 149.1.13 CE. Efectivamente, esta competencia, por su transversalidad y especialmente cuando concurre con un título más específico (como ocurre aquí con el de «legislación laboral»), solamente debería ser parámetro de constitucionalidad si la norma tiene una «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» o bien contiene los «criterios globales de ordenación del sector» económico concreto, como ya se ha apuntado.

Así pues, a la hora de escoger el título prevalente que habilita para la regulación del Programa de activación para el empleo del que forman parte los preceptos solicitados, debemos inclinarnos por encuadrarlo en el artículo 149.1.7 CE. De la lectura de su objeto y finalidad, centrada en la orientación, formación y recualificación de los beneficiarios para su retorno al mercado de trabajo, se hace patente que el Programa no contiene criterios globales con la pretensión de ordenar un sector económico. De hecho, estamos ante un Programa que se califica como «específico y extraordinario de carácter temporal», definición que difícilmente se corresponde con el concepto de globalidad y ordenación que se exige para su subsunción en el artículo 149.1.13 CE. Asimismo, pretende dar respuesta a una situación concreta de desempleo que afecta a un sector de la población muy determinado (parados de larga duración con responsabilidades familiares, que han agotado la prestación por desempleo y que cumplan una serie de requisitos para acceder a él que prevé el propio Programa).

Las características indicadas nos llevan también a descartar que la incidencia económica sea directa y significativa, a pesar de reconocer que el Programa tiene una repercusión económica porque se destinan a él una serie de recursos que afectan al mercado de trabajo. A título indicativo, podemos añadir una referencia al volumen de recursos monetarios que se dedican al Programa, en relación con el total del presupuesto de gastos que tiene asignado el SEPE. Así, observamos que los presupuestos generales del Estado para el año 2017, aprobados por la Ley 3/2017, de 27 de junio (BOE núm. 153, de 28 de junio de 2017), prevén para este Servicio una cuantía de 23.993.831,49 miles de euros. Respecto a ello, la partida presupuestaria 19.101.251M.488.02, con crédito ampliable, destinada a la financiación de la ayuda económica de acompañamiento, tiene un importe previsto de 280.000,00 miles de euros. Y, con la información de la que disponemos hasta el momento, en el ejercicio 2016, la financiación del diseño, asignación y seguimiento del itinerario individual y personalizado de empleo y las acciones de inserción del Programa cuya ejecución correspondía a las comunidades autónomas se llevó a cabo con cargo a las aplicaciones presupuestarias 19.101.241A.454.00 y 19.101.241A.454.10, por importe de 236.552,20 miles de euros y 100.000,00 miles de euros, respectivamente. Estos últimos importes también incluían la financiación de otras políticas de activación del empleo ajenas al Programa que dictaminamos.

Tercero. El examen de los preceptos solicitados

Una vez expuesto el objeto del Dictamen y fijado el canon de constitucionalidad y de estatutariedad sobre el que debemos basar nuestra opinión, en este fundamento jurídico analizaremos por separado los preceptos solicitados, que, como ya hemos dicho varias veces, son los siguientes: artículo único, apartados tres, cuatro y cinco, y disposición final primera del Real decreto-ley.

1. El escrito de solicitud contiene argumentos genéricos y no individualizados para cada precepto, por lo que los pondremos de manifiesto seguidamente en el bien entendido que los reproches se dirigen indistintamente a los preceptos que posteriormente analizaremos.

Así pues, los peticionarios alegan que, en la medida en que el Programa reproduce básicamente lo establecido en la anterior regulación, podrían vulnerarse las competencias de la Generalitat al prever que «la concesión de la ayuda económica de acompañamiento se reserve al Servicio Estatal Público de Empleo (SEPE), aunque dichas ayudas no son a cargo de los recursos económicos de la Seguridad Social ni concurren circunstancias que justifiquen la excepcionalidad de su gestión y concesión por el Estado, por lo que debería corresponder su tramitación y otorgamiento a los servicios públicos de empleo de la Generalitat de Cataluña».

Igualmente, considera que «las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de trabajo y relaciones laborales (art. 170 EAC), con el alcance establecido en la STC 31/2010 (especialmente FFJJ 61 y 106), y para la promoción de la actividad económica en Cataluña serían los títulos competenciales que la habilitan para establecer y desarrollar políticas de empleo y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional en el ejercicio de sus competencias normativas, el Estado no debería desapoderar de las competencias estatutariamente asumidas (STC 22/2014, FJ 4)».

Finalmente, la argumentación se completa recordando que «corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia ejecutiva, la gestión de las subvenciones estatales, incluyendo su tramitación y concesión, de acuerdo con el artículo 114.4 EAC» y toda la doctrina constitucional formulada en la STC 13/1992.

Dicho esto, a continuación examinaremos de manera individualizada los preceptos solicitados.

2. El artículo único, apartado tres, del Real decreto-ley, en la nueva redacción que da al artículo 4 del RDL 16/2014, dispone:

«Tres. El artículo 4 queda redactado de la manera siguiente:

?1. Para ser admitidos en el programa y obtener el reconocimiento de la ayuda económica de acompañamiento prevista en el artículo 7, las personas desempleadas deberán presentar la solicitud de incorporación dentro del año siguiente contado a partir del 1 de mayo de 2017. La solicitud deberá presentarse, conforme al modelo que se determine, en la oficina de prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal que corresponda a la persona desempleada. La solicitud deberá acompañarse de la documentación acreditativa de que se reúnen los requisitos recogidos en el artículo 2 y contendrá el compromiso de actividad que deberá suscribirse por el solicitante.

2. Una vez comprobado por el Servicio Público de Empleo Estatal que se cumplen los requisitos de acceso recogidos en el artículo 2, se informará al solicitante de que, para proceder a su admisión al programa y al abono de la ayuda económica correspondiente, deberá acreditar haber realizado las acciones de la búsqueda activa de empleo en los términos establecidos en el artículo 3, así como tener asignado un itinerario individual y personalizado de empleo, en los términos establecidos en los artículos 3 y 6.2.

Asimismo, se dará traslado de la solicitud al Servicio Público de Empleo competente a los efectos de que inicie las actuaciones necesarias para la asignación de un tutor individual, el diagnóstico del perfil del solicitante, y la elaboración del itinerario individual y personalizado de empleo en los términos establecidos en el artículo 6.

3. Una vez se haya asignado al trabajador el tutor individual, acreditada la búsqueda activa de empleo y elaborado el itinerario individual y personalizado de empleo, el Servicio Público de Empleo Estatal dictará resolución reconociendo la incorporación del trabajador al programa, lo que implicará su derecho a la percepción de la ayuda económica y la posibilidad, en su caso, de compatibilizarla con el trabajo en los términos previstos en el artículo 8. El Servicio Público de Empleo Estatal resolverá la solicitud en el plazo máximo de los tres meses siguientes a la fecha en que esta se hubiera presentado. Transcurrido el plazo sin que se haya dictado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada por silencio administrativo.

4. Contra la resolución adoptada por el Servicio Público de Empleo Estatal podrá interponerse reclamación previa a la vía jurisdiccional social en el plazo de treinta días desde la notificación de la misma?.»

Como se desprende de la dicción literal del precepto que acabamos de transcribir, este regula, a grandes rasgos, el procedimiento de solicitud e incorporación al Programa, que lleva aparejado indisolublemente el reconocimiento y obtención de la ayuda económica de acompañamiento, por lo que podemos considerar que el procedimiento y requisitos de incorporación al Programa son los conducentes a la obtención de la ayuda, entendida materialmente como subvención.

En la medida en que los peticionarios del Dictamen cuestionan la centralización de funciones ejecutivas en el SEPE, cabe decir que esta se manifiesta en el artículo 4 RDL 16/2014, en los siguientes aspectos: la recepción por este organismo de la solicitud, que debe hacerse «conforme al modelo que se determine» (apdo. 1), y la comprobación de la documentación acreditativa de que se reúnen los requisitos para ser beneficiario de la misma, así como de la aportación del compromiso de actividad que el solicitante debe suscribir (apdo. 2). Igualmente, el SEPE es el encargado de dictar la resolución que reconoce la incorporación al Programa, lo que implica el derecho a la percepción de la ayuda económica (apdo. 3).

Una simple lectura de las actuaciones descritas nos lleva a considerar que son calificables como funciones ejecutivas e instrumentales. En relación con esta afirmación, cabe hacer, en este punto, un inciso recordando lo que dispusimos sobre la definición de competencias ejecutivas en el DCGE 19/2013, de 16 de diciembre, donde reprodujimos la doctrina del DCGE 11/2013, de 13 de septiembre (FJ 2.2). En esos pronunciamientos, tomando como base la jurisprudencia constitucional según la cual las competencias ejecutivas «son por regla general aplicativas, llevando a la práctica lo establecido por disposiciones normativas» (STC 35/2013, de 14 de febrero, FJ 5, para el ámbito laboral, recogiendo la doctrina de la STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 7), precisamos que, además de la potestad de administración y la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes (STC 35/1982, FJ 2), podían integrarse en el concepto de competencias ejecutivas un haz diverso de facultades, como las de autoorganización, autorización, gestión, certificación y homologación y las de control y sanción, además del resto de actuaciones instrumentales que podía utilizar la Administración para su organización y su funcionamiento.

Volviendo a las actuaciones objeto de análisis, no hay duda de que la recepción de solicitudes es un acto de gestión administrativa que da inicio al procedimiento; la comprobación del cumplimiento de los requisitos se enmarca en la actividad de verificación y control típicas de la gestión administrativa y la resolución que reconoce la incorporación al Programa, y por tanto, el derecho a la percepción de la ayuda es también un acto administrativo que finaliza el procedimiento. En todos los casos nos encontramos ante una actividad administrativa reglada que se circunscribe a la mera actuación en cumplimiento de unos requisitos y condiciones establecidos previamente por el Estado mediante la regulación de todos los puntos del Programa. En consecuencia, son funciones que deben corresponder a la Generalitat como titular de la competencia ejecutiva en materia de políticas activas de empleo (art. 170.1 EAC), en relación también con el artículo 114.4 EAC, en la medida en que atribuye a la Generalitat la gestión de las subvenciones en esta materia, que incluyen la tramitación y concesión. Esto último puesto que hemos considerado que el procedimiento para la participación en el Programa y sus diferentes fases es el procedimiento para obtener la ayuda económica que materialmente tiene carácter subvencional.

