Acerca de operadores lógicos
Última revisión
27/10/2023
Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 2/2023 del 23 de octubre de 2023
Relacionados:
Órgano: Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña
Fecha: 23/10/2023
Num. Resolución: 2/2023
Contestacion
Palau Centelles
Baixada de Sant Miquel, 8 - 08002 Barcelona
Tel. + 34 933 176 268 Fax + 34 933 181 720
consell@cge.cat
D I C T A M E N 2/2023, de 23 d?octubre,
sobre el Reial decret 659/2023, de 18 de juliol, pel qual es
desenvolupa l?ordenació del sistema de formació professional
___________________________________________________________
El Consell de Garanties Estatutàries, amb l?assistència del president Joan Vintró
Castells, de la vicepresidenta M. Jesús Larios Paterna, de la consellera
secretària Margarida Gil Domènech, del conseller Enoch Albertí Rovira, de les
conselleres Mercè Barceló Serramalera, Montserrat Rosell Martí i Eva Pons
Parera i dels consellers Francesc Esteve Balagué i Eduard Roig Molés, ha
acordat emetre el següent
D I C T A M E N
Sol·licitat per Govern de la Generalitat de Catalunya, respecte del Reial decret
659/2023, de 18 de juliol, pel qual es desenvolupa l?ordenació del sistema de
formació professional (BOE núm. 174, de 22 de juliol de 2023).
2
A N T E C E D E N T S
1. El dia 4 d?octubre de 2023 va tenir entrada en el Registre del Consell de
Garanties Estatutàries un escrit de la consellera de la Presidència, de 3
d?octubre (Reg. núm. E2023000394), pel qual, segons el que preveuen els
articles 16.2.b i 23.g de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de
Garanties Estatutàries (LCGE), es comunicava al Consell l?Acord del Govern de
sol·licitud d?emissió de dictamen sobre l?adequació a l?Estatut i a la Constitució
dels articles 25.1.b; 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, darrer incís; 102.1; 105;
108.1.d; 111.1 i .2; 113.4; 115.1 i .2; 117.2; 130; 154.6 i .7; 155.2; 157.3;
160.1; 166.2, .3, .4 i .6; 203.2, .3 i .4; 205.1.a, .c i .2; disposició final segona;
disposició final sisena, i annex XI del Reial decret 659/2023, de 18 de juliol,
pel qual es desenvolupa l?ordenació del sistema de formació professional.
El Govern de la Generalitat, de conformitat amb l?article 31.2 LCGE, sol·licita
el dictamen una vegada formulat, el dia 19 de setembre de 2023, el
requeriment previ d?incompetència al Govern de l?Estat amb relació a la norma
esmentada. El text del requeriment ha estat tramès en la mateixa data de la
petició (Reg. núm. E2023000396), amb caràcter complementari a aquesta.
El sol·licitant demana el dictamen d?aquest Consell, que té caràcter preceptiu
segons l?article 76.3 EAC, per al cas que es decidís plantejar un conflicte de
competència.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sessió del dia 4 d?octubre de
2023, després d?examinar la legitimació i el contingut de la sol·licitud, de
conformitat amb els articles 23.g, 24 i 25, apartats 1 a 3, LCGE, va acordar la
seva admissió a tràmit, es va declarar competent per emetre el dictamen
corresponent i en va designar ponent la vicepresidenta senyora Maria Jesús
Larios Paterna.
3
3. En la mateixa sessió, a l?empara de l?article 25 LCGE, apartat 4, i de l?article
35, apartat 1, del Reglament d?organització i funcionament del Consell, va
acordar adreçar-se al Govern a fi de sol·licitar-li la informació i la documentació
complementàries de què disposés amb relació a la norma sotmesa a dictamen.
4. En data 11 d?octubre de 2023 es va rebre en el Registre del Consell un escrit
del director general de Relacions Institucionals i amb el Parlament, del
Departament de la Presidència, que adjuntava com a documentació
complementària dos informes del Departament d?Educació, dos informes del
Departament de Recerca i Universitats i un informe del Servei d?Ocupació de
Catalunya (Reg. núm. 2023000406).
5. Finalment, després de les corresponents sessions de deliberació del Consell,
el dia 23 d?octubre de 2023 ha tingut lloc la votació i l?aprovació d?aquest
Dictamen, d?acord amb el que preveuen els articles 31.2 LCGE i 38 del
Reglament d?organització i funcionament del Consell.
F O N A M E N T S J U R Í D I C S
Primer. L?objecte del Dictamen
Tal com s?ha indicat en els antecedents, el Govern, a l?empara dels articles
16.2.b i 31.2 de la Llei 2/2009, sol·licita el parer d?aquest Consell, amb caràcter
preceptiu i previ al plantejament del conflicte de competència davant el
Tribunal Constitucional, en relació amb l?adequació a l?Estatut i a la Constitució
del Reial decret 659/2023, de 18 de juliol, pel qual es desenvolupa l?ordenació
del sistema de formació professional; i, en concret, pel que fa als articles
25.1.b; 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, darrer incís; 102.1; 105; 108.1.d;
4
111.1 i .2; 113.4; 115.1 i .2; 117.2; 130; 154.6 i .7; 155.2; 157.3; 160.1;
166.2, .3, .4 i .6; 203.2, .3 i .4; 205.1.a, .c i .2; disposició final segona;
disposició final sisena, i annex XI.
En aquest fonament jurídic delimitarem l?objecte del Dictamen, de manera
que, primerament, ens referirem al context normatiu del Reial decret
659/2023 (en endavant, RD 659/2023 o Reial decret) i farem una breu
descripció dels seus antecedents immediats per, a continuació i succintament,
dedicar-nos a l?estructura, l?objecte, la finalitat i les matèries que regula
aquesta norma. Seguidament, indicarem de manera concisa el contingut dels
preceptes sol·licitats, així com els dubtes generals que susciten al peticionari,
sens perjudici que la descripció s?efectuarà en el fonament jurídic relatiu a la
seva anàlisi concreta. A l?últim, avançarem quina és l?estructura que adoptarà
la nostra opinió consultiva per donar resposta a les qüestions plantejades.
1. Com la mateixa rúbrica indica, el RD 659/2023 desenvolupa l?ordenació del
sistema de formació professional, únic i integrat, que va ser objecte de la Llei
orgànica 3/2022, de 31 de març, d?ordenació i integració de la formació
professional (en endavant, LO 3/2022).
Així, juntament amb la regulació de caràcter general que, sobre la formació
professional, conté el capítol V del títol I de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de
maig, d?educació (en endavant, LO 2/2006) (art. 39 a 44) sobre els aspectes
generals de la formació professional en el sistema educatiu, la LO 3/2022
configura el marc regulador actual i de referència en matèria de formació
professional entesa com a sistema únic.
Aquesta norma orgànica supera el sistema de formació professional lligat al
sistema nacional de les qualificacions i de la formació professional que va crear
la Llei orgànica 5/2002, de 19 de juny, a la qual deroga, i que va mantenir
l?establiment de dos subsistemes: la formació professional del sistema
5
educatiu, amb els corresponents cicles formatius, i la formació professional per
a l?ocupació, a través dels certificats de professionalitat. Precisament, i encara
que, com veurem, no serà objecte d?aquest Dictamen, la regulació del sistema
de formació professional ocupacional ha donat lloc a certa conflictivitat
constitucional respecte de la qual aquest Consell ha emès diversos
pronunciaments, com ara els DCGE 5/2012, de 3 d?abril; 17/2012, de 20 de
desembre, o 5/2013, de 20 de juny.
Reprenent la consideració de la LO 3/2022, convé assenyalar que regula un
sistema únic i integrat que incorpora en tota la formació professional el
caràcter dual i substitueix el Catàleg de qualificacions pel Catàleg d?estàndards
de competències professionals. Segons la norma mateixa s?incorpora com a
objecte del sistema un règim de formació i acompanyament professionals que
serveixi a l?enfortiment i la sostenibilitat de l?economia i pugui respondre amb
flexibilitat als interessos, les expectatives i les aspiracions de qualificació
professional de les persones al llarg de la seva vida (apt. V, par. quart
preàmbul i art. 1).
A aquest efecte, d?una banda, la norma preveu com a elements d?ordenació
institucional del sistema, com ja s?ha dit, el Catàleg nacional d?estàndards de
competències professionals, però també el Catàleg modular de formació
professional, i el Catàleg nacional d?ofertes de formació professional i, de
l?altra, regula els instruments per a la seva gestió (els registres estatals de
formació professional i d?acreditacions de competències professionals i el
Registre general de centres de formació professional). Igualment es refereix a
les ofertes de formació professional (títol II), on s?inclouen la tipologia d?ofertes
organitzades en cinc graus de formació (A, B, C, D i E) i vinculades als nivells
1, 2, i 3 del Catàleg nacional d?estàndards de competències professionals i,
quant a la impartició de la formació, disposa les condicions exigibles als centres
i a les empreses (títol IV) i al professorat i personal formador (títol V). També
es refereix a l?acreditació de les competències professionals (títol VI), a
6
l?orientació professional (títol VII), a la innovació, investigació aplicada i
emprenedoria (títol VIII) i, finalment, a l?avaluació i qualitat del sistema
(títol X).
Per al desenvolupament de la LO 3/2022 s?ha dictat el Reial decret 278/2023,
d?11 d?abril, pel qual s?estableix el calendari d?implementació del sistema de
formació professional, amb un àmbit temporal de quatre anys i,
fonamentalment, el RD 659/2023 objecte de dictamen. Malgrat que aquest
darrer deroga i substitueix diverses normes reglamentàries anteriors (disp.
derog. única) queda subsistent altra normativa de caire reglamentari
precedent parcialment o totalment, de manera transitòria o bé definitiva, com
ara, i a títol d?exemple, el Reial decret 229/2008, de 15 de febrer, pel qual es
regulen els centres de referència nacional en l?àmbit de la formació
professional, que el mateix RD 659/2023 modifica, o el Reial decret
1558/2005, de 23 de desembre, pel qual es regulen els requisits bàsics dels
centres integrats de formació professional.
També podem esmentar el Reial decret 1085/2020, de 9 de desembre, pel
qual s?estableixen convalidacions de mòduls professionals dels títols de
formació professional del sistema educatiu espanyol i les mesures per a la seva
aplicació o, finalment, el Reial decret 1128/2003, de 5 de setembre, pel qual
es regula el Catàleg nacional de qualificacions professionals, que mantindrà la
seva vigència pel que fa a l?ordenació del Catàleg esmentat i del Catàleg
modular de formació professional fins que no es produeixi el corresponent
desenvolupament reglamentari derivat de la LO 3/2022 (disp. trans. quarta).
Pel que fa al marc normatiu de Catalunya, i pel que interessa als efectes del
Dictamen, hem de destacar que la vigent Llei 10/2015, de 19 de juny, de
formació i qualificació professionals ja es feia ressò de la posada en qüestió
del model de formació professional fonamentat en un criteri de segmentació
dels perfils dels destinataris i de la necessitat, d?acord amb les diferents
7
organitzacions internacionals i especialment la Unió Europea, d?abordar la
formació de les persones al llarg de la vida, és a dir una formació permanent,
interrelacionada i connectada al llarg de tots els processos d?aprenentatge
(apt. I, par. onzè preàmbul). En conseqüència, el sistema que regula comprèn,
relaciona, coordina i integra la formació professional inicial i la formació
professional per a l?ocupació i els serveis inherents d?informació i orientació i
d?avaluació i acreditació de les competències professionals (apt. III, par. setè
preàmbul) i, orgànicament, crea l?Agència Pública de Formació i Qualificació
Professionals de Catalunya com a òrgan de direcció i coordinació dels serveis
bàsics del sistema de formació i qualificació professionals i de gestió dels
serveis que li són propis.
Per la seva banda, la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d?educació preveu, a l?article
62, els ensenyaments de formació professional que s?integren en el sistema
educatiu, la regulació dels quals ha tingut lloc, a nivell reglamentari, a través
del Decret 284/2011, d?1 de març, d?ordenació general de la formació
professional inicial, que té per objecte l?ordenació dels seus ensenyaments
(cicles formatius de grau mitjà i superior) i les actuacions que faciliten a les
persones l?accés, la capitalització, la mobilitat i la consecució d?itineraris
formatius professionalitzadors.
2. Partint dels antecedents anteriors i exposada breument la contextualització
normativa, procedirem seguidament a descriure l?estructura i els objectius i
trets principals del RD 659/2023 objecte d?examen.
El RD 659/2023 s?estructura en deu títols, dos-cents trenta-un articles, vint-idues
disposicions addicionals, nou disposicions transitòries, una de
derogatòria, vuit disposicions finals i divuit annexos, els quals segueixen,
desenvolupant-los, l?estructura i els continguts de la LO 3/2022, que hem
avançat.
8
El títol preliminar conté les disposicions generals i en preveu l?objecte (art. 1),
les finalitats (art. 2) i, en darrer terme, la funció i els objectius generals del
sistema de formació professional (art. 3).
El títol I està dedicat a l?organització, les modalitats i la planificació de la
formació professional i s?estructura en quatre capítols.
El títol II, que s?estructura en sis capítols, estableix la regulació detallada dels
diferents graus que configuren el sistema de formació professional (A, B, C, D
i E, com hem dit) i també fixa el sistema de convalidacions, exempcions,
equivalències i homologacions.
El títol III, dividit en quatre capítols, conté els preceptes que regulen l?obtenció
de les titulacions oficials (acreditacions, certificats i títols) a les quals dona dret
la superació d?una oferta de formació professional i, a més dels aspectes
generals, inclou normes sobre la seva validesa i els seus efectes, i, per acabar,
el registre i l?expedició.
El títol IV, que no conté una divisió en capítols, regula la formació en empresa
o organisme equiparat com a part de la formació curricular dels graus de
formació professional.
El títol V s?estructura en cinc capítols i té per objecte establir aspectes
complementaris sobre el professorat, el personal formador i la figura dels
experts. S?inclouen els requisits exigibles, les condicions per a l?accés i
l?acompliment del servei educatiu i/o formatiu i la formació permanent.
El títol VI, en els quatre capítols que comprèn, està dedicat al procediment
d?acreditació de les competències professionals adquirides per l?experiència
laboral o altres vies no formals de formació que estava en vigor des de l?any
9
2009, establint-ne els principis generals i també les diferents fases del
procediment.
El títol VII, que no es subdivideix, està dedicat a l?orientació professional, i
incideix en aspectes diversos com la finalitat, el contingut, els agents
proveïdors, l?estratègia, el seguiment o l?avaluació dels serveis d?orientació, al
llarg de seu articulat.
El títol VIII, dividit en cinc capítols, fa referència als centres del sistema de
formació professional i en regula l?autorització administrativa en diferents
modalitats, distingint la formació en el territori de l?Estat de la dels centres a
l?exterior, l?oferta de graus, el règim general del seu funcionament i, finalment,
la promoció de projectes d?innovació, investigació i emprenedoria.
En el títol IX s?estableixen, en dos capítols respectivament, aspectes
relacionats amb la qualitat i l?avaluació del sistema, en primer lloc a nivell
estatal i, en segon lloc, en els mateixos centres que imparteixen la formació
professional.
El títol X, que està dividit en tres capítols, preveu, en el marc de la governança,
una sèrie d?òrgans col·legiats i d?altres instruments per fonamentar la
interrelació de les diferents administracions com també la participació dels
agents socials implicats.
En les vint-i-dues disposicions addicionals i les nou disposicions transitòries
s?hi troben preceptes de contingut divers relacionat amb matèries vàries, entre
d?altres, la col·laboració entre centres de formació professional i la universitat,
l?accés a aquesta última, les equivalències entre les titulacions anteriors i els
graus nous, el professorat, la formació en empreses, el sistema de
finançament, l?adaptació del sistema de beques o l?homologació d?estudis
estrangers. La disposició derogatòria única estableix, en cinc apartats, diverses
10
derogacions parcials i, a l?últim, la fórmula general de derogar totes les normes
de rang igual o inferior que s?oposin al RD 659/2023.
De les vuit disposicions finals que, entre d?altres qüestions, modifiquen
diverses normes de rang reglamentari, cal destacar la sisena, que recull el
reguitzell de títols competencials en què s?entén emparat el Reial decret, en
concret, l?article 149.1 CE, subapartats 1, 7 (que, com prescriu la dita
disposició final, serà d?aplicació en allò que es refereixi a la formació en el
treball), 18 i 30 (aquest darrer d?aplicació, també segons aquesta disposició
final, a la formació professional com a part del sistema educatiu), com també
la vuitena, que fixa l?entrada en vigor de la norma l?endemà de la seva
publicació.
Finalment, en els divuit annexos, que segueixen i clouen el Reial decret, s?hi
troben detallats alguns currículums d?estudis i es fixen diversos models de
documents, com ara actes, informes o certificats, entre d?altres.
Quant als seus objectius, el Reial decret s?alinea, desenvolupant-los, amb la
LO 3/2022, en el sentit de reformular el model de formació professional
dissenyant un sistema àgil i eficaç que permeti a les administracions facilitar,
d?una part, la qualificació i requalificació permanent de les persones al llarg de
tot el seu període vital i laboral i, de l?altra, l?ajustament entre l?oferta
formativa i la demanda de treball, que és un dels desafiaments com a país
(par. segon preàmbul). D?aquesta manera, i partint de la LO 3/2022, en
paraules del preàmbul, el Reial decret concreta la flexibilització i l?accessibilitat
del sistema que s?hi planteja, per tal que les administracions responsables de
les polítiques en matèria de formació professional i la seva gestió des de cada
comunitat autònoma treballin conjuntament, garantint una oferta suficient i
adequada de formació professional tant per a estudiants com per a persones
treballadores, en tots i cadascun dels graus previstos en el sistema, permetent
l?establiment d?itineraris formatius que els acompanyin des d?abans d?acabar
11
l?escolarització obligatòria i al llarg de la seva vida laboral i que conclogui amb
la generalització d?una nova cultura de l?aprenentatge (par. novè).
3. Com hem dit, el Govern demana dictamen sobre l?adequació a l?Estatut i la
Constitució dels articles 25.1.b; 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, darrer incís;
102.1; 105; 108.1.d; 111.1 i .2; 113.4; 115.1 i .2; 117.2; 130; 154.6 i .7;
155.2; 157.3; 160.1; 166.2, .3, .4 i .6; 203.2, .3 i .4; 205.1.a, .c i .2;
disposició final segona; disposició final sisena, i annex XI del RD 659/2023.
Com sosté el peticionari en el seu escrit, el contingut i finalitat dels articles
qüestionats es refereixen a la formació professional reglada i, en
conseqüència, la regla competencial aplicable es circumscriu a la matèria
d?educació i, per tant, al títol competencial estatal de l?article 149.1.30 CE i a
la competència de la Generalitat ex article 131 EAC. El retret general que
s?efectua sobre el RD 659/2023 és que «conté determinades previsions
normatives que regulen aspectes que excedeixen de la configuració
constitucional de les bases estatals com a principi o mínim comú normatiu i
que no deixen marge de desenvolupament normatiu autonòmic per un excés
de detall o perquè fins i tot incideixen en aspectes de la potestat reglamentària
organitzativa o merament executius».
