Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 2/2022 del 08 de marzo de 2022

Contestacion

DICTAMEN 2/2022, de 8 de marzo, sobre el Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

 

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, respecto al Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica (BOE núm. 312, de 29 de diciembre de 2021).

 

ANTECEDENTES

1. El día 22 de febrero de 2022 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de la Presidencia de la Generalitat de Cataluña de la misma fecha (Reg. núm. E2022000058), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 23.g de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 22 de febrero de 2022, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los apartados dos y tres del artículo primero y los apartados dieciséis, treinta y cuarenta y tres del artículo segundo del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica.

El solicitante pide el dictamen a este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 25 de febrero de 2022, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23.g, 24 y 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y acordó realizar una ponencia conjunta del consejero señor Carles Jaume Fernández y el consejero secretario señor Àlex Bas Vilafranca, que examinarán, respectivamente, la adecuación al marco constitucional y estatutario, por una parte, del artículo primero, apartado dos, y del artículo segundo, apartado dieciséis, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre; y por otra, del artículo primero apartado tres, y del artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, de la misma norma reglamentaria.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 4 de marzo de 2022 se recibió en el Registro del Consell un escrito enviado por el director general de Relaciones Institucionales y con el Parlamento de la misma fecha (Reg. núm. E2022000075), que adjuntaba como documentación complementaria el requerimiento de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con la norma objeto de dictamen, de conformidad con el artículo 31.2 LCGE, junto con una Nota sobre la eventual inconstitucionalidad de los artículos 24 bis y 60 bis del Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica, elaborada por la Agencia Catalana del Agua el 24 de enero de 2022. En la fecha de emisión del presente Dictamen, no obstante, no nos consta que dicho requerimiento haya aún obtenido respuesta.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 8 de marzo de 2022 ha tenido lugar la votación y aprobación del Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

Primero. El objeto del Dictamen

Como se acaba de exponer, el Gobierno de la Generalitat, en cumplimiento del artículo 76.3 EAC y los artículos 16.2.b, 23.g y 31.2 de la LCGE, ha solicitado dictamen al Consell, con carácter preceptivo y previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los apartados dos y tres del artículo primero y los apartados dieciséis, treinta y cuarenta y tres del artículo segundo del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica (en lo sucesivo, RD 1159/2021 o Real decreto 1159/2021, indistintamente).

En este primer fundamento jurídico delimitaremos el objeto de nuestro Dictamen. A tal efecto, realizaremos una breve descripción del contenido y la finalidad de la norma, así como del contexto normativo en el que se insiere; resumiremos los reproches de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que el Gobierno le atribuye y, por último, anticiparemos la estructura que seguirá nuestra opinión consultiva a fin de dar respuesta a las diversas cuestiones suscitadas.

1. De acuerdo con el preámbulo del RD 1159/2021, esta norma actualiza y amplía los contenidos del Reglamento de la planificación hidrológica aprobado por el Real decreto 907/2007 (en lo sucesivo, RPH o RD 907/2007, cuando corresponda) tras catorce años de aplicación a fin de acomodar «los requisitos y procedimientos que regula a las nuevas necesidades e interpretaciones, técnicas y jurisprudenciales, de los conceptos que le son propios» (apdo. I in fine) e introduciendo mejoras que se focalizan en dos aspectos: la configuración de los terceros planes hidrológicos que deberían ser aprobados a finales de 2021 y la revisión de los planes especiales de sequía, que se deberá abordar entre 2022 y 2024 (apdo. II, párr. primero).

En este punto, respecto a los primeros, cabe anticipar que la planificación hidrológica de las veinticinco demarcaciones hidrográficas del Estado español se articula mediante un proceso adaptativo de los diversos planes hidrológicos vigentes en cada una y su actualización en ciclos sexenales, por prescripción de la normativa europea. Por consiguiente, aunque en el momento de dictarse el RD 1159/2021 están vigentes los planes hidrológicos de segundo ciclo (2015-2021), las modificaciones que introduce la norma reglamentaria se refieren a los contenidos que deberían tener los planes hidrológicos tras su revisión de tercer ciclo (2022-2027).

De conformidad también con la dicción del propio preámbulo, las mejoras de tales contenidos se orientan hacia cinco materias: a) la consideración del cambio climático en los citados planes; b) el acotamiento y la armonización de los contenidos normativos con el establecimiento de criterios comunes que garanticen la unidad y coherencia normativa en todo el territorio para la consecución del principio de seguridad jurídica; c) la actualización de los requisitos de publicación y notificación europea de dichos planes y demás información asociada; d) la organización y documentación de los programas de medidas a impulsar por las diversas administraciones competentes, y e) el refuerzo de los requisitos para justificar exenciones al logro de los objetivos ambientales (apdo. II. párr. tercero en séptimo).

El RD 1159/2021 contiene dos artículos que reforman, respectivamente, el RD 907/2007 y el RPH que este mismo aprueba. El artículo primero, relativo al RD 907/2007, comprende cuatro apartados que se refieren, respectivamente, a la adición de una nueva disposición adicional única sobre las condiciones para la realización de actuaciones que suponen la modificación física de las masas de agua (apdo. uno); la adición de una nueva disposición transitoria segunda relativa al plazo para proceder a la adaptación de las infraestructuras informáticas de los registros de zonas protegidas según lo prescrito en los artículo 24 y siguientes RPH (apdo. dos); la modificación de la disposición final primera, del fundamento competencial, que se ampara en los subapartados 3, 13, 22 y 23 del artículo 149.1 (apdo. tres), y la modificación de la disposición final cuarta que habilita para dictar las disposiciones de aplicación y desarrollo del RD 907/2007 (apdo. cuatro).

El artículo segundo RD 1159/2021 introduce cuarenta y tres apartados en el RPH que, en palabras del preámbulo (apdo. III), se refieren a diferentes modificaciones relativas a: la consideración del cambio climático en la planificación hidrológica (apdos. uno, cinco y once); el acotamiento y la armonización de los contenidos normativos de los planes (apdo. treinta y cuatro); la actualización de los requisitos de publicación y notificación de los planes (apdo. treinta y dos y treinta y cinco); la mejora de la organización y documentación de los programas de medidas (apdos. veintitrés a treinta y cuarenta y tres); el refuerzo para el tratamiento de las exenciones al logro de los objetivos ambientales (apdos. diecinueve y veinte); la nueva regulación sobre sequías (apdos. dos, tres, treinta y uno, treinta y seis, treinta y nueve y cuarenta y uno), y, finalmente, diferentes mejoras en el RPH como resultado de su lectura a la luz de las circunstancias actuales, algunas de las cuales, en lo que afecta a la solicitud de dictamen, se refieren al registro de zonas protegidas (apdos. catorce a dieciocho).

Como ya hemos anticipado, el Gobierno solicita de este Consell la opinión consultiva por un lado, sobre los apartados dos y tres del artículo primer RD 1159/2021, relativos, como acabamos de apuntar, al plazo máximo para la adaptación de la infraestructura informática del registro de zonas protegidas y a los títulos competenciales habilitantes del RD 1159/2021, que cabe entender referidos, por conexión, a los preceptos objeto de solicitud de dictamen y, consiguientemente, ex artículo 149.1.13 y .23 CE. Y, por otro, de los apartados dieciséis, treinta y cuarenta y tres del artículo segundo RD 1159/2021. El apartado dieciséis añade un artículo 24 bis al RPH y se refiere a la estructura informática del registro de zonas protegidas de la demarcación hidrográfica. El apartado treinta añade un artículo 60 bis al RPH que trata de las actuaciones específicas del programa de medidas a efectos de su inclusión obligatoria en los planes hidrológicos y, finalmente, el artículo cuarenta y tres añade un anexo VI al RPH que contiene las tablas de referencia para documentar las actuaciones específicas del programa de medidas.

2. A fin de contextualizar normativamente el RD 1159/2021, hay que poner de manifiesto que, en el ámbito estatal, la planificación hidrológica, como elemento basilar de la política hidráulica, halló su base normativa general en la regulación contenida en la Ley 29/1985, de 8 de agosto, de aguas (que fue objeto del DCC núm. 108, de 15 de octubre de 1985, y de la STC 227/1988, de 29 de noviembre) y, reglamentariamente, a través del Real decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de la administración pública del agua y de la planificación hidrológica (objeto de la STC 118/1998, de 4 de junio). A los anteriores cabe añadir la Orden de 24 de septiembre de 1992, por la que se aprobaron las instrucciones y recomendaciones técnicas complementarias para la elaboración de los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias, derogada y sustituida por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, hoy vigente.

Por su parte, haciendo efectivas las anteriores disposiciones normativas, con el Real decreto 1664/1998, de 24 de julio, se aprobaron varios planes hidrológicos de cuenca, cuyo contenido normativo se hizo público mediante sendas órdenes ministeriales de 13 de agosto y de 6 de septiembre de 1999, así como de un edicto de la Junta de Aguas de la Generalitat de Cataluña de 16 de marzo de 1999, respecto al plan de las cuencas internas de Cataluña.

No obstante, el punto de inflexión en esta materia vino de la mano de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en lo sucesivo, Directiva 2000/60/CE). Como su misma rúbrica indica, la norma europea configura un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las costeras y las subterráneas que: «a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos; b) promueva un uso sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles; c) tenga por objeto una mayor protección y mejora del medio acuático, entre otras formas mediante medidas específicas de reducción progresiva de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, y mediante la interrupción o la supresión gradual de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias» (art. 1).

Para llevar a cabo sus objetivos, la Directiva 2000/60/CE contiene un cambio sustancial no solo de la concepción actual del espacio territorial de referencia para la planificación hidrológica, sustituyendo la cuenca hidrográfica por la demarcación hidrográfica (que comprende las demarcaciones de las aguas continentales y marinas), sino también, en lo que nos concierne a efectos del presente Dictamen, y sin perjuicio de que volvamos a referirnos más detalladamente a ello en los fundamentos jurídicos siguientes al tratar los preceptos solicitados, introduciendo la exigencia, en primer lugar, de que los estados miembros establezcan uno o más registros de zonas protegidas (art. 6 en relación con el art. 7.1 y el anexo IV), es decir de las zonas incluidas en cada demarcación hidrográfica que hayan sido declaradas objeto de protección especial en virtud de una norma comunitaria específica relativa a la protección de las aguas superficiales o subterráneas o a la conservación de hábitats y especies que dependan directamente del agua. Registro que debía completarse en el plazo de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de dicha norma comunitaria y que ha de ser objeto de revisión y actualización regular.

En segundo lugar, estableciendo también la obligación, entre otras, de elaborar por parte de los estados miembros, un plan hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográfica situada totalmente en su territorio (art. 13) y que deberá contener la información descrita en el anexo VII de la citada Directiva. Estos planes hidrológicos debían estar publicados a más tardar nueve años después de la entrada en vigor de la norma y debían revisarse y actualizarse en un tiempo máximo de quince años desde dicha entrada en vigor y, posteriormente, cada seis años. Precisamente, el incumplimiento, el 22 de diciembre de 2009, del plazo de aprobación de los planes hidrológicos de cuenca correspondientes a las demarcaciones hidrográficas, a excepción del caso del Distrito de la Cuenca Fluvial de Cataluña, y la inobservancia del contenido de la Directiva (en relación con el procedimiento de información y consulta públicas de los proyectos de algunos planes) dieron lugar a una primera Sentencia condenatoria del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al Reino de España, de 4 de octubre de 2012 (Asunto C-403/11), y, posteriormente, a una segunda, de 26 de septiembre de 2019 (Asunto C-556/18), por la falta de adopción, de publicación y de transmisión a la Comisión Europea de los planes hidrológicos de cuenca revisados y actualizados de las diversas islas Canarias.

Y, en tercer lugar, exigiendo también a los estados miembros que, para cada demarcación hidrográfica, se establezca un programa de medidas (art. 11) que tenga en cuenta los resultados de los análisis exigidos con arreglo al artículo 5 (características de la demarcación hidrográfica, estudio del impacto ambiental de la actividad humana y análisis económico del uso del agua), con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4 el cual incluye las «medidas básicas» especificadas en el apartado 3 del mismo artículo 11, y, cuando sea necesario, las «medidas complementarias».

Un año después de la emisión de la Directiva 2000/60/CE se elaboraron los actualmente vigentes texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por el Real decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio (en lo sucesivo, TRLA), y la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan hidrológico nacional (que fue objeto del DCC núm. 222, de 30 de julio de 2001), con el que se completaba el esquema de planificación y que contiene, entre otras, las medidas de coordinación de los diversos planes de cuenca y la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de diferentes planes hidrológicos. Sin embargo, la transposición de la norma europea no tendrá lugar hasta la modificación del TRLA llevada a cabo por el artículo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que, entre otras medidas de adaptación de este texto a la Directiva, como la introducción del registro de zonas protegidas, modificó también el título III del precitado texto refundido, correspondiente a la planificación hidrológica.

Estos cambios se reflejarán a nivel reglamentario con la aprobación del Real decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas (y que se refiere a las cuencas intercomunitarias y a la parte española de las demarcaciones correspondientes a las cuencas compartidas con otros países) o también del RD 907/2007, que sustituyó, entre otras, y fundamentalmente, las disposiciones relativas a la planificación hidrológica contenidas en el anterior Real decreto 927/1988, que, por lo demás, permanece todavía vigente (disp. derog. única). Consiguientemente, la aprobación del precitado RD 907/2007 tenía la finalidad primordial de «regular los contenidos y los mecanismos de elaboración y aprobación de los nuevos planes hidrológicos a configurar bajo las orientaciones de la Directiva 2000/60/CE» (apdo. I, párr. primero, preámbulo RD 1159/2021).

El citado Reglamento de planificación hidrológica de 2007 ha sido objeto de varias modificaciones recogidas en el preámbulo de la norma que ahora dictaminamos y a la que nos remitimos en aras de la brevedad, así como también nos remitimos a las referencias que se efectúan de la normativa relativa a los planes del primer y segundo ciclo, que han sido elaborados partiendo de dicha norma reglamentaria. Solo añadiremos que es precisamente la última de tales modificaciones la que lleva a cabo el RD 1159/2021 objeto de nuestra opinión consultiva, con el alcance y términos que sucintamente venimos de exponer.

Por último, cabe hacer un breve apunte sobre la configuración de la administración hidráulica estatal, constituida fundamentalmente, en primer lugar, por el Consejo Nacional del Agua como órgano superior de consulta y participación en la materia y que informa preceptivamente tanto el proyecto de Plan hidrológico nacional como los planes de cuenca, antes de la aprobación por el Gobierno del Estado (cuya composición, estructura y funcionamiento regula el Real decreto 1383/2009, de 28 de agosto). Y en segundo lugar, por los organismos de cuenca que, respecto a las cuencas intercomunitarias, reciben la denominación de confederaciones hidrográficas, previstas y reguladas en el TRLA y en el Real decreto 927/1988, ya citado.

En cuanto al ámbito de la Generalitat, y dejando de lado los antecedentes de diferentes instrumentos normativos previos, el marco regulador en materia de planificación hidrológica está constituido por el texto refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña, aprobado por el Decreto legislativo 3/2003, de 4 de noviembre (en lo sucesivo, TRMAC 2003), que ordena las competencias de la Generalitat y las de los entes locales en materia de aguas y obras hidráulicas (detalladas en los arts. 4 y 5), regula la organización y funcionamiento de la Administración hidráulica en Cataluña constituida por la Agencia Catalana del Agua (arts. 7 a 17) y establece un nuevo régimen de planificación y económico-financiero del ciclo hidrológico (título II, arts. 18 a 29). Así pues, en lo que ahora interesa, el Gobierno, por medio de la Agencia, elabora la planificación de las cuencas internas que le compete aprobar y participa, en la forma que determina la legislación vigente, en la planificación hidrológica que corresponde al Estado, particularmente en la que afecta a la parte catalana de las cuencas de los ríos Ebro, Garona y Júcar (arts. 18 y 25).

Con arreglo a lo prescrito en el TRMAC 2003, la regulación de los procedimientos para la formulación del Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña (denominación que recibe el Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica de las cuencas internas de Cataluña) y para la elaboración, aprobación y revisión del resto de instrumentos de la planificación hidrológica del mencionado Distrito se ha llevado a cabo mediante el Decreto 380/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica (en lo sucesivo, RPH 2006). En cuanto al programa de medidas aplicables al precitado Distrito, que están descritas en la propia norma catalana (art. 22 TRMAC 2003), su aprobación también corresponde al Gobierno, a propuesta de dicha Agencia (art. 25 TRMAC 2003).

En ejecución de la normativa anterior, se emitió el Decreto 1/2017, de 3 de enero, por el que se aprueba el Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña para el periodo 2016-2021, que tiene el objeto de determinar las acciones y medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la planificación hidrológica de dicho Distrito (y que ha recibido la correlativa aprobación por el Real decreto 450/2017, de 5 de mayo). Al respecto, cabe hacer notar que el Plan de gestión del Distrito correspondiente al sexenio 2022 a 2027 se encuentra actualmente en fase de información pública. Además, muy recientemente, se ha aprobado el Decreto 28/2022, de 15 de febrero, por el que se delimita el ámbito territorial del Distrito de Cuenca Hidrográfica o Fluvial de Cataluña, que deroga el anterior Decreto 31/2009, de 24 de febrero, y detalla las cuencas hidrográficas internas, las aguas subterráneas y las masas de aguas costeras que constituyen y forman parte del Distrito.

Por último, y respecto a la administración hidráulica de Cataluña, ya hemos indicado que la Agencia Catalana del Agua (ACA) es la autoridad que ejerce las competencias de la Generalitat en materia de aguas y de obras hidráulicas, cuyos estatutos han sido aprobados por el Decreto 86/2009, de 2 de junio, y su desarrollo territorial por el Decreto 104/2010, de 3 de agosto.

3. Una vez expuesto sucintamente el contexto normativo en el que se insiere el objeto de la petición de dictamen, a continuación deben mencionarse los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad del Gobierno sin perjuicio de que nos refiramos de nuevo a ellas, con más detalle, en los próximos fundamentos jurídicos.

En el escrito de solicitud, el Gobierno, aludiendo al requerimiento de incompetencia formulado, considera que los preceptos cuestionados no hallan amparo en los títulos competenciales aducidos en la disposición final primera RD 907/2007 modificada por el RD 1159/2021, es decir, en el artículo 149.1.13 y .23 CE, sino que, por el contrario, invaden la competencia de la Generalitat asumida en los artículos 117 y 144 EAC.

En concreto, en cuanto al artículo 24 bis RPH, la solicitud destaca que contiene una regulación nueva y autónoma no prevista en la legislación básica del Estado (art. 99 bis TRLA, que sí que es, en cambio, respetuoso con las competencias de la Generalitat), de manera que «fija un prolijo listado de contenidos mínimos del registro para cada tipo de zona, que en definitiva conforma la regulación total del propio registro». En consecuencia, «no deja margen de desarrollo normativo a la Generalitat para adoptar las opciones organizativas que mejor se acomoden a sus necesidades e intereses» y no tiene amparo en el artículo 149.1.23 CE porque dicho precepto, pese a ser transversal, solo ampararía el carácter básico de un precepto si este tuviera una finalidad tuitiva «es decir, que tenga como objetivo hacer frente a fenómenos que degraden y amenacen el medio ambiente [?] característica que no parece predicable del art. 24 bis».

Igualmente, en su opinión, este artículo «tampoco encontraría amparo competencial en el art. 149.1.13 CE, en la medida en que se trata de un precepto que se incardina en la sección 4.ª, titulada de las zonas protegidas, del capítulo I del título primero del Real decreto 907/2007 y los artículos que la conforman hasta la presente modificación tan solo tenían amparo competencial, o bien en el apartado 22 o bien en el 23 del art. 149.1 CE, sin que por otra parte, se haya justificado cuál es la incidencia significativa económica de la medida que ha determinado la ampliación su encuadre competencial en el art. 149.1.13 CE».

En consecuencia, el solicitante aduce que el precitado artículo 24 bis y, por conexión, la disposición transitoria segunda, invaden la competencia de la Generalitat asumida en los artículos 117 y 144 EAC, sin que altere esta consideración el hecho de que, según su criterio, el preámbulo del Real decreto 1159/2021 justifique dicha modificación reglamentaria en la necesidad de cumplir con los eventuales requisitos de publicación y notificación en la Unión Europea porque, como es sabido, «los criterios constitucionales de reparto interno de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no resultan alterados por el ingreso de España en la Unión Europea ni por la promulgación de normas comunitarias».

Por su parte, respecto al artículo 60 bis RPH, el peticionario entiende que el precepto crea una nueva figura, denominada actuación específica, en la que se integran las medidas básicas y complementarias «así como otras medidas articuladas para conseguir los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica». Y que su encuadre competencial (en el art. 149.1.13 CE) no es congruente con el del resto de preceptos de la sección 8.ª del capítulo I, título I, RPH (donde se encuentran los programas de medidas, así como las propias medidas articuladas para conseguir los objetivos ambientales de la planificación hidrológica), que tienen su fundamento constitucional en el subapartado 22 o en el 23 del artículo 149.1 CE, por lo que ni siquiera todos ellos son básicos. Según su parecer, la incoherencia en el encuadre competencial del precepto, y por conexión del anexo VI, no se puede justificar con la incorporación en el propio precepto de unos objetivos socioeconómicos como tampoco en ninguna de las razones que los avalan y, en consecuencia, se da «una falta de relación entre la finalidad de las actuaciones específicas que persigue objetivos socioeconómicos con la finalidad perseguida por el Programa de medidas que tiene por objeto la consecución de objetivos medioambientales. Y en cualquier caso no se ha demostrado la significativa incidencia económica de esta regulación».

En opinión del peticionario, en definitiva, el artículo 60 bis RPH está articulando un ámbito de intervención del Estado, al determinar el carácter básico de la estructura del resumen del programa de medidas y del resumen del catálogo de actuaciones específicas que contienen las planificaciones correspondientes a las cuencas intracomunitarias, cuando, en cambio, corresponde a la Generalitat de Cataluña su aprobación (art. 25 TRMAC 2003) por el procedimiento previsto en el Reglamento aprobado por el Decreto 380/2006. En consecuencia, concluye que el artículo 60 bis y, por conexión, el anexo VI RPH invaden la competencia de la Generalitat asumida en los artículos 117 y 144 EAC.

4. Efectuadas las consideraciones anteriores, y para dar respuesta a la petición del Gobierno, en los fundamentos jurídicos segundo y tercero, tras hacer una breve exposición del parámetro competencial aplicable, examinaremos, respectivamente, la adecuación al marco constitucional y estatutario expuesto, por un lado, del artículo segundo, apartado dieciséis, RD 1159/2021, por el que se añade un nuevo artículo 24 bis al RPH y, por conexión, del artículo primero, apartado dos, del mismo RD 1159/2021, que añade una disposición transitoria segunda al RD 907/2007. Y, por otro lado, del artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, RD 1159/2021, que introducen el artículo 60 bis y el anexo VI en el RPH. En este último fundamento, también examinaremos el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que modifica la disposición final primera del RD 907/2007, por conexión con todos los preceptos anteriores objeto de este Dictamen.

 

Segundo. El examen de la adecuación al marco constitucional y estatutario del artículo segundo, apartado dieciséis, y, por conexión, del artículo primero, apartado dos, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen y, por consiguiente, el contenido y la finalidad del RD 1159/2021, así como el contexto normativo y los antecedentes en los que se enmarca, y expuestos los motivos en que se fundamenta la solicitud, nos corresponde examinar la constitucionalidad de su artículo segundo, apartado dieciséis, y, por conexión, del artículo primero, apartado dos, que incorporan, respectivamente, un nuevo artículo 24 bis al Reglamento de planificación hidrológica estatal y una nueva disposición transitoria segunda al Real decreto 907/2007.

1. El artículo 24 bis RPH establece que:

«Artículo 24 bis. Estructura informática del registro de zonas protegidas de la demarcación.

1. Para cada demarcación hidrográfica, el organismo de cuenca responsable de la elaboración del plan o la administración hidráulica competente en las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de la comunidad autónoma, mantendrá una infraestructura informática que dé soporte al registro de zonas protegidas y que incluya una infraestructura de datos espaciales que permita el intercambio de información con las administraciones competentes en la declaración, gestión y seguimiento de cada uno de los tipos de zonas protegidas incluidas en el registro.

2. Esta infraestructura debe permitir la consulta de los datos por parte de cualquier interesado de modo que se cumpla con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; en la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España; en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, así como con los demás compromisos y obligaciones internacionales adquiridos por el Estado, especialmente los derivados de su condición como Estado miembro de la Unión Europea y parte firmante de los convenios internaciones.

3. Los contenidos mínimos del registro incluirán para cada tipo de zona:

a) Legislación específica aplicable.

b) Administraciones competentes de las recogidas en el artículo 64.

c) Procedimiento administrativo de designación y plazos.

d) Tipos de objetivos adicionales.

e) Medidas de protección adicionales.