Partiendo de la afirmación anterior, debemos añadir que, a nuestro entender, no se dan los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha exigido para que pueda producirse la centralización en el SEPE de las mencionadas funciones ejecutivas, ya que esta asunción debe ser excepcional, como hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo.

En primer lugar, no se justifica en la norma la necesidad de llevar a cabo la centralización con el fin de alcanzar los objetivos del Programa, ni esta se deduce de la naturaleza y el contenido de la medida de fomento. Como es sabido, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no es suficiente que el Programa abarque todo el territorio del Estado. Tampoco se alegan en ningún momento los motivos conducentes a la imposibilidad de fraccionar la actividad pública de gestión del Programa. Y ni siquiera aparece alusión alguna a la imposibilidad de aplicar mecanismos de colaboración o cooperación, condiciones establecidas por la doctrina constitucional para considerar correcta la gestión centralizada por parte del Estado.

En segundo lugar, la homogeneidad en la tramitación del Programa y la ayuda económica ya se logran por la alta densidad normativa contenida en los RDL 16/2014 y 7/2017 que lo regulan. Estas normas determinan con todo detalle los requisitos, plazos, contenido y condiciones, lo que hace del todo innecesario e improcedente privar a la Generalitat de sus facultades de gestión, dado que, en este caso, actuaría como simple ejecutora de la normación estatal.

Al mismo resultado llegamos al tratar el Real decreto-ley desde su naturaleza subvencional, aplicando los criterios expuestos en el fundamento jurídico anterior, siguiendo la línea de la STC 13/1992. Efectivamente, teniendo en cuenta que los recursos dedicados a la ayuda económica se calculan sobre un indicador fijo y conocido (de acuerdo con el art. 7.b RDL 16/2014, la cuantía de la ayuda será igual al 80?% del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual vigente en cada momento) y que se dispone de datos sobre el número de personas posibles beneficiarias, podría distribuirse proporcionalmente el fondo entre las comunidades autónomas evitando que se sobrepasara la cuantía global de los fondos estatales.

De hecho, la constatación de que la gestión centralizada es innecesaria podemos encontrarla en el hecho de que una parte de los fondos del Programa, como hemos expuesto, ya está territorializada de acuerdo con los criterios fijados por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales. A pesar de las posibles diferencias de matiz entre los fondos mencionados y la ayuda económica de acompañamiento, las mismas razones que posibilitan la territorialización de los primeros son aplicables a la segunda. Es más, uno de los criterios de distribución de los mencionados fondos que se ha utilizado es el número de potenciales beneficiarios del Programa que debería atender la comunidad autónoma, el cual, como hemos dicho, sería también aplicable a la ayuda económica de acompañamiento.

En último término, la propia regulación del Programa asegura la igualdad en la obtención y disfrute de la ayuda económica a los potenciales destinatarios, lo que hace innecesaria su gestión centralizada por parte del SEPE, que podría ser asumida por la Generalitat.

Por consiguiente, a la vista de lo anterior, la atribución de funciones de carácter ejecutivo al SEPE que efectúa el apartado tres del artículo único del RDL 7/2017, en la nueva redacción que da al artículo 4 del RDL 16/2014, vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 170.1 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

3. El artículo único, apartado cuatro, del Real decreto-ley, que da nueva redacción al artículo 6.2 del RDL 16/2014, tiene el siguiente contenido literal:

«Cuatro. El apartado 2 del artículo 6 queda redactado del siguiente modo:

?2. Con carácter previo a la admisión en el programa, el Servicio Público de Empleo competente asignará al solicitante un tutor individual, que facilitará la realización y acreditación de la búsqueda activa de empleo, en los términos establecidos en el artículo 3.b) y elaborará el itinerario individual y personalizado de empleo, todo ello en el plazo de un mes desde la solicitud de la admisión al programa, a partir de una entrevista individualizada que permita realizar un diagnóstico previo del perfil del trabajador.

Para facilitar la realización y acreditación de la búsqueda activa de empleo, el tutor podrá proporcionar al solicitante la información necesaria sobre las agencias de colocación existentes en su ámbito de actuación y los servicios que prestan, a fin de que puedan realizar su inscripción en aquellas.

Asimismo, podrá informarle sobre los portales de empleo, las ofertas de empleo disponibles y cualesquiera otros instrumentos que le faciliten el cumplimiento de las actuaciones de búsqueda activa de empleo.

Las agencias de colocación que actúen como entidades colaboradoras de los Servicios Públicos de Empleo, deberán realizar la inscripción del solicitante en la misma y, al menos, dos de las acciones de las recogidas en los apartados 3.ª a 6.ª del artículo 3.b) y asimismo emitir la certificación correspondiente?.»

Como acaba de exponerse, el precepto da una nueva redacción al apartado 2 del artículo 6 RDL 16/2014, relativo a la obligación de los servicios públicos de empleo competentes de asignar un tutor individual al solicitante del Programa y a las funciones que aquel cumple en el proceso de búsqueda activa de empleo. Como hemos puesto de manifiesto al inicio de este fundamento, los solicitantes del Dictamen no aportan argumentos específicos que permitan dilucidar la existencia ni el alcance de la invasión competencial que alegan. Únicamente mencionan que «se establecen de nuevo las funciones de intermediación y de búsqueda activa de empleo correspondientes a los servicios de empleo autonómicos competentes, consistentes en asignar un tutor individual y en la elaboración de un itinerario individual y personalizado de empleo que deben acreditarse ante el SEPE en los términos establecidos en el artículo 3.b».

De hecho, de la redacción anterior parece desprenderse que lo que se objeta es la obligación de acreditación ante el SEPE. Este, sin embargo, no es, a nuestro parecer, el sentido que hay que dar al precepto. El artículo 3.b se refiere a la acreditación de la búsqueda activa de empleo como obligación de las personas desempleadas para su incorporación y mantenimiento en el Programa, y se efectúa ante el «Servicio Público de Empleo en el que se encuentre inscrito como demandante de empleo» (en nuestro caso el Servicio Público de Empleo de Cataluña). La única mención al organismo estatal es precisamente la relativa a la comunicación obligatoria de la acreditación certificada de la búsqueda que debe efectuar el mencionado servicio público de empleo, cuestión que trataremos posteriormente, en el punto 6 de este fundamento jurídico.

Retomando el contenido del apartado cuatro del artículo único del Real decreto-ley, este determina las funciones que corresponden a las administraciones autonómicas en el ámbito de las obligaciones de los solicitantes del Programa y, por tanto, de la ayuda económica, citando expresamente el servicio público de empleo competente, así como incluye una serie de indicaciones no obligatorias sobre el ejercicio de las funciones del tutor y concreta las tareas que deben llevar a cabo las agencias de colocación que actúen como entidades colaboradoras.

Así pues, consideramos que la fijación de criterios para el ejercicio de las actuaciones que constituyen el núcleo de los requisitos del Programa y de las obligaciones de los solicitantes de la ayuda y las condiciones en las que deben llevarse a cabo las actuaciones, por su generalidad y vocación de regulación, tienen un carácter normativo que encuentra amparo en las competencias del Estado sobre legislación laboral del artículo 149.1.7 CE. Además, cabe remarcar que el precepto no atribuye al SEPE ninguna función que pueda calificarse de ejecutiva.

En consecuencia, el apartado cuatro del artículo único del RDL 7/2017, que da nueva redacción al artículo 6.2 del RDL 16/2014, no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC.

4. El artículo único, apartado cinco, del Real decreto-ley, que da nueva redacción al artículo 6.6.a del RDL 16/2014, prevé:

«Cinco. El párrafo a) del artículo 6.6 [relativo a la comunicación que deben efectuar los Servicios Públicos de Empleo al Servicio Público de Empleo Estatal] queda redactado del siguiente modo:

a) La identidad del tutor individual que se asigne al solicitante del programa, la acreditación de la búsqueda activa de empleo, los itinerarios que se elaboren, y las colocaciones que se realicen durante la vigencia de los itinerarios, así como su seguimiento. Los itinerarios deberán ser comunicados inmediatamente después de su elaboración.»

El precepto establece la obligación de comunicar al SEPE las actuaciones realizadas por los servicios públicos de empleo competentes para el desarrollo del Programa en materia de activación para el empleo. En concreto, se determina el deber de informar al SEPE sobre la identidad del tutor individual asignado, la acreditación de la búsqueda activa de empleo, los itinerarios que se elaboren y las colocaciones que se efectúen durante la vigencia de los itinerarios, así como el seguimiento correspondiente. Todos estos puntos ya existían antes de la modificación por el Real decreto-ley excepto «la acreditación de la búsqueda activa de empleo», que se introduce como novedad, pero que no altera el diseño competencial que ya existía, y que se fundamenta en el mandato que los servicios públicos de las comunidades autónomas comuniquen al SEPE los elementos principales del Programa que acabamos de indicar.

Es cierto que el Tribunal Constitucional ha considerado la información entre el Estado y las comunidades autónomas como un deber que deriva del principio de colaboración, a la vez principio estructural del Estado autonómico y recogido ahora en los artículos 140 a 142 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Pero dicha información y dicha colaboración deben ser mutuas, y no impuestas por el Estado a las comunidades autónomas, porque en este caso se trataría de una relación jerárquica. Esta interpretación viene reforzada por el hecho que entre el Estado y la Generalitat, como hemos expuesto en el fundamento jurídico primero, ya existe un Convenio de colaboración (Resolución EMO/3125/2011), que recoge múltiples formas de comunicación, incluso la creación de un Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE), que culmina la comunicación de la información entre ambas administraciones.

Tampoco puede considerarse coordinación ?en el sentido procesal clásico que ha definido el Tribunal Constitucional desde 1983? porque no se dan los factores que exige esta doctrina, consolidados en la STC 148/2000, de 1 de junio, entre otras.