En concret, el sol·licitant agrupa els preceptes en diferents blocs per raó dels
motius i l?abast de la vulneració al·legada, com també del títol competencial
de la Generalitat concernit, estructura en la qual ens basarem seguidament
per fer l?exposició dels dubtes plantejats.
a) L?article 25.1.b preveu l?obligació de les administracions competents de
posar a disposició dels centres públics i privats que tinguin concert per a les
ofertes de formació professional o que executin l?oferta amb finançament
públic una plataforma virtual accessible i que asseguri els materials i els
recursos per a les modalitats virtual i semipresencial. Al respecte, el peticionari
12
considera que imposa una modalitat organitzativa de suport als centres
esmentats que correspon determinar a la Generalitat i, d?altra banda, no està
formulada de manera suficientment àmplia i flexible per fer possible l?adopció
per part de les comunitats autònomes amb competència normativa «de les
seves pròpies alternatives de política pública a l?hora de garantir les vies
d?accessibilitat a les ofertes educatives d?aquests centres, en funció de les
seves circumstàncies específiques», de manera que és contrari a l?article 131.3
EAC. A més, a parer del sol·licitant, introdueix una càrrega financera sense
preveure?n el corresponent finançament, per la qual cosa vulnera així mateix
el principi d?autonomia financera, de suficiència i de lleialtat previstos als
articles 156 CE i 201.2 EAC.
b) Pel que fa als articles 47.1.b (requisits de durada dels «altres programes
formatius»); 84.1.b (optativitat en les dobles titulacions); 96.1.b (optativitat
en els cicles formatius de grau mitjà i superior); 97.3.a, darrer incís (durada
dels complements formatius relatius als mòduls professionals de la part troncal
del currículum), i 102.1 (optativitat del currículum dels cicles formatius del
grau mitjà i superior), l?escrit de sol·licitud sosté que «estableixen unes
previsions que excedeixen, de manera manifesta, del que hauria d?ésser la
fixació d?un percentatge mínim dels horaris escolars que forma part de les
bases estatals».
Al respecte addueix que, tot i que la doctrina constitucional ha declarat que la
competència sobre ensenyaments mínims implica per al seu exercici efectiu la
fixació dels horaris mínims, l?exercici estatal d?aquesta competència no pot
comportar, en cap cas, que aquests horaris mínims, per raó del temps
assignat, no deixin pràcticament cap marge d?actuació a les comunitats
autònomes en matèria d?ordenació dels ensenyaments, buidant de contingut
pràctic les seves competències i, per aquest motiu, vulneren l?article 131.3
EAC.
13
c) En relació amb els articles 105 (desenvolupament i impartició del currículum
bàsic i del grau mitjà i superior); 117.2 (concreció del currículum dels cursos
d?especialització); 154.6 i .7 (organització de les estades de formació en
empresa o organisme equiparat); 155.2 (assignació de l?alumnat per a la
formació en empreses o organismes equiparats); 157.3 (pla de formació de
les persones en formació), i 160.1 (període de realització de la formació en
l?empresa), el sol·licitant considera que «es troben redactats amb un grau de
detall excessiu que impedeixen a la Generalitat dissenyar el currículum d?acord
amb les competències compartides que li corresponen, vulnerant, així l?article
131.3.c EAC».
d) Pel que fa als articles 108.1.d i 113.4 (gratuïtat del curs de formació
específic preparatiu dels cicles formatius de grau mitjà i superior,
respectivament), a parer del sol·licitant, a més d?excedir allò que es pot
considerar bàsic en la matèria, contravenint les competències de la Generalitat
de l?article 131.3.e, introdueixen una càrrega econòmica sense el finançament
suficient que vulneraria el principi d?autonomia financera, de suficiència i de
lleialtat (art. 156 CE i 201.2 EAC). A l?últim, entén que afecta de manera
subsidiària el dret a l?educació en el seu vessant del dret a la lliure elecció del
centre docent.
e) Per les mateixes raons d?excessiu grau de detall i minuciositat i per no ser
objectius ni orientacions de caràcter general el peticionari al·lega que els
articles 111.1 i.2 115.1 i .2 (admissió en cicles formatius de grau mitjà i
superior, respectivament) contravenen l?article 131.3.e EAC, com també ho
fan pels mateixos motius els articles 166.2, .3, .4, .6 (funcions, perfils o equips
docents en els centres del sistema de formació professional), encara que en
aquest cas infringeixen l?article 131.3.b i .h EAC. I també l?article 203.2, .3 i .4
(creació d?un consell social com a òrgan de participació en els centres
especialitzats de formació professional), que vulneraria l?article 131.3.h i .i
EAC.
14
Addicionalment, respecte de l?article 205.1.a i .c i .2 (comunicació de les
accions formatives dels centres privats no sostinguts amb fons públics per a la
seva autorització), el sol·licitant estima que no troba empara en les bases
estatals. D?una banda, tant la seva lletra a com la c contravenen l?article
131.3.b i .g EAC perquè la primera consisteix en una normació que afecta una
qüestió eminentment organitzativa, com és la gestió de les autoritzacions de
centres privats, i la segona es refereix a una competència executiva, com és
la potestat d?avaluació de les accions formatives impartides per aquesta
tipologia de centres. D?altra banda, al seu entendre, l?apartat 2 d?aquest article
205 vulnera l?article 131.3.a EAC perquè limita la capacitat de la Generalitat
en l?exercici de les funcions de seguiment, control i supervisió de les accions
formatives.
f) En relació amb l?article 130 (reconeixement de crèdits entre el sistema de
formació professional i el sistema universitari) i l?annex XI (taula de
reconeixement i concordança entre títols d?ambdós sistemes), el Govern en la
petició addueix que afecta l?autonomia universitària (art. 27.10 CE), que es
concreta en aquest cas en la funció que correspon a les universitats d?elaborar
els seus plans d?estudis, i també la competència en matèria de coordinació del
sistema universitari que correspon a la Generalitat de Catalunya ex art.
172.1.a EAC.
g) Quant a la disposició final segona, apartats set i vuit, que modifiquen els
articles 7.6 i 8.2 del Reial decret 229/2008, relatius a l?acord del Ministeri
d?Educació i Formació Professional sobre les activitats de les comunitats
autònomes en els centres de referència nacional, i l?obtenció de recursos per
a aquests centres, prèvia autorització del dit Ministeri, el peticionari al·lega
que la intervenció prèvia i vinculant del Ministeri d?Educació i Formació
Professional que s?hi preveu «constitueix un mecanisme de tutela o control
que, en tot cas, hauria de correspondre a l?Administració educativa autonòmica
15
titular del centre i que no té empara en un àmbit de competències bàsiques
ex article 149.1.30 CE, en la mesura que és de naturalesa clarament
executiva».
h) Finalment, el peticionari qüestiona la disposició final sisena pel que fa a
l?esment del títol habilitant de l?article 149.1.1 CE i considera que cal descartarlo
perquè la competència de l?article 149.1.30 CE és clarament més específica.
En últim terme, també qüestiona aquest darrer precepte constitucional pel que
fa a l?extensió de la cobertura competencial dels preceptes que, al seu parer,
incorren en inconstitucionalitat per incompetència.
4. Arribats a aquest punt, i a fi de donar resposta a la petició de dictamen, en
el fonament jurídic següent ens referirem al marc constitucional i estatutari en
matèria de formació professional del sistema educatiu, i en el fonament jurídic
tercer partirem d?aquest paràmetre per determinar si els preceptes que
susciten els dubtes al Govern s?hi adeqüen o no.
Segon. El marc constitucional i estatutari de distribució de
competències de la formació professional del sistema educatiu o
reglada
Una vegada s?ha delimitat en el fonament jurídic primer l?objecte del Dictamen,
ens correspon ara determinar quin és el repartiment competencial aplicable al
seu àmbit material i exposar-ne el règim constitucional i estatutari.
1. Com a punt de partida, convé assenyalar que la disposició final sisena del
Reial decret determina literalment que aquesta norma es dicta a l?empara de
les competències que li corresponen a l?Estat de conformitat amb els articles
149.1.1 CE (que regula les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat dels
espanyols en l?exercici de drets i en el compliment dels deures constitucionals);
16
149.1.7 CE (competència en legislació laboral, sens perjudici de la seva
execució pels òrgans de les comunitats autònomes, que serà d?aplicació quant
a la formació en el treball); 149.1.18 CE (bases del règim estatutari dels
funcionaris, les quals garantiran, en qualsevol cas, als administrats un
tractament comú davant de les respectives administracions públiques), i
149.1.30 CE (regulació de les condicions d?obtenció, expedició i homologació
de títols acadèmics i professionals i normes bàsiques per al desenvolupament
de l?article 27 CE a fi de garantir el compliment de les obligacions dels poders
públics en aquesta matèria, que serà d?aplicació a la formació professional com
a part del sistema educatiu).
Com s?acaba d?exposar en el fonament jurídic precedent, vist el contingut i la
finalitat dels preceptes objecte de dictamen, l?àmbit material on se situen és
el de la formació professional reglada. En efecte, a grans trets disciplinen
diferents aspectes relatius a aquesta formació, per exemple, la seva oferta,
els graus del sistema que la componen, les convalidacions amb el sistema
universitari, les estades en empreses com a part de la formació, la regulació
del professorat i del funcionament dels centres o els centres de referència
nacional.
Segons una línia interpretativa consolidada, que també es recull en la dicció
de la disposició final sisena suara reproduïda, aquest tipus de formació s?inclou
en el sistema educatiu i, per tant, en l?àmbit de les competències relatives a
l?educació, sobre les quals s?ha pronunciat aquest Consell i el Consell Consultiu
en diverses ocasions, com veurem seguidament. Per contra, la formació
professional ocupacional i la contínua s?incardinen en l?àmbit laboral, sent el
règim competencial aplicable el propi d?aquesta matèria, és a dir, el previst en
els articles 149.1.7 CE i 170 EAC (DCGE 5/2013, de 20 de juny, FJ 2, i DCC
núm. 230, de 22 de juliol de 2002, F II). En el cas de la jurisprudència
constitucional, cal fer esment, per totes, de la STC 111/2012, de 24 de maig
(FJ 3 i 4).
17
En conseqüència, en aquest fonament jurídic analitzarem el marc de distribució
competencial corresponent a l?àmbit de l?educació i, per contra, no seran
objecte de consideració la resta de preceptes constitucionals citats en la
disposició final sisena, això és, els subapartats 7 i 18 de l?article 149.1 CE, atès
que els preceptes qüestionats en el present Dictamen es projecten sobre
l?àmbit educatiu i no sobre el laboral ni afecten la funció pública.
Tanmateix, sí que es farà una referència succinta a l?article 149.1.1 CE al final
d?aquest fonament jurídic. Igualment, i a l?hora d?examinar els preceptes
corresponents, en el fonament jurídic tercer descriurem la competència de la
Generalitat sobre coordinació del sistema universitari de l?article 172.1.a EAC
i farem esment del principi d?autonomia financera, de suficiència i de lleialtat
dels articles 156 CE i 201.2 EAC, al·legats pel sol·licitant.
2. A continuació, per tant, examinarem el marc constitucional i estatutari en
matèria educativa, que disposa ja d?una doctrina consultiva i jurisprudència
constitucional consolidades. Sobre això, cal destacar els DCGE 3/2014, de 28
de gener, i 4/2014, de 12 de febrer, sobre la Llei orgànica 8/2013, de 9 de
desembre, per a la millora de la qualitat educativa, i també el DCC núm. 230,
de 22 de juliol de 2002, amb relació a la Llei orgànica 5/2002, de 19 de juny,
de les qualificacions i de la formació professional, els quals seran objecte de
referència en aquest fonament jurídic.
Pel que fa a l?abundant jurisprudència constitucional en aquesta matèria, cal
destacar, entre d?altres, la STC 14/2018, de 20 de febrer, que va resoldre el
recurs d?inconstitucionalitat presentat pel Govern de la Generalitat contra
l?abans esmentada Llei orgànica per a la millora de la qualitat educativa i, pel
que fa a l?especificitat de la formació professional integrada en el sistema
educatiu, la STC 111/2012, sobre la també citada Llei orgànica de les
qualificacions i de la formació professional.
18
L?educació és una matèria compartida entre l?Estat i les comunitats autònomes
i la distribució competencial en aquesta matèria es troba regulada en els
articles 149.1.30 CE i 131 EAC.
L?article 149.1.30 CE atribueix a l?Estat dues competències: d?una banda, la
«[r]egulació de les condicions d?obtenció, expedició i homologació de títols
acadèmics i professionals» i, de l?altra, les «normes bàsiques per al
desenvolupament de l?article 27 de la Constitució, a fi de garantir el
compliment de les obligacions dels poders públics en aquesta matèria». Els
dos títols competencials tenen diferent contingut funcional, de manera que,
respecte del primer incís, la regulació normativa (legislativa i reglamentària)
correspon a l?Estat i la funció executiva pot ser assumida per les comunitats
autònomes, mentre que, pel que fa al segon, correspon a l?Estat aprovar les
normes bàsiques i a les comunitats autònomes el desenvolupament legislatiu
i l?execució de la normativa bàsica estatal.
Quant a l?àmbit que correspon a cadascuna de les regles competencials ex
149.1.30 CE, convé recordar l?advertiment que vam fer en el DCGE 3/2014,
respecte de la possibilitat que la regulació estatal derivada del primer incís
d?aquest article interfereixi en matèries que són pròpies de la competència que
preveu el segon incís del mateix precepte. Així, atesa la relació intrínseca entre
els dos incisos del precepte, en algun supòsit el Tribunal Constitucional ha
avalat una regulació estatal basant-se en els dos títols acumulativament (STC
184/2012, de 17 d?octubre, FJ 6.b). Aquest plantejament no ha estat compartit
pel Consell, que remarca que ambdós títols competencials són excloents i que
l?argumentació de la STC 184/2012 «permetria a l?Estat la regulació plena, no
limitada a allò que és bàsic, de qüestions tan variades com ara el currículum,
la progressió en el sistema, la seva organització en cicles i cursos, i les
condicions de pas d?uns als altres, ja que tant a l?educació secundària
19
obligatòria com al batxillerat ?conducen al título correspondiente?» (DCGE
3/2014, FJ 2.5).
Per la seva banda, l?Estatut conté el mandat a la Generalitat d?establir un model
educatiu públic que garanteixi el dret de totes les persones a una educació de
qualitat a la qual es pugui accedir en condicions d?igualtat i recull el dret de
tota persona a la formació professional i a la formació permanent en els termes
que estableixin les lleis (art. 21). D?acord amb això, l?article 131 EAC atribueix
a la Generalitat una extensa llista de competències en matèria d?ensenyament
no universitari, que el precepte classifica en diversos apartats segons la
tipologia de facultats exclusives, compartides o d?execució.
Així, l?apartat 2 de l?article 131 EAC confereix a la Generalitat la competència
exclusiva «en matèria d?ensenyament no universitari, amb relació als
ensenyaments obligatoris i no obligatoris que condueixin a l?obtenció d?un títol
acadèmic o professional amb validesa a tot l?Estat i amb relació als
ensenyaments d?educació infantil». Aquesta competència inclou fins a vuit
submatèries, entre les quals es troben la relativa a «[l]a regulació dels òrgans
de participació i consulta dels sectors afectats en la programació de
l?ensenyament en el seu territori» (lletra a) i la relativa a «[l]a creació, el
desenvolupament organitzatiu i el règim dels centres públics» (lletra c).
L?apartat 3 del mateix article 131, que és el més directament connectat amb
l?objecte d?aquest Dictamen, confereix a la Generalitat, sobre els mateixos
ensenyaments i en allò que no regula l?apartat anterior, la competència
compartida, que, entre d?altres, inclou en tot cas:
«a) La programació de l?ensenyament, la seva definició i l?avaluació general del
sistema educatiu.
b) L?ordenació del sector de l?ensenyament i de l?activitat docent i educativa.
20
c) L?establiment dels plans d?estudi corresponents, incloent-hi l?ordenació
curricular.
[?]
e) L?accés a l?educació i l?establiment i la regulació dels criteris d?admissió i
escolarització de l?alumnat als centres docents.
[?]
g) Els requisits i les condicions dels centres docents i educatius.
h) L?organització dels centres públics i dels privats sostinguts amb fons públics.
i) La participació de la comunitat educativa en el control i la gestió dels centres
docents públics i dels privats sostinguts amb fons públics».
En l?exercici d?aquesta competència compartida, la Generalitat ha de respectar
el dret a l?educació i a la llibertat d?ensenyament en els termes que
desenvolupin les lleis orgàniques corresponents i el títol competencial estatal
previst a l?article 149.1.30 CE.
Per acabar, l?apartat 4 de l?article 131 EAC estableix que «[c]orrespon a la
Generalitat, en matèria d?ensenyament no universitari, la competència
executiva sobre l?expedició i l?homologació dels títols acadèmics i professionals
estatals».
3. Entrant ja en l?anàlisi del contingut de les dues regles competencials de
l?article 149.1.30 CE esmentades, i respecte de la primera, això és, la
«[r]egulació de les condicions d?obtenció, expedició i homologació de títols
acadèmics i professionals», cal fer avinent que, com s?ha dit, és una
competència on l?Estat disposa en exclusiva de la capacitat normativa,
legislativa i reglamentària, mentre que la funció executiva correspon a la
Generalitat, tal com estableix l?article 131.4 EAC.
Pel que fa a l?abast de la competència, com ha assenyalat el Tribunal
Constitucional, a l?Estat li correspon «?establecer los títulos correspondientes
a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor
21
habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de
las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad
ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero
Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero,
Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos
correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado?
(STC 42/1981, de 22 de diciembre, FJ 3)» (STC 111/2012, FJ 5).
D?altra banda, els títols de formació professional, incardinats en el sistema
educatiu, no poden equiparar-se amb les capacitacions oficials, que acrediten
les corresponents competències professionals adquirides per vies diferents de
les previstes en la formació professional reglada, als quals no s?aplica la
competència estatal de l?article 149.1.30 CE, sinó que s?han d?enquadrar en la
matèria «laboral» (mateixa STC i FJ).
4. Pel que fa a la segona de les regles competencials de l?article 149.1.30 CE,
és a dir, la regulació les normes bàsiques per al desenvolupament de l?article
27 CE, ens hi detindrem particularment, perquè és la competència més
directament relacionada amb els preceptes objecte d?aquest Dictamen.
Aquest Consell s?ha pronunciat en múltiples ocasions sobre l?abast de les
normes bàsiques en el seu doble vessant material i formal, tant de manera
general com de forma específica amb relació a la seva aplicació en l?àmbit
educatiu: entre d?altres, podem citar els DCGE 7/2012, de 8 de juny (FJ 3.2.B);
3/2014 (FJ 2.4), i 4/2014 (FJ 2.1). En tots aquests dictàmens s?ha defensat
una visió no expansiva del concepte de bases, com a principis o mínim comú
normatiu.
En matèria educativa, en el Dictamen 4/2014 s?emfasitza l?element principal i
general de les bases i s?assenyala que:
22
«convé recordar que la intensitat normativa de les bases varia molt d?una
matèria a una altra i, a parer nostre, en educació, les bases es poden
circumscriure majoritàriament a les línies generals que fixin el mínim comú
denominador de la matèria, ja que, per la seva naturalesa, és una de les
competències de l?article 149.1 CE que admet millor la consideració de les bases
com a criteris i trets generals. Per la mateixa raó, les remissions de la llei a
futurs reglaments estatals han de ser excepcionals, atesa la competència
legislativa de les comunitats autònomes, i només estarien justificades en
àmbits molt tècnics que requereixin un tractament homogeni.» (FJ 2.1)
També cal remarcar que la competència bàsica estatal ex art. 149.1.30 CE
està lligada constitucionalment al desenvolupament de l?article 27 CE, i exigeix
«una relació directa i estreta entre la normativa bàsica i les previsions de
l?article 27 CE, que justifiquen la competència estatal, ja que no tota la
normació de desenvolupament dels drets fonamentals d?aquest darrer
precepte pot correspondre a l?Estat com a competència exclusiva» (DCGE
7/2012, FJ 3.2.A, que reprodueix el DCC núm. 280, de 19 de juny de 2007, F
II.1.A).
La jurisprudència constitucional també ha establert amb caràcter general que
l?àmbit bàsic, des de la perspectiva material, inclou les determinacions que
asseguren un mínim comú normatiu en el sector material de què es tracti i,
amb això, una orientació unitària i dotada de certa estabilitat en tot allò que
el legislador considera en cada moment aspectes essencials del dit sector
material (entre d?altres, STC 24/2014, de 13 de febrer, FJ 3).