4. Los contenidos mínimos del registro incluirán para cada zona:

a) Código único de la zona protegida.

b) Nombre de la zona protegida.

c) Tipo de zona protegida.

d) Geometría.

e) Fechas asociadas a la declaración, revisión, modificación o derogación.

f) Masas de agua asociadas.

g) Requisitos u objetivos adicionales a cumplir.»

A) Como ha quedado transcrito, el primer apartado del artículo 24 bis RPH establece la obligación de que el organismo de cuenca responsable de la elaboración del plan o la administración hidráulica competente en las cuencas intracomunitarias mantenga una infraestructura informática que dé soporte al registro de zonas protegidas de la demarcación hidrográfica. Esta infraestructura debe incluir también una infraestructura de datos espaciales que permita el intercambio de información con las administraciones que son competentes para la declaración, gestión y seguimiento de cada uno de los tipos de zona protegida que contiene el registro.

El apartado 2 determina que la citada infraestructura informática debe permitir la consulta de los datos por parte de cualquier interesado a fin de dar cumplimiento a la legislación sobre el acceso de los ciudadanos a la información pública en los ámbitos específicos del medio ambiente e infraestructuras geográficas y al mandato de reutilización de dicha información, así como a los demás compromisos y obligaciones internacionales adquiridos por el Estado, especialmente los derivados de su condición de miembro de la Unión Europea.

Y, finalmente, los apartados 3 y 4 del precepto enumeran los contenidos mínimos del registro para cada zona, a saber, respecto al apartado 3: legislación específica aplicable; administraciones competentes; procedimiento administrativo de designación y plazos; tipo de objetivos adicionales, y medidas de protección adicionales; y, en cuanto al apartado 4: código único y nombre de la zona protegida; tipo de zona protegida; geometría; fechas asociadas a la declaración, revisión, modificación o derogación; masas de agua asociadas, y requisitos u objetivos adicionales a cumplir.

Por conexión, el artículo primero, apartado dos, introduce una disposición transitoria segunda en el RD 907/2007, que establece el plazo máximo del que disponen los organismos de cuenca y las administraciones hidráulicas competentes en las cuencas intracomunitarias (hasta el 31 de diciembre de 2024) para adaptar sus infraestructuras informáticas a las previsiones de la nueva norma.

B) El Gobierno, en su petición de dictamen, considera que el artículo 24 bis RPH establece una regulación nueva y autónoma, no prevista en la legislación básica del Estado y, en particular, en el artículo 99 bis TRLA. Entiende que este último precepto de la legislación de aguas, en lo que ahora nos concierne, se limita a prever que en cada demarcación exista un registro de zonas de protección de las aguas superficiales o subterráneas y relaciona las zonas que debe incluir obligatoriamente. Como hemos anticipado en el fundamento jurídico primero, considera que el nuevo precepto, objeto de dictamen, al fijar un prolijo listado de contenidos mínimos del registro para cada tipo de zona que configura, en definitiva, la regulación total del propio registro, sin dejar margen de desarrollo normativo a la Generalitat para adoptar las opciones organizativas que mejor se acomoden a sus necesidades e intereses. Concluye que, a pesar de que el artículo 149.1.23 CE es un título transversal que puede afectar a varios sectores del ordenamiento, no justifica en ningún caso tal vis expansiva, dado que en el medio ambiente no se encuadra cualquier actividad relativa a los recursos naturales sino solo la que directamente tienda a su preservación, conservación y mejora.

El solicitante también descarta la invocación al artículo 149.1.13 CE en la medida en que se trata de un precepto que se incardina en la sección 4.ª, referida a las zonas protegidas, del capítulo I del título primero del RD 907/2007, y que los preceptos de dicha sección solo tenían encaje bien en el apartado 22 o bien en el 23 del artículo 149.1 CE, sin que se pruebe tampoco la incidencia económica significativa de la medida.

C) Nos corresponde en este punto llevar a cabo el encuadre competencial, que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva, exige atender al contenido y la finalidad de la regulación y, en su caso, de los preceptos concretos que se cuestionan, así como al significado y alcance de los títulos concernidos (por todos, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5, y DCGE 16/2015, de 1 de octubre, FJ 2).

a) Como punto de partida, cabe decir que el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que modifica la disposición final primera RD 907/2007, prevé expresamente el carácter básico del artículo cuestionado, el cual se dicta al amparo conjuntamente del artículo 149.1.13 CE («Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») y .23 CE («Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas para el establecimiento de normas adicionales de protección». Por su parte, ya hemos señalado que el Gobierno de la Generalitat, invoca como títulos competenciales afectados los relativos a la competencia compartida sobre medio ambiente (art. 144.1 EAC) y a la competencia exclusiva en materia de aguas y obras hidráulicas que pertenezcan a las cuencas hidrográficas intracomunitarias (art. 117.1 EAC). En consecuencia, en primer lugar, habrá que determinar cuál es el título competencial aplicable de forma preferente en el presente caso.

El preámbulo del RD 1159/2021 no aporta argumentos sobre tal elección competencial, ya que se limita a indicar que la introducción del artículo 24 bis RPH, junto con otros, incluye mejoras en el Reglamento de planificación hidrológica «como resultado de su lectura a la luz de las circunstancias actuales» (apdo. III).

Al respecto, puede decirse que la regulación contenida en el nuevo precepto es complementaria de la del artículo 24 RPH que lo precede, sobre el que es oportuno apuntar que, desde el año 2007, ha previsto la obligación legal (art. 99 bis TRLA) de establecer, al menos, un registro de las zonas declaradas objeto de protección especial por las normas sobre protección de las aguas superficiales o subterráneas o sobre conservación de hábitats y especies directamente dependientes del agua («Registro de zonas protegidas») para cada demarcación hidrográfica y ha clasificado las tipologías de tales zonas al amparo del artículo 149.1.23 CE.

De hecho, puede entreverse dicha complementariedad entre ambos artículos porque lo que ahora prescribe el apartado 2 del artículo 24 bis es la necesidad de que los organismos de cuenca o las administraciones hidráulicas competentes, según el caso, den soporte al citado registro mediante una infraestructura informática. Y lo anterior con la doble finalidad, por una parte, de facilitar el intercambio de información entre las administraciones públicas con competencias en la materia y hacer efectivo el principio de interoperabilidad entre ellas y, por otra, en la línea de lo dispuesto en los artículos 9.2 y 105 CE, de permitir a cualquier interesado la consulta de los datos que se contienen en dicho registro para garantizar, principalmente, el derecho de acceso a la información ambiental, ampliamente regulado por el título II de la Ley 27/2006, de 18 de julio. Respecto a esta última disposición legislativa, y a título ilustrativo, cabe decir que se dictó al amparo del artículo 149.1.23 CE, con arreglo a los mandatos constitucionales citados, que es legislación de carácter básico (disp. final tercera) y que tiene como referente el Convenio de Aarhus, de 25 de junio de 1998, de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Además, el mismo apartado 2 del artículo 24 bis contiene una remisión a la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre infraestructuras y servicios de información geográfica de España, que también fue dictada al amparo del artículo 149.1.23 CE para implementar la Directiva 2007/2/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (Inspire) en sus aspectos aplicables a las políticas de medio ambiente.

Consiguientemente, vista la estrecha conexión entre el artículo 24 bis RPH y las previsiones y normas legales indicadas que se insieren en el precitado título competencial estatal, parece lógico anticipar que el ámbito material sobre el que se proyecta el precepto objeto de dictamen es el de medio ambiente.

Igualmente, cabe recordar que, como ya hemos expuesto, la exigencia de creación de un registro como el que nos ocupa, de naturaleza próxima a un inventario o catálogo de zonas protegidas, proviene del artículo 6 de la Directiva 2000/60/CE, donde, con una marcada finalidad medioambiental, se presta una atención singular a las zonas pertenecientes a las demarcaciones hidrográficas que hayan sido declaradas objeto de protección especial por las características de sus aguas superficiales o subterráneas o atendiendo a la conservación de los hábitats o las especies que dependen directamente del agua, que se encuentran detalladas en el anexo IV de la citada norma europea. Ciertamente, este precepto fue traspuesto por los artículos 99 bis TRLA y 24 RPH, a los que ya hemos hecho referencia.

En cuanto a la invocación del título competencial del artículo 149.1.13 CE, el Consell ya se ha pronunciado sobre su alcance de forma reiterada. Únicamente recordaremos aquí que, como indicábamos, la intervención del Estado al amparo de este título ha de someterse a un test o regla de incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, «de modo que solo la normativa que regule esta actividad económica general pueda ser legítimamente aprobada amparándose en él» (DCGE 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2.3.A). En consonancia con ello, añadíamos, «debe mantenerse la regla de que en los supuestos de concurrencia entre este título y otro más específico, normalmente autonómico, este último debe prevalecer sobre aquel, a no ser que el objeto de la controversia presente la expuesta incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (DCGE 4/2013, FJ 2.1.B, haciendo referencia al DCGE 2/2011, FJ 2.1)».

Dicho esto, cabe descartar la aplicación prevalente del artículo 149.1.13 CE respecto al precepto objeto de nuestro pronunciamiento, que no tiene una incidencia significativa económica, ya que, como hemos señalado, se limita a regular un aspecto meramente instrumental de un tipo de registro administrativo (la exigencia de que adopte una infraestructura informática) a la vez que dispone cuál debe ser la información mínima que deben contener estos registros (o deberíamos decir más bien, inventarios o catálogos) para que sean interoperables y presenten un cierto grado de homogeneidad.

Dados tal contenido y finalidad, también hay que rechazar que la regulación del nuevo artículo 24 bis contenga un conjunto de medidas relevantes de cara a establecer el régimen de ordenación de un sector económico concreto (por todos, y en relación con la materia de medio ambiente, DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2, y 6/2013, de 8 de julio, FJ 2.3, o, también, STC 100/2020, de 22 de julio, FJ 3, entre muchas otras) y que, por consiguiente, desde esta perspectiva, pueda ser inserible en el artículo 149.1.13 CE. Otra cosa sería que el precepto objeto de dictamen tuviera como objetivo el establecimiento del contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca (arts. 99 bis.4 TRLA y 24.4 RPH), pero no es este el caso, porque ya hemos razonado que la norma incide en la propia configuración del registro y no en cómo debe incluirse en dichos planes.

En consecuencia, tanto por su contenido (proporcionar información sobre espacios de las demarcaciones hidrográficas que, por sus características, deben ser objeto de protección especial desde el punto de vista ambiental) como por su finalidad (recopilar, por parte de los organismos de cuenca o las administraciones hidráulicas competentes, determinados datos sobre las zonas registradas y unificar el formato en que estos pueden consultarse para favorecer el intercambio de la información y, al mismo tiempo, facilitar el acceso a los ciudadanos), podemos concluir que el artículo 24 bis RPH y, por conexión, la disposición transitoria segunda RD 907/2007, se incardinan sin dificultad en el sector material del medio ambiente.

b) Encuadrada la norma reglamentaria que se dictamina en el ámbito material de medio ambiente, procede hacer una breve referencia a la distribución constitucional de competencias en esta materia a fin de delimitar el canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable. En este sentido, cabe decir que la competencia sobre protección del medio ambiente se configura como una competencia compartida, en la que corresponde al Estado la determinación de la normativa básica (art. 149.1.23 CE) y, conforme a la misma, la Generalitat puede dictar la legislación de desarrollo y la normativa reglamentaria, además de extenderse al ejercicio de las funciones ejecutivas y dictar normas adicionales de protección (art. 144.1 EAC).

El alcance de tal competencia ha sido tratado en reiteradas ocasiones por este Consell, a cuya doctrina nos remitimos (entre otros, DCGE 2/2011, FJ 4; 4/2011, de 14 de abril, FJ 2; 3/2012, de 8 de febrero, FJ 2.2; 6/2013, FJ 2; 1/2016, de 25 de febrero, FJ 2, y 11/2017, de 19 de septiembre, FJ 2), y también por el Tribunal Constitucional (por todas, la emblemática STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 2 y ss.). Baste con poner de manifiesto que ambos han incidido en que la fijación de la legislación básica por parte del Estado en materia de medio ambiente no puede tener una extensión tal que impida a la Generalitat el establecimiento de políticas propias en este ámbito material a través de los correspondientes instrumentos normativos. Y, en lo que ahora interesa, respecto al alcance de las funciones ejecutivas, hay que afirmar que corresponden en exclusiva a la Generalitat en materia de medio ambiente y que «la intervención ejecutiva o de gestión estatal al amparo de la normativa básica debe tener carácter puntual y concreto y [?] ha de ser excepcional» (DCGE 4/2011, mencionando jurisprudencia constitucional). Dicha excepcionalidad se daría cuando fuese necesaria para evitar daños irreparables, por poderosas razones de seguridad y grave y urgente necesidad y, como tendremos ocasión de examinar en el presente supuesto, cuando la intervención separada de las comunidades autónomas no garantice el efectivo cumplimiento de la norma básica de que se trate (DCGE 5/2020, de 29 de mayo, FJ 2).

Por último, en cuanto a los aspectos de carácter instrumental, tales como la creación y regulación de registros públicos o la previsión de bases de datos o software informático, tan habitual y necesario para la modernización de las administraciones públicas y su adaptación al entorno digital, cabe decir que la regulación y ejercicio de tales funciones quedan vinculados al ámbito competencial correspondiente y, en consecuencia, atañen a quien tenga dicha competencia material. Así, las comunidades autónomas pueden crear registros públicos administrativos como instrumentos de publicidad y control que facilitan el ejercicio de sus competencias sustantivas, aunque el Estado, al amparo de sus competencias básicas, puede establecer criterios normativos en la configuración de estos registros, a efectos de homogeneizar la información y facilitar la coordinación entre ellos. De este modo, tiene la capacidad para fijar directrices de metodología común que permitan alcanzar la interoperabilidad y homogeneidad deseadas en el envío de la información, si bien estas directrices han de resultar proporcionadas en su contenido y su finalidad y respetar las competencias autonómicas en la materia.

Ello significa, situados en la materia de medio ambiente y de acuerdo también con lo previsto en el artículo 150 EAC, preservar la capacidad de desarrollo normativo de este tipo de instrumentos y la potestad para su organización, que «comprende, entre otros aspectos, la adscripción del registro en un departamento u organismo concreto; la atribución de competencias administrativas específicas; la dotación presupuestaria suficiente para que sea operativo y del personal adecuado para que pueda funcionar, así como la concreción de la fórmula organizativa que se considere más idónea conforme a las leyes y reglamentos de organización administrativa» (DCGE 5/2019, de 23 de julio, FJ 2, y, de forma similar, DCGE 24/2015, de 17 de diciembre, FJ 2; 12/2015, de 22 de julio, FJ 3, y STC 55/2018, de 24 de mayo, FJ 8).

Respecto al ámbito concreto del medio ambiente, el Tribunal Constitucional ha considerado básicas las prescripciones relativas a la necesidad de que existan ciertos registros e inventarios, la configuración de su contenido (datos inscribibles) y la determinación de su eficacia, así como la ordenación y regulación del servicio en sus líneas maestras, «máxime cuando la catalogación ha de conectarse con los planes y viene exigida por la normativa europea e internacional», y cumple la función de sintetizar y permitir la valoración de la información ambiental (STC 138/2013, de 6 de junio, FJ 4, reproduciendo la STC 102/1995 y refiriéndose en este caso al Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y, en el mismo sentido, STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6).

D) En este apartado analizaremos el encaje del artículo 24 bis RPH en el sistema de distribución competencial anteriormente descrito.

Tal como hemos expuesto, este precepto se refiere al contenido mínimo que ha de incorporar el registro de zonas protegidas de la demarcación hidrográfica, establecido al amparo del artículo 99 bis TRLA y recogido en el artículo 24 RPH, cuyos datos han de tener soporte en una infraestructura informática que facilite el acceso de los interesados a la información medioambiental y el intercambio de información entre administraciones y organismos competentes. Por consiguiente, en una primera aproximación, se observa que el tenor literal del precepto establece una obligación concreta: «mantendrá una infraestructura informática que dé soporte al registro», pero en ningún caso diseña, concreta o predetermina cómo debe organizarse y gestionarse este registro de zonas protegidas. Por otro lado, solo se limita a enumerar a continuación (apdos. 3 y 4), como veremos, los datos mínimos que integrará dicho registro, datos que tienen que revisarse periódicamente y mantenerse actualizados (art. 99 bis.3 TRLA y art. 25 RPH).

En este contexto, es relevante poner de manifiesto, a los efectos de nuestro análisis, que, de conformidad con lo dispuesto en el propio apartado 2 del artículo 24 bis RPH, la obligación formal de mantener una infraestructura informática debe es útil y eficaz para dar pleno cumplimiento a un conjunto de disposiciones legales, todas ellas dictadas por el Estado en ejercicio de su competencia básica sobre medio ambiente, ex artículo 149.1.23 CE, encaminadas a hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso de los interesados a la información medioambiental, a facilitar la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones en materia de medio ambiente y a garantizar el acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales, derechos y principios todos ellos derivados, como ya hemos dicho, de la Constitución, de la normativa básica en el ámbito del régimen y procedimiento de las administraciones públicas y de los convenios internacionales, así como de otras disposiciones de derecho comunitario, que configuran un conjunto normativo homogéneo con un cierto grado de autonomía dentro del ámbito material medioambiental.

Precisamente, en este sentido no está de más la referencia que efectúa el apartado 2 del artículo 24 bis RPH en el sentido de prever expresamente que la citada infraestructura ha de permitir la consulta de datos por cualquier interesado. Así, a título indicativo y en consonancia con lo anterior, cabe apuntar que el artículo 25.3 RPH dispone que el registro de zonas protegidas será de consulta pública permanente, sin perjuicio de atender las solicitudes de información formuladas conforme a la Ley 27/2006. Adicionalmente, para contextualizar la norma objeto de dictamen, resulta ilustrativo citar lo dispuesto en el nuevo artículo 25 bis, que crea un sistema de información de todos los registros de zonas protegidas como nodo común para facilitar el acceso de los ciudadanos a la información que contienen y reunir los datos que sean exigibles por la Comisión Europea.

En consecuencia, de acuerdo con lo que se ha expuesto, el Estado puede fijar unas directrices de procedimiento y funcionamiento generales y comunes en los registros de las demarcaciones hidrográficas, que garanticen la homogeneidad y faciliten la coordinación entre todas las administraciones implicadas en el envío de la información y, en definitiva, en la consecución de los objetivos que persigue la ley (DCGE 12/2015, FJ 3, citado por el DCGE 5/2019, FJ 2). Y con mayor razón cuando, como hemos afirmado, la exigencia normativa de que las administraciones públicas o los organismos competentes dispongan de unas herramientas o instrumentos informáticos tiene por finalidad garantizar unos derechos reconocidos a los ciudadanos con el objetivo de avanzar hacia la digitalización del sector público y, en general, de la sociedad propia del siglo XXI y sin que ello implique vulnerar la capacidad de cada comunidad autónoma, en ejercicio de sus competencias, para desarrollar o ampliar esta normativa y ejercer las funciones ejecutivas que le corresponden en relación a este instrumento administrativo de recopilación de información de las zonas objeto de protección especial con el fin de gestionarlas y tratarlas adecuadamente.

Es en este marco competencial, según nuestra opinión, en el que debe interpretarse el tenor del artículo 24 bis RPH, tanto en cuanto a la exigencia informática de soporte informático al registro, incluyendo los datos geográficos espaciales (apdo. 1), como al establecimiento de una información mínima que debe constar para cada tipo de zona y para cada zona concreta de dicho registro (apdos. 3 y 4). Puede decirse, así pues, que se trata de previsiones de naturaleza básica, de contenido regulador normativo y de alcance proporcionado con la finalidad perseguida, que está facultada para establecer el Estado al amparo del artículo 149.1.23 CE.

En el primer caso, porque el apartado 1 establece una directriz común de funcionamiento general por medios electrónicos, que no prejuzga la configuración concreta de los sistemas y programas informáticos la cual corresponde a la Generalitat en ejercicio de sus competencias. Y, además, lo hace en la línea de los mandatos generales básicos vigentes para todas las administraciones públicas, con el objetivo de alcanzar mejor visibilidad, publicidad, accesibilidad e interoperabilidad de los datos que recogen los diversos registros de las zonas protegidas de las demarcaciones hidrográficas. Y, en el segundo, porque los aspectos enumerados en los apartados 3 y 4 no tienen carácter exhaustivo ni cerrado sino que son «contenidos mínimos» y, por consiguiente, la administración hidráulica autonómica competente tiene margen para establecer o fijar otros datos adicionales o complementarios y ampliar la base de datos registral.

En definitiva, el artículo 24 bis RPH no impide que la Generalitat, en ejercicio de sus competencias en materia de medio ambiente (art. 144 EAC), apruebe la normativa de desarrollo correspondiente al ámbito de su capacidad de ordenación funcional, organización y gestión de este registro (catálogo o inventario) de las zonas de protección especial del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña.

No hay que olvidar, insistimos, que, de acuerdo con lo que hemos expuesto anteriormente, el objetivo de la disposición es garantizar una cierta homogeneización de los datos que se contienen en los diferentes registros de las zonas de protección especial de las diversas demarcaciones hidrográficas existentes por todo el Estado bajo unos criterios comunes que, por una parte, eviten la dispersión excesiva de la información y mejoren la coordinación y el intercambio de datos con las administraciones competentes respecto a la declaración, gestión y seguimiento de cada tipo de zonas protegidas; y, por otra, faciliten el acceso de los interesados a un conjunto de datos esenciales respecto a la planificación hidrológica.

A mayor abundamiento, a título indicativo, conviene resaltar que algunos de los datos que establece el artículo 24 bis RPH ya están plenamente operativos en el registro que actualmente gestiona la Agencia Catalana del Agua, considerado como organismo público competente. Este sería el caso, por ejemplo, de la mención a cuál es la legislación específica aplicable, la Administración competente (que es la propia Agencia), el tipo de zona protegida y su denominación, o las masas de agua asociadas. Quedaría solo efectuar la incorporación de los demás datos exigidos, algunos de ellos de tipo meramente identificativo, como el relativo al código único de zona protegida; las fechas asociadas a la declaración, revisión, modificación o derogación; y a la identificación de los requisitos, objetivos o medidas adicionales de protección.

Finalmente, teniendo en cuenta la naturaleza reglamentaria del Real decreto sometido a nuestra consideración, cabe recordar que, desde un punto de vista formal, las bases deben establecerse con carácter general mediante una disposición de rango legal, y solo excepcionalmente a través de una norma reglamentaria. De conformidad con la jurisprudencia constitucional y nuestra propia doctrina consultiva, la excepción puede justificarse cuando el reglamento deviene un complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador establecido en la norma legal básica cuando esta no resulta el instrumento adecuado para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, entre otras razones, por el carácter marcadamente técnico de la materia o por su naturaleza coyuntural y cambiante. Así, la actuación del reglamento debe ser completiva y no delimitadora o definidora de competencias, a la vez que no puede extenderse a aspectos que no sean materialmente básicos y no puede suponer en ningún caso una abdicación total del legislador de su facultad de establecer reglas limitativas, transfiriendo dicha facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar las finalidades u objetivos que la reglamentación debe perseguir (STC 161/2014, de 7 de octubre, FJ 7, citando jurisprudencia anterior, y DCGE 4/2011, FJ 2.3, y 11/2017, FJ 2).

Precisamente, como ya hemos expuesto, el registro de zonas protegidas ha sido creado por una ley de carácter básico que establece sus reglas esenciales (art. 99 bis TRLA), que han sido completadas posteriormente por el artículo 24 RPH que, principalmente, añade otros tipos de zonas protegidas que han de constar en el registro y, en la actualidad, por el artículo 24 bis, que participa de la lógica del artículo precedente y que ya hemos visto que exige a dicho registro una infraestructura informática y la incorporación de una información mínima y técnica respecto a dichas zonas, susceptible de ser diferente según las circunstancias.

Así pues, de acuerdo con lo anterior, esta última regulación reglamentaria, que puede decirse que actúa como complemento indispensable de la ley para garantizar la interoperabilidad entre los registros y la coordinación entre organismos y administraciones competentes, así como un cierto grado de homogeneidad de los datos que han de facilitarse a los ciudadanos (personas físicas y jurídicas) y a las entidades legitimadas, cumple los requisitos que justifican que tenga excepcionalmente carácter básico.

En conclusión, el artículo segundo, apartado dieciséis, del RD 1159/2021, de 28 de diciembre, que añade el artículo 24 bis al RPH, aprobado por el RD 907/2007, de 6 de julio, no vulnera las competencias de la Generalitat sobre medio ambiente (art. 144 EAC) y tiene amparo en el artículo 149.1.23 CE.