En realidad, este artículo incorpora una exigencia de información necesaria para que el SEPE pueda llevar a cabo las funciones ejecutivas relativas a la admisión y permanencia en el Programa de los solicitantes y la consiguiente percepción de la ayuda económica (arts. 4 y 5 RDL 16/2014), como es, como hemos indicado, la relativa a la designación de tutor, la acreditación de la búsqueda y la elaboración de los itinerarios, con las colocaciones y su seguimiento.

Estas previsiones forman parte de una comunicación lógica en la medida en que el SEPE es el competente para reconocer el acceso al Programa y la permanencia en él y para entregar la ayuda económica, pero perderían su sentido si la gestión y el pago fueran descentralizados y, por tanto, realizados por los servicios de las comunidades autónomas.

En este sentido, por coherencia con lo dicho respecto del apartado tres, el apartado cinco del artículo único del RDL 7/2017, que da nueva redacción al artículo 6.6.a del RDL 16/2014, puede considerarse que es contrario a los artículos 170 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

5. La disposición final primera del Real decreto-ley prescribe:

«Disposición final primera. Título competencial.

Este Real Decreto-ley se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.7 y 13 de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, respectivamente.»

La solicitud no contiene argumentación alguna sobre los motivos en que se basan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad de esta disposición, salvo una simple referencia a su contenido.

En este punto, y respecto a la posible fundamentación del Real decreto-ley en el artículo 149.1.13 CE, nos remitimos a lo que ya hemos afirmado en el fundamento jurídico segundo, donde hemos descartado su aplicación porque hemos considerado como título prevalente el contenido en el artículo 149.1.7 CE.

En cuanto al artículo 149.1.7 CE, como hemos señalado en otros pronunciamientos haciéndonos eco de la doctrina constitucional, y que creemos aplicable al supuesto que nos ocupa, las impugnaciones de las disposiciones que califican competencialmente determinados preceptos de una norma «tienen el carácter de ?sistemáticas? y, por consiguiente, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6, y 23 y 24/2015, de 17 de diciembre, FJ 3 y 8, respectivamente)» (DCGE 26/2015, de 29 de diciembre, FJ 3).

Por lo tanto, la conclusión de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad a la que hemos llegado en este Dictamen respecto a los apartados tres y cinco del artículo único del RDL 7/2017, en el sentido de que no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE y vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 170.1 y 114.4 EAC, se extiende, también, a la disposición final primera.

6. Por último, vista la remisión que contiene el apartado cuatro del artículo único del Real decreto-ley que hemos analizado en el punto tercero de este fundamento jurídico y por conexión con los preceptos objeto de la solicitud de dictamen (de acuerdo con el artículo 19.1 de nuestra Ley reguladora), aunque no ha sido objeto de petición expresa, debemos referirnos al apartado dos del artículo único del Real decreto-ley que da nueva redacción al artículo 3.b RDL 16/2014, relativo a la acreditación de la búsqueda activa de empleo como requisito para la incorporación y el mantenimiento en el Programa. En concreto, respecto a la obligación del servicio público de empleo autonómico de comunicar al SEPE la acreditación certificada, que coincide con la obligación de comunicación de la acreditación de búsqueda activa de empleo a este Servicio que contiene el artículo único, apartado cinco, del Real decreto-ley que hemos examinado en el punto cuarto de este fundamento. Por lo tanto, entendemos que le son aplicables los mismos razonamientos y conclusión a la que hemos llegado, y que nos llevan a concluir que el inciso «seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada» vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 170 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Por otra parte, de acuerdo con lo que hemos indicado en el apartado anterior, la conclusión a la que se llega respecto del inciso mencionado debe trasladarse a la disposición final primera del Real decreto-ley en la medida en que habilita competencialmente este precepto.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El apartado dos, en el inciso «seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada»; así como el apartado tres, en la atribución de funciones de carácter ejecutivo al SEPE, y el apartado cinco del artículo único del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo, en la nueva redacción que dan, respectivamente, a los artículos 3.b, 4 y 6.6.a del Real decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat de los artículos 170.1 y 114.4 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El apartado cuatro del artículo único del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, en la nueva redacción que da al artículo 6.2 del Real decretoley 16/2014 no es contrario al Estatuto ni a la Constitución.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. La disposición final primera del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, respecto a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en la conclusión primera de este Dictamen, en los términos y el alcance que se exponen, vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 170.1 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 29 de junio de 2017

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 4/2017, de 29 de junio, sobre el Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo (BOE núm. 102, de 29 de abril de 2017).

ANTECEDENTES

1. El día 31 de mayo de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de 30 de mayo (Reg. núm. 5781), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo de Gobierno de la Generalitat, de 30 de mayo, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al orden de distribución competencial respecto a los apartados tres, cuatro y cinco del artículo único y la disposición final primera del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el Empleo.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de junio de 2017, después de examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25 LCGE, apartados 1 a 3, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente y designó ponente al consejero señor Eliseo Aja.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25.4 LCGE y del artículo 35.1 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la norma sometida a dictamen.

4. En fecha 12 de junio de 2017 se recibió en el Registro del Consell un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia que adjuntaba como documentación complementaria un acuerdo del Gobierno y una nota elaborada por la Secretaría General del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, de 8 de junio de 2017 (Reg. núm. 5793).

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 29 de junio de 2017 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se acaba de exponer en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita de este Consell que, con carácter previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad, se pronuncie sobre la adecuación al orden de distribución de competencias de los apartados tres, cuatro y cinco del artículo único y la disposición final primera del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo (en adelante, RDL 7/2017 o Real

Decreto-ley), que ha sido convalidado por el Acuerdo del Congreso de los Diputados de 11 de mayo de 2017 (publicado mediante Resolución de la Presidencia del Congreso de la misma fecha).

Dado que el contenido esencial del Real decreto-ley es la prórroga y modificación del preexistente Programa de activación para el empleo (aprobado por el Real decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, y prorrogado, a su vez, por el Real decreto-ley 1/2016, de 15 de abril), a fin de delimitar el objeto del Dictamen, y a efectos de una mejor comprensión, iniciaremos nuestro examen exponiendo el marco normativo del Real decreto-ley, a continuación, trataremos su contenido, haciendo mención de los preceptos solicitados, y su finalidad. Posteriormente, resaltaremos las dudas que se suscitan en los solicitantes y los motivos que las fundamentan y, por último, indicaremos la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva.

1. De acuerdo con la dicción del propio preámbulo, el Real decreto-ley 16/2014 (en adelante, RDL 16/2014) responde a la necesidad de intensificar la recuperación del empleo y acelerar su transformación en términos de creación de empleo estable y de calidad a raíz de la duración e intensidad de la crisis de los últimos años (párr. segundo, apdo. I). La norma se hace eco de una de las iniciativas contenida en el Acuerdo tripartito entre el Gobierno, las organizaciones empresariales y los sindicatos, de 29 de julio de 2014, en relación con el favorecimiento de la reinserción laboral de los desempleados de larga duración con cargas familiares.

De este modo, regula un programa específico y extraordinario de carácter temporal para personas desempleadas de larga duración, que comprende políticas activas de empleo, así como actuaciones de intermediación laboral, con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo, y una ayuda económica de acompañamiento gestionada por el Servicio Público de Empleo Estatal (art. 1 RDL 16/2014). A grandes rasgos, el objetivo del Programa es «evitar el riesgo de permanencia en situación de desempleo de sus beneficiarios y contribuir a su activación e inserción eficaz en el mercado de trabajo, mientras se pone a su disposición una ayuda económica que permita afrontar una situación personal difícil en la transición de vuelta al entorno laboral» (párr. noveno, apdo. II, preámbulo RDL 16/2014). Sobre la regulación que incluye, podemos destacar que, para la incorporación y el mantenimiento en el Programa, las personas desempleadas, además de los requisitos previstos en el artículo 2 RDL 16/2014, deben suscribir un compromiso de actividad, acreditar la búsqueda activa de empleo y participar en las acciones previstas en el itinerario individual y personalizado (art. 3). Al Programa puede accederse una sola vez (art. 6) y la ayuda económica de acompañamiento, cuya cuantía será igual al 80?% del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual vigente en cada momento, tiene una duración de seis meses, si bien las acciones de reinserción pueden sobrepasar este periodo (art. 7). La ayuda económica es compatible con otras ayudas para la asistencia a las acciones de formación profesional para el empleo y con el trabajo por cuenta ajena, a tiempo completo o parcial y de duración indefinida o temporal, hasta un máximo de cinco meses (art. 8).

Con carácter general, la identificación concreta de esta categoría de programas, de carácter temporal, extraordinario y destinados a colectivos especialmente vulnerables, se introdujo en el artículo 13.e (como un nuevo apartado 4) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, que ya preveía otros programas, a través de la disposición adicional tercera del Real decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero (precisamente con fundamento en los títulos competenciales del artículo 149.1.7 y .17 CE), y que posteriormente pasó a ser el artículo 13.h (mediante el artículo 5.1 del Real decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero). La Ley 56/2003 ha sido refundida y derogada por el Real decreto legislativo 3/2015, de 23 de octubre, que contiene la referencia a los programas mencionados en el artículo 18.h.5 del texto refundido (en adelante, texto refundido). En concreto, este precepto se refiere a «Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios».

Nos encontramos, por tanto, ante uno de los instrumentos incardinables en las políticas activas de empleo tal como se definieron en la Ley de empleo 56/2003 y en el propio texto refundido (art. 36).

De hecho, la atribución que efectuó el artículo 13 de la Ley 56/2003, en sus diversas versiones, primero como 13.e y después como 13.h (ahora art. 18.h.5 del texto refundido), al Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SEPE) de la gestión de este tipo de actuaciones, junto con la de otros servicios y programas, financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos, que, precisamente, como ya hemos avanzado, es el motivo que fundamenta la presente petición de dictamen, ha dado lugar a numerosa conflictividad constitucional y a los correspondientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional, de este Consell y, anteriormente, del Consell Consultiu.