Específicament, en relació amb l?àmbit educatiu, i en el concret de la formació
professional reglada, el Tribunal Constitucional ha assenyalat que la
competència que correspon a l?Estat, en virtut de l?article 149.1.30 CE, per
dictar les normes bàsiques per al desenvolupament de l?article 27 CE «debe
entenderse, según hemos afirmado, en el sentido de que incumbe al Estado
23
?la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de
ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE.?? (STC 77/1985,
de 27 de junio, FJ 15)». I ha afegit que «en la configuración de ese sistema
educativo han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y
autonómico, de acuerdo con sus competencias» (STC 111/2012, FJ 5).
En aquesta mateixa Sentència 111/2012 ha refermat la jurisprudència en la
matèria en el sentit que les competències estatals «deben ejercerse ??de forma
suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades
Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus
propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas??
(STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3)» (FJ 12.b).
Com ha assenyalat el Consell, en la noció material del que és bàsic, «el
Tribunal utilitza fórmules obertes no subjectes a una tècnica uniforme» (DCGE
3/2014, FJ 2.4.A). Aquesta noció comporta que, en algunes ocasions, el
Tribunal Constitucional hagi admès com a bàsics aspectes organitzatius, en la
mesura que el concepte de bases «presupone fórmulas de intensidad y
extensión variables en función de las características del ámbito concretamente
afectado. Así, hemos reconocido modalidades muy diferentes de lo básico,
desde la posibilidad de que el legislador estatal, excepcionalmente ocupe,
prácticamente, toda la función normativa al determinar las bases de
determinadas submaterias [?] así como el empleo de otras modalidades muy
diversas (topes máximos, niveles mínimos tramos, e, incluso, bases
diferenciadas por territorios, etc.)» (STC 24/2013, de 31 de gener, FJ 4).
Tanmateix, el Tribunal Constitucional quan ha admès aspectes organitzatius
emfasitza la seva relació amb les finalitats de la competència bàsica. Així, per
exemple, en relació amb el model organitzatiu derivat de la normativa bàsica
en matèria de caixes, per assegurar el principi democràtic i el seu caràcter
representatiu (STC 118/2011, de 5 de juliol, FJ 3) o per exigir un
24
comandament únic i director tècnic en la legislació bàsica de forests per
garantir eficiència i seguretat en la tasca d?extinció d?incendis (STC 49/2013,
de 28 de febrer, FJ?12).
També cal fer esment de l?exclusió de facultats executives per part de l?Estat
en l?exercici de les seves competències bàsiques en l?àmbit educatiu, com ha
sostingut de forma clara en diversos pronunciaments aquest Consell, entre
d?altres, en el Dictamen 3/2014, FJ 4.3.b.
En la mateixa línia, la jurisprudència constitucional ha remarcat el «caràcter
normatiu» de la competència continguda a l?article 149.1.30 CE, descartant
l?assumpció de facultats executives per part de l?Estat, si bé de forma
excepcional i fonamentalment per raó de la supraterritorialitat l?ha admès en
algun supòsit (STC 27/2014, de 13 de febrer, FJ 4 i 5).
En matèria educativa, el Tribunal Constitucional ha considerat normes
bàsiques, entre d?altres, la determinació del contingut del currículum bàsic,
relacionat amb els anteriorment denominats ensenyaments mínims o comuns,
competència que inclou com a mitjà natural pel seu exercici efectiu la de fixar
els horaris mínims (STC 212/2012, de 14 de novembre, FJ 4). Sobre aquesta
matèria, ha recordat, però, la necessitat de respectar la competència de les
comunitats autònomes per participar en la configuració del sistema educatiu i,
en concret, en el desenvolupament del currículum dels ensenyaments (STC
111/2012, FJ 12.h). També, pel que interessa als efectes del nostre Dictamen,
ha considerat que tenen naturalesa de norma bàsica la identificació de les
etapes de l?educació bàsica per ser un component estructural del sistema
educatiu i, en el mateix sentit, respecte de l?educació secundària obligatòria i
postobligatòria (STC 51/2019, d?11 d?abril, FJ 6.f) i la determinació dels criteris
d?admissió d?alumnes en centres sostinguts amb fons públics en cas que no hi
hagi prou places, i sempre que el legislador autonòmic pugui concretar-los
(STC 184/2012, FJ 4.b).
25
El Consell, per la seva banda, ha definit la competència en matèria d?ordenació
curricular de l?article 131.3.c EAC com una qüestió basilar en el nostre sistema
educatiu, «ja que permet[en] al Parlament de Catalunya, a l?hora d?aprovar
les lleis educatives, establir polítiques pròpies en l?àmbit de l?educació, com
requereix l?article 111 EAC» (DCGE 3/2014, FJ 3.2.A).
Finalment, pel que fa a l?element formal de les bases, convé que ens referim
a l?admissibilitat de dictar bases en seu reglamentària i als condicionants que
aquestes han de respectar per ser considerades constitucionalment i
estatutàriament conformes. En aquest sentit, cal recordar que, amb caràcter
general, el Tribunal Constitucional exigeix la llei com a instrument per dictar
les bases des de la STC 69/1988, de 19 d?abril (FJ 5), atès que només
mitjançant aquest instrument normatiu es pot assolir «una determinación
cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que
concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias
autonómicas» (STC 24/2013, FJ 4).
Tanmateix, aquesta doctrina accepta des de la seva formulació que un
reglament pugui també incloure normes de caràcter bàsic, respectant una
sèrie de requisits:
«[C]omo hemos confirmado en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, y
reiterado en las SSTC 212/2012, 213/2012 y 214/2012, todas ellas de 14 de
noviembre, ?ya en la STC 77/1985 admitimos tal posibilidad, estimando que la
regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno ?resultaría
acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una
habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera
justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento
para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas
características? (FJ 15)?.» (STC 25/2013, de 31 de gener, FJ 4)
26
Aquesta doctrina és reproduïda en pronunciaments posteriors, com ara les STC
17/2014, de 30 de gener (FJ 6), i STC 14/2018 (FJ 8.a), on el Tribunal conclou
que la remissió al reglament no constitueix, en si mateixa, una vulneració
competencial, la qual només es produeix quan la remissió per al
desenvolupament reglamentari es fa amb absència absoluta de criteris legals.
Aquesta interpretació ha estat així mateix una constant en la doctrina d?aquest
Consell (en la matèria que ens ocupa, DCGE 2/2016, de 3 de març, FJ 2.3, i
5/2016, de 5 d?octubre, FJ 2.1) i també en la del Consell Consultiu. En concret,
cal destacar sobre aquesta qüestió, per tots, el Dictamen del Consell Consultiu
núm. 226, de 31 de gener de 2002, en relació amb la Llei orgànica 6/2021, de
21 de desembre, d?universitats, on es recollia la necessitat de respectar
aquests requisits quan tractava la col·laboració entre la llei i el reglament en
els termes següents:
«en principi aquesta col·laboració és constitucionalment admesa respecte
d?aquells extrems de detall o tècnics que són impropis d?una llei i que, per
tant, requereixen indispensablement el complement reglamentari. En cap cas,
però, no es pot concebre la col·laboració llei-reglament en matèria bàsica com
una carta en blanc al Govern o com una deslegalització absoluta d?allò que és
bàsic, raó per la qual el legislador estatal, que és a qui correspon normalment
la fixació de les bases, ha d?haver acotat prèviament l?abast general del que
és bàsic, ja que, en cas contrari, el Govern assumiria no la tasca
complementària que li és pròpia, sinó la delimitadora o definidora de
competències que constitucionalment pertoca al poder legislatiu de l?Estat a
través de la facultat que se li atorga d?establir bases.» (F II.2.B.3)
A títol d?exemple, en aplicació de la doctrina suara exposada, el Consell va
considerar que vulnerava les competències de la Generalitat una previsió de
la Llei orgànica reguladora del dret a l?educació perquè efectuava una remissió
en blanc al Govern, atès que no era fàcil saber l?abast de l?habilitació
27
reglamentària perquè no s?oferien dades solvents per determinar el contingut
que es pretenia donar a la reglamentació (DCGE 3/2014, FJ 3.7). D?altra
banda, va estimar també que algunes habilitacions contingudes a la Llei eren
tan detallades que esgotaven o excedien el contingut del que materialment es
pot considerar bàsic (FJ 3.1.C i .2.B).
Pel que fa al primer supòsit, aquesta interpretació va ser confirmada pel
Tribunal Constitucional, en la STC 14/2018 (FJ 8.g), que va considerar que
l?habilitació legal no proporcionava criteri suficient per servir de pauta pel
desenvolupament reglamentari bàsic, ni tampoc contenia remissió o podia
establir-se connexió amb altres preceptes de la mateixa llei ni revestia un
caràcter excepcional.
Ultra això, la norma reglamentària de caràcter bàsic, a més de ser el
complement necessari per garantir la finalitat de la llei, ha de respondre al fet
que l?instrument legal no sigui l?adient per regular els aspectes bàsics, atès el
seu caràcter tècnic o la seva naturalesa conjuntural. En aquest sentit, per
exemple, es va pronunciar el Tribunal Constitucional en relació amb l?ús de la
potestat reglamentària en l?àmbit del sector elèctric i va sostenir:
«la intervención de la norma reglamentaria, [?] se justifica por la importancia
del sector eléctrico para el conjunto de la economía nacional y por su carácter
esencial para la totalidad de los sectores económicos y para la vida cotidiana
(STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 6), así como en los casos en los que
la propia norma legal lo reclama para completar la regulación de la disciplina
básica por ella definida y conseguir la exigible calidad y seguridad en el
suministro y también por su carácter marcadamente técnico, justificativo de su
tratamiento por normas reglamentarias (STC 4/2013, FJ 5).» (STC 120/2016,
de 23 de juny, FJ 3.c)
28
En relació amb aquesta qüestió, el Consell, a partir d?aquesta jurisprudència,
ha destacat, en l?àmbit educatiu, les condicions exigibles tant a l?habilitació
legal com a la regulació reglamentària bàsica:
«Consegüentment, hem d?exigir la concurrència, almenys, de dues condicions
substancials per a l?acceptació d?excepcions a la regla general de la regulació
per llei: en primer lloc, la norma legal de remissió ha de ser clara i ha de
contenir una habilitació legal suficient, de manera que el seu objecte no
presenti dubtes i, si és possible, inclogui criteris que delimitin l?exercici de la
potestat reglamentària; i, en segon lloc, s?ha de tractar d?una matèria la
naturalesa o característiques de la qual no siguin adequades per la seva
regulació legal, bé pel seu caràcter substancialment tècnic, bé perquè està
subjecta a canvis i modulacions que requereixen una adequació continuada (per
totes, STC 24/2013, FJ 4 in fine)». (DCGE 3/2014, FJ 2.5)
D?acord amb el que hem exposat, en la mesura que els preceptes subjectes al
nostre pronunciament són normes reglamentàries dictades amb caràcter
bàsic, la regulació que contenen, com a excepció al principi de llei formal, serà
respectuosa amb l?ordre de distribució competencial quan compleixi els
requisits que s?enumeren seguidament. En primer lloc, la norma reglamentària
ha d?estar habilitada de forma suficient per una llei, la qual n?ha de delimitar
l?objecte; en segon lloc, s?ha de mantenir dins dels paràmetres de l?habilitació
legal, respectant la seva finalitat i el seu abast, de manera que no s?extralimiti
ni contingui regulacions ex novo; en tercer lloc, ha de ser el complement
necessari per garantir la finalitat a què respon la competència sobre les bases;
en quart lloc, l?objecte que disciplini ha de tenir caràcter substancialment tècnic
o bé conjuntural i, per tant, subjecte a canvis i modulacions que requereixin
una adequació continuada, i, finalment, no pot incidir en aspectes
organitzatius, si no és que són supòsits molt excepcionals relacionats amb la
finalitat de la competència bàsica, ni pot tenir caràcter executiu.
29
A partir d?aquestes consideracions, en l?anàlisi que efectuarem en el fonament
jurídic tercer, avaluarem si els preceptes del Reial decret objecte de dictamen
compleixen els criteris establerts en la doctrina consultiva i constitucional que
s?acaba d?exposar, tant pel que fa als elements formals com materials de la
normativa reglamentària de caràcter bàsic i, en conseqüència, si respecten les
competències de la Generalitat i permeten l?exercici d?una política educativa
pròpia en matèria de la formació professional reglada.
5. Un cop hem examinat l?abast de les bases estatals d?acord amb la
Constitució i l?Estatut d?autonomia i la seva projecció sobre la matèria
d?educació, resta per analitzar breument l?aplicabilitat de l?article 149.1.1 CE,
títol competencial al qual es refereix la disposició final sisena del Reial decret
i també qüestionat en la petició formulada pel Govern. Com és doctrina
reiterada d?aquest Consell, davant la invocació d?una pluralitat de títols
competencials cal verificar si l?enquadrament dels preceptes en els títols
corresponents és correcte o no i, en tot cas, determinar quin és el prevalent.
Seguint la nostra doctrina consultiva i també la jurisprudència constitucional,
cal assenyalar que, atès que l?article 149.1.1 CE es projecta de forma genèrica
sobre tots els drets i deures constitucionals, cal aplicar, en el present
Dictamen, el criteri de la prevalença de la regla competencial més específica.
Aquesta, en aquest cas, està continguda en l?article 149.1.30 CE, que es
refereix de manera literal a «normes bàsiques per al desenvolupament de
l?article 27 de la Constitució», és a dir, les relatives al dret fonamental a
l?educació, per la qual cosa cal considerar aquest precepte com a títol prevalent
(en el mateix sentit, DCGE 7/2011, de 13 de setembre, FJ 2; 7/2012, FJ 2.2.A,
i STC 111/2012, FJ 5).
30
Tercer. L?examen de l?adequació al marc constitucional i estatutari de
distribució de competències dels preceptes sol·licitats
A continuació procedirem a l?anàlisi singular dels preceptes del Reial decret
que són objecte de la petició per tal de resoldre si respecten les exigències que
ha de complir la normativa bàsica de rang reglamentari, d?acord amb la
doctrina constitucional i consultiva que s?acaba d?exposar en el fonament
jurídic anterior.
1. Article 25.1.b
Comencem amb l?examen de l?apartat 1.b de l?article 25, relatiu a les
condicions i requisits bàsics per al desenvolupament de les modalitats
presencial, semipresencial i virtual de la formació professional.
Aquest precepte preveu, per a cadascun dels graus de formació professional,
l?obligació de les administracions competents de posar a disposició dels centres
públics i privats concertats, o que executin l?oferta amb finançament públic,
una plataforma virtual accessible i que asseguri els materials i els recursos per
a les modalitats virtual i semipresencial com també la seva actualització
permanent.
El Govern considera que el precepte imposa una modalitat organitzativa de
suport als centres privats concertats, quant a l?oferta formativa virtual i
semipresencial que correspon determinar a la Generalitat, i limita el seu marge
d?actuació per decidir quina és la manera més adient per donar el suport de
materials i recursos a aquests centres. Per aquest motiu entén que és contrari
a l?article 131.3 EAC.
31
Finalment, segons el seu parer, aquest precepte vulnera també el principi
d?autonomia financera, de suficiència i de lleialtat previstos als articles 156 CE
i 201.2 EAC.
Per tal de contextualitzar el precepte objecte de dictamen, cal dir, en primer
lloc, que l?article 68 LO 3/2022 disposa que les ofertes de formació professional
de graus A, B, C, D i E es podran impartir en qualsevol de las modalitats
presencial, semipresencial, virtual o mixta (apt. 1.a). Aquest mateix article,
en l?apartat 5, entre altres qüestions, determina que els ensenyaments de
formació professional pertanyents al sistema educatiu en les modalitats
semipresencial i virtual s?adaptaran al que disposa l?apartat 8 de l?article 42 LO
2/2006, d?educació, el qual, al seu torn, habilita el Govern per regular les
condicions i els requisits bàsics que permetin el desenvolupament de les
modalitats esmentades. D?altra banda, l?apartat 6 de l?article 68 LO 3/2022
estipula que les administracions públiques hauran d?establir i mantenir una
oferta pública, tant presencial com virtual o mixta, que garanteixi l?accés a la
formació professional (lletra a) i establir i mantenir una plataforma digital que
asseguri l?oferta de formació virtual (lletra b).
L?article 25.1.b RD 659/2023 determina que les administracions competents
per a cadascun dels graus han de posar a disposició dels centres públics i
concertats una plataforma virtual i, per tant, estableix una obligació de
caràcter tecnològic per garantir els ensenyaments en modalitat semipresencial
i virtual. De la dicció d?aquest precepte es desprèn que no prescriu una
tipologia concreta de plataforma virtual. Alhora, tampoc suposa imposar
aquest instrument com l?únic possible entre els diferents existents per fer
efectiva la seva finalitat, ja que la plataforma educativa virtual ?entesa com
l?aplicació o l?entorn informàtic que proporciona la logística necessària per dur
a terme formació en línia? és l?única manera en què es pot fer formació virtual
en l?actualitat. En conseqüència, no es produeix, en aquest punt, una restricció
de la capacitat de decisió de la Generalitat per fer efectiu l?accés a les ofertes
32
de formació virtual. De fet, pel que ara interessa, cal posar de manifest que la
plataforma virtual és ja l?instrument a través del qual s?imparteix actualment
la formació professional reglada a distància en el marc de l?Institut Obert de
Catalunya (regulat pel Decret 57/2020, de 19 de maig).
A continuació, ens correspon determinar si la regulació té habilitació suficient.
Al respecte, hem de referir-nos, en primer lloc, a l?habilitació legal prevista a
l?article 42.8 LO 2/2006 perquè el Govern desplegui les condicions i els
requisits bàsics que permetin el desenvolupament de les modalitats
semipresencial i a distància de la formació professional. En segon lloc, s?ha
d?esmentar la previsió de la LO 3/2022, que disposa que les administracions
han d?establir i mantenir una oferta pública, tant presencial com virtual o mixta
que garanteixi l?accés a la formació professional, com també establir i mantenir
una plataforma digital que garanteixi l?oferta de formació virtual (art. 68.6.a i
.b). Al seu torn, l?article 68.5 LO 3/2022, com hem assenyalat anteriorment,
es remet a la LO 2/2006, en relació amb la formació professional del sistema
educatiu en les modalitats semipresencial i virtual. Ambdues previsions ens
porten a considerar que el Reial decret té habilitació suficient per precisar o
complementar amb caràcter bàsic una qüestió indissolublement lligada a la
garantia d?impartir la formació en la modalitat virtual (que és un objectiu de
la norma legal), establint que tota l?oferta sostinguda amb fons públics, això
és, en centres públics i concertats, haurà de disposar d?una plataforma virtual
proporcionada per les administracions autonòmiques.
Arribats a aquest punt, cal detenir-nos breument en la nostra doctrina sobre
l?ús de les tecnologies de la informació en el sistema educatiu que el Govern
esmenta com a fonament de la seva petició. Ens hi referíem, per exemple, en
el DCGE 5/2013, on afirmàvem que «[l]es noves tecnologies, quan esdevenen
un instrument de l?actuació dels poders públics, no constitueixen una matèria
competencial ex novo que hagi d?assumir l?Estat», de manera que «es pot
afirmar sens dubte l?existència d?un criteri interpretatiu general de no-
33
desplaçament de la competència per raó del progrés de les tecnologies de la
informació o de la utilització de la xarxa» (FJ 2.4), consideració que es
reprodueix en el DCGE 3/2014 (FJ 3.1.C).