2. El Gobierno solicita también, por conexión con el precepto examinado, el parecer del Consell respecto del artículo primero, apartado dos, del RD 1159/2021, que añade una nueva disposición transitoria segunda al RD 907/2007, por el que se fija un plazo hasta el 31 de diciembre de 2024 para adaptar las infraestructuras informáticas a lo que establece el artículo 24 y siguientes del Reglamento de planificación hidrológica en relación con el registro de zonas protegidas. De esta forma, habida cuenta de que puede decirse que la fijación de un plazo máximo y cierto de implementación de lo prescrito es un elemento más de garantía para favorecer la consecución del cumplimiento de la finalidad perseguida por la norma, son reproducibles respecto a este precepto los argumentos expuestos en los apartados C y D del punto anterior del presente fundamento jurídico. Además, puede entenderse que el establecimiento de un plazo para la efectividad de la medida facilita que las comunidades autónomas dispongan de un margen temporal conocido para adoptar las decisiones y procedimientos que les correspondan (en esta línea, STC 183/2016, de 3 de noviembre, FJ 3, y similarmente, en cuanto a la entrada en vigor diferida de una norma, STC 119/2016, de 23 de junio, FJ 2, y STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 6). Por otra parte, si bien la determinación de su duración es una cuestión de oportunidad, no parece que el margen temporal que se da a las administraciones hidráulicas afectadas para articular informáticamente el registro, incluyendo los datos espaciales (tres años) sea irrazonable o desproporcionado.

En consecuencia, podemos concluir que el artículo primero, apartado dos, del Real decreto 1159/2021, que añade una nueva disposición transitoria segunda al RD 907/2007, no vulnera las competencias de la Generalitat en medio ambiente (art. 144 EAC) y encuentra amparo en el artículo 149.1.23 CE.

 

Tercero. El examen de la adecuación al marco constitucional y estatutario del artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, y de su artículo primero, apartado tres

1. En este fundamento jurídico, como hemos anticipado, a fin de dilucidar si respetan la distribución constitucional y estatutaria de competencias, examinaremos, en primer lugar, el artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres RD 1159/2021, que adicionan un nuevo artículo 60 bis RPH y un anexo VI al Reglamento de planificación estatal de 2007. Y, en segundo lugar, determinaremos si el artículo primero, apartado tres, RD 1159/2021, en la modificación que efectúa de la disposición final primera RD 907/2007, relativa a los títulos competenciales del Estado, habilita legítimamente al Gobierno central para dictar todos los preceptos cuestionados en la solicitud, que se examinan en el fundamento jurídico segundo y en este tercer fundamento.

A) Comenzaremos, pues, por el análisis del artículo 60 bis y el anexo VI RPH, que lo complementa. Para llevar a cabo esta tarea, una vez expuestas sintéticamente las dudas del Gobierno, habrá que determinar previamente cuáles son los títulos competenciales que delimitan el parámetro aplicable, según el contenido y la finalidad del citado precepto.

En este sentido, para comentarlos, acudiremos, entre otros, tanto al preámbulo del Real decreto objeto de dictamen como al contexto y antecedentes normativos en los que se insiere esta nueva prescripción reglamentaria, que establece, que:

«Artículo 60 bis. Actuaciones específicas.

1. A los efectos de su inclusión obligatoria en el plan hidrológico, se entenderán por actuaciones específicas las medidas básicas, complementarias u otras medidas que se concretan en estudios, trabajos, proyectos, obras y actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica. Su puesta en práctica requiere inversiones económicas.

2. El catálogo de actuaciones específicas de cada plan hidrológico se documentará en la base de datos nacional a que se refiere el artículo 71.7 al objeto de asegurar su correcta actualización, coherencia y completitud, así como para favorecer el seguimiento del programa de medidas y la notificación electrónica a la Unión Europea de esta información cuando corresponda.

3. El plan hidrológico incorporará en su memoria, o en un anejo a la misma, un resumen del catálogo de actuaciones específicas que el plan hidrológico considera necesario abordar o continuar implementando en el sexenio al que se refiere el plan. Dicho resumen se ofrecerá en la forma de un listado que mostrará para cada medida activa durante el sexenio, al menos y siempre que esté disponible, la siguiente información:

a) Código único identificativo de la medida.

b) Breve denominación identificativa de la medida.

c) Carácter de la medida según Tabla 1 del anexo VI.

d) Tipo y subtipo de la medida según Tabla 2 del anexo VI.

e) Finalidad de la medida según Tabla 3 del anexo VI.

f) Administración pública competente según Tabla 4 del anexo VI.

g) Administración o sociedad pública responsable de la ejecución de la medida según Tabla 5 del anexo VI.

h) Inversión total requerida por la actuación (millones de euros).

i) Inversión a materializar en el sexenio al que se refiere el plan hidrológico (millones de euros).

j) Año en que se inicia la inversión.

k) Año en que finaliza la inversión.

l) Porcentaje de participación de la Administración General del Estado en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.

m) Porcentaje de participación de las comunidades autónomas en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.

n) Porcentaje de participación de la Administración local en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.

o) Porcentaje de participación de los usuarios u otros interesados de ámbito privado en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.»

Por su parte, el anexo VI, al que remite expresamente el precepto apenas transcrito, incorpora las «Tablas de referencia para documentar las actuaciones específicas del programa de medidas», que incluye: el código relativo a cada tipo de medida, en función de si es básica, complementaria o se trata de otras medidas (tabla 1); los códigos y descripciones de los tipos y subtipos de medidas (tabla 2); los códigos en función de la finalidad de cada medida (tabla 3); los códigos de las administraciones competentes que las han adoptado (tabla 4), y el agente, organismo o entidad responsable de la ejecución de la medida en el seno de cada administración (tabla 5).

El preámbulo del RD 1159/2021 argumenta que esta regulación relativa a los requisitos de los planes hidrológicos forma parte de una serie de mejoras que han de incorporarse con carácter necesario y urgente en la configuración de los nuevos planes hidrológicos de cuenca revisados para el tercer ciclo (próximo sexenio 2022-2027). En concreto, en aras de la organización y la documentación de los programas de medidas que han de impulsar las diversas administraciones públicas competentes, indica que se introducen aclaraciones, entre otras, respecto a las actuaciones específicas con presupuesto de inversión asociado (apdo. II, letra d, y apdo. III, letra d).

Cabe avanzar que, según la modificación que efectúa la norma reglamentaria objeto de dictamen de la disposición final primera del RD 907/2007, relativa al «Fundamento competencial», el artículo 60 bis y el anexo VI RPH, que lo complementa, habrían sido dictados por el Gobierno del Estado al amparo de sus competencias sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica previstas en el artículo 149.1.13 CE.

B) La solicitud del Gobierno, como hemos indicado en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, plantea dudas de constitucionalidad en relación con el citado precepto reglamentario y su anexo; resumidamente, alega que ambos invaden las competencias de la Generalitat ex artículos 117 y 144 EAC por dos razones principales: por un lado porque el encuadre en el artículo 149.1.13 CE de la creación de «una nueva figura, denominada actuación específica, en la que se integran las medidas básicas y complementarias, así como otras medidas articuladas para conseguir los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica» prevista en el artículo 60 bis «no es congruente con el del resto de preceptos que conforman la sección 8.ª del Real decreto 907/2007 ?arts. 43 al 61?». Y lo anterior porque «el fundamento competencial de los artículos 43, 44 y 55 que, respectivamente, delimitan el programa de medidas, relacionan las medidas básicas y las medidas complementarias, sigue siendo el art. 149.1.23 CE», ya que este programa, según el propio artículo 43 RPH y el artículo 92 quater TRLA «se configura como un instrumento que tiene como finalidad la consecución de los objetivos medioambientales señalados en el artículo 92 bis TRLA».

Además, el escrito destaca que «ni siquiera todos los preceptos que conforman el contenido del programa de medidas son básicos, ya que muchos de ellos tan solo son aplicables a las cuencas intercomunitarias o compartidas de competencia estatal, pero no son aplicables a las cuencas hidrográficas internas que son competencia de las comunidades autónomas» (entre los preceptos no básicos, amparados en el art. 149.1.22 CE cita los arts. 45 a 49, 52 a 54, 56 a 58, 59.1 y .2, 60 y 61 RPH). Y, igualmente, considera que es incoherente que las actuaciones específicas del artículo 60 bis, relacionadas con las diversas tipologías del programa de medidas, se amparen en el citado título estatal económico y, en cambio, las propias medidas del programa previstas en el artículo 43 se fundamenten en el título estatal sobre medio ambiente. Añade que las razones que avalan esta nueva invocación competencial no se justifican en la norma, más allá del hecho de que las actuaciones específicas persigan objetivos socioeconómicos.

Y, por otro lado, porque el Gobierno entiende que el artículo 60 bis constituye una extralimitación reglamentaria que vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 117.1 EAC desde el momento en que impone una obligación de incorporar nuevos contenidos obligatorios en la planificación hidrológica que no exige la legislación básica estatal, cuyos preceptos (arts. 42.1.g y 92 quater TRLA) «solo obligan a incorporar un resumen del programa de medidas en el plan hidrológico de cuenca, sin establecer ninguna determinación respecto al contenido de este programa de medidas, que corresponde aprobar a cada administración competente de conformidad con el artículo 41.2 TRLA» y, en concreto, a la Administración catalana. Nada se dice específicamente, sin embargo, sobre el apartado dos del artículo 60 bis y la gestión por parte de la Administración estatal de una base de datos con el objeto de facilitar la coordinación y coherencia de la información incluida en los planes hidrológicos y el desarrollo de los programas de medidas que estos incorporan.

C) Expuesto lo anterior, la cuestión a dirimir con carácter previo es, consiguientemente, cuál es el título competencial prevalente en el que se enmarca la materia regulada por el nuevo artículo 60 bis y por el anexo VI RPH. Ya hemos anticipado que, según la disposición final primera RD 907/2007, modificada por la norma objeto de dictamen, el Gobierno estatal ha dictado el citado precepto reglamentario al amparo de sus competencias exclusivas sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Y lo anterior a pesar de que la nueva tipología de las actuaciones específicas, que ha de incluirse obligatoriamente en los planes hidrológicos, tiene una evidente conexión con el programa de medidas de la demarcación hidrográfica que, como veremos, se insiere en el ámbito de las competencias sobre medio ambiente. Así, para determinar adecuadamente cuáles son el contenido y la finalidad del artículo 60 bis procede explicar, previa y brevemente, en qué consiste dicho programa de medidas y qué relación mantiene con los planes hidrológicos.

a) Sin perjuicio de lo que ya ha quedado expuesto en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, a modo de contexto normativo, que resulta de interés para situar la controversia pese a no constituir canon de constitucionalidad, cabe recordar que el programa de medidas, que deriva de las prescripciones de la Directiva 2000/60/CE, tiene que establecerse para cada demarcación hidrográfica y ha de ponerse en práctica en los planes hidrológicos de cuenca, a fin de alcanzar los objetivos medioambientales de las aguas que forman parte de aquella (arts. 4, 11 y anexo VI Directiva 2000/60/CE). Así, la demarcación hidrográfica, como requisito imprescindible para poner en práctica la citada norma europea y herramienta principal de la gestión de las aguas continentales y marinas, es el ámbito territorial de referencia de los planes hidrológicos de cuenca y se define como la zona terrestre y marina compuesta por unas o más cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas (art. 16 bis TRLA y arts. 2.15 y 3.1 Directiva 2000/60/CE). Su delimitación, guiada por criterios hidrológicos, es convencional y corresponde fijarla al Gobierno del Estado mediante real decreto, una vez oídas las comunidades autónomas (art. 16 bis.5 TRLA). Actualmente, se han establecido en España veinticinco demarcaciones hidrográficas, cada una con el correspondiente plan hidrológico de cuenca, de las cuales doce son intercomunitarias (RD 125/2007) y trece son intracomunitarias.

En cuanto a la organización territorial de la gestión hídrica en Cataluña, se divide en las cuencas hidrográficas internas que, como hemos señalado, constituyen el Distrito de Cuenca Hidrográfica o Fluvial de Cataluña, cuyos límites geográficos fueron establecidos mediante el Decreto 31/2009, sustituido recientemente por el Decreto 28/2022, y en las cuencas hidrográficas intercomunitarias, integradas por la parte catalana de las cuencas de los ríos Ebro, Garona y Júcar (art. 6 TRMAC 2003).

En el primer caso, al amparo de las competencias exclusivas de la Generalitat sobre aguas que pertenezcan a cuencas intracomunitarias (art. 117.1 EAC), corresponde al Gobierno, por medio de la Agencia Catalana del Agua, elaborar y aprobar el plan hidrológico de cuenca de la demarcación hidrográfica intracomunitaria catalana (arts. 18 y 25 TRMAC 2003 y 41.1 TRLA), denominado Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña (art. 21 TRMAC 2003). De hecho, para el periodo 2016-2021, dicho Plan fue aprobado por el Decreto 1/2017 y se halla actualmente, para el próximo sexenio (2022-2027), en fase de tramitación. Posteriormente, el Plan de gestión se somete a la aprobación del Gobierno del Estado, en los términos que prevé el artículo 40.6 TRLA (ha de respetar lo dispuesto en los arts. 40.1, .3 y .4 y 42 TRLA: no afectar a los recursos hídricos de otras cuencas y acomodarse a las determinaciones del Plan hidrológico nacional y al contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca), aprobación que se ha llevado a cabo, para el segundo ciclo citado, mediante el Real decreto 450/2017, de 5 de mayo.

En el segundo caso, ex artículo 117.3 EAC, la Generalitat participa igualmente en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias (art. 18 TRMAC 2003 y arts. 26 a 36 ter TRLA: junta de gobierno, consejo del agua, comité de autoridades competentes?), indicadas anteriormente.

Llegados a este punto, es necesario mencionar la planificación hidrológica que se lleva a cabo a nivel estatal, principalmente, a través del Plan hidrológico nacional, aprobado por el Estado mediante la Ley 10/2001, al amparo de los títulos del artículo 149.1.13 y .22 CE (disp. final segunda). Esta Ley, aparte de contener previsiones normativas, entre otras, sobre transferencias y trasvases, usos de recursos hídricos o normas complementarias de planificación, listados de inversiones y actuaciones de interés general o prioritarias en las diferentes cuencas hidrográficas, establece los criterios rectores de las medidas de coordinación de los planes hidrológicos de cuenca (art. 5). Asimismo, la propia Ley remitía a un futuro reglamento, que debía elaborar el Consejo de Ministros, previo informe del Consejo Nacional del Agua y de las administraciones hidráulicas autonómicas de las cuencas intracomunitarias, en el plazo máximo de dos años, el desarrollo de los criterios de coordinación relativos a aspectos técnicos y metodológicos que deberán tenerse en cuenta cuando se revisen los citados planes, de acuerdo con las determinaciones que se establecen seguidamente (art. 6). No consta una norma reglamentaria singular, conteniendo dicho aspecto específico, más allá de la aprobación del ya citado Reglamento de planificación hidrológica mediante el Real decreto 907/2007, informado favorablemente, según consta en su preámbulo, por el Consejo Nacional del Agua.

b) Por lo que ahora interesa, la normativa legal y reglamentaria estatal de carácter básico en materia de aguas (art. 42 TRLA y art. 4 RPH) prescribe cuáles son los contenidos obligatorios de los citados planes hidrológicos de cuenca (tanto intercomunitarios como intracomunitarios). Ciertamente, el TRLA no especifica ningún título habilitante, ya que en el artículo primero se limita a declarar que la regulación que contiene se sitúa en general en el marco de las competencias delimitadas en el artículo 149.1 CE. No obstante, el RD 907/2007 invocó el artículo 149.1.13 CE para regular este concreto aspecto (disp. final primera). Así, en los citados planes, ha de constar obligatoriamente el establecimiento «de un resumen de los programas de medidas adoptadas para alcanzar los objetivos previstos»; resumen que se explicita a continuación en qué debe consistir (art. 4.1.g, letras a' a o', RPH), de forma coincidente a lo establecido en la Directiva 2000/60/CE (arts. 11, 13.4 y anexo VII.7).

En cuanto al programa de medidas que, como hemos dicho, deriva de las prescripciones europeas, es un instrumento de carácter autónomo, con entidad y contenido propio (detallado, extenso y técnico?), que tiene como ámbito territorial de referencia la demarcación hidrográfica, y que está ligado ineludiblemente a los planes hidrológicos de cuenca. Cabe señalar que su trascendencia radica en el hecho de que es en los programas de medidas donde se adoptan las decisiones y que estas tienen una dimensión estratégica de gran relevancia jurídica en el seno del cumplimiento de las obligaciones medioambientales derivadas de la normativa europea y básica estatal (arts. 92 bis TRLA y 11.1 Directiva 2000/60/CE). Otra cosa es que se reflejen después y de modo resumido en dichos instrumentos de planificación, dado que se interconectan de forma directa con el resto de sus determinaciones.

El artículo 92 quater TRLA se dedica específicamente a la regulación del contenido del programa de medidas (también el art. 43 RPH). El título habilitante del Gobierno del Estado para dictar esta norma que, como en el caso anterior, se especifica en el RD 907/2007 y no en el texto refundido de la Ley de aguas, es el artículo 149.1.23 CE. Así, según el citado artículo 92 quater, las medidas, atendiendo a su carácter, se clasifican en básicas y complementarias: las primeras son los requisitos mínimos que deben cumplirse en cada demarcación, y se detallan en el artículo 44 RPH. Y las segundas son las que en cada caso tienen que aplicarse adicionalmente para alcanzar la consecución de los objetivos medioambientales o una protección adicional de las aguas, entre las que pueden incluirse instrumentos legislativos, administrativos, económicos o fiscales; acuerdos negociados en materia de medio ambiente; códigos de buenas prácticas; creación y restauración de humedales, etc.; en particular, el programa de medidas deberá incluir las medidas complementarias que se detallan en los artículos 56 a 60 RPH (art. 55 RPH). El Reglamento de planificación hidrológica estatal establece también otras medidas, la mayor parte de las cuales no tienen, en cambio, naturaleza de bases estatales (es el caso de las previstas en los arts. 46 a 50, y 52 a 54 RPH).

Por otra parte, la potestad para seleccionar las medidas que, en el caso del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña, forman parte del Plan de gestión de este Distrito (arts. 20 y 22 TRMAC 2003) corresponde a la Generalitat de acuerdo con el procedimiento previsto en su Reglamento de planificación hidrológica (arts. 2, 9 y 10 RPH 2006; art. 25 TRMAC 2003 y art. 41.1 TRLA), y se sustentará en un análisis de coste-eficacia y en la valoración de su repercusión en otros problemas medioambientales y sociales (art. 43.6 y .7 RPH). Asimismo, los programas de medidas deberán coordinarse e integrar en los planes hidrológicos de cuenca (art. 41.2 TRLA).

D) En este panorama se incorpora, como sabemos, el artículo 60 bis, introducido por el RD 1159/2021 objeto de dictamen, que establece un nuevo contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca. En este sentido, estipula que en la memoria de dichos planes o en un anexo a la misma debe constar «un resumen del catálogo de actuaciones específicas que el plan hidrológico considera necesario abordar o continuar implementado en el sexenio al que se refiere el plan». Por consiguiente, como más adelante expondremos con mayor detalle, no se trata de la creación de una nueva categoría de medidas sino que la norma afecta al contenido mínimo y necesario que han de incorporar los planes hidrológicos de cuenca. En otras palabras, prescribe que deberán recoger un resumen del catálogo de medidas básicas, complementarias u otras medidas, adoptadas por los organismos o administraciones hidrológicas competentes, que persigan objetivos socioeconómicos y ambientales en la demarcación hidrográfica y que al mismo tiempo requieran inversiones económicas para su puesta en práctica. Dicho resumen, que tendrá la forma de listado, deberá contener, al menos y siempre que sea posible, una serie de información respecto a cada medida activa durante el sexenio de vigencia del plan hidrológico, organizada según la codificación establecida en el anexo VI al que se remite expresamente: código único y breve denominación que identifiquen la medida; carácter, tipo, subtipo y finalidad de la medida; administración pública competente o administración o sociedad pública responsable de la ejecución de la medida; inversión total requerida por la actuación e inversión a materializar en el sexenio del plan (en millones); años en que se inicia y se finaliza la inversión, y porcentaje de participación de la Administración general del Estado y/o de las comunidades autónomas, entes locales, usuarios u otros en la financiación, incluyendo, en su caso, las aportaciones de fondos europeos u otros.

Así pues, a la vista de la descripción del marco legislativo y reglamentario que acabamos de exponer, y de conformidad con el objeto del precepto examinado, cabe situar la regulación del nuevo artículo 60 bis (y del anexo VI) RPH en el ámbito propiamente dicho de los planes hidrológicos y, en consecuencia, de la planificación hidrológica. Y ello es así porque, con independencia de que el mandato sustantivo del precepto tome como referencia medidas y acciones que se incardinan en las políticas de protección del medio ambiente, su finalidad es la configuración del contenido obligatorio (mediante la previsión de incorporación de ciertos datos referidos en dichas medidas) de los precitados instrumentos de planificación y de gestión.

Si iniciamos la exposición del parámetro competencial por el orden estatutario, cabe indicar que, de conformidad con el artículo 117.1 EAC, las capacidades en materia de cuencas hidrográficas intracomunitarias, incluida su planificación y gestión, configuran todo un cúmulo de facultades que, con carácter general, corresponden en exclusiva a la Generalitat. Asimismo, hemos apuntado anteriormente que la Administración catalana goza también de competencias de participación en la gestión de las cuencas que superan el territorio autonómico (art. 117.2 EAC).

Ahora bien, tal caracterización no puede entenderse sin su incardinación en el conjunto del sistema de planificación hidrológica estatal y europea. De hecho, tal como hemos expuesto en el apartado anterior, en el que hemos descrito el contenido y el contexto normativo del artículo 60 bis RPH, el Estado ha aprobado un significativo corpus legislativo y reglamentario que fija las bases y los criterios generales de la planificación hidrológica, que comprende, a grandes rasgos, tres aspectos básicos: la organización de las cuencas intercomunitarias, la planificación de las obras de interés general y los aprovechamientos y trasvases hidráulicos. Y, en un sentido integral y sistémico, la coordinación de todo el sistema y de los instrumentos normativos y administrativos que articulan y dan coherencia al conjunto del modelo, que, por su parte, forma parte de la planificación en el ámbito de la Unión Europea.

La citada legislación ha sido dictada al amparo de varios títulos competenciales, de los que, y en lo que ahora interesa a efectos de este Dictamen, cabe destacar dos: el artículo 149.1.23 CE, como hemos visto con motivo del artículo 24 bis del propio Reglamento estatal, y el artículo 149.1.13 CE, en relación con aquellos preceptos más directamente conectados con la actividad de la planificación hidrológica y las funciones inherentes de coordinación que esta implica, en el marco más amplio de la colaboración y cooperación que rige también en este ámbito.

Llegados a este punto de nuestra exposición, cabe recordar que nos hallamos en un sector material con competencias compartidas, en el que inciden las medidas de protección del medio ambiente y la planificación hidrológica, con un régimen de titularidades también plural, en el que con las comunidades autónomas y el Estado son sus principales operadores. Configurado en estos términos, el Tribunal Constitucional, reiteradamente, así como este Consell (en dictámenes sobre sectores similares) hemos recordado la importancia de las funciones de cooperación y colaboración, y en determinados aspectos de la coordinación (entre otros, DCGE 22/2014, de 3 de noviembre, FJ 2). Esta última, como es de sobras conocido, comporta el ejercicio de una cierta potestad jerárquica en cuanto a determinados elementos que son exigibles por parte de uno de los titulares de las competencias en juego respecto de las otras administraciones que participan con sus capacidades propias y que al mismo tiempo son objeto de la coordinación. Y lo anterior teniendo presente que la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, una cierta homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades ha de ser compatible con la garantía constitucional de la autonomía de las comunidades autónomas y no puede suponer en ningún caso una sustitución de las políticas que les son propias (por todos, DCGE 1/2022, de 14 de febrero, FJ 4).

Si nos situamos en el análisis del alcance del título competencial del precitado artículo 149.1.13 CE, la doctrina de este Consell, a lo largo de los más de diez últimos años, ha sido la de remarcar que esta competencia estatal, dada su naturaleza transversal, de alcance casi omnicomprensivo respecto a su potencial vis expansiva por razón de su contenido económico, tiene que ser interpretada de manera restrictiva. En caso contrario, existe un riesgo cierto de laminación ilegítima de los títulos competenciales sectoriales de las comunidades autónomas que dispongan de una conexión con la economía, condición que concurre en la inmensa mayoría de los sectores.