En este sentido, podemos mencionar el DCC núm. 260, de 17 de febrero, de 2004, que se pronunció sobre la redacción originaria del artículo 13.e de la Ley 56/2003, el cual, entre otros preceptos, fue tratado por la STC 22/2014, de 13 de febrero. Asimismo, en el DCGE 3/2013, de 26 de febrero, se analizó la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, relativa a la gestión de acciones, medidas y programas establecidos en el artículo 13.h de la Ley 56/2003, y sobre el que también se han pronunciado las STC 179/2016, de 20 de octubre, y 194/2016, de 16 de noviembre. Sobre un supuesto parecido, en este caso la disposición adicional duodécima de la Ley 2/2012, de 29 de junio, se ha pronunciado la reciente STC 43/2017, de 27 de abril.

Igualmente, el DCGE 26/2014, de 18 de diciembre, trató, entre otros, el artículo 114.siete de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, que modificó el artículo 13.h de la Ley 56/2003, el cual, a pesar de ser objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 283-2015, por parte del Gobierno de la Generalitat, se encuentra en este momento pendiente de resolución.

Por la materia que tratan y la doctrina que contienen dichos pronunciamientos consultivos, así como la jurisprudencia constitucional citada, nos referiremos a ellos y los utilizaremos a lo largo de este Dictamen.

Para finalizar, hay que recordar, respecto a los instrumentos de carácter general, que la previsión de los programas de políticas activas de empleo y de intermediación laboral se contienen en los planes anuales de política de empleo (previstos en el artículo 11 del texto refundido), el último de los cuales corresponde al año 2016 y fue aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 2016 (publicado mediante Resolución de 22 de agosto de 2016, de la Secretaría de Estado de Empleo).

Además, las políticas activas de empleo (entre las cuales el Programa que tratamos) deben desarrollarse teniendo en cuenta la Estrategia española de activación del empleo (art. 36.1 texto refundido) que, junto con los planes anuales anteriormente citados, constituyen instrumentos de coordinación del Sistema Nacional de Empleo y cuyo contenido se regula en el artículo 10 del texto refundido. La última estrategia, aprobada por el Real decreto 751/2014, de 5 de septiembre, comprende el periodo de 2014-2016.

A lo anterior debe añadirse también una mención a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que se configura como instrumento general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración general del Estado y la de las comunidades autónomas en materia de política de empleo y especialmente respecto a la Estrategia y los planes anteriormente mencionados (art. 8 texto refundido); la cual tiene funciones específicas, por lo que ahora interesa, en relación con los programas de carácter excepcional y duración determinada gestionados por el SEPE, como informar la reserva de crédito que se dote para financiarlos y, también, ser informada anualmente sobre los resultados de las actuaciones que resulten de la misma (art. 18.h.5 texto refundido).

Respecto al contexto normativo catalán, como pusimos de manifiesto en el DCGE 8/2015, de 4 de junio (FJ 1), cabe recordar que, en el marco del Estatuto de autonomía de 1979, ya se llevó a cabo el traspaso de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación mediante el Real decreto 1050/1997, de 27 de junio (también complementado por el Real decreto 774/1999, de 7 de mayo), traspaso, además, al que alude el Real decreto-ley 16/2014, a la hora de reconocer la competencia para la asignación del itinerario individual y las acciones de mejora de la empleabilidad en las comunidades autónomas (disp. ad. segunda.2). A partir del nuevo Estatuto de autonomía, la cooperación entre la Administración de la Generalitat y el Estado se ha articulado mediante un Convenio de colaboración, firmado el 14 de noviembre de 2011 (Resolución EMO/3125/2011, de 14 de diciembre, publicada en el DOGC núm. 6065, de 13 de febrero de 2012), entre el Servicio Público de Empleo Estatal y la Generalitat de Cataluña, para la coordinación de la gestión del empleo por la propia Generalitat y la gestión de las prestaciones por desempleo por el SEPE, el intercambio de información y estadística y la regulación de la Comisión de Coordinación y Seguimiento.

Debe destacarse también la Ley 13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña, que en el artículo 1.b fija como uno de sus objetivos, en lo que ahora interesa, «[e]stablecer el marco de ordenación de las políticas públicas de empleo en Cataluña, para cubrir la gestión de servicios y programas dirigidos a mejorar las oportunidades de inserción laboral de las personas». Esta norma legal fue objeto del DCGE 9/2015, de 4 de junio.

2. Una vez expuesto el contexto normativo, nos referiremos a continuación al contenido y finalidad del Real decreto-ley. Esta norma está estructurada en un artículo único, relativo, como ya hemos avanzado, a la modificación y prórroga del Programa de activación para el empleo; una disposición transitoria única, que se refiere a la aplicación del requisito relativo a la inscripción como demandante de empleo, y tres disposiciones finales, que contienen respectivamente los títulos competenciales habilitantes ex artículo 149.1.7 y .1.13 CE (disp. final primera); la modificación de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (disp. final segunda), y la entrada en vigor el mismo día de su publicación en el BOE (disp. final tercera).

En concreto, el artículo único modifica el RDL 16/2014 con el siguiente alcance: el apartado uno da nueva redacción al artículo 2.1, relativo a los requisitos de los beneficiarios del Programa, ampliando la posibilidad de acceso a otros colectivos y reduciendo de seis meses a un mes el plazo de espera posterior al agotamiento de las prestaciones o ayudas; el apartado dos da nueva redacción al artículo 3.b, respecto al contenido de la obligación de acreditación de búsqueda activa de empleo, potenciando la colaboración de las agencias de colocación; el apartado tres da nueva redacción al artículo 4, con relación a la solicitud e incorporación al Programa, ampliando el plazo de presentación de la admisión durante el año siguiente a la entrada en vigor de la norma; el apartado cuatro da nueva redacción al artículo 6.2, en lo referente a la asignación de tutor y al itinerario individual y personalizado, definiendo el papel del tutor en el proceso de búsqueda activa de empleo, y el apartado cinco da nueva redacción al artículo 6.6, letra a, que contiene la obligación de comunicación al SEPE de la identidad del tutor, los itinerarios y las colocaciones.

Según el preámbulo del Real decreto-ley, las medidas que se introducen en el Programa persiguen tres objetivos: ampliar un año más la duración de la medida, ampliar el colectivo de personas que pueden beneficiarse de él y agilizar y facilitar el acceso de los beneficiarios al Programa mencionado (párr. segundo, apdo. II), con el fin último de incrementar las posibilidades de acceso al mercado de trabajo de un importante número de personas que están en una situación de gran dificultad para acceder al mismo con el consiguiente riesgo de exclusión social, a través de dos vías: la mejora de su empleabilidad y, simultáneamente, la cobertura de la situación de necesidad provocada por la insuficiencia de recursos económicos. Básicamente, se trata de profundizar en la finalidad del Acuerdo tripartito suscrito por el Gobierno y los interlocutores sociales en diciembre de 2014 que dio lugar a su puesta en marcha (párr. tercero, apdo. II).

3. Como ya hemos anunciado, el Gobierno solicita nuestra opinión sobre los apartados tres, cuatro y cinco del artículo único del Real decreto-ley que modifican, respectivamente, los artículos 4, 6.2 y 6.6.a del RDL 16/2014, y sobre la disposición final primera, con el contenido que acabamos de exponer y que ampliaremos en el fundamento jurídico tercero a la hora de examinarlos separadamente.

Respecto al escrito de solicitud, no se individualizan, para cada precepto, las dudas de constitucionalidad y estatutariedad ni las razones que las fundamentan sino que se hace una única argumentación, que, sin perjuicio de su ampliación posterior en el fundamento jurídico tercero, podemos decir que se dirige a cuestionar la reserva a organismos de la Administración general del Estado (en este caso al SEPE) de funciones ejecutivas de gestión y concesión de ayudas. Se alega que la mencionada reserva debería ser puntual y únicamente para cuando se demostrara efectivamente la necesidad de una coordinación unificada.

4. Llegados a este punto, con el fin de dar respuesta a la solicitud, en el fundamento jurídico segundo examinaremos el parámetro de constitucionalidad y estatutariedad relativo a las políticas activas de empleo y en el fundamento jurídico tercero analizaremos si los preceptos aludidos se ajustan al canon competencial anteriormente definido.

Segundo. El parámetro de constitucionalidad y estatutariedad relativo a las políticas activas de empleo

A fin de encuadrar competencialmente los preceptos objeto de petición, debemos atender a los títulos a los que se ha referido la jurisprudencia constitucional al tratar la materia relativa a las políticas activas de empleo, es decir, el artículo 149.1 CE, subapartados 7 y 13. De hecho, tanto el Real decreto-ley como el escrito de solicitud coinciden en la mención de estos preceptos como parámetro de constitucionalidad, por lo que expondremos brevemente su contenido y significado.

El Consell ha tenido ocasión de tratar el alcance de ambos títulos competenciales, así como los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en numerosos dictámenes (entre otros, DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3.1; 3/2013, FJ 3.2; 26/2014, FJ 4, y 9/2015, de 4 de junio, FJ 2), a los que nos remitimos y de los que recordaremos brevemente la doctrina jurisprudencial que contienen, añadiendo, cuando proceda, otra más reciente.

1. Emprenderemos el análisis examinando el alcance del título competencial del artículo 149.1.7 CE. El punto de partida para llevarlo a cabo es recordar que el precepto atribuye al Estado la «[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». De acuerdo con la primera jurisprudencia constitucional y como hemos puesto de manifiesto en varios dictámenes, la distinción funcional «legislación-ejecución» significa que toda la normativa, en sentido material, corresponde al Estado ?incluidas las normas reglamentarias?, mientras que corresponde a las comunidades autónomas toda la aplicación o ejecución y, por tanto, las funciones ejecutivas, incluyendo la organización administrativa.

Inicialmente, la mayor dificultad a la hora de delimitar la competencia del artículo 149.1.7 CE fue la determinación de la materia, dado el carácter expansivo que puede asumir la expresión «legislación laboral» en los dos términos (tanto legislación como laboral), de modo que sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional excluyen una serie de materias conexas (cooperativas, Seguridad Social, formación profesional reglada, asistencia social?), reduciendo el núcleo de la legislación laboral a las relaciones entre el empresario y los trabajadores, principalmente en torno al contrato de trabajo (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2). Se opta, por consiguiente, por un concepto restringido que no incluye el empleo (STC 249/1988, de 20 de diciembre).