Referent a aquesta qüestió, si bé cal sostenir que les noves tecnologies no han
de suposar alteracions en el repartiment competencial, existeixen elements
que diferencien el supòsit que ara analitzem d?altres decisions on el Consell ha
considerat que les noves tecnologies sí que havien produït aquest efecte. Així,
en un cas, l?habilitació legal en favor de l?Estat afectava aspectes de la formació
dels docents en matèria de noves tecnologies, vulnerant les competències de
la Generalitat sobre l?ordenació curricular pel que fa a la formació del personal
docent (DCGE 3/2014). En un altre, vam dictaminar sobre la previsió legal que
atribuïa a l?Estat la facultat executiva d?autoritzar la plataforma d?aprenentatge
en matèria de formació professional en l?àmbit laboral (DCGE 5/2013). En
canvi, en el supòsit que ens ocupa, no s?ha produït un desplaçament
competencial per raó de les noves tecnologies, sinó que aquestes formen part
de la norma bàsica objecte de consideració.
Finalment, pel que fa a la possible afectació a l?autonomia financera, cal posar
de manifest, d?una banda, que l?article 26.4 RD 659/2023 preveu que el
Ministeri mantindrà a disposició de les administracions una plataforma virtual
de formació professional que podrà utilitzar-se per a les modalitats virtuals i
per a la part virtual de la modalitat semipresencial.
D?altra banda, si la Generalitat considera que la norma vulnera la seva
autonomia financera perquè implica un increment de despesa i l?Estat no ha
establert els mecanismes que garanteixin la valoració corresponent, en els
termes de la disposició addicional sisena de la Llei 22/2009, de 18 de
desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les comunitats
autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d?autonomia i es modifiquen
determinades normes tributàries, hauria d?instar la valoració del possible
34
impacte financer en forma de variació de necessitats de despesa, a fi d?establir
els mecanismes d?ajustament necessaris en els termes de l?article 209 EAC.
Hem de concloure, per tant, que l?article 25.1.b té habilitació suficient i
compleix materialment les condicions exigibles a la normativa reglamentària
perquè no condiciona la capacitat de decisió de la Generalitat, en no imposar
una determinada tipologia de plataforma, i pel que fet que aquest és l?únic
instrument possible per fer formació professional en la modalitat virtual en tots
els centres sostinguts amb fons públics, és a dir, públics i concertats.
Per tot el que s?ha exposat, l?article 25.1.b no vulnera les competències de la
Generalitat en matèria d?educació de l?article 131 EAC i troba empara en
l?article 149.1.30 CE.
2. Articles 47.1.b; 84.1.b; 96.1.b; 97.3.a, darrer incís, i 102.1
Examinarem a continuació un conjunt de preceptes que el peticionari considera
que excedeixen de la competència de l?Estat per fixar els ensenyaments
mínims i el 50?% dels horaris escolars i, en conseqüència, limiten l?exercici de
la competència de desenvolupament normatiu de la Generalitat prevista a
l?article 131.3.c EAC quant a l?establiment dels plans d?estudis, incloent-hi
l?organització del currículum dels ensenyaments.
A) Article 47.1.b
L?article 47.1.b, referent al caràcter i la identificació de la modalitat de formació
relativa a «altres programes formatius» disposa que aquests han d?estar
compostos, almenys, en el 75?% de la seva durada, per un o més mòduls
professionals del Catàleg modular de formació professional.
35
El Govern, a propòsit d?això, al·lega que el percentatge del 75?% esmentat és,
per raó del temps assignat, excessiu, ja que limita el marge de la Generalitat
per a l?exercici de la seva competència de disseny de l?ordenació del
currículum, en la mesura que només disposa lliurement per fer-ho d?una quarta
part de l?horari total i vulnera, en conseqüència, l?article 131.3.c EAC.
Com a punt de partida cal dir que la fixació dels ensenyaments mínims o
comuns ha estat considerada una competència de l?Estat des de la primerenca
STC 88/1983, de 27 d?octubre (FJ 3), si bé ha de respectar la competència de
les comunitats autònomes per participar en la configuració del sistema
educatiu i, en concret, en el desenvolupament del currículum dels
ensenyaments. Així, la STC 111/2012, en relació amb la formació professional,
remarca el caràcter compartit de la competència quan disposa que:
«al Estado no le corresponde fijar íntegramente el contenido de las enseñanzas
propias de la formación profesional, sino sólo los aspectos básicos del currículo
que constituyen las enseñanzas mínimas, y, por otro, que las Comunidades
Autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden ampliar los contenidos
de los títulos de formación profesional.» (FJ 12.h)
Aquest caràcter compartit s?ha consolidat amb la incorporació d?aquests
percentatges a les lleis generals ordenadores del sistema educatiu, com la LO
2/2006, a la qual es remet l?article 13 LO 3/2022. En efecte, l?article 6 LO
2/2006 disposa que el currículum, que està integrat pel conjunt d?objectius,
competències, continguts, mètodes pedagògics, criteris d?avaluació i, en el cas
de la formació professional, també els resultats de l?aprenentatge (art. 6.1),
serà fixat pel Govern de l?Estat, prèvia consulta a les comunitats autònomes,
en els seus aspectes bàsics, que constitueixen els ensenyaments mínims amb
la finalitat d?assegurar una formació comuna i garantir la validesa dels títols
corresponents (art. 6.3). En l?apartat 4 d?aquest precepte es preveu que els
ensenyaments mínims requeriran el 50?% dels horaris escolars per a les
36
comunitats autònomes que tinguin llengua cooficial. Aquestes previsions
s?apliquen als ensenyaments de formació professional, amb l?excepció dels
cursos d?especialització, per als quals cada administració educativa podrà
decidir aplicar o no la previsió de l?article 6.4 (art. 39.4 LOE).
Partint d?aquest context, l?article 47.1.b RD 659/2023 fa referència a «otros
programas formativos», modalitat que té per objectiu que tota la població
activa pugui accedir a una formació postobligatòria de caràcter professional o
equivalent, mitjançant ofertes en els graus A, B, C i D de grau mitjà, com fixa
l?article 46 del Reial decret.
En aquest punt hem de fer una distinció del règim competencial aplicable, en
els termes que fèiem en el fonament jurídic segon, de manera que cal
diferenciar, d?una banda, entre el règim aplicable a les modalitats de la
formació professional reglada o del sistema educatiu, grau D, que es correspon
amb els cicles formatius de formació professional, i, d?altra banda, les
modalitats de la formació professional ocupacional, graus A, B i C, que donen
lloc a una acreditació parcial de competència, un certificat de competència o
un certificat professional respectivament (art. 28 LO 3/2022). Com s?ha
explicitat en el fonament anterior, el règim competencial aplicable en el primer
cas és l?educatiu (art. 149.1.30 CE) i en el segon, el laboral (art. 149.1.7 CE).
En conseqüència, el grau sobre el que hem de considerar l?aplicació de la
competència de la Generalitat sobre ordenació curricular (art. 131.3.c EAC),
respectant la competència bàsica estatal per fixar els ensenyaments mínims
que abasten el 50?% de l?horari escolar, és el grau D, que s?integra en la
formació professional del sistema educatiu i, per contra, no seria aplicable a
les ofertes en els graus A, B i C, on la competència en matèria laboral de la
Generalitat té només caràcter executiu (art. 170 EAC).
37
Feta aquesta precisió i referint-nos només a les ofertes relatives a altres
programes formatius en el grau D del grau mitjà, l?article 47.1.b, com hem dit,
disposa que els dits programes estiguin compostos en almenys el 75?% de la
seva durada per un o més mòduls professionals del Catàleg modular de
formació professional. Dins dels mòduls professionals es distingeix entre els
associats a estàndards de competència, que són les unitats coherents de
formació que, quan són superades, garanteixen la consecució de les
competències associades, i els mòduls no associats a estàndards de
competència, que són les unitats coherents de formació, de caràcter teòric o
pràctic, considerades imprescindibles per a la consecució de les competències
professionals previstes (art. 2.17 i .18, respectivament, LO 3/2022).
Hem de considerar que aquesta regulació no compleix els requisits per ser
considerada bàsica atès que, en primer lloc, no respecta la normativa sobre
els ensenyaments mínims que pot fixar l?Estat prevista a l?article 6.4 LO
2/2006, que determina, com hem assenyalat, que els ensenyaments mínims
requeriran el 50?% dels horaris escolars per les comunitats autònomes amb
llengua cooficial.
En segon lloc, suposa una regulació ex novo que delimita la competència de la
Generalitat restringint-li la seva capacitat de configuració. Així, per molt que
la durada d?aquests programes pugui ser variable segons les necessitats dels
col·lectius als quals van adreçats i als resultats de l?aprenentatge o els mòduls
professionals que s?hi inclouen (art. 73.4 LO 3/2022), resulta restringida en
excés la competència de la Generalitat en matèria d?ordenació curricular, que
abasta el 50?% dels horaris escolars. En efecte, a partir d?aquesta previsió, la
Generalitat només podrà determinar el currículum, al marge dels mòduls
professionals del Catàleg modular, en el 25?% de la durada d?aquestes
formacions, sense que la previsió normativa del 75?% es pugui considerar
justificada per assolir els mínims necessaris de formació per al seu
ensenyament efectiu i complet.
38
En conseqüència, l?article 47.1.b vulnera les competències de la Generalitat de
l?article 131.3.c EAC, pel que fa a les formacions a través d?ofertes d?altres
programes formatius en l?àmbit del grau D de la formació professional.
B) Articles 96.1.b i 102.1
Els articles 96.1.b i 102.1 estableixen la durada mínima de la part d?optativitat
dels cicles formatius de grau mitjà i superior, en el sentit de preveure que la
part del currículum optativa estarà integrada per un mòdul de durada anual o
bé dos mòduls quadrimestrals, amb un còmput horari d?entre 80 i 160 hores.
El peticionari considera que el còmput horari establert en ambdós preceptes
excedeix de l?àmbit de la regulació material bàsica reservada a la competència
estatal, ja que condiciona la fixació de l?horari escolar que correspon a les
comunitats autònomes amb llengua cooficial, com també que la imposició
d?una part d?optativitat per a tots els cicles de grau mitjà i superior, en tant
que limita la capacitat de les comunitats autònomes de desenvolupar
l?ordenació del currículum, és contrària a l?article 131 EAC i, alhora, resulta
afectada l?autonomia pedagògica dels centres.
Si bé en la sol·licitud del dictamen no es qüestiona, de conformitat amb l?article
19.1 de la nostra Llei reguladora 2/2009, de 12 de febrer (LCGE), considerem
escaient pronunciar-nos també sobre l?annex IV de la norma, per la remissió
expressa que hi efectua l?apartat 1 de l?article 96 i atès que el seu contingut
es refereix a l?estructura modular (incloent-hi la part d?optativitat) dels cicles
formatius de grau mitjà i superior. També ens pronunciarem sobre l?article
96.2.c, per la referència que conté als mòduls optatius en els mateixos termes
que l?article 96.1.b que ara examinem.
39
Dit això i entrant ja en l?anàlisi dels preceptes, començant per la presència
d?una part optativa en tots els cicles de formació professional, cal portar a
col·lació que es troba regulada als articles 40 i 45 LO 3/2022, amb caràcter
orgànic. Així, l?article 40, en establir l?organització i l?estructura dels cicles
formatius de formació professional, assenyala que tindran una organització
modular i disposa que han d?incloure uns mòduls específics «vinculats a
l?optativitat en grau mitjà i superior» (art. 40.1.c) i l?article 45 desenvolupa
aquesta previsió per als graus mitjà i superior de formació professional,
regulant en l?apartat 2.b la part d?optativitat. Aquesta part haurà d?estar
integrada per mòduls professionals que dotin de més flexibilitat la configuració
i la capacitat d?adaptació de l?oferta, per atendre la diversitat de la realitat
productiva del territori corresponent, els interessos i les motivacions personals
en la construcció de cada itinerari formatiu i professional, permetent
aprofundir en determinats elements del cicle formatiu.
Així mateix, també es preveu que les administracions competents
determinaran, si escau, mòduls professionals optatius que aprofundeixin el
desenvolupament de les competències transversals, per exemple, entre
d?altres, l?aprofundiment en la digitalització aplicada al sector, en la iniciativa
empresarial i emprenedoria, en les llengües estrangeres i en el
desenvolupament sostenible aplicat al sector o bé que aportin els complements
de formació general per facilitar el seguiment de l?itinerari formatiu individual
com ara, entre d?altres, l?ampliació de coneixements humanístics,
cientificotècnics o les habilitats socials.
Contextualitzada la previsió d?optativitat com una opció de la llei bàsica, cal
considerar-la un component estructural de la configuració del currículum que
pot regular el legislador amb caràcter bàsic, en el marc de la competència de
l?article 149.1.30 CE, ja que és un element a través del qual l?Estat compleix
la seva funció de definir els principis normatius, generals i uniformes
d?ordenació de les matèries enunciades en l?article 27 CE (STC 96/2018, de 19
40
de setembre). Amb aquesta competència el legislador pretén assolir una
homogeneïtat en la formació que permeti l?homologació del títols i la garantia
de la igualtat bàsica en l?exercici del dret a l?educació (STC 53/2018, de 24 de
maig, FJ 4).
Dit això, cal examinar la resta d?aspectes referits a l?optativitat que
constitueixen una regulació ex novo del Reial decret, és a dir, la previsió de
com s?organitza aquesta part, que ha d?estar integrada bé per un mòdul de
durada anual o bé per dos mòduls quadrimestrals, amb un còmput horari entre
80 i 160 hores.
Quant al còmput horari, val a dir que no seríem davant de l?establiment d?uns
continguts dels ensenyaments mínims amb la consegüent competència per
part de l?Estat de fixació dels horaris, en els termes exposats en l?apartat
anterior. En relació, doncs, amb aquestes matèries optatives, els seus
continguts, les competències, els mètodes pedagògics, els criteris d?avaluació
i els resultats de l?aprenentatge són fixats per les comunitats autònomes. En
aquest context, la fixació d?un mínim i un màxim d?hores pretén garantir que
els cicles formatius tinguin una part d?optativitat i, d?acord amb les finalitats
de la Llei, en concreta l?abast. També cal dir que, per la naturalesa conjuntural
i variable que pot tenir la fixació d?un interval d?hores, és adequat que sigui
una norma reglamentària la que el determini. Finalment, el fet que l?interval
entre el còmput horari mínim i màxim sigui ampli fa que no s?incorri en una
regulació que pel seu de detall esgoti la matèria, i es manté la capacitat de
compleció per part de la Generalitat en exercici de la seva política pròpia en
matèria d?ordenació curricular ex art. 131.3.c EAC.
Per contra, la fórmula de distribució de la part optativa al llarg dels cicles (un
mòdul optatiu amb durada anual o dos de quadrimestrals) no compleix els
criteris que ha de tenir una regulació bàsica. En aquest cas, es tracta d?una
condició ex novo de caràcter organitzatiu, que no es desprèn de la Llei i amb
41
un grau de detall que esgota pràcticament la capacitat de configuració per part
de la Generalitat en matèria d?ordenació curricular en aquest punt.
Per tant, la previsió sobre l?optativitat i el còmput horari que formula el Reial
decret compliria els requisits exigibles a les normes bàsiques, perquè s?ajusta
a la finalitat de la Llei, és de naturalesa conjuntural i està regulat de forma
oberta, de manera que permet el desenvolupament autonòmic. En canvi, no
compliria els dits criteris la relativa a l?organització dels mòduls, perquè és un
element no contingut a la Llei, conté una prescripció de caràcter organitzatiu i
és detallada en excés.
Respecte de l?annex IV i l?article 96.2.c si bé, com hem dit, no són objecte de
la petició, cal traslladar l?argumentació suara efectuada i arribar a la mateixa
conclusió de vulneració competencial, ja que contenen la mateixa previsió
quant a la distribució dels mòduls optatius.
D?acord amb tot el que s?ha exposat, els articles 96.1.b i .2.c., 102.1 i l?annex
IV RD 659/2023, pel que fa a la determinació de com s?ha de distribuir la part
optativa al llarg dels cicles en un mòdul de durada anual o dos de
quadrimestrals, vulneren la competència de la Generalitat de l?article 131.3.c
EAC.
C) Article 84.1.b
L?article 84.1.b, en relació amb el currículum de les dobles titulacions d?ofertes
de grau D, estableix que hi ha d?haver la part d?optativitat equivalent a la d?un
cicle formatiu formada, almenys, per un mòdul optatiu de durada anual o dos
mòduls quadrimestrals.
El Govern, tot i que finalment no ho recull en la conclusió de vulneració
competencial, que fa referència exclusivament a l?article 84.1.b, en el cos de
42
la sol·licitud al·lega que el primer incís de l?article 84.1, per la seva redacció
de naturalesa potestativa, comporta una vulneració ex article 149.1.30 CE, ja
que la previsió de meres accions facultatives no es pot considerar que
garanteixi el compliment de les obligacions dels poders públics en la matèria.
A aquesta al·legació ens hi referirem al final d?aquest apartat.
Pel que fa a la regulació de l?optativitat (lletra b de l?article), el Govern
considera que vulnera l?article 131.3.c EAC, tant pel fet d?imposar una part
d?optativitat en totes les dobles titulacions com per les previsions relatives a
la seva durada.
Entrant en l?anàlisi del precepte, i en relació amb el qüestionament de
l?optativitat en les dobles titulacions, cal donar per reproduïda l?anàlisi
efectuada en l?apartat anterior d?aquest fonament jurídic en el sentit que és
conforme amb la competència bàsica estatal l?establiment d?una part
d?optativitat en els cicles formatius i, consegüentment, també ho és en relació
amb les dobles titulacions.
A més, pel que fa a la part d?optativitat que ha de tenir cada cicle de la doble
titulació, val a dir que l?article 84.1.b no innova les condicions de la LO 3/2022
sinó que precisa el contingut de la Llei, que disposa que es poden realitzar
ofertes de dobles titulacions del Catàleg nacional d?ofertes de formació
professional, sempre que es respecti la durada, els mòduls professionals i el
percentatge d?optativitat de cadascun dels cicles formatius (art. 42 LO
3/2022). Per tant, el Reial decret regula una conseqüència lògica de la previsió
de l?article 42 de la Llei quan desenvolupa l?estructura de les dobles titulacions
i, en conseqüència, no s?excedeix en el caràcter bàsic.
En canvi, pel que fa a la determinació que aquesta part d?optativitat hagi
d?estar composta d?un mòdul anual o per dos de quadrimestrals, hem de
43
remetre?ns al que hem assenyalat en l?apartat anterior, respecte de les
previsions dels articles 96.1.b, .2.c, 102.1 i annex IV.
Per tant, aquesta darrera previsió vulnera les competències de la Generalitat
de l?article 131.3.c EAC.
Per finalitzar, cal posar de manifest que el primer incís de l?article 84.1
desenvolupa, amb caràcter bàsic, les determinacions de la LO 3/2022, que
preveu i habilita, en exercici de la competència ex article 149.1.30 CE, perquè
s?efectuïn ofertes de grau D basades en dobles titulacions de formació
professional del Catàleg nacional, com també en dobles titulacions
internacionals, en els termes que reglamentàriament s?estableixin (art. 39.3)
i sempre que es respectin les condicions que preveu la Llei (art. 42.2). El
precepte, per tant, no té caràcter merament facultatiu o orientatiu que es
pugui contradir amb la naturalesa jurídica que cal predicar de les condicions
bàsiques i de les bases que pot aprovar l?Estat, sinó que es limita a reproduir
la regulació bàsica continguda a la Llei en els termes exposats i n?estableix
alguns límits.
D) Article 97.3.a, darrer incís
L?article 97 regula els mòduls professionals de la part troncal del currículum
dels cicles formatius de grau mitjà i superior. En concret, l?apartat 3.a,
estableix, en el primer incís, que es podran incorporar complements formatius
i, en el cas que s?acordin, el darrer incís del precepte fixa que no podran
incrementar la durada inicialment prevista per al grau en més d?un 10?%, en
el règim general, o del 40?%, en el règim intensiu.
El Govern, com passa amb l?article 84.1, tot i que finalment no ho recull en la
conclusió de vulneració competencial, en el cos de la sol·licitud qüestiona el
primer incís de la lletra a per la seva redacció potestativa, reiterant els
44
mateixos arguments sobre la vulneració ex article 149.1.30 CE, que ja hem
exposat per a l?article 84.1.
Pel que fa al darrer incís de l?article 97.3.a, el Govern al·lega que els
complements formatius no formen part del títol de formació professional i, per
tant, no haurien de ser objecte d?una norma bàsica permetent, així, a les
comunitats autònomes un marge més gran de decisió en la matèria.
A l?últim, si bé en la sol·licitud el peticionari no ho addueix, de conformitat amb
l?article 19.1 LCGE, ens referirem també a l?article 103.2.a i .b atès que, quan
aquest precepte fixa la durada dels cicles formatius, torna a incloure la
possibilitat d?ampliar-la i reitera els percentatges del 10?% i el 40?% als quals
es refereix l?article 97.3.a, darrer incís.
Per situar l?article 97.3.a darrer incís en el seu context, convé assenyalar que
la LO 3/2022, en regular l?estructura dels cicles formatius de grau mitjà
(art. 45.3), determina que les administracions educatives puguin incorporar,
respectant el currículum bàsic, mòduls complementaris de caràcter optatiu
vinculats a l?aprofundiment en les competències pròpies del cicle o a
l?adquisició de competències addicionals que permetin adquirir un perfil
professional més ampli, ja sigui durant el període de la formació en el centre
o en l?empresa. En aquest cas, la Llei disposa que la durada de la formació
podrà ampliar-se en el marc del que preveu la normativa bàsica.
Els mòduls complementaris de caràcter optatiu, com disposa l?article 45.3
precitat, són ampliacions curriculars que no modifiquen el títol i només podran
donar lloc a la seva certificació complementària per part de l?administració
competent. Ara bé, malgrat aquest caràcter, el legislador ha establert alguns
requisits sobre aquests complements, i també ha previst un desenvolupament
en la normativa bàsica, que s?haurà de referir a la durada de la formació. Així
doncs, no podem compartir la consideració del Govern que aquests
45
complements no haurien de ser objecte d?una norma bàsica perquè no formen
part del títol formatiu. Certament, formen part del contingut accessori però
s?imparteixen en el marc d?un cicle formatiu i poden tenir incidència en la resta
dels continguts formatius. Per aquesta raó, la Llei preveu que han de respectar
el currículum bàsic i que la durada de la formació en aquest cas podrà ampliarse
en el marc del que preveu la normativa bàsica. Per tant, cal entendre que
hi ha habilitació legal fonamentada en les competències bàsiques de l?Estat ex
article 149.1.30 CE i que la norma reglamentària estableix el límit de la durada
en uns termes que són prou amplis perquè les comunitats autònomes puguin
exercir les seves competències, estipulant complements formatius en la forma
que considerin, ampliant la durada del grau fins al 10?%, en el règim general,
o al 40?% en el règim intensiu.
En conseqüència, hem de concloure que la regulació de l?article 97.3.a, darrer
incís, del Reial decret no s?extralimita en el desenvolupament bàsic de la
previsió legal i, per tant, no vulnera les competències de la Generalitat, la qual
disposa d?un marge suficient per decidir els continguts formatius i
l?organització dels complements en els termes assenyalats. Ens hem de
pronunciar en els mateixos termes i arribar a la mateixa conclusió respecte de
l?article 103.2.a i .b del Reial decret.
Per finalitzar, amb relació a l?argument del Govern sobre la suposada redacció
facultativa o orientativa de la previsió de l?article 97.3.a, primer incís, del Reial
decret, no predicable de les bases estatals, s?ha de dir que no seríem tant
davant d?un contingut facultatiu sinó davant d?una configuració del règim
jurídic d?aquesta matèria que regula i estableix límits bàsics a una decisió que
correspon (ex lege) a les comunitats autònomes.
Per tot el que s?ha exposat, l?article 97.3.a, primer i darrer incisos, com també
l?article 103. 2.a i .b, no vulneren les competències de la Generalitat en matèria
d?educació de l?article 131 EAC i troben empara en l?article 149.1.30 CE.
46
3. Articles 105.b i .c, 154.6 i .7 i 160.1
Aquest grup d?articles tenen relació amb el repartiment de la formació entre
els centres de formació professional i les empreses o els organismes
equiparats. L?article 105 ho tracta en el marc del desenvolupament i la
impartició del currículum del grau mitjà i superior, l?article 154 es refereix a
l?organització de les estades de formació en empresa o organisme equiparat i
l?article 160 ho regula en relació amb el període de realització de la formació.
A parer del sol·licitant, els citats preceptes es troben redactats amb un grau
de detall extrem que impedeixen a la Generalitat dissenyar el currículum
d?acord amb les competències compartides que li corresponen i vulneren
l?article 131.3.c EAC, ja que tots es projecten sobre una qüestió que correspon
a les comunitats autònomes.
Si bé en la sol·licitud de dictamen no es qüestiona, de conformitat amb l?article
19.1 de la nostra Llei reguladora, 2/2009, de 12 de febrer (LCGE), considerem
escaient pronunciar-nos també sobre l?article 9.3, atès que el seu contingut és
coincident amb l?article 154.6, com també sobre l?article 9.5, donat que el seu
contingut és coincident amb els articles 154.7 i 160.
A) Article 105.b
L?article 105, relatiu al desenvolupament i impartició del currículum, fixa les
regles per organitzar el desenvolupament de mòduls entre els centres i les
empreses respecte del currículum del grau mitjà i superior. La lletra a indica
que la part troncal dels mòduls professionals vinculats a estàndards de
competència professional ha de ser impartida entre el centre de formació
professional i l?empresa i la lletra b preveu que en cap cas no es pot
desenvolupar un mòdul professional del currículum bàsic totalment a
47
l?empresa, ni assignar-se a l?estada l?equivalent a més del 65?% de les hores
de durada total d?un mòdul professional.
De nou, com ha estat essent l?objecte del nostre examen en els preceptes
anteriors, hem d?analitzar si la regulació que conté l?article 105 i especialment
la lletra b compta amb l?habilitació legal suficient i compleix les condicions
materials per considerar que som davant una regulació bàsica.
Com a premissa, val a dir que els articles 55, 56, 57 i 58 LO 3/2022 regulen
de forma força exhaustiva com s?ha de desenvolupar el caràcter dual de la
formació professional. Entre altres qüestions, s?hi preveu el caràcter dual de
tota l?oferta com també que hi ha d?haver una distribució adequada entre la
formació al centre i l?empresa. També s?estableix la durada mínima de la
formació en l?empresa (el 25?%) i el fet que haurà de realitzar-se en el si d?una
o diverses empreses o en organismes equiparats, públics o privats,
pertanyents al sector productiu o de serveis que serveixi de referència a la
formació (art. 55.5). A la vegada també es despleguen les finalitats de la fase
de formació en l?empresa o l?organisme equiparat (art. 56) i, en l?article 57.3,
s?estableixen, de forma molt detallada (lletres a fins a i), les regles de
l?organització de la formació a l?empresa.
En vista d?aquesta regulació, sens perjudici que l?article 113 LO 3/2022 disposa
que correspon al Govern estatal l?aprovació de les normes reglamentàries
relatives a les condicions i els requisits bàsics del règim dual, hem de dir que
cap de les nombroses previsions legals preveu com a criteri algun tipus de
limitació sobre la manera de desenvolupar concretament mòduls professionals
a l?empresa, determinant que ha de fer-se de forma flexible i adaptada a les
necessitats de les formacions i dels centres i les empreses i respectant els
criteris generals. Així, per exemple, la Llei conté previsions com ara que es
promourà l?autonomia dels centres per adaptar els programes de formació a
les característiques de cada centre i de les empreses o organismes equiparats,
48
com també del territori (art. 57.3.a), o que la formació es realitzarà en el
moment adequat en funció de les característiques de l?oferta de formació,
l?estacionalitat i la disponibilitat de places (art. 57.3.e).
És per això que la limitació que conté l?article 105.b del Reial decret suposa
una regulació ex novo que excedeix de l?habilitació legal. Per altra banda,
materialment incideix en un aspecte de caràcter organitzatiu que restringeix
el marge d?apreciació i la decisió pedagògica de la Generalitat en la
configuració de l?itinerari del cicle, i, per consegüent, s?excedeix de les bases
que hem d?entendre ja regulades de manera suficientment àmplia en la
mateixa LO 3/2022.
Per tant, l?article 105.b vulnera la competència de la Generalitat de l?article
131.3.c EAC.
B) Article 105.c
Aquest precepte estableix que l?organització del desenvolupament del
currículum de cicles de grau mitjà o superior sobre la base de mòduls
professionals quadrimestrals o anuals només serà possible prèvia decisió de
l?administració competent o, si escau, prèvia aprovació de la sol·licitud que
formulin els centres del sistema de formació professional.
Amb referència a aquesta previsió, cal reiterar el que s?ha argumentat en
relació amb els articles 96.1.b i .2.c., 102.1 i l?annex IV RD 659/2023, donat
que torna a fer referència a la distribució de la part optativa al llarg dels cicles
(un mòdul optatiu amb durada anual o dos de quadrimestrals). Com hem dit,
a més de ser una regulació ex novo, excedeix de les característiques materials
que ha de tenir una normativa bàsica perquè és una prescripció organitzativa
i detallada en excés, que incideix en el marge de decisió i desplegament
normatiu que correspon a l?àmbit competencial de la Generalitat.
49
D?altra banda, cal posar de manifest, addicionalment, que en aquest article
també s?imposa una autorització per part de l?administració competent, supòsit
que també es dona en els articles 117.2 i 157.3, que examinem en l?apartat 4
d?aquest fonament jurídic. Cal estendre, doncs, a aquesta previsió les mateixes
consideracions que s?efectuen en l?esmentat apartat 4, on s?analitza
específicament l?exigència d?autorització i es conclou que l?establiment del
règim de l?autorització és un excés en les bases perquè és un aspecte
clarament organitzatiu que no és complement indispensable de la finalitat de
la norma.
Per tant, l?article 105.c vulnera les competències de la Generalitat de l?article
131.3.c i .h EAC .
C) Article 154.6 i .7
L?article 154 estableix una sèrie de criteris per a l?organització de les estades
de la formació en empreses. Entre aquests, l?apartat 6 fixa que, en cap cas,
no es pot desenvolupar la totalitat d?un mòdul professional a l?empresa,
d?acord amb el que estableix l?article 9.3 del mateix Reial decret, i l?apartat 7
concreta que les estades en l?empresa de l?oferta dels graus C, D i, si escau, E
s?hauran d?alternar amb la formació en el centre i es determinarà el moment
de la seva realització en funció de les característiques del programa i de la
disponibilitat de llocs a l?empresa. Finalment, en el cas de les ofertes del grau
D, afegeix que existirà sempre, almenys, un període en cadascun dels dos
anys de durada mínima del cicle amb l?excepció de l?alumnat menor de 16 anys
o quan es realitzi la formació en empresa en mobilitat o per les circumstàncies
excepcionals del sector.
En referència a l?apartat 6, atès que reitera que no es pot desenvolupar la
totalitat d?un mòdul professional a l?empresa o centre equiparat, li és
50
d?aplicació el que hem exposat en tractar l?article 105.b en l?apartat anterior,
si bé només amb relació a les ofertes de grau D, que formen part del sistema
educatiu i respecte de les quals es projecten les competències educatives de
la Generalitat.
L?article 9.3, al qual es remet l?article 154.6, té el mateix contingut. En
conseqüència, ambdós preceptes vulneren la competència de la Generalitat
relativa a l?ordenació curricular dels estudis de formació professional (art.
131.3.c EAC).
Pel que fa a l?apartat 7, cal dir que el primer incís està formulat en termes molt
genèrics i amb caràcter de principi. Així, es disposa que les administracions
distribuiran la fase de formació en l?empresa preferentment alternant-la amb
la del centre, que és un contingut clarament vinculat a les previsions legals i
que participa de les exigències d?una norma bàsica, sense que es vulnerin, per
tant, les competències de la Generalitat.
També és conforme amb el règim competencial el segon incís, relatiu al fet
que les administracions determinaran el moment en què s?ha de realitzar
l?estada de formació en l?empresa en funció de les característiques del
programa i de la disponibilitat de llocs formatius a l?empresa, ja que és una
previsió general que reprodueix el que s?estableix a la LO 3/2022 amb un
contingut que podem considerar materialment bàsic (art. 57.3). La Llei, com
hem dit en relació amb l?article 105.2, precisament preveu que l?organització
de la formació en l?empresa s?adapti a cada programa, com també a la
disponibilitat de les empreses, entre altres circumstàncies, les quals hauran de
valorar les administracions educatives en exercici de les seves competències i
els centres en exercici de la seva autonomia.
A continuació, la norma en el seu incís tercer estableix respecte de les ofertes
de grau D, que existirà sempre, almenys, un període de formació en l?empresa
51
en cadascun dels dos anys de durada mínima del cicle, i conté unes excepcions
que flexibilitzen el criteri (quan l?alumne sigui menor de 16 anys, quan realitzi
la formació en empresa en mobilitat o quan ho justifiquin les circumstàncies
excepcionals del sector), les quals s?amplien en l?article 9.5 del mateix Reial
decret. Així, l?article 9.5, no adduït en la petició del Govern (i que tampoc cita
l?article 154.7 a diferència de l?article 160, malgrat tots tres preceptes s?estan
referint a la mateixa qüestió), preveu també idèntica obligatorietat, n?exceptua
alguns supòsits i, addicionalment, preveu una clàusula general oberta que
permet a les administracions obviar aquest requisit «cuando el tejido
productivo sea incompatible con el cumplimiento de lo contemplado en el
primer párrafo de este apartado».
Malgrat les excepcions previstes en els articles 154.7 i 9.5, la regulació de nou
suposa una condició que no es desprèn de la norma habilitant i, ultra això,
materialment conté aspectes organitzatius que formen part de la competència
autonòmica sobre l?organització curricular i dels ensenyaments que
sobrepassen el contingut mínim d?una norma bàsica. De fet, la regulació
mateixa de les excepcions confirma que el plantejament general d?exigir la
formació cada any no hauria de ser una condició bàsica perquè no reuneix les
característiques de ser un mínim comú normatiu. En efecte, les excepcions
incorporen elements que, en exercici de les seves competències, aplicaria la
comunitat autònoma per decidir el repartiment més adequat de la formació en
funció de les pròpies necessitats i característiques de l?alumnat o del teixit
productiu.
Per tot el que s?ha exposat, els articles 154.7 i 9.5 del Reial decret, en la
referència que efectuen a la necessitat que en les ofertes de grau D existeixi
almenys un període de formació a l?empresa cadascun dels anys de durada
mínima del cicle, vulneren la competència de la Generalitat de l?article 131.3.c
EAC.
52
D) Article 160.1
L?article 160, sobre el període de realització de la formació a l?empresa o
l?organisme equiparat, en l?apartat 1, primer incís, disposa amb caràcter
general que cada administració regularà els moments en què es podrà realitzar
la formació en empreses, respectant l?obligació de comptar amb períodes en
cadascun dels anys de durada de la formació en el cas dels cicles formatius,
llevat de les excepcions previstes en l?article 9.5 del Reial decret. Aquest
contingut és equiparable al de l?article 154.7, primer incís, que, com hem dit,
està formulat en termes genèrics i caràcter de principis i, per tant, compleix
les exigències d?una norma bàsica.
El seu segon incís, també té el mateix contingut que l?article 154.7, tercer
incís, i, consegüentment, li és aplicable l?argumentació feta en l?apartat
anterior que ens porta a la mateixa conclusió. És a dir, que l?article 160.1, en
la referència que efectua a l?obligatorietat que es compti amb períodes de
formació en empresa en cadascun dels anys de durada de la formació, vulnera
la competència de la Generalitat relativa a l?article 131.3.c EAC.
4. Articles 117.2 i 157.3
Els articles 117.2 i 157.3 arbitren l?establiment d?un règim d?autorització o
aprovació per part de les administracions competents. L?article 117.2 en
relació amb la concreció per part dels centres educatius del currículum de
cursos d?especialització del grau E i l?article 157.3 respecte del pla de formació
del qual ha de disposar cada alumne per garantir la qualitat i el contingut de
la formació en estades en empreses o organismes equiparats.
El peticionari considera que aquests preceptes es troben redactats amb un
grau de detall excessiu que impedeixen a la Generalitat dissenyar el currículum
53
d?acord amb les competències compartides que li corresponen, vulnerant, així,
l?article 131.3.c EAC.
Amb referència als preceptes objecte d?aquesta anàlisi, cal assenyalar que
responen a la mateixa finalitat, com és assegurar la supervisió per part de
l?administració educativa de diferents aspectes relatius al desenvolupament
dels ensenyaments, ja sigui en relació amb les propostes de modificació dels
centres docents del currículum (art. 117.2) o amb les propostes de modificació
del pla de formació en l?empresa (art. 157.3), les quals se sotmeten a règim
d?autorització per les administracions autonòmiques.
D?antuvi, convé posar de manifest que l?anterior exigència d?una aprovació o
autorització està mancada d?habilitació legal, ja que la Llei no concreta com
s?han de supervisar les propostes a què fan referència els articles 117.2 i
157.3.
Ultra això, aquests preceptes no responen als requisits materials de les normes
bàsiques, ja que incideixen en l?àmbit organitzatiu. En aquest punt ens hem
de referir a l?excepcionalitat de considerar bàsics aspectes organitzatius
segons la jurisprudència constitucional, exposada en el fonament jurídic segon,
que quan ha admès aquesta possibilitat ha emfasitzat la necessària relació
amb les finalitats de la competència bàsica (STC 118/2011, de 5 de juliol, FJ
3, i 49/2013, de 28 de febrer, FJ?12).
En els supòsits analitzats, la ingerència en aquests aspectes no està justificada
per assolir les finalitats establertes a la Llei, que poden aconseguir-se a través
de les opcions diverses que determini la Generalitat en exercici de la seva
autonomia, decidint si sotmet les propostes previstes en la norma a
autorització o altres règims possibles, com ara la comunicació o posar la
informació a disposició de la inspecció educativa per al seu control.
54
Per tant, per tot el que s?ha exposat, els articles 117.2 i 157.3 vulneren la
competència de la Generalitat de l?article 131.3.c i .h EAC.
5. Article 155.2
L?article 155 estableix els criteris a seguir en l?assignació de l?alumnat a les
estades de formació en empreses o organismes equiparats. L?apartat 2 preveu
que aquesta assignació s?ha de dur a terme amb transparència i objectivitat, i
la resta de paràgrafs regulen determinats trets d?aquest procés, entre d?altres,
la comunicació prèvia a l?alumnat dels criteris objectius d?assignació, els quals
s?han de basar en diferents aspectes relacionats amb la competència,
l?assistència i la capacitat de cada alumne. També es preveu la possibilitat
d?incloure mesures de prelació per a persones amb discapacitat en l?adjudicació
de l?empresa.
El Govern argumenta que aquest precepte restringeix la seva competència en
regular l?assignació de l?alumnat per a la formació en una empresa o un
organisme equiparat amb un grau de detall que excedeix del contingut que
correspon a una norma bàsica de desenvolupament de l?article 27 CE i, per
tant, vulnera les competències de la Generalitat de l?article 131.3.c.
En relació amb aquest precepte, cal posar de manifest, en primer lloc, que la
regulació de l?assignació de les estades dels alumnes en l?empresa esdevé un
element important en la seva formació atès l?impuls i la transcendència que en
el nou model té el caràcter dual de la formació professional, amb incidència en
els drets de les persones que cursen aquests cicles. Així doncs, no som davant
d?un aspecte merament organitzatiu intern sinó d?un element que pot tenir
efectes en la formació. En aquest sentit, aquesta regulació té un cert
paral·lelisme amb la del procés d?admissió als ensenyaments, si bé amb
caràcter més obert i flexible, perquè es dona en el marc d?una formació a la
55
qual ja han accedit i es tracta d?ordenar, d?acord amb alguns criteris, el pas
d?una fase a altra.
Consegüentment, des d?aquesta perspectiva, la normativa bàsica pot establir
uns criteris comuns per garantir la igualtat en les posicions jurídiques
fonamentals de les persones. A aquest fi entenem que responen les previsions
de l?article que imposen la transparència i l?objectivitat en l?assignació de les
estades a les empreses previstes en el primer paràgraf de l?article 155.2, i
també la previsió, en el paràgraf segon, que els criteris hagin estat comunicats
a la persona amb caràcter previ al procés de selecció i preferentment a l?inici
de la formació. Finalment, també tindria el mateix sentit el darrer paràgraf,
relatiu a les mesures de prelació per a les persones amb discapacitat. En
aquest cas, malgrat que la norma fixa amb caràcter potestatiu l?establiment
de mesures de prelació per a aquestes persones, aquesta possibilitat forma
part de la configuració de les condicions bàsiques del règim d?assignació
d?estades amb caràcter obert, ja que no sempre serà necessari establir la
prelació per garantir-ne l?accés, si bé es fa referència a la necessitat de
garantir-los els drets en relació amb el que disposa la normativa vigent en la
matèria.
Pel que fa a la resta de les previsions del precepte, es pot observar que
estipulen, d?una banda, aspectes procedimentals sobre com s?han de fer i
documentar les sol·licituds i, de l?altra, concreten els elements que han
d?integrar els criteris que els centres seguiran per assignar l?empresa.
Quant als primers, la regulació del procediment que han de seguir els centres
per assignar les estades està mancada d?habilitació legal i, materialment, té
un contingut clarament organitzatiu i amb un detall excessiu que no compleix
els requisits exigibles a la normativa bàsica i limita la capacitat de la
Generalitat per regular els seus propis procediments.
56
Sobre la concreció dels aspectes o elements que, com a mínim, han de tenir
present els criteris que apliquin els centres per fer les assignacions (rendiment,
assistència a activitats lectives, competències personals com la capacitat per
treballar en equip, per prendre decisions i per la innovació i creativitat), si bé
no tenen caràcter organitzatiu, tampoc reuneixen les condicions que ha de
complir la normativa reglamentària amb caràcter bàsic tant pel seu contingut
material com per l?exhaustivitat que hi incorpora.
Així, materialment, convé subratllar que la determinació dels aspectes
concrets a considerar en l?assignació de les estades, preservant els principis
generals, suposa regular ex novo un element de caràcter pedagògic que
correspon a l?organització dels ensenyaments, és a dir, com s?avalua o quines
competències acadèmiques o generals es tenen en compte a l?hora de decidir
en quina empresa continuaran la formació els alumnes. Per tant, és una
competència que correspon a l?administració educativa, que, en exercici de la
seva autonomia, podrà decidir quins són més convenients, en funció de les
pròpies característiques de l?alumnat i de les finalitats de la seva política
educativa. Alhora, la capacitat de configuració de l?administració educativa
resulta molt condicionada pels aspectes que s?hi estableixen, i que s?han de
complir de forma acumulativa, molt relacionats amb el rendiment i les
capacitats, sense preveure, per exemple, elements inclusius. Per tant, cal
concloure que la regulació dels aspectes que han de complir els criteris
d?assignació per a les estades en les empreses està mancada d?habilitació legal
i, per la seva exhaustivitat, limita en excés les possibilitats de
desenvolupament autonòmic.
En suma, de tot el que hem dit, pel que fa a l?article 155.2, es pot considerar
que té contingut bàsic el primer incís del primer paràgraf i l?incís «[e]stos
criterios deben haber sido comunicados a las personas en formación con
carácter previo al proceso de selección preferentemente al inicio de su
formación» del segon paràgraf, com també el darrer paràgraf, relatiu a les
57
mesures de prelació per a les persones amb discapacitat, perquè responen i
complementen les finalitats de la Llei i estan formulats com a principis
generals.
En canvi, la regulació del procediment i l?establiment dels criteris d?assignació
no es poden considerar bàsics perquè, en el primer cas, té contingut de
caràcter organitzatiu i, en el segon, incideix en aspectes organitzatius
pedagògics, configurats de forma exhaustiva i limitadora de la capacitat de
configuració de la Generalitat.
En conseqüència, l?article 155.2, a excepció del primer incís del primer
paràgraf; de l?incís del segon paràgraf «[e]stos criterios deben haber sido
comunicados a las personas en formación con carácter previo al proceso de
selección preferentemente al inicio de su formación», i del darrer paràgraf, és
contrari a les competències de la Generalitat de l?article 131.3.c EAC.
6. Articles 108.1.d i 113.4
L?article 108.1.d disposa que es pot accedir a un cicle de grau mitjà, entre
altres formes, per haver superat un curs de formació específic preparatori i
gratuït en centres expressament autoritzats, siguin centres públics o
concertats.
Pel que fa a l?article 113.4, en regular els cursos de formació preparatoris
gratuïts per a l?accés a un cicle formatiu de grau superior, disposa que les
administracions educatives determinaran els centres públics que poden
impartir aquests cursos, que seran preferentment centres del sistema de
formació professional i de persones adultes i afegeix que els poden impartir
també les administracions locals i els centres privats sempre que en
mantinguin el caràcter gratuït.
58
En relació amb aquests preceptes i en virtut de l?article 19.1 LCGE, ens
pronunciarem igualment sobre els articles 109.1 i .4 i 112.1.d perquè també
fan referència als cursos de formació específics preparatoris per a l?accés a la
formació professional de grau mitjà i superior, respectivament, i al seu
caràcter gratuït.
Quant als articles 108.1.d i 113.4, el sol·licitant considera que ambdós
preceptes vulneren les competències ex article 131.3.e EAC que atribueixen a
la Generalitat la potestat per regular els criteris d?admissió i escolarització de
l?alumnat als centres docents. També argumenta que s?introdueix una càrrega
econòmica sense el finançament suficient que vulneraria el principi
d?autonomia financera, de suficiència i de lleialtat (art. 156 CE i 201.2 EAC) i
que afecta, de manera subsidiària, al dret a l?educació en el seu vessant del
dret a la lliure elecció del centre docent.
Amb caràcter previ a l?anàlisi dels preceptes convé precisar que els cursos de
formació específics preparatoris per a l?accés a la formació de grau mitjà i
superior estan destinats als alumnes que no compleixin els requisits d?accés i
estan previstos tant a la LO 2/2006 com a la LO 3/2022. Ambdues lleis
estableixen alguns criteris generals en garantia de la igualtat d?oportunitats.
Així, la primera disposa que han de respectar els principis d?accessibilitat i no
discriminació (art. 41.5) i la segona preveu que s?han d?oferir aquests cursos
d?acord amb els principis d?accessibilitat, igualtat de tracte i no-discriminació i
igualtat d?oportunitats (art. 46.2.b).
Cal assenyalar que els articles 108.1.d i 113.4, continguts en els articles que
regulen les vies d?accés a les formacions de grau mitjà i superior (art. 41.2.b,
41.3.c, 41.5 LO 2/2006 i 46 LO 3/2022), segons les disposicions finals 5.2 LO
2/2006 i 6.2 LO 3/2022, es consideren dictats d?acord amb el primer incís de
l?article 149.1.30 CE, reservant el seu desenvolupament a la competència
exclusiva de l?Estat.
59
Sobre aquesta qualificació competencial, cal recordar la necessitat de distingir
acuradament l?abast dels dos títols de l?article 149.1.30 CE i d?evitar una
interpretació excessivament amplia del terme «condicions» del primer incís del
citat precepte, que impliqui estendre?l a tot el que tingui connexió mediata o
immediata amb el procés d?obtenció, expedició i homologació de títols
acadèmics i professionals, la qual cosa donaria lloc a un desplaçament de les
competències de les comunitats autònomes en la matèria (STC 111/2012, FJ
10). En paraules d?aquest Consell, no fer la distinció entre els dos títols de
l?article 149.1.30 CE, que tenen caràcter excloent, «permetria a l?Estat la
regulació plena, no limitada a allò que és bàsic, de qüestions tan variades com
ara el currículum, la progressió en el sistema, la seva organització en cicles i
cursos, i les condicions de pas d?uns als altres, ja que tant a l?educació
secundària obligatòria com al batxillerat ?conducen al título correspondiente?»
(DCGE 3/2014, FJ 2.5). Així ho ha reconegut el Tribunal Constitucional, per
exemple, quan ha reiterat que la competència exclusiva per regular les
condicions d?obtenció, expedició i homologació dels títols acadèmics i
professionals, molt vinculada a l?avaluació dels coneixements adreçada a
l?acreditació dels coneixements i a la consegüent obtenció d?una titulació, no
es tradueix en una potestat normativa que s?estengui sobre la totalitat dels
aspectes relacionats amb l?avaluació dels coneixements i les capacitats (STC
111/2012, de 24 de maig, FJ 10).
D?acord amb aquesta interpretació restrictiva que cal fer de l?abast de la
competència de l?article 149.1.30 CE primer incís (només allò que tingui relació
directa amb l?obtenció del títol), cal considerar que la condició de la gratuïtat
dels cursos formatius preparatoris no formaria part de la competència
exclusiva del primer incís de l?article 149.1.30 CE sinó de la competència
compartida del segon incís d?aquest precepte.
60
Entrant en l?anàlisi d?aquesta condició bàsica que s?introdueix ex novo en el
Reial decret, cal dir que la gratuïtat com a tal per a tots els casos no es pot
considerar un complement imprescindible de la regulació de la Llei, que quan
preveu que aquests cursos s?han d?organitzar garantint-ne l?accessibilitat i la
igualtat de tracte ja disposa d?un instrument per assolir aquesta finalitat, com
és la provisió gratuïta per part dels centres públics. La no previsió de la llei de
la gratuïtat en els centres concertats posa de manifest que és una opció del
legislador, que no habilita el reglament per establir-ho, ni es pot inferir una
crida al reglament per complementar la seva regulació sinó que s?ha optat per
deixar en mans de les comunitats autònomes decidir com garantiran els
principis de la llei en la configuració dels cursos que no ofereixin directament
els centres públics.
La consideració de la previsió de la gratuïtat en els preceptes examinats com
a contrària al règim competencial ho és sens perjudici de les consideracions
en relació amb la possible afectació als principis d?autonomia financera, de
suficiència i de lleialtat (art. 156 CE i 201.2 EAC), sobre les quals ens hem de
remetre al que ja hem dit en l?apartat 1 d?aquest fonament jurídic, relatiu a
l?article 25.1 b del Reial decret.
Ultra això, pel que fa a l?al·legació sobre la possible afectació de la llibertat
d?elecció de centre que es fa en l?escrit de la petició, cal posar de manifest que
es tracta d?un aspecte material no susceptible de ser considerat en un
procediment com el del conflicte de competències ja que no es posa en qüestió
la conformitat amb l?ordre competencial, d?acord amb la interpretació que
sobre l?objecte i límits d?aquest procés constitucional ha efectuat el Tribunal
Constitucional (STC 235/1991, de 12 de desembre, FJ 1.A i 6/2012, de 18 de
febrer, FJ 3) i aquest Consell (DCGE 6/2020, de 30 de juliol, FJ 4.3.A). Per
tant, no pot ser tampoc objecte del nostre pronunciament atès que aquest està
lligat estretament al procés constitucional en el si del qual se sol·licita, com
61
tindrem ocasió de veure més endavant en tractar l?article 130 i l?annex XI del
Reial decret.
En conseqüència, els articles 108.1.d i 113.4 RD 659/2023 vulneren l?article
131.3.e EAC pel que fa a l?establiment de la gratuïtat del curs de formació
preparatori per a tots els centres i les administracions locals.
A més, per les raons exposades, i en els mateixos termes anteriors, hem de
concloure que els articles 109.1 i .4 i 112.1.d vulneren també l?article 131.3.e
EAC perquè, malgrat no haver estat objecte de petició, contenen la mateixa
exigència de gratuïtat que els preceptes examinats.
7. Articles 111.1 i .2 i 115.1 i .2
Els articles 111 i 115 tenen per objecte establir criteris per a l?admissió
d?alumnes en els cicles formatius de grau mitjà i superior, respectivament.
L?article 111.1 estableix diferents quotes de reserva en funció de les diferents
vies d?accés de l?alumnat i indica que si no es cobreix la reserva en alguna de
les opcions, les administracions faran la distribució de vacants entre la resta
de quotes de reserva, i en l?apartat 2 estableix que en el cas que hi hagués
més sol·licituds que places ofertes, les administracions precisaran els criteris
d?admissió respectant com a criteri prioritari la nota mitjana de la persona
sol·licitant i determina la manera d?efectuar aquest càlcul.
Quant a l?article 115, en l?apartat 1 també estableix quotes de reserva i en
l?apartat 2 fixa un mínim del percentatge que s?ha de respectar entre els grups
inclosos en la reserva i disposa que qualsevol plaça no coberta passarà al
col·lectiu complementari, com també que l?assignació de places es regirà per
la nota mitjana.
62
En la sol·licitud es considera que ambdós preceptes contravenen l?article
131.3.e EAC en regular, amb un grau extrem de detall i minuciositat, els
criteris d?admissió dels alumnes, establint diversos percentatges i criteris de
desempat.
La regulació de l?admissió d?alumnes en centres públics i concertats està
prevista a l?article 84 LO 2/2006 i, específicament pel que fa als procediments
d?admissió d?alumnes en etapes postobligatòries, com els cicles formatius de
grau mitjà o de grau superior de formació professional, l?article 85.2 es remet
a l?article 41, que preveu les condicions d?accés i d?admissió dels cicles
formatius a través de diverses vies. Aquesta matèria ha estat objecte de
pronunciament per part del Tribunal Constitucional, el qual ha establert el seu
caràcter bàsic, i ha assenyalat que compleixen la funció pròpia de les bases
estatals fixant criteris prioritaris i objectius a fi d?impedir una selecció arbitrària
d?alumnes en cas d?insuficiència de places, i també que, «en abstracto, resulta
constitucionalmente admisible la colaboración reglamentaria» (STC 14/2018,
de 20 de febrer, FJ 8.d).
La regulació continguda en el Reial decret articula unes reserves de places
entre els diferents col·lectius en funció de la via d?accés així com alguns criteris
que s?han de seguir en el procés d?admissió d?alumnes.
D?acord amb el paràmetre aplicable, el contingut de l?article 111.1 i .2, primer
incís, com també de l?article 115.1 s?ha de considerar una regulació bàsica que
complementa de forma adequada les finalitats de la legislació, en la mesura
en què pretén establir de forma homogènia i comuna un repartiment equitatiu
de les places disponibles atenent a les diferents vies d?accés previstes, tenint
en compte que, en un context d?insuficiència de places, l?abast dels
percentatges respecte de cada col·lectiu pot ser determinant de les
possibilitats d?accedir a una plaça sostinguda amb fons públics. La regulació
del Reial decret implica garantir la continuïtat educativa, no només reservant
63
més places per a aquells que accedeixen des del sistema enfront de les altres
vies (prova o curs d?accés) sinó també atorgant prioritat als estudiants que
han finalitzat els estudis els darrers tres anys.
També té caràcter bàsic la regulació de l?article 115.2 del Reial decret, quan
disposa, en relació amb la quota conjunta prevista per l?alumnat amb títol de
tècnic de formació professional i el títol de batxiller, que l?administració
educativa el distribuirà entre els dos col·lectius però sense que pugui assignar
un percentatge inferior al 45?% del total a cadascun d?ells, passant les places
no cobertes a l?altre col·lectiu, i fixant com a criteri la nota mitjana. Aquesta
norma té la mateixa finalitat que les previstes en l?apartat 1, si bé en lloc de
reservar un percentatge per a cadascun dels col·lectius com feia la normativa
anterior (Reial decret 1147/2011, de 29 de juliol) ho estableix en conjunt i fixa
una clàusula de salvaguarda.
Pel que fa la regla del rendiment acadèmic, és un criteri objectiu que estableix
una condició comuna en l?ordenació de l?accés i, en aquest sentit, és un
complement imprescindible de la regulació legal, que pretén evitar una
selecció arbitrària en l?accés quan no hi hagi places suficients.
En definitiva, els articles 111.1 i .2, primer incís i 115.1 i .2, del Reial decret
compleixen amb els requisits propis de la normativa bàsica de caràcter
reglamentari, en la mesura que complementen la previsió legal d?acord amb
les seves finalitats i tenen un contingut tècnic o mutable que fa que el
reglament sigui l?instrument normatiu més adient. Cal afegir, finalment, que
la regulació deixa a les comunitats autònomes la capacitat per desenvolupar i
aplicar aquests criteris, tant fixant els percentatges dins de les franges com
per establir criteris d?admissió en l?àmbit de cada quota de reserva en el cas
que hi hagués mes sol·licituds que places ofertes, respectant el criteri de la
nota mitjana obtinguda. En conseqüència, no infringeixen les competències de
64
la Generalitat en matèria d?educació de l?article 131 EAC i troben empara en
l?article 149.1.30 CE.
En canvi, l?article 111.2, quan estableix com s?ha de fer el càlcul de les notes
mitjanes en el cas de la quota de reserva, ho fa amb un grau excessiu de
detall, de manera que esgota la matèria i impedeix la intervenció de
l?Administració autonòmica.
Per tant, la regulació de l?article 111.2 llevat del primer incís vulnera la
competència de la Generalitat de l?article 131.3.e EAC.
8. Article 166.2, .3, .4 i .6
L?article 166 està dedicat a la regulació de les funcions, perfils o equips docents
del sistema de formació professional. L?apartat 2 preveu que les
administracions regularan, d?acord amb les seves necessitats, les funcions així
com la seva assignació a la figura o l?equip coordinador responsable
d?innovació de formació professional; en l?apartat 3 disposa el mateix i les
competències que haurà de tenir la figura o l?equip coordinador
d?internacionalització de formació professional; l?apartat 4 inclou, de manera
més exhaustiva, fins a deu competències de la figura del tutor o la tutora dual
del centre, i l?apartat 6 estableix les que haurà de tenir la figura o l?equip
coordinador del servei d?orientació professional relatives a dissenyar i
implantar estratègies.
En aquest cas, el sol·licitant considera que es vulnera l?article 131.3.b i .h EAC,
ja que es regulen de manera prolixa i exhaustiva els perfils i les funcions de
cada figura o equip deixant un marge de desenvolupament insignificant a les
comunitats autònomes.
65
A tall de contextualització de l?article 166 del Reial decret objecte d?examen,
hem de dir que la LO 2/2006 conté uns preceptes que regulen, amb caràcter
bàsic, les funcions del professorat, els claustres i les direccions dels centres i
en l?article 130 es remet a les administracions educatives per regular el
funcionament dels òrgans de coordinació docent i d?orientació (apt. 1),
establint l?obligatorietat que en els instituts d?educació secundària existeixin,
entre aquests òrgans, departaments de coordinació didàctica que
s?encarregaran de l?organització i desenvolupament dels ensenyaments propis
de les matèries o mòduls que se?ls encomani (apt. 2).
Per la seva banda, la LO 3/2022 estableix les responsabilitats de l?equip docent
(art. 62), entre les quals es troba l?assegurament de la coordinació amb
l?entorn de treball (art. 62.c), preveu la figura del tutor o la tutora dual del
centre de formació professional, que haurà d?existir a cada centre almenys per
a cadascuna de les famílies professionals que s?imparteixen i que es coordinarà
i col·laborarà amb el tutor o la tutora dual de les empreses (art. 60), previst
per a cada centre de treball (art. 61). A aquests tutors se?ls assignen unes
funcions en relació amb la persona en formació, en col·laboració amb els tutors
duals de l?empresa, de manera que s?han de coordinar amb la resta de l?equip
docent per dur a terme el pla de formació.
L?article 166 del Reial decret estableix i regula unes figures de coordinació en
diversos àmbits més enllà del que fixa expressament la LO 3/2022, que només
preveu els tutors duals, com acabem d?esmentar. La referència genèrica
continguda en l?apartat 1 relativa a les figures de coordinació, que s?hauran
d?implementar progressivament d?acord amb la planificació i en els termes que
estableixin les administracions educatives, no és qüestionada en la sol·licitud.
Malgrat la regulació genèrica inicial, en l?apartat segon de l?article 166 es
precisen les competències que haurà de tenir cada una de les figures de
coordinació d?una manera que excedeix la competència bàsica. Primerament,
66
el Reial decret no té habilitació legal expressa per fer una regulació amb aquest
contingut, ni es pot inferir de les previsions de la Llei ni és un complement
indispensable per al compliment de seves finalitats. En segon lloc,
materialment la regulació incideix en les competències de la Generalitat en
matèria d?organització dels centres docents i en relació amb les funcions dels
docents. Addicionalment, aquesta consideració queda confirmada per la
remissió que fa la LO 2/2006 a les figures de coordinació, en els termes
anteriorment exposats, i també per la manca de previsió explícita d?aquestes
figures a la LO 3/2022, amb excepció dels tutors duals, respecte als quals
l?esmentada norma n?estableix les competències i es remet a les
administracions per garantir-ne la formació i les condicions per al
desenvolupament de les seves funcions (art. 60.4 i 61.4 LO 3/2022).
Per tot el que s?ha exposat, l?article 166, apartats 2, 3, 4 i 6, vulnera la
competència de la Generalitat per a l?ordenació del sector de l?ensenyament i
de l?activitat docent i educativa de l?article 131.3.b EAC.
9. Article 203.2, .3 i .4
L?article 203 està dedicat al règim de funcionament dels centres i, en l?apartat
2, estableix l?obligació de crear un consell social com a òrgan de participació
en els centres especialitzats i els centres integrats de formació professional
sostinguts amb fons públics que imparteixin, almenys, ofertes de graus D i E.
L?apartat 3 determina els criteris que les administracions han de tenir en
compte sobre la composició de l?òrgan i la distribució dels representants, amb
fixació de límits mínims i màxims de membres per a cada sector, i l?apartat 4
enumera funcions del consell social, amb caràcter no exhaustiu.
El Govern, en l?escrit de petició, considera que aquest article, en els apartats
2, 3 i 4, quan regula la creació d?un consell social com a òrgan de participació
i no es limita a preveure?n l?existència sinó que en regula la composició i llista
67
de manera detallada les seves funcions, incorre en un excés en la configuració
de les bases estatals i vulnera les competències de l?article 131.3.h i .i EAC.
Cal emprendre l?anàlisi de l?article 203 prenent en consideració, com ja hem
fet avinent, que la LO 3/2022 configura la formació professional amb caràcter
dual i confereix unes funcions molt rellevants a les empreses. Per tant, pot
considerar-se coherent que es prevegi la participació de les empreses en la
gestió dels centres, com la d?altres membres de la comunitat educativa. En
aquest sentit, cal posar de manifest que la LO 2/2006 conté un precepte
específic sobre aquesta qüestió en l?article 126.4, quan disposa que
«[c]orrespon a les administracions educatives regular les condicions per les
quals els centres que imparteixin els ensenyaments de formació professional
o arts plàstiques i disseny poden incorporar al seu Consell Escolar un
representant proposat per les organitzacions empresarials o institucions
laborals presents en l?àmbit d?acció del centre». Malgrat aquesta disposició,
l?article 203 RD 659/2023 preveu ex novo, un nou òrgan de participació, que
existirà conjuntament, per tant, amb el Consell Escolar dels centres.
Per la seva banda, la LO 3/2022 fixa en el seu article 59 la participació dels
agents socials en el sistema de formació professional, respecte dels quals
s?assenyala que podran assumir funcions d?impuls, promoció i assistència a
projectes de formació professional i s?estableix com a deure facilitar el paper
dels agents socials i organismes intermedis que afavoreixin la participació de
les empreses i els organismes equiparats en la formació professional i
promoguin l?agrupació d?empreses i entitats per facilitar la rotació de persones
en formació.
De les previsions exposades, però, no se?n desprèn una habilitació expressa
de la llei o que es pugui inferir dels seus principis perquè el reglament
estableixi un consell social com a aspecte bàsic del règim de funcionament dels
centres, reguli la seva composició i en fixi determinades funcions amb caràcter
68
obligatori, com fa l?article 203 del Reial decret. Cal dir, d?altra banda, que les
funcions esmentades estan regulades amb detall i materialment tenen una
incidència intensa en els projectes dels centres i en la seva oferta, i afecten
l?autonomia dels centres i també la competència de la Generalitat per a
l?organització dels centres públics i dels privats sostinguts amb fons públics, ja
que fan referència a fixar directrius del projecte funcional del centre, elaborar
propostes per ajustar l?oferta formativa a elevar a l?Administració, plantejar les
línies de col·laboració amb empreses i l?entorn productiu i a realitzar el
seguiment de les activitats del centre.
Aquesta interpretació la confirmen la LO 2/2006, quan disposa que les
administracions són les que han de regular la participació de les empreses en
els consells escolars, i la LO 3/2022, en no preveure la figura del consell social.
Per tant, els preceptes examinats no es poden considerar bàsics en estar
mancats de l?habilitació legal necessària i perquè la normació que contenen
materialment afecta les competències de la Generalitat en matèria
d?organització dels centres docents.
En conseqüència, l?article 203, apartats 2, 3 i 4, vulnera les competències de
la Generalitat previstes en l?article 131.3.h i .i EAC.
10. Article 205.1.a i .c i .2
L?article 205 regula els centres privats no sostinguts amb fons públics i detalla
una sèrie d?obligacions que tenen per objecte facilitar l?exercici del control per
part de les administracions competents. En el primer apartat, la lletra a
estableix el deure dels centres esmentats de comunicar les seves accions
formatives a l?administració competent, amb caràcter previ a la seva
autorització, en un termini no inferior a trenta dies, i amb el contingut mínim
que també s?hi detalla, i la lletra c conté l?obligació que els centres remetin a
69
l?administració competent la documentació sobre el procés d?avaluació i
l?avaluació de la qualitat de les accions formatives, en un termini no superior
a dos mesos i en els termes que les administracions fixin. Pel que fa a l?apartat
segon, conté un mandat cap a les administracions competents per tal que
estableixin mecanismes de seguiment, control i supervisió de les accions
formatives.
En aquest àmbit, el sol·licitant considera que l?article 205.1.a i .c i .2 excedeix
de la configuració de les bases estatals i vulnera l?article 131.3.b i .g EAC.
Addicionalment, al seu parer, l?apartat 2 limita també la capacitat de la
Generalitat en l?exercici de les funcions de seguiment, control i supervisió de
les accions formatives i suposa una vulneració de l?article 131.3.a EAC.
Entrant en l?anàlisi del precepte, com s?ha posat de manifest, aquest regula de
manera detallada el règim de comunicació dels centres privats amb
l?administració educativa en relació amb els aspectes de les formacions que
aquesta ha d?autoritzar, comprovant les condicions establertes a l?article 199
del mateix Reial decret. La norma no es limita a prescriure que es supervisi el
compliment dels requisits sinó que incideix en el termini i en el contingut que
haurà de tenir la comunicació dels centres i també en la documentació que
s?ha d?aportar quan finalitzi l?acció formativa.
Aquests preceptes, per tant, determinen la forma en què l?administració
educativa ha d?exercir les seves competències de supervisió i autorització de
les activitats formatives, i disposen aspectes organitzatius i procedimentals.
En conseqüència, i pel que fa als centres que duguin a terme formació
professional del sistema educatiu, aquest contingut no es pot considerar que
formi part de la competència estatal de l?article 149.1.30 CE, segon incís, ja
que la norma reglamentària no té habilitació legal, ni és complement
indispensable de las finalitats de la llei i limita la capacitat d?exercir
competències pròpies en l?àmbit organitzatiu.
70
En canvi, en relació amb l?apartat 2, que disposa l?obligació que les
administracions competents estableixin mecanismes de seguiment, control i
supervisió de les accions formatives, cal posar de manifest que el seu contingut
té relació amb l?efectivitat del dret a l?educació, atès que la previsió de
mecanismes de supervisió implica vetllar per la qualitat de les formacions que
prestaran els centres privats, en garantia dels drets de les persones que hi
accedeixin i també de la validesa dels títols que s?obtinguin. Pel que fa a l?abast
de la regulació, a diferència de l?apartat anterior, cal afegir que es limita a
estipular l?obligació de les administracions competents en relació amb aquests
mecanismes en termes genèrics, sense imposar la forma ni els procediments
corresponents i, per tant, respectant la capacitat de les comunitats autònomes
per desenvolupar els mecanismes de supervisió. En conseqüència, aquesta
previsió és bàsica i està relacionada amb el compliment de les finalitats de la
llei (la LO 3/2022 disposa en el seu article 110.2 que totes les administracions
públiques amb competència vetllaran per la qualitat de totes les accions i els
serveis del sistema de formació professional) i és respectuosa amb la
competència en matèria de supervisió o inspecció ordinària del sistema
educatiu que, com ha assenyalat la jurisprudència constitucional, forma part
de la competència de la Generalitat en matèria de desenvolupament i execució
de les bases estatals sobre educació (STC 34/2023, de 18 d?abril, FJ 16.3).
Per tant, els apartats a i c de l?article 205.1 no es poden considerar bàsics, ja
que no compten amb la necessària habilitació legal i el seu contingut incideix
en les competències pròpies de la Generalitat de Catalunya en l?àmbit
organitzatiu. En canvi, l?apartat 2 de l?article 205 es pot considerar habilitat
per la previsió de la LO 3/2022 relativa a les obligacions de les administracions
públiques sobre la qualitat de les accions formatives i materialment està
formulat en termes genèrics i sense entrar en aspectes organitzatius.
71
En conseqüència, l?article 205.1.a i .c vulnera la competència de la Generalitat
de l?article 131.3.g EAC.
11. Disposició final segona, apartats set i vuit
La disposició final segona en els apartats set i vuit modifica, respectivament,
els articles 7.6 i 8.2 del Reial decret 229/2008, de 15 de febrer, pel qual es
regulen els denominats centres de referència nacional en l?àmbit de la formació
professional (en endavant, RD 229/2008).
La nova redacció de l?article 7.6 del RD 229/2008 estipula que els centres de
referència nacional que siguin de titularitat de les comunitats autònomes
podran desenvolupar altres activitats sempre que «cuenten con el acuerdo del
Ministerio de Educación y Formación Profesional».
Al seu torn, la nova redacció de l?article 8.2 del mateix Reial decret preveu que
les administracions competents podran regular el procediment que permeti als
centres de referència nacional obtenir recursos complementaris mitjançant
l?oferta de serveis, d?acord amb la seva normativa pressupostària «y con la
autorización del Ministerio de Educación y Formación Profesional».
La sol·licitud del Govern considera que aquesta intervenció prèvia i vinculant
del Ministeri constitueix un mecanisme de tutela o control i, en la mesura que
és de naturalesa clarament executiva, vulnera les competències de la
Generalitat sobre educació ex article 131.3.b i .g EAC.
A fi de contextualitzar els preceptes objecte d?examen, convé assenyalar que
els centres de referència nacional en l?àmbit de la formació professional,
d?acord amb la seva normativa reguladora són els centres públics que realitzen
accions d?innovació i experimentació en matèria de formació professional,
especialitzats en els diferents sectors productius. Aquests centres formen part
72
d?una xarxa d?àmbit estatal, adquireixen la seva condició a través d?un reial
decret i es preveu la signatura d?un conveni amb la comunitat autònoma on
s?ubiquen. La titularitat correspon a l?administració autonòmica o, si s?escau,
a l?Administració general de l?Estat.
En atenció a aquestes característiques, són coordinats i finançats per l?Estat
(art. 5.4 RD 229/2008) i el Ministeri elabora un pla d?actuació pluriennal de
caràcter estatal i un pla per a cada centre, que quedarà reflectit en el conveni
de col·laboració. Anualment, en el si de les comissions de coordinació i
seguiment dels convenis, s?aprova el pla de treball i l?aportació econòmica de
l?Administració de l?Estat.
Sobre aquests centres, cal posar de manifest que el Tribunal Constitucional va
validar-ne la seva actuació, assenyalant que l?Estat pot realitzar activitats
innovadores experimentals en àmbits de la seva competència, en aquest cas
educativa, en tot el territori nacional (STC 111/2012, FJ 11).
Pel que fa a les disposicions qüestionades, l?article 7.6 RD 229/2008 preveu
que les comunitats autònomes poden desenvolupar altres activitats mentre
siguin compatibles amb els fins i les funcions assignats, sempre que comptin
amb l?acord del Ministeri d?Educació i Formació Professional i a càrrec dels seus
propis pressupostos. Aquestes activitats van més enllà de les que duen a terme
com a centres de referència nacional i, per tant, queden al marge de les
previsions del Reial decret que crea el centre i del conveni subscrit i del
finançament que aporta l?Estat.
A l?hora de dilucidar si l?exigència de l?acord de l?esmentat Ministeri prevista en
el precepte pot tenir caràcter bàsic, cal partir de la nostra doctrina consultiva
i la jurisprudència constitucional consolidada que exclouen les actuacions
executives quan l?Estat té la competència bàsica sobre el sector material de
què es tracta.
73
Com s?ha dit en el fonament jurídic segon, aquest Consell ha refermat el
caràcter excepcional de l?assumpció de funcions executives quan, com
succeeix en aquest cas, l?Estat tan sols té competència sobre les «bases» d?una
determinada matèria (entre d?altres, DCGE 2/2011, de 21 de març, FJ 3.2).
Per la seva banda, i específicament en matèria educativa, la jurisprudència
constitucional destaca el caràcter fonamentalment normatiu de la competència
bàsica de l?Estat, excloent-ne actes executius, sobretot en el supòsit del primer
incís de l?article 149.1.30 CE, tot i que, en algun cas han estat excepcionalment
admesos sobretot per raó de la supraterritorialitat (STC 27/2014, de 13 de
febrer, FJ 4 i 5).
Partint d?aquesta doctrina i jurisprudència, el sotmetiment de les activitats
previstes en el referit article a l?autorització del Ministeri cal considerar que
excedeix de l?àmbit de la competència bàsica, atès que implica atribuir a l?Estat
una competència de naturalesa clarament executiva sobre unes activitats
exercides per uns centres la titularitat i competència dels quals són de la
comunitat autònoma, per la raó que es produeixen en uns centres que també
exerceixen altres funcions directament coordinades i finançades per l?Estat. Es
tracta, doncs, d?un mecanisme de control preventiu que suposa una tutela en
l?àmbit competencial propi de la Generalitat. D?altra banda, cal també afegir
que l?interès legítim de l?Estat per preservar les actuacions del centre com a
centre de referència nacional queda garantit amb la previsió de la norma, que
condiciona que aquestes altres activitats han de ser compatibles amb els fins
i les funcions d?aquests centres. En qualsevol cas, l?Estat també pot exercir la
seva supervisió amb la figura de la revocació, si escau, de la condició de centre
de referència nacional prevista normativament.
En el supòsit de l?article 8.2 RD 229/2008, hem de fer les mateixes
consideracions en la mesura que es disposa que les administracions
competents podran regular el procediment que permeti als centres de
74
referència nacional obtenir recursos complementaris mitjançant l?oferta de
serveis, d?acord amb la seva normativa pressupostària, potestat que se sotmet
a l?autorització del Ministeri.
Per tant, en ambdós supòsits s?altera el repartiment competencial en la
matèria d?educació a través de la intervenció de l?Estat de supervisió duta a
terme mitjançant un acte executiu, com és l?acord previ o l?autorització, que
en tot cas correspondria a l?Administració catalana.
En conseqüència, la disposició final segona, apartats set i vuit, en la
modificació que efectua, respectivament, dels articles 7.6 i 8.2 RD 229/2008,
pel que fa a l?acord i autorització del Ministeri d?Educació i Formació
Professional, és contrària a les competències de la Generalitat de l?article
131.3.b i g EAC.
12. Article 130 i annex XI
L?article 130 regula el sistema de reconeixement d?estudis i crèdits entre el
sistema de formació professional i el sistema universitari. Per la seva banda,
l?annex XI fixa la taula de reconeixement entre títols de formació professional
de grau superior i els títols universitaris oficials de grau.
L?apartat 1 de l?article 130 preveu que el reconeixement entre els estudis de
formació professional i els universitaris de grau es farà, de manera genèrica,
en termes de crèdits ECTS, i l?apartat 2 estableix que el dit reconeixement serà
mutu entre ambdós sistemes i detalla les titulacions oficials de cadascun que
serveixen per accedir a l?altre. L?apartat 3 fixa percentatges mínims i màxims
(entre el 15?% i el 25?% de la càrrega creditícia total) en el cas que existeixi
una relació directa entre el títol al·legat i el que es pretén cursar, i l?apartat 4,
en relació amb l?anterior, es remet a l?annex XI que, com hem dit, inclou la
75
relació de títols de formació professional i universitaris que tenen aquesta
relació directa.
L?apartat 5 preveu igualment, i sens perjudici dels apartats anteriors i l?annex
XI, que hi pot haver reconeixement de crèdits entre títols de tècnic superior
de formació professional i títols universitaris de grau si resulta que hi ha relació
entre els plans d?estudis i els currículums respectius. Finalment, l?apartat 6
regula el cas de reconeixements de crèdits addicionals quan, a més del títol,
s?al·legui estar en possessió d?un màster de formació professional o
universitari, i es remet igualment a l?annex XI per establir la relació entre els
màsters d?ambdós sistemes.
El sol·licitant considera que l?article 130 i l?annex XI afecten l?autonomia
universitària (art. 27.10 CE) perquè la regulació incideix en la funció que
correspon a les universitats d?elaborar els seus plans d?estudis (art. 3.2.g de
la Llei orgànica 2/2023, de 22 de març, del sistema universitari ?LOSU?) i no
ha estat sotmesa ni a informe del Consell d?Universitats ni tampoc a informe
de la Conferència General de Política Universitària (en endavant, CGPU)
malgrat que ambdós informes són preceptius, de conformitat també amb la
LOSU (art. 10, 15 i 16). Igualment considera que l?article 130, per relationem,
vulnera la competència de la Generalitat en matèria de coordinació del sistema
universitari català prevista en l?article 172.1.a EAC.
1.Entrant en l?anàlisi de les qüestions plantejades, respecte de la possible
vulneració de l?autonomia universitària degut al fet que l?article 130 i l?annex
XI incidirien en la funció que correspon a les universitats d?elaborar els seus
plans d?estudis (art. 3.2.g de la LOSU) i, per tant, haurien d?haver estat
sotmesos a informe del Consell d?Universitats i de la CGPU, tal com preveu la
LOSU (art. 16.1.b i 15.1.b, respectivament), convé assenyalar que, d?acord
amb la jurisprudència constitucional (STC 6/2012, FJ 3), aquesta és una
qüestió aliena al conflicte positiu de competències en el qual només es pot
76
debatre sobre la delimitació de competències (art. 59 LOTC). Així, la pretesa
vulneració de l?autonomia universitària garantida a l?article 27.10 CE, tal com
ha sostingut la jurisprudència constitucional, no en pot ser objecte, ja que «no
pueden hacerse valer otros motivos de inconstitucionalidad de los actos o
disposiciones impugnados que los que atañen a la vulneración de las reglas
constitucionales y estatutarias de distribución de competencias» (STC
122/1989, de 6 de juliol, FJ 5, i 120/1992, de 21 de setembre, FJ 5).
Com és sabut, la configuració constitucional de l?autonomia universitària és la
pròpia d?un dret fonamental (STC 26/1987, de 27 de febrer, FJ 4, i, més
recentment, STC 44/2016, de 14 de març, FJ 4). La seva titularitat recau en
les universitats i, per tant, sens perjudici del seu control en altres processos
constitucionals, són aquestes les que tenen la legitimació per a la defensa
d?aquesta autonomia a través del recurs d?empara, com també ho poden fer
el Ministeri Fiscal i el Defensor del Poble (STC 235/1991, de 12 de desembre,
FJ 1.A).
Arribats a aquest punt, hem de posar de manifest que, atès que el nostre parer
consultiu s?insereix en un procés constitucional concret, en aquest cas el
conflicte positiu de competències (art. 76.3 EAC), el seu objecte específic,
suara descrit, determina també l?abast de la nostra funció consultiva (DCGE
7/2011, de 13 de setembre, FJ 1.6), per la qual cosa no és procedent que ens
pronunciem aquí sobre l?abast i la pretesa vulneració de l?autonomia
universitària adduïda pel peticionari.
D?altra banda, i quant als efectes de la manca dels informes preceptius dins
del procediment d?elaboració de la norma, a aquest Consell no li correspon
tampoc pronunciar-se sobre els vicis de legalitat ordinària en els quals puguin
incórrer les normes objecte de dictamen, excepte quan a la vegada
constitueixin vicis competencials (mateix dictamen i fonament jurídic).
77
Així doncs, procedim a continuació a examinar si, per conseqüència del
procediment d?aprovació del Reial decret, han resultat afectades les
competències de la Generalitat, especialment en matèria de coordinació
universitària (art. 172.1.a EAC) i si la manca de sol·licitud dels informes
preceptius suposa una vulneració o menyscapte d?aquesta competència.
2. El reconeixement de crèdits és una matèria que s?ha d?enquadrar en la
competència sobre la «[r]egulació de les condicions d?obtenció [?] de títols
acadèmics i professionals» (primer incís de l?article 149.1.30 CE), de tal
manera que l?Estat disposa de la competència legislativa i la Generalitat de
competència executiva. En aquest punt també cal tenir present la intervenció
de les universitats, en virtut del principi d?autonomia universitària, en aquesta
matèria, molt específicament en l?àmbit del reconeixement de crèdits dins el
règim establert per l?Estat.
Respecte a l?habilitació legal al Govern de l?Estat, cal fer avinent que tant la
LOSU com la LO 3/2022 estipulen que li correspon regular el règim de
convalidacions i de reconeixement de crèdits i, en el cas de la LOSU, precisa
que aquesta regulació s?ha de fer previ informe del Consell d?Universitats
(art. 10.a). Aquesta Llei, a més, atribueix a la CGPU la funció d?informar les
disposicions legals i reglamentàries que afectin el conjunt del sistema
universitari (art. 15).
Si bé el conjunt del sistema universitari és un concepte genèric, considerem
que es pot entendre sense dificultat que en formen part els reglaments que
fixin el règim de convalidacions i reconeixement de crèdits que tindran efectes
en l?estructura i el procediment de les convalidacions establertes entre els
estudis de cicles formatius de grau superior i els estudis de grau. En aquest
sentit es va pronunciar el Consell d?Estat (Dictamen 598/2023, de 29 de juny)
i així es va fer en el Reial decret 822/2021, de 28 de setembre, sobre
78
organització dels graus universitaris (en endavant, RD 822/2021), que regula
també el règim de convalidacions i reconeixement de crèdits i que va ser
informat pel Consell d?Universitats i per la CGPU, entre altres organismes, com
explícitament es diu en el seu preàmbul.
3. Per la seva banda, la LO 3/2022 també estableix que correspon al Govern
de l?Estat el règim de convalidacions per àrees de coneixement, famílies
professionals i titulacions, entre ofertes de diferents graus, entre certificats
professionals i cicles formatius, entre els cicles formatius de grau mitjà i
superior de la formació professional i la resta d?ensenyaments i estudis oficials,
així com el règim de convalidacions i reconeixement mutu de crèdits ECTS
entre els ensenyaments de grau superior de formació professional i els títols
oficials de grau (art. 113.1).
Pel que fa a aquesta concreta regulació, cal assenyalar que el Govern de l?Estat
havia exercit l?habilitació reglamentària prevista a la Llei orgànica 6/2001, de
21 de desembre, d?universitats, a través del RD 822/2021, el qual disposava
una regla de reconeixement de crèdits amb algunes diferències amb
l?establerta en l?article 130 del RD 659/2023.
Dins aquest marc normatiu, les universitats són considerades les autoritats
competents per determinar el reconeixement d?estudis de formació
professional per cursar estudis universitaris de grau (art. 3 RD 822/2021).
Pel que fa a les competències de la Generalitat, l?article 172.1.a EAC li atribueix
la competència en matèria de programació i la coordinació del sistema
universitari català, en el marc de la coordinació general. La coordinació de les
actuacions de les universitats s?exerceix a través del Consell Interuniversitari
de Catalunya (CIC), com disposa la Llei 1/2003, de 19 de febrer, d?universitats
de Catalunya (LUC), que atribueix a la Junta del CIC, entre altres funcions, la
de proposar les mesures pertinents per garantir la coordinació universitària,
79
en especial pel que fa al règim d?admissió i de permanència dels estudiants i
les convalidacions d?estudis (art. 131.1.g).
Per tant, la convalidació i el reconeixement de crèdits, a través de les funcions
que exerceix el CIC, és una matèria que afecta les competències de la
Generalitat reconegudes en l?article 172.1.a EAC, sens perjudici de la resta de
competències que poden resultar afectades, com ara la competència executiva
sobre l?expedició dels títols universitaris oficials (art. 172.3 EAC).
4. Pertoca ara determinar si en el procediment d?elaboració del Reial decret,
pel qual l?Estat exerceix la seva la competència ex article 149.1.30 CE primer
incís, pel fet d?haver-ho aprovat sense demanar l?informe preceptiu establert
a la LOSU en relació amb la CGPU ha vulnerat la competència executiva de la
Generalitat.
Per abordar aquesta qüestió hem de partir, en primer lloc, de la jurisprudència
general del Tribunal Constitucional en matèria de col·laboració i lleialtat
constitucional, a partir de la qual es desprèn que, si bé aquesta és necessària
i convenient, amb caràcter general té caràcter voluntari, si no és que hi ha
alguna circumstància que en justifiqui l?obligatorietat:
«En suma, el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de
todos los entes involucrados en la toma de decisiones (STC 101/2016, de 25
de mayo, FJ 9, con cita de otras), pero no puede entenderse en un sentido que
sustituya, impida o menoscabe el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus
propias competencias (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 6).» (STC
217/2016, de 15 de desembre, FJ 3)
Hi ha alguns supòsits en què l?emissió d?informes previs d?una administració
envers l?altra tenen caràcter obligatori, amb la consegüent inconstitucionalitat
si no se sol·liciten, com quan estan previstos en un estatut d?autonomia (STC
80
13/2015, de 5 de febrer, FJ 5, en relació amb les propostes d?obres
hidràuliques o de transferència d?aigües en la Comunitat d?Aragó). Un altre cas
on s?admet la cooperació amb caràcter obligatori és en supòsits de
concurrència de les competències de l?Estat i la comunitat autònoma en un
mateix espai o enclavament físic, on el Tribunal admet la previsió d?informes
preceptius (STC 40/1998, de 19 de febrer, FJ 38; 103/1989, de 8 de juny, FJ
7.C, i 149/1991, de 4 juliol, FJ 7).
Si no es dona alguna circumstància que en justifiqui l?obligatorietat, la
cooperació té caràcter voluntari i no dur-la a terme no implica a priori un
menysteniment o una limitació de la capacitat d?exercir les competències
pròpies per part del seu titular.
Tanmateix, cal posar de manifest que l?exercici de les facultats de participació
constitueix un element configurador de l?autonomia i resulta necessari
projectar també sobre aquestes facultats la garantia constitucional pròpia de
l?autonomia. La jurisprudència constitucional ha assumit i desenvolupat
l?existència d?un àmbit d?autonomia que va més enllà de l?estricta atribució de
competències normatives i executives. En especial en relació amb la
possibilitat d?interposar conflictes de competència ha afirmat que «este
Tribunal ha dicho con reiteración respecto del objeto procesal de los conflictos
constitucionales de competencia, según se recuerda en la STC 243/1993, de
15 de julio, que en este tipo de procesos no resulta indispensable que quien
los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro y basta con la
alegación de que una disposición o acto emanados de otro Ente no respeta el
orden de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad y, en
el caso de las Comunidades Autónomas, además, que aquélla o éste afecta al
ámbito de su autonomía condicionando o configurando sus competencias de
forma que juzgue contraria a ese esquema» (STC 195/2001, de 4 d?octubre,
FJ 2).
81
En el cas que ens ocupa, el règim competencial aplicable ja hem dit que és el
de l?article 149.1.30 CE primer incís i, per tant, les competències de la
Generalitat són de caràcter executiu.
En aquest supòsit, si bé a l?Estatut no hi ha una previsió explícita de
col·laboració referida a l?àmbit universitari, cal tenir present que l?article 174.3
EAC estableix una previsió general de participació en «els procediments de
presa de decisions de l?Estat que afectin les seves competències d?acord amb
el que estableixen aquest Estatut i les lleis».
A partir d?aquesta determinació, cal portar a col·lació el que hem afirmat en
l?apartat anterior sobre el fet que les previsions del Reial decret relatives a la
convalidació de títols incideixen, d?una banda, en l?àmbit de decisió de les
universitats, a qui correspon també executar-les i, d?altra banda, a les
competències de la Generalitat en aquesta matèria, assenyaladament a la
coordinació universitària.
Addicionalment, el legislador estatal ha inclòs de forma expressa una obligació
de consulta a la CGPU en casos com el present, d?acord amb el que disposen
els articles 10, 15 i 16 LOSU, previsió que, més enllà del seu caràcter legal,
constitueix així una manifestació de les facultats de participació pròpies de
l?autonomia constitucionalment garantida.
El fet que aquesta regulació sigui a la LOSU, sobre la base del principi de
confiança legítima i lleialtat constitucional, implica que la comunitat autònoma
pot esperar legítimament que tingui lloc aquesta participació, la qual ha estat
defraudada. Si bé aquesta Llei no és paràmetre de constitucionalitat, atès que
no forma part del bloc de la constitucionalitat, a partir de la regulació de
l?article 174.3 EAC, que assumeix el principi de participació en les decisions
estatals «d?acord amb el que estableixen [?] les lleis», estenent la garantia
estatutària a tots els casos en què s?afecten competències i, en especial, als
82
que són objecte de previsió legal, com la que incorpora la LOSU, hem de
considerar que ha estat vulnerada la previsió de participació afectant les
competències de la Generalitat.
En definitiva, per aquestes raons és possible defensar, des del vigent model
constitucional i estatutari, que la participació de la Generalitat en el
procediment d?elaboració del Reial decret resulta preceptiva i el seu
incompliment afecta les facultats pròpies de l?autonomia de la Generalitat i té
rellevància constitucional.
Per tot el que s?ha exposat, l?article 130 i l?annex XI del Reial decret vulneren
l?article 174.3 EAC, que disposa que la Generalitat participa en els
procediments de presa de decisions de l?Estat que afectin les seves
competències d?acord amb el que estableixen l?Estatut i les lleis, en relació
amb les competències de la Generalitat en matèria d?universitats de l?article
172 EAC.
13. Disposició final sisena
En darrer terme, la disposició final sisena, com ja hem vist, es refereix als
títols competencials habilitants del Reial decret i, a aquest efecte, preveu que
la norma s?empara en l?article 149.1 CE, subapartats 1, 7, 18 i 30. El mateix
precepte indica que el títol competencial ex article 149.1.7 CE serà d?aplicació
en el que es refereix a la formació en el treball i, també, que el que recull
l?article 149.1.30 CE serà aplicable a la formació professional com a part del
sistema educatiu. Finalment, aquesta disposició preveu que, dels títols
competencials mencionats anteriorment, se n?exceptuen les normes objecte
de modificació per la disposició addicional primera i la final tercera, que
continuen emparant-se en el títol competencial expressat en aquestes normes.
83
Sobre aquesta disposició, el sol·licitant considera que és incorrecta la
referència a l?article 149.1.1 CE i que cal descartar-lo com a títol competencial
perquè la competència de l?article 149.1.30 CE és clarament més específica
que la continguda en el primer, atès que tracta directament de drets educatius.
Altrament addueix que la invocació d?aquest títol per part de l?Estat a més de
ser errònia perquè contradiu la doctrina constitucional, pot generar inseguretat
jurídica per als aplicadors de la norma. En últim terme, també considera que
l?article 149.1.30 CE no pot donar empara als preceptes que ha considerat que
incorren en inconstitucionalitat per incompetència.
Tal com ja hem manifestat en el fonament jurídic segon d?aquest Dictamen,
en analitzar l?aplicabilitat de l?article 149.1.1 CE, a l?argumentació del qual ens
remetem, aquest precepte es projecta de forma genèrica sobre tots els drets
i deures constitucionals, per la qual cosa és d?aplicació el criteri de la
prevalença de la regla competencial més específica, que, en aquest cas, està
continguda en l?article 149.1.30 CE, el qual, segons aquesta mateixa disposició
final sisena, serà aplicable a la formació professional com a part del sistema
educatiu. En efecte, aquest últim títol competencial es refereix de manera
literal a «normes bàsiques per al desenvolupament de l?article 27 de la
Constitució», és a dir, les relatives al dret fonamental a l?educació, per la qual
cosa cal considerar aquest precepte com a títol prevalent.
Pel que fa al títol competencial de l?article 149.1.30 CE, cal donar per
reproduïda la doctrina del Consell en relació amb les disposicions que contenen
els títols competencials habilitants (per tots, DCGE 1/2022, de 14 de febrer, i
1/2023, de 2 d?agost). Tal com s?ha fonamentat, es considera que aquest tipus
de disposicions són contràries a l?Estatut i la Constitució en la mesura i l?abast
que ho són els preceptes que s?emparen en els títols habilitants que s?hi
contenen i que són considerats contraris a l?Estatut i a la Constitució.
84
Per tant, per tot el que s?ha exposat, la disposició final sisena del RD 659/2023
és contrària a l?Estatut i a la Constitució pel que fa a la menció dels articles
149.1.1 i 149.1.30 CE com a títols habilitants de la norma, en la mesura i
l?abast que ho són els preceptes que s?emparen en aquests articles i que hem
considerat contraris a l?Estatut i a la Constitució en aquest fonament jurídic.
Atesos els raonaments continguts en els fonaments jurídics precedents,
formulem les següents
C O N C L U S I O N S
Primera. Els preceptes següents del Reial decret 659/2023, de 18 de juliol,
pel qual es desenvolupa l?ordenació del sistema de formació professional
vulneren la competència de la Generalitat en matèria d?ordenació curricular de
l?article 131.3.c EAC en els termes següents:
a) L?article 47.1.b, pel que fa a les formacions a través d?altres programes
formatius en l?àmbit del grau D de la formació professional.
b) Els articles 84.1.b, 96.1.b i .2.c, 102.1, 105.c i l?annex IV, quant a la
determinació de com s?ha de distribuir la part optativa al llarg dels cicles en un
mòdul de durada anual o dos de quadrimestrals. L?article 105.c, a més, en la
previsió del mecanisme d?autorització, vulnera la competència de la Generalitat
en matèria d?organització dels centres educatius de l?article 131.3.h EAC.
c) Els articles 9.3, 105.b i 154.6, en relació amb la previsió que en cap cas no
es pot desenvolupar un mòdul professional del currículum bàsic totalment a
l?empresa ni assignar-se a l?estada l?equivalent a més del 65% de la durada
del mòdul.
85
d) Els articles 9.5, 154.7 i 160.1, en la referència que efectuen a la necessitat
que en les ofertes de grau D existeixi almenys un període de formació a
l?empresa cadascun dels anys de durada mínima dels cicles.
e) Els articles 117.2 i 157.3, en la previsió de sotmetiment al mecanisme
d?aprovació o autorització en relació amb la complementació del currículum del
curs d?especialització o a les modificacions del pla de formació. A més, vulneren
la competència de la Generalitat en matèria d?organització dels centres
educatius de l?article 131.3.h EAC.
f) L?article 155.2, primer paràgraf, segon i tercer incisos; segon paràgraf, en
l?incís «y deberán documentarse adecuadamente en el convenio o acuerdo
suscrito entre centro de formación y empresa», i tercer paràgraf.
Adoptada per unanimitat.
Segona. Els articles 108.1.d, 109.1 i.4, 112.1.d i 113.4 del Reial decret
659/2023, pel que fa a l?exigència de gratuïtat del curs específic preparatori,
com també l?article 111.2, excepte el primer incís, vulneren la competència de
la Generalitat en matèria d?accés a l?educació i l?establiment i la regulació dels
criteris d?admissió i escolarització de l?alumnat de l?article 131.3.e EAC.
Adoptada per unanimitat.
Tercera. L?article 166.2, .3, .4 i .6 del Reial decret 659/2023 vulnera la
competència de la Generalitat per a l?ordenació del sector de l?ensenyament i
de l?activitat docent i educativa de l?article 131.3.b EAC.
Adoptada per unanimitat.
Quarta. L?article 203.2, .3 i .4 del Reial decret 659/2023 vulnera les
competències de la Generalitat en matèria d?organització dels centres públics
i privats sostinguts amb fons públics i en matèria de participació de la
comunitat educativa en el control i la gestió dels centres esmentats de l?article
131.3.h i .i, respectivament.
Adoptada per unanimitat.
86
Cinquena. L?article 205.1.a i .c i la disposició final segona, en la referència
que efectuen els apartats set i vuit a l?acord i l?autorització del Ministeri
d?Educació i Formació Professional, del Reial decret 659/2023 vulneren les
competències de la Generalitat en matèria dels requisits i les condicions dels
centres docents i educatius de l?article 131.3.g EAC. La disposició final segona,
apartats set i vuit, a més, vulnera la competència de la Generalitat en matèria
d?ordenació del sector de l?ensenyament i de l?activitat docent i educativa de
l?article 131.3.b EAC.
Adoptada per unanimitat.
Sisena. L?article 130 i l?annex XI del Reial decret 659/2023 vulneren l?article
174.3 EAC en relació amb les competències de la Generalitat en matèria
d?universitats de l?article 172 EAC.
Adoptada per unanimitat.
Setena. La disposició final sisena del Reial decret 659/2023 és contrària a
l?Estatut i a la Constitució pel que fa a la menció dels articles 149.1.1 i 149.1.30
CE com a títols habilitants de la norma, en la mesura i l?abast que ho són els
preceptes que s?emparen en aquests articles i que hem considerat contraris a
l?Estatut i a la Constitució en les conclusions anteriors.
Adoptada per unanimitat.
Vuitena. La resta de preceptes examinats no vulneren les competències de la
Generalitat en matèria d?educació de l?article 131 EAC i troben empara en
l?article 149.1.30 CE.
Adoptada per unanimitat.
Aquest és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem al Palau
Centelles en la data indicada a l?encapçalament.
LIBROS Y CURSOS RELACIONADOS
Reforma civil y procesal de apoyo a personas con discapacidad. Paso a paso
Dpto. Documentación Iberley
17.00€
16.15€
+ Información
Tarjeta 100 Formularios Jurídicos imprescindibles
Editorial Colex, S.L.
49.95€
47.45€
+ Información
La figura de la tutela en el Código Civil
Dpto. Documentación Iberley
6.83€
6.49€
+ Información