Ciertamente, las capacidades del Estado, en cuanto a las bases y coordinación de la planificación estratégica, constituyen una competencia horizontal que no puede convertirse, ni normativa ni ejecutivamente, en un mecanismo de interferencia en el diseño y la implantación de las políticas públicas autonómicas en aquellas materias en las que el Estado no dispone de una competencia propia reconocida en la Constitución. Esta es la línea que hemos sostenido y argumentado en numerosos pronunciamientos ante la invocación reiterada de este título por parte del Estado en diversas materias (a modo de ejemplo, DCGE 4/2015, de 10 de marzo, FJ 2 y 3; 26/2014, de 18 de diciembre, FJ 2, 3 y 4; 5/2014, de 14 de febrero, FJ 2; 18/2013, de 21 de noviembre, FJ 2; 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2; 4/2013, de 7 de mayo, FJ 2 y 3; 9/2012, de 2 de agosto, FJ 2; 6/2011, de 20 de mayo, FJ 3, y 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2).

Según el Consell, como ya hemos indicado sucintamente en el fundamento jurídico precedente, la correcta interpretación y aplicación del artículo 149.1.13 CE, en especial cuando se trata de su primer inciso o del concepto «bases de la planificación general de la actividad económica», requiere una precisa premisa habilitante, como es que resulte necesaria por su incidencia significativa en el conjunto de la economía estatal, ya sea por su impacto cuantitativo o cualitativo. En el primer supuesto se refiere a regulaciones que traen aparejadas, afectan o generan unas cifras macroeconómicas relevantes para el sistema económico en términos globales y, en el segundo, el que denominamos cualitativo, a la regulación que incida de manera importante o estructural en la ordenación de un sector estratégico para la economía.

En el caso que ahora estamos examinando, a priori, podría entenderse que una cuestión como es la ordenación de la información relativa al contenido de un plan hidrológico de una demarcación hidrográfica integrada por una o varias cuencas intracomunitarias no afecta a las bases de la economía y que, por el contrario, se trata de una cuestión menor, de incidencia acotada. No obstante esta primera impresión, creemos que hay que anticipar que no es la conclusión correcta ni definitiva a la que se ha de llegar. Y ello porque nos hallamos ante una materia compleja como es la planificación y gestión de los recursos hídricos, que reúne unas características inherentes de complicación, integración y complementariedad. A continuación, intentaremos justificar esta cuestión y apuntar la conclusión que consideramos que es la que corresponde.

De acuerdo con lo expuesto al inicio, si bien la Generalitat es la Administración competente para elaborar y aprobar la planificación de su demarcación hidrográfica, en la medida en que el precitado Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña no supera los límites territoriales de la comunidad autónoma, esta unidad de ordenación, junto con el resto de planes hidrológicos de cuenca, constituyen un conjunto articulado que complementa y que debe coordinarse con las previsiones del Plan hidrológico nacional (PHN). Consiguientemente, la mencionada planificación catalana ha de adecuarse a los principios, criterios y normas de armonización recogidos en la Ley de aprobación de dicho Plan estatal y al resto de la normativa básica en la materia. Por esta razón, como hemos observado, los planes hidrológicos de cuenca, a los que se refiere el nuevo artículo 60 bis RPH, se validan en última instancia por el Gobierno del Estado, una vez este verifica la compatibilidad y el ajuste a las determinaciones del PHN.

Al respecto, la doctrina constitucional ha declarado que:

«Con arreglo a lo dispuesto en el art. 149.1.13.ª de la Constitución en materia de planificación de la actividad económica, la coordinación es competencia del Estado, lo que permite entender, siguiendo la doctrina sentada en la STC 144/1985, de 25 de octubre, que en este caso el acto de aprobación que contempla el art. 38.6 de la Ley de Aguas es materialmente una actividad de coordinación, ya que a través del mismo se integran en un solo sistema ordenado las acciones emprendidas por diversas entidades u órganos, de suerte que es la determinación definitiva y unitaria del plan la que posibilita la acción homogénea de todos ellos en relación con un mismo recurso.» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20)

Sentado lo anterior, el Tribunal argumenta que no se trata de suplantar la potestad planificadora de la comunidad autónoma, sino de integrarla en el conjunto superior de la política hidráulica general, a fin de evitar las disfunciones que puedan producirse (misma STC y fundamento jurídico).

En cuanto a la legislación estatal, cabe tener en cuenta que tanto la regulación del contenido obligatorio de los planes hidrológicos, que lleva a cabo el Reglamento estatal (disp. final primera, apdo. 1, RD 907/2007, en relación con el art. 4 RPH), como la Ley del Plan hidrológico nacional (disp. final segunda), se amparan en el título competencial del artículo 149.1.13 CE. El propio Tribunal Constitucional ha afirmado que el recurso del agua es un bien esencial y estratégico, que afecta al conjunto de la economía. Y no únicamente por la constatación obvia de que es un recurso vital y escaso para la ciudadanía, sino porque al mismo tiempo es una premisa indispensable para el funcionamiento de casi todos los sectores de la producción industrial y económica. Por ello, ha afirmado que «la ordenación de los recursos hidráulicos, donde quiera que se hallen, no puede sustraerse a las competencias que el Estado ha de ejercer para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.13.ª de la Constitución», pese a que esta competencia «no atrae hacia el Estado toda la actividad planificadora, sino sólo la de fijación de las bases y la de coordinación de la planificación que recaiga sobre objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal, en cuanto que afecte de manera directa a la ordenación de la actividad económica» (ibidem).

Establecida la naturaleza esencial y el impacto significativo del agua y su planificación como bien para la vida y para la actividad económica, también resulta incuestionable que en su gestión y conservación están interconectadas entre sí cuencas y territorios, y que es indispensable un tratamiento del conjunto con una política cohesionada y coherente. Tal realidad fáctica se traduce en el ámbito regulador y administrativo en una serie de objetivos, instrumentos y procedimientos con diferentes niveles territoriales y de decisión administrativa y política, que incluyen principalmente a las administraciones autonómicas y la estatal, sin olvidar la participación local.

En esta lógica de modelo integrado y de instrumentos interdependientes, el Tribunal Constitucional ha destacado que la planificación hidrológica no puede concebirse como un régimen de actividades ordenado según un estricto régimen de separación de competencias territoriales, ya que aquella resultaría imposible. Por esta razón, argumenta que en materia de política hidráulica se acentúa la exigencia de coordinación entre las diferentes administraciones interesadas y que, conforme a ello, la regulación de los contenidos necesarios de los planes hidrológicos de cuenca puede incluirse en el título estatal sobre las bases de la planificación económica (art. 149.1.13 CE). Así, admite que estos contenidos pueden coincidir con el ejercicio de competencias autonómicas basadas en otros títulos sectoriales ajenos a los aprovechamientos hidráulicos (urbanismo, ordenación del territorio, agricultura, etc.) y, también al contrario, que estas últimas pueden incidir en la protección y aprovechamiento de los recursos hídricos que corresponde planificar y administrar al Estado en las cuencas que no sean intracomunitarias.

En definitiva, la circunstancia descrita de proyección en un mismo espacio físico de competencias diferentes sobre un recurso natural como son las aguas requiere la creación de instrumentos de coordinación específicos por parte del Estado que permitan articular las actuaciones de las diferentes administraciones implicadas sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias que les son propias (STC 227/1988, FJ 20, y, en el mismo sentido, STC 118/1998, FJ 12, y 195/2012, de 31 de octubre, FJ 6).

De este modo, como hemos visto, cuando el Gobierno aprueba su Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña (a propuesta de la Agencia Catalana del Agua), debe tener en cuenta las exigencias del PHN, al que debe adecuarse, una condición esta última que es un requisito necesario para que finalmente dicho Plan sea validado por el Gobierno del Estado.

Consiguientemente, de conformidad con todo el expuesto hasta el momento, y a modo de síntesis, podemos concluir: a) que los principios de participación y colaboración que rigen en materia de recursos hidráulicos también incorporan una dimensión de coordinación estatal a fin de integrar y orientar el sistema en su conjunto; b) que esta función de coordinación cuando se proyecta en el ámbito específico de la planificación hidrológica incluye el establecimiento, vía normativa y mediante los correspondientes órganos de colaboración y participación, de determinados contenidos obligatorios de los planes hidrológicos, incluyendo los de cuencas intracomunitarias que no superan el ámbito territorial autonómico; c) que la regulación que incorpora el nuevo artículo 60 bis RPH se insiere en la materia de coordinación de la planificación hidrológica en el tanto que consiste en una serie de información que debe ser integrada en los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas, con independencia de que dicha información se refiera a intervenciones de impacto medioambiental, y d) que la citada regulación, desde la perspectiva competencial, encuentra su amparo en el segundo concepto (coordinación de la planificación económica general) del artículo 149.1.13 CE, dado el carácter de bien esencial y vital del agua y el evidente impacto significativo que tiene sobre el conjunto de las actividades socioeconómicas del país.

E) En este parámetro debemos situar el artículo 60 bis RPH. De hecho, si analizamos con cuidado su contenido, nos damos cuenta de que la finalidad que pretende es establecer un deber, dirigido al organismo de cuenca o a la administración hidráulica competente, para elaborar y aprobar el plan hidrológico, de inclusión y organización de cierta información en dicho plan, a efectos de integrar los datos en el conjunto del sistema estatal de planificación hidrológica. En síntesis, tal como antes lo hemos descrito, el citado artículo prescribe cómo se debe reflejar en el contenido obligatorio del plan hidrológico de cuenca el catálogo de las actuaciones del programa de medidas que reúnan una serie de características, las cuales identifica, como revela su título, como actuaciones específicas.

El apartado primero define las actuaciones específicas como aquellas medidas programadas, en su triple tipología (básicas, complementarias y adicionales), que se concretan en estudios, trabajos, proyectos, obras y actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica y que, para su puesta en práctica, requieran inversiones económicas. Dichas actuaciones, de hecho, son en gran medida coincidentes con las existentes hasta hoy, dado que, presumiblemente, la inmensa mayoría comportan un gasto económico. Por consiguiente, difícilmente puede llegarse a la conclusión de que el artículo 60 bis RPH crea una nueva categoría de medidas diferente a las que ya existían hasta el momento. En cuanto a los objetivos, cabe decir que se fijan a nivel europeo y que se despliegan operativamente tanto en la dimensión estatal como regional y local.

El apartado segundo, tal como también hemos indicado anteriormente, establece la necesidad de consignar el catálogo de actuaciones en la correspondiente base estatal de datos, recogida en el artículo 71.7 del propio Reglamento, a fin de permitir la gestión integrada y el seguimiento del conjunto de medidas y programas que forman parte del sistema.

Y es en conexión con los dos epígrafes anteriores que debe interpretarse el apartado tercero de este artículo 60 bis, que establece las directrices para identificar cuál es la información relativa a dichas actuaciones, necesaria y mínima, que ha de incluir la memoria o anexo que forma parte del plan hidrológico de cuenca, siempre que esté disponible. Es decir, en caso de que el organismo de cuenca o la administración hidráulica competente dispongan de esta información en el momento de la elaboración y aprobación de dicho plan. Para completar la información exigida, el apartado citado se remite a las tablas de un nuevo anexo VI que, como ya hemos visto, incorpora una enumeración de los códigos que identifican el triple carácter de las medidas (básicas, complementarias y otros), su tipología según una sintética descripción, las finalidades perseguidas, las administraciones competentes y los agentes responsables de la ejecución.

El requerimiento de información, en realidad, tal como se expresa en el redactado literal del precepto, es un resumen del catálogo de actuaciones específicas, en la misma línea de lo que ya prevén los artículos 42.1.g TRLA y 4.g RPH, para el programa de medidas. En este resumen deben precisarse, en forma de listado, una serie de datos de naturaleza eminentemente identificativa y descriptiva de las citadas actuaciones. Como ya hemos apuntado, los datos solicitados, en el marco de los sexenios de planificación hidrológica europeos, se encuentran enumerados de la letra a' a la o' y, según acabamos de sintetizar, se trata de información que tiene como objetivo identificar las medidas previstas por las administraciones públicas en sus elementos más principales: código unificado de identificación; denominación; descripción breve de la finalidad; administraciones públicas y operadores competentes y partícipes, y datos económicos y temporales.

Así pues, según nuestro criterio, nos hallamos ante una norma que consiste en una medida de coordinación que fija el Estado en el ejercicio de su competencia de ordenación y organización del sistema de planificación hidrológica, circunscrita a la petición de inclusión de un conjunto de datos en forma de listados informativos que han de ser incorporados como parte de la memoria (o incluso a través de un anexo a ella) de los planes de la demarcación hidrográfica, al objeto de contribuir al conocimiento y tratamiento homogéneo de las actuaciones específicas que estos incluyen. Cabe recordar que, en el caso de las demarcaciones hidrográficas, estamos refiriéndonos a un total de veinticinco planes hidrológicos de cuenca que, cuando no exceden del ámbito geográfico de la comunidad autónoma, son aprobados por las respectivas administraciones hidráulicas. En el caso catalán, ya hemos visto que el Gobierno aprueba los planes de gestión del distrito de cuenca fluvial de Cataluña y que, en última instancia, estos son validados por el Gobierno del Estado mediante el correspondiente real decreto.

En este sentido, también como hemos señalado anteriormente, la jurisprudencia constitucional, desde la década de los ochenta (STC 227/1988, FJ 20), ya estableció que el Estado era titular de la función de coordinación de la planificación hidrológica, sin perjuicio del debido respeto a las competencias de las demás administraciones competentes en la materia, potestad que posteriormente se concretó en el marco legislativo de la Ley del Plan hidrológico nacional, mediante la cual, como ya hemos dicho, se establecieron los criterios, procedimientos y reglas del modelo de planificación.

Cabe recordar, además, que actualmente el PHN no se articula a través de un plan específico, elaborado y aprobado por el Gobierno central, equivalente a los existentes de demarcación, sino a través de un sistema de coordinación y validación general que genera un resultado completo y de conjunto mediante la integración de los planes territoriales parciales, intracomunitarios e intercomunitarios (art. 45 TRLA).

Y para que ello sea factible no hay duda de que es necesaria la implementación de un sistema de recogida y tratamiento de los datos y de la información mínimamente homogéneo y compatible, que se obtiene y se integra a través de la base de datos citada en el apartado segundo del artículo 66 bis RPH, y mediante la información incluida con carácter de mínimos, y en la medida en que esté disponible, por parte de los organismos o administraciones hidráulicas competentes, según la dimensión territorial del plan.

En consecuencia, a nuestro parecer, no estamos ante un supuesto de interferencia y, consiguientemente, de vulneración de las competencias materiales de la Generalitat sobre la capacidad de ordenar las aguas que pertenezcan a sus cuencas hidrográficas intracomunitarias, ya que el mandato del artículo 60 bis RPH no supone la obligación de adoptar medidas concretas. Así, es relevante destacar que la Administración catalana, con independencia del suministro de la información que solicita el artículo 60 bis RPH, mantiene sus capacidades a la hora de establecer el programa de medidas de su demarcación, y dentro de él, de determinar las actuaciones específicas que le corresponden, en el marco de la normativa general de planificación hidrológica y medio ambiente, conforme a los artículos 117 y 144 EAC, respectivamente.

Por otro lado, sobre la cuestión de que la regulación básica esté contenida en una norma reglamentaria en vez de una legislativa, a la que nos hemos referido también en el fundamento jurídico precedente, cabe recordar que, efectivamente, con carácter general, la norma adecuada y preferente para establecer los regímenes de bases por parte del Estado, según el canon constitucional, es aquella que dispone de rango legal. Sin embargo, en el presente caso, nos corresponde recordar que esta misma jurisprudencia ha admitido la excepción de que la ley pueda ser completada por un reglamento de desarrollo de carácter básico. En este supuesto, son necesarios dos requisitos: que la propia norma legal básica prevea su compleción con un futuro reglamento que la desarrolle y que los elementos remitidos a la norma de rango inferior sean cuestiones de carácter eminentemente técnico y/o evolutivo que difícilmente pueden ser fijadas a lo largo del proceso legislativo. De acuerdo con este parámetro, susceptible de ser consultado en nuestra doctrina consultiva anterior (por todos, DCGE 3/2011, de 24 de marzo, FJ 3), el artículo 60 bis RPH no plantea problemas de constitucionalidad, ya que por la naturaleza del mandato que establece (la ampliación de la información del resumen ya previsto en los artículos 42.1.g TRLA y 4.g RPH), así como por el tipo de información que exige (técnica e identificativa), cumple con los requisitos que facilitan la excepción a la regla general del rango legal de las bases.

En cuanto a la calidad de los datos requeridos, cabe decir también que su configuración a través de un listado por el que se identifica el catálogo de las actuaciones específicas ?mediante códigos, cifras, descripciones breves y la enumeración de los operadores concernidos? tampoco consideramos que desnaturalice el concepto de resumen, en la medida en que el conjunto de la información no deja de ser una síntesis enumerativa y clasificatoria de los proyectos y previsiones de inversión.

Respecto a las referencias que contiene el artículo 60.1 bis RPH a los «objetivos socioeconómicos», evidencian una conexión con los artículos 1 LPH y 45 TRLA y son inherentes, en cualquier caso, al concepto de la planificación hidrológica y de las medidas con carga económica que esta implica.

Llegados a este punto, consideramos oportuno recordar uno de los principios estructurales del estado compuesto y descentralizado: por un lado, el necesario respeto de las competencias de los poderes territoriales y autonómicos por parte de los centrales, evitando las interferencias ilegítimas y el desapoderamiento de funciones asumidas estatutariamente en razón de una pretendida necesidad de homogeneidad; y, por otro, la necesaria coordinación, colaboración y cooperación de modo que la eficacia y eficiencia de las medidas sea compatible con el respeto de las capacidades de los distintos niveles territoriales de poder político. Y para que esta dinámica de funcionamiento descentralizada se alcance con efectividad, los mecanismos e instrumentos de intercambio de información son indispensables y comportan necesariamente el uso de sistemas y metodologías que hagan tratables y explotables los datos que constituyen la base para la decisión y gestión de las políticas públicas.

Sin embargo, somos conscientes de las dificultades fácticas que en numerosos casos puede comportar el establecimiento de determinados mecanismos de coordinación y cooperación, especialmente cuando han sido fijados por normación reglamentaria, sin el consenso interadministrativo deseable en supuestos que requieren recursos humanos, materiales y tiempo suficiente para implantarlos.

Aun así, estas circunstancias, por más comprensibles que sean, no son una cuestión que pueda trascender la dimensión administrativa para convertirse en un supuesto de vulneración del orden constitucional y estatutario.

Una vez formulada la última consideración, que entendemos que es conveniente reflejar, aunque no es determinante en el examen que nos corresponde llevar a cabo, y una vez analizado el contenido de la regulación de los diversos apartados y epígrafes que integran el nuevo artículo 60 bis RPH y, por conexión, el anexo VI al que remite para su compleción, debemos concluir que no vulneran las competencias de planificación hidrológica de la Generalitat ex artículo 117.1 EAC. Y lo anterior porque lo que hacen es establecer un deber de ordenación de una parte de la información que ha de integrar el contenido de los planes hidrológicos de cuenca (y, por consiguiente, del Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña), a fin de facilitar la coordinación entre todos ellos y con el PHN, de manera que no se perturban ni interfieren las capacidades sustantivas y decisorias de la Generalitat a la hora de diseñar, aprobar y gestionar el precitado instrumento de planificación hidrológica y establecer, consiguientemente, sus políticas públicas en la materia. Respecto de la información requerida, cabe tener presente, además, que se proyecta únicamente sobre las medidas (básicas, complementarias u otras) que lleven aparejada una previsión de gasto económico (actuaciones específicas); que debe adjuntarse siempre que esté disponible; que adopta la forma de resumen, en forma de listado (adjuntada a la memoria o anexo del plan hidrológico), y que se limita sustancialmente a reseñar códigos y datos de carácter identificativo.

Asimismo, y tomando como base las consideraciones que hemos expuesto sobre el carácter estratégico, complejo e integrado del sistema de planificación hidrológica estatal, y de la naturaleza del agua como bien esencial para las bases de la economía, sumado en su conjunto según la ordenación de las demarcaciones, el Estado halla amparo en el título competencial ex artículo 149.1.13 CE para aprobar el precitado precepto en el ejercicio de las facultades de coordinación que le corresponden en la precitada materia.

En conclusión, los apartados treinta y cuarenta y tres del artículo segundo del Real decreto 1159/2021, en los nuevos artículo 60 bis y anexo VI que incorporan al Reglamento de planificación hidrológica, aprobado por el Real decreto 907/2007, no vulneran las competencias de la Generalitat sobre aguas de cuencas intracomunitarias ex artículo 117.1 EAC ni sobre medio ambiente ex artículo 144 EAC, y encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE.

2. En último término, nos corresponde examinar el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que modifica la disposición final primera RD 907/2007, relativa al fundamento competencial de la norma, en la que se detallan los títulos competenciales del Gobierno del Estado para aprobar el Reglamento de planificación hidrológica, que son los siguientes:

«Disposición final primera. Fundamento competencial.

1. Los artículos 1.1, 2 y 3, así como los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 9.1, 15, 16, 16 bis, 17.1, 2 y 4, 17 bis, 19.1, 40, 42.1, 60 bis, 64, 65, 66.1, 67, 68, 69, 70, 71, 76.1, 78.1, 83, 84, 85, 86, 87.3, 4, 5, 6 y 7, 89.2, 4 y 5, 90, 91.1 y 3 y 92 de este reglamento tienen carácter básico y se dictan al amparo del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

2. Los artículos 18, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 39 bis, 43, 44, 45 bis, 49 bis, 49 ter, 50, 51, 55 y 59.3 de este reglamento tienen carácter básico y se dictan al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

3. Los artículos 7, 8, 10, 24, 24 bis, 25, 25 bis, 83 bis y 83 ter tienen carácter básico y se dictan conjuntamente al amparo del artículo 149.1 en sus reglas 13.ª y 23.ª de la Constitución. Además el artículo 83 ter también se dicta al amparo del artículo 149.1.3.ª que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales.

4. Los restantes artículos de este reglamento se dictan al amparo del artículo 149.1.22.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado competencia sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma.»

Respecto a esta disposición, aunque el peticionario no argumenta explícitamente las dudas que le plantea, cabe entender que la cuestiona por conexión con los preceptos solicitados, puesto que sí que menciona la habilitación competencial que el RD 1159/2021 les da sobre la base del artículo 149.1.13 y .23 CE.

De acuerdo con la doctrina jurisprudencial y consultiva, expresada muy recientemente en el DCGE 1/2022, de 14 de febrero (FJ 4.3), las disposiciones que contienen los títulos competenciales habilitantes mantienen «su virtualidad para aquellos preceptos que no vulneran las competencias autonómicas, de acuerdo con el razonamiento de carácter ?sistemático? utilizado por el Tribunal Constitucional (DCGE 16/2015, FJ 3.12)». Como es sabido, este último sostiene que las citadas disposiciones no tienen carácter autónomo sino que se vinculan a la impugnación de los preceptos previamente examinados (STC 36/2021, de 18 de febrero, FJ 1). En consecuencia, son o no inconstitucionales en la medida y con el alcance en que lo son los preceptos que se amparan en las cláusulas competenciales que en aquellas se contienen (entre otros, STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 14, y DCGE 16/2010, 13 de julio, FJ 4.6).

En conclusión, el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que da nueva redacción a la disposición final primera RD 907/2007, con respecto a la habilitación de los preceptos examinados, que hemos considerado precedentemente que se adecuan al bloque de la constitucionalidad, no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

 

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

Primera. El artículo segundo, apartado dieciséis, y el artículo primero, apartado dos, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, que modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica, que incorporan el artículo 24 bis a este Reglamento y la disposición transitoria segunda al Real decreto 907/2007, no vulneran las competencias de la Generalitat sobre medio ambiente previstas en el artículo 144 EAC y tienen amparo en el artículo 149.1.23 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Segunda. El artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, del Real decreto 1159/2021, que incorpora al Reglamento de planificación hidrológica, aprobado por el Real decreto 907/2007, el artículo 60 bis y el anexo VI, no vulnera las competencias de la Generalitat sobre aguas de cuencas intracomunitarias ni sobre medio ambiente previstas, respectivamente, en los artículos 117.1 y 144 EAC, y tienen amparo en el artículo 149.1.13 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Tercera. El artículo primero, apartado tres, del Real decreto 1159/2021, que modifica la disposición final primera del Real decreto 907/2007, por el que se aprueba el Reglamento de planificación hidrológica, con respecto a la habilitación competencial de los preceptos que hemos declarado conformes con el marco constitucional y estatutario en las dos conclusiones anteriores, tampoco vulnera la Constitución ni el Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

 

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

 

Barcelona, 8 de marzo de 2022

 

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

 

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 2/2022, de 8 de marzo, sobre el Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

 

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, respecto al Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica (BOE núm. 312, de 29 de diciembre de 2021).