No obstante, a partir de la STC 195/1996, de 28 de noviembre (FJ 5), la doctrina constitucional amplía el ámbito material del artículo 149.1.7 CE incluyendo también, de forma expresa, el empleo y otros temas que se relacionan con él (fomento del empleo, formación ocupacional, etc.). Esta línea es la que siguen las STC 190/2002, de 17 de octubre; 158/2004, de 21 de septiembre, y 228/2012, de 29 de noviembre, entre otras.

Esta interpretación, que cobija las diferentes vertientes de las políticas activas de empleo en el artículo 149.1.7 CE, se ve reforzada con la reforma de los estatutos de autonomía de la primera década del siglo. La reforma del Estatuto de Cataluña de 2006 y el resto de reformas estatutarias que la siguieron suprimieron la reserva de ley en favor del Estado que habían introducido los primeros estatutos ?siguiendo también el de 1979 de Cataluña?, de forma que el bloque de constitucionalidad vuelve a la separación inicial neta de la Constitución: la competencia legislativa queda atribuida al Estado y a la Generalitat le corresponde la ejecución completa. Además, el nuevo Estatuto sitúa claramente la submateria de empleo dentro del ámbito de «legislación laboral». Así, el actual EAC incluye en el apartado 1.b del artículo 170 rubricado «Trabajo y relaciones laborales», como competencia ejecutiva de la Generalitat:

«Las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes. La Generalitat participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña.»

Por su parte, el apartado 1.d encomienda a la Generalitat la «intermediación laboral, que incluye la regulación, la autorización y el control de las agencias de colocación con sede en Cataluña».

De acuerdo con esta interpretación, la competencia constitucional y estatutaria sobre el empleo descansaría en el artículo 149.1.7 CE y 170 EAC. Esta es la línea principal de la doctrina constitucional, formulada con rotundidad cuando considera que forman parte del contenido propio de la materia laboral, a los efectos del artículo 149.1.7 CE, «la colocación, en sus diversas fases o estadios, el empleo, las ayudas de fomento del empleo y la formación profesional ocupacional, así como las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades» (STC 228/2012, FJ 3).

También la doctrina del Consell se ha hecho eco de esta jurisprudencia en sus pronunciamientos cuando sostiene:

«Respecto al alcance del concepto de legislación laboral, contenido en el artículo 149.1.7 CE [?], aunque la jurisprudencia inicial y buena parte de la desarrollada en la década de los noventa y de los dos mil por el Tribunal Constitucional ha configurado un concepto acotado a la regulación de los elementos que integran la relación entre trabajadores y empresarios, también ha validado en ciertos casos la ampliación de su alcance a espacios vinculados a las políticas de dinamización del mercado de trabajo y a la implementación de determinadas políticas activas de empleo, específicamente en el ámbito de los programas formativos.» (DCGE 9/2015, FJ 2)

Una vez situada la materia de políticas activas de empleo bajo el título competencial del artículo 149.1.7 CE y aceptada, pues, la titularidad estatal de la capacidad normativa, corresponde subrayar igualmente que la integridad de la ejecución corresponde a la Generalitat, lo que implica «el necesario y escrupuloso respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos por el artículo 170 EAC (por todas, STC 95/2013, FJ 9, y 194/2011, FJ 6)» (DCGE 17/2015, de 22 de octubre, FJ 2).

La doctrina constitucional efectúa, de manera natural, el paso del reconocimiento de la competencia íntegra de la Generalitat sobre la ejecución en esta materia en la afirmación de que los casos en los que el Estado puede atribuirse facultades de este tipo deben ser ciertamente excepcionales. En este sentido, la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11, articula el siguiente razonamiento: «[p]recisamente el dato de que la competencia normativa del Estado sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tal alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados» (en el mismo sentido, STC 244/2012, FJ 7, y, más recientemente, STC 198/2015, de 24 de septiembre, FJ 3, o 61/2015, de 18 de marzo, FJ 4, relativa a la formación ocupacional).

Ciertamente, la afirmación del carácter excepcional de la intervención estatal aparece repetidamente en la doctrina constitucional y consultiva, a veces en relación con la función ejecutiva exclusiva autonómica, como se acaba de ver, y, en otras, cuando interviene, además, la potestad subvencional de gasto, que se entiende ligada a la competencia material sobre la que esta se ejerce, en aplicación de los criterios establecidos en la STC 13/1992, de 6 de febrero.

En este punto, la propia doctrina constitucional ha prevenido contra el uso del llamado principio de supraterritorialidad como eventual criterio de atribución de competencias al Estado más allá de los casos expresamente previstos por el bloque de constitucionalidad. Como determina un amplio número de sentencias del Tribunal Constitucional que arrancan de la distinción entre el ejercicio de las competencias y sus efectos territoriales supraautonómicos, estos no determinan la reversión sin más de la competencia al Estado. En el presente Dictamen se hará mención de este principio atendiendo al ámbito de aplicación supraautonómico del Programa de activación para el empleo que analizamos.

Ante supuestos como este, tanto la doctrina constitucional como nuestra doctrina consultiva han concretado el carácter excepcional de asunción de competencias autonómicas ejecutivas por parte del Estado en la concurrencia de algunas condiciones. Particularmente, la imposibilidad de fijar puntos de conexión o fraccionar el programa o actividad pública e, incluso en este caso, cuando no puedan aplicarse los instrumentos de cooperación o coordinación, así como cuando deba alcanzarse un cierto grado de homogeneidad (STC 244/2012, FJ 7).

En la STC 22/2014, ya mencionada (FJ 7), y en otras posteriores, este tipo de requisitos aparecen junto a un nuevo concepto derivado de la previsión de la propia norma que resulta equívoco, la «coordinación unificada», entendida como:

«la necesidad de que esos programas deban ser gestionados por el Estado por encontrarnos en uno de los supuestos excepcionales que de acuerdo con nuestra doctrina permitirían la asunción de competencias ejecutivas por el Estado. La reserva de la función ejecutiva al Estado se prevé, por tanto, no con carácter general sino de modo puntual: únicamente cuando se demuestre la necesidad de una coordinación unificada. Necesidad que sólo se podrá apreciar si concurre o no a la luz de las disposiciones que reglamenten y desarrollen los concretos programas. Corresponderá, así, al Estado, al establecer las bases de aquellos fijar y justificar la necesidad de realizar una centralización de la gestión, por concurrir además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, el que no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y requerirse un grado de homogeneidad que sólo puede garantizar su atribución a un único titular, el Estado.» (STC 179/2016, FJ 7)

En realidad, este nuevo concepto conduce a una óptica pragmática muy utilizada por el Tribunal Constitucional, de escrutinio caso por caso, de modo que la excepcionalidad de la intervención estatal en la ejecución comporta:

«dilucidar caso por caso, ante cada concreta acción formativa, si se produce o no una efectiva concurrencia de circunstancias que justifiquen la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión.» (STC 178/2015, de 7 de septiembre, FJ 6)

Además, en el supuesto que nos ocupa nos encontramos ante una actuación de la Administración que podemos calificar de fomento o subvencional, entendida la subvención en sentido amplio, como ya hicimos en los DCGE 3/2012, de 8 de febrero (FJ 2.3), o 18/2013, de 21 de noviembre (FJ 2.4), y que hemos reiterado más recientemente en el DCGE 1/2016, de 25 de febrero, «como cualquier actividad de fomento que comporte gasto público y que sea susceptible de territorialización» (FJ 2). Así, es incuestionable que el Programa contiene una acción de fomento con el fin de facilitar la reincorporación al mercado laboral de un colectivo de personas especialmente desfavorecido, que se articula en dos vertientes. Por un lado, los fondos dedicados a la ejecución del Programa que llevan a cabo las comunidades autónomas (en el ámbito del diseño, asignación y seguimiento del itinerario individual y personalizado de empleo, así como las acciones de inserción) con cargo a sus presupuestos y que proceden del presupuesto de gastos del SEPE que les sean asignados como consecuencia de los criterios aprobados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 2015 (art. 9 RDL 16/2014). En este supuesto, los fondos se territorializan (Orden ESS/1978/2015, de 17 de septiembre, que da publicidad a los criterios objetivos de distribución territorial acordados en la mencionada Conferencia y Orden ESS/1857/2016, de 5 de diciembre, por la que se distribuyen territorialmente, para el ejercicio económico de 2016, subvenciones de ámbito laboral, entre ellas las relativas al Programa de activación para el empleo).

Por otra parte, el otorgamiento de una ayuda económica de acompañamiento ligada indefectiblemente a la participación en el Programa que se incluye dentro de la acción protectora por desempleo y se realiza con cargo al presupuesto del SEPE (art. 9.1 RDL 16/2014) que, si bien formal y nominalmente no se denomina subvención, presenta, a nuestro entender, algunos de los elementos definitorios de las subvenciones establecidos en el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, como por ejemplo que se realiza una disposición dineraria por parte de la Administración, sin contraprestación directa de los beneficiarios, sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo y que tiene por objeto la promoción de una actividad pública.

En consecuencia, respecto a la eventual centralización de funciones ejecutivas en el SEPE, es de aplicación la completa doctrina de la STC 13/1992 y siguientes, que han profundizado en los diferentes supuestos que la Sentencia prevé en el fundamento jurídico 8.

Lo anterior implica, sin extendernos en la argumentación y recogiendo también lo que ya decíamos en el DCGE 3/2013 (FJ 3), que, en caso de que se opte por la gestión centralizada, esta debe estar convenientemente justificada desde un punto de vista material (STC 136/2009, de 15 de junio, FJ 4) o debe poderse deducir sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate (STC 179/2016, FJ 2, con cita de la STC 244/2012, FJ 7) y debe estar limitada a aquellas funciones y acciones concretas que, de manera imprescindible, requieran ser ejecutadas por los órganos estatales (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 4 a 7; 89/2012, de 7 de mayo, FJ 6 y 7, y 244/2012, FJ 7).

Asimismo, debe de ser «imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector» [STC 13/1992, FJ 8.d, que reconoce la posibilidad de centralización incluso en caso de que la comunidad autónoma tenga competencias materiales exclusivas, respetando las condiciones mencionadas. Doctrina que se ha utilizado repetidamente (por todas, STC 179/2016, de 20 de octubre, FJ 2, con cita de la STC 244/2012, FJ 7)].

Adicionalmente, deberá respetarse la participación de la Generalitat en la determinación de recursos no territorializables (indivisibles) que ha introducido el artículo 114.5 EAC como consecuencia de la doctrina constitucional mencionada y que ha sido validada por la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de autonomía.

Se trata, pues, de aplicar la gestión descentralizada de las subvenciones que establece el artículo 114.4 EAC. Esta podría permitir, si fuera necesario, la coordinación de las comunidades autónomas por parte del Estado, pero no el desplazamiento de la función ejecutiva sin las condiciones mencionadas.

2. Sobre el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 CE, como hemos apuntado y puesto de manifiesto en varios dictámenes, otras sentencias del Tribunal Constitucional han aceptado simultáneamente la intervención de este título (ordenación general de la economía) como fundamento competencial de las políticas activas de empleo. Esta línea, que permite dar solución a la primera jurisprudencia constitucional que negaba la habilitación del empleo en el artículo 149.1.7 CE, surge, en parte, por el efecto en la ordenación general de la economía que atribuyen algunas sentencias a los programas y acciones de fomento del empleo contenidos en el artículo 13.e y después 13.h de la Ley 56/2003 de empleo. Así, entre las más destacadas podemos citar la STC 22/2014, que sostiene:

«este Tribunal ha considerado que la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con ésta, sino que se trata ?de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el art. 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica?.» (FJ 4)

Efectivamente, como ya pusimos de manifiesto en el DCGE 26/2014, las consecuencias del cambio de título competencial «no son meramente formales sino que, todo lo contrario, comportan efectos sustancialmente diferentes en la distribución del marco de competencias entre el Estado y la Generalitat. Así, mientras que en el supuesto del título competencial del artículo 149.1.7 CE, el esquema es el de plena competencia normativa para el Estado y de mera ejecución para los poderes catalanes, en el caso de las políticas de fomento del empleo [cuando se sustentan sobre el artículo 149.1.13 CE], el modelo de reparto de las facultades es de bases-desarrollo» (FJ 4). Lo anterior, en el caso concreto que nos ocupa, implicaría, paradójicamente, una mejora en la posición de las comunidades autónomas respecto del Estado, ya que podría entenderse que estas podrían aprobar leyes de desarrollo de los programas estatales y también variarían las posiciones respectivas en la actividad subvencional (STC 13/1992, FJ 8).

Además, cabe recordar que la doctrina del Tribunal Constitucional se afirma claramente restrictiva porque considera que el artículo 149.1.13 CE no puede incluir ninguna acción de naturaleza económica y es necesaria la existencia de una «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 5), o bien contener «los criterios globales de ordenación de un sector concreto de la economía» (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3). En un caso próximo al presente porque trataba la formación profesional continua, el Tribunal Constitucional admitió la incidencia económica de las aptitudes profesionales de los trabajadores pero consideró que carecía de relevancia económica determinante para adscribirlo al título competencial del artículo 149.1.13 CE (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7).

En la misma línea se ha pronunciado el Consell al tratar la incidencia del artículo 149.1.13 CE como título competencial transversal, abogando por una interpretación restrictiva (entre muchos otros, DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2; DCGE 6/2011, de 20 de mayo, FJ 3; DCGE 13/2013, de 10 de octubre, FJ 2, y DCGE 18/2013, FJ 2). En concreto, respecto a la materia que nos ocupa, el DCGE 3/2013, en el fundamento jurídico tercero, al pronunciarse sobre la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, relativa a la gestión centralizada en el SEPE de determinados créditos dirigidos a las políticas activas de empleo derivadas de los programas y actuaciones contenidas en el artículo 13.h de la Ley de empleo durante el año 2013, consideró que no cumplía los criterios exigidos por el Tribunal Constitucional de incidencia directa y significativa sobre la economía ni de criterios de ordenación de un sector concreto de la economía que acabamos de mencionar para poder encuadrarla en el artículo 149.1.13 CE.

La doctrina constitucional más reciente, de la que son exponentes la STC 179/2016 o la 43/2017, continúa la línea iniciada por la STC 22/2014. Estas resoluciones justifican la presencia del artículo 149.1.13 CE, aunque no se definen claramente por este como título prevalente respecto del artículo 149.1.7 CE, que también entienden afectado, y se limitan a reconocer que la competencia de ejecución recae en las comunidades autónomas sea uno u otro el título competencial habilitante de las competencias del Estado.

Es cierto que, finalmente, la Generalitat tiene en ambos casos la competencia ejecutiva y, «por lo tanto, con independencia de si el encuadre del supuesto corresponde al título del subapartado 13 del artículo 149.1 CE o al del subapartado 7, los casos en los que el Estado puede atribuirse las facultades ejecutivas en detrimento de las comunidades autónomas deben ser excepcionales» (DCGE 26/2014, FJ 4). No obstante lo anterior, debemos recordar que los títulos competenciales no son intercambiables y, en el supuesto de concurrencia, como es nuestro caso, es conveniente determinar el título prevalente, teniendo en cuenta la razón o finalidad de la norma atributiva y el contenido del precepto cuestionado (STC 8/2012, entre muchas otras).

También es doctrina consolidada para resolver los casos de concurrencia competencial la aplicación de la regla de predominio del título específico sobre el más genérico, cuando el perímetro de actuación del primero esté dentro del área del segundo. Este supuesto es particularmente claro cuando uno de los títulos competenciales en juego es el artículo 149.1.13 CE. Efectivamente, esta competencia, por su transversalidad y especialmente cuando concurre con un título más específico (como ocurre aquí con el de «legislación laboral»), solamente debería ser parámetro de constitucionalidad si la norma tiene una «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» o bien contiene los «criterios globales de ordenación del sector» económico concreto, como ya se ha apuntado.

Así pues, a la hora de escoger el título prevalente que habilita para la regulación del Programa de activación para el empleo del que forman parte los preceptos solicitados, debemos inclinarnos por encuadrarlo en el artículo 149.1.7 CE. De la lectura de su objeto y finalidad, centrada en la orientación, formación y recualificación de los beneficiarios para su retorno al mercado de trabajo, se hace patente que el Programa no contiene criterios globales con la pretensión de ordenar un sector económico. De hecho, estamos ante un Programa que se califica como «específico y extraordinario de carácter temporal», definición que difícilmente se corresponde con el concepto de globalidad y ordenación que se exige para su subsunción en el artículo 149.1.13 CE. Asimismo, pretende dar respuesta a una situación concreta de desempleo que afecta a un sector de la población muy determinado (parados de larga duración con responsabilidades familiares, que han agotado la prestación por desempleo y que cumplan una serie de requisitos para acceder a él que prevé el propio Programa).

Las características indicadas nos llevan también a descartar que la incidencia económica sea directa y significativa, a pesar de reconocer que el Programa tiene una repercusión económica porque se destinan a él una serie de recursos que afectan al mercado de trabajo. A título indicativo, podemos añadir una referencia al volumen de recursos monetarios que se dedican al Programa, en relación con el total del presupuesto de gastos que tiene asignado el SEPE. Así, observamos que los presupuestos generales del Estado para el año 2017, aprobados por la Ley 3/2017, de 27 de junio (BOE núm. 153, de 28 de junio de 2017), prevén para este Servicio una cuantía de 23.993.831,49 miles de euros. Respecto a ello, la partida presupuestaria 19.101.251M.488.02, con crédito ampliable, destinada a la financiación de la ayuda económica de acompañamiento, tiene un importe previsto de 280.000,00 miles de euros. Y, con la información de la que disponemos hasta el momento, en el ejercicio 2016, la financiación del diseño, asignación y seguimiento del itinerario individual y personalizado de empleo y las acciones de inserción del Programa cuya ejecución correspondía a las comunidades autónomas se llevó a cabo con cargo a las aplicaciones presupuestarias 19.101.241A.454.00 y 19.101.241A.454.10, por importe de 236.552,20 miles de euros y 100.000,00 miles de euros, respectivamente. Estos últimos importes también incluían la financiación de otras políticas de activación del empleo ajenas al Programa que dictaminamos.

Tercero. El examen de los preceptos solicitados

Una vez expuesto el objeto del Dictamen y fijado el canon de constitucionalidad y de estatutariedad sobre el que debemos basar nuestra opinión, en este fundamento jurídico analizaremos por separado los preceptos solicitados, que, como ya hemos dicho varias veces, son los siguientes: artículo único, apartados tres, cuatro y cinco, y disposición final primera del Real decreto-ley.

1. El escrito de solicitud contiene argumentos genéricos y no individualizados para cada precepto, por lo que los pondremos de manifiesto seguidamente en el bien entendido que los reproches se dirigen indistintamente a los preceptos que posteriormente analizaremos.

Así pues, los peticionarios alegan que, en la medida en que el Programa reproduce básicamente lo establecido en la anterior regulación, podrían vulnerarse las competencias de la Generalitat al prever que «la concesión de la ayuda económica de acompañamiento se reserve al Servicio Estatal Público de Empleo (SEPE), aunque dichas ayudas no son a cargo de los recursos económicos de la Seguridad Social ni concurren circunstancias que justifiquen la excepcionalidad de su gestión y concesión por el Estado, por lo que debería corresponder su tramitación y otorgamiento a los servicios públicos de empleo de la Generalitat de Cataluña».

Igualmente, considera que «las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de trabajo y relaciones laborales (art. 170 EAC), con el alcance establecido en la STC 31/2010 (especialmente FFJJ 61 y 106), y para la promoción de la actividad económica en Cataluña serían los títulos competenciales que la habilitan para establecer y desarrollar políticas de empleo y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional en el ejercicio de sus competencias normativas, el Estado no debería desapoderar de las competencias estatutariamente asumidas (STC 22/2014, FJ 4)».