 

ANTECEDENTES

1. El día 22 de febrero de 2022 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de la Presidencia de la Generalitat de Cataluña de la misma fecha (Reg. núm. E2022000058), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 23.g de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de 22 de febrero de 2022, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los apartados dos y tres del artículo primero y los apartados dieciséis, treinta y cuarenta y tres del artículo segundo del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica.

El solicitante pide el dictamen a este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 25 de febrero de 2022, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23.g, 24 y 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y acordó realizar una ponencia conjunta del consejero señor Carles Jaume Fernández y el consejero secretario señor Àlex Bas Vilafranca, que examinarán, respectivamente, la adecuación al marco constitucional y estatutario, por una parte, del artículo primero, apartado dos, y del artículo segundo, apartado dieciséis, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre; y por otra, del artículo primero apartado tres, y del artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, de la misma norma reglamentaria.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 4 de marzo de 2022 se recibió en el Registro del Consell un escrito enviado por el director general de Relaciones Institucionales y con el Parlamento de la misma fecha (Reg. núm. E2022000075), que adjuntaba como documentación complementaria el requerimiento de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con la norma objeto de dictamen, de conformidad con el artículo 31.2 LCGE, junto con una Nota sobre la eventual inconstitucionalidad de los artículos 24 bis y 60 bis del Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica, elaborada por la Agencia Catalana del Agua el 24 de enero de 2022. En la fecha de emisión del presente Dictamen, no obstante, no nos consta que dicho requerimiento haya aún obtenido respuesta.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 8 de marzo de 2022 ha tenido lugar la votación y aprobación del Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

Primero. El objeto del Dictamen

Como se acaba de exponer, el Gobierno de la Generalitat, en cumplimiento del artículo 76.3 EAC y los artículos 16.2.b, 23.g y 31.2 de la LCGE, ha solicitado dictamen al Consell, con carácter preceptivo y previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los apartados dos y tres del artículo primero y los apartados dieciséis, treinta y cuarenta y tres del artículo segundo del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica (en lo sucesivo, RD 1159/2021 o Real decreto 1159/2021, indistintamente).

En este primer fundamento jurídico delimitaremos el objeto de nuestro Dictamen. A tal efecto, realizaremos una breve descripción del contenido y la finalidad de la norma, así como del contexto normativo en el que se insiere; resumiremos los reproches de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que el Gobierno le atribuye y, por último, anticiparemos la estructura que seguirá nuestra opinión consultiva a fin de dar respuesta a las diversas cuestiones suscitadas.

1. De acuerdo con el preámbulo del RD 1159/2021, esta norma actualiza y amplía los contenidos del Reglamento de la planificación hidrológica aprobado por el Real decreto 907/2007 (en lo sucesivo, RPH o RD 907/2007, cuando corresponda) tras catorce años de aplicación a fin de acomodar «los requisitos y procedimientos que regula a las nuevas necesidades e interpretaciones, técnicas y jurisprudenciales, de los conceptos que le son propios» (apdo. I in fine) e introduciendo mejoras que se focalizan en dos aspectos: la configuración de los terceros planes hidrológicos que deberían ser aprobados a finales de 2021 y la revisión de los planes especiales de sequía, que se deberá abordar entre 2022 y 2024 (apdo. II, párr. primero).

En este punto, respecto a los primeros, cabe anticipar que la planificación hidrológica de las veinticinco demarcaciones hidrográficas del Estado español se articula mediante un proceso adaptativo de los diversos planes hidrológicos vigentes en cada una y su actualización en ciclos sexenales, por prescripción de la normativa europea. Por consiguiente, aunque en el momento de dictarse el RD 1159/2021 están vigentes los planes hidrológicos de segundo ciclo (2015-2021), las modificaciones que introduce la norma reglamentaria se refieren a los contenidos que deberían tener los planes hidrológicos tras su revisión de tercer ciclo (2022-2027).

De conformidad también con la dicción del propio preámbulo, las mejoras de tales contenidos se orientan hacia cinco materias: a) la consideración del cambio climático en los citados planes; b) el acotamiento y la armonización de los contenidos normativos con el establecimiento de criterios comunes que garanticen la unidad y coherencia normativa en todo el territorio para la consecución del principio de seguridad jurídica; c) la actualización de los requisitos de publicación y notificación europea de dichos planes y demás información asociada; d) la organización y documentación de los programas de medidas a impulsar por las diversas administraciones competentes, y e) el refuerzo de los requisitos para justificar exenciones al logro de los objetivos ambientales (apdo. II. párr. tercero en séptimo).

El RD 1159/2021 contiene dos artículos que reforman, respectivamente, el RD 907/2007 y el RPH que este mismo aprueba. El artículo primero, relativo al RD 907/2007, comprende cuatro apartados que se refieren, respectivamente, a la adición de una nueva disposición adicional única sobre las condiciones para la realización de actuaciones que suponen la modificación física de las masas de agua (apdo. uno); la adición de una nueva disposición transitoria segunda relativa al plazo para proceder a la adaptación de las infraestructuras informáticas de los registros de zonas protegidas según lo prescrito en los artículo 24 y siguientes RPH (apdo. dos); la modificación de la disposición final primera, del fundamento competencial, que se ampara en los subapartados 3, 13, 22 y 23 del artículo 149.1 (apdo. tres), y la modificación de la disposición final cuarta que habilita para dictar las disposiciones de aplicación y desarrollo del RD 907/2007 (apdo. cuatro).

El artículo segundo RD 1159/2021 introduce cuarenta y tres apartados en el RPH que, en palabras del preámbulo (apdo. III), se refieren a diferentes modificaciones relativas a: la consideración del cambio climático en la planificación hidrológica (apdos. uno, cinco y once); el acotamiento y la armonización de los contenidos normativos de los planes (apdo. treinta y cuatro); la actualización de los requisitos de publicación y notificación de los planes (apdo. treinta y dos y treinta y cinco); la mejora de la organización y documentación de los programas de medidas (apdos. veintitrés a treinta y cuarenta y tres); el refuerzo para el tratamiento de las exenciones al logro de los objetivos ambientales (apdos. diecinueve y veinte); la nueva regulación sobre sequías (apdos. dos, tres, treinta y uno, treinta y seis, treinta y nueve y cuarenta y uno), y, finalmente, diferentes mejoras en el RPH como resultado de su lectura a la luz de las circunstancias actuales, algunas de las cuales, en lo que afecta a la solicitud de dictamen, se refieren al registro de zonas protegidas (apdos. catorce a dieciocho).

Como ya hemos anticipado, el Gobierno solicita de este Consell la opinión consultiva por un lado, sobre los apartados dos y tres del artículo primer RD 1159/2021, relativos, como acabamos de apuntar, al plazo máximo para la adaptación de la infraestructura informática del registro de zonas protegidas y a los títulos competenciales habilitantes del RD 1159/2021, que cabe entender referidos, por conexión, a los preceptos objeto de solicitud de dictamen y, consiguientemente, ex artículo 149.1.13 y .23 CE. Y, por otro, de los apartados dieciséis, treinta y cuarenta y tres del artículo segundo RD 1159/2021. El apartado dieciséis añade un artículo 24 bis al RPH y se refiere a la estructura informática del registro de zonas protegidas de la demarcación hidrográfica. El apartado treinta añade un artículo 60 bis al RPH que trata de las actuaciones específicas del programa de medidas a efectos de su inclusión obligatoria en los planes hidrológicos y, finalmente, el artículo cuarenta y tres añade un anexo VI al RPH que contiene las tablas de referencia para documentar las actuaciones específicas del programa de medidas.

2. A fin de contextualizar normativamente el RD 1159/2021, hay que poner de manifiesto que, en el ámbito estatal, la planificación hidrológica, como elemento basilar de la política hidráulica, halló su base normativa general en la regulación contenida en la Ley 29/1985, de 8 de agosto, de aguas (que fue objeto del DCC núm. 108, de 15 de octubre de 1985, y de la STC 227/1988, de 29 de noviembre) y, reglamentariamente, a través del Real decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de la administración pública del agua y de la planificación hidrológica (objeto de la STC 118/1998, de 4 de junio). A los anteriores cabe añadir la Orden de 24 de septiembre de 1992, por la que se aprobaron las instrucciones y recomendaciones técnicas complementarias para la elaboración de los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias, derogada y sustituida por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, hoy vigente.

Por su parte, haciendo efectivas las anteriores disposiciones normativas, con el Real decreto 1664/1998, de 24 de julio, se aprobaron varios planes hidrológicos de cuenca, cuyo contenido normativo se hizo público mediante sendas órdenes ministeriales de 13 de agosto y de 6 de septiembre de 1999, así como de un edicto de la Junta de Aguas de la Generalitat de Cataluña de 16 de marzo de 1999, respecto al plan de las cuencas internas de Cataluña.

No obstante, el punto de inflexión en esta materia vino de la mano de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en lo sucesivo, Directiva 2000/60/CE). Como su misma rúbrica indica, la norma europea configura un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las costeras y las subterráneas que: «a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos; b) promueva un uso sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles; c) tenga por objeto una mayor protección y mejora del medio acuático, entre otras formas mediante medidas específicas de reducción progresiva de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, y mediante la interrupción o la supresión gradual de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias» (art. 1).

Para llevar a cabo sus objetivos, la Directiva 2000/60/CE contiene un cambio sustancial no solo de la concepción actual del espacio territorial de referencia para la planificación hidrológica, sustituyendo la cuenca hidrográfica por la demarcación hidrográfica (que comprende las demarcaciones de las aguas continentales y marinas), sino también, en lo que nos concierne a efectos del presente Dictamen, y sin perjuicio de que volvamos a referirnos más detalladamente a ello en los fundamentos jurídicos siguientes al tratar los preceptos solicitados, introduciendo la exigencia, en primer lugar, de que los estados miembros establezcan uno o más registros de zonas protegidas (art. 6 en relación con el art. 7.1 y el anexo IV), es decir de las zonas incluidas en cada demarcación hidrográfica que hayan sido declaradas objeto de protección especial en virtud de una norma comunitaria específica relativa a la protección de las aguas superficiales o subterráneas o a la conservación de hábitats y especies que dependan directamente del agua. Registro que debía completarse en el plazo de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de dicha norma comunitaria y que ha de ser objeto de revisión y actualización regular.

En segundo lugar, estableciendo también la obligación, entre otras, de elaborar por parte de los estados miembros, un plan hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográfica situada totalmente en su territorio (art. 13) y que deberá contener la información descrita en el anexo VII de la citada Directiva. Estos planes hidrológicos debían estar publicados a más tardar nueve años después de la entrada en vigor de la norma y debían revisarse y actualizarse en un tiempo máximo de quince años desde dicha entrada en vigor y, posteriormente, cada seis años. Precisamente, el incumplimiento, el 22 de diciembre de 2009, del plazo de aprobación de los planes hidrológicos de cuenca correspondientes a las demarcaciones hidrográficas, a excepción del caso del Distrito de la Cuenca Fluvial de Cataluña, y la inobservancia del contenido de la Directiva (en relación con el procedimiento de información y consulta públicas de los proyectos de algunos planes) dieron lugar a una primera Sentencia condenatoria del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al Reino de España, de 4 de octubre de 2012 (Asunto C-403/11), y, posteriormente, a una segunda, de 26 de septiembre de 2019 (Asunto C-556/18), por la falta de adopción, de publicación y de transmisión a la Comisión Europea de los planes hidrológicos de cuenca revisados y actualizados de las diversas islas Canarias.

Y, en tercer lugar, exigiendo también a los estados miembros que, para cada demarcación hidrográfica, se establezca un programa de medidas (art. 11) que tenga en cuenta los resultados de los análisis exigidos con arreglo al artículo 5 (características de la demarcación hidrográfica, estudio del impacto ambiental de la actividad humana y análisis económico del uso del agua), con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4 el cual incluye las «medidas básicas» especificadas en el apartado 3 del mismo artículo 11, y, cuando sea necesario, las «medidas complementarias».

Un año después de la emisión de la Directiva 2000/60/CE se elaboraron los actualmente vigentes texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por el Real decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio (en lo sucesivo, TRLA), y la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan hidrológico nacional (que fue objeto del DCC núm. 222, de 30 de julio de 2001), con el que se completaba el esquema de planificación y que contiene, entre otras, las medidas de coordinación de los diversos planes de cuenca y la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de diferentes planes hidrológicos. Sin embargo, la transposición de la norma europea no tendrá lugar hasta la modificación del TRLA llevada a cabo por el artículo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que, entre otras medidas de adaptación de este texto a la Directiva, como la introducción del registro de zonas protegidas, modificó también el título III del precitado texto refundido, correspondiente a la planificación hidrológica.

Estos cambios se reflejarán a nivel reglamentario con la aprobación del Real decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas (y que se refiere a las cuencas intercomunitarias y a la parte española de las demarcaciones correspondientes a las cuencas compartidas con otros países) o también del RD 907/2007, que sustituyó, entre otras, y fundamentalmente, las disposiciones relativas a la planificación hidrológica contenidas en el anterior Real decreto 927/1988, que, por lo demás, permanece todavía vigente (disp. derog. única). Consiguientemente, la aprobación del precitado RD 907/2007 tenía la finalidad primordial de «regular los contenidos y los mecanismos de elaboración y aprobación de los nuevos planes hidrológicos a configurar bajo las orientaciones de la Directiva 2000/60/CE» (apdo. I, párr. primero, preámbulo RD 1159/2021).

El citado Reglamento de planificación hidrológica de 2007 ha sido objeto de varias modificaciones recogidas en el preámbulo de la norma que ahora dictaminamos y a la que nos remitimos en aras de la brevedad, así como también nos remitimos a las referencias que se efectúan de la normativa relativa a los planes del primer y segundo ciclo, que han sido elaborados partiendo de dicha norma reglamentaria. Solo añadiremos que es precisamente la última de tales modificaciones la que lleva a cabo el RD 1159/2021 objeto de nuestra opinión consultiva, con el alcance y términos que sucintamente venimos de exponer.

Por último, cabe hacer un breve apunte sobre la configuración de la administración hidráulica estatal, constituida fundamentalmente, en primer lugar, por el Consejo Nacional del Agua como órgano superior de consulta y participación en la materia y que informa preceptivamente tanto el proyecto de Plan hidrológico nacional como los planes de cuenca, antes de la aprobación por el Gobierno del Estado (cuya composición, estructura y funcionamiento regula el Real decreto 1383/2009, de 28 de agosto). Y en segundo lugar, por los organismos de cuenca que, respecto a las cuencas intercomunitarias, reciben la denominación de confederaciones hidrográficas, previstas y reguladas en el TRLA y en el Real decreto 927/1988, ya citado.

En cuanto al ámbito de la Generalitat, y dejando de lado los antecedentes de diferentes instrumentos normativos previos, el marco regulador en materia de planificación hidrológica está constituido por el texto refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña, aprobado por el Decreto legislativo 3/2003, de 4 de noviembre (en lo sucesivo, TRMAC 2003), que ordena las competencias de la Generalitat y las de los entes locales en materia de aguas y obras hidráulicas (detalladas en los arts. 4 y 5), regula la organización y funcionamiento de la Administración hidráulica en Cataluña constituida por la Agencia Catalana del Agua (arts. 7 a 17) y establece un nuevo régimen de planificación y económico-financiero del ciclo hidrológico (título II, arts. 18 a 29). Así pues, en lo que ahora interesa, el Gobierno, por medio de la Agencia, elabora la planificación de las cuencas internas que le compete aprobar y participa, en la forma que determina la legislación vigente, en la planificación hidrológica que corresponde al Estado, particularmente en la que afecta a la parte catalana de las cuencas de los ríos Ebro, Garona y Júcar (arts. 18 y 25).

Con arreglo a lo prescrito en el TRMAC 2003, la regulación de los procedimientos para la formulación del Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña (denominación que recibe el Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica de las cuencas internas de Cataluña) y para la elaboración, aprobación y revisión del resto de instrumentos de la planificación hidrológica del mencionado Distrito se ha llevado a cabo mediante el Decreto 380/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica (en lo sucesivo, RPH 2006). En cuanto al programa de medidas aplicables al precitado Distrito, que están descritas en la propia norma catalana (art. 22 TRMAC 2003), su aprobación también corresponde al Gobierno, a propuesta de dicha Agencia (art. 25 TRMAC 2003).

En ejecución de la normativa anterior, se emitió el Decreto 1/2017, de 3 de enero, por el que se aprueba el Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña para el periodo 2016-2021, que tiene el objeto de determinar las acciones y medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la planificación hidrológica de dicho Distrito (y que ha recibido la correlativa aprobación por el Real decreto 450/2017, de 5 de mayo). Al respecto, cabe hacer notar que el Plan de gestión del Distrito correspondiente al sexenio 2022 a 2027 se encuentra actualmente en fase de información pública. Además, muy recientemente, se ha aprobado el Decreto 28/2022, de 15 de febrero, por el que se delimita el ámbito territorial del Distrito de Cuenca Hidrográfica o Fluvial de Cataluña, que deroga el anterior Decreto 31/2009, de 24 de febrero, y detalla las cuencas hidrográficas internas, las aguas subterráneas y las masas de aguas costeras que constituyen y forman parte del Distrito.

Por último, y respecto a la administración hidráulica de Cataluña, ya hemos indicado que la Agencia Catalana del Agua (ACA) es la autoridad que ejerce las competencias de la Generalitat en materia de aguas y de obras hidráulicas, cuyos estatutos han sido aprobados por el Decreto 86/2009, de 2 de junio, y su desarrollo territorial por el Decreto 104/2010, de 3 de agosto.

3. Una vez expuesto sucintamente el contexto normativo en el que se insiere el objeto de la petición de dictamen, a continuación deben mencionarse los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad del Gobierno sin perjuicio de que nos refiramos de nuevo a ellas, con más detalle, en los próximos fundamentos jurídicos.

En el escrito de solicitud, el Gobierno, aludiendo al requerimiento de incompetencia formulado, considera que los preceptos cuestionados no hallan amparo en los títulos competenciales aducidos en la disposición final primera RD 907/2007 modificada por el RD 1159/2021, es decir, en el artículo 149.1.13 y .23 CE, sino que, por el contrario, invaden la competencia de la Generalitat asumida en los artículos 117 y 144 EAC.

En concreto, en cuanto al artículo 24 bis RPH, la solicitud destaca que contiene una regulación nueva y autónoma no prevista en la legislación básica del Estado (art. 99 bis TRLA, que sí que es, en cambio, respetuoso con las competencias de la Generalitat), de manera que «fija un prolijo listado de contenidos mínimos del registro para cada tipo de zona, que en definitiva conforma la regulación total del propio registro». En consecuencia, «no deja margen de desarrollo normativo a la Generalitat para adoptar las opciones organizativas que mejor se acomoden a sus necesidades e intereses» y no tiene amparo en el artículo 149.1.23 CE porque dicho precepto, pese a ser transversal, solo ampararía el carácter básico de un precepto si este tuviera una finalidad tuitiva «es decir, que tenga como objetivo hacer frente a fenómenos que degraden y amenacen el medio ambiente [?] característica que no parece predicable del art. 24 bis».

Igualmente, en su opinión, este artículo «tampoco encontraría amparo competencial en el art. 149.1.13 CE, en la medida en que se trata de un precepto que se incardina en la sección 4.ª, titulada de las zonas protegidas, del capítulo I del título primero del Real decreto 907/2007 y los artículos que la conforman hasta la presente modificación tan solo tenían amparo competencial, o bien en el apartado 22 o bien en el 23 del art. 149.1 CE, sin que por otra parte, se haya justificado cuál es la incidencia significativa económica de la medida que ha determinado la ampliación su encuadre competencial en el art. 149.1.13 CE».

En consecuencia, el solicitante aduce que el precitado artículo 24 bis y, por conexión, la disposición transitoria segunda, invaden la competencia de la Generalitat asumida en los artículos 117 y 144 EAC, sin que altere esta consideración el hecho de que, según su criterio, el preámbulo del Real decreto 1159/2021 justifique dicha modificación reglamentaria en la necesidad de cumplir con los eventuales requisitos de publicación y notificación en la Unión Europea porque, como es sabido, «los criterios constitucionales de reparto interno de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no resultan alterados por el ingreso de España en la Unión Europea ni por la promulgación de normas comunitarias».

Por su parte, respecto al artículo 60 bis RPH, el peticionario entiende que el precepto crea una nueva figura, denominada actuación específica, en la que se integran las medidas básicas y complementarias «así como otras medidas articuladas para conseguir los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica». Y que su encuadre competencial (en el art. 149.1.13 CE) no es congruente con el del resto de preceptos de la sección 8.ª del capítulo I, título I, RPH (donde se encuentran los programas de medidas, así como las propias medidas articuladas para conseguir los objetivos ambientales de la planificación hidrológica), que tienen su fundamento constitucional en el subapartado 22 o en el 23 del artículo 149.1 CE, por lo que ni siquiera todos ellos son básicos. Según su parecer, la incoherencia en el encuadre competencial del precepto, y por conexión del anexo VI, no se puede justificar con la incorporación en el propio precepto de unos objetivos socioeconómicos como tampoco en ninguna de las razones que los avalan y, en consecuencia, se da «una falta de relación entre la finalidad de las actuaciones específicas que persigue objetivos socioeconómicos con la finalidad perseguida por el Programa de medidas que tiene por objeto la consecución de objetivos medioambientales. Y en cualquier caso no se ha demostrado la significativa incidencia económica de esta regulación».

En opinión del peticionario, en definitiva, el artículo 60 bis RPH está articulando un ámbito de intervención del Estado, al determinar el carácter básico de la estructura del resumen del programa de medidas y del resumen del catálogo de actuaciones específicas que contienen las planificaciones correspondientes a las cuencas intracomunitarias, cuando, en cambio, corresponde a la Generalitat de Cataluña su aprobación (art. 25 TRMAC 2003) por el procedimiento previsto en el Reglamento aprobado por el Decreto 380/2006. En consecuencia, concluye que el artículo 60 bis y, por conexión, el anexo VI RPH invaden la competencia de la Generalitat asumida en los artículos 117 y 144 EAC.

4. Efectuadas las consideraciones anteriores, y para dar respuesta a la petición del Gobierno, en los fundamentos jurídicos segundo y tercero, tras hacer una breve exposición del parámetro competencial aplicable, examinaremos, respectivamente, la adecuación al marco constitucional y estatutario expuesto, por un lado, del artículo segundo, apartado dieciséis, RD 1159/2021, por el que se añade un nuevo artículo 24 bis al RPH y, por conexión, del artículo primero, apartado dos, del mismo RD 1159/2021, que añade una disposición transitoria segunda al RD 907/2007. Y, por otro lado, del artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, RD 1159/2021, que introducen el artículo 60 bis y el anexo VI en el RPH. En este último fundamento, también examinaremos el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que modifica la disposición final primera del RD 907/2007, por conexión con todos los preceptos anteriores objeto de este Dictamen.

 

Segundo. El examen de la adecuación al marco constitucional y estatutario del artículo segundo, apartado dieciséis, y, por conexión, del artículo primero, apartado dos, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen y, por consiguiente, el contenido y la finalidad del RD 1159/2021, así como el contexto normativo y los antecedentes en los que se enmarca, y expuestos los motivos en que se fundamenta la solicitud, nos corresponde examinar la constitucionalidad de su artículo segundo, apartado dieciséis, y, por conexión, del artículo primero, apartado dos, que incorporan, respectivamente, un nuevo artículo 24 bis al Reglamento de planificación hidrológica estatal y una nueva disposición transitoria segunda al Real decreto 907/2007.

1. El artículo 24 bis RPH establece que:

«Artículo 24 bis. Estructura informática del registro de zonas protegidas de la demarcación.

1. Para cada demarcación hidrográfica, el organismo de cuenca responsable de la elaboración del plan o la administración hidráulica competente en las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de la comunidad autónoma, mantendrá una infraestructura informática que dé soporte al registro de zonas protegidas y que incluya una infraestructura de datos espaciales que permita el intercambio de información con las administraciones competentes en la declaración, gestión y seguimiento de cada uno de los tipos de zonas protegidas incluidas en el registro.

2. Esta infraestructura debe permitir la consulta de los datos por parte de cualquier interesado de modo que se cumpla con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; en la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España; en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, así como con los demás compromisos y obligaciones internacionales adquiridos por el Estado, especialmente los derivados de su condición como Estado miembro de la Unión Europea y parte firmante de los convenios internaciones.

3. Los contenidos mínimos del registro incluirán para cada tipo de zona:

a) Legislación específica aplicable.

b) Administraciones competentes de las recogidas en el artículo 64.

c) Procedimiento administrativo de designación y plazos.

d) Tipos de objetivos adicionales.

e) Medidas de protección adicionales.

4. Los contenidos mínimos del registro incluirán para cada zona:

a) Código único de la zona protegida.

b) Nombre de la zona protegida.

c) Tipo de zona protegida.

d) Geometría.

e) Fechas asociadas a la declaración, revisión, modificación o derogación.

f) Masas de agua asociadas.

g) Requisitos u objetivos adicionales a cumplir.»

A) Como ha quedado transcrito, el primer apartado del artículo 24 bis RPH establece la obligación de que el organismo de cuenca responsable de la elaboración del plan o la administración hidráulica competente en las cuencas intracomunitarias mantenga una infraestructura informática que dé soporte al registro de zonas protegidas de la demarcación hidrográfica. Esta infraestructura debe incluir también una infraestructura de datos espaciales que permita el intercambio de información con las administraciones que son competentes para la declaración, gestión y seguimiento de cada uno de los tipos de zona protegida que contiene el registro.

El apartado 2 determina que la citada infraestructura informática debe permitir la consulta de los datos por parte de cualquier interesado a fin de dar cumplimiento a la legislación sobre el acceso de los ciudadanos a la información pública en los ámbitos específicos del medio ambiente e infraestructuras geográficas y al mandato de reutilización de dicha información, así como a los demás compromisos y obligaciones internacionales adquiridos por el Estado, especialmente los derivados de su condición de miembro de la Unión Europea.

Y, finalmente, los apartados 3 y 4 del precepto enumeran los contenidos mínimos del registro para cada zona, a saber, respecto al apartado 3: legislación específica aplicable; administraciones competentes; procedimiento administrativo de designación y plazos; tipo de objetivos adicionales, y medidas de protección adicionales; y, en cuanto al apartado 4: código único y nombre de la zona protegida; tipo de zona protegida; geometría; fechas asociadas a la declaración, revisión, modificación o derogación; masas de agua asociadas, y requisitos u objetivos adicionales a cumplir.

Por conexión, el artículo primero, apartado dos, introduce una disposición transitoria segunda en el RD 907/2007, que establece el plazo máximo del que disponen los organismos de cuenca y las administraciones hidráulicas competentes en las cuencas intracomunitarias (hasta el 31 de diciembre de 2024) para adaptar sus infraestructuras informáticas a las previsiones de la nueva norma.

B) El Gobierno, en su petición de dictamen, considera que el artículo 24 bis RPH establece una regulación nueva y autónoma, no prevista en la legislación básica del Estado y, en particular, en el artículo 99 bis TRLA. Entiende que este último precepto de la legislación de aguas, en lo que ahora nos concierne, se limita a prever que en cada demarcación exista un registro de zonas de protección de las aguas superficiales o subterráneas y relaciona las zonas que debe incluir obligatoriamente. Como hemos anticipado en el fundamento jurídico primero, considera que el nuevo precepto, objeto de dictamen, al fijar un prolijo listado de contenidos mínimos del registro para cada tipo de zona que configura, en definitiva, la regulación total del propio registro, sin dejar margen de desarrollo normativo a la Generalitat para adoptar las opciones organizativas que mejor se acomoden a sus necesidades e intereses. Concluye que, a pesar de que el artículo 149.1.23 CE es un título transversal que puede afectar a varios sectores del ordenamiento, no justifica en ningún caso tal vis expansiva, dado que en el medio ambiente no se encuadra cualquier actividad relativa a los recursos naturales sino solo la que directamente tienda a su preservación, conservación y mejora.

El solicitante también descarta la invocación al artículo 149.1.13 CE en la medida en que se trata de un precepto que se incardina en la sección 4.ª, referida a las zonas protegidas, del capítulo I del título primero del RD 907/2007, y que los preceptos de dicha sección solo tenían encaje bien en el apartado 22 o bien en el 23 del artículo 149.1 CE, sin que se pruebe tampoco la incidencia económica significativa de la medida.

C) Nos corresponde en este punto llevar a cabo el encuadre competencial, que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva, exige atender al contenido y la finalidad de la regulación y, en su caso, de los preceptos concretos que se cuestionan, así como al significado y alcance de los títulos concernidos (por todos, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5, y DCGE 16/2015, de 1 de octubre, FJ 2).

a) Como punto de partida, cabe decir que el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que modifica la disposición final primera RD 907/2007, prevé expresamente el carácter básico del artículo cuestionado, el cual se dicta al amparo conjuntamente del artículo 149.1.13 CE («Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») y .23 CE («Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas para el establecimiento de normas adicionales de protección». Por su parte, ya hemos señalado que el Gobierno de la Generalitat, invoca como títulos competenciales afectados los relativos a la competencia compartida sobre medio ambiente (art. 144.1 EAC) y a la competencia exclusiva en materia de aguas y obras hidráulicas que pertenezcan a las cuencas hidrográficas intracomunitarias (art. 117.1 EAC). En consecuencia, en primer lugar, habrá que determinar cuál es el título competencial aplicable de forma preferente en el presente caso.

El preámbulo del RD 1159/2021 no aporta argumentos sobre tal elección competencial, ya que se limita a indicar que la introducción del artículo 24 bis RPH, junto con otros, incluye mejoras en el Reglamento de planificación hidrológica «como resultado de su lectura a la luz de las circunstancias actuales» (apdo. III).

Al respecto, puede decirse que la regulación contenida en el nuevo precepto es complementaria de la del artículo 24 RPH que lo precede, sobre el que es oportuno apuntar que, desde el año 2007, ha previsto la obligación legal (art. 99 bis TRLA) de establecer, al menos, un registro de las zonas declaradas objeto de protección especial por las normas sobre protección de las aguas superficiales o subterráneas o sobre conservación de hábitats y especies directamente dependientes del agua («Registro de zonas protegidas») para cada demarcación hidrográfica y ha clasificado las tipologías de tales zonas al amparo del artículo 149.1.23 CE.

De hecho, puede entreverse dicha complementariedad entre ambos artículos porque lo que ahora prescribe el apartado 2 del artículo 24 bis es la necesidad de que los organismos de cuenca o las administraciones hidráulicas competentes, según el caso, den soporte al citado registro mediante una infraestructura informática. Y lo anterior con la doble finalidad, por una parte, de facilitar el intercambio de información entre las administraciones públicas con competencias en la materia y hacer efectivo el principio de interoperabilidad entre ellas y, por otra, en la línea de lo dispuesto en los artículos 9.2 y 105 CE, de permitir a cualquier interesado la consulta de los datos que se contienen en dicho registro para garantizar, principalmente, el derecho de acceso a la información ambiental, ampliamente regulado por el título II de la Ley 27/2006, de 18 de julio. Respecto a esta última disposición legislativa, y a título ilustrativo, cabe decir que se dictó al amparo del artículo 149.1.23 CE, con arreglo a los mandatos constitucionales citados, que es legislación de carácter básico (disp. final tercera) y que tiene como referente el Convenio de Aarhus, de 25 de junio de 1998, de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Además, el mismo apartado 2 del artículo 24 bis contiene una remisión a la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre infraestructuras y servicios de información geográfica de España, que también fue dictada al amparo del artículo 149.1.23 CE para implementar la Directiva 2007/2/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (Inspire) en sus aspectos aplicables a las políticas de medio ambiente.

Consiguientemente, vista la estrecha conexión entre el artículo 24 bis RPH y las previsiones y normas legales indicadas que se insieren en el precitado título competencial estatal, parece lógico anticipar que el ámbito material sobre el que se proyecta el precepto objeto de dictamen es el de medio ambiente.

Igualmente, cabe recordar que, como ya hemos expuesto, la exigencia de creación de un registro como el que nos ocupa, de naturaleza próxima a un inventario o catálogo de zonas protegidas, proviene del artículo 6 de la Directiva 2000/60/CE, donde, con una marcada finalidad medioambiental, se presta una atención singular a las zonas pertenecientes a las demarcaciones hidrográficas que hayan sido declaradas objeto de protección especial por las características de sus aguas superficiales o subterráneas o atendiendo a la conservación de los hábitats o las especies que dependen directamente del agua, que se encuentran detalladas en el anexo IV de la citada norma europea. Ciertamente, este precepto fue traspuesto por los artículos 99 bis TRLA y 24 RPH, a los que ya hemos hecho referencia.

En cuanto a la invocación del título competencial del artículo 149.1.13 CE, el Consell ya se ha pronunciado sobre su alcance de forma reiterada. Únicamente recordaremos aquí que, como indicábamos, la intervención del Estado al amparo de este título ha de someterse a un test o regla de incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, «de modo que solo la normativa que regule esta actividad económica general pueda ser legítimamente aprobada amparándose en él» (DCGE 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2.3.A). En consonancia con ello, añadíamos, «debe mantenerse la regla de que en los supuestos de concurrencia entre este título y otro más específico, normalmente autonómico, este último debe prevalecer sobre aquel, a no ser que el objeto de la controversia presente la expuesta incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (DCGE 4/2013, FJ 2.1.B, haciendo referencia al DCGE 2/2011, FJ 2.1)».

Dicho esto, cabe descartar la aplicación prevalente del artículo 149.1.13 CE respecto al precepto objeto de nuestro pronunciamiento, que no tiene una incidencia significativa económica, ya que, como hemos señalado, se limita a regular un aspecto meramente instrumental de un tipo de registro administrativo (la exigencia de que adopte una infraestructura informática) a la vez que dispone cuál debe ser la información mínima que deben contener estos registros (o deberíamos decir más bien, inventarios o catálogos) para que sean interoperables y presenten un cierto grado de homogeneidad.

Dados tal contenido y finalidad, también hay que rechazar que la regulación del nuevo artículo 24 bis contenga un conjunto de medidas relevantes de cara a establecer el régimen de ordenación de un sector económico concreto (por todos, y en relación con la materia de medio ambiente, DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2, y 6/2013, de 8 de julio, FJ 2.3, o, también, STC 100/2020, de 22 de julio, FJ 3, entre muchas otras) y que, por consiguiente, desde esta perspectiva, pueda ser inserible en el artículo 149.1.13 CE. Otra cosa sería que el precepto objeto de dictamen tuviera como objetivo el establecimiento del contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca (arts. 99 bis.4 TRLA y 24.4 RPH), pero no es este el caso, porque ya hemos razonado que la norma incide en la propia configuración del registro y no en cómo debe incluirse en dichos planes.

En consecuencia, tanto por su contenido (proporcionar información sobre espacios de las demarcaciones hidrográficas que, por sus características, deben ser objeto de protección especial desde el punto de vista ambiental) como por su finalidad (recopilar, por parte de los organismos de cuenca o las administraciones hidráulicas competentes, determinados datos sobre las zonas registradas y unificar el formato en que estos pueden consultarse para favorecer el intercambio de la información y, al mismo tiempo, facilitar el acceso a los ciudadanos), podemos concluir que el artículo 24 bis RPH y, por conexión, la disposición transitoria segunda RD 907/2007, se incardinan sin dificultad en el sector material del medio ambiente.

b) Encuadrada la norma reglamentaria que se dictamina en el ámbito material de medio ambiente, procede hacer una breve referencia a la distribución constitucional de competencias en esta materia a fin de delimitar el canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable. En este sentido, cabe decir que la competencia sobre protección del medio ambiente se configura como una competencia compartida, en la que corresponde al Estado la determinación de la normativa básica (art. 149.1.23 CE) y, conforme a la misma, la Generalitat puede dictar la legislación de desarrollo y la normativa reglamentaria, además de extenderse al ejercicio de las funciones ejecutivas y dictar normas adicionales de protección (art. 144.1 EAC).

El alcance de tal competencia ha sido tratado en reiteradas ocasiones por este Consell, a cuya doctrina nos remitimos (entre otros, DCGE 2/2011, FJ 4; 4/2011, de 14 de abril, FJ 2; 3/2012, de 8 de febrero, FJ 2.2; 6/2013, FJ 2; 1/2016, de 25 de febrero, FJ 2, y 11/2017, de 19 de septiembre, FJ 2), y también por el Tribunal Constitucional (por todas, la emblemática STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 2 y ss.). Baste con poner de manifiesto que ambos han incidido en que la fijación de la legislación básica por parte del Estado en materia de medio ambiente no puede tener una extensión tal que impida a la Generalitat el establecimiento de políticas propias en este ámbito material a través de los correspondientes instrumentos normativos. Y, en lo que ahora interesa, respecto al alcance de las funciones ejecutivas, hay que afirmar que corresponden en exclusiva a la Generalitat en materia de medio ambiente y que «la intervención ejecutiva o de gestión estatal al amparo de la normativa básica debe tener carácter puntual y concreto y [?] ha de ser excepcional» (DCGE 4/2011, mencionando jurisprudencia constitucional). Dicha excepcionalidad se daría cuando fuese necesaria para evitar daños irreparables, por poderosas razones de seguridad y grave y urgente necesidad y, como tendremos ocasión de examinar en el presente supuesto, cuando la intervención separada de las comunidades autónomas no garantice el efectivo cumplimiento de la norma básica de que se trate (DCGE 5/2020, de 29 de mayo, FJ 2).

Por último, en cuanto a los aspectos de carácter instrumental, tales como la creación y regulación de registros públicos o la previsión de bases de datos o software informático, tan habitual y necesario para la modernización de las administraciones públicas y su adaptación al entorno digital, cabe decir que la regulación y ejercicio de tales funciones quedan vinculados al ámbito competencial correspondiente y, en consecuencia, atañen a quien tenga dicha competencia material. Así, las comunidades autónomas pueden crear registros públicos administrativos como instrumentos de publicidad y control que facilitan el ejercicio de sus competencias sustantivas, aunque el Estado, al amparo de sus competencias básicas, puede establecer criterios normativos en la configuración de estos registros, a efectos de homogeneizar la información y facilitar la coordinación entre ellos. De este modo, tiene la capacidad para fijar directrices de metodología común que permitan alcanzar la interoperabilidad y homogeneidad deseadas en el envío de la información, si bien estas directrices han de resultar proporcionadas en su contenido y su finalidad y respetar las competencias autonómicas en la materia.

Ello significa, situados en la materia de medio ambiente y de acuerdo también con lo previsto en el artículo 150 EAC, preservar la capacidad de desarrollo normativo de este tipo de instrumentos y la potestad para su organización, que «comprende, entre otros aspectos, la adscripción del registro en un departamento u organismo concreto; la atribución de competencias administrativas específicas; la dotación presupuestaria suficiente para que sea operativo y del personal adecuado para que pueda funcionar, así como la concreción de la fórmula organizativa que se considere más idónea conforme a las leyes y reglamentos de organización administrativa» (DCGE 5/2019, de 23 de julio, FJ 2, y, de forma similar, DCGE 24/2015, de 17 de diciembre, FJ 2; 12/2015, de 22 de julio, FJ 3, y STC 55/2018, de 24 de mayo, FJ 8).

Respecto al ámbito concreto del medio ambiente, el Tribunal Constitucional ha considerado básicas las prescripciones relativas a la necesidad de que existan ciertos registros e inventarios, la configuración de su contenido (datos inscribibles) y la determinación de su eficacia, así como la ordenación y regulación del servicio en sus líneas maestras, «máxime cuando la catalogación ha de conectarse con los planes y viene exigida por la normativa europea e internacional», y cumple la función de sintetizar y permitir la valoración de la información ambiental (STC 138/2013, de 6 de junio, FJ 4, reproduciendo la STC 102/1995 y refiriéndose en este caso al Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y, en el mismo sentido, STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6).

D) En este apartado analizaremos el encaje del artículo 24 bis RPH en el sistema de distribución competencial anteriormente descrito.

Tal como hemos expuesto, este precepto se refiere al contenido mínimo que ha de incorporar el registro de zonas protegidas de la demarcación hidrográfica, establecido al amparo del artículo 99 bis TRLA y recogido en el artículo 24 RPH, cuyos datos han de tener soporte en una infraestructura informática que facilite el acceso de los interesados a la información medioambiental y el intercambio de información entre administraciones y organismos competentes. Por consiguiente, en una primera aproximación, se observa que el tenor literal del precepto establece una obligación concreta: «mantendrá una infraestructura informática que dé soporte al registro», pero en ningún caso diseña, concreta o predetermina cómo debe organizarse y gestionarse este registro de zonas protegidas. Por otro lado, solo se limita a enumerar a continuación (apdos. 3 y 4), como veremos, los datos mínimos que integrará dicho registro, datos que tienen que revisarse periódicamente y mantenerse actualizados (art. 99 bis.3 TRLA y art. 25 RPH).

En este contexto, es relevante poner de manifiesto, a los efectos de nuestro análisis, que, de conformidad con lo dispuesto en el propio apartado 2 del artículo 24 bis RPH, la obligación formal de mantener una infraestructura informática debe es útil y eficaz para dar pleno cumplimiento a un conjunto de disposiciones legales, todas ellas dictadas por el Estado en ejercicio de su competencia básica sobre medio ambiente, ex artículo 149.1.23 CE, encaminadas a hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso de los interesados a la información medioambiental, a facilitar la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones en materia de medio ambiente y a garantizar el acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales, derechos y principios todos ellos derivados, como ya hemos dicho, de la Constitución, de la normativa básica en el ámbito del régimen y procedimiento de las administraciones públicas y de los convenios internacionales, así como de otras disposiciones de derecho comunitario, que configuran un conjunto normativo homogéneo con un cierto grado de autonomía dentro del ámbito material medioambiental.

Precisamente, en este sentido no está de más la referencia que efectúa el apartado 2 del artículo 24 bis RPH en el sentido de prever expresamente que la citada infraestructura ha de permitir la consulta de datos por cualquier interesado. Así, a título indicativo y en consonancia con lo anterior, cabe apuntar que el artículo 25.3 RPH dispone que el registro de zonas protegidas será de consulta pública permanente, sin perjuicio de atender las solicitudes de información formuladas conforme a la Ley 27/2006. Adicionalmente, para contextualizar la norma objeto de dictamen, resulta ilustrativo citar lo dispuesto en el nuevo artículo 25 bis, que crea un sistema de información de todos los registros de zonas protegidas como nodo común para facilitar el acceso de los ciudadanos a la información que contienen y reunir los datos que sean exigibles por la Comisión Europea.

En consecuencia, de acuerdo con lo que se ha expuesto, el Estado puede fijar unas directrices de procedimiento y funcionamiento generales y comunes en los registros de las demarcaciones hidrográficas, que garanticen la homogeneidad y faciliten la coordinación entre todas las administraciones implicadas en el envío de la información y, en definitiva, en la consecución de los objetivos que persigue la ley (DCGE 12/2015, FJ 3, citado por el DCGE 5/2019, FJ 2). Y con mayor razón cuando, como hemos afirmado, la exigencia normativa de que las administraciones públicas o los organismos competentes dispongan de unas herramientas o instrumentos informáticos tiene por finalidad garantizar unos derechos reconocidos a los ciudadanos con el objetivo de avanzar hacia la digitalización del sector público y, en general, de la sociedad propia del siglo XXI y sin que ello implique vulnerar la capacidad de cada comunidad autónoma, en ejercicio de sus competencias, para desarrollar o ampliar esta normativa y ejercer las funciones ejecutivas que le corresponden en relación a este instrumento administrativo de recopilación de información de las zonas objeto de protección especial con el fin de gestionarlas y tratarlas adecuadamente.

Es en este marco competencial, según nuestra opinión, en el que debe interpretarse el tenor del artículo 24 bis RPH, tanto en cuanto a la exigencia informática de soporte informático al registro, incluyendo los datos geográficos espaciales (apdo. 1), como al establecimiento de una información mínima que debe constar para cada tipo de zona y para cada zona concreta de dicho registro (apdos. 3 y 4). Puede decirse, así pues, que se trata de previsiones de naturaleza básica, de contenido regulador normativo y de alcance proporcionado con la finalidad perseguida, que está facultada para establecer el Estado al amparo del artículo 149.1.23 CE.

En el primer caso, porque el apartado 1 establece una directriz común de funcionamiento general por medios electrónicos, que no prejuzga la configuración concreta de los sistemas y programas informáticos la cual corresponde a la Generalitat en ejercicio de sus competencias. Y, además, lo hace en la línea de los mandatos generales básicos vigentes para todas las administraciones públicas, con el objetivo de alcanzar mejor visibilidad, publicidad, accesibilidad e interoperabilidad de los datos que recogen los diversos registros de las zonas protegidas de las demarcaciones hidrográficas. Y, en el segundo, porque los aspectos enumerados en los apartados 3 y 4 no tienen carácter exhaustivo ni cerrado sino que son «contenidos mínimos» y, por consiguiente, la administración hidráulica autonómica competente tiene margen para establecer o fijar otros datos adicionales o complementarios y ampliar la base de datos registral.

En definitiva, el artículo 24 bis RPH no impide que la Generalitat, en ejercicio de sus competencias en materia de medio ambiente (art. 144 EAC), apruebe la normativa de desarrollo correspondiente al ámbito de su capacidad de ordenación funcional, organización y gestión de este registro (catálogo o inventario) de las zonas de protección especial del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña.

No hay que olvidar, insistimos, que, de acuerdo con lo que hemos expuesto anteriormente, el objetivo de la disposición es garantizar una cierta homogeneización de los datos que se contienen en los diferentes registros de las zonas de protección especial de las diversas demarcaciones hidrográficas existentes por todo el Estado bajo unos criterios comunes que, por una parte, eviten la dispersión excesiva de la información y mejoren la coordinación y el intercambio de datos con las administraciones competentes respecto a la declaración, gestión y seguimiento de cada tipo de zonas protegidas; y, por otra, faciliten el acceso de los interesados a un conjunto de datos esenciales respecto a la planificación hidrológica.

A mayor abundamiento, a título indicativo, conviene resaltar que algunos de los datos que establece el artículo 24 bis RPH ya están plenamente operativos en el registro que actualmente gestiona la Agencia Catalana del Agua, considerado como organismo público competente. Este sería el caso, por ejemplo, de la mención a cuál es la legislación específica aplicable, la Administración competente (que es la propia Agencia), el tipo de zona protegida y su denominación, o las masas de agua asociadas. Quedaría solo efectuar la incorporación de los demás datos exigidos, algunos de ellos de tipo meramente identificativo, como el relativo al código único de zona protegida; las fechas asociadas a la declaración, revisión, modificación o derogación; y a la identificación de los requisitos, objetivos o medidas adicionales de protección.

Finalmente, teniendo en cuenta la naturaleza reglamentaria del Real decreto sometido a nuestra consideración, cabe recordar que, desde un punto de vista formal, las bases deben establecerse con carácter general mediante una disposición de rango legal, y solo excepcionalmente a través de una norma reglamentaria. De conformidad con la jurisprudencia constitucional y nuestra propia doctrina consultiva, la excepción puede justificarse cuando el reglamento deviene un complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador establecido en la norma legal básica cuando esta no resulta el instrumento adecuado para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, entre otras razones, por el carácter marcadamente técnico de la materia o por su naturaleza coyuntural y cambiante. Así, la actuación del reglamento debe ser completiva y no delimitadora o definidora de competencias, a la vez que no puede extenderse a aspectos que no sean materialmente básicos y no puede suponer en ningún caso una abdicación total del legislador de su facultad de establecer reglas limitativas, transfiriendo dicha facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar las finalidades u objetivos que la reglamentación debe perseguir (STC 161/2014, de 7 de octubre, FJ 7, citando jurisprudencia anterior, y DCGE 4/2011, FJ 2.3, y 11/2017, FJ 2).

Precisamente, como ya hemos expuesto, el registro de zonas protegidas ha sido creado por una ley de carácter básico que establece sus reglas esenciales (art. 99 bis TRLA), que han sido completadas posteriormente por el artículo 24 RPH que, principalmente, añade otros tipos de zonas protegidas que han de constar en el registro y, en la actualidad, por el artículo 24 bis, que participa de la lógica del artículo precedente y que ya hemos visto que exige a dicho registro una infraestructura informática y la incorporación de una información mínima y técnica respecto a dichas zonas, susceptible de ser diferente según las circunstancias.

Así pues, de acuerdo con lo anterior, esta última regulación reglamentaria, que puede decirse que actúa como complemento indispensable de la ley para garantizar la interoperabilidad entre los registros y la coordinación entre organismos y administraciones competentes, así como un cierto grado de homogeneidad de los datos que han de facilitarse a los ciudadanos (personas físicas y jurídicas) y a las entidades legitimadas, cumple los requisitos que justifican que tenga excepcionalmente carácter básico.

En conclusión, el artículo segundo, apartado dieciséis, del RD 1159/2021, de 28 de diciembre, que añade el artículo 24 bis al RPH, aprobado por el RD 907/2007, de 6 de julio, no vulnera las competencias de la Generalitat sobre medio ambiente (art. 144 EAC) y tiene amparo en el artículo 149.1.23 CE.

2. El Gobierno solicita también, por conexión con el precepto examinado, el parecer del Consell respecto del artículo primero, apartado dos, del RD 1159/2021, que añade una nueva disposición transitoria segunda al RD 907/2007, por el que se fija un plazo hasta el 31 de diciembre de 2024 para adaptar las infraestructuras informáticas a lo que establece el artículo 24 y siguientes del Reglamento de planificación hidrológica en relación con el registro de zonas protegidas. De esta forma, habida cuenta de que puede decirse que la fijación de un plazo máximo y cierto de implementación de lo prescrito es un elemento más de garantía para favorecer la consecución del cumplimiento de la finalidad perseguida por la norma, son reproducibles respecto a este precepto los argumentos expuestos en los apartados C y D del punto anterior del presente fundamento jurídico. Además, puede entenderse que el establecimiento de un plazo para la efectividad de la medida facilita que las comunidades autónomas dispongan de un margen temporal conocido para adoptar las decisiones y procedimientos que les correspondan (en esta línea, STC 183/2016, de 3 de noviembre, FJ 3, y similarmente, en cuanto a la entrada en vigor diferida de una norma, STC 119/2016, de 23 de junio, FJ 2, y STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 6). Por otra parte, si bien la determinación de su duración es una cuestión de oportunidad, no parece que el margen temporal que se da a las administraciones hidráulicas afectadas para articular informáticamente el registro, incluyendo los datos espaciales (tres años) sea irrazonable o desproporcionado.

En consecuencia, podemos concluir que el artículo primero, apartado dos, del Real decreto 1159/2021, que añade una nueva disposición transitoria segunda al RD 907/2007, no vulnera las competencias de la Generalitat en medio ambiente (art. 144 EAC) y encuentra amparo en el artículo 149.1.23 CE.

 

Tercero. El examen de la adecuación al marco constitucional y estatutario del artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, y de su artículo primero, apartado tres

1. En este fundamento jurídico, como hemos anticipado, a fin de dilucidar si respetan la distribución constitucional y estatutaria de competencias, examinaremos, en primer lugar, el artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres RD 1159/2021, que adicionan un nuevo artículo 60 bis RPH y un anexo VI al Reglamento de planificación estatal de 2007. Y, en segundo lugar, determinaremos si el artículo primero, apartado tres, RD 1159/2021, en la modificación que efectúa de la disposición final primera RD 907/2007, relativa a los títulos competenciales del Estado, habilita legítimamente al Gobierno central para dictar todos los preceptos cuestionados en la solicitud, que se examinan en el fundamento jurídico segundo y en este tercer fundamento.

A) Comenzaremos, pues, por el análisis del artículo 60 bis y el anexo VI RPH, que lo complementa. Para llevar a cabo esta tarea, una vez expuestas sintéticamente las dudas del Gobierno, habrá que determinar previamente cuáles son los títulos competenciales que delimitan el parámetro aplicable, según el contenido y la finalidad del citado precepto.

En este sentido, para comentarlos, acudiremos, entre otros, tanto al preámbulo del Real decreto objeto de dictamen como al contexto y antecedentes normativos en los que se insiere esta nueva prescripción reglamentaria, que establece, que:

«Artículo 60 bis. Actuaciones específicas.

1. A los efectos de su inclusión obligatoria en el plan hidrológico, se entenderán por actuaciones específicas las medidas básicas, complementarias u otras medidas que se concretan en estudios, trabajos, proyectos, obras y actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica. Su puesta en práctica requiere inversiones económicas.

2. El catálogo de actuaciones específicas de cada plan hidrológico se documentará en la base de datos nacional a que se refiere el artículo 71.7 al objeto de asegurar su correcta actualización, coherencia y completitud, así como para favorecer el seguimiento del programa de medidas y la notificación electrónica a la Unión Europea de esta información cuando corresponda.

3. El plan hidrológico incorporará en su memoria, o en un anejo a la misma, un resumen del catálogo de actuaciones específicas que el plan hidrológico considera necesario abordar o continuar implementando en el sexenio al que se refiere el plan. Dicho resumen se ofrecerá en la forma de un listado que mostrará para cada medida activa durante el sexenio, al menos y siempre que esté disponible, la siguiente información:

a) Código único identificativo de la medida.

b) Breve denominación identificativa de la medida.

c) Carácter de la medida según Tabla 1 del anexo VI.

d) Tipo y subtipo de la medida según Tabla 2 del anexo VI.

e) Finalidad de la medida según Tabla 3 del anexo VI.

f) Administración pública competente según Tabla 4 del anexo VI.

g) Administración o sociedad pública responsable de la ejecución de la medida según Tabla 5 del anexo VI.

h) Inversión total requerida por la actuación (millones de euros).

i) Inversión a materializar en el sexenio al que se refiere el plan hidrológico (millones de euros).

j) Año en que se inicia la inversión.

k) Año en que finaliza la inversión.

l) Porcentaje de participación de la Administración General del Estado en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.

m) Porcentaje de participación de las comunidades autónomas en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.

n) Porcentaje de participación de la Administración local en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.

o) Porcentaje de participación de los usuarios u otros interesados de ámbito privado en la financiación, incluyendo en su caso aportaciones de fondos de la Unión Europea u otros.»

Por su parte, el anexo VI, al que remite expresamente el precepto apenas transcrito, incorpora las «Tablas de referencia para documentar las actuaciones específicas del programa de medidas», que incluye: el código relativo a cada tipo de medida, en función de si es básica, complementaria o se trata de otras medidas (tabla 1); los códigos y descripciones de los tipos y subtipos de medidas (tabla 2); los códigos en función de la finalidad de cada medida (tabla 3); los códigos de las administraciones competentes que las han adoptado (tabla 4), y el agente, organismo o entidad responsable de la ejecución de la medida en el seno de cada administración (tabla 5).

El preámbulo del RD 1159/2021 argumenta que esta regulación relativa a los requisitos de los planes hidrológicos forma parte de una serie de mejoras que han de incorporarse con carácter necesario y urgente en la configuración de los nuevos planes hidrológicos de cuenca revisados para el tercer ciclo (próximo sexenio 2022-2027). En concreto, en aras de la organización y la documentación de los programas de medidas que han de impulsar las diversas administraciones públicas competentes, indica que se introducen aclaraciones, entre otras, respecto a las actuaciones específicas con presupuesto de inversión asociado (apdo. II, letra d, y apdo. III, letra d).

Cabe avanzar que, según la modificación que efectúa la norma reglamentaria objeto de dictamen de la disposición final primera del RD 907/2007, relativa al «Fundamento competencial», el artículo 60 bis y el anexo VI RPH, que lo complementa, habrían sido dictados por el Gobierno del Estado al amparo de sus competencias sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica previstas en el artículo 149.1.13 CE.

B) La solicitud del Gobierno, como hemos indicado en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, plantea dudas de constitucionalidad en relación con el citado precepto reglamentario y su anexo; resumidamente, alega que ambos invaden las competencias de la Generalitat ex artículos 117 y 144 EAC por dos razones principales: por un lado porque el encuadre en el artículo 149.1.13 CE de la creación de «una nueva figura, denominada actuación específica, en la que se integran las medidas básicas y complementarias, así como otras medidas articuladas para conseguir los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica» prevista en el artículo 60 bis «no es congruente con el del resto de preceptos que conforman la sección 8.ª del Real decreto 907/2007 ?arts. 43 al 61?». Y lo anterior porque «el fundamento competencial de los artículos 43, 44 y 55 que, respectivamente, delimitan el programa de medidas, relacionan las medidas básicas y las medidas complementarias, sigue siendo el art. 149.1.23 CE», ya que este programa, según el propio artículo 43 RPH y el artículo 92 quater TRLA «se configura como un instrumento que tiene como finalidad la consecución de los objetivos medioambientales señalados en el artículo 92 bis TRLA».

Además, el escrito destaca que «ni siquiera todos los preceptos que conforman el contenido del programa de medidas son básicos, ya que muchos de ellos tan solo son aplicables a las cuencas intercomunitarias o compartidas de competencia estatal, pero no son aplicables a las cuencas hidrográficas internas que son competencia de las comunidades autónomas» (entre los preceptos no básicos, amparados en el art. 149.1.22 CE cita los arts. 45 a 49, 52 a 54, 56 a 58, 59.1 y .2, 60 y 61 RPH). Y, igualmente, considera que es incoherente que las actuaciones específicas del artículo 60 bis, relacionadas con las diversas tipologías del programa de medidas, se amparen en el citado título estatal económico y, en cambio, las propias medidas del programa previstas en el artículo 43 se fundamenten en el título estatal sobre medio ambiente. Añade que las razones que avalan esta nueva invocación competencial no se justifican en la norma, más allá del hecho de que las actuaciones específicas persigan objetivos socioeconómicos.

Y, por otro lado, porque el Gobierno entiende que el artículo 60 bis constituye una extralimitación reglamentaria que vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 117.1 EAC desde el momento en que impone una obligación de incorporar nuevos contenidos obligatorios en la planificación hidrológica que no exige la legislación básica estatal, cuyos preceptos (arts. 42.1.g y 92 quater TRLA) «solo obligan a incorporar un resumen del programa de medidas en el plan hidrológico de cuenca, sin establecer ninguna determinación respecto al contenido de este programa de medidas, que corresponde aprobar a cada administración competente de conformidad con el artículo 41.2 TRLA» y, en concreto, a la Administración catalana. Nada se dice específicamente, sin embargo, sobre el apartado dos del artículo 60 bis y la gestión por parte de la Administración estatal de una base de datos con el objeto de facilitar la coordinación y coherencia de la información incluida en los planes hidrológicos y el desarrollo de los programas de medidas que estos incorporan.

C) Expuesto lo anterior, la cuestión a dirimir con carácter previo es, consiguientemente, cuál es el título competencial prevalente en el que se enmarca la materia regulada por el nuevo artículo 60 bis y por el anexo VI RPH. Ya hemos anticipado que, según la disposición final primera RD 907/2007, modificada por la norma objeto de dictamen, el Gobierno estatal ha dictado el citado precepto reglamentario al amparo de sus competencias exclusivas sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Y lo anterior a pesar de que la nueva tipología de las actuaciones específicas, que ha de incluirse obligatoriamente en los planes hidrológicos, tiene una evidente conexión con el programa de medidas de la demarcación hidrográfica que, como veremos, se insiere en el ámbito de las competencias sobre medio ambiente. Así, para determinar adecuadamente cuáles son el contenido y la finalidad del artículo 60 bis procede explicar, previa y brevemente, en qué consiste dicho programa de medidas y qué relación mantiene con los planes hidrológicos.

a) Sin perjuicio de lo que ya ha quedado expuesto en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, a modo de contexto normativo, que resulta de interés para situar la controversia pese a no constituir canon de constitucionalidad, cabe recordar que el programa de medidas, que deriva de las prescripciones de la Directiva 2000/60/CE, tiene que establecerse para cada demarcación hidrográfica y ha de ponerse en práctica en los planes hidrológicos de cuenca, a fin de alcanzar los objetivos medioambientales de las aguas que forman parte de aquella (arts. 4, 11 y anexo VI Directiva 2000/60/CE). Así, la demarcación hidrográfica, como requisito imprescindible para poner en práctica la citada norma europea y herramienta principal de la gestión de las aguas continentales y marinas, es el ámbito territorial de referencia de los planes hidrológicos de cuenca y se define como la zona terrestre y marina compuesta por unas o más cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas (art. 16 bis TRLA y arts. 2.15 y 3.1 Directiva 2000/60/CE). Su delimitación, guiada por criterios hidrológicos, es convencional y corresponde fijarla al Gobierno del Estado mediante real decreto, una vez oídas las comunidades autónomas (art. 16 bis.5 TRLA). Actualmente, se han establecido en España veinticinco demarcaciones hidrográficas, cada una con el correspondiente plan hidrológico de cuenca, de las cuales doce son intercomunitarias (RD 125/2007) y trece son intracomunitarias.

En cuanto a la organización territorial de la gestión hídrica en Cataluña, se divide en las cuencas hidrográficas internas que, como hemos señalado, constituyen el Distrito de Cuenca Hidrográfica o Fluvial de Cataluña, cuyos límites geográficos fueron establecidos mediante el Decreto 31/2009, sustituido recientemente por el Decreto 28/2022, y en las cuencas hidrográficas intercomunitarias, integradas por la parte catalana de las cuencas de los ríos Ebro, Garona y Júcar (art. 6 TRMAC 2003).

En el primer caso, al amparo de las competencias exclusivas de la Generalitat sobre aguas que pertenezcan a cuencas intracomunitarias (art. 117.1 EAC), corresponde al Gobierno, por medio de la Agencia Catalana del Agua, elaborar y aprobar el plan hidrológico de cuenca de la demarcación hidrográfica intracomunitaria catalana (arts. 18 y 25 TRMAC 2003 y 41.1 TRLA), denominado Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña (art. 21 TRMAC 2003). De hecho, para el periodo 2016-2021, dicho Plan fue aprobado por el Decreto 1/2017 y se halla actualmente, para el próximo sexenio (2022-2027), en fase de tramitación. Posteriormente, el Plan de gestión se somete a la aprobación del Gobierno del Estado, en los términos que prevé el artículo 40.6 TRLA (ha de respetar lo dispuesto en los arts. 40.1, .3 y .4 y 42 TRLA: no afectar a los recursos hídricos de otras cuencas y acomodarse a las determinaciones del Plan hidrológico nacional y al contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca), aprobación que se ha llevado a cabo, para el segundo ciclo citado, mediante el Real decreto 450/2017, de 5 de mayo.

En el segundo caso, ex artículo 117.3 EAC, la Generalitat participa igualmente en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias (art. 18 TRMAC 2003 y arts. 26 a 36 ter TRLA: junta de gobierno, consejo del agua, comité de autoridades competentes?), indicadas anteriormente.

Llegados a este punto, es necesario mencionar la planificación hidrológica que se lleva a cabo a nivel estatal, principalmente, a través del Plan hidrológico nacional, aprobado por el Estado mediante la Ley 10/2001, al amparo de los títulos del artículo 149.1.13 y .22 CE (disp. final segunda). Esta Ley, aparte de contener previsiones normativas, entre otras, sobre transferencias y trasvases, usos de recursos hídricos o normas complementarias de planificación, listados de inversiones y actuaciones de interés general o prioritarias en las diferentes cuencas hidrográficas, establece los criterios rectores de las medidas de coordinación de los planes hidrológicos de cuenca (art. 5). Asimismo, la propia Ley remitía a un futuro reglamento, que debía elaborar el Consejo de Ministros, previo informe del Consejo Nacional del Agua y de las administraciones hidráulicas autonómicas de las cuencas intracomunitarias, en el plazo máximo de dos años, el desarrollo de los criterios de coordinación relativos a aspectos técnicos y metodológicos que deberán tenerse en cuenta cuando se revisen los citados planes, de acuerdo con las determinaciones que se establecen seguidamente (art. 6). No consta una norma reglamentaria singular, conteniendo dicho aspecto específico, más allá de la aprobación del ya citado Reglamento de planificación hidrológica mediante el Real decreto 907/2007, informado favorablemente, según consta en su preámbulo, por el Consejo Nacional del Agua.

b) Por lo que ahora interesa, la normativa legal y reglamentaria estatal de carácter básico en materia de aguas (art. 42 TRLA y art. 4 RPH) prescribe cuáles son los contenidos obligatorios de los citados planes hidrológicos de cuenca (tanto intercomunitarios como intracomunitarios). Ciertamente, el TRLA no especifica ningún título habilitante, ya que en el artículo primero se limita a declarar que la regulación que contiene se sitúa en general en el marco de las competencias delimitadas en el artículo 149.1 CE. No obstante, el RD 907/2007 invocó el artículo 149.1.13 CE para regular este concreto aspecto (disp. final primera). Así, en los citados planes, ha de constar obligatoriamente el establecimiento «de un resumen de los programas de medidas adoptadas para alcanzar los objetivos previstos»; resumen que se explicita a continuación en qué debe consistir (art. 4.1.g, letras a' a o', RPH), de forma coincidente a lo establecido en la Directiva 2000/60/CE (arts. 11, 13.4 y anexo VII.7).

En cuanto al programa de medidas que, como hemos dicho, deriva de las prescripciones europeas, es un instrumento de carácter autónomo, con entidad y contenido propio (detallado, extenso y técnico?), que tiene como ámbito territorial de referencia la demarcación hidrográfica, y que está ligado ineludiblemente a los planes hidrológicos de cuenca. Cabe señalar que su trascendencia radica en el hecho de que es en los programas de medidas donde se adoptan las decisiones y que estas tienen una dimensión estratégica de gran relevancia jurídica en el seno del cumplimiento de las obligaciones medioambientales derivadas de la normativa europea y básica estatal (arts. 92 bis TRLA y 11.1 Directiva 2000/60/CE). Otra cosa es que se reflejen después y de modo resumido en dichos instrumentos de planificación, dado que se interconectan de forma directa con el resto de sus determinaciones.

El artículo 92 quater TRLA se dedica específicamente a la regulación del contenido del programa de medidas (también el art. 43 RPH). El título habilitante del Gobierno del Estado para dictar esta norma que, como en el caso anterior, se especifica en el RD 907/2007 y no en el texto refundido de la Ley de aguas, es el artículo 149.1.23 CE. Así, según el citado artículo 92 quater, las medidas, atendiendo a su carácter, se clasifican en básicas y complementarias: las primeras son los requisitos mínimos que deben cumplirse en cada demarcación, y se detallan en el artículo 44 RPH. Y las segundas son las que en cada caso tienen que aplicarse adicionalmente para alcanzar la consecución de los objetivos medioambientales o una protección adicional de las aguas, entre las que pueden incluirse instrumentos legislativos, administrativos, económicos o fiscales; acuerdos negociados en materia de medio ambiente; códigos de buenas prácticas; creación y restauración de humedales, etc.; en particular, el programa de medidas deberá incluir las medidas complementarias que se detallan en los artículos 56 a 60 RPH (art. 55 RPH). El Reglamento de planificación hidrológica estatal establece también otras medidas, la mayor parte de las cuales no tienen, en cambio, naturaleza de bases estatales (es el caso de las previstas en los arts. 46 a 50, y 52 a 54 RPH).

Por otra parte, la potestad para seleccionar las medidas que, en el caso del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña, forman parte del Plan de gestión de este Distrito (arts. 20 y 22 TRMAC 2003) corresponde a la Generalitat de acuerdo con el procedimiento previsto en su Reglamento de planificación hidrológica (arts. 2, 9 y 10 RPH 2006; art. 25 TRMAC 2003 y art. 41.1 TRLA), y se sustentará en un análisis de coste-eficacia y en la valoración de su repercusión en otros problemas medioambientales y sociales (art. 43.6 y .7 RPH). Asimismo, los programas de medidas deberán coordinarse e integrar en los planes hidrológicos de cuenca (art. 41.2 TRLA).

D) En este panorama se incorpora, como sabemos, el artículo 60 bis, introducido por el RD 1159/2021 objeto de dictamen, que establece un nuevo contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca. En este sentido, estipula que en la memoria de dichos planes o en un anexo a la misma debe constar «un resumen del catálogo de actuaciones específicas que el plan hidrológico considera necesario abordar o continuar implementado en el sexenio al que se refiere el plan». Por consiguiente, como más adelante expondremos con mayor detalle, no se trata de la creación de una nueva categoría de medidas sino que la norma afecta al contenido mínimo y necesario que han de incorporar los planes hidrológicos de cuenca. En otras palabras, prescribe que deberán recoger un resumen del catálogo de medidas básicas, complementarias u otras medidas, adoptadas por los organismos o administraciones hidrológicas competentes, que persigan objetivos socioeconómicos y ambientales en la demarcación hidrográfica y que al mismo tiempo requieran inversiones económicas para su puesta en práctica. Dicho resumen, que tendrá la forma de listado, deberá contener, al menos y siempre que sea posible, una serie de información respecto a cada medida activa durante el sexenio de vigencia del plan hidrológico, organizada según la codificación establecida en el anexo VI al que se remite expresamente: código único y breve denominación que identifiquen la medida; carácter, tipo, subtipo y finalidad de la medida; administración pública competente o administración o sociedad pública responsable de la ejecución de la medida; inversión total requerida por la actuación e inversión a materializar en el sexenio del plan (en millones); años en que se inicia y se finaliza la inversión, y porcentaje de participación de la Administración general del Estado y/o de las comunidades autónomas, entes locales, usuarios u otros en la financiación, incluyendo, en su caso, las aportaciones de fondos europeos u otros.

Así pues, a la vista de la descripción del marco legislativo y reglamentario que acabamos de exponer, y de conformidad con el objeto del precepto examinado, cabe situar la regulación del nuevo artículo 60 bis (y del anexo VI) RPH en el ámbito propiamente dicho de los planes hidrológicos y, en consecuencia, de la planificación hidrológica. Y ello es así porque, con independencia de que el mandato sustantivo del precepto tome como referencia medidas y acciones que se incardinan en las políticas de protección del medio ambiente, su finalidad es la configuración del contenido obligatorio (mediante la previsión de incorporación de ciertos datos referidos en dichas medidas) de los precitados instrumentos de planificación y de gestión.

Si iniciamos la exposición del parámetro competencial por el orden estatutario, cabe indicar que, de conformidad con el artículo 117.1 EAC, las capacidades en materia de cuencas hidrográficas intracomunitarias, incluida su planificación y gestión, configuran todo un cúmulo de facultades que, con carácter general, corresponden en exclusiva a la Generalitat. Asimismo, hemos apuntado anteriormente que la Administración catalana goza también de competencias de participación en la gestión de las cuencas que superan el territorio autonómico (art. 117.2 EAC).

Ahora bien, tal caracterización no puede entenderse sin su incardinación en el conjunto del sistema de planificación hidrológica estatal y europea. De hecho, tal como hemos expuesto en el apartado anterior, en el que hemos descrito el contenido y el contexto normativo del artículo 60 bis RPH, el Estado ha aprobado un significativo corpus legislativo y reglamentario que fija las bases y los criterios generales de la planificación hidrológica, que comprende, a grandes rasgos, tres aspectos básicos: la organización de las cuencas intercomunitarias, la planificación de las obras de interés general y los aprovechamientos y trasvases hidráulicos. Y, en un sentido integral y sistémico, la coordinación de todo el sistema y de los instrumentos normativos y administrativos que articulan y dan coherencia al conjunto del modelo, que, por su parte, forma parte de la planificación en el ámbito de la Unión Europea.

La citada legislación ha sido dictada al amparo de varios títulos competenciales, de los que, y en lo que ahora interesa a efectos de este Dictamen, cabe destacar dos: el artículo 149.1.23 CE, como hemos visto con motivo del artículo 24 bis del propio Reglamento estatal, y el artículo 149.1.13 CE, en relación con aquellos preceptos más directamente conectados con la actividad de la planificación hidrológica y las funciones inherentes de coordinación que esta implica, en el marco más amplio de la colaboración y cooperación que rige también en este ámbito.

Llegados a este punto de nuestra exposición, cabe recordar que nos hallamos en un sector material con competencias compartidas, en el que inciden las medidas de protección del medio ambiente y la planificación hidrológica, con un régimen de titularidades también plural, en el que con las comunidades autónomas y el Estado son sus principales operadores. Configurado en estos términos, el Tribunal Constitucional, reiteradamente, así como este Consell (en dictámenes sobre sectores similares) hemos recordado la importancia de las funciones de cooperación y colaboración, y en determinados aspectos de la coordinación (entre otros, DCGE 22/2014, de 3 de noviembre, FJ 2). Esta última, como es de sobras conocido, comporta el ejercicio de una cierta potestad jerárquica en cuanto a determinados elementos que son exigibles por parte de uno de los titulares de las competencias en juego respecto de las otras administraciones que participan con sus capacidades propias y que al mismo tiempo son objeto de la coordinación. Y lo anterior teniendo presente que la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, una cierta homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades ha de ser compatible con la garantía constitucional de la autonomía de las comunidades autónomas y no puede suponer en ningún caso una sustitución de las políticas que les son propias (por todos, DCGE 1/2022, de 14 de febrero, FJ 4).

Si nos situamos en el análisis del alcance del título competencial del precitado artículo 149.1.13 CE, la doctrina de este Consell, a lo largo de los más de diez últimos años, ha sido la de remarcar que esta competencia estatal, dada su naturaleza transversal, de alcance casi omnicomprensivo respecto a su potencial vis expansiva por razón de su contenido económico, tiene que ser interpretada de manera restrictiva. En caso contrario, existe un riesgo cierto de laminación ilegítima de los títulos competenciales sectoriales de las comunidades autónomas que dispongan de una conexión con la economía, condición que concurre en la inmensa mayoría de los sectores.

Ciertamente, las capacidades del Estado, en cuanto a las bases y coordinación de la planificación estratégica, constituyen una competencia horizontal que no puede convertirse, ni normativa ni ejecutivamente, en un mecanismo de interferencia en el diseño y la implantación de las políticas públicas autonómicas en aquellas materias en las que el Estado no dispone de una competencia propia reconocida en la Constitución. Esta es la línea que hemos sostenido y argumentado en numerosos pronunciamientos ante la invocación reiterada de este título por parte del Estado en diversas materias (a modo de ejemplo, DCGE 4/2015, de 10 de marzo, FJ 2 y 3; 26/2014, de 18 de diciembre, FJ 2, 3 y 4; 5/2014, de 14 de febrero, FJ 2; 18/2013, de 21 de noviembre, FJ 2; 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2; 4/2013, de 7 de mayo, FJ 2 y 3; 9/2012, de 2 de agosto, FJ 2; 6/2011, de 20 de mayo, FJ 3, y 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2).

Según el Consell, como ya hemos indicado sucintamente en el fundamento jurídico precedente, la correcta interpretación y aplicación del artículo 149.1.13 CE, en especial cuando se trata de su primer inciso o del concepto «bases de la planificación general de la actividad económica», requiere una precisa premisa habilitante, como es que resulte necesaria por su incidencia significativa en el conjunto de la economía estatal, ya sea por su impacto cuantitativo o cualitativo. En el primer supuesto se refiere a regulaciones que traen aparejadas, afectan o generan unas cifras macroeconómicas relevantes para el sistema económico en términos globales y, en el segundo, el que denominamos cualitativo, a la regulación que incida de manera importante o estructural en la ordenación de un sector estratégico para la economía.

En el caso que ahora estamos examinando, a priori, podría entenderse que una cuestión como es la ordenación de la información relativa al contenido de un plan hidrológico de una demarcación hidrográfica integrada por una o varias cuencas intracomunitarias no afecta a las bases de la economía y que, por el contrario, se trata de una cuestión menor, de incidencia acotada. No obstante esta primera impresión, creemos que hay que anticipar que no es la conclusión correcta ni definitiva a la que se ha de llegar. Y ello porque nos hallamos ante una materia compleja como es la planificación y gestión de los recursos hídricos, que reúne unas características inherentes de complicación, integración y complementariedad. A continuación, intentaremos justificar esta cuestión y apuntar la conclusión que consideramos que es la que corresponde.

De acuerdo con lo expuesto al inicio, si bien la Generalitat es la Administración competente para elaborar y aprobar la planificación de su demarcación hidrográfica, en la medida en que el precitado Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña no supera los límites territoriales de la comunidad autónoma, esta unidad de ordenación, junto con el resto de planes hidrológicos de cuenca, constituyen un conjunto articulado que complementa y que debe coordinarse con las previsiones del Plan hidrológico nacional (PHN). Consiguientemente, la mencionada planificación catalana ha de adecuarse a los principios, criterios y normas de armonización recogidos en la Ley de aprobación de dicho Plan estatal y al resto de la normativa básica en la materia. Por esta razón, como hemos observado, los planes hidrológicos de cuenca, a los que se refiere el nuevo artículo 60 bis RPH, se validan en última instancia por el Gobierno del Estado, una vez este verifica la compatibilidad y el ajuste a las determinaciones del PHN.

Al respecto, la doctrina constitucional ha declarado que:

«Con arreglo a lo dispuesto en el art. 149.1.13.ª de la Constitución en materia de planificación de la actividad económica, la coordinación es competencia del Estado, lo que permite entender, siguiendo la doctrina sentada en la STC 144/1985, de 25 de octubre, que en este caso el acto de aprobación que contempla el art. 38.6 de la Ley de Aguas es materialmente una actividad de coordinación, ya que a través del mismo se integran en un solo sistema ordenado las acciones emprendidas por diversas entidades u órganos, de suerte que es la determinación definitiva y unitaria del plan la que posibilita la acción homogénea de todos ellos en relación con un mismo recurso.» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20)

Sentado lo anterior, el Tribunal argumenta que no se trata de suplantar la potestad planificadora de la comunidad autónoma, sino de integrarla en el conjunto superior de la política hidráulica general, a fin de evitar las disfunciones que puedan producirse (misma STC y fundamento jurídico).

En cuanto a la legislación estatal, cabe tener en cuenta que tanto la regulación del contenido obligatorio de los planes hidrológicos, que lleva a cabo el Reglamento estatal (disp. final primera, apdo. 1, RD 907/2007, en relación con el art. 4 RPH), como la Ley del Plan hidrológico nacional (disp. final segunda), se amparan en el título competencial del artículo 149.1.13 CE. El propio Tribunal Constitucional ha afirmado que el recurso del agua es un bien esencial y estratégico, que afecta al conjunto de la economía. Y no únicamente por la constatación obvia de que es un recurso vital y escaso para la ciudadanía, sino porque al mismo tiempo es una premisa indispensable para el funcionamiento de casi todos los sectores de la producción industrial y económica. Por ello, ha afirmado que «la ordenación de los recursos hidráulicos, donde quiera que se hallen, no puede sustraerse a las competencias que el Estado ha de ejercer para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.13.ª de la Constitución», pese a que esta competencia «no atrae hacia el Estado toda la actividad planificadora, sino sólo la de fijación de las bases y la de coordinación de la planificación que recaiga sobre objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal, en cuanto que afecte de manera directa a la ordenación de la actividad económica» (ibidem).

Establecida la naturaleza esencial y el impacto significativo del agua y su planificación como bien para la vida y para la actividad económica, también resulta incuestionable que en su gestión y conservación están interconectadas entre sí cuencas y territorios, y que es indispensable un tratamiento del conjunto con una política cohesionada y coherente. Tal realidad fáctica se traduce en el ámbito regulador y administrativo en una serie de objetivos, instrumentos y procedimientos con diferentes niveles territoriales y de decisión administrativa y política, que incluyen principalmente a las administraciones autonómicas y la estatal, sin olvidar la participación local.

En esta lógica de modelo integrado y de instrumentos interdependientes, el Tribunal Constitucional ha destacado que la planificación hidrológica no puede concebirse como un régimen de actividades ordenado según un estricto régimen de separación de competencias territoriales, ya que aquella resultaría imposible. Por esta razón, argumenta que en materia de política hidráulica se acentúa la exigencia de coordinación entre las diferentes administraciones interesadas y que, conforme a ello, la regulación de los contenidos necesarios de los planes hidrológicos de cuenca puede incluirse en el título estatal sobre las bases de la planificación económica (art. 149.1.13 CE). Así, admite que estos contenidos pueden coincidir con el ejercicio de competencias autonómicas basadas en otros títulos sectoriales ajenos a los aprovechamientos hidráulicos (urbanismo, ordenación del territorio, agricultura, etc.) y, también al contrario, que estas últimas pueden incidir en la protección y aprovechamiento de los recursos hídricos que corresponde planificar y administrar al Estado en las cuencas que no sean intracomunitarias.

En definitiva, la circunstancia descrita de proyección en un mismo espacio físico de competencias diferentes sobre un recurso natural como son las aguas requiere la creación de instrumentos de coordinación específicos por parte del Estado que permitan articular las actuaciones de las diferentes administraciones implicadas sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias que les son propias (STC 227/1988, FJ 20, y, en el mismo sentido, STC 118/1998, FJ 12, y 195/2012, de 31 de octubre, FJ 6).

De este modo, como hemos visto, cuando el Gobierno aprueba su Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña (a propuesta de la Agencia Catalana del Agua), debe tener en cuenta las exigencias del PHN, al que debe adecuarse, una condición esta última que es un requisito necesario para que finalmente dicho Plan sea validado por el Gobierno del Estado.

Consiguientemente, de conformidad con todo el expuesto hasta el momento, y a modo de síntesis, podemos concluir: a) que los principios de participación y colaboración que rigen en materia de recursos hidráulicos también incorporan una dimensión de coordinación estatal a fin de integrar y orientar el sistema en su conjunto; b) que esta función de coordinación cuando se proyecta en el ámbito específico de la planificación hidrológica incluye el establecimiento, vía normativa y mediante los correspondientes órganos de colaboración y participación, de determinados contenidos obligatorios de los planes hidrológicos, incluyendo los de cuencas intracomunitarias que no superan el ámbito territorial autonómico; c) que la regulación que incorpora el nuevo artículo 60 bis RPH se insiere en la materia de coordinación de la planificación hidrológica en el tanto que consiste en una serie de información que debe ser integrada en los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas, con independencia de que dicha información se refiera a intervenciones de impacto medioambiental, y d) que la citada regulación, desde la perspectiva competencial, encuentra su amparo en el segundo concepto (coordinación de la planificación económica general) del artículo 149.1.13 CE, dado el carácter de bien esencial y vital del agua y el evidente impacto significativo que tiene sobre el conjunto de las actividades socioeconómicas del país.

E) En este parámetro debemos situar el artículo 60 bis RPH. De hecho, si analizamos con cuidado su contenido, nos damos cuenta de que la finalidad que pretende es establecer un deber, dirigido al organismo de cuenca o a la administración hidráulica competente, para elaborar y aprobar el plan hidrológico, de inclusión y organización de cierta información en dicho plan, a efectos de integrar los datos en el conjunto del sistema estatal de planificación hidrológica. En síntesis, tal como antes lo hemos descrito, el citado artículo prescribe cómo se debe reflejar en el contenido obligatorio del plan hidrológico de cuenca el catálogo de las actuaciones del programa de medidas que reúnan una serie de características, las cuales identifica, como revela su título, como actuaciones específicas.

El apartado primero define las actuaciones específicas como aquellas medidas programadas, en su triple tipología (básicas, complementarias y adicionales), que se concretan en estudios, trabajos, proyectos, obras y actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos socioeconómicos y ambientales de la planificación hidrológica y que, para su puesta en práctica, requieran inversiones económicas. Dichas actuaciones, de hecho, son en gran medida coincidentes con las existentes hasta hoy, dado que, presumiblemente, la inmensa mayoría comportan un gasto económico. Por consiguiente, difícilmente puede llegarse a la conclusión de que el artículo 60 bis RPH crea una nueva categoría de medidas diferente a las que ya existían hasta el momento. En cuanto a los objetivos, cabe decir que se fijan a nivel europeo y que se despliegan operativamente tanto en la dimensión estatal como regional y local.

El apartado segundo, tal como también hemos indicado anteriormente, establece la necesidad de consignar el catálogo de actuaciones en la correspondiente base estatal de datos, recogida en el artículo 71.7 del propio Reglamento, a fin de permitir la gestión integrada y el seguimiento del conjunto de medidas y programas que forman parte del sistema.

Y es en conexión con los dos epígrafes anteriores que debe interpretarse el apartado tercero de este artículo 60 bis, que establece las directrices para identificar cuál es la información relativa a dichas actuaciones, necesaria y mínima, que ha de incluir la memoria o anexo que forma parte del plan hidrológico de cuenca, siempre que esté disponible. Es decir, en caso de que el organismo de cuenca o la administración hidráulica competente dispongan de esta información en el momento de la elaboración y aprobación de dicho plan. Para completar la información exigida, el apartado citado se remite a las tablas de un nuevo anexo VI que, como ya hemos visto, incorpora una enumeración de los códigos que identifican el triple carácter de las medidas (básicas, complementarias y otros), su tipología según una sintética descripción, las finalidades perseguidas, las administraciones competentes y los agentes responsables de la ejecución.

El requerimiento de información, en realidad, tal como se expresa en el redactado literal del precepto, es un resumen del catálogo de actuaciones específicas, en la misma línea de lo que ya prevén los artículos 42.1.g TRLA y 4.g RPH, para el programa de medidas. En este resumen deben precisarse, en forma de listado, una serie de datos de naturaleza eminentemente identificativa y descriptiva de las citadas actuaciones. Como ya hemos apuntado, los datos solicitados, en el marco de los sexenios de planificación hidrológica europeos, se encuentran enumerados de la letra a' a la o' y, según acabamos de sintetizar, se trata de información que tiene como objetivo identificar las medidas previstas por las administraciones públicas en sus elementos más principales: código unificado de identificación; denominación; descripción breve de la finalidad; administraciones públicas y operadores competentes y partícipes, y datos económicos y temporales.

Así pues, según nuestro criterio, nos hallamos ante una norma que consiste en una medida de coordinación que fija el Estado en el ejercicio de su competencia de ordenación y organización del sistema de planificación hidrológica, circunscrita a la petición de inclusión de un conjunto de datos en forma de listados informativos que han de ser incorporados como parte de la memoria (o incluso a través de un anexo a ella) de los planes de la demarcación hidrográfica, al objeto de contribuir al conocimiento y tratamiento homogéneo de las actuaciones específicas que estos incluyen. Cabe recordar que, en el caso de las demarcaciones hidrográficas, estamos refiriéndonos a un total de veinticinco planes hidrológicos de cuenca que, cuando no exceden del ámbito geográfico de la comunidad autónoma, son aprobados por las respectivas administraciones hidráulicas. En el caso catalán, ya hemos visto que el Gobierno aprueba los planes de gestión del distrito de cuenca fluvial de Cataluña y que, en última instancia, estos son validados por el Gobierno del Estado mediante el correspondiente real decreto.

En este sentido, también como hemos señalado anteriormente, la jurisprudencia constitucional, desde la década de los ochenta (STC 227/1988, FJ 20), ya estableció que el Estado era titular de la función de coordinación de la planificación hidrológica, sin perjuicio del debido respeto a las competencias de las demás administraciones competentes en la materia, potestad que posteriormente se concretó en el marco legislativo de la Ley del Plan hidrológico nacional, mediante la cual, como ya hemos dicho, se establecieron los criterios, procedimientos y reglas del modelo de planificación.

Cabe recordar, además, que actualmente el PHN no se articula a través de un plan específico, elaborado y aprobado por el Gobierno central, equivalente a los existentes de demarcación, sino a través de un sistema de coordinación y validación general que genera un resultado completo y de conjunto mediante la integración de los planes territoriales parciales, intracomunitarios e intercomunitarios (art. 45 TRLA).

Y para que ello sea factible no hay duda de que es necesaria la implementación de un sistema de recogida y tratamiento de los datos y de la información mínimamente homogéneo y compatible, que se obtiene y se integra a través de la base de datos citada en el apartado segundo del artículo 66 bis RPH, y mediante la información incluida con carácter de mínimos, y en la medida en que esté disponible, por parte de los organismos o administraciones hidráulicas competentes, según la dimensión territorial del plan.

En consecuencia, a nuestro parecer, no estamos ante un supuesto de interferencia y, consiguientemente, de vulneración de las competencias materiales de la Generalitat sobre la capacidad de ordenar las aguas que pertenezcan a sus cuencas hidrográficas intracomunitarias, ya que el mandato del artículo 60 bis RPH no supone la obligación de adoptar medidas concretas. Así, es relevante destacar que la Administración catalana, con independencia del suministro de la información que solicita el artículo 60 bis RPH, mantiene sus capacidades a la hora de establecer el programa de medidas de su demarcación, y dentro de él, de determinar las actuaciones específicas que le corresponden, en el marco de la normativa general de planificación hidrológica y medio ambiente, conforme a los artículos 117 y 144 EAC, respectivamente.

Por otro lado, sobre la cuestión de que la regulación básica esté contenida en una norma reglamentaria en vez de una legislativa, a la que nos hemos referido también en el fundamento jurídico precedente, cabe recordar que, efectivamente, con carácter general, la norma adecuada y preferente para establecer los regímenes de bases por parte del Estado, según el canon constitucional, es aquella que dispone de rango legal. Sin embargo, en el presente caso, nos corresponde recordar que esta misma jurisprudencia ha admitido la excepción de que la ley pueda ser completada por un reglamento de desarrollo de carácter básico. En este supuesto, son necesarios dos requisitos: que la propia norma legal básica prevea su compleción con un futuro reglamento que la desarrolle y que los elementos remitidos a la norma de rango inferior sean cuestiones de carácter eminentemente técnico y/o evolutivo que difícilmente pueden ser fijadas a lo largo del proceso legislativo. De acuerdo con este parámetro, susceptible de ser consultado en nuestra doctrina consultiva anterior (por todos, DCGE 3/2011, de 24 de marzo, FJ 3), el artículo 60 bis RPH no plantea problemas de constitucionalidad, ya que por la naturaleza del mandato que establece (la ampliación de la información del resumen ya previsto en los artículos 42.1.g TRLA y 4.g RPH), así como por el tipo de información que exige (técnica e identificativa), cumple con los requisitos que facilitan la excepción a la regla general del rango legal de las bases.

En cuanto a la calidad de los datos requeridos, cabe decir también que su configuración a través de un listado por el que se identifica el catálogo de las actuaciones específicas ?mediante códigos, cifras, descripciones breves y la enumeración de los operadores concernidos? tampoco consideramos que desnaturalice el concepto de resumen, en la medida en que el conjunto de la información no deja de ser una síntesis enumerativa y clasificatoria de los proyectos y previsiones de inversión.

Respecto a las referencias que contiene el artículo 60.1 bis RPH a los «objetivos socioeconómicos», evidencian una conexión con los artículos 1 LPH y 45 TRLA y son inherentes, en cualquier caso, al concepto de la planificación hidrológica y de las medidas con carga económica que esta implica.

Llegados a este punto, consideramos oportuno recordar uno de los principios estructurales del estado compuesto y descentralizado: por un lado, el necesario respeto de las competencias de los poderes territoriales y autonómicos por parte de los centrales, evitando las interferencias ilegítimas y el desapoderamiento de funciones asumidas estatutariamente en razón de una pretendida necesidad de homogeneidad; y, por otro, la necesaria coordinación, colaboración y cooperación de modo que la eficacia y eficiencia de las medidas sea compatible con el respeto de las capacidades de los distintos niveles territoriales de poder político. Y para que esta dinámica de funcionamiento descentralizada se alcance con efectividad, los mecanismos e instrumentos de intercambio de información son indispensables y comportan necesariamente el uso de sistemas y metodologías que hagan tratables y explotables los datos que constituyen la base para la decisión y gestión de las políticas públicas.

Sin embargo, somos conscientes de las dificultades fácticas que en numerosos casos puede comportar el establecimiento de determinados mecanismos de coordinación y cooperación, especialmente cuando han sido fijados por normación reglamentaria, sin el consenso interadministrativo deseable en supuestos que requieren recursos humanos, materiales y tiempo suficiente para implantarlos.

Aun así, estas circunstancias, por más comprensibles que sean, no son una cuestión que pueda trascender la dimensión administrativa para convertirse en un supuesto de vulneración del orden constitucional y estatutario.

Una vez formulada la última consideración, que entendemos que es conveniente reflejar, aunque no es determinante en el examen que nos corresponde llevar a cabo, y una vez analizado el contenido de la regulación de los diversos apartados y epígrafes que integran el nuevo artículo 60 bis RPH y, por conexión, el anexo VI al que remite para su compleción, debemos concluir que no vulneran las competencias de planificación hidrológica de la Generalitat ex artículo 117.1 EAC. Y lo anterior porque lo que hacen es establecer un deber de ordenación de una parte de la información que ha de integrar el contenido de los planes hidrológicos de cuenca (y, por consiguiente, del Plan de gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña), a fin de facilitar la coordinación entre todos ellos y con el PHN, de manera que no se perturban ni interfieren las capacidades sustantivas y decisorias de la Generalitat a la hora de diseñar, aprobar y gestionar el precitado instrumento de planificación hidrológica y establecer, consiguientemente, sus políticas públicas en la materia. Respecto de la información requerida, cabe tener presente, además, que se proyecta únicamente sobre las medidas (básicas, complementarias u otras) que lleven aparejada una previsión de gasto económico (actuaciones específicas); que debe adjuntarse siempre que esté disponible; que adopta la forma de resumen, en forma de listado (adjuntada a la memoria o anexo del plan hidrológico), y que se limita sustancialmente a reseñar códigos y datos de carácter identificativo.

Asimismo, y tomando como base las consideraciones que hemos expuesto sobre el carácter estratégico, complejo e integrado del sistema de planificación hidrológica estatal, y de la naturaleza del agua como bien esencial para las bases de la economía, sumado en su conjunto según la ordenación de las demarcaciones, el Estado halla amparo en el título competencial ex artículo 149.1.13 CE para aprobar el precitado precepto en el ejercicio de las facultades de coordinación que le corresponden en la precitada materia.

En conclusión, los apartados treinta y cuarenta y tres del artículo segundo del Real decreto 1159/2021, en los nuevos artículo 60 bis y anexo VI que incorporan al Reglamento de planificación hidrológica, aprobado por el Real decreto 907/2007, no vulneran las competencias de la Generalitat sobre aguas de cuencas intracomunitarias ex artículo 117.1 EAC ni sobre medio ambiente ex artículo 144 EAC, y encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE.

2. En último término, nos corresponde examinar el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que modifica la disposición final primera RD 907/2007, relativa al fundamento competencial de la norma, en la que se detallan los títulos competenciales del Gobierno del Estado para aprobar el Reglamento de planificación hidrológica, que son los siguientes:

«Disposición final primera. Fundamento competencial.

1. Los artículos 1.1, 2 y 3, así como los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 9.1, 15, 16, 16 bis, 17.1, 2 y 4, 17 bis, 19.1, 40, 42.1, 60 bis, 64, 65, 66.1, 67, 68, 69, 70, 71, 76.1, 78.1, 83, 84, 85, 86, 87.3, 4, 5, 6 y 7, 89.2, 4 y 5, 90, 91.1 y 3 y 92 de este reglamento tienen carácter básico y se dictan al amparo del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

2. Los artículos 18, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 39 bis, 43, 44, 45 bis, 49 bis, 49 ter, 50, 51, 55 y 59.3 de este reglamento tienen carácter básico y se dictan al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

3. Los artículos 7, 8, 10, 24, 24 bis, 25, 25 bis, 83 bis y 83 ter tienen carácter básico y se dictan conjuntamente al amparo del artículo 149.1 en sus reglas 13.ª y 23.ª de la Constitución. Además el artículo 83 ter también se dicta al amparo del artículo 149.1.3.ª que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales.

4. Los restantes artículos de este reglamento se dictan al amparo del artículo 149.1.22.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado competencia sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma.»

Respecto a esta disposición, aunque el peticionario no argumenta explícitamente las dudas que le plantea, cabe entender que la cuestiona por conexión con los preceptos solicitados, puesto que sí que menciona la habilitación competencial que el RD 1159/2021 les da sobre la base del artículo 149.1.13 y .23 CE.

De acuerdo con la doctrina jurisprudencial y consultiva, expresada muy recientemente en el DCGE 1/2022, de 14 de febrero (FJ 4.3), las disposiciones que contienen los títulos competenciales habilitantes mantienen «su virtualidad para aquellos preceptos que no vulneran las competencias autonómicas, de acuerdo con el razonamiento de carácter ?sistemático? utilizado por el Tribunal Constitucional (DCGE 16/2015, FJ 3.12)». Como es sabido, este último sostiene que las citadas disposiciones no tienen carácter autónomo sino que se vinculan a la impugnación de los preceptos previamente examinados (STC 36/2021, de 18 de febrero, FJ 1). En consecuencia, son o no inconstitucionales en la medida y con el alcance en que lo son los preceptos que se amparan en las cláusulas competenciales que en aquellas se contienen (entre otros, STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 14, y DCGE 16/2010, 13 de julio, FJ 4.6).

En conclusión, el artículo primero, apartado tres, del RD 1159/2021, que da nueva redacción a la disposición final primera RD 907/2007, con respecto a la habilitación de los preceptos examinados, que hemos considerado precedentemente que se adecuan al bloque de la constitucionalidad, no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

 

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

Primera. El artículo segundo, apartado dieciséis, y el artículo primero, apartado dos, del Real decreto 1159/2021, de 28 de diciembre, que modifica el Real decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la planificación hidrológica, que incorporan el artículo 24 bis a este Reglamento y la disposición transitoria segunda al Real decreto 907/2007, no vulneran las competencias de la Generalitat sobre medio ambiente previstas en el artículo 144 EAC y tienen amparo en el artículo 149.1.23 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Segunda. El artículo segundo, apartados treinta y cuarenta y tres, del Real decreto 1159/2021, que incorpora al Reglamento de planificación hidrológica, aprobado por el Real decreto 907/2007, el artículo 60 bis y el anexo VI, no vulnera las competencias de la Generalitat sobre aguas de cuencas intracomunitarias ni sobre medio ambiente previstas, respectivamente, en los artículos 117.1 y 144 EAC, y tienen amparo en el artículo 149.1.13 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Tercera. El artículo primero, apartado tres, del Real decreto 1159/2021, que modifica la disposición final primera del Real decreto 907/2007, por el que se aprueba el Reglamento de planificación hidrológica, con respecto a la habilitación competencial de los preceptos que hemos declarado conformes con el marco constitucional y estatutario en las dos conclusiones anteriores, tampoco vulnera la Constitución ni el Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

 

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

 

Barcelona, 8 de marzo de 2022

 

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

 

Joan Egea Fernàndez

Presidente