Finalmente, la argumentación se completa recordando que «corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia ejecutiva, la gestión de las subvenciones estatales, incluyendo su tramitación y concesión, de acuerdo con el artículo 114.4 EAC» y toda la doctrina constitucional formulada en la STC 13/1992.

Dicho esto, a continuación examinaremos de manera individualizada los preceptos solicitados.

2. El artículo único, apartado tres, del Real decreto-ley, en la nueva redacción que da al artículo 4 del RDL 16/2014, dispone:

«Tres. El artículo 4 queda redactado de la manera siguiente:

?1. Para ser admitidos en el programa y obtener el reconocimiento de la ayuda económica de acompañamiento prevista en el artículo 7, las personas desempleadas deberán presentar la solicitud de incorporación dentro del año siguiente contado a partir del 1 de mayo de 2017. La solicitud deberá presentarse, conforme al modelo que se determine, en la oficina de prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal que corresponda a la persona desempleada. La solicitud deberá acompañarse de la documentación acreditativa de que se reúnen los requisitos recogidos en el artículo 2 y contendrá el compromiso de actividad que deberá suscribirse por el solicitante.

2. Una vez comprobado por el Servicio Público de Empleo Estatal que se cumplen los requisitos de acceso recogidos en el artículo 2, se informará al solicitante de que, para proceder a su admisión al programa y al abono de la ayuda económica correspondiente, deberá acreditar haber realizado las acciones de la búsqueda activa de empleo en los términos establecidos en el artículo 3, así como tener asignado un itinerario individual y personalizado de empleo, en los términos establecidos en los artículos 3 y 6.2.

Asimismo, se dará traslado de la solicitud al Servicio Público de Empleo competente a los efectos de que inicie las actuaciones necesarias para la asignación de un tutor individual, el diagnóstico del perfil del solicitante, y la elaboración del itinerario individual y personalizado de empleo en los términos establecidos en el artículo 6.

3. Una vez se haya asignado al trabajador el tutor individual, acreditada la búsqueda activa de empleo y elaborado el itinerario individual y personalizado de empleo, el Servicio Público de Empleo Estatal dictará resolución reconociendo la incorporación del trabajador al programa, lo que implicará su derecho a la percepción de la ayuda económica y la posibilidad, en su caso, de compatibilizarla con el trabajo en los términos previstos en el artículo 8. El Servicio Público de Empleo Estatal resolverá la solicitud en el plazo máximo de los tres meses siguientes a la fecha en que esta se hubiera presentado. Transcurrido el plazo sin que se haya dictado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada por silencio administrativo.

4. Contra la resolución adoptada por el Servicio Público de Empleo Estatal podrá interponerse reclamación previa a la vía jurisdiccional social en el plazo de treinta días desde la notificación de la misma?.»

Como se desprende de la dicción literal del precepto que acabamos de transcribir, este regula, a grandes rasgos, el procedimiento de solicitud e incorporación al Programa, que lleva aparejado indisolublemente el reconocimiento y obtención de la ayuda económica de acompañamiento, por lo que podemos considerar que el procedimiento y requisitos de incorporación al Programa son los conducentes a la obtención de la ayuda, entendida materialmente como subvención.

En la medida en que los peticionarios del Dictamen cuestionan la centralización de funciones ejecutivas en el SEPE, cabe decir que esta se manifiesta en el artículo 4 RDL 16/2014, en los siguientes aspectos: la recepción por este organismo de la solicitud, que debe hacerse «conforme al modelo que se determine» (apdo. 1), y la comprobación de la documentación acreditativa de que se reúnen los requisitos para ser beneficiario de la misma, así como de la aportación del compromiso de actividad que el solicitante debe suscribir (apdo. 2). Igualmente, el SEPE es el encargado de dictar la resolución que reconoce la incorporación al Programa, lo que implica el derecho a la percepción de la ayuda económica (apdo. 3).

Una simple lectura de las actuaciones descritas nos lleva a considerar que son calificables como funciones ejecutivas e instrumentales. En relación con esta afirmación, cabe hacer, en este punto, un inciso recordando lo que dispusimos sobre la definición de competencias ejecutivas en el DCGE 19/2013, de 16 de diciembre, donde reprodujimos la doctrina del DCGE 11/2013, de 13 de septiembre (FJ 2.2). En esos pronunciamientos, tomando como base la jurisprudencia constitucional según la cual las competencias ejecutivas «son por regla general aplicativas, llevando a la práctica lo establecido por disposiciones normativas» (STC 35/2013, de 14 de febrero, FJ 5, para el ámbito laboral, recogiendo la doctrina de la STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 7), precisamos que, además de la potestad de administración y la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes (STC 35/1982, FJ 2), podían integrarse en el concepto de competencias ejecutivas un haz diverso de facultades, como las de autoorganización, autorización, gestión, certificación y homologación y las de control y sanción, además del resto de actuaciones instrumentales que podía utilizar la Administración para su organización y su funcionamiento.

Volviendo a las actuaciones objeto de análisis, no hay duda de que la recepción de solicitudes es un acto de gestión administrativa que da inicio al procedimiento; la comprobación del cumplimiento de los requisitos se enmarca en la actividad de verificación y control típicas de la gestión administrativa y la resolución que reconoce la incorporación al Programa, y por tanto, el derecho a la percepción de la ayuda es también un acto administrativo que finaliza el procedimiento. En todos los casos nos encontramos ante una actividad administrativa reglada que se circunscribe a la mera actuación en cumplimiento de unos requisitos y condiciones establecidos previamente por el Estado mediante la regulación de todos los puntos del Programa. En consecuencia, son funciones que deben corresponder a la Generalitat como titular de la competencia ejecutiva en materia de políticas activas de empleo (art. 170.1 EAC), en relación también con el artículo 114.4 EAC, en la medida en que atribuye a la Generalitat la gestión de las subvenciones en esta materia, que incluyen la tramitación y concesión. Esto último puesto que hemos considerado que el procedimiento para la participación en el Programa y sus diferentes fases es el procedimiento para obtener la ayuda económica que materialmente tiene carácter subvencional.

Partiendo de la afirmación anterior, debemos añadir que, a nuestro entender, no se dan los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha exigido para que pueda producirse la centralización en el SEPE de las mencionadas funciones ejecutivas, ya que esta asunción debe ser excepcional, como hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo.

En primer lugar, no se justifica en la norma la necesidad de llevar a cabo la centralización con el fin de alcanzar los objetivos del Programa, ni esta se deduce de la naturaleza y el contenido de la medida de fomento. Como es sabido, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no es suficiente que el Programa abarque todo el territorio del Estado. Tampoco se alegan en ningún momento los motivos conducentes a la imposibilidad de fraccionar la actividad pública de gestión del Programa. Y ni siquiera aparece alusión alguna a la imposibilidad de aplicar mecanismos de colaboración o cooperación, condiciones establecidas por la doctrina constitucional para considerar correcta la gestión centralizada por parte del Estado.

En segundo lugar, la homogeneidad en la tramitación del Programa y la ayuda económica ya se logran por la alta densidad normativa contenida en los RDL 16/2014 y 7/2017 que lo regulan. Estas normas determinan con todo detalle los requisitos, plazos, contenido y condiciones, lo que hace del todo innecesario e improcedente privar a la Generalitat de sus facultades de gestión, dado que, en este caso, actuaría como simple ejecutora de la normación estatal.

Al mismo resultado llegamos al tratar el Real decreto-ley desde su naturaleza subvencional, aplicando los criterios expuestos en el fundamento jurídico anterior, siguiendo la línea de la STC 13/1992. Efectivamente, teniendo en cuenta que los recursos dedicados a la ayuda económica se calculan sobre un indicador fijo y conocido (de acuerdo con el art. 7.b RDL 16/2014, la cuantía de la ayuda será igual al 80?% del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual vigente en cada momento) y que se dispone de datos sobre el número de personas posibles beneficiarias, podría distribuirse proporcionalmente el fondo entre las comunidades autónomas evitando que se sobrepasara la cuantía global de los fondos estatales.

De hecho, la constatación de que la gestión centralizada es innecesaria podemos encontrarla en el hecho de que una parte de los fondos del Programa, como hemos expuesto, ya está territorializada de acuerdo con los criterios fijados por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales. A pesar de las posibles diferencias de matiz entre los fondos mencionados y la ayuda económica de acompañamiento, las mismas razones que posibilitan la territorialización de los primeros son aplicables a la segunda. Es más, uno de los criterios de distribución de los mencionados fondos que se ha utilizado es el número de potenciales beneficiarios del Programa que debería atender la comunidad autónoma, el cual, como hemos dicho, sería también aplicable a la ayuda económica de acompañamiento.

En último término, la propia regulación del Programa asegura la igualdad en la obtención y disfrute de la ayuda económica a los potenciales destinatarios, lo que hace innecesaria su gestión centralizada por parte del SEPE, que podría ser asumida por la Generalitat.

Por consiguiente, a la vista de lo anterior, la atribución de funciones de carácter ejecutivo al SEPE que efectúa el apartado tres del artículo único del RDL 7/2017, en la nueva redacción que da al artículo 4 del RDL 16/2014, vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 170.1 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

3. El artículo único, apartado cuatro, del Real decreto-ley, que da nueva redacción al artículo 6.2 del RDL 16/2014, tiene el siguiente contenido literal:

«Cuatro. El apartado 2 del artículo 6 queda redactado del siguiente modo:

?2. Con carácter previo a la admisión en el programa, el Servicio Público de Empleo competente asignará al solicitante un tutor individual, que facilitará la realización y acreditación de la búsqueda activa de empleo, en los términos establecidos en el artículo 3.b) y elaborará el itinerario individual y personalizado de empleo, todo ello en el plazo de un mes desde la solicitud de la admisión al programa, a partir de una entrevista individualizada que permita realizar un diagnóstico previo del perfil del trabajador.

Para facilitar la realización y acreditación de la búsqueda activa de empleo, el tutor podrá proporcionar al solicitante la información necesaria sobre las agencias de colocación existentes en su ámbito de actuación y los servicios que prestan, a fin de que puedan realizar su inscripción en aquellas.

Asimismo, podrá informarle sobre los portales de empleo, las ofertas de empleo disponibles y cualesquiera otros instrumentos que le faciliten el cumplimiento de las actuaciones de búsqueda activa de empleo.

Las agencias de colocación que actúen como entidades colaboradoras de los Servicios Públicos de Empleo, deberán realizar la inscripción del solicitante en la misma y, al menos, dos de las acciones de las recogidas en los apartados 3.ª a 6.ª del artículo 3.b) y asimismo emitir la certificación correspondiente?.»

Como acaba de exponerse, el precepto da una nueva redacción al apartado 2 del artículo 6 RDL 16/2014, relativo a la obligación de los servicios públicos de empleo competentes de asignar un tutor individual al solicitante del Programa y a las funciones que aquel cumple en el proceso de búsqueda activa de empleo. Como hemos puesto de manifiesto al inicio de este fundamento, los solicitantes del Dictamen no aportan argumentos específicos que permitan dilucidar la existencia ni el alcance de la invasión competencial que alegan. Únicamente mencionan que «se establecen de nuevo las funciones de intermediación y de búsqueda activa de empleo correspondientes a los servicios de empleo autonómicos competentes, consistentes en asignar un tutor individual y en la elaboración de un itinerario individual y personalizado de empleo que deben acreditarse ante el SEPE en los términos establecidos en el artículo 3.b».

De hecho, de la redacción anterior parece desprenderse que lo que se objeta es la obligación de acreditación ante el SEPE. Este, sin embargo, no es, a nuestro parecer, el sentido que hay que dar al precepto. El artículo 3.b se refiere a la acreditación de la búsqueda activa de empleo como obligación de las personas desempleadas para su incorporación y mantenimiento en el Programa, y se efectúa ante el «Servicio Público de Empleo en el que se encuentre inscrito como demandante de empleo» (en nuestro caso el Servicio Público de Empleo de Cataluña). La única mención al organismo estatal es precisamente la relativa a la comunicación obligatoria de la acreditación certificada de la búsqueda que debe efectuar el mencionado servicio público de empleo, cuestión que trataremos posteriormente, en el punto 6 de este fundamento jurídico.

Retomando el contenido del apartado cuatro del artículo único del Real decreto-ley, este determina las funciones que corresponden a las administraciones autonómicas en el ámbito de las obligaciones de los solicitantes del Programa y, por tanto, de la ayuda económica, citando expresamente el servicio público de empleo competente, así como incluye una serie de indicaciones no obligatorias sobre el ejercicio de las funciones del tutor y concreta las tareas que deben llevar a cabo las agencias de colocación que actúen como entidades colaboradoras.

Así pues, consideramos que la fijación de criterios para el ejercicio de las actuaciones que constituyen el núcleo de los requisitos del Programa y de las obligaciones de los solicitantes de la ayuda y las condiciones en las que deben llevarse a cabo las actuaciones, por su generalidad y vocación de regulación, tienen un carácter normativo que encuentra amparo en las competencias del Estado sobre legislación laboral del artículo 149.1.7 CE. Además, cabe remarcar que el precepto no atribuye al SEPE ninguna función que pueda calificarse de ejecutiva.

En consecuencia, el apartado cuatro del artículo único del RDL 7/2017, que da nueva redacción al artículo 6.2 del RDL 16/2014, no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC.

4. El artículo único, apartado cinco, del Real decreto-ley, que da nueva redacción al artículo 6.6.a del RDL 16/2014, prevé:

«Cinco. El párrafo a) del artículo 6.6 [relativo a la comunicación que deben efectuar los Servicios Públicos de Empleo al Servicio Público de Empleo Estatal] queda redactado del siguiente modo:

a) La identidad del tutor individual que se asigne al solicitante del programa, la acreditación de la búsqueda activa de empleo, los itinerarios que se elaboren, y las colocaciones que se realicen durante la vigencia de los itinerarios, así como su seguimiento. Los itinerarios deberán ser comunicados inmediatamente después de su elaboración.»

El precepto establece la obligación de comunicar al SEPE las actuaciones realizadas por los servicios públicos de empleo competentes para el desarrollo del Programa en materia de activación para el empleo. En concreto, se determina el deber de informar al SEPE sobre la identidad del tutor individual asignado, la acreditación de la búsqueda activa de empleo, los itinerarios que se elaboren y las colocaciones que se efectúen durante la vigencia de los itinerarios, así como el seguimiento correspondiente. Todos estos puntos ya existían antes de la modificación por el Real decreto-ley excepto «la acreditación de la búsqueda activa de empleo», que se introduce como novedad, pero que no altera el diseño competencial que ya existía, y que se fundamenta en el mandato que los servicios públicos de las comunidades autónomas comuniquen al SEPE los elementos principales del Programa que acabamos de indicar.

Es cierto que el Tribunal Constitucional ha considerado la información entre el Estado y las comunidades autónomas como un deber que deriva del principio de colaboración, a la vez principio estructural del Estado autonómico y recogido ahora en los artículos 140 a 142 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Pero dicha información y dicha colaboración deben ser mutuas, y no impuestas por el Estado a las comunidades autónomas, porque en este caso se trataría de una relación jerárquica. Esta interpretación viene reforzada por el hecho que entre el Estado y la Generalitat, como hemos expuesto en el fundamento jurídico primero, ya existe un Convenio de colaboración (Resolución EMO/3125/2011), que recoge múltiples formas de comunicación, incluso la creación de un Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE), que culmina la comunicación de la información entre ambas administraciones.

Tampoco puede considerarse coordinación ?en el sentido procesal clásico que ha definido el Tribunal Constitucional desde 1983? porque no se dan los factores que exige esta doctrina, consolidados en la STC 148/2000, de 1 de junio, entre otras.

En realidad, este artículo incorpora una exigencia de información necesaria para que el SEPE pueda llevar a cabo las funciones ejecutivas relativas a la admisión y permanencia en el Programa de los solicitantes y la consiguiente percepción de la ayuda económica (arts. 4 y 5 RDL 16/2014), como es, como hemos indicado, la relativa a la designación de tutor, la acreditación de la búsqueda y la elaboración de los itinerarios, con las colocaciones y su seguimiento.

Estas previsiones forman parte de una comunicación lógica en la medida en que el SEPE es el competente para reconocer el acceso al Programa y la permanencia en él y para entregar la ayuda económica, pero perderían su sentido si la gestión y el pago fueran descentralizados y, por tanto, realizados por los servicios de las comunidades autónomas.

En este sentido, por coherencia con lo dicho respecto del apartado tres, el apartado cinco del artículo único del RDL 7/2017, que da nueva redacción al artículo 6.6.a del RDL 16/2014, puede considerarse que es contrario a los artículos 170 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

5. La disposición final primera del Real decreto-ley prescribe:

«Disposición final primera. Título competencial.

Este Real Decreto-ley se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.7 y 13 de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, respectivamente.»

La solicitud no contiene argumentación alguna sobre los motivos en que se basan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad de esta disposición, salvo una simple referencia a su contenido.

En este punto, y respecto a la posible fundamentación del Real decreto-ley en el artículo 149.1.13 CE, nos remitimos a lo que ya hemos afirmado en el fundamento jurídico segundo, donde hemos descartado su aplicación porque hemos considerado como título prevalente el contenido en el artículo 149.1.7 CE.

En cuanto al artículo 149.1.7 CE, como hemos señalado en otros pronunciamientos haciéndonos eco de la doctrina constitucional, y que creemos aplicable al supuesto que nos ocupa, las impugnaciones de las disposiciones que califican competencialmente determinados preceptos de una norma «tienen el carácter de ?sistemáticas? y, por consiguiente, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6, y 23 y 24/2015, de 17 de diciembre, FJ 3 y 8, respectivamente)» (DCGE 26/2015, de 29 de diciembre, FJ 3).

Por lo tanto, la conclusión de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad a la que hemos llegado en este Dictamen respecto a los apartados tres y cinco del artículo único del RDL 7/2017, en el sentido de que no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE y vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 170.1 y 114.4 EAC, se extiende, también, a la disposición final primera.

6. Por último, vista la remisión que contiene el apartado cuatro del artículo único del Real decreto-ley que hemos analizado en el punto tercero de este fundamento jurídico y por conexión con los preceptos objeto de la solicitud de dictamen (de acuerdo con el artículo 19.1 de nuestra Ley reguladora), aunque no ha sido objeto de petición expresa, debemos referirnos al apartado dos del artículo único del Real decreto-ley que da nueva redacción al artículo 3.b RDL 16/2014, relativo a la acreditación de la búsqueda activa de empleo como requisito para la incorporación y el mantenimiento en el Programa. En concreto, respecto a la obligación del servicio público de empleo autonómico de comunicar al SEPE la acreditación certificada, que coincide con la obligación de comunicación de la acreditación de búsqueda activa de empleo a este Servicio que contiene el artículo único, apartado cinco, del Real decreto-ley que hemos examinado en el punto cuarto de este fundamento. Por lo tanto, entendemos que le son aplicables los mismos razonamientos y conclusión a la que hemos llegado, y que nos llevan a concluir que el inciso «seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada» vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 170 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Por otra parte, de acuerdo con lo que hemos indicado en el apartado anterior, la conclusión a la que se llega respecto del inciso mencionado debe trasladarse a la disposición final primera del Real decreto-ley en la medida en que habilita competencialmente este precepto.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El apartado dos, en el inciso «seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada»; así como el apartado tres, en la atribución de funciones de carácter ejecutivo al SEPE, y el apartado cinco del artículo único del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de activación para el empleo, en la nueva redacción que dan, respectivamente, a los artículos 3.b, 4 y 6.6.a del Real decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat de los artículos 170.1 y 114.4 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El apartado cuatro del artículo único del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, en la nueva redacción que da al artículo 6.2 del Real decretoley 16/2014 no es contrario al Estatuto ni a la Constitución.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. La disposición final primera del Real decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, respecto a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en la conclusión primera de este Dictamen, en los términos y el alcance que se exponen, vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 170.1 y 114.4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 29 de junio de 2017

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente