Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 19/2015 del 01 de enero de 2015

Contestacion

DICTAMEN 19/2015, de 26 de noviembre, sobre la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho (BOE núm. 249, de 17 de octubre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 28 de octubre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 27 de octubre (Reg. núm. 5004), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 27 de octubre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución Española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los apartados uno y tres del artículo único de la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 29 de octubre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, según los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Joan Ridao Martín.

3. En la misma sesión, de conformidad con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 26 de noviembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno ha solicitado dictamen al Consell sobre la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho (en lo sucesivo, LO 15/2015 o Ley orgánica de reforma de la LOTC), con carácter preceptivo y previamente a la interposición, si procede, de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (en lo sucesivo, TC).

A fin de delimitar el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico expondremos primeramente el contenido y la finalidad de la LO 15/2015, para lo cual partiremos del contexto normativo en el que se inserta. A continuación, señalaremos cuáles son las dudas que suscita al peticionario esta reforma de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, junto con los argumentos en que se fundamentan y, finalmente, describiremos la estructura que adoptará este pronunciamiento a fin de dar cumplida respuesta a todas las cuestiones anteriores.

1. La LO 15/2015 tiene un artículo único, con cuatro apartados que modifican los artículos 80, 87, 92 y 95 LOTC, y una disposición final única, que dispone la entrada en vigor de la Ley el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. El objeto de la reforma de la LOTC, como indica su título, es establecer una nueva regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional.

En el preámbulo se afirma que uno de los principales componentes del ejercicio de cualquier función jurisdiccional es la garantía de la efectividad de las resoluciones, lo que constituye un elemento esencial de la existencia de un estado de derecho. A estos efectos, y en relación con la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, justifica la conveniencia de una nueva regulación de los instrumentos para hacer efectivos sus pronunciamientos porque «la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar tal efectividad obliga a desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía de efectividad sea real».

Como se ha dicho, el artículo único de la LO 15/2015 modifica cuatro preceptos del título VII de la LOTC, bajo la denominación «De las disposiciones comunes sobre procedimiento». El apartado uno del mencionado artículo único añade un segundo párrafo al artículo 80 LOTC, que establece el carácter supletorio de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa (en lo sucesivo, LJCA), en materia de ejecución de resoluciones.

El apartado dos modifica el artículo 87 y añade un segundo párrafo al apartado primero de dicho artículo, que habilita al alto tribunal para «acordar la notificación personal de sus resoluciones a cualquier autoridad o empleado público que se considere necesario». Respecto del apartado segundo del propio precepto, añade un nuevo párrafo que atribuye a sus sentencias y resoluciones «la consideración de títulos ejecutivos».

El apartado tres del artículo único de la LO 15/2015 contiene una modificación del artículo 92 LOTC que supone una ampliación destacable de su contenido normativo, dado que pasa de tener un único apartado a tener cinco, uno de ellos subdividido en cuatro letras.

En concreto, el artículo 92, apartado 1, LOTC mantiene la redacción dada por la LO 2/1979, que fue modificada, al introducir un segundo párrafo, por la Ley orgánica 6/2007, de 24 de mayo, y añade ahora un primer inciso al apartado que dispone que el Tribunal Constitucional «velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones», así como la referencia a «las medidas de ejecución necesarias», entre las actuaciones que puede adoptar para hacer efectivas sus resoluciones. Asimismo, en el segundo párrafo del mismo apartado primero, la reforma preserva la declaración de nulidad de las resoluciones que contravengan las dictadas en la jurisdicción constitucional. Y, a continuación, en el apartado 2, prevé que el Tribunal pueda pedir el auxilio de cualquier administración o poder público para garantizar la efectividad de sus resoluciones y que lo prestarán con carácter preferente y urgente, mientras que en el apartado 3 atribuye legitimación a las partes para promover el incidente de ejecución.

Por su lado, el nuevo apartado 4 del artículo 92 LOTC contiene un conjunto de medidas que puede acordar el Tribunal Constitucional en caso de incumplimiento total o parcial de sus resoluciones. Se dispone que la adopción de estas medidas irá precedida de un breve procedimiento iniciado de oficio o a instancia de parte, en el que se requerirá a instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares responsables de su cumplimiento la emisión de un informe al respecto en el plazo fijado en cada caso. Recibido el informe, el Tribunal, si apreciase incumplimiento de su resolución, total o parcial, podrá adoptar cualesquiera de las siguientes medidas: imponer multa coercitiva de 3.000 a 30.000 euros, reiterando la multa hasta el cumplimiento íntegro de la resolución (letra a); acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo necesario para asegurar la observancia del pronunciamiento del Tribunal (letra b); llevar a cabo la ejecución sustitutoria de las resoluciones, para lo que el Tribunal podrá requerir al Gobierno del Estado que adopte las medidas necesarias (letra c), y, finalmente, si procede, deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder (letra d).

Por último, el apartado 5 del artículo 92 LOTC dispone que, para la ejecución de las resoluciones de suspensión de disposiciones, actos o actuaciones, cuando concurran «circunstancias de especial trascendencia constitucional», el Tribunal podrá adoptar las medidas necesarias sin dar audiencia a las partes, que serán convocadas por un plazo de tres días, de forma que, tras este trámite, pueda decidir levantar, confirmar o modificar las medidas inicialmente acordadas.

La última modificación introducida por la LO 15/2015 la contiene el apartado cuatro del artículo único, que da nueva redacción al artículo 95.4 LOTC, y que dispone que los límites de las sanciones previstas en el artículo 95.3 y que las multas previstas en el nuevo artículo 92.4.a puedan ser revisados por ley ordinaria.

Descrito el contenido de la norma objeto de dictamen, debemos situarla en el contexto de las diferentes reformas de la LOTC, dado que esta, en sus treinta y seis años de vigencia, ha experimentado hasta diez reformas de diferente alcance y significación. Entre otros hay que reseñar, a los efectos de nuestro Dictamen, las que han modificado las atribuciones del Tribunal Constitucional. La primera modificación de la LOTC fue la efectuada por la Ley orgánica 8/1984, de 26 de diciembre, por la que se derogó el artículo 45, que preveía un recurso de amparo directo ante las resoluciones firmes que declararan la obligación de prestar el servicio militar y fueran consideradas lesivas del derecho a la objeción de conciencia. Posteriormente, la Ley orgánica 4/1985, de 7 de junio, suprimió el recurso previo de inconstitucionalidad sobre los proyectos de estatutos de autonomía y las leyes orgánicas, previsto en el artículo 79, supresión que fue declarada no contraria a la Constitución por la STC 66/1985, de 23 de mayo. Recientemente, la Ley orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, ha dado una nueva redacción al artículo 79, mediante la que se introduce de nuevo el recurso previo de inconstitucionalidad, si bien su objeto se limita a los proyectos de estatutos de autonomía y a sus propuestas de reforma. Las competencias del Tribunal también fueron ampliadas por la Ley orgánica 7/1999, de 21 de abril, que introdujo un nuevo proceso constitucional, el conflicto en defensa de la autonomía local, regulado en el artículo 75 bis y siguientes.

Mención especial merece la Ley orgánica 6/2007, que supuso una reforma importante de la LOTC en diferentes aspectos. Por una parte, se reforzó la llamada dimensión objetiva del recurso de amparo, al configurar la admisión a partir del concepto de especial trascendencia constitucional. Asimismo, se reguló la participación de las partes en el proceso a quo en la tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad, como también la llamada cuestión interna de inconstitucionalidad. En el aspecto orgánico, se previeron los mecanismos de participación de las asambleas legislativas autonómicas en el proceso de designación de magistrados del Tribunal Constitucional por parte del Senado, aspecto que fue declarado no contrario a la Constitución por la STC 49/2008, de 9 de abril. Finalmente, la reforma del 2007 significó un fortalecimiento del carácter único y exclusivo de la jurisdicción constitucional, modificando el artículo 4, así como el artículo 92 LOTC, precepto en el que, hay que subrayarlo a los efectos que aquí interesan, se introdujo la posibilidad de que el Tribunal pudiera declarar, en incidente de ejecución, la nulidad de cualquier resolución contraria a las dictadas por él mismo, tras la audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano que las dictó.

2. Una vez expuesto el contenido de la LO 15/2015 y el contexto normativo en el que se inserta, hay que señalar, brevemente, las dudas que suscita al Gobierno en relación a determinados aspectos de la reforma de la LOTC.

La solicitud del Gobierno plantea un reproche general a la Ley al considerar que comporta un cambio cualitativo muy importante en la naturaleza de la institución y que puede alterar el equilibrio y el juego de contrapesos con el resto de poderes del Estado establecido por la Constitución de 1978. Dicho planteamiento general sirve para fundamentar el cuestionamiento sobre varios aspectos de la reforma de la LOTC.

Antes, sin embargo, de concretar los problemas de constitucionalidad desde un punto de vista sustantivo, la solicitud considera que el procedimiento parlamentario de lectura única y urgencia por el que se ha tramitado la iniciativa legislativa supone una limitación de la capacidad de enmienda y una reducción de la participación y del debate respecto de la reforma «de una institución capital», lo que puede suponer una vulneración del derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23 CE.

En cuanto a la regulación material efectuada por la LO 15/2015, el Gobierno suscita una primera duda respecto del apartado uno del artículo único, que introduce un segundo párrafo al artículo 80 LOTC, sosteniendo que el reenvío a la LJCA en materia de ejecución de resoluciones se hace sin excepciones, lo que denota un cambio en la configuración de la institución y la voluntad de darle «un carácter judicialista». A partir de esta remisión estima que pueden acabar de conferirse al Tribunal Constitucional unas potestades de hacer cumplir sus resoluciones más intrusivas que las que dispone el poder judicial porque pueden proyectarse no únicamente sobre las administraciones sino también sobre órganos constitucionales, como las Cortes o el Gobierno del Estado, o estatutarios, como el Parlamento de Cataluña o el Gobierno de la Generalitat. Por este motivo considera que el precepto mencionado podría vulnerar la reserva jurisdiccional del artículo 117.3 CE, así como el artículo 153.c CE.

La segunda duda se plantea respecto de la nueva redacción del artículo 92.1 LOTC. En opinión del solicitante, la incorporación de la referencia a la función de velar por el cumplimiento de sus resoluciones, así como la posibilidad de que el mismo pueda acordar las medidas de ejecución necesarias, parece atribuir al Tribunal una función diferente a la de resolver los procesos jurisdiccionales, consistente en seguir atentamente y tomar conocimiento del grado de efectividad de sus resoluciones lo que, entiende, supondría un cambio en la naturaleza y en la posición del Tribunal Constitucional, así como en su función de árbitro en las controversias competenciales, que excedería la habilitación al legislador orgánico contenida en el artículo 165 CE.

La petición también suscita dudas de constitucionalidad respecto del artículo 92.4.a LOTC, en la redacción dada por el apartado cuatro del artículo único LO 15/2015, que prevé la imposición de multas coercitivas de tres mil a treinta mil euros, sobre la base de una doble consideración. Por una parte, estima que las cuantías son desproporcionadas y que no se prevé ningún criterio para determinarlas en cada caso, dejando su fijación a discrecionalidad del Tribunal. Por otra, considera que no se prevé la posibilidad de plantear recurso por parte de las personas u órganos a quien se haya impuesto las multas, más allá del genérico recurso de súplica previsto por el artículo 93.2 LOTC y resuelto por el propio Tribunal. Según la solicitud, estaría vulnerándose de esta forma «la garantía de disponer de la posible revisión de la resolución sancionadora ante un Tribunal superior al que ha impuesto la sanción, prevista en el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [?] [y] en el artículo 2 del Protocolo núm. 7 del Convenio europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales».

Igualmente, el Gobierno cuestiona la constitucionalidad de la previsión del artículo 92.4.b LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, consistente en acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsables del incumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, durante el tiempo necesario para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal. En este caso, la posible inconstitucionalidad vendría dada porque nos encontraríamos ante la atribución de «potestades de naturaleza cautelar o sancionadora, de dudosa idoneidad, más propias de jueces y tribunales del orden penal» y que no reúnen las garantías mínimas de un régimen sancionador. Además, porque la suspensión de autoridades y empleados públicos constituiría una de las medidas establecidas por el artículo 155 CE, de forma que la previsión del artículo 92.4.b LOTC conculcaría este precepto al adoptarse por parte de un órgano y un procedimiento diferente del que prevé la Constitución.

El artículo 92.4.c LOTC, al prever la posibilidad de que el Tribunal Constitucional acuerde la ejecución sustitutoria y requiera la colaboración del Gobierno del Estado para asegurar el cumplimiento de su resolución, podría vulnerar, en opinión del Gobierno, el artículo 155 CE, así como la autonomía reconocida constitucionalmente a las comunidades autónomas por el artículo 137 CE, y los artículos 153.c y 117.3 CE.

Finalmente, el Gobierno cuestiona el artículo 92.5 LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, porque, al habilitar al Tribunal Constitucional para adoptar medidas para asegurar la efectividad de la suspensión de las disposiciones y los actos, con el carácter de cautelarísimas e inaudita parte, se estaría excediendo al artículo 161.2 CE, que regula el efecto suspensivo de los procesos constitucionales, e incurriría por este motivo en las mismas vulneraciones de preceptos constitucionales que las mencionadas respecto del artículo 92.4 LOTC.

3. Una vez delimitado el objeto del Dictamen, pues, indicaremos la estructura que adoptará. Así, en el fundamento jurídico siguiente nos pronunciaremos, en primer lugar, sobre la adecuación constitucional del procedimiento legislativo seguido para la aprobación de la LO 15/2015. Acto seguido, examinaremos las distintas cuestiones sustantivas que plantea la solicitud, que se refieren a la aplicación supletoria de la LJCA en materia de ejecución de resoluciones; atribución expresa al Tribunal Constitucional de velar por el cumplimiento de sus resoluciones; imposición de multas coercitivas; suspensión en las funciones de autoridades y empleados públicos; ejecución sustitutoria, y previsiones sobre la garantía de la efectividad de la suspensión de disposiciones y actos impugnados. Paralelamente, enunciaremos en relación con cada precepto el parámetro constitucional a tener en cuenta y procederemos a su aplicación en cada caso.

Segundo. El marco constitucional de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y su aplicación a los preceptos solicitados

En función de lo que ha sido anunciado, y a fin de dar adecuada respuesta a las dudas de inconstitucionalidad suscitadas por el Gobierno, en el presente fundamento jurídico analizaremos el parámetro constitucional aplicable a los preceptos reformados por la LO 15/2015, a partir de unas consideraciones generales sobre la vertiente ejecutiva de la jurisdicción constitucional y, al mismo tiempo, examinaremos los preceptos solicitados a fin de determinar si se adecuan al mismo. Previamente, sin embargo, trataremos una cuestión de relevancia formal, también planteada por el solicitante, como es la adecuación constitucional del procedimiento parlamentario de lectura única utilizado para la aprobación de la Ley orgánica de reforma de la LOTC.

1. Primeramente, el Gobierno considera vulnerado el derecho fundamental del artículo 23 CE, porque el procedimiento de lectura única por el que se ha tramitado la Proposición de ley orgánica de reforma de la LOTC limita la capacidad de enmienda y reduce de forma drástica la participación y el debate de los parlamentarios respecto de una regulación que «comporta un cambio cualitativo muy importante en la naturaleza misma de la institución y de sus funciones constitucionales, y puede alterar el equilibrio y el juego de contrapesos con el resto de poderes del Estado establecidos por la Constitución de 1978».

Para situar esta duda en su contexto, es necesario que expongamos, antes de nada y de forma sucinta, los trámites principales que ha seguido el procedimiento de elaboración y de aprobación de la norma que ahora nos ocupa. Así, la correspondiente Proposición de ley orgánica, cuyo texto se presentó en el Congreso de los Diputados el 4 de septiembre de 2015 (BOCG, Congreso de los Diputados, serie B, núm. 237-1, de 4 de septiembre de 2015), fue tomada en consideración por el Pleno de esta Cámara el día 16 del mismo mes en que, de forma subsiguiente, se acordó su tramitación directa y en lectura única, así como también por el procedimiento de urgencia (art. 93 y 126.5 del Reglamento del Congreso de los Diputados, RCD, en lo sucesivo). Seguidamente, se tramitó en el Senado, en el seno de la Comisión Constitucional, con plazos nueva y expresamente reducidos, y fue aprobada por el Pleno de esta Cámara el día 15 de octubre (BOCG, Senado, núm. 607, de 2 de octubre de 2015).

A lo largo de dicho procedimiento, que ha tenido una duración de algo más de un mes, formalmente, se han presentado enmiendas, tanto en el Congreso como en el Senado. Así, en el primero se presentaron enmiendas de totalidad, de modificación, de mejora y de supresión del articulado (BOCG, Congreso del Diputados, serie B, núm. 237-3, de 29 de septiembre de 2015) y en el segundo, propuestas de veto, enmiendas al articulado y votos particulares (BOCG, Senado, núm. 611, 612 y 613, de 13, 14 y 15 de octubre de 2015). Ahora bien, ninguna de ellas triunfó, de modo que la Proposición de ley orgánica se aprobó en los mismos términos que el texto inicial presentado al Congreso (BOCG, Senado, núm. 613, de 15 de octubre de 2015). Por último, debe añadirse que la norma, presentada como iniciativa legislativa de origen parlamentario, no fue objeto de dictamen previo por parte del Consejo de Estado ni del Consejo General del Poder Judicial.

Dicho esto, cabe recordar que la técnica de lectura única constituye un tipo de procedimiento parlamentario de carácter facultativo, tendente a agilizar la aprobación de las leyes, que se caracteriza por la omisión de diferentes trámites de la fase central del iter legis común. En concreto, si bien puede presentar alguna variación según los diferentes reglamentos parlamentarios, se caracteriza porque en lugar de las lecturas sucesivas a que se somete el texto durante su tramitación, el susodicho procedimiento se ve habitualmente reducido a dos únicos momentos: el debate de totalidad ante el Pleno de la Cámara y la votación también única por parte de ese mismo órgano. En el ámbito de las Cortes Generales, en el que se sitúa la Ley orgánica objeto de nuestro Dictamen, el artículo 150.2 RCD declara que «[a]doptado tal acuerdo [de tramitación directa y en lectura única] se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación» (en el mismo sentido, art. 129.2 y .3 RS).

En lo que ahora interesa, el artículo 150 RCD regula la tramitación de proyectos o proposiciones de ley en lectura única en la sección sexta del capítulo III, dedicado a las especialidades en el procedimiento legislativo, al igual que hace el artículo 129 del Reglamento del Senado (RS, en lo sucesivo) que se incorpora a la sección primera del capítulo II, relativo a los procedimientos legislativos especiales. En concreto, el apartado 1 del mencionado artículo 150 RCD dispone que ese procedimiento se acordará «[c]uando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita». En un sentido idéntico se pronuncia el artículo 129.1 RS.

Así pues, los requisitos exigidos son dos: que la naturaleza del texto lo aconseje o que lo permita la simplicidad de su formulación. La jurisprudencia constitucional misma ha dejado dicho que «la figura de los proyectos o proposiciones de ley en lectura única, típica del Derecho parlamentario [?] tiene precisamente su razón de ser en iniciativas legislativas cuya naturaleza o simplicidad de formulación permiten una tramitación abreviada de las mismas» (STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 10, y 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4).

En el ámbito de los usos parlamentarios que, como reconoce la doctrina, constituyen un instrumento de interpretación importante dentro de la organización y el funcionamiento de las cámaras, si bien claramente subordinado al reglamento parlamentario y a la ley (STC 90/2005, de 18 de abril, entre muchas otras), la falta de precisión de los mencionados requisitos ha comportado que, en ocasiones, este tipo especial de procedimiento haya sido utilizado en casos en que, con independencia de la naturaleza o la simplicidad del contenido de la regulación, se había alcanzado un alto grado de consenso en torno a un proyecto o una proposición de ley que permitía prever que los textos iniciales no serían modificados durante el curso de la tramitación.

Ahora bien, no por esta práctica se puede entender que el carácter consensuado de la norma se identifique con el primer supuesto previsto en los artículos 150.1 RCD y 129.1 RS, ya que la exigencia que «la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen», debería excluir a priori del procedimiento de lectura única las regulaciones que, por su contenido, gozan de relevancia constitucional, por ejemplo porque afectan principios y valores constitucionales, aspectos esenciales de los derechos fundamentales, órganos de naturaleza constitucional, relaciones entre los poderes públicos o normas cabecera de carácter sectorial. En cuanto al segundo supuesto, que la «simplicidad de su formulación» lo permita, este debería entenderse referido no solo a textos muy breves o a iniciativas legislativas sobre las que se debate en conjunto su aprobación o rechazo, sino también a los que no presenten una complejidad técnica que aconseje un debate más profundo y con un grado más alto de participación parlamentaria.

Es sabido que el mencionado procedimiento ha sido muy criticado por la doctrina, en la medida en que puede comportar una restricción severa en el ejercicio del derecho de participación de las minorías en la función legislativa, dado que estas tienen disminuidas sus facultades de censura y de modificación del texto legislativo propuesto. En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha constatado que se trata de «un procedimiento en el cual resultan notablemente limitadas las posibilidades de participación de las minorías en el proceso de elaboración de la norma» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5).

Llegados a este punto, cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que la configuración del derecho fundamental del artículo 23.2 CE o ius in officium «comprende los Reglamentos parlamentarios a los que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones que los parlamentarios ostentan; de tal suerte que una vez conferidos dichos derechos por la norma reglamentaria pasan a formar parte del status propio del cargo de parlamentario y sus pretendidas transgresiones pueden ser defendidas ante este Tribunal, al amparo del art. 23.2». Y que, a estos efectos, merecen protección constitucional los derechos o las facultades que «pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa [?] siendo vulnerado el art. 23 CE si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes» (por todas, STC 27/2000, de 31 de enero, FJ 4). De este modo, no hay duda de que la facultad de enmienda forma parte del contenido central del ejercicio de la función legislativa (STC 119/2011), porque permite ejercer con plenitud el poder legislativo, mediante la introducción de modificaciones en los textos en tramitación, principalmente con la finalidad de alcanzar el más amplio consenso posible de voluntades y procurar la mejora técnica del texto final.

Por todo ello, la aplicación de la modalidad procedimental de lectura única puede repercutir sobre los derechos de participación política de los parlamentarios ex artículo 23 CE, puesto que, como hemos dicho, el procedimiento de elaboración de la ley en el seno de las dos cámaras se reduce al debate a la totalidad, según las reglas de funcionamiento y enmienda que lo caracterizan (art. 150.2 RCD y 129.2 RS).

A pesar de lo anterior, como ha puesto de relieve últimamente el propio Tribunal, la adopción del procedimiento de lectura única se trata de una posibilidad prevista en los reglamentos de las cámaras, que no priva absolutamente al parlamentario de seguir ejerciendo sus derechos del artículo 23 CE a través de la participación en el resto de actos y trámites anteriores al momento de la aprobación de la ley; en concreto, a través de la formulación de modificaciones o alternativas por escrito, de la exposición oral de su posición política y de las posibles discrepancias ante el Pleno, y de decidir el sentido del voto final de aprobación o rechazo (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 5, y 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4).

Asimismo, con motivo de la tramitación por lectura única de la Proposición de ley de reforma del artículo 135 CE, ha considerado que «ni siquiera la reforma constitucional estaba vedada al procedimiento de lectura única por la falta de concurrencia de la nota de simplicidad o naturaleza que aconsejan el recurso a este tipo de procedimiento legislativo» (STC 238/2012, de 13 de diciembre de 2012, FJ 4), porque «las normas aplicables (art. 150 RCD y concordantes) no establecen materias vedadas a dicha tramitación, como sí sucede con el Reglamento parlamentario de alguna Asamblea autonómica» (ATC 9/2012, de 13 de enero, FJ 3). En suma, en esta doctrina ha declarado que corresponde al Pleno de la Cámara el juicio sobre la oportunidad de acudir a este tipo de procedimiento, así como el ejercicio de ponderar la concurrencia de los requisitos exigidos por el Reglamento del Congreso, de forma que es el mismo órgano plenario el que debe adoptarlo por mayoría simple, a propuesta de la Mesa, y escuchada la Junta de Portavoces.

Sea como fuere, en su jurisprudencia más reciente, el Tribunal Constitucional ha admitido que las lesiones constitucionales derivadas de la utilización de este procedimiento excepcional «solo podrían traer causa del incumplimiento de los supuestos en los que el Reglamento parlamentario permite acudir a este procedimiento excepcional, esto es, cuando su naturaleza lo aconseje o la simplicidad de su formulación lo permita». Por tanto, también reconoceque le corresponde efectuar un control de la decisión misma de adoptarlo, en aras de su adecuación al parámetro de constitucionalidad configurado por las condiciones establecidas por los reglamentos parlamentarios (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 10).

Dicho esto, y situados en el parámetro del bloque de constitucionalidad relativo a los derechos de los parlamentarios en el ejercicio de la función legislativa, no puede obviarse, a nuestro parecer, que la lectura única se erige como un supuesto muy singular y excepcional, que implica una manifestación del predominio de la mayoría parlamentaria y que restringe considerablemente los derechos de participación de las minorías. Así, su uso ha de venir acotado a lo dispuesto por los reglamentos parlamentarios; respecto a lo que ahora nos ocupa, por los artículos 150.1 RCD y 129.1 RS. Por consiguiente, si se quiere dotar de eficacia los requisitos que prevén estos preceptos, consideramos, a diferencia de lo que ha expresado la jurisprudencia constitucional a la que hemos hecho mención, que la decisión parlamentaria para la adopción del procedimiento debe respetar el contenido mínimo de los precitados requisitos, como limitación indisponible y, al mismo tiempo, debe poder ser objeto de control en dicho aspecto. De no ser así, no solo repercute desfavorablemente en los derechos de participación política de los grupos de la oposición parlamentaria, sino que además puede alterar el procedimiento de conformación de la voluntad política de las cámaras en la tramitación de una iniciativa legislativa.

Según estos argumentos, la lectura única no parece el procedimiento más adecuado para la tramitación de normas con rango de ley que tienen por objeto regular materias de especial trascendencia. Y todavía lo es menos para la elaboración de la presente Proposición de ley orgánica de reforma de la LOTC, en la medida en que se trata de una reforma de un alcance significativo, en la que se dirime, cuando menos, un eventual cambio en el diseño de la jurisdicción constitucional que, como se analizará más adelante, puede tener múltiples implicaciones de orden jurídico-institucional. No en vano, se modifica la regulación actual sobre un aspecto esencial del funcionamiento del Tribunal Constitucional como son sus potestades para ejecutar las resoluciones recaídas en los diversos procesos constitucionales y, además, se alteran las relaciones entre dicho órgano constitucional y los poderes legislativos y ejecutivos en el ejercicio de sus funciones representativas y ejecutivas, comprendiendo la posibilidad de que los empleados y autoridades de las administraciones correspondientes puedan ser, incluso, destinatarios de medidas coercitivas. Por tanto, desde el punto de vista sustantivo, estamos ante una iniciativa legislativa que, por su naturaleza, no es adecuada para ser tramitada mediante el procedimiento de lectura única.

Aparte de eso, de la tramitación de la Proposición de ley orgánica en el Congreso y en el Senado, que hemos detallado anteriormente, se desprende la falta del más elemental consenso parlamentario previo, tal como se deriva del posicionamiento manifestado por los diferentes grupos parlamentarios en los debates reproducidos en el diario de sesiones de las cámaras y del rechazo de todas las enmiendas presentadas. En ese sentido, es obvio que la celeridad de los trámites que provocó la adopción de ese tipo de procedimiento al que, además, se añadió la declaración de urgencia en ambas cámaras, dificulta el debate y la conformación madura de la voluntad política que caracteriza a la función representativa.

Tras las consideraciones efectuadas, debemos concluir que, vista la naturaleza de la Proposición de ley orgánica de reforma de la LOTC, el procedimiento de lectura única no era el adecuado para su tramitación parlamentaria, razón por la que se ha incumplido el requisito exigido por los artículos 150.1 RCD y 129.1 RS. La utilización de esta tipología procedimental para un supuesto no amparado en los reglamentos parlamentarios que, como hemos visto, comporta la reducción de los derechos de participación de las minorías en el ejercicio de la función legislativa, supone, asimismo, la vulneración del ius in officium de los parlamentarios y, consiguientemente, del artículo 23 CE.

2. Ahora ya desde el punto de vista material, nos corresponde analizar el marco constitucional aplicable a la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Para llevar a cabo esta operación, a continuación debemos detenernos a analizar primeramente la singularidad que supone el alcance del control de constitucionalidad de la LOTC, así como la posición institucional que ocupa en la estructura del Estado.

Antes de iniciar el análisis de la problemática suscitada, hemos de señalar la particularidad que supone que el Tribunal Constitucional controle la constitucionalidad de su propia Ley orgánica, única norma legal, más allá de la Constitución, a la que está vinculado. Al respecto, el propio Tribunal Constitucional ha determinado que la LOTC no está exenta de control de constitucionalidad, sino sometida al principio de supremacía constitucional (art. 9.1 CE). Según esta doctrina, el legislador orgánico previsto en el artículo 165 CE tiene límites en el ejercicio de su libertad de configuración tanto en función de los preceptos que integran el título IX de la Constitución como con el modelo de Tribunal Constitucional «que se deriva de una interpretación conjunta de nuestra Norma Suprema y de los principios constitucionales que se proyectan sobre el mismo» (STC 49/2008, FJ 3).

A pesar de todo, hemos de indicar que, vista la singular posición de la LOTC, el Tribunal Constitucional ha reconocido que debe respetar especialmente su presunción de constitucionalidad en la medida en que no le corresponde a él sino al legislador orgánico regular el funcionamiento del Tribunal, el estatuto de sus miembros, o el procedimiento y las condiciones del ejercicio de las acciones. Por eso mismo, el control de la LOTC «debe limitarse a los supuestos en que existe un conflicto evidente e insalvable entre la misma y el texto constitucional» (STC 49/2008, FJ 4). Y, en consecuencia, debe adquirir un carácter eminentemente cauteloso, excluyendo una eventual fiscalización más intensa que colocaría al Tribunal en una posición de dominio respecto de su normativa reguladora.

Por otra parte, respecto a la naturaleza y funciones del Tribunal Constitucional, debe tenerse presente que la Constitución contiene una específica garantía jurisdiccional de su primacía (art. 9.1), configurándolo como un órgano constitucional que garantiza la efectiva vinculación de todos los poderes públicos a la norma fundamental.

El título IX CE regula los rasgos principales de carácter organizativo y funcional de este órgano, estableciendo los requisitos y la designación de sus miembros, así como los aspectos esenciales de su estatus (art. 159 y 160), competencias jurisdiccionales que le atribuye directamente la Constitución (art. 161 y 163), legitimación para interponer los correspondientes procesos constitucionales (art. 162) y efectos de sus sentencias (art. 164). El título se cierra con una reserva específica de ley orgánica a la que se remite el desarrollo de la regulación del funcionamiento del Tribunal Constitucional, estatuto de sus miembros, procedimientos a sustanciar ante aquel y condiciones para el ejercicio de las acciones correspondientes (art. 165).

El Tribunal Constitucional, como órgano de garantía de la eficacia normativa de la Constitución, tiene naturaleza jurisdiccional: así, el artículo 161.1 CE le atribuye «jurisdicción en todo el territorio», sus miembros son independientes e inamovibles (art. 159.5 CE) y decide en forma de sentencia (art. 164 CE), según las normas de procedimiento (art. 165 CE) y a partir de la iniciativa de las partes legitimadas (art. 162 CE). Se trata, pues, de un tribunal único en su debido orden y no incardinado en el poder judicial. Atendiendo a la regulación de los títulos VI y IX, la Constitución distingue pues, dos jurisdicciones diferentes: «la del Poder Judicial que de forma exclusiva y excluyente tiene la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en todo tipo de procesos (Título VI CE) y es, por tanto, la común u ordinaria; y la del Tribunal Constitucional (Tít. IX CE) cuyo ámbito de actuación o de jurisdicción se limita a las garantías constitucionales a través de los procesos que se expresan en el art. 161 CE» (STC 113/1995, de 6 de julio, FJ 6).

Según lo anterior, el ejercicio de la jurisdicción constitucional, tal como hemos visto que se configura en la Constitución, tiene carácter exclusivo y excluyente respecto al control de constitucionalidad de las leyes (art. 161.1.a y 163 CE); subsidiario respecto de la jurisdicción ordinaria en la tutela de los derechos fundamentales ante los poderes públicos (art. 53.2 y 161.1.b CE), y concurrente con la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los conflictos de competencias (art. 153.c CE y art. 61.2 LOTC). Junto con las competencias expresamente previstas en el artículo 161.1 CE, el Tribunal también conoce con carácter exclusivo sobre el control de constitucionalidad del tratados internacionales previo a su ratificación (art. 95 CE) y sobre los conflictos entre órganos constitucionales y en defensa de la autonomía local, competencias estas últimas añadidas por la LOTC (art. 73 a 75 y art. 75 bis a 75 quinquies, respectivamente).

El constituyente de 1978 configuró el Tribunal Constitucional como un órgano jurisdiccional de control de la constitucionalidad de normas y actos jurídicos, sin añadir funciones que desvirtuaran esta naturaleza de garante de la Constitución frente a los procesos de producción y aplicación de las normas. Así, en el título IX de la Constitución no se incorporaron funciones como la exigencia de responsabilidades a los titulares de órganos estatales, presentes en el derecho comparado (art. 61 Ley fundamental de Bonn, art. 142 Constitución de Austria, art. 134 Constitución italiana) o, sin ir más lejos, en el Tribunal de Garantías Constitucionales. Este último tenía atribuido el enjuiciamiento de la responsabilidad penal de los titulares de los altos órganos del Estado, como el presidente de la República, de las Cortes, del Consejo de Ministros, del Tribunal Supremo y del Gobierno de las regiones autónomas, así como de los ministros, los consejeros de los gobiernos regionales, los magistrados del Tribunal Supremo y el fiscal general (art. 22, apdos. 3 a 8, y art. 76 a 100 de la Ley orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales, de 14 de junio de 1933).

A través del ejercicio de las competencias que le atribuye la Constitución, el Tribunal Constitucional actúa como intérprete supremo del texto fundamental, «de manera que su interpretación de los preceptos constitucionales, es decir, la definición de la norma, se impone a todos los poderes públicos» (STC 1/1981, de 26 de enero, FJ 2). Para asegurar dicha vinculación, gozan de especial trascendencia los efectos de las sentencias del Tribunal y, en este sentido, del artículo 164.1 CE se derivan tres mandatos fundamentales: publicación en el boletín oficial del Estado, fuerza de cosa juzgada y efectos erga omnes de todas las resoluciones «que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho». Esta especial eficacia de las sentencias ha sido subrayada por el propio Tribunal en los siguientes términos:

«las Sentencias de este Tribunal, de las que deriva una doctrina ?la doctrina constitucional?, como señala el art. 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), tienen el valor de cosa juzgada (art. 164.1 CE), de suerte que todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido. Los mencionados preceptos determinan, por sí solos, una eficacia de las Sentencias de este Tribunal que no se proyecta únicamente respecto de los hechos pretéritos que fueron el objeto del proceso, sino que se extiende de algún modo hacia el futuro, por lo menos para privar de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preservado.» (por todas, recogiendo doctrina anterior, STC 25/2015, de 19 de febrero, FJ 7)

Tanto de la Constitución (art. 164 CE) como de la LOTC (art. 87 LOTC) se deriva la obligación de los órganos y los sujetos afectados por un pronunciamiento del Tribunal Constitucional de cumplir lo que establece la resolución dictada por el intérprete supremo de la Constitución. A fin de garantizar la efectividad de esta obligación de cumplimiento, y aunque la Constitución no lo prevé expresamente, debe considerarse que este poder de ejecución de sus pronunciamientos resta implícito en la atribución de «jurisdicción» que efectúa el artículo 161.1 CE. Así, la jurisdicción constitucional no se agota en la función deliberativa y de enjuiciamiento a través de la que se ejerce al papel de intérprete supremo de la Constitución, sino que también incorpora una vertiente ejecutiva con el objeto de hacer efectivos los pronunciamientos que contienen sus resoluciones.

En este contexto, a título ilustrativo diremos que en el ámbito del derecho comparado no hay un único modelo respecto del poder de ejecución de los tribunales constitucionales. En Alemania, el artículo 35 de la Ley del Tribunal Constitucional Federal prevé que este «puede determinar en su sentencia quién la tiene que ejecutar. Puede, también regular en concreto la forma y la manera de la ejecución». En Austria, en cambio, el artículo 146 de la Constitución atribuye la ejecución de las sentencias del alto tribunal a la jurisdicción ordinaria en procedimientos muy específicos, como las demandas patrimoniales contra el Bund, los Länder u otros entes territoriales. Fuera de estos supuestos, la ejecución corresponde con carácter general al presidente federal, que puede dar instrucciones a los órganos del Bund o de los Länder para hacerla efectiva. En Italia, finalmente, no se prevé un poder específico de ejecución por parte del Tribunal Constitucional, de forma que el cumplimiento de las sentencias depende de la cooperación del resto de órganos y de los poderes públicos obligados.

En el caso español, la LOTC, en su redacción original de 1979, ya contenía determinadas previsiones normativas en materia de ejecución de sus resoluciones: la obligación de cumplimiento por parte de los poderes públicos y la posibilidad de solicitar el auxilio jurisdiccional (art. 87 LOTC), la imposición de multas coercitivas (art. 95.4 LOTC) y, directamente inspirado en el modelo alemán, la atribución al Tribunal Constitucional del poder de ejecución de sus resoluciones, declarando en su artículo 92 que el Tribunal «[p]odrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla, las medidas de ejecución necesarias y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución». La reforma de la LOTC, operada con la LO 6/2007, reforzó las facultades del Tribunal para garantizar la efectividad del cumplimiento de las sentencias y añadió un segundo párrafo al precitado artículo para otorgarle la capacidad de anular en incidente de ejecución todas las resoluciones que las contravinieran. Según la doctrina constitucional, este poder de ejecución, y en particular la facultad de anular los actos y resoluciones que incumplan un pronunciamiento de la jurisdicción constitucional, tiene como finalidad «la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior, pues establecen la posibilidad de anular cualquier acto que pudiera menoscabar dicho ámbito» (ATC 107/2009, de 24 de marzo, FJ 2).

La virtualidad de la vertiente ejecutiva de la jurisdicción constitucional es especialmente relevante en el ámbito del recurso de amparo en el que el Tribunal puede acordar el «restablecimiento del recurrente en la integridad de su Derecho o libertad con la adopción de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservación» (art. 55.1.c LOTC), que es un típico pronunciamiento de condena a una prestación, susceptible de ser ejecutado forzosamente por parte del Tribunal en caso de incumplimiento.

En efecto, los incidentes de ejecución promovidos ante el Tribunal se producen en la generalidad de los casos en el ámbito del recurso de amparo, como demuestra la práctica jurisdiccional (pueden citarse, entre otros, ATC 90/2008, de 14 de abril; 270/2008, de 15 de septiembre; 1/2009, de 12 de enero; 121/2011, de 26 de septiembre, y 186/2011, de 22 de diciembre). Además, en este tipo de proceso constitucional, el titular del derecho fundamental lesionado ostenta un derecho constitucional a la ejecución de la sentencia (art. 24.1 CE), que exige del Tribunal una actividad especialmente diligente para darle satisfacción en caso de que la lesión no sea reparada. Aun así, hay que poner de manifiesto que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha considerado insuficientes los mecanismos de reparación de los derechos fundamentales de que dispone el Tribunal Constitucional en cuanto que la LOTC no permite que pueda acordarse una indemnización en caso de que la ejecución de la restitutio in integrum sea imposible (García Mateos c. España, Sentencia de 19 de febrero de 2013). En este sentido, debemos señalar que la LO 15/2015, a pesar de tener por objeto «desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía de efectividad [de las resoluciones] sea real», no contiene tampoco una previsión específica para sanar esta anomalía.

Más allá del recurso de amparo, visto el objeto del presente Dictamen y las dudas que se nos han planteado, debemos centrar principalmente nuestro análisis en los procesos de declaración de inconstitucionalidad y, más particularmente, en los conflictos constitucionales. De hecho, en estas tipologías procedimentales son muy poco frecuentes los incidentes de ejecución. Tanto es así que, respecto a los procesos de control de constitucionalidad de las leyes, el Tribunal Constitucional declaró muy pronto que «[l]as sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de las leyes, que determinan el efecto de invalidación de las mismas, no tienen ejecución por la justicia constitucional. Producen efectos generales y vinculan a todos los poderes públicos, como dice el art. 38 de la LOTC, pero no requieren una especial actividad de ejecución por parte del Tribunal» (ATC 309/1987, de 12 de marzo, FJ 2).

Igualmente, en el ámbito de los conflictos de competencia se ha planteado de manera esporádica que las sentencias que dispongan «lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo» (art. 66 LOTC) de la disposición o resolución viciadas de incompetencia pueden ser objeto de ejecución en la medida en que constituyen un pronunciamiento de condena, tal como afirmó el ATC 854/1986, de 23 de octubre. Y, ocasionalmente, se ha planteado algún incidente de ejecución solicitando la anulación de actos dictados con posterioridad a la suspensión automática de la disposición impugnada ex artículo 161.2 CE porque suponían una contravención del efecto suspensivo (ATC 107/2009, de 24 de marzo).

En consecuencia, podemos afirmar que existe una obligación constitucional de cumplir las sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional y que el ejercicio de su jurisdicción implica, junto con la dimensión interpretativa y aplicativa de la Constitución, una vertiente ejecutiva que otorga al Tribunal el poder de ejecutar sus resoluciones en caso de incumplimiento. Esta ejecución, sin embargo, goza de un alcance diferente según el tipo de pronunciamiento contenido en las sentencias y los procesos constitucionales en que se hayan dictado. En cualquier caso, que la atribución de la potestad de hacer ejecutar lo juzgado no se pueda considerar que vulnera al modelo de justicia constitucional configurado por la Constitución, no quita que las concretas medidas o técnicas de ejecución, singularmente consideradas, puedan presentar específicos problemas de constitucionalidad, ya sea porque afectan al diseño constitucional o porque vulneran determinados preceptos constitucionales, como tendremos ocasión de exponer en los apartados siguientes.

3. Entrando en el análisis de los aspectos materiales de la reforma de la LOTC, el solicitante hace un primer reproche respecto del apartado uno del artículo único de la LO 15/2015, en la remisión que efectúa el nuevo segundo párrafo del artículo 80 LOTC en la LJCA en «materia de ejecución de resoluciones». En opinión del Gobierno, se trata de un reenvío in toto a esta Ley, que «denota un cambio cualitativo» respecto de la configuración del Tribunal Constitucional y la voluntad del legislador orgánico de darle un sesgo judicialista contrario al tratamiento constitucional diferenciado del poder judicial y el Tribunal Constitucional.

Respecto a esta cuestión, cabe señalar que ni la Constitución, que crea y configura de manera inmediata la jurisdicción constitucional, ni la misma LOTC, que la desarrolla en sus aspectos esenciales, regulan de forma exhaustiva todos los aspectos procesales de las actuaciones ante el Tribunal Constitucional. En este sentido, debemos recordar que desde la aprobación de la LOTC en el año 1979, el artículo 80 ya contenía una remisión a la regulación prevista en la Ley orgánica del poder judicial y en la Ley de enjuiciamiento civil, de cara a aplicar supletoriamente estas normas generales para determinadas materias de los procedimientos ante la jurisdicción constitucional.

En opinión de la misma doctrina constitucional, las precitadas remisiones legislativas son admisibles, si bien deben operar únicamente «en defecto de específica previsión o regulación» en la LOTC o «en los acuerdos adoptados por el Tribunal en el ejercicio de sus específicas competencias» (ATC 192/2007, de 21 de marzo, FJ 2; ATC 423/2003, de 17 de diciembre, FJ 5; 424/2003, de 17 de diciembre, FJ 4, y 425/2003, de 17 de diciembre, FJ 5). Aparte de eso, la aplicación de la normativa supletoria ha de ser compatible con las peculiaridades del ejercicio de la función jurisdiccional constitucional: por tanto, «cuando no se contraríe lo dispuesto en la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional, sus principios inspiradores» (por todas, STC 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 2; 114/2006, de 5 de abril, FJ 7, y 230/2006, de 17 de julio, FJ 2; así como ATC 260/1997, de 14 de julio, FJ 4, y 423/2003, de 17 de diciembre, FJ 5).

A partir de aquí, estamos en condiciones de analizar la nueva versión introducida por la LO 15/2015, que añade la aplicación con carácter supletorio de la LJCA, si bien acotada a la «materia de ejecución de resoluciones». Primero de todo, pondremos de manifiesto que la nueva remisión a esta norma procesal contencioso-administrativa tiene un alcance limitado (la ejecución de sentencias prevista en el capítulo IV del título IV, y regulada en los arts. 103 y ss. LJCA), como también hemos visto que lo tienen las remisiones preexistentes en la LEC y en la LOPJ contenidas en el primer apartado del artículo 80 LOTC, que incorporan un numerus clausus de supuestos (comparecencia en juicio, recusación y abstención, publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos de auxilio jurisdiccional, día y horas hábiles, cómputo de los plazos, deliberación y votación, caducidad, renuncia y desistimiento, lengua oficial y policía de sala).

Por tanto, los artículos de la LJCA podrán aplicarse a aquello no previsto en la LOTC, con los límites antes indicados por la jurisprudencia constitucional, ante comportamientos elusivos del cumplimiento de las sentencias. Con todo, un análisis somero de las medidas de ejecución previstas en la LJCA evidencia que algunas ya estaban previstas en la LOTC o bien han sido incorporadas a su articulado con la reforma examinada, aunque no siempre en los mismos términos: declaración de nulidad de los actos y las disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias (art. 103.4 y .5 LJCA); imposición de multas coercitivas (art. 112.a LJCA); posibilidad de que el tribunal pueda acordar que se ejecuten las condenas a realizar una determinada actividad a través de los propios medios del tribunal o bien requiriendo la colaboración de las administraciones (art. 108.1.a LJCA), o la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración condenada (art. 108.1.b LJCA). Por el contrario, otros no se prevén expresamente, como la posibilidad de adoptar medidas para restaurar la situación exigida por la decisión judicial, así como determinar la indemnización de los daños ocasionados (art. 108.2 LJCA).

No obstante, como mínimo, para determinar el alcance de la aplicación supletoria de la LJCA, será necesario que el Tribunal distinga en función del tipo de proceso constitucional de que se trate, como se ha puesto de manifiesto en el apartado anterior. Es en este sentido que debemos insistir en que las sentencias en materia de recursos y de cuestiones de inconstitucionalidad son, por definición, meramente declarativas (ATC 309/1987, de 12 de marzo), de modo que los efectos generales que se derivan de las mismas, como ya se ha dicho, se producen desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (art. 38 LOTC). Y que, en lo relativo a las sentencias resolutorias de conflictos positivos de competencia o de recursos de amparo, la viabilidad de dicha supletoriedad dependerá del tipo de pronunciamiento que contengan.

Cabe decir que el recurso de amparo es el mecanismo procesal constitucional que más se aproxima al procedimiento propio del orden contencioso-administrativo y respecto del que resulta más procedente la remisión a las facultades previstas en los artículos 103 y siguientes de la LJCA, interpretados teniendo en cuenta la Constitución y los artículos 87, 92 y 95.4 LOTC.

En suma, estimamos que la nueva remisión de la LOTC a la regulación de las potestades de ejecución de los tribunales contencioso-administrativos no es inconstitucional, si bien deberá modularse con las exigencias de la ejecución procesal presentes en cada proceso constitucional. En efecto, como ha afirmado el propio Tribunal Constitucional, se trata de una aplicación supletoria sometida a los límites derivados de lo previsto en la LOTC y los principios constitucionales que la inspiran. En otras palabras, teniendo en cuenta que, como se ha dicho, no existe una cláusula general de jurisdicción constitucional, tampoco en la vertiente de ejecución de sus resoluciones, sino que las competencias del Tribunal Constitucional son estrictamente las enumeradas por la Constitución y la LOTC, la remisión a la LJCA no puede suponer una atribución de potestades de ejecución distintas de las expresamente previstas por la LOTC. En este sentido, la supletoriedad operará respecto de las medidas de ejecución que prevé actualmente el artículo 92 LOTC, pero no como un mecanismo de atribución de potestades no expresamente previstas por la Ley orgánica reguladora del Tribunal Constitucional, única norma con rango legal, recordémoslo, a la que este está vinculado.

Por dichos motivos, el apartado uno del artículo único de la LO 15/2015, que introduce un segundo párrafo en el artículo 80 LOTC, no es contrario a la Constitución.

4. La nueva redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015 al artículo 92, apartado 1, párrafo primero, LOTC, adiciona al texto anterior un primer inciso que establece que «[e]l Tribunal Constitucional velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones». Asimismo, a la norma que hasta ahora preveía que en la sentencia o resolución, o en actos posteriores, podía disponerse quién debía ejecutarla y resolver las incidencias de ejecución, la reforma añade que también pueden incorporarse «las medidas de ejecución necesarias».

En opinión del Gobierno, la atribución de la función de velar por el cumplimiento de las resoluciones, entendida en el sentido de vigilar, así como la potestad de disponer de medidas a fin de que se cumplan efectivamente, altera la naturaleza y posición del alto tribunal respecto al resto de instituciones y órganos constitucionales, porque la Constitución no contiene un reconocimiento específico de dichas potestades, además de resultar dudoso que el artículo 165 CE habilite al legislador orgánico, al amparo de la regulación que debe efectuar de su propio procedimiento, para la adopción de medidas de intervención directa en el funcionamiento de las instituciones y órganos que son parte en los procedimientos.

Como ya hemos expuesto anteriormente, el concepto de jurisdicción constitucional comporta la potestad de ejecución, junto con la de enjuiciamiento y decisión de los procesos constitucionales configurados por la Constitución (art. 161.1.a .b y .c y 163 CE) y las leyes orgánicas (art. 164.1.d CE), en tal grado que ha permitido atribuir al Tribunal Constitucional el conocimiento de nuevos procesos como el recurso de amparo electoral (art. 49.3 y 114.2 LOREG) o el conflicto en defensa de la autonomía local (art. 75 bis y siguientes LOTC). En este sentido, no hay duda de que la función de velar por el cumplimiento de las resoluciones que ahora explicita el artículo 92.1 LOTC constituye un elemento inherente al ejercicio de la jurisdicción constitucional, además de que, en esencia, ya estaba implícito en la dicción pretérita del precepto examinado, cuando hacía referencia a que el Tribunal podría disponer en la sentencia o en la resolución quién debía ejecutarla y resolver las incidencias de ejecución.

Es en este sentido que el propio Tribunal Constitucional, con ocasión de un incidente de ejecución respecto de la suspensión de la norma impugnada en un conflicto de competencias, ha afirmado que:

«debe velar porque las Sentencias y decisiones que adopte se ejecuten, por quien resulte obligado a ello, en sus propios términos y de la manera más diligente posible, evitando que se produzcan incumplimientos simulados o inexactos y dilaciones indebidas en la ejecución, sin que deba olvidarse que el propio art. 92 LOTC permite que este Tribunal disponga en la Sentencia o resolución que dicte quién ha de ejecutarla.» (ATC 107/2009, de 24 de marzo, FJ 4)

Como ya hemos indicado, que las posibilidades de ejecución de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional puedan variar según el tipo de proceso no implica que la función general de velar por el cumplimiento de sus resoluciones contradiga la naturaleza del modelo de justicia constitucional que diseña el título IX de la Constitución. Por otra parte, como hemos apuntado antes, la referencia que el Tribunal Constitucional podrá disponer «las medidas de ejecución necesarias» no puede interpretarse como una cláusula en blanco a partir de la cual se habilite al Tribunal para hacer uso de cualquier medida de ejecución prevista en la LJCA. Las medidas necesarias deben entenderse referidas a la lista prevista por la LOTC expresamente, en cuyo ejercicio podrá utilizarse supletoriamente la LJCA.

Otra cosa es el examen de la adecuación constitucional de este mandato de velar por el cumplimiento efectivo de las resoluciones, que se extiende a todo tipo de procedimiento, cuando debamos proyectarlo, como haremos más adelante, sobre las medidas concretas que prevén los apartados 4 y 5 del artículo 92, en la redacción dada porla LO 15/2015. Solo así podrá determinarse, como ya hemos anticipado, si se vulnera el modelo de Tribunal Constitucional configurado por el poder constituyente o alguna de las específicas previsiones constitucionales contenidas en el título IX, o cualquier otro precepto de la Constitución.

Por todo ello, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la nueva redacción dada al primer párrafo del apartado 1 del artículo 92 LOTC, no excede la habilitación constitucional contenida en el artículo 165 CE para que la Ley orgánica regule su propio funcionamiento y los procedimientos ante el Tribunal Constitucional.

5. El artículo 92, apartado 4, LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, dispone que el Tribunal Constitucional, cuando advierta que una resolución suya podría estar siendo incumplida, requerirá (de oficio o a instancia de alguna de las partes del proceso) a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento a fin de que informen respecto de esta cuestión en el plazo fijado. Seguidamente, una vez recibido el informe o transcurrido el plazo sin que se haya emitido, si aprecia el incumplimiento total o parcial de dicha resolución, podrá adoptar cualquiera de las medidas que prevé el propio precepto. De entre estas, el Gobierno ha solicitado nuestra opinión consultiva con relación a las contenidas en las letras a, b y c del citado artículo 92.4 LOTC.

Así, la letra a del artículo 92.4 LOTC prevé la imposición de multas coercitivas «de tres mil a treinta mil euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado».

En cuanto a dicho precepto, el solicitante plantea dos dudas sobre su inconstitucionalidad: por una parte, considera que las cuantías de las multas son desproporcionadas y que no se establece ningún criterio para determinar la que corresponde en cada caso, con lo que queda en la esfera de la discrecionalidad del Tribunal. Por otra, entiende que no se prevé la posibilidad de plantear recurso por parte de las personas o órganos a quien se hayan impuesto las multas, más allá del genérico recurso de súplica ex artículo 93.2 LOTC. A su parecer, se estaría vulnerando «la garantía de disponer de la posible revisión de la resolución sancionadora ante un Tribunal superior al que ha impuesto la sanción, prevista en el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [?] [y] en el artículo 2 del Protocolo núm. 7 del Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales».

Para empezar, debemos significar que la LOTC, desde su redacción original, ya disponía que el Tribunal Constitucional, respecto a los incidentes de ejecución de sus resoluciones, pudiera imponer multas coercitivas (art. 95.4), si bien es cierto que esta imposición se preveía en relación con el incumplimiento de los requerimientos del Tribunal, mientras que ahora el nuevo texto legislativo hace extensiva la técnica de la multa coercitiva al supuesto de incumplimiento de todas las resoluciones que dicte con ocasión de un procedimiento ante él.

A título meramente descriptivo, diremos que también están previstas en la LJCA (art. 48.7 y 112.a) y en la LRJPAC (art. 99.1), con relación a la ejecución de obligaciones de hacer de carácter personalísimo, cuando no sea procedente la compulsión directa sobre la persona obligada o esta no pueda encargar a una tercera persona los actos de ejecución. Igualmente, se encuentran presentes en la legislación procesal civil, si se trata de la ejecución de condenas de hacer personalísimo o de no hacer (art. 709, 710.1 y 711 LEC), y en el ámbito del derecho de la Unión Europea, en el marco del recurso de incumplimiento, que prevé la posibilidad que la Comisión Europea inste del Tribunal de Justicia la imposición de multas coercitivas a los estados que incumplan sus resoluciones (art. 260.2 TFUE).

Constatado lo anterior, hay que remarcar que las multas coercitivas, de acuerdo con la doctrina constitucional, no constituyen una sanción. Así, según el alto tribunal, consisten en la imposición de obligaciones pecuniarias, de manera reiterada en el tiempo, a fin de conseguir que cualquier persona, incluyendo las que están investidas de autoridad, lleve a cabo el cumplimiento de mandatos judiciales o de resoluciones administrativas. Por eso, a diferencia de lo que sucede con la vía de apremio o con la ejecución subsidiaria, no son un mecanismo de ejecución directa del mandato de que se trate sino un instrumento para doblegar la posible resistencia del obligado al cumplimiento para que lleve a cabo las obligaciones derivadas de la resolución. Dicho de otra forma, se trata de un medio conminatorio, una medida de intimación del cumplimiento de un mandato judicial o normativo o de una resolución administrativa y, en consecuencia, «no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido sancionador» (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2 y 3; en el mismo sentido, STC 164/1995, de 8 de noviembre, FJ 4). De aquí que la multa coercitiva, como medio de ejecución forzosa para las obligaciones personalísimas, es independiente de las sanciones que puedan imponerse y compatible con ellas.

Afirmado lo anterior, debemos poner de manifiesto que, aunque una parte de la doctrina y la jurisprudencia constitucional han afirmado el carácter no sancionador de las multas coercitivas, no se puede desconocer que esta medida, aparte de tener una finalidad principalmente conminatoria y de estímulo de la ejecución que se ha expresado, resulta de aplicación cuando ha tenido lugar un incumplimiento previo de la obligación de cumplir las resoluciones constitucionales. Es desde esta última perspectiva, y porque los importes previstos y su eventual reiteración comporta un impacto oneroso, que este tipo de medidas de ejecución forzosa pueden llegar a tener un efecto próximo al sancionador.

En cuanto al incremento de la cuantía de las multas coercitivas (de 3.000 a 30.000 euros, antes de 600 a 3.000 euros) que, en opinión del solicitante, sería determinante de un incremento desproporcionado, ciertamente, si se compara con los importes previstos para este tipo de multas en el artículo 48.7 LJCA (300 a 1.200 euros) o en el artículo 112 LJCA (150 a 1.500 euros), el aumento de las cuantías no deja de ser significativo. Ahora bien, como es sabido, aunque nos encontramos ante una actuación compulsiva, si la finalidad que se persigue es legítima, como es el caso, el legislador tiene un amplio margen de configuración en la fijación de las cuantías. Y este margen únicamente podrá considerarse excedido en los casos en que resulte una evidente desproporción entre el importe fijado y el grado de relevancia del incumplimiento de la resolución correspondiente, atendiendo, además, a las circunstancias concurrentes en cada caso, como la gravedad, la contumacia, la urgencia o la perentoriedad de la situación derivada de dicho incumplimiento. En abstracto, en consecuencia, no puede considerarse que los importes previstos en el artículo 92.4.a LOTC incurran en un desequilibrio patente, dada la importancia que en sí misma puede tener la obligación de cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 164 CE y art. 87.1 LOTC), de modo que corresponderá al Tribunal apreciar las circunstancias que vienen al caso para determinar la cuantía concreta y que esta no resulte desproporcionada.

Respecto a la segunda de las cuestiones planteadas, es decir, la ausencia de previsión de un recurso contra la imposición de estas multas ante un tribunal superior, debemos hacer dos observaciones. En primer lugar, el argumento de la solicitud parte de que la multa coercitiva tiene carácter sancionador, lo que, como hemos visto, no es así, según su naturaleza y la propia jurisprudencia constitucional. En segundo lugar, no por sabido nos privaremos de decir que el carácter único y exclusivo de la jurisdicción constitucional excluye que las resoluciones del Tribunal Constitucional puedan ser juzgadas por otro tribunal del Estado (art. 4.2 y 93.2 LOTC).

Por los motivos expuestos, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la redacción dada a la letra a del apartado 4 del artículo 92 LOTC, no es contrario a la Constitución.

6. La letra b del mencionado apartado 4 del artículo 92 LOTC atribuye al Tribunal la facultad de adoptar otra medida, también en caso de que aprecie el incumplimiento total o parcial de su resolución, consistente en «la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal».

Las dudas de inconstitucionalidad expuestas por el solicitante en su escrito en torno a esta norma se fundamentan en consideraciones de dos tipos. En primer lugar, argumenta que el precepto atribuye al Tribunal Constitucional una potestad de naturaleza cautelar o sancionadora, de dudosa idoneidad, más propia de los jueces y tribunales del orden penal. En segundo lugar, aduce que la susodicha suspensión, en cuanto a su duración, queda al libre albedrío del Tribunal Constitucional, sin prever las garantías mínimas de un régimen sancionador. Finalmente, estima que la finalidad que persigue dicha medida ya está prevista en el artículo 155 CE, donde se fija un procedimiento para adoptarla conforme al que se requiere la mayoría absoluta en el Senado.

A) Respecto a la primera de las cuestiones, igual que hemos hecho en relación con las multas coercitivas, trataremos de averiguar inicialmente la naturaleza jurídica y los efectos de la medida de suspensión, en sus funciones, de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, para dilucidar si se trata de una medida característica de las incidencias de ejecución de las resoluciones judiciales, o bien, por el contrario, de una verdadera sanción, como alega el peticionario, teniendo en cuenta que no cualquier medida onerosa que afecte negativamente a los bienes y derechos de los sujetos de derecho constituye necesariamente una sanción.

Por definición, las medidas de ejecución no transforman el contenido del acto a ejecutar ni añaden ninguna obligación nueva, de modo que tienen como objetivo dar efectividad al mandato contenido en la resolución a ejecutar en sus mismos términos, sin adicionar, contradecir o desconocer lo decidido con fuerza de cosa juzgada. Así, como ha manifestado el Tribunal Constitucional en los recursos de amparo y, también, con ocasión de los conflictos constitucionales, el cumplimiento de la decisión puede requerir una interpretación de su alcance, pero este margen de discrecionalidad tiene como límite alguna de estas dos situaciones: que se aprecie que se trata de un pronunciamiento contrario a la decisión ejecutada, o bien de un intento de menoscabo de la eficacia ?jurídica o material? de lo que se ha resuelto y mandado (ATC 90/2008, de 14 de abril, FJ 2; 1/2009, de 12 de enero, FJ 2, y 177/2012, FJ 2). Y todo esto, sin perjuicio que puedan utilizarse otras vías ejecutivas alternativas si está en juego el derecho de terceros de buena fe que, de otra forma, resultarían perjudicados, siempre y cuando quede eficazmente restituido el derecho garantizado por el Tribunal (ATC 151/2001, de 13 de junio, FJ 6).

Por su parte, lo que caracteriza a toda sanción, como hemos visto en el apartado anterior, es su aspecto principalmente retributivo o, en otras palabras, el castigo por el incumplimiento de una obligación o deber legal previamente establecidos. Según eso, y como resultado de dicho incumplimiento, se impone al sujeto o a la entidad responsable una serie de obligaciones nuevas, como la privación de derechos o bienes, que no están en línea directa con la continuación de la obligación contenida en la resolución judicial. Por lo tanto, el elemento que califica, en función de la doctrina constitucional, una medida restrictiva como sancionadora es que tenga una «finalidad represiva, retributiva o de castigo», no meramente disuasiva o de reparación de la legalidad (STC 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4). El quid alius que supone la sanción respecto de otras medidas que pueden tener algún matiz coercitivo es que «el perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho» (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9). En varias ocasiones, la doctrina ha calificado como sanciones las medidas retributivas adoptadas por la Administración pública cuando limitan derechos y se basan en la apreciación y valoración de determinadas conductas personales como contrarias al ordenamiento jurídico (STC 61/1990, de 29 de marzo, FJ 6, y 181/1990, de 15 de noviembre, FJ 4).

B) En lo que ahora interesa y a fin de dilucidar si la medida prevista constituye una medida de ejecución, en este caso, forzosa, de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional o la imposición de una sanción, cabe realizar las siguientes consideraciones.

En primer lugar, debemos destacar que la suspensión de funciones no está prevista ni expresa ni implícitamente en nuestro ordenamiento jurídico procesal como medida de ejecución compulsiva y, todavía menos, en la LJCA. Ciertamente, desde una perspectiva diferente, se pueden encontrar referencias a la «suspensión de funciones» en el ámbito administrativo, como medida provisional y privativa de los derechos del artículo 23 CE en la vertiente del sector público, en el transcurso de un procedimiento disciplinario, en el que el destinatario está sometido a una relación de sujeción especial con la Administración pública (art. 98 EBEP). Se trata, sin embargo, de una medida cautelar, que no podrá exceder de seis meses, cuya justificación es intentar evitar que la continuación en el puesto de trabajo del empleado público implique una perturbación del servicio público o perjudique la instrucción del expediente en el que se está depurando su responsabilidad (STS de 20 de marzo de 2001). Asimismo, se puede adoptar cuando el destinatario esté sometido a otras medidas decretadas por el juez o tribunal en el curso de un procedimiento judicial simultáneo, que imposibiliten el desarrollo de sus funciones, como la prisión provisional (art. 98.3 EBEP). Semejantemente, como medida provisional que puede acordar el juez de instrucción, está prevista en los procesos penales seguidos por delitos de terrorismo (art. 384 bis LECrim).

Como sanción disciplinaria y por un periodo máximo de seis años, está prevista en el ámbito de la función pública (art. 96.1.c EBEP) y en los procedimientos disciplinarios relativos a los miembros de la carrera judicial, que pueden comportar una suspensión provisional por un periodo máximo de seis meses cuando aparezcan indicios racionales de la comisión de una falta muy grave (art. 424.1 LOPJ) y, como sanción por infracciones muy graves, una suspensión definitiva por un máximo de tres años (art. 420.1 LOPJ).

A mayor abundamiento, la «suspensión de empleo o cargo público» se encuentra regulada como una sanción stricto sensu en la jurisdicción penal, solo como pena privativa de los derechos del artículo 23 CE, tanto en la vertiente de la función pública como en la de los cargos representativos, que puede ser de carácter principal o accesoria (art. 33, 39.c, 43 y 56.1.1 CP). En este caso, estamos ante una manifestación del ius puniendi del Estado por la comisión de un ilícito penal que, como tal, requiere, para su imposición, la observancia del más alto grado de garantías formales y materiales (art. 24 y 25 CE).

Por último, diremos que la LOTC solo preveía hasta la actualidad correcciones disciplinarias de carácter intraprocesal, impuestas a las partes en el curso de un procedimiento o con motivo de este. En efecto, el artículo 80 LOTC se remite a la LOPJ y a la LEC en la materia de policía de sala (art. 552 y ss. LOPJ), y el artículo 95.3 LOTC prevé la imposición de una sanción pecuniaria (de 600 a 3.000 euros) al recurrente que actúe con temeridad o abuso de derecho en la formulación de los recursos de inconstitucionalidad o de amparo.

En segundo lugar, con relación a la idoneidad de la medida dictaminada como posible medida de ejecución forzosa, debemos partir necesariamente de un breve examen de las modalidades de ejecución de las sentencias previstas en la LJCA, a las que, tras la actual reforma, remite la misma LOTC.

Así, a modo de resumen, puede indicarse que hay tres modalidades de ejecución forzosa ante el incumplimiento, según la naturaleza de la condena. Cuando se trate de una condena al pago de una cuantía líquida, si el juez aprecia la falta de diligencia en el cumplimiento, puede instar la ejecución forzosa, escuchado el órgano encargado de hacer efectiva la obligación, e incrementar en dos puntos el interés legal a reportar (art. 106 LJCA). En caso de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un auto, el juez, en caso de incumplimiento, puede: ejecutar la sentencia mediante sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o de otras administraciones; adoptar las medidas necesarias a fin de que la decisión adquiera eficacia, entre otras, la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada y, si esta contraviene la decisión, restituir la situación al estado exigido por la decisión, determinando los daños y perjuicios (art. 108 LJCA). Y, por último, si se trata de una sentencia de condena declarativa, que anula total o parcialmente el acto impugnado, puede ordenar su inscripción en los registros públicos y, si procede, la publicación en los diarios oficiales o privados (art. 107 LJCA).

Como ya hemos dicho, la jurisdicción constitucional, por su especialidad, no puede efectuar una aplicación mimética de las previsiones anteriores. Así, si bien parece que en el recurso de amparo pueda ser más factible, no es el caso de los procesos de constitucionalidad, por la singularidad que hemos visto que presentan. Especialmente, porque no gozan de una dimensión subjetiva que comporte que en la ejecución dirimida esté subyacente la defensa de unos intereses y derechos de los particulares ante las administraciones públicas, sino que responden a una dimensión objetiva que afecta a las relaciones entre los poderes del Estado y las comunidades autónomas o de estas entre sí.

Con todo, si hacemos un esfuerzo interpretativo (dando por sentado que también deberían cambiar los términos de los pronunciamientos de las resoluciones adoptadas hasta ahora por el Tribunal Constitucional como árbitro entre los poderes públicos) y nos planteamos si la «suspensión en sus funciones» de los empleados o autoridades de la Administración responsable puede ser una medida idónea para la ejecución forzosa, debemos avanzar que nuestra respuesta debe ser, necesariamente negativa.

En efecto, en lo que interesa en este Dictamen y dejando de lado el recurso de amparo, si tenemos en cuenta que en los procesos de declaración de inconstitucionalidad las sentencias son mayoritariamente declarativas, la obligación de cumplimiento derivada de expulsar una norma o resolución del ordenamiento jurídico consistiría en no volver a reproducirlas o no dictar otras normas, resoluciones o actos en aplicación de aquellas. Por ello, la consecuencia habitual de un pronunciamiento jurisdiccional de este tipo sería próxima a una obligación de no llevar a cabo una determinada actividad. En esta situación es evidente que la «suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable» no parece en absoluto una medida destinada a garantizar la ejecución, entre otras razones porque el pronunciamiento ya se ha incumplido, como reconoce el propio artículo 92.4.c LOTC y, consiguientemente, la actuación contraria al pronunciamiento del Tribunal Constitucional o que puede menospreciar su eficacia ya se ha producido. En este caso, la verdadera medida de ejecución, ya prevista hasta ahora en la LOTC, sería la nulidad de la actuación y de cualquier otra coetánea o subsiguiente que contraviniera lo dispuesto en dicho pronunciamiento (antes art. 92.2 y, tras la reforma, art. 92.1, segundo párr., LOTC). Y esto es así porque este procedimiento específico de nulidad, que tiene lugar en el seno de la ejecución misma, permite reaccionar ante las actividades que contravengan la decisión judicial sin necesidad de acudir a un proceso impugnatorio independiente, evitando la pluralidad de sucesivos recursos con relación a un mismo asunto y las dilaciones procesales. El mismo argumento resulta aplicable tanto si se trata de una sentencia que pone fin al procedimiento constitucional como de otro pronunciamiento adoptado por el Tribunal en el curso de este.

Otra posibilidad que, respecto a los procesos de inconstitucionalidad, podría darse junto con la expulsión de la norma o disposición, sería algo similar a la condena a una obligación de hacer o de llevar a cabo una actividad concreta (dando por sentado que la resolución judicial debería especificarla, así como el plazo máximo para llevarla a cabo), como restaurar una determinada situación o reparar los daños y perjuicios derivados de las situaciones creadas al amparo de aquella. En este supuesto, no parece tampoco adecuada como medida de ejecución forzosa la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable.

Ciertamente, si pensamos en actuaciones personalísimas o en las que comportan un margen de discrecionalidad, no acertamos a comprender cómo se puede garantizar la ejecución con la remoción del sujeto que debe llevarlo a cabo. En estos casos parecería más adecuado el mecanismo compulsivo de las multas coercitivas a que ya nos hemos referido. Si, por el contrario, se trata de una actuación reglada, la suspensión de la autoridad o empleado público tampoco resulta necesaria porque esta situación puede encontrar solución con los mecanismos propios de la ejecución sustitutoria. Estos mismos razonamientos serían trasladables a los requerimientos que pudiera efectuar el Tribunal a lo largo del proceso.

Conforme a lo que ya hemos expuesto, podemos afirmar que la imposición de la suspensión es una medida que no está en línea directa con el cumplimiento de la resolución judicial, que es lo que se pretende garantizar. Se trata, pues, de una medida no idónea, que desborda la finalidad de alcanzar la ejecución del pronunciamiento judicial y que tiene carácter sancionador. Efectivamente, lo que persigue principalmente es el castigo o la retribución ante el incumplimiento del deber legal de respetar lo resuelto por el Tribunal Constitucional (art. 87.1 LOTC). En este punto, es necesario que recordemos que la propia doctrina constitucional, aunque en relación con las medidas cautelares, ha manifestado que cuando una medida limitativa de derechos es desproporcionada o no razonable se transforma en punitiva (STC 108/1984, de 26 de noviembre, FJ 2, y 24/1999, de 8 de marzo, FJ 2).

Hechas las consideraciones anteriores, podemos afirmar que el nuevo artículo 92.4.b LOTC atribuye al Tribunal Constitucional una potestad sancionadora ad extra, dirigida ante sujetos que pueden ser incluso ajenos a las partes del proceso. Recordemos, además que la «suspensión de funciones» en nuestro ordenamiento jurídico solo está prevista como medida provisional o definitiva en el ámbito disciplinario al que están sujetos los servidores públicos y como pena privativa de derechos únicamente en la jurisdicción penal.

Es en este sentido que podemos afirmar que esta potestad sancionadora, que comporta la privación del ejercicio de derechos fundamentales (art. 23 CE), no se encuentra amparada en las previsiones del título IX de la Constitución y no se adecua al modelo de justicia constitucional que esta configura. Esto es así porque lo que caracteriza al ejercicio de la jurisdicción constitucional ex artículo 161.1 CE, como hemos dicho, es la realización de un juicio de contraste abstracto o concreto entre normas, disposiciones o actos jurídicos y la Constitución. Por tanto, en ningún caso el constituyente atribuyó al Tribunal Constitucional facultades para enjuiciar la compatibilidad con la Constitución de conductas personales y determinó las correspondientes responsabilidades. Además, la previsión del apartado d del artículo 161.1 CE, por el que se establece que el Tribunal Constitucional es competente para conocer «[d]e las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas», no supone una cláusula abierta a la incorporación de una nueva función jurisdiccional diferente de la de juez de la constitucionalidad de la ley y del resto de funciones que también prevé el mencionado precepto constitucional.

A la vista de lo anterior, podemos llegar a la conclusión de que la atribución al Tribunal Constitucional de una potestad sancionadora ad extra es inconstitucional porque no encuentra amparo en el abanico de materias jurisdiccionales que atribuye al Tribunal Constitucional el artículo 161.1 CE.

C) Más allá de las consideraciones efectuadas, y a fin de dar respuesta a los reproches formulados por la solicitud, debemos añadir que la reforma de las potestades de ejecución del Tribunal Constitucional vulnera también otros principios constitucionales, en la medida en que no cumpliría con las garantías mínimas que deben presidir el establecimiento de un régimen sancionador. Sin ánimo exhaustivo y remitiéndonos a los dictámenes 17/2010, de 15 de julio (FJ 7); 17/2014, de 14 de agosto (FJ 2), y 7/2015, de 4 de junio (FJ 3), donde tratamos ampliamente el significado de los principios a los que están sometidos tanto los tribunales del orden penal como la misma Administración en el orden sancionador, fijados sobre todo por los artículos 24 y 25 CE, efectuaremos algunas consideraciones específicas en cuanto a su proyección en la medida sancionadora incorporada ex novo en el artículo 92.4.b LOTC.

De entrada, si nos atenemos a la necesidad de que los principios de seguridad jurídica y tipicidad exigen que la norma predetermine las conductas infractoras y las sanciones correspondientes, de forma que se puedan predecir con suficiente grado de certeza las conductas y la responsabilidad anexa, así como la eventual sanción (por todas, STC 61/1990, FJ 7), debemos advertir que la norma dictaminada es imprecisa en muchos aspectos.

Empezando por su ámbito de aplicación, ya hemos dicho que los procesos constitucionales son diversos, así como los sujetos y órganos que forman parte de ellos y, en este sentido, la fórmula «las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento» puede estar referida al aparato administrativo y a los cargos electos tanto de los órganos parlamentarios de gobierno como de los ejecutivos. Por su parte, no podemos dejar de mencionar que la exposición de motivos de la LO 15/2015, como hemos indicado, hace referencia expresa a que la «necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o esquivar tal efectividad [de las resoluciones del Tribunal Constitucional] obliga a desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía de efectividad sea real». Se reconoce, en consecuencia, que, en origen, se podría tratar de una ley ad casum, aunque ahora resulte de aplicación general, que obedece a unas circunstancias que fueron puestas de relieve por los mismos proponentes durante la defensa de la reforma, cuyo análisis excede nuestra función jurídica consultiva.

Dejando de lado lo anterior, entendemos que las cámaras parlamentarias en el ejercicio de su función representativa no entrarían dentro del ámbito de aplicación de una norma de esta naturaleza. En efecto, de forma muy sucinta, porque ya hemos considerado la medida inconstitucional en sí misma, hay que recordar que los miembros de los órganos parlamentarios, como cargos electos amparados por el artículo 23 CE, gozan de inviolabilidad en el ejercicio de sus funciones, en garantía del mandato representativo que han obtenido de la ciudadanía (art. 67 y 152 CE y art. 57.1 EAC). Así, el alto tribunal, muy recientemente, ha destacado «como uno de los fundamentos del sistema democrático, que el Parlamento es la sede natural del debate político y que el eventual resultado del debate parlamentario es cuestión que no debe condicionar anticipadamente la viabilidad misma del debate (en este sentido, ATC 135/2004, de 20 de abril, FJ 6)» (ATC de 5 de noviembre de 2015). Y, en el mismo auto, ha añadido que no se puede promover un control de constitucionalidad «sobre una resolución que no se ha adoptado y cuyo contenido último se desconoce», además de que «es a la propia Cámara autonómica a la que corresponde velar porque su actuación se desarrolle en el marco de la Constitución».

Por tanto, las iniciativas legislativas no son actos acabados sino un primer proyecto o una primera propuesta que puede ser modificado en el curso del debate parlamentario, de forma que no se les puede imputar preventivamente la inejecución de un pronunciamiento de la justicia constitucional. En su momento, una vez aprobada la norma o la resolución correspondiente, se podrían activar, en su caso, los mecanismos de ejecución ordinarios, como serían la anulación de la disposición o el planteamiento del correspondiente proceso de constitucionalidad.

En cuanto a la posible aplicación de la norma examinada a otros poderes constituidos y teniendo en cuenta que el alto tribunal no está habilitado para adoptar una sanción de esta naturaleza, no está de más recordar que los jefes de los ejecutivos autonómicos, en su condición de diputados y cargos públicos representativos, ostentan la más alta representación de la comunidad autónoma, la representación ordinaria del Estado a la comunidad, dirigen la acción de su Gobierno y gozan de un estatuto personal configurado según normas estatutarias que, entre otros aspectos, prevé de forma tasada sus causas de cese (art. 67.7 EAC). Por otra parte, en caso de aplicarse a órganos superiores de una Administración autonómica o local, el Tribunal Constitucional estaría llevando a cabo una función no prevista expresamente por la Constitución, ya que su jurisdicción no es dirimente de las responsabilidades personales como sucede en otras jurisdicciones constitucionales o, para citar un antecedente bien próximo, como la ejercida por el Tribunal de Garantías de la Segunda República (art. 121.e y .f Constitución de 1931). Si así lo hiciera, se estaría lesionando gravemente el derecho fundamental al ejercicio de funciones y cargos públicos (art. 23 CE), además de afectar al derecho a la autonomía consagrado en los artículos 2, 137 y 143 CE. Además, no debe olvidarse que la Constitución atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa la función de control de la administración autonómica y sus normas (art. 153.c CE)

Siguiendo con las garantías materiales que deben presidir las sanciones, cabe subrayar, por conexión con lo que se ha dicho, que la norma en cuestión, tal como está redactada, podría facultar para sancionar a personas no necesariamente responsables del incumplimiento sino porque, simplemente, mantienen una relación de servicio con una determinada Administración.

Así, volviendo a hacer referencia a lo expuesto en nuestro Dictamen 7/2015 (FJ 3.2) «no es posible sustentar una responsabilidad por infracción que no sea atribuible a los sujetos que directamente han realizado la conducta constitutiva». No son admisibles criterios meramente objetivos o, lo que es lo mismo, se excluye «la imposición de sanciones por el mero resultado y sin atender a la conducta diligente» (STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 4). En este mismo sentido, decíamos, la jurisprudencia constitucional ha concluido que la culpabilidad impide un «indebido traslado de responsabilidad personal (no de responsabilidad civil subsidiaria), a persona ajena al hecho infractor, al modo de una exigencia de responsabilidad objetiva sin intermediación de dolo o culpa, sin practicarse la prueba de descargo propuesta por el recurrente» (STC 219/1988, de 22 de noviembre, FJ 3).

En cuanto a otro aspecto que merece nuestra crítica desde el punto de vista del principio de seguridad jurídica y de las garantías materiales que debe respetar una norma sancionadora, hemos de hacer mención a que el legislador no acota de forma suficiente la duración de la medida de suspensión, que se mantendrá «durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal». Esta expresión comporta que el destinatario de la medida sancionadora no pueda saber con suficiente certeza cuáles son los efectos de su conducta y que, por consiguiente, se vulnere el principio de tipicidad (art. 25 CE) en cuanto a la determinación de la sanción. A modo ilustrativo, nos basta con recordar que la suspensión de funciones, tanto si se prevé como medida provisional o definitiva en el curso de un procedimiento disciplinario como si se trata de una sanción penal, tiene prevista una acotación temporal con un plazo máximo o está ligada a otra medida o pena que también tiene una limitación temporal concreta.

D) Para cerrar el presente apartado, examinaremos el hecho de que el solicitante estima que la medida de suspensión de funciones de autoridades o empleados públicos objeto de nuestro escrutinio «ya está contemplada en el art. 155 de la Constitución, que prevé solo la adopción de esta medida en caso de que la comunidad no cumpla con las obligaciones que la Constitución y otras leyes lo imponen [?], y fija un procedimiento para adoptar esta medida, que deberá ser aprobada por la mayoría absoluta en el Senado».

Ciertamente, el artículo 155 CE prevé que cuando una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare atentando gravemente al interés general, el Gobierno del Estado previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, «podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general». Además, para llevar a cabo las actuaciones anteriores, le habilita para «dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas».

En efecto, esta institución característica del derecho federal (Bundeszwang), presente en el artículo 37 de la Ley fundamental de Bonn, que en el caso español hunde sus raíces en la Constitución de la Segunda República, constituye una inequívoca manifestación de la supremacía del Estado en el control del orden constitucional que puede derivar en una acción coactiva sobre las comunidades autónomas para compelerlas a cumplir la Constitución y las leyes.

Con todo, se trata de un mecanismo de defensa de la Constitución de carácter excepcional, que no se refiere a la posibilidad de suspender o disolver los órganos autonómicos, como en algunos ordenamientos constitucionales federales, y que, por extensión, tampoco permite la suspensión de sus autoridades y empleados públicos, sino que, como máximo, lo que hace la norma constitucional es mencionarlos en el sentido que podrán ser destinatarios de instrucciones al efecto. Además, tratándose de una medida compulsiva, debe ajustarse a los principios de necesidad, proporcionalidad, adecuación al caso concreto y lesión menor de las competencias e intereses autonómicos.

Por todo lo que ha quedado expuesto, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la redacción dada a la letra b del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario a los artículos 25 y 161.1 CE.

7. La letra c del apartado 4 del artículo 92 LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, regula la ejecución sustitutoria de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales. En concreto, en este caso, el Tribunal Constitucional podrá requerir la colaboración del Gobierno de la nación a fin de que, en los términos que fije el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones.

En opinión del solicitante, este precepto, al atribuir al Gobierno del Estado un poder de sustitución para ejecutar las resoluciones del Tribunal Constitucional, podría vulnerar el artículo 155 CE y conculcar la autonomía reconocida constitucionalmente a las comunidades autónomas por el artículo 137 CE, así como ser contrario a los artículos 153.c y 117.3 CE.

Antes de nada, cabe indicar que la LOTC en su redacción original no preveía una medida de esta naturaleza, pero sí el auxilio de los juzgados y tribunales para garantizar la efectividad de sus resoluciones (art. 87.2). Si tenemos en cuenta la remisión para la aplicación supletoria de la LJCA, que hemos visto que efectúa el nuevo redactado del artículo 80 LOTC, resulta ilustrativo referirnos, ni que sea muy brevemente, al artículo 108 LJCA, que regula la ejecución sustitutoria de las sentencias de condena a la Administración consistentes en realizar una determinada actividad o en dictar un auto.

Así, como ya hemos señalado en el punto anterior, cabe recordar que, en relación con una condena de hacer, el juez o el tribunal tiene dos posibilidades, de acuerdo con el mencionado precepto legal. La primera consiste en que el órgano jurisdiccional ejecute la sentencia por sus propios medios, o bien que, para hacerlo requiera la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en defecto de esta, de otras administraciones públicas (art. 108.1.a LJCA). Cabe decir que esta sustitución del órgano administrativo condenado por el órgano judicial solo sería posible en los casos en que se trate de una actividad reglada, cuyo contenido esté predeterminado por la ley. En cambio, cuando la producción del acto o realización de la actividad comporten un margen de discrecionalidad o sea personalísima, la ejecución sustitutoria por parte del tribunal no sería procedente, como reconoce la misma LJCA para algunas situaciones. En este sentido, dispone que los órganos jurisdiccionales no podrán dictar en la sentencia la forma en que deberán redactarse los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados (art. 71.2 LJCA).

La segunda posibilidad es la de ordenar que lleve a cabo la ejecución subsidiaria un sujeto distinto del órgano o la Administración condenada, pero a cargo de esta (art. 108.1.b LJCA). Este tipo de ejecución subsidiaria, que tiene su equivalente en el ámbito procesal civil para las obligaciones de hacer no personalísimas (art. 706 LEC), se proyecta sobre una actividad material que comporta unos gastos, los cuales se repercuten al sujeto obligado al cumplimiento de la sentencia.

Finalmente, cuando se trate de obligaciones de no hacer y la Administración lleve a cabo una actuación que contravenga el pronunciamiento de la sentencia, ya hemos avanzado que la LJCA no prevé la ejecución subsidiaria (como tampoco otras normas procesales: art. 710 LEC) sino la reposición de la situación al estado exigido por aquella, a instancia de los interesados, y la indemnización por los daños y perjuicios que ocasione el incumplimiento (art. 108.2 LJCA). En estos supuestos puede acudirse también al procedimiento impugnatorio específico previsto en la LJCA, que permite a los interesados obtener la nulidad de pleno derecho de los actos y las disposiciones, dictados con la finalidad de eludir su cumplimiento de la sentencia (art. 103.4 LJCA).

Ahora bien, dicho esto, cabe remarcar que el artículo 92.4.c LOTC está redactado en unos términos que configuran la ejecución sustitutoria en el ámbito de la jurisdicción constitucional de forma diferente a la regulación procesal expuesta. Así, por una parte, se expresa de forma genérica, ya que no distingue a qué tipo de resolución se aplica ni especifica la naturaleza de la obligación de condena que se puede ejecutar por esta vía, como tampoco las medidas que podrían adoptarse. Y, por otra, como administración colaboradora identifica única y singularmente al Gobierno del Estado, sin introducir la posibilidad de colaboración de ninguna otra administración pública.

Finalmente, su ambigüedad podría conllevar dos posibles interpretaciones, con consecuencias diferentes. Según la primera, cuando el precepto faculta expresamente al Gobierno del Estado para adoptar las medidas necesarias que aseguren el cumplimiento de las resoluciones, en los términos fijados por el Tribunal, le estaría atribuyendo en realidad la potestad de ejecución subsidiaria, con carácter general y excluyente.

En este caso, la atribución de la mencionada potestad de ejecución sustitutoria al Gobierno del Estado tendría unos límites constitucionales muy claros derivados del principio de división de poderes, tanto en su dimensión horizontal como en la vertical.

Desde el punto de vista de la división horizontal de los poderes, el estatus equiordenado de los órganos creados por la Constitución, el principio de autonomía parlamentaria (art. 72 CE) y el de independencia judicial (art. 117.1 CE) determinan la imposibilidad de que el Gobierno del Estado, actuando a requerimiento y bajo el mandato del Tribunal Constitucional, pueda adoptar actos o realizar actividades que correspondan al ámbito de las funciones constitucionalmente atribuidas a otros órganos y poderes del Estado. El ejercicio de la jurisdicción constitucional, también en su dimensión ejecutiva, no puede suplantar, a través de la actuación del Gobierno del Estado como comisario de la ejecución, los ámbitos de decisión que corresponden a los demás poderes del Estado.

Respecto a la división territorial del poder, también está claro que un poder tal de sustitución no resulta conforme con el sistema de distribución de competencias. En este sentido, debe señalarse que, tal como afirmó muy pronto el Tribunal Constitucional en la STC 76/1983, de 5 de agosto (FJ 12), el modelo constitucional de reparto competencial prohíbe que el Estado pueda sustituir a una comunidad autónoma en el ejercicio de la función ejecutiva. Esta doctrina, como hemos recordado en el DCGE 3/2014, de 28 de enero (FJ 4.3), ha sido reiterada en varias ocasiones: entre otras, STC 227/1988, de 29 de noviembre (FJ 20.d: la previsión de una actuación subsidiaria del Gobierno del Estado constituye un control sustantivo que no está previsto en el artículo 153 CE); STC 54/1990, de 28 de marzo (FJ 3: la competencia sobre la alta inspección no incluye el ejercicio de funciones ejecutivas en sustitución de las comunidades autónomas); STC 118/1996, de 27 de junio (FJ 18: la Administración estatal no puede sustituir a la autonómica en materias que son competencia de esta), y, finalmente, STC 36/2005, de 17 de febrero (FJ 2: el Estado no puede sustituir a las comunidades autónomas en el ejercicio de competencias propias).

Por ello, la ejecución sustitutoria de las resoluciones del Tribunal Constitucional hecha únicamente a través del Gobierno del Estado no respetaría la posición institucional de las comunidades autónomas y derivaría claramente en un control jerárquico no previsto en la Constitución (art. 153 CE).

Una segunda interpretación nos situaría ante una modalidad de ejecución en la que el propio Tribunal Constitucional, en sustitución del órgano o la administración que ha incumplido total o parcialmente su resolución, dicta el acto o realiza la actividad correspondiente. En esta ejecución sustitutoria, el alto tribunal puede contar con la colaboración o auxilio del Gobierno del Estado a fin de que, con esta finalidad, y en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de dicha resolución.

A nuestro parecer, si partimos de la remisión de la LOTC a la LJCA para la materia de ejecución de las sentencias judiciales, podemos optar por esta segunda interpretación, dado que la regulación del nuevo artículo 92.4.c LOTC nos sitúa preferentemente en el contexto del tipo de ejecución sustitutoria por el propio Tribunal, previsto en el artículo 108.1.a LJCA, descrito antes. Y eso dejando de lado las evidentes dificultades funcionales para aplicar el mecanismo de ejecución sustitutoria a las resoluciones recaídas en procesos de inconstitucionalidad que, como hemos dicho, contendrán principalmente obligaciones de no llevar a cabo una determinada actuación.

Por lo tanto, teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional puede disponer de facultades para ejecutar sus resoluciones y que la ejecución sustitutoria es uno de los mecanismos posibles, debemos examinar cómo está regulada en la norma objeto de Dictamen. Dicho esto, el primer problema que presenta el artículo 92.4.c LOTC radica en que menciona únicamente al Gobierno del Estado como administración a la que puede requerir el Tribunal Constitucional para que le auxilie, más allá de los supuestos en que el sujeto obligado al cumplimiento sea la propia Administración general del Estado. En efecto, cuando sea esta última Administración la obligada al cumplimiento, el Gobierno del Estado, como órgano superior de ella, podría adoptar las decisiones o dictar los actos necesarios para hacer efectivas las resoluciones del Tribunal en sustitución de los órganos competentes para hacerlo. Pero, excepto en estos casos, no parece justificado dotarlo de esta situación de preeminencia que, entre otras cosas, prejuzga que siempre será la comunidad autónoma la incumplidora de la resolución, si bien el Gobierno estatal es habitualmente una de las partes en los procesos constitucionales.

A esto último debemos añadir que la norma faculta al Gobierno del Estado para adoptar «las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento», facultad que, a pesar de enmarcarse en los «términos fijados por el Tribunal» tiene vocación clara de amplitud y discrecionalidad. Y entendemos que es así porque, aunque se dice que las medidas se adoptarán en función de lo que establezca el Tribunal, a continuación se otorga al Gobierno del Estado una potestad de adopción y ejecución de las medidas de carácter discrecional que desborda lo que sería propio de una ejecución por sustitución o subsidiaria en tanto que debería tratarse de medidas precisas y emitidas expresamente y de forma acotada por el propio Tribunal Constitucional.

Por otra parte, los efectos derivados de la aplicación de este precepto son, en la práctica, equivalentes a los de la interpretación que hemos hecho en primer lugar, en la medida en que la norma no permite la intervención de las administraciones autonómicas y locales en la ejecución subsidiaria de las resoluciones de los procesos constitucionales, atribuyéndola, no únicamente de manera preferente sino también en exclusiva, al Gobierno estatal. Lo anterior comporta una exclusión ilegítima que deriva en una posición de superioridad jerárquica del Estado respecto de las comunidades autónomas, que no tiene anclaje constitucional y le otorga un control sobre estas no previsto en el artículo 153 CE.

En conclusión, estimamos que el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la redacción dada al segundo inciso, «[e]n este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones», de la letra c del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario al artículo 153 CE.

8. El último de los preceptos solicitados es el artículo 92.5 LOTC, también modificado por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015. Esta norma prevé que, si se trata «de la ejecución de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas y concurrieran circunstancias de especial transcendencia constitucional, el Tribunal, de oficio o a instancia del Gobierno, adoptará las medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento sin oír a las partes. En la misma resolución dará audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo común de tres días, tras el cual el Tribunal dictará resolución levantando, confirmando o modificando las medidas previamente adoptadas».

Según el solicitante, se trata de una habilitación al Tribunal Constitucional para que pueda adoptar medidas tendentes a asegurar el cumplimiento de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas, sin especificar de qué tipo son tales medidas y, en consecuencia, atribuyéndole así una facultad absoluta y discrecional para que adopte cualquier tipo de actuación. Considera, además, que el artículo 92.5 LOTC, vista la terminología que utiliza, «circunstancias de especial trascendencia constitucional», sería aplicable a los procesos en que se invoca el artículo 161.2 CE, que prevé la suspensión con carácter automático de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, en este supuesto sin motivación por parte del órgano jurisdiccional y sin escuchar previamente a las partes. Por todo ello, el peticionario reputa que la norma en cuestión, al habilitar la adopción en estos casos de las medidas previstas en el artículo 92.4, con el carácter de cautelarísimas e inaudita parte, excedería de la cobertura que el artículo 161.2 CE puede conferir a los efectos suspensivos, y vulneraría la autonomía política (art. 137 CE), el procedimiento de control por la jurisdicción contencioso-administrativa de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas (art. 153.c CE), la reserva de jurisdicción del artículo 117.3 CE y el derecho al ejercicio de las funciones y cargos públicos del artículo 23.2 CE.

La redacción del artículo 92.5 LOTC debe llevarnos, antes que nada, a efectuar un análisis detallado del ámbito de aplicación y el alcance de su contenido, vista la configuración poco precisa y la indeterminación de algunos de sus términos que, a nuestro parecer, no solo dificultan la debida inteligencia del precepto, sino que presentan serios problemas de adecuación al orden constitucional.

El precepto que, como se ha expuesto, está ubicado en el título VII LOTC («De las disposiciones comunes sobre procedimiento»), alude a la facultad del Tribunal Constitucional para adoptar las medidas que considere necesarias con la finalidad de asegurar la ejecución de una medida cautelar adoptada previamente en el seno del mismo procedimiento. Por ello, a diferencia de los supuestos examinados en los apartados anteriores, no se trata de medidas de ejecución forzosa ante un incumplimiento de la resolución judicial, total o parcial, sino de nuevas medidas cautelares adoptadas a lo largo del proceso para garantizar la efectividad de medidas cautelares ya tomadas, a fin de asegurar que se cumpla la resolución que ha acordado la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnados.

Si acudimos a la regulación procesal contencioso-administrativa, aunque no encontramos una regulación igual que la que estamos examinando, resulta oportuno hacer mención de la regulación del artículo 135 LJCA, en su redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal. En efecto, esta norma presenta algunos rasgos comunes con la que es objeto de nuestro examen al prever que los interesados puedan alegar la concurrencia de circunstancias de especial urgencia porque el juez o tribunal, sin escuchar la parte contraria y en el plazo de dos días, aprecie si concurren tales circunstancias y adopte o deniegue la medida cautelar solicitada. Seguidamente, dispone que, en la misma resolución, el órgano judicial debe dar audiencia a la parte contraria para que alegue lo que estime conveniente o convocar las partes a una comparecencia. Finalmente, recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo o bien celebrada la comparecencia, el órgano judicial ha de dictar auto sobre el levantamiento, el mantenimiento o la modificación de la medida adoptada, la cual podrá ser objeto de recurso conforme a las reglas generales.

Cabe decir que estamos ante un tipo de medida cautelar de carácter excepcional y extraordinario, en tanto que supone sacrificar el principio de audiencia y de contradicción, y que la LJCA permite de forma restrictiva y por razones de urgencia cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición por parte de la Administración puedan hacer perder la finalidad legítima del recurso (art. 130). Ciertamente, en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo más habitual es que tales medidas cautelares consistan en la propia suspensión de los precitados acto o disposición que, como sabemos, gozan de una presunción de legalidad cuyas consecuencias jurídicas han sido avaladas por la doctrina constitucional. Así, el alto tribunal ha considerado que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface facilitando que la ejecución de una actuación o disposición administrativa pueda ser sometida a la decisión de un órgano judicial y que este, con la información y contradicción que sea menester, resuelva sobre su suspensión (STC 22/1984, de 17 de febrero; 66/1984, de 6 de junio; 76/1992, de 14 de mayo, y 78/1996, de 20 de marzo).

En este sentido, cabe señalar que las medidas de aseguramiento a que hace referencia el artículo 92.5 LOTC, recaen sobre una medida cautelar, como es la suspensión de la disposición, acto o actuación impugnados, y, por lo tanto, van más allá y difieren, en cuanto a su naturaleza, de las medidas que se han expuesto, presididas por la idea de urgencia y destinadas a impedir que la ejecución de un acto o disposición de carácter administrativo pueda ocasionar al particular un perjuicio irreparable o de muy difícil reparación.

Por otra parte, una siguiente cuestión que suscita la norma objeto de dictamen es que no especifica a qué tipo de procesos constitucionales les es de aplicación. Como primer elemento de interpretación debemos partir de la exigencia que se trate de supuestos en que «concurrieran circunstancias de especial trascendencia constitucional», expresión esta que no se define en la parte dispositiva de la norma y respecto de la cual el preámbulo de la LO 15/2015 tampoco es más preciso, en la medida en que la identifica, a título de ejemplo, con los casos «de incumplimiento notorio».

No obstante, el concepto «circunstancias de especial trascendencia constitucional» no constituye una locución extraña a nuestro ordenamiento, ya que fue introducida en la misma LOTC por la reforma de la LO 6/2007 (art. 50.1.b), referida a uno de los requisitos de admisión del recurso de amparo, en el sentido que se exige que el demandante en este tipo de procesos tenga que justificar una decisión del Tribunal sobre el fondo del asunto por razón precisamente de su especial trascendencia constitucional. Para determinar cuándo concurren estas circunstancias, puede acudirse a la doctrina constitucional, que las ha explicitado y ha elaborado una clasificación de los supuestos que se corresponderían (ATC 188/2008, de 21 de julio, y 289/2008, de 22 de septiembre, doctrina que ha reiterado en la STC 155/2009, de 25 de junio). En este contexto, el artículo 50.1.b LOTC, a diferencia precisamente del artículo 92.5 LOTC, califica mínimamente la expresión comentada, añadiendo que «se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales». En suma, el Tribunal Constitucional examina a limine la concurrencia o no de las mencionadas circunstancias y, según dicho examen, decide la admisión o el rechazo de la pretensión sin examinar el fondo de la cuestión.

El segundo elemento de interpretación, que ha de permitirnos delimitar el ámbito de aplicación de la norma, por su semejanza con lo que es objeto de nuestro escrutinio, es el incidente cautelar de suspensión de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, que han sido impugnadas por el Gobierno del Estado, previsto en el artículo 161.2 CE y desarrollado en la LOTC para los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad (art. 30) y los conflictos constitucionales (arts. 64.2 y 77).

En estos casos, como es sabido, la invocación del precitado precepto constitucional por parte del Gobierno del Estado produce la suspensión de la vigencia y aplicación de las disposiciones o resoluciones recurridas, si bien el Tribunal deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. Sobre este tipo de incidente, existe abundante doctrina constitucional que, a los efectos de mantener o levantar dicha suspensión, considera necesario ponderar los intereses implicados, tanto públicos como privados, y los perjuicios de imposible o difícil reparación que se derivarían de una u otra opción. En este sentido, el alto tribunal ha sostenido que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno del Estado, a quien corresponde la iniciativa, deba invocar la existencia de dichos perjuicios pero también demostrar o razonar de forma consistente su procedencia y la imposible reparación de aquellos, ya que se parte de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (por todas, ATC 105/2010, de 25 de julio, FJ 2; 264/2003, de 15 de julio, FJ 2, y 100/2002, de 5 de junio, FJ 2).

En lo que ahora interesa, y a fin de inclinar este juicio de ponderación hacia la ratificación de la suspensión, el alto tribunal ha partido en alguna ocasión de la constatación de que el acto o la norma impugnados trataban sobre una cuestión de «gran relieve constitucional», sin aportar sin embargo elementos suficientes que permitan delimitar este concepto, más allá de los suscitados en el caso concreto objeto de juicio (ATC 156/2013, de 11 de julio, FJ 2, y ATC de 3 de noviembre de 2015).

Por lo tanto, si bien la expresión «circunstancias de especial trascendencia constitucional» responde a una terminología común con los requisitos de admisión del recurso de amparo, no es menos cierto que el ámbito de aplicación del artículo 92.5 LOTC se sitúa preferentemente en los procesos constitucionales objeto del artículo 161.2 CE, en los que el Gobierno del Estado impugna las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas. Además, la posibilidad de que el mismo Gobierno estatal incumpliera la ejecución de la suspensión de una disposición o resolución elaborada por él mismo llevaría a la situación paradójica que este estaría legitimado para instar la adopción de las medidas cautelares a las que se refiere el citado precepto orgánico.

Así las cosas, lo que hace la norma objeto de dictamen es calificar o incrementar todavía más el privilegio procesal reconocido por la Constitución a favor del Gobierno del Estado ya que, al efecto automático de la suspensión de la norma o acto autonómicos, ahora se añade la posibilidad de solicitar al Tribunal la adopción de otras medidas cautelares que aseguren su cumplimiento. Ciertamente, puede argumentarse que esta nueva facultad mantiene una cierta correspondencia procesal con el mecanismo de suspensión previsto en el artículo 161.2 CE. Con todo, estimamos que sería necesaria una aplicación excepcional, con las garantías procesales correspondientes, y de forma debidamente justificada, si se quiere evitar que derive en un mecanismo de control preventivo e inconstitucional y, en consecuencia, contrario al artículo 153 CE.

Lo que hemos dicho nos lleva a otra cuestión que suscita el análisis del precepto, como es el alcance de las medidas que puede adoptar el Tribunal, de oficio o a instancia del Gobierno del Estado, para asegurar el cumplimiento de la resolución de suspensión. En este sentido, una interpretación sistemática del apartado 5 del artículo 92 con el resto del contenido de este mismo artículo permite concluir que podría estarse refiriendo, como mínimo, a cualquiera de las medidas previstas en el apartado 4, que lo precede (multa coercitiva, suspensión de funciones y ejecución sustitutoria por parte del Gobierno del Estado). Y decimos «como mínimo» porque la expresión del artículo 92.5 LOTC («las medidas necesarias») es hasta tal grado indeterminada que podría incluir la adopción de otras posibles medidas, que no concreta. No obstante, conforme a lo que hemos avanzado en el punto tres de este mismo fundamento jurídico, estimamos que no pueden considerarse atribuidas al Tribunal Constitucional otras potestades que las expresamente previstas en la LOTC, en cuyo ejercicio podrá aplicarse la LJCA de forma supletoria. Además, según lo expuesto en los puntos seis y siete de este mismo fundamento jurídico, las medidas «necesarias» a las que hace referencia la norma dictaminada no pueden consistir en ningún caso en las que se enuncian en las letras b y c del apartado 4 del propio artículo 92, que hemos considerado contrarias a la Constitución, por las razones allí expuestas.

Finalmente, de acuerdo con la solicitud, debemos analizar la posibilidad que las tantas veces repetidas medidas se adopten inaudita parte. Como ya hemos visto, esta exclusión de los principios de audiencia y de contradicción y, en definitiva, del derecho a formular alegaciones, que impide al ejecutado invocar sus derechos e intereses o replicar las posiciones contrarias en el marco de un incidente contradictorio, ha sido admitida por la normativa procesal, si bien, recordemos, se ha considerado, al mismo tiempo, una práctica excepcional que permite instar la suspensión de los actos y disposiciones administrativas únicamente por razón de circunstancias de especial urgencia (art. 135 LJCA). En este contexto y vista la remisión de la LOTC a la LJCA, procede señalar que la decisión de adoptar esta medida, pero también, en general, otras medidas cautelares ordinarias que aseguren la efectividad de la sentencia (art. 129 y 130 LJCA) se rodea de cautelas y requiere un juicio previo de ponderación por parte del órgano judicial. Según lo anterior, debemos recordar que los criterios que adopta la jurisprudencia contencioso-administrativa son, principalmente: necesidad de justificación o prueba de las circunstancias que permitan valorar la procedencia de la medida; imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto, ya que su finalidad es que no resulten irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso; periculum in mora o necesidad que se advierta de manera inmediata que puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso; ponderación de los intereses concurrentes y, finalmente, de manera complementaria, el fumus bonis iuris, o apariencia de buen derecho de la pretensión del solicitante de la medida.

Por lo tanto, las observaciones que hemos de efectuar a la regulación examinada no resultan tanto de esta falta de audiencia previa, en parte paliada por el hecho que el Tribunal Constitucional dará audiencia en este trámite a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común de tres días, tras el cual deberá levantar, confirmar o modificar las medidas previamente adoptadas, sino por la imprecisión de los términos en los que está redactado el supuesto de adopción de la medida cautelar y las potestades que se derivan de ella para el Tribunal Constitucional y el Gobierno del Estado. En otras palabras, nuestras reservas se sustentan en que se habilita al Tribunal para adoptar un abanico indeterminado de medidas (algunas de las cuales ya hemos declarado inconstitucionales) en caso de apreciar unas circunstancias justificativas que tampoco se especifican. Además, la única cautela que se incluye, que justificaría su adopción (circunstancias de especial trascendencia constitucional), tampoco, como hemos visto, está definida claramente. No olvidemos que no se trata de una medida cautelar ordinaria, sino que la medida prevista en el artículo 92.5 LOTC, además de no observar un trámite de audiencia previa, consiste en una medida cautelar respecto de otra medida cautelar ya adoptada y que, en este sentido, participa de un mayor carácter preventivo.

 No obstante, la tarea interpretativa que hemos efectuado en este apartado nos ha permitido dilucidar el ámbito principal de aplicación de la norma y el alcance de las medidas susceptibles de ser adoptadas, de forma que el principio de conservación de la ley obliga a agotar las interpretaciones de conformidad con la Constitución y a apreciar la invalidez únicamente de los aspectos incompatibles con la norma fundamental (por todas, STC 137/2013, de 6 de junio, FJ 6). Además, un pronunciamiento global de inconstitucionalidad por nuestra parte, fundamentado en la deficiente técnica legislativa utilizada, podría adquirir un carácter preventivo, ya que el artículo 92.5 LOTC permite una aplicación constitucional de sus previsiones que, debemos presumir, respetará las cautelas y el juicio de ponderación que hemos mencionado. Y que, en todo caso, no podrá incluir la adopción de medidas que tengan la misma naturaleza que las previstas para la ejecución de las resoluciones judiciales, en las letras b y c del artículo 92.4 LOTC, que hemos considerado inconstitucionales porque vulneran los artículos 25, 153 y 161.1 CE.

Por todo ello, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la nueva redacción que efectúa del apartado 5 del artículo 92 LOTC, no excede la cobertura del artículo 161.2 CE ni los procedimientos de control del artículo 153 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El procedimiento de lectura única utilizado para la elaboración de la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, vulnera el artículo 150.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados y el artículo 129.1 del Reglamento del Senado, así como el artículo 23 CE.

Adoptada por mayoría de ocho votos a favor y uno en contra.

Segunda. El apartado tres del artículo único de la Ley orgánica 15/2015, en la nueva redacción dada a la letra b del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario a los artículos 25 y 161.1 CE.

Adoptada por mayoría de siete votos a favor y dos en contra.

Tercera. El apartado tres del artículo único de la Ley orgánica 15/2015, en la nueva redacción dada al segundo inciso, «En este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones», de la letra c del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario al artículo 153 CE.

Adoptada por mayoría de seis votos a favor y tres en contra.

Cuarta. El resto de preceptos solicitados no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 26 de noviembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones

DICTAMEN 19/2015, de 26 de noviembre, sobre la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho (BOE núm. 249, de 17 de octubre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 28 de octubre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 27 de octubre (Reg. núm. 5004), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 27 de octubre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución Española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los apartados uno y tres del artículo único de la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 29 de octubre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, según los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Joan Ridao Martín.

3. En la misma sesión, de conformidad con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 26 de noviembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno ha solicitado dictamen al Consell sobre la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del estado de derecho (en lo sucesivo, LO 15/2015 o Ley orgánica de reforma de la LOTC), con carácter preceptivo y previamente a la interposición, si procede, de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (en lo sucesivo, TC).

A fin de delimitar el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico expondremos primeramente el contenido y la finalidad de la LO 15/2015, para lo cual partiremos del contexto normativo en el que se inserta. A continuación, señalaremos cuáles son las dudas que suscita al peticionario esta reforma de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, junto con los argumentos en que se fundamentan y, finalmente, describiremos la estructura que adoptará este pronunciamiento a fin de dar cumplida respuesta a todas las cuestiones anteriores.

1. La LO 15/2015 tiene un artículo único, con cuatro apartados que modifican los artículos 80, 87, 92 y 95 LOTC, y una disposición final única, que dispone la entrada en vigor de la Ley el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. El objeto de la reforma de la LOTC, como indica su título, es establecer una nueva regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional.

En el preámbulo se afirma que uno de los principales componentes del ejercicio de cualquier función jurisdiccional es la garantía de la efectividad de las resoluciones, lo que constituye un elemento esencial de la existencia de un estado de derecho. A estos efectos, y en relación con la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, justifica la conveniencia de una nueva regulación de los instrumentos para hacer efectivos sus pronunciamientos porque «la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar tal efectividad obliga a desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía de efectividad sea real».

Como se ha dicho, el artículo único de la LO 15/2015 modifica cuatro preceptos del título VII de la LOTC, bajo la denominación «De las disposiciones comunes sobre procedimiento». El apartado uno del mencionado artículo único añade un segundo párrafo al artículo 80 LOTC, que establece el carácter supletorio de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa (en lo sucesivo, LJCA), en materia de ejecución de resoluciones.

El apartado dos modifica el artículo 87 y añade un segundo párrafo al apartado primero de dicho artículo, que habilita al alto tribunal para «acordar la notificación personal de sus resoluciones a cualquier autoridad o empleado público que se considere necesario». Respecto del apartado segundo del propio precepto, añade un nuevo párrafo que atribuye a sus sentencias y resoluciones «la consideración de títulos ejecutivos».

El apartado tres del artículo único de la LO 15/2015 contiene una modificación del artículo 92 LOTC que supone una ampliación destacable de su contenido normativo, dado que pasa de tener un único apartado a tener cinco, uno de ellos subdividido en cuatro letras.

En concreto, el artículo 92, apartado 1, LOTC mantiene la redacción dada por la LO 2/1979, que fue modificada, al introducir un segundo párrafo, por la Ley orgánica 6/2007, de 24 de mayo, y añade ahora un primer inciso al apartado que dispone que el Tribunal Constitucional «velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones», así como la referencia a «las medidas de ejecución necesarias», entre las actuaciones que puede adoptar para hacer efectivas sus resoluciones. Asimismo, en el segundo párrafo del mismo apartado primero, la reforma preserva la declaración de nulidad de las resoluciones que contravengan las dictadas en la jurisdicción constitucional. Y, a continuación, en el apartado 2, prevé que el Tribunal pueda pedir el auxilio de cualquier administración o poder público para garantizar la efectividad de sus resoluciones y que lo prestarán con carácter preferente y urgente, mientras que en el apartado 3 atribuye legitimación a las partes para promover el incidente de ejecución.

Por su lado, el nuevo apartado 4 del artículo 92 LOTC contiene un conjunto de medidas que puede acordar el Tribunal Constitucional en caso de incumplimiento total o parcial de sus resoluciones. Se dispone que la adopción de estas medidas irá precedida de un breve procedimiento iniciado de oficio o a instancia de parte, en el que se requerirá a instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares responsables de su cumplimiento la emisión de un informe al respecto en el plazo fijado en cada caso. Recibido el informe, el Tribunal, si apreciase incumplimiento de su resolución, total o parcial, podrá adoptar cualesquiera de las siguientes medidas: imponer multa coercitiva de 3.000 a 30.000 euros, reiterando la multa hasta el cumplimiento íntegro de la resolución (letra a); acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo necesario para asegurar la observancia del pronunciamiento del Tribunal (letra b); llevar a cabo la ejecución sustitutoria de las resoluciones, para lo que el Tribunal podrá requerir al Gobierno del Estado que adopte las medidas necesarias (letra c), y, finalmente, si procede, deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder (letra d).

Por último, el apartado 5 del artículo 92 LOTC dispone que, para la ejecución de las resoluciones de suspensión de disposiciones, actos o actuaciones, cuando concurran «circunstancias de especial trascendencia constitucional», el Tribunal podrá adoptar las medidas necesarias sin dar audiencia a las partes, que serán convocadas por un plazo de tres días, de forma que, tras este trámite, pueda decidir levantar, confirmar o modificar las medidas inicialmente acordadas.

La última modificación introducida por la LO 15/2015 la contiene el apartado cuatro del artículo único, que da nueva redacción al artículo 95.4 LOTC, y que dispone que los límites de las sanciones previstas en el artículo 95.3 y que las multas previstas en el nuevo artículo 92.4.a puedan ser revisados por ley ordinaria.

Descrito el contenido de la norma objeto de dictamen, debemos situarla en el contexto de las diferentes reformas de la LOTC, dado que esta, en sus treinta y seis años de vigencia, ha experimentado hasta diez reformas de diferente alcance y significación. Entre otros hay que reseñar, a los efectos de nuestro Dictamen, las que han modificado las atribuciones del Tribunal Constitucional. La primera modificación de la LOTC fue la efectuada por la Ley orgánica 8/1984, de 26 de diciembre, por la que se derogó el artículo 45, que preveía un recurso de amparo directo ante las resoluciones firmes que declararan la obligación de prestar el servicio militar y fueran consideradas lesivas del derecho a la objeción de conciencia. Posteriormente, la Ley orgánica 4/1985, de 7 de junio, suprimió el recurso previo de inconstitucionalidad sobre los proyectos de estatutos de autonomía y las leyes orgánicas, previsto en el artículo 79, supresión que fue declarada no contraria a la Constitución por la STC 66/1985, de 23 de mayo. Recientemente, la Ley orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, ha dado una nueva redacción al artículo 79, mediante la que se introduce de nuevo el recurso previo de inconstitucionalidad, si bien su objeto se limita a los proyectos de estatutos de autonomía y a sus propuestas de reforma. Las competencias del Tribunal también fueron ampliadas por la Ley orgánica 7/1999, de 21 de abril, que introdujo un nuevo proceso constitucional, el conflicto en defensa de la autonomía local, regulado en el artículo 75 bis y siguientes.

Mención especial merece la Ley orgánica 6/2007, que supuso una reforma importante de la LOTC en diferentes aspectos. Por una parte, se reforzó la llamada dimensión objetiva del recurso de amparo, al configurar la admisión a partir del concepto de especial trascendencia constitucional. Asimismo, se reguló la participación de las partes en el proceso a quo en la tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad, como también la llamada cuestión interna de inconstitucionalidad. En el aspecto orgánico, se previeron los mecanismos de participación de las asambleas legislativas autonómicas en el proceso de designación de magistrados del Tribunal Constitucional por parte del Senado, aspecto que fue declarado no contrario a la Constitución por la STC 49/2008, de 9 de abril. Finalmente, la reforma del 2007 significó un fortalecimiento del carácter único y exclusivo de la jurisdicción constitucional, modificando el artículo 4, así como el artículo 92 LOTC, precepto en el que, hay que subrayarlo a los efectos que aquí interesan, se introdujo la posibilidad de que el Tribunal pudiera declarar, en incidente de ejecución, la nulidad de cualquier resolución contraria a las dictadas por él mismo, tras la audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano que las dictó.

2. Una vez expuesto el contenido de la LO 15/2015 y el contexto normativo en el que se inserta, hay que señalar, brevemente, las dudas que suscita al Gobierno en relación a determinados aspectos de la reforma de la LOTC.

La solicitud del Gobierno plantea un reproche general a la Ley al considerar que comporta un cambio cualitativo muy importante en la naturaleza de la institución y que puede alterar el equilibrio y el juego de contrapesos con el resto de poderes del Estado establecido por la Constitución de 1978. Dicho planteamiento general sirve para fundamentar el cuestionamiento sobre varios aspectos de la reforma de la LOTC.

Antes, sin embargo, de concretar los problemas de constitucionalidad desde un punto de vista sustantivo, la solicitud considera que el procedimiento parlamentario de lectura única y urgencia por el que se ha tramitado la iniciativa legislativa supone una limitación de la capacidad de enmienda y una reducción de la participación y del debate respecto de la reforma «de una institución capital», lo que puede suponer una vulneración del derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23 CE.

En cuanto a la regulación material efectuada por la LO 15/2015, el Gobierno suscita una primera duda respecto del apartado uno del artículo único, que introduce un segundo párrafo al artículo 80 LOTC, sosteniendo que el reenvío a la LJCA en materia de ejecución de resoluciones se hace sin excepciones, lo que denota un cambio en la configuración de la institución y la voluntad de darle «un carácter judicialista». A partir de esta remisión estima que pueden acabar de conferirse al Tribunal Constitucional unas potestades de hacer cumplir sus resoluciones más intrusivas que las que dispone el poder judicial porque pueden proyectarse no únicamente sobre las administraciones sino también sobre órganos constitucionales, como las Cortes o el Gobierno del Estado, o estatutarios, como el Parlamento de Cataluña o el Gobierno de la Generalitat. Por este motivo considera que el precepto mencionado podría vulnerar la reserva jurisdiccional del artículo 117.3 CE, así como el artículo 153.c CE.

La segunda duda se plantea respecto de la nueva redacción del artículo 92.1 LOTC. En opinión del solicitante, la incorporación de la referencia a la función de velar por el cumplimiento de sus resoluciones, así como la posibilidad de que el mismo pueda acordar las medidas de ejecución necesarias, parece atribuir al Tribunal una función diferente a la de resolver los procesos jurisdiccionales, consistente en seguir atentamente y tomar conocimiento del grado de efectividad de sus resoluciones lo que, entiende, supondría un cambio en la naturaleza y en la posición del Tribunal Constitucional, así como en su función de árbitro en las controversias competenciales, que excedería la habilitación al legislador orgánico contenida en el artículo 165 CE.

La petición también suscita dudas de constitucionalidad respecto del artículo 92.4.a LOTC, en la redacción dada por el apartado cuatro del artículo único LO 15/2015, que prevé la imposición de multas coercitivas de tres mil a treinta mil euros, sobre la base de una doble consideración. Por una parte, estima que las cuantías son desproporcionadas y que no se prevé ningún criterio para determinarlas en cada caso, dejando su fijación a discrecionalidad del Tribunal. Por otra, considera que no se prevé la posibilidad de plantear recurso por parte de las personas u órganos a quien se haya impuesto las multas, más allá del genérico recurso de súplica previsto por el artículo 93.2 LOTC y resuelto por el propio Tribunal. Según la solicitud, estaría vulnerándose de esta forma «la garantía de disponer de la posible revisión de la resolución sancionadora ante un Tribunal superior al que ha impuesto la sanción, prevista en el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [?] [y] en el artículo 2 del Protocolo núm. 7 del Convenio europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales».

Igualmente, el Gobierno cuestiona la constitucionalidad de la previsión del artículo 92.4.b LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, consistente en acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsables del incumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, durante el tiempo necesario para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal. En este caso, la posible inconstitucionalidad vendría dada porque nos encontraríamos ante la atribución de «potestades de naturaleza cautelar o sancionadora, de dudosa idoneidad, más propias de jueces y tribunales del orden penal» y que no reúnen las garantías mínimas de un régimen sancionador. Además, porque la suspensión de autoridades y empleados públicos constituiría una de las medidas establecidas por el artículo 155 CE, de forma que la previsión del artículo 92.4.b LOTC conculcaría este precepto al adoptarse por parte de un órgano y un procedimiento diferente del que prevé la Constitución.

El artículo 92.4.c LOTC, al prever la posibilidad de que el Tribunal Constitucional acuerde la ejecución sustitutoria y requiera la colaboración del Gobierno del Estado para asegurar el cumplimiento de su resolución, podría vulnerar, en opinión del Gobierno, el artículo 155 CE, así como la autonomía reconocida constitucionalmente a las comunidades autónomas por el artículo 137 CE, y los artículos 153.c y 117.3 CE.

Finalmente, el Gobierno cuestiona el artículo 92.5 LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, porque, al habilitar al Tribunal Constitucional para adoptar medidas para asegurar la efectividad de la suspensión de las disposiciones y los actos, con el carácter de cautelarísimas e inaudita parte, se estaría excediendo al artículo 161.2 CE, que regula el efecto suspensivo de los procesos constitucionales, e incurriría por este motivo en las mismas vulneraciones de preceptos constitucionales que las mencionadas respecto del artículo 92.4 LOTC.

3. Una vez delimitado el objeto del Dictamen, pues, indicaremos la estructura que adoptará. Así, en el fundamento jurídico siguiente nos pronunciaremos, en primer lugar, sobre la adecuación constitucional del procedimiento legislativo seguido para la aprobación de la LO 15/2015. Acto seguido, examinaremos las distintas cuestiones sustantivas que plantea la solicitud, que se refieren a la aplicación supletoria de la LJCA en materia de ejecución de resoluciones; atribución expresa al Tribunal Constitucional de velar por el cumplimiento de sus resoluciones; imposición de multas coercitivas; suspensión en las funciones de autoridades y empleados públicos; ejecución sustitutoria, y previsiones sobre la garantía de la efectividad de la suspensión de disposiciones y actos impugnados. Paralelamente, enunciaremos en relación con cada precepto el parámetro constitucional a tener en cuenta y procederemos a su aplicación en cada caso.

Segundo. El marco constitucional de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y su aplicación a los preceptos solicitados

En función de lo que ha sido anunciado, y a fin de dar adecuada respuesta a las dudas de inconstitucionalidad suscitadas por el Gobierno, en el presente fundamento jurídico analizaremos el parámetro constitucional aplicable a los preceptos reformados por la LO 15/2015, a partir de unas consideraciones generales sobre la vertiente ejecutiva de la jurisdicción constitucional y, al mismo tiempo, examinaremos los preceptos solicitados a fin de determinar si se adecuan al mismo. Previamente, sin embargo, trataremos una cuestión de relevancia formal, también planteada por el solicitante, como es la adecuación constitucional del procedimiento parlamentario de lectura única utilizado para la aprobación de la Ley orgánica de reforma de la LOTC.

1. Primeramente, el Gobierno considera vulnerado el derecho fundamental del artículo 23 CE, porque el procedimiento de lectura única por el que se ha tramitado la Proposición de ley orgánica de reforma de la LOTC limita la capacidad de enmienda y reduce de forma drástica la participación y el debate de los parlamentarios respecto de una regulación que «comporta un cambio cualitativo muy importante en la naturaleza misma de la institución y de sus funciones constitucionales, y puede alterar el equilibrio y el juego de contrapesos con el resto de poderes del Estado establecidos por la Constitución de 1978».

Para situar esta duda en su contexto, es necesario que expongamos, antes de nada y de forma sucinta, los trámites principales que ha seguido el procedimiento de elaboración y de aprobación de la norma que ahora nos ocupa. Así, la correspondiente Proposición de ley orgánica, cuyo texto se presentó en el Congreso de los Diputados el 4 de septiembre de 2015 (BOCG, Congreso de los Diputados, serie B, núm. 237-1, de 4 de septiembre de 2015), fue tomada en consideración por el Pleno de esta Cámara el día 16 del mismo mes en que, de forma subsiguiente, se acordó su tramitación directa y en lectura única, así como también por el procedimiento de urgencia (art. 93 y 126.5 del Reglamento del Congreso de los Diputados, RCD, en lo sucesivo). Seguidamente, se tramitó en el Senado, en el seno de la Comisión Constitucional, con plazos nueva y expresamente reducidos, y fue aprobada por el Pleno de esta Cámara el día 15 de octubre (BOCG, Senado, núm. 607, de 2 de octubre de 2015).

A lo largo de dicho procedimiento, que ha tenido una duración de algo más de un mes, formalmente, se han presentado enmiendas, tanto en el Congreso como en el Senado. Así, en el primero se presentaron enmiendas de totalidad, de modificación, de mejora y de supresión del articulado (BOCG, Congreso del Diputados, serie B, núm. 237-3, de 29 de septiembre de 2015) y en el segundo, propuestas de veto, enmiendas al articulado y votos particulares (BOCG, Senado, núm. 611, 612 y 613, de 13, 14 y 15 de octubre de 2015). Ahora bien, ninguna de ellas triunfó, de modo que la Proposición de ley orgánica se aprobó en los mismos términos que el texto inicial presentado al Congreso (BOCG, Senado, núm. 613, de 15 de octubre de 2015). Por último, debe añadirse que la norma, presentada como iniciativa legislativa de origen parlamentario, no fue objeto de dictamen previo por parte del Consejo de Estado ni del Consejo General del Poder Judicial.

Dicho esto, cabe recordar que la técnica de lectura única constituye un tipo de procedimiento parlamentario de carácter facultativo, tendente a agilizar la aprobación de las leyes, que se caracteriza por la omisión de diferentes trámites de la fase central del iter legis común. En concreto, si bien puede presentar alguna variación según los diferentes reglamentos parlamentarios, se caracteriza porque en lugar de las lecturas sucesivas a que se somete el texto durante su tramitación, el susodicho procedimiento se ve habitualmente reducido a dos únicos momentos: el debate de totalidad ante el Pleno de la Cámara y la votación también única por parte de ese mismo órgano. En el ámbito de las Cortes Generales, en el que se sitúa la Ley orgánica objeto de nuestro Dictamen, el artículo 150.2 RCD declara que «[a]doptado tal acuerdo [de tramitación directa y en lectura única] se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación» (en el mismo sentido, art. 129.2 y .3 RS).

En lo que ahora interesa, el artículo 150 RCD regula la tramitación de proyectos o proposiciones de ley en lectura única en la sección sexta del capítulo III, dedicado a las especialidades en el procedimiento legislativo, al igual que hace el artículo 129 del Reglamento del Senado (RS, en lo sucesivo) que se incorpora a la sección primera del capítulo II, relativo a los procedimientos legislativos especiales. En concreto, el apartado 1 del mencionado artículo 150 RCD dispone que ese procedimiento se acordará «[c]uando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita». En un sentido idéntico se pronuncia el artículo 129.1 RS.

Así pues, los requisitos exigidos son dos: que la naturaleza del texto lo aconseje o que lo permita la simplicidad de su formulación. La jurisprudencia constitucional misma ha dejado dicho que «la figura de los proyectos o proposiciones de ley en lectura única, típica del Derecho parlamentario [?] tiene precisamente su razón de ser en iniciativas legislativas cuya naturaleza o simplicidad de formulación permiten una tramitación abreviada de las mismas» (STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 10, y 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4).

En el ámbito de los usos parlamentarios que, como reconoce la doctrina, constituyen un instrumento de interpretación importante dentro de la organización y el funcionamiento de las cámaras, si bien claramente subordinado al reglamento parlamentario y a la ley (STC 90/2005, de 18 de abril, entre muchas otras), la falta de precisión de los mencionados requisitos ha comportado que, en ocasiones, este tipo especial de procedimiento haya sido utilizado en casos en que, con independencia de la naturaleza o la simplicidad del contenido de la regulación, se había alcanzado un alto grado de consenso en torno a un proyecto o una proposición de ley que permitía prever que los textos iniciales no serían modificados durante el curso de la tramitación.

Ahora bien, no por esta práctica se puede entender que el carácter consensuado de la norma se identifique con el primer supuesto previsto en los artículos 150.1 RCD y 129.1 RS, ya que la exigencia que «la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen», debería excluir a priori del procedimiento de lectura única las regulaciones que, por su contenido, gozan de relevancia constitucional, por ejemplo porque afectan principios y valores constitucionales, aspectos esenciales de los derechos fundamentales, órganos de naturaleza constitucional, relaciones entre los poderes públicos o normas cabecera de carácter sectorial. En cuanto al segundo supuesto, que la «simplicidad de su formulación» lo permita, este debería entenderse referido no solo a textos muy breves o a iniciativas legislativas sobre las que se debate en conjunto su aprobación o rechazo, sino también a los que no presenten una complejidad técnica que aconseje un debate más profundo y con un grado más alto de participación parlamentaria.

Es sabido que el mencionado procedimiento ha sido muy criticado por la doctrina, en la medida en que puede comportar una restricción severa en el ejercicio del derecho de participación de las minorías en la función legislativa, dado que estas tienen disminuidas sus facultades de censura y de modificación del texto legislativo propuesto. En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha constatado que se trata de «un procedimiento en el cual resultan notablemente limitadas las posibilidades de participación de las minorías en el proceso de elaboración de la norma» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5).

Llegados a este punto, cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que la configuración del derecho fundamental del artículo 23.2 CE o ius in officium «comprende los Reglamentos parlamentarios a los que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones que los parlamentarios ostentan; de tal suerte que una vez conferidos dichos derechos por la norma reglamentaria pasan a formar parte del status propio del cargo de parlamentario y sus pretendidas transgresiones pueden ser defendidas ante este Tribunal, al amparo del art. 23.2». Y que, a estos efectos, merecen protección constitucional los derechos o las facultades que «pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa [?] siendo vulnerado el art. 23 CE si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes» (por todas, STC 27/2000, de 31 de enero, FJ 4). De este modo, no hay duda de que la facultad de enmienda forma parte del contenido central del ejercicio de la función legislativa (STC 119/2011), porque permite ejercer con plenitud el poder legislativo, mediante la introducción de modificaciones en los textos en tramitación, principalmente con la finalidad de alcanzar el más amplio consenso posible de voluntades y procurar la mejora técnica del texto final.

Por todo ello, la aplicación de la modalidad procedimental de lectura única puede repercutir sobre los derechos de participación política de los parlamentarios ex artículo 23 CE, puesto que, como hemos dicho, el procedimiento de elaboración de la ley en el seno de las dos cámaras se reduce al debate a la totalidad, según las reglas de funcionamiento y enmienda que lo caracterizan (art. 150.2 RCD y 129.2 RS).

A pesar de lo anterior, como ha puesto de relieve últimamente el propio Tribunal, la adopción del procedimiento de lectura única se trata de una posibilidad prevista en los reglamentos de las cámaras, que no priva absolutamente al parlamentario de seguir ejerciendo sus derechos del artículo 23 CE a través de la participación en el resto de actos y trámites anteriores al momento de la aprobación de la ley; en concreto, a través de la formulación de modificaciones o alternativas por escrito, de la exposición oral de su posición política y de las posibles discrepancias ante el Pleno, y de decidir el sentido del voto final de aprobación o rechazo (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 5, y 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4).

Asimismo, con motivo de la tramitación por lectura única de la Proposición de ley de reforma del artículo 135 CE, ha considerado que «ni siquiera la reforma constitucional estaba vedada al procedimiento de lectura única por la falta de concurrencia de la nota de simplicidad o naturaleza que aconsejan el recurso a este tipo de procedimiento legislativo» (STC 238/2012, de 13 de diciembre de 2012, FJ 4), porque «las normas aplicables (art. 150 RCD y concordantes) no establecen materias vedadas a dicha tramitación, como sí sucede con el Reglamento parlamentario de alguna Asamblea autonómica» (ATC 9/2012, de 13 de enero, FJ 3). En suma, en esta doctrina ha declarado que corresponde al Pleno de la Cámara el juicio sobre la oportunidad de acudir a este tipo de procedimiento, así como el ejercicio de ponderar la concurrencia de los requisitos exigidos por el Reglamento del Congreso, de forma que es el mismo órgano plenario el que debe adoptarlo por mayoría simple, a propuesta de la Mesa, y escuchada la Junta de Portavoces.

Sea como fuere, en su jurisprudencia más reciente, el Tribunal Constitucional ha admitido que las lesiones constitucionales derivadas de la utilización de este procedimiento excepcional «solo podrían traer causa del incumplimiento de los supuestos en los que el Reglamento parlamentario permite acudir a este procedimiento excepcional, esto es, cuando su naturaleza lo aconseje o la simplicidad de su formulación lo permita». Por tanto, también reconoceque le corresponde efectuar un control de la decisión misma de adoptarlo, en aras de su adecuación al parámetro de constitucionalidad configurado por las condiciones establecidas por los reglamentos parlamentarios (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 10).

Dicho esto, y situados en el parámetro del bloque de constitucionalidad relativo a los derechos de los parlamentarios en el ejercicio de la función legislativa, no puede obviarse, a nuestro parecer, que la lectura única se erige como un supuesto muy singular y excepcional, que implica una manifestación del predominio de la mayoría parlamentaria y que restringe considerablemente los derechos de participación de las minorías. Así, su uso ha de venir acotado a lo dispuesto por los reglamentos parlamentarios; respecto a lo que ahora nos ocupa, por los artículos 150.1 RCD y 129.1 RS. Por consiguiente, si se quiere dotar de eficacia los requisitos que prevén estos preceptos, consideramos, a diferencia de lo que ha expresado la jurisprudencia constitucional a la que hemos hecho mención, que la decisión parlamentaria para la adopción del procedimiento debe respetar el contenido mínimo de los precitados requisitos, como limitación indisponible y, al mismo tiempo, debe poder ser objeto de control en dicho aspecto. De no ser así, no solo repercute desfavorablemente en los derechos de participación política de los grupos de la oposición parlamentaria, sino que además puede alterar el procedimiento de conformación de la voluntad política de las cámaras en la tramitación de una iniciativa legislativa.

Según estos argumentos, la lectura única no parece el procedimiento más adecuado para la tramitación de normas con rango de ley que tienen por objeto regular materias de especial trascendencia. Y todavía lo es menos para la elaboración de la presente Proposición de ley orgánica de reforma de la LOTC, en la medida en que se trata de una reforma de un alcance significativo, en la que se dirime, cuando menos, un eventual cambio en el diseño de la jurisdicción constitucional que, como se analizará más adelante, puede tener múltiples implicaciones de orden jurídico-institucional. No en vano, se modifica la regulación actual sobre un aspecto esencial del funcionamiento del Tribunal Constitucional como son sus potestades para ejecutar las resoluciones recaídas en los diversos procesos constitucionales y, además, se alteran las relaciones entre dicho órgano constitucional y los poderes legislativos y ejecutivos en el ejercicio de sus funciones representativas y ejecutivas, comprendiendo la posibilidad de que los empleados y autoridades de las administraciones correspondientes puedan ser, incluso, destinatarios de medidas coercitivas. Por tanto, desde el punto de vista sustantivo, estamos ante una iniciativa legislativa que, por su naturaleza, no es adecuada para ser tramitada mediante el procedimiento de lectura única.

Aparte de eso, de la tramitación de la Proposición de ley orgánica en el Congreso y en el Senado, que hemos detallado anteriormente, se desprende la falta del más elemental consenso parlamentario previo, tal como se deriva del posicionamiento manifestado por los diferentes grupos parlamentarios en los debates reproducidos en el diario de sesiones de las cámaras y del rechazo de todas las enmiendas presentadas. En ese sentido, es obvio que la celeridad de los trámites que provocó la adopción de ese tipo de procedimiento al que, además, se añadió la declaración de urgencia en ambas cámaras, dificulta el debate y la conformación madura de la voluntad política que caracteriza a la función representativa.

Tras las consideraciones efectuadas, debemos concluir que, vista la naturaleza de la Proposición de ley orgánica de reforma de la LOTC, el procedimiento de lectura única no era el adecuado para su tramitación parlamentaria, razón por la que se ha incumplido el requisito exigido por los artículos 150.1 RCD y 129.1 RS. La utilización de esta tipología procedimental para un supuesto no amparado en los reglamentos parlamentarios que, como hemos visto, comporta la reducción de los derechos de participación de las minorías en el ejercicio de la función legislativa, supone, asimismo, la vulneración del ius in officium de los parlamentarios y, consiguientemente, del artículo 23 CE.

2. Ahora ya desde el punto de vista material, nos corresponde analizar el marco constitucional aplicable a la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Para llevar a cabo esta operación, a continuación debemos detenernos a analizar primeramente la singularidad que supone el alcance del control de constitucionalidad de la LOTC, así como la posición institucional que ocupa en la estructura del Estado.

Antes de iniciar el análisis de la problemática suscitada, hemos de señalar la particularidad que supone que el Tribunal Constitucional controle la constitucionalidad de su propia Ley orgánica, única norma legal, más allá de la Constitución, a la que está vinculado. Al respecto, el propio Tribunal Constitucional ha determinado que la LOTC no está exenta de control de constitucionalidad, sino sometida al principio de supremacía constitucional (art. 9.1 CE). Según esta doctrina, el legislador orgánico previsto en el artículo 165 CE tiene límites en el ejercicio de su libertad de configuración tanto en función de los preceptos que integran el título IX de la Constitución como con el modelo de Tribunal Constitucional «que se deriva de una interpretación conjunta de nuestra Norma Suprema y de los principios constitucionales que se proyectan sobre el mismo» (STC 49/2008, FJ 3).

A pesar de todo, hemos de indicar que, vista la singular posición de la LOTC, el Tribunal Constitucional ha reconocido que debe respetar especialmente su presunción de constitucionalidad en la medida en que no le corresponde a él sino al legislador orgánico regular el funcionamiento del Tribunal, el estatuto de sus miembros, o el procedimiento y las condiciones del ejercicio de las acciones. Por eso mismo, el control de la LOTC «debe limitarse a los supuestos en que existe un conflicto evidente e insalvable entre la misma y el texto constitucional» (STC 49/2008, FJ 4). Y, en consecuencia, debe adquirir un carácter eminentemente cauteloso, excluyendo una eventual fiscalización más intensa que colocaría al Tribunal en una posición de dominio respecto de su normativa reguladora.

Por otra parte, respecto a la naturaleza y funciones del Tribunal Constitucional, debe tenerse presente que la Constitución contiene una específica garantía jurisdiccional de su primacía (art. 9.1), configurándolo como un órgano constitucional que garantiza la efectiva vinculación de todos los poderes públicos a la norma fundamental.

El título IX CE regula los rasgos principales de carácter organizativo y funcional de este órgano, estableciendo los requisitos y la designación de sus miembros, así como los aspectos esenciales de su estatus (art. 159 y 160), competencias jurisdiccionales que le atribuye directamente la Constitución (art. 161 y 163), legitimación para interponer los correspondientes procesos constitucionales (art. 162) y efectos de sus sentencias (art. 164). El título se cierra con una reserva específica de ley orgánica a la que se remite el desarrollo de la regulación del funcionamiento del Tribunal Constitucional, estatuto de sus miembros, procedimientos a sustanciar ante aquel y condiciones para el ejercicio de las acciones correspondientes (art. 165).

El Tribunal Constitucional, como órgano de garantía de la eficacia normativa de la Constitución, tiene naturaleza jurisdiccional: así, el artículo 161.1 CE le atribuye «jurisdicción en todo el territorio», sus miembros son independientes e inamovibles (art. 159.5 CE) y decide en forma de sentencia (art. 164 CE), según las normas de procedimiento (art. 165 CE) y a partir de la iniciativa de las partes legitimadas (art. 162 CE). Se trata, pues, de un tribunal único en su debido orden y no incardinado en el poder judicial. Atendiendo a la regulación de los títulos VI y IX, la Constitución distingue pues, dos jurisdicciones diferentes: «la del Poder Judicial que de forma exclusiva y excluyente tiene la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en todo tipo de procesos (Título VI CE) y es, por tanto, la común u ordinaria; y la del Tribunal Constitucional (Tít. IX CE) cuyo ámbito de actuación o de jurisdicción se limita a las garantías constitucionales a través de los procesos que se expresan en el art. 161 CE» (STC 113/1995, de 6 de julio, FJ 6).

Según lo anterior, el ejercicio de la jurisdicción constitucional, tal como hemos visto que se configura en la Constitución, tiene carácter exclusivo y excluyente respecto al control de constitucionalidad de las leyes (art. 161.1.a y 163 CE); subsidiario respecto de la jurisdicción ordinaria en la tutela de los derechos fundamentales ante los poderes públicos (art. 53.2 y 161.1.b CE), y concurrente con la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los conflictos de competencias (art. 153.c CE y art. 61.2 LOTC). Junto con las competencias expresamente previstas en el artículo 161.1 CE, el Tribunal también conoce con carácter exclusivo sobre el control de constitucionalidad del tratados internacionales previo a su ratificación (art. 95 CE) y sobre los conflictos entre órganos constitucionales y en defensa de la autonomía local, competencias estas últimas añadidas por la LOTC (art. 73 a 75 y art. 75 bis a 75 quinquies, respectivamente).

El constituyente de 1978 configuró el Tribunal Constitucional como un órgano jurisdiccional de control de la constitucionalidad de normas y actos jurídicos, sin añadir funciones que desvirtuaran esta naturaleza de garante de la Constitución frente a los procesos de producción y aplicación de las normas. Así, en el título IX de la Constitución no se incorporaron funciones como la exigencia de responsabilidades a los titulares de órganos estatales, presentes en el derecho comparado (art. 61 Ley fundamental de Bonn, art. 142 Constitución de Austria, art. 134 Constitución italiana) o, sin ir más lejos, en el Tribunal de Garantías Constitucionales. Este último tenía atribuido el enjuiciamiento de la responsabilidad penal de los titulares de los altos órganos del Estado, como el presidente de la República, de las Cortes, del Consejo de Ministros, del Tribunal Supremo y del Gobierno de las regiones autónomas, así como de los ministros, los consejeros de los gobiernos regionales, los magistrados del Tribunal Supremo y el fiscal general (art. 22, apdos. 3 a 8, y art. 76 a 100 de la Ley orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales, de 14 de junio de 1933).

A través del ejercicio de las competencias que le atribuye la Constitución, el Tribunal Constitucional actúa como intérprete supremo del texto fundamental, «de manera que su interpretación de los preceptos constitucionales, es decir, la definición de la norma, se impone a todos los poderes públicos» (STC 1/1981, de 26 de enero, FJ 2). Para asegurar dicha vinculación, gozan de especial trascendencia los efectos de las sentencias del Tribunal y, en este sentido, del artículo 164.1 CE se derivan tres mandatos fundamentales: publicación en el boletín oficial del Estado, fuerza de cosa juzgada y efectos erga omnes de todas las resoluciones «que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho». Esta especial eficacia de las sentencias ha sido subrayada por el propio Tribunal en los siguientes términos:

«las Sentencias de este Tribunal, de las que deriva una doctrina ?la doctrina constitucional?, como señala el art. 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), tienen el valor de cosa juzgada (art. 164.1 CE), de suerte que todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido. Los mencionados preceptos determinan, por sí solos, una eficacia de las Sentencias de este Tribunal que no se proyecta únicamente respecto de los hechos pretéritos que fueron el objeto del proceso, sino que se extiende de algún modo hacia el futuro, por lo menos para privar de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preservado.» (por todas, recogiendo doctrina anterior, STC 25/2015, de 19 de febrero, FJ 7)

Tanto de la Constitución (art. 164 CE) como de la LOTC (art. 87 LOTC) se deriva la obligación de los órganos y los sujetos afectados por un pronunciamiento del Tribunal Constitucional de cumplir lo que establece la resolución dictada por el intérprete supremo de la Constitución. A fin de garantizar la efectividad de esta obligación de cumplimiento, y aunque la Constitución no lo prevé expresamente, debe considerarse que este poder de ejecución de sus pronunciamientos resta implícito en la atribución de «jurisdicción» que efectúa el artículo 161.1 CE. Así, la jurisdicción constitucional no se agota en la función deliberativa y de enjuiciamiento a través de la que se ejerce al papel de intérprete supremo de la Constitución, sino que también incorpora una vertiente ejecutiva con el objeto de hacer efectivos los pronunciamientos que contienen sus resoluciones.

En este contexto, a título ilustrativo diremos que en el ámbito del derecho comparado no hay un único modelo respecto del poder de ejecución de los tribunales constitucionales. En Alemania, el artículo 35 de la Ley del Tribunal Constitucional Federal prevé que este «puede determinar en su sentencia quién la tiene que ejecutar. Puede, también regular en concreto la forma y la manera de la ejecución». En Austria, en cambio, el artículo 146 de la Constitución atribuye la ejecución de las sentencias del alto tribunal a la jurisdicción ordinaria en procedimientos muy específicos, como las demandas patrimoniales contra el Bund, los Länder u otros entes territoriales. Fuera de estos supuestos, la ejecución corresponde con carácter general al presidente federal, que puede dar instrucciones a los órganos del Bund o de los Länder para hacerla efectiva. En Italia, finalmente, no se prevé un poder específico de ejecución por parte del Tribunal Constitucional, de forma que el cumplimiento de las sentencias depende de la cooperación del resto de órganos y de los poderes públicos obligados.

En el caso español, la LOTC, en su redacción original de 1979, ya contenía determinadas previsiones normativas en materia de ejecución de sus resoluciones: la obligación de cumplimiento por parte de los poderes públicos y la posibilidad de solicitar el auxilio jurisdiccional (art. 87 LOTC), la imposición de multas coercitivas (art. 95.4 LOTC) y, directamente inspirado en el modelo alemán, la atribución al Tribunal Constitucional del poder de ejecución de sus resoluciones, declarando en su artículo 92 que el Tribunal «[p]odrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla, las medidas de ejecución necesarias y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución». La reforma de la LOTC, operada con la LO 6/2007, reforzó las facultades del Tribunal para garantizar la efectividad del cumplimiento de las sentencias y añadió un segundo párrafo al precitado artículo para otorgarle la capacidad de anular en incidente de ejecución todas las resoluciones que las contravinieran. Según la doctrina constitucional, este poder de ejecución, y en particular la facultad de anular los actos y resoluciones que incumplan un pronunciamiento de la jurisdicción constitucional, tiene como finalidad «la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior, pues establecen la posibilidad de anular cualquier acto que pudiera menoscabar dicho ámbito» (ATC 107/2009, de 24 de marzo, FJ 2).

La virtualidad de la vertiente ejecutiva de la jurisdicción constitucional es especialmente relevante en el ámbito del recurso de amparo en el que el Tribunal puede acordar el «restablecimiento del recurrente en la integridad de su Derecho o libertad con la adopción de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservación» (art. 55.1.c LOTC), que es un típico pronunciamiento de condena a una prestación, susceptible de ser ejecutado forzosamente por parte del Tribunal en caso de incumplimiento.

En efecto, los incidentes de ejecución promovidos ante el Tribunal se producen en la generalidad de los casos en el ámbito del recurso de amparo, como demuestra la práctica jurisdiccional (pueden citarse, entre otros, ATC 90/2008, de 14 de abril; 270/2008, de 15 de septiembre; 1/2009, de 12 de enero; 121/2011, de 26 de septiembre, y 186/2011, de 22 de diciembre). Además, en este tipo de proceso constitucional, el titular del derecho fundamental lesionado ostenta un derecho constitucional a la ejecución de la sentencia (art. 24.1 CE), que exige del Tribunal una actividad especialmente diligente para darle satisfacción en caso de que la lesión no sea reparada. Aun así, hay que poner de manifiesto que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha considerado insuficientes los mecanismos de reparación de los derechos fundamentales de que dispone el Tribunal Constitucional en cuanto que la LOTC no permite que pueda acordarse una indemnización en caso de que la ejecución de la restitutio in integrum sea imposible (García Mateos c. España, Sentencia de 19 de febrero de 2013). En este sentido, debemos señalar que la LO 15/2015, a pesar de tener por objeto «desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía de efectividad [de las resoluciones] sea real», no contiene tampoco una previsión específica para sanar esta anomalía.

Más allá del recurso de amparo, visto el objeto del presente Dictamen y las dudas que se nos han planteado, debemos centrar principalmente nuestro análisis en los procesos de declaración de inconstitucionalidad y, más particularmente, en los conflictos constitucionales. De hecho, en estas tipologías procedimentales son muy poco frecuentes los incidentes de ejecución. Tanto es así que, respecto a los procesos de control de constitucionalidad de las leyes, el Tribunal Constitucional declaró muy pronto que «[l]as sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de las leyes, que determinan el efecto de invalidación de las mismas, no tienen ejecución por la justicia constitucional. Producen efectos generales y vinculan a todos los poderes públicos, como dice el art. 38 de la LOTC, pero no requieren una especial actividad de ejecución por parte del Tribunal» (ATC 309/1987, de 12 de marzo, FJ 2).

Igualmente, en el ámbito de los conflictos de competencia se ha planteado de manera esporádica que las sentencias que dispongan «lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo» (art. 66 LOTC) de la disposición o resolución viciadas de incompetencia pueden ser objeto de ejecución en la medida en que constituyen un pronunciamiento de condena, tal como afirmó el ATC 854/1986, de 23 de octubre. Y, ocasionalmente, se ha planteado algún incidente de ejecución solicitando la anulación de actos dictados con posterioridad a la suspensión automática de la disposición impugnada ex artículo 161.2 CE porque suponían una contravención del efecto suspensivo (ATC 107/2009, de 24 de marzo).

En consecuencia, podemos afirmar que existe una obligación constitucional de cumplir las sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional y que el ejercicio de su jurisdicción implica, junto con la dimensión interpretativa y aplicativa de la Constitución, una vertiente ejecutiva que otorga al Tribunal el poder de ejecutar sus resoluciones en caso de incumplimiento. Esta ejecución, sin embargo, goza de un alcance diferente según el tipo de pronunciamiento contenido en las sentencias y los procesos constitucionales en que se hayan dictado. En cualquier caso, que la atribución de la potestad de hacer ejecutar lo juzgado no se pueda considerar que vulnera al modelo de justicia constitucional configurado por la Constitución, no quita que las concretas medidas o técnicas de ejecución, singularmente consideradas, puedan presentar específicos problemas de constitucionalidad, ya sea porque afectan al diseño constitucional o porque vulneran determinados preceptos constitucionales, como tendremos ocasión de exponer en los apartados siguientes.

3. Entrando en el análisis de los aspectos materiales de la reforma de la LOTC, el solicitante hace un primer reproche respecto del apartado uno del artículo único de la LO 15/2015, en la remisión que efectúa el nuevo segundo párrafo del artículo 80 LOTC en la LJCA en «materia de ejecución de resoluciones». En opinión del Gobierno, se trata de un reenvío in toto a esta Ley, que «denota un cambio cualitativo» respecto de la configuración del Tribunal Constitucional y la voluntad del legislador orgánico de darle un sesgo judicialista contrario al tratamiento constitucional diferenciado del poder judicial y el Tribunal Constitucional.

Respecto a esta cuestión, cabe señalar que ni la Constitución, que crea y configura de manera inmediata la jurisdicción constitucional, ni la misma LOTC, que la desarrolla en sus aspectos esenciales, regulan de forma exhaustiva todos los aspectos procesales de las actuaciones ante el Tribunal Constitucional. En este sentido, debemos recordar que desde la aprobación de la LOTC en el año 1979, el artículo 80 ya contenía una remisión a la regulación prevista en la Ley orgánica del poder judicial y en la Ley de enjuiciamiento civil, de cara a aplicar supletoriamente estas normas generales para determinadas materias de los procedimientos ante la jurisdicción constitucional.

En opinión de la misma doctrina constitucional, las precitadas remisiones legislativas son admisibles, si bien deben operar únicamente «en defecto de específica previsión o regulación» en la LOTC o «en los acuerdos adoptados por el Tribunal en el ejercicio de sus específicas competencias» (ATC 192/2007, de 21 de marzo, FJ 2; ATC 423/2003, de 17 de diciembre, FJ 5; 424/2003, de 17 de diciembre, FJ 4, y 425/2003, de 17 de diciembre, FJ 5). Aparte de eso, la aplicación de la normativa supletoria ha de ser compatible con las peculiaridades del ejercicio de la función jurisdiccional constitucional: por tanto, «cuando no se contraríe lo dispuesto en la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional, sus principios inspiradores» (por todas, STC 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 2; 114/2006, de 5 de abril, FJ 7, y 230/2006, de 17 de julio, FJ 2; así como ATC 260/1997, de 14 de julio, FJ 4, y 423/2003, de 17 de diciembre, FJ 5).

A partir de aquí, estamos en condiciones de analizar la nueva versión introducida por la LO 15/2015, que añade la aplicación con carácter supletorio de la LJCA, si bien acotada a la «materia de ejecución de resoluciones». Primero de todo, pondremos de manifiesto que la nueva remisión a esta norma procesal contencioso-administrativa tiene un alcance limitado (la ejecución de sentencias prevista en el capítulo IV del título IV, y regulada en los arts. 103 y ss. LJCA), como también hemos visto que lo tienen las remisiones preexistentes en la LEC y en la LOPJ contenidas en el primer apartado del artículo 80 LOTC, que incorporan un numerus clausus de supuestos (comparecencia en juicio, recusación y abstención, publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos de auxilio jurisdiccional, día y horas hábiles, cómputo de los plazos, deliberación y votación, caducidad, renuncia y desistimiento, lengua oficial y policía de sala).

Por tanto, los artículos de la LJCA podrán aplicarse a aquello no previsto en la LOTC, con los límites antes indicados por la jurisprudencia constitucional, ante comportamientos elusivos del cumplimiento de las sentencias. Con todo, un análisis somero de las medidas de ejecución previstas en la LJCA evidencia que algunas ya estaban previstas en la LOTC o bien han sido incorporadas a su articulado con la reforma examinada, aunque no siempre en los mismos términos: declaración de nulidad de los actos y las disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias (art. 103.4 y .5 LJCA); imposición de multas coercitivas (art. 112.a LJCA); posibilidad de que el tribunal pueda acordar que se ejecuten las condenas a realizar una determinada actividad a través de los propios medios del tribunal o bien requiriendo la colaboración de las administraciones (art. 108.1.a LJCA), o la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración condenada (art. 108.1.b LJCA). Por el contrario, otros no se prevén expresamente, como la posibilidad de adoptar medidas para restaurar la situación exigida por la decisión judicial, así como determinar la indemnización de los daños ocasionados (art. 108.2 LJCA).

No obstante, como mínimo, para determinar el alcance de la aplicación supletoria de la LJCA, será necesario que el Tribunal distinga en función del tipo de proceso constitucional de que se trate, como se ha puesto de manifiesto en el apartado anterior. Es en este sentido que debemos insistir en que las sentencias en materia de recursos y de cuestiones de inconstitucionalidad son, por definición, meramente declarativas (ATC 309/1987, de 12 de marzo), de modo que los efectos generales que se derivan de las mismas, como ya se ha dicho, se producen desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (art. 38 LOTC). Y que, en lo relativo a las sentencias resolutorias de conflictos positivos de competencia o de recursos de amparo, la viabilidad de dicha supletoriedad dependerá del tipo de pronunciamiento que contengan.

Cabe decir que el recurso de amparo es el mecanismo procesal constitucional que más se aproxima al procedimiento propio del orden contencioso-administrativo y respecto del que resulta más procedente la remisión a las facultades previstas en los artículos 103 y siguientes de la LJCA, interpretados teniendo en cuenta la Constitución y los artículos 87, 92 y 95.4 LOTC.

En suma, estimamos que la nueva remisión de la LOTC a la regulación de las potestades de ejecución de los tribunales contencioso-administrativos no es inconstitucional, si bien deberá modularse con las exigencias de la ejecución procesal presentes en cada proceso constitucional. En efecto, como ha afirmado el propio Tribunal Constitucional, se trata de una aplicación supletoria sometida a los límites derivados de lo previsto en la LOTC y los principios constitucionales que la inspiran. En otras palabras, teniendo en cuenta que, como se ha dicho, no existe una cláusula general de jurisdicción constitucional, tampoco en la vertiente de ejecución de sus resoluciones, sino que las competencias del Tribunal Constitucional son estrictamente las enumeradas por la Constitución y la LOTC, la remisión a la LJCA no puede suponer una atribución de potestades de ejecución distintas de las expresamente previstas por la LOTC. En este sentido, la supletoriedad operará respecto de las medidas de ejecución que prevé actualmente el artículo 92 LOTC, pero no como un mecanismo de atribución de potestades no expresamente previstas por la Ley orgánica reguladora del Tribunal Constitucional, única norma con rango legal, recordémoslo, a la que este está vinculado.

Por dichos motivos, el apartado uno del artículo único de la LO 15/2015, que introduce un segundo párrafo en el artículo 80 LOTC, no es contrario a la Constitución.

4. La nueva redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015 al artículo 92, apartado 1, párrafo primero, LOTC, adiciona al texto anterior un primer inciso que establece que «[e]l Tribunal Constitucional velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones». Asimismo, a la norma que hasta ahora preveía que en la sentencia o resolución, o en actos posteriores, podía disponerse quién debía ejecutarla y resolver las incidencias de ejecución, la reforma añade que también pueden incorporarse «las medidas de ejecución necesarias».

En opinión del Gobierno, la atribución de la función de velar por el cumplimiento de las resoluciones, entendida en el sentido de vigilar, así como la potestad de disponer de medidas a fin de que se cumplan efectivamente, altera la naturaleza y posición del alto tribunal respecto al resto de instituciones y órganos constitucionales, porque la Constitución no contiene un reconocimiento específico de dichas potestades, además de resultar dudoso que el artículo 165 CE habilite al legislador orgánico, al amparo de la regulación que debe efectuar de su propio procedimiento, para la adopción de medidas de intervención directa en el funcionamiento de las instituciones y órganos que son parte en los procedimientos.

Como ya hemos expuesto anteriormente, el concepto de jurisdicción constitucional comporta la potestad de ejecución, junto con la de enjuiciamiento y decisión de los procesos constitucionales configurados por la Constitución (art. 161.1.a .b y .c y 163 CE) y las leyes orgánicas (art. 164.1.d CE), en tal grado que ha permitido atribuir al Tribunal Constitucional el conocimiento de nuevos procesos como el recurso de amparo electoral (art. 49.3 y 114.2 LOREG) o el conflicto en defensa de la autonomía local (art. 75 bis y siguientes LOTC). En este sentido, no hay duda de que la función de velar por el cumplimiento de las resoluciones que ahora explicita el artículo 92.1 LOTC constituye un elemento inherente al ejercicio de la jurisdicción constitucional, además de que, en esencia, ya estaba implícito en la dicción pretérita del precepto examinado, cuando hacía referencia a que el Tribunal podría disponer en la sentencia o en la resolución quién debía ejecutarla y resolver las incidencias de ejecución.

Es en este sentido que el propio Tribunal Constitucional, con ocasión de un incidente de ejecución respecto de la suspensión de la norma impugnada en un conflicto de competencias, ha afirmado que:

«debe velar porque las Sentencias y decisiones que adopte se ejecuten, por quien resulte obligado a ello, en sus propios términos y de la manera más diligente posible, evitando que se produzcan incumplimientos simulados o inexactos y dilaciones indebidas en la ejecución, sin que deba olvidarse que el propio art. 92 LOTC permite que este Tribunal disponga en la Sentencia o resolución que dicte quién ha de ejecutarla.» (ATC 107/2009, de 24 de marzo, FJ 4)

Como ya hemos indicado, que las posibilidades de ejecución de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional puedan variar según el tipo de proceso no implica que la función general de velar por el cumplimiento de sus resoluciones contradiga la naturaleza del modelo de justicia constitucional que diseña el título IX de la Constitución. Por otra parte, como hemos apuntado antes, la referencia que el Tribunal Constitucional podrá disponer «las medidas de ejecución necesarias» no puede interpretarse como una cláusula en blanco a partir de la cual se habilite al Tribunal para hacer uso de cualquier medida de ejecución prevista en la LJCA. Las medidas necesarias deben entenderse referidas a la lista prevista por la LOTC expresamente, en cuyo ejercicio podrá utilizarse supletoriamente la LJCA.

Otra cosa es el examen de la adecuación constitucional de este mandato de velar por el cumplimiento efectivo de las resoluciones, que se extiende a todo tipo de procedimiento, cuando debamos proyectarlo, como haremos más adelante, sobre las medidas concretas que prevén los apartados 4 y 5 del artículo 92, en la redacción dada porla LO 15/2015. Solo así podrá determinarse, como ya hemos anticipado, si se vulnera el modelo de Tribunal Constitucional configurado por el poder constituyente o alguna de las específicas previsiones constitucionales contenidas en el título IX, o cualquier otro precepto de la Constitución.

Por todo ello, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la nueva redacción dada al primer párrafo del apartado 1 del artículo 92 LOTC, no excede la habilitación constitucional contenida en el artículo 165 CE para que la Ley orgánica regule su propio funcionamiento y los procedimientos ante el Tribunal Constitucional.

5. El artículo 92, apartado 4, LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, dispone que el Tribunal Constitucional, cuando advierta que una resolución suya podría estar siendo incumplida, requerirá (de oficio o a instancia de alguna de las partes del proceso) a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento a fin de que informen respecto de esta cuestión en el plazo fijado. Seguidamente, una vez recibido el informe o transcurrido el plazo sin que se haya emitido, si aprecia el incumplimiento total o parcial de dicha resolución, podrá adoptar cualquiera de las medidas que prevé el propio precepto. De entre estas, el Gobierno ha solicitado nuestra opinión consultiva con relación a las contenidas en las letras a, b y c del citado artículo 92.4 LOTC.

Así, la letra a del artículo 92.4 LOTC prevé la imposición de multas coercitivas «de tres mil a treinta mil euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado».

En cuanto a dicho precepto, el solicitante plantea dos dudas sobre su inconstitucionalidad: por una parte, considera que las cuantías de las multas son desproporcionadas y que no se establece ningún criterio para determinar la que corresponde en cada caso, con lo que queda en la esfera de la discrecionalidad del Tribunal. Por otra, entiende que no se prevé la posibilidad de plantear recurso por parte de las personas o órganos a quien se hayan impuesto las multas, más allá del genérico recurso de súplica ex artículo 93.2 LOTC. A su parecer, se estaría vulnerando «la garantía de disponer de la posible revisión de la resolución sancionadora ante un Tribunal superior al que ha impuesto la sanción, prevista en el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [?] [y] en el artículo 2 del Protocolo núm. 7 del Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales».

Para empezar, debemos significar que la LOTC, desde su redacción original, ya disponía que el Tribunal Constitucional, respecto a los incidentes de ejecución de sus resoluciones, pudiera imponer multas coercitivas (art. 95.4), si bien es cierto que esta imposición se preveía en relación con el incumplimiento de los requerimientos del Tribunal, mientras que ahora el nuevo texto legislativo hace extensiva la técnica de la multa coercitiva al supuesto de incumplimiento de todas las resoluciones que dicte con ocasión de un procedimiento ante él.

A título meramente descriptivo, diremos que también están previstas en la LJCA (art. 48.7 y 112.a) y en la LRJPAC (art. 99.1), con relación a la ejecución de obligaciones de hacer de carácter personalísimo, cuando no sea procedente la compulsión directa sobre la persona obligada o esta no pueda encargar a una tercera persona los actos de ejecución. Igualmente, se encuentran presentes en la legislación procesal civil, si se trata de la ejecución de condenas de hacer personalísimo o de no hacer (art. 709, 710.1 y 711 LEC), y en el ámbito del derecho de la Unión Europea, en el marco del recurso de incumplimiento, que prevé la posibilidad que la Comisión Europea inste del Tribunal de Justicia la imposición de multas coercitivas a los estados que incumplan sus resoluciones (art. 260.2 TFUE).

Constatado lo anterior, hay que remarcar que las multas coercitivas, de acuerdo con la doctrina constitucional, no constituyen una sanción. Así, según el alto tribunal, consisten en la imposición de obligaciones pecuniarias, de manera reiterada en el tiempo, a fin de conseguir que cualquier persona, incluyendo las que están investidas de autoridad, lleve a cabo el cumplimiento de mandatos judiciales o de resoluciones administrativas. Por eso, a diferencia de lo que sucede con la vía de apremio o con la ejecución subsidiaria, no son un mecanismo de ejecución directa del mandato de que se trate sino un instrumento para doblegar la posible resistencia del obligado al cumplimiento para que lleve a cabo las obligaciones derivadas de la resolución. Dicho de otra forma, se trata de un medio conminatorio, una medida de intimación del cumplimiento de un mandato judicial o normativo o de una resolución administrativa y, en consecuencia, «no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido sancionador» (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2 y 3; en el mismo sentido, STC 164/1995, de 8 de noviembre, FJ 4). De aquí que la multa coercitiva, como medio de ejecución forzosa para las obligaciones personalísimas, es independiente de las sanciones que puedan imponerse y compatible con ellas.

Afirmado lo anterior, debemos poner de manifiesto que, aunque una parte de la doctrina y la jurisprudencia constitucional han afirmado el carácter no sancionador de las multas coercitivas, no se puede desconocer que esta medida, aparte de tener una finalidad principalmente conminatoria y de estímulo de la ejecución que se ha expresado, resulta de aplicación cuando ha tenido lugar un incumplimiento previo de la obligación de cumplir las resoluciones constitucionales. Es desde esta última perspectiva, y porque los importes previstos y su eventual reiteración comporta un impacto oneroso, que este tipo de medidas de ejecución forzosa pueden llegar a tener un efecto próximo al sancionador.

En cuanto al incremento de la cuantía de las multas coercitivas (de 3.000 a 30.000 euros, antes de 600 a 3.000 euros) que, en opinión del solicitante, sería determinante de un incremento desproporcionado, ciertamente, si se compara con los importes previstos para este tipo de multas en el artículo 48.7 LJCA (300 a 1.200 euros) o en el artículo 112 LJCA (150 a 1.500 euros), el aumento de las cuantías no deja de ser significativo. Ahora bien, como es sabido, aunque nos encontramos ante una actuación compulsiva, si la finalidad que se persigue es legítima, como es el caso, el legislador tiene un amplio margen de configuración en la fijación de las cuantías. Y este margen únicamente podrá considerarse excedido en los casos en que resulte una evidente desproporción entre el importe fijado y el grado de relevancia del incumplimiento de la resolución correspondiente, atendiendo, además, a las circunstancias concurrentes en cada caso, como la gravedad, la contumacia, la urgencia o la perentoriedad de la situación derivada de dicho incumplimiento. En abstracto, en consecuencia, no puede considerarse que los importes previstos en el artículo 92.4.a LOTC incurran en un desequilibrio patente, dada la importancia que en sí misma puede tener la obligación de cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 164 CE y art. 87.1 LOTC), de modo que corresponderá al Tribunal apreciar las circunstancias que vienen al caso para determinar la cuantía concreta y que esta no resulte desproporcionada.

Respecto a la segunda de las cuestiones planteadas, es decir, la ausencia de previsión de un recurso contra la imposición de estas multas ante un tribunal superior, debemos hacer dos observaciones. En primer lugar, el argumento de la solicitud parte de que la multa coercitiva tiene carácter sancionador, lo que, como hemos visto, no es así, según su naturaleza y la propia jurisprudencia constitucional. En segundo lugar, no por sabido nos privaremos de decir que el carácter único y exclusivo de la jurisdicción constitucional excluye que las resoluciones del Tribunal Constitucional puedan ser juzgadas por otro tribunal del Estado (art. 4.2 y 93.2 LOTC).

Por los motivos expuestos, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la redacción dada a la letra a del apartado 4 del artículo 92 LOTC, no es contrario a la Constitución.

6. La letra b del mencionado apartado 4 del artículo 92 LOTC atribuye al Tribunal la facultad de adoptar otra medida, también en caso de que aprecie el incumplimiento total o parcial de su resolución, consistente en «la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal».

Las dudas de inconstitucionalidad expuestas por el solicitante en su escrito en torno a esta norma se fundamentan en consideraciones de dos tipos. En primer lugar, argumenta que el precepto atribuye al Tribunal Constitucional una potestad de naturaleza cautelar o sancionadora, de dudosa idoneidad, más propia de los jueces y tribunales del orden penal. En segundo lugar, aduce que la susodicha suspensión, en cuanto a su duración, queda al libre albedrío del Tribunal Constitucional, sin prever las garantías mínimas de un régimen sancionador. Finalmente, estima que la finalidad que persigue dicha medida ya está prevista en el artículo 155 CE, donde se fija un procedimiento para adoptarla conforme al que se requiere la mayoría absoluta en el Senado.

A) Respecto a la primera de las cuestiones, igual que hemos hecho en relación con las multas coercitivas, trataremos de averiguar inicialmente la naturaleza jurídica y los efectos de la medida de suspensión, en sus funciones, de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, para dilucidar si se trata de una medida característica de las incidencias de ejecución de las resoluciones judiciales, o bien, por el contrario, de una verdadera sanción, como alega el peticionario, teniendo en cuenta que no cualquier medida onerosa que afecte negativamente a los bienes y derechos de los sujetos de derecho constituye necesariamente una sanción.

Por definición, las medidas de ejecución no transforman el contenido del acto a ejecutar ni añaden ninguna obligación nueva, de modo que tienen como objetivo dar efectividad al mandato contenido en la resolución a ejecutar en sus mismos términos, sin adicionar, contradecir o desconocer lo decidido con fuerza de cosa juzgada. Así, como ha manifestado el Tribunal Constitucional en los recursos de amparo y, también, con ocasión de los conflictos constitucionales, el cumplimiento de la decisión puede requerir una interpretación de su alcance, pero este margen de discrecionalidad tiene como límite alguna de estas dos situaciones: que se aprecie que se trata de un pronunciamiento contrario a la decisión ejecutada, o bien de un intento de menoscabo de la eficacia ?jurídica o material? de lo que se ha resuelto y mandado (ATC 90/2008, de 14 de abril, FJ 2; 1/2009, de 12 de enero, FJ 2, y 177/2012, FJ 2). Y todo esto, sin perjuicio que puedan utilizarse otras vías ejecutivas alternativas si está en juego el derecho de terceros de buena fe que, de otra forma, resultarían perjudicados, siempre y cuando quede eficazmente restituido el derecho garantizado por el Tribunal (ATC 151/2001, de 13 de junio, FJ 6).

Por su parte, lo que caracteriza a toda sanción, como hemos visto en el apartado anterior, es su aspecto principalmente retributivo o, en otras palabras, el castigo por el incumplimiento de una obligación o deber legal previamente establecidos. Según eso, y como resultado de dicho incumplimiento, se impone al sujeto o a la entidad responsable una serie de obligaciones nuevas, como la privación de derechos o bienes, que no están en línea directa con la continuación de la obligación contenida en la resolución judicial. Por lo tanto, el elemento que califica, en función de la doctrina constitucional, una medida restrictiva como sancionadora es que tenga una «finalidad represiva, retributiva o de castigo», no meramente disuasiva o de reparación de la legalidad (STC 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4). El quid alius que supone la sanción respecto de otras medidas que pueden tener algún matiz coercitivo es que «el perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho» (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9). En varias ocasiones, la doctrina ha calificado como sanciones las medidas retributivas adoptadas por la Administración pública cuando limitan derechos y se basan en la apreciación y valoración de determinadas conductas personales como contrarias al ordenamiento jurídico (STC 61/1990, de 29 de marzo, FJ 6, y 181/1990, de 15 de noviembre, FJ 4).

B) En lo que ahora interesa y a fin de dilucidar si la medida prevista constituye una medida de ejecución, en este caso, forzosa, de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional o la imposición de una sanción, cabe realizar las siguientes consideraciones.

En primer lugar, debemos destacar que la suspensión de funciones no está prevista ni expresa ni implícitamente en nuestro ordenamiento jurídico procesal como medida de ejecución compulsiva y, todavía menos, en la LJCA. Ciertamente, desde una perspectiva diferente, se pueden encontrar referencias a la «suspensión de funciones» en el ámbito administrativo, como medida provisional y privativa de los derechos del artículo 23 CE en la vertiente del sector público, en el transcurso de un procedimiento disciplinario, en el que el destinatario está sometido a una relación de sujeción especial con la Administración pública (art. 98 EBEP). Se trata, sin embargo, de una medida cautelar, que no podrá exceder de seis meses, cuya justificación es intentar evitar que la continuación en el puesto de trabajo del empleado público implique una perturbación del servicio público o perjudique la instrucción del expediente en el que se está depurando su responsabilidad (STS de 20 de marzo de 2001). Asimismo, se puede adoptar cuando el destinatario esté sometido a otras medidas decretadas por el juez o tribunal en el curso de un procedimiento judicial simultáneo, que imposibiliten el desarrollo de sus funciones, como la prisión provisional (art. 98.3 EBEP). Semejantemente, como medida provisional que puede acordar el juez de instrucción, está prevista en los procesos penales seguidos por delitos de terrorismo (art. 384 bis LECrim).

Como sanción disciplinaria y por un periodo máximo de seis años, está prevista en el ámbito de la función pública (art. 96.1.c EBEP) y en los procedimientos disciplinarios relativos a los miembros de la carrera judicial, que pueden comportar una suspensión provisional por un periodo máximo de seis meses cuando aparezcan indicios racionales de la comisión de una falta muy grave (art. 424.1 LOPJ) y, como sanción por infracciones muy graves, una suspensión definitiva por un máximo de tres años (art. 420.1 LOPJ).

A mayor abundamiento, la «suspensión de empleo o cargo público» se encuentra regulada como una sanción stricto sensu en la jurisdicción penal, solo como pena privativa de los derechos del artículo 23 CE, tanto en la vertiente de la función pública como en la de los cargos representativos, que puede ser de carácter principal o accesoria (art. 33, 39.c, 43 y 56.1.1 CP). En este caso, estamos ante una manifestación del ius puniendi del Estado por la comisión de un ilícito penal que, como tal, requiere, para su imposición, la observancia del más alto grado de garantías formales y materiales (art. 24 y 25 CE).

Por último, diremos que la LOTC solo preveía hasta la actualidad correcciones disciplinarias de carácter intraprocesal, impuestas a las partes en el curso de un procedimiento o con motivo de este. En efecto, el artículo 80 LOTC se remite a la LOPJ y a la LEC en la materia de policía de sala (art. 552 y ss. LOPJ), y el artículo 95.3 LOTC prevé la imposición de una sanción pecuniaria (de 600 a 3.000 euros) al recurrente que actúe con temeridad o abuso de derecho en la formulación de los recursos de inconstitucionalidad o de amparo.

En segundo lugar, con relación a la idoneidad de la medida dictaminada como posible medida de ejecución forzosa, debemos partir necesariamente de un breve examen de las modalidades de ejecución de las sentencias previstas en la LJCA, a las que, tras la actual reforma, remite la misma LOTC.

Así, a modo de resumen, puede indicarse que hay tres modalidades de ejecución forzosa ante el incumplimiento, según la naturaleza de la condena. Cuando se trate de una condena al pago de una cuantía líquida, si el juez aprecia la falta de diligencia en el cumplimiento, puede instar la ejecución forzosa, escuchado el órgano encargado de hacer efectiva la obligación, e incrementar en dos puntos el interés legal a reportar (art. 106 LJCA). En caso de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un auto, el juez, en caso de incumplimiento, puede: ejecutar la sentencia mediante sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o de otras administraciones; adoptar las medidas necesarias a fin de que la decisión adquiera eficacia, entre otras, la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada y, si esta contraviene la decisión, restituir la situación al estado exigido por la decisión, determinando los daños y perjuicios (art. 108 LJCA). Y, por último, si se trata de una sentencia de condena declarativa, que anula total o parcialmente el acto impugnado, puede ordenar su inscripción en los registros públicos y, si procede, la publicación en los diarios oficiales o privados (art. 107 LJCA).

Como ya hemos dicho, la jurisdicción constitucional, por su especialidad, no puede efectuar una aplicación mimética de las previsiones anteriores. Así, si bien parece que en el recurso de amparo pueda ser más factible, no es el caso de los procesos de constitucionalidad, por la singularidad que hemos visto que presentan. Especialmente, porque no gozan de una dimensión subjetiva que comporte que en la ejecución dirimida esté subyacente la defensa de unos intereses y derechos de los particulares ante las administraciones públicas, sino que responden a una dimensión objetiva que afecta a las relaciones entre los poderes del Estado y las comunidades autónomas o de estas entre sí.

Con todo, si hacemos un esfuerzo interpretativo (dando por sentado que también deberían cambiar los términos de los pronunciamientos de las resoluciones adoptadas hasta ahora por el Tribunal Constitucional como árbitro entre los poderes públicos) y nos planteamos si la «suspensión en sus funciones» de los empleados o autoridades de la Administración responsable puede ser una medida idónea para la ejecución forzosa, debemos avanzar que nuestra respuesta debe ser, necesariamente negativa.

En efecto, en lo que interesa en este Dictamen y dejando de lado el recurso de amparo, si tenemos en cuenta que en los procesos de declaración de inconstitucionalidad las sentencias son mayoritariamente declarativas, la obligación de cumplimiento derivada de expulsar una norma o resolución del ordenamiento jurídico consistiría en no volver a reproducirlas o no dictar otras normas, resoluciones o actos en aplicación de aquellas. Por ello, la consecuencia habitual de un pronunciamiento jurisdiccional de este tipo sería próxima a una obligación de no llevar a cabo una determinada actividad. En esta situación es evidente que la «suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable» no parece en absoluto una medida destinada a garantizar la ejecución, entre otras razones porque el pronunciamiento ya se ha incumplido, como reconoce el propio artículo 92.4.c LOTC y, consiguientemente, la actuación contraria al pronunciamiento del Tribunal Constitucional o que puede menospreciar su eficacia ya se ha producido. En este caso, la verdadera medida de ejecución, ya prevista hasta ahora en la LOTC, sería la nulidad de la actuación y de cualquier otra coetánea o subsiguiente que contraviniera lo dispuesto en dicho pronunciamiento (antes art. 92.2 y, tras la reforma, art. 92.1, segundo párr., LOTC). Y esto es así porque este procedimiento específico de nulidad, que tiene lugar en el seno de la ejecución misma, permite reaccionar ante las actividades que contravengan la decisión judicial sin necesidad de acudir a un proceso impugnatorio independiente, evitando la pluralidad de sucesivos recursos con relación a un mismo asunto y las dilaciones procesales. El mismo argumento resulta aplicable tanto si se trata de una sentencia que pone fin al procedimiento constitucional como de otro pronunciamiento adoptado por el Tribunal en el curso de este.

Otra posibilidad que, respecto a los procesos de inconstitucionalidad, podría darse junto con la expulsión de la norma o disposición, sería algo similar a la condena a una obligación de hacer o de llevar a cabo una actividad concreta (dando por sentado que la resolución judicial debería especificarla, así como el plazo máximo para llevarla a cabo), como restaurar una determinada situación o reparar los daños y perjuicios derivados de las situaciones creadas al amparo de aquella. En este supuesto, no parece tampoco adecuada como medida de ejecución forzosa la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable.

Ciertamente, si pensamos en actuaciones personalísimas o en las que comportan un margen de discrecionalidad, no acertamos a comprender cómo se puede garantizar la ejecución con la remoción del sujeto que debe llevarlo a cabo. En estos casos parecería más adecuado el mecanismo compulsivo de las multas coercitivas a que ya nos hemos referido. Si, por el contrario, se trata de una actuación reglada, la suspensión de la autoridad o empleado público tampoco resulta necesaria porque esta situación puede encontrar solución con los mecanismos propios de la ejecución sustitutoria. Estos mismos razonamientos serían trasladables a los requerimientos que pudiera efectuar el Tribunal a lo largo del proceso.

Conforme a lo que ya hemos expuesto, podemos afirmar que la imposición de la suspensión es una medida que no está en línea directa con el cumplimiento de la resolución judicial, que es lo que se pretende garantizar. Se trata, pues, de una medida no idónea, que desborda la finalidad de alcanzar la ejecución del pronunciamiento judicial y que tiene carácter sancionador. Efectivamente, lo que persigue principalmente es el castigo o la retribución ante el incumplimiento del deber legal de respetar lo resuelto por el Tribunal Constitucional (art. 87.1 LOTC). En este punto, es necesario que recordemos que la propia doctrina constitucional, aunque en relación con las medidas cautelares, ha manifestado que cuando una medida limitativa de derechos es desproporcionada o no razonable se transforma en punitiva (STC 108/1984, de 26 de noviembre, FJ 2, y 24/1999, de 8 de marzo, FJ 2).

Hechas las consideraciones anteriores, podemos afirmar que el nuevo artículo 92.4.b LOTC atribuye al Tribunal Constitucional una potestad sancionadora ad extra, dirigida ante sujetos que pueden ser incluso ajenos a las partes del proceso. Recordemos, además que la «suspensión de funciones» en nuestro ordenamiento jurídico solo está prevista como medida provisional o definitiva en el ámbito disciplinario al que están sujetos los servidores públicos y como pena privativa de derechos únicamente en la jurisdicción penal.

Es en este sentido que podemos afirmar que esta potestad sancionadora, que comporta la privación del ejercicio de derechos fundamentales (art. 23 CE), no se encuentra amparada en las previsiones del título IX de la Constitución y no se adecua al modelo de justicia constitucional que esta configura. Esto es así porque lo que caracteriza al ejercicio de la jurisdicción constitucional ex artículo 161.1 CE, como hemos dicho, es la realización de un juicio de contraste abstracto o concreto entre normas, disposiciones o actos jurídicos y la Constitución. Por tanto, en ningún caso el constituyente atribuyó al Tribunal Constitucional facultades para enjuiciar la compatibilidad con la Constitución de conductas personales y determinó las correspondientes responsabilidades. Además, la previsión del apartado d del artículo 161.1 CE, por el que se establece que el Tribunal Constitucional es competente para conocer «[d]e las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas», no supone una cláusula abierta a la incorporación de una nueva función jurisdiccional diferente de la de juez de la constitucionalidad de la ley y del resto de funciones que también prevé el mencionado precepto constitucional.

A la vista de lo anterior, podemos llegar a la conclusión de que la atribución al Tribunal Constitucional de una potestad sancionadora ad extra es inconstitucional porque no encuentra amparo en el abanico de materias jurisdiccionales que atribuye al Tribunal Constitucional el artículo 161.1 CE.

C) Más allá de las consideraciones efectuadas, y a fin de dar respuesta a los reproches formulados por la solicitud, debemos añadir que la reforma de las potestades de ejecución del Tribunal Constitucional vulnera también otros principios constitucionales, en la medida en que no cumpliría con las garantías mínimas que deben presidir el establecimiento de un régimen sancionador. Sin ánimo exhaustivo y remitiéndonos a los dictámenes 17/2010, de 15 de julio (FJ 7); 17/2014, de 14 de agosto (FJ 2), y 7/2015, de 4 de junio (FJ 3), donde tratamos ampliamente el significado de los principios a los que están sometidos tanto los tribunales del orden penal como la misma Administración en el orden sancionador, fijados sobre todo por los artículos 24 y 25 CE, efectuaremos algunas consideraciones específicas en cuanto a su proyección en la medida sancionadora incorporada ex novo en el artículo 92.4.b LOTC.

De entrada, si nos atenemos a la necesidad de que los principios de seguridad jurídica y tipicidad exigen que la norma predetermine las conductas infractoras y las sanciones correspondientes, de forma que se puedan predecir con suficiente grado de certeza las conductas y la responsabilidad anexa, así como la eventual sanción (por todas, STC 61/1990, FJ 7), debemos advertir que la norma dictaminada es imprecisa en muchos aspectos.

Empezando por su ámbito de aplicación, ya hemos dicho que los procesos constitucionales son diversos, así como los sujetos y órganos que forman parte de ellos y, en este sentido, la fórmula «las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento» puede estar referida al aparato administrativo y a los cargos electos tanto de los órganos parlamentarios de gobierno como de los ejecutivos. Por su parte, no podemos dejar de mencionar que la exposición de motivos de la LO 15/2015, como hemos indicado, hace referencia expresa a que la «necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o esquivar tal efectividad [de las resoluciones del Tribunal Constitucional] obliga a desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía de efectividad sea real». Se reconoce, en consecuencia, que, en origen, se podría tratar de una ley ad casum, aunque ahora resulte de aplicación general, que obedece a unas circunstancias que fueron puestas de relieve por los mismos proponentes durante la defensa de la reforma, cuyo análisis excede nuestra función jurídica consultiva.

Dejando de lado lo anterior, entendemos que las cámaras parlamentarias en el ejercicio de su función representativa no entrarían dentro del ámbito de aplicación de una norma de esta naturaleza. En efecto, de forma muy sucinta, porque ya hemos considerado la medida inconstitucional en sí misma, hay que recordar que los miembros de los órganos parlamentarios, como cargos electos amparados por el artículo 23 CE, gozan de inviolabilidad en el ejercicio de sus funciones, en garantía del mandato representativo que han obtenido de la ciudadanía (art. 67 y 152 CE y art. 57.1 EAC). Así, el alto tribunal, muy recientemente, ha destacado «como uno de los fundamentos del sistema democrático, que el Parlamento es la sede natural del debate político y que el eventual resultado del debate parlamentario es cuestión que no debe condicionar anticipadamente la viabilidad misma del debate (en este sentido, ATC 135/2004, de 20 de abril, FJ 6)» (ATC de 5 de noviembre de 2015). Y, en el mismo auto, ha añadido que no se puede promover un control de constitucionalidad «sobre una resolución que no se ha adoptado y cuyo contenido último se desconoce», además de que «es a la propia Cámara autonómica a la que corresponde velar porque su actuación se desarrolle en el marco de la Constitución».

Por tanto, las iniciativas legislativas no son actos acabados sino un primer proyecto o una primera propuesta que puede ser modificado en el curso del debate parlamentario, de forma que no se les puede imputar preventivamente la inejecución de un pronunciamiento de la justicia constitucional. En su momento, una vez aprobada la norma o la resolución correspondiente, se podrían activar, en su caso, los mecanismos de ejecución ordinarios, como serían la anulación de la disposición o el planteamiento del correspondiente proceso de constitucionalidad.

En cuanto a la posible aplicación de la norma examinada a otros poderes constituidos y teniendo en cuenta que el alto tribunal no está habilitado para adoptar una sanción de esta naturaleza, no está de más recordar que los jefes de los ejecutivos autonómicos, en su condición de diputados y cargos públicos representativos, ostentan la más alta representación de la comunidad autónoma, la representación ordinaria del Estado a la comunidad, dirigen la acción de su Gobierno y gozan de un estatuto personal configurado según normas estatutarias que, entre otros aspectos, prevé de forma tasada sus causas de cese (art. 67.7 EAC). Por otra parte, en caso de aplicarse a órganos superiores de una Administración autonómica o local, el Tribunal Constitucional estaría llevando a cabo una función no prevista expresamente por la Constitución, ya que su jurisdicción no es dirimente de las responsabilidades personales como sucede en otras jurisdicciones constitucionales o, para citar un antecedente bien próximo, como la ejercida por el Tribunal de Garantías de la Segunda República (art. 121.e y .f Constitución de 1931). Si así lo hiciera, se estaría lesionando gravemente el derecho fundamental al ejercicio de funciones y cargos públicos (art. 23 CE), además de afectar al derecho a la autonomía consagrado en los artículos 2, 137 y 143 CE. Además, no debe olvidarse que la Constitución atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa la función de control de la administración autonómica y sus normas (art. 153.c CE)

Siguiendo con las garantías materiales que deben presidir las sanciones, cabe subrayar, por conexión con lo que se ha dicho, que la norma en cuestión, tal como está redactada, podría facultar para sancionar a personas no necesariamente responsables del incumplimiento sino porque, simplemente, mantienen una relación de servicio con una determinada Administración.

Así, volviendo a hacer referencia a lo expuesto en nuestro Dictamen 7/2015 (FJ 3.2) «no es posible sustentar una responsabilidad por infracción que no sea atribuible a los sujetos que directamente han realizado la conducta constitutiva». No son admisibles criterios meramente objetivos o, lo que es lo mismo, se excluye «la imposición de sanciones por el mero resultado y sin atender a la conducta diligente» (STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 4). En este mismo sentido, decíamos, la jurisprudencia constitucional ha concluido que la culpabilidad impide un «indebido traslado de responsabilidad personal (no de responsabilidad civil subsidiaria), a persona ajena al hecho infractor, al modo de una exigencia de responsabilidad objetiva sin intermediación de dolo o culpa, sin practicarse la prueba de descargo propuesta por el recurrente» (STC 219/1988, de 22 de noviembre, FJ 3).

En cuanto a otro aspecto que merece nuestra crítica desde el punto de vista del principio de seguridad jurídica y de las garantías materiales que debe respetar una norma sancionadora, hemos de hacer mención a que el legislador no acota de forma suficiente la duración de la medida de suspensión, que se mantendrá «durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal». Esta expresión comporta que el destinatario de la medida sancionadora no pueda saber con suficiente certeza cuáles son los efectos de su conducta y que, por consiguiente, se vulnere el principio de tipicidad (art. 25 CE) en cuanto a la determinación de la sanción. A modo ilustrativo, nos basta con recordar que la suspensión de funciones, tanto si se prevé como medida provisional o definitiva en el curso de un procedimiento disciplinario como si se trata de una sanción penal, tiene prevista una acotación temporal con un plazo máximo o está ligada a otra medida o pena que también tiene una limitación temporal concreta.

D) Para cerrar el presente apartado, examinaremos el hecho de que el solicitante estima que la medida de suspensión de funciones de autoridades o empleados públicos objeto de nuestro escrutinio «ya está contemplada en el art. 155 de la Constitución, que prevé solo la adopción de esta medida en caso de que la comunidad no cumpla con las obligaciones que la Constitución y otras leyes lo imponen [?], y fija un procedimiento para adoptar esta medida, que deberá ser aprobada por la mayoría absoluta en el Senado».

Ciertamente, el artículo 155 CE prevé que cuando una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare atentando gravemente al interés general, el Gobierno del Estado previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, «podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general». Además, para llevar a cabo las actuaciones anteriores, le habilita para «dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas».

En efecto, esta institución característica del derecho federal (Bundeszwang), presente en el artículo 37 de la Ley fundamental de Bonn, que en el caso español hunde sus raíces en la Constitución de la Segunda República, constituye una inequívoca manifestación de la supremacía del Estado en el control del orden constitucional que puede derivar en una acción coactiva sobre las comunidades autónomas para compelerlas a cumplir la Constitución y las leyes.

Con todo, se trata de un mecanismo de defensa de la Constitución de carácter excepcional, que no se refiere a la posibilidad de suspender o disolver los órganos autonómicos, como en algunos ordenamientos constitucionales federales, y que, por extensión, tampoco permite la suspensión de sus autoridades y empleados públicos, sino que, como máximo, lo que hace la norma constitucional es mencionarlos en el sentido que podrán ser destinatarios de instrucciones al efecto. Además, tratándose de una medida compulsiva, debe ajustarse a los principios de necesidad, proporcionalidad, adecuación al caso concreto y lesión menor de las competencias e intereses autonómicos.

Por todo lo que ha quedado expuesto, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la redacción dada a la letra b del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario a los artículos 25 y 161.1 CE.

7. La letra c del apartado 4 del artículo 92 LOTC, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, regula la ejecución sustitutoria de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales. En concreto, en este caso, el Tribunal Constitucional podrá requerir la colaboración del Gobierno de la nación a fin de que, en los términos que fije el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones.

En opinión del solicitante, este precepto, al atribuir al Gobierno del Estado un poder de sustitución para ejecutar las resoluciones del Tribunal Constitucional, podría vulnerar el artículo 155 CE y conculcar la autonomía reconocida constitucionalmente a las comunidades autónomas por el artículo 137 CE, así como ser contrario a los artículos 153.c y 117.3 CE.

Antes de nada, cabe indicar que la LOTC en su redacción original no preveía una medida de esta naturaleza, pero sí el auxilio de los juzgados y tribunales para garantizar la efectividad de sus resoluciones (art. 87.2). Si tenemos en cuenta la remisión para la aplicación supletoria de la LJCA, que hemos visto que efectúa el nuevo redactado del artículo 80 LOTC, resulta ilustrativo referirnos, ni que sea muy brevemente, al artículo 108 LJCA, que regula la ejecución sustitutoria de las sentencias de condena a la Administración consistentes en realizar una determinada actividad o en dictar un auto.

Así, como ya hemos señalado en el punto anterior, cabe recordar que, en relación con una condena de hacer, el juez o el tribunal tiene dos posibilidades, de acuerdo con el mencionado precepto legal. La primera consiste en que el órgano jurisdiccional ejecute la sentencia por sus propios medios, o bien que, para hacerlo requiera la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en defecto de esta, de otras administraciones públicas (art. 108.1.a LJCA). Cabe decir que esta sustitución del órgano administrativo condenado por el órgano judicial solo sería posible en los casos en que se trate de una actividad reglada, cuyo contenido esté predeterminado por la ley. En cambio, cuando la producción del acto o realización de la actividad comporten un margen de discrecionalidad o sea personalísima, la ejecución sustitutoria por parte del tribunal no sería procedente, como reconoce la misma LJCA para algunas situaciones. En este sentido, dispone que los órganos jurisdiccionales no podrán dictar en la sentencia la forma en que deberán redactarse los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados (art. 71.2 LJCA).

La segunda posibilidad es la de ordenar que lleve a cabo la ejecución subsidiaria un sujeto distinto del órgano o la Administración condenada, pero a cargo de esta (art. 108.1.b LJCA). Este tipo de ejecución subsidiaria, que tiene su equivalente en el ámbito procesal civil para las obligaciones de hacer no personalísimas (art. 706 LEC), se proyecta sobre una actividad material que comporta unos gastos, los cuales se repercuten al sujeto obligado al cumplimiento de la sentencia.

Finalmente, cuando se trate de obligaciones de no hacer y la Administración lleve a cabo una actuación que contravenga el pronunciamiento de la sentencia, ya hemos avanzado que la LJCA no prevé la ejecución subsidiaria (como tampoco otras normas procesales: art. 710 LEC) sino la reposición de la situación al estado exigido por aquella, a instancia de los interesados, y la indemnización por los daños y perjuicios que ocasione el incumplimiento (art. 108.2 LJCA). En estos supuestos puede acudirse también al procedimiento impugnatorio específico previsto en la LJCA, que permite a los interesados obtener la nulidad de pleno derecho de los actos y las disposiciones, dictados con la finalidad de eludir su cumplimiento de la sentencia (art. 103.4 LJCA).

Ahora bien, dicho esto, cabe remarcar que el artículo 92.4.c LOTC está redactado en unos términos que configuran la ejecución sustitutoria en el ámbito de la jurisdicción constitucional de forma diferente a la regulación procesal expuesta. Así, por una parte, se expresa de forma genérica, ya que no distingue a qué tipo de resolución se aplica ni especifica la naturaleza de la obligación de condena que se puede ejecutar por esta vía, como tampoco las medidas que podrían adoptarse. Y, por otra, como administración colaboradora identifica única y singularmente al Gobierno del Estado, sin introducir la posibilidad de colaboración de ninguna otra administración pública.

Finalmente, su ambigüedad podría conllevar dos posibles interpretaciones, con consecuencias diferentes. Según la primera, cuando el precepto faculta expresamente al Gobierno del Estado para adoptar las medidas necesarias que aseguren el cumplimiento de las resoluciones, en los términos fijados por el Tribunal, le estaría atribuyendo en realidad la potestad de ejecución subsidiaria, con carácter general y excluyente.

En este caso, la atribución de la mencionada potestad de ejecución sustitutoria al Gobierno del Estado tendría unos límites constitucionales muy claros derivados del principio de división de poderes, tanto en su dimensión horizontal como en la vertical.

Desde el punto de vista de la división horizontal de los poderes, el estatus equiordenado de los órganos creados por la Constitución, el principio de autonomía parlamentaria (art. 72 CE) y el de independencia judicial (art. 117.1 CE) determinan la imposibilidad de que el Gobierno del Estado, actuando a requerimiento y bajo el mandato del Tribunal Constitucional, pueda adoptar actos o realizar actividades que correspondan al ámbito de las funciones constitucionalmente atribuidas a otros órganos y poderes del Estado. El ejercicio de la jurisdicción constitucional, también en su dimensión ejecutiva, no puede suplantar, a través de la actuación del Gobierno del Estado como comisario de la ejecución, los ámbitos de decisión que corresponden a los demás poderes del Estado.

Respecto a la división territorial del poder, también está claro que un poder tal de sustitución no resulta conforme con el sistema de distribución de competencias. En este sentido, debe señalarse que, tal como afirmó muy pronto el Tribunal Constitucional en la STC 76/1983, de 5 de agosto (FJ 12), el modelo constitucional de reparto competencial prohíbe que el Estado pueda sustituir a una comunidad autónoma en el ejercicio de la función ejecutiva. Esta doctrina, como hemos recordado en el DCGE 3/2014, de 28 de enero (FJ 4.3), ha sido reiterada en varias ocasiones: entre otras, STC 227/1988, de 29 de noviembre (FJ 20.d: la previsión de una actuación subsidiaria del Gobierno del Estado constituye un control sustantivo que no está previsto en el artículo 153 CE); STC 54/1990, de 28 de marzo (FJ 3: la competencia sobre la alta inspección no incluye el ejercicio de funciones ejecutivas en sustitución de las comunidades autónomas); STC 118/1996, de 27 de junio (FJ 18: la Administración estatal no puede sustituir a la autonómica en materias que son competencia de esta), y, finalmente, STC 36/2005, de 17 de febrero (FJ 2: el Estado no puede sustituir a las comunidades autónomas en el ejercicio de competencias propias).

Por ello, la ejecución sustitutoria de las resoluciones del Tribunal Constitucional hecha únicamente a través del Gobierno del Estado no respetaría la posición institucional de las comunidades autónomas y derivaría claramente en un control jerárquico no previsto en la Constitución (art. 153 CE).

Una segunda interpretación nos situaría ante una modalidad de ejecución en la que el propio Tribunal Constitucional, en sustitución del órgano o la administración que ha incumplido total o parcialmente su resolución, dicta el acto o realiza la actividad correspondiente. En esta ejecución sustitutoria, el alto tribunal puede contar con la colaboración o auxilio del Gobierno del Estado a fin de que, con esta finalidad, y en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de dicha resolución.

A nuestro parecer, si partimos de la remisión de la LOTC a la LJCA para la materia de ejecución de las sentencias judiciales, podemos optar por esta segunda interpretación, dado que la regulación del nuevo artículo 92.4.c LOTC nos sitúa preferentemente en el contexto del tipo de ejecución sustitutoria por el propio Tribunal, previsto en el artículo 108.1.a LJCA, descrito antes. Y eso dejando de lado las evidentes dificultades funcionales para aplicar el mecanismo de ejecución sustitutoria a las resoluciones recaídas en procesos de inconstitucionalidad que, como hemos dicho, contendrán principalmente obligaciones de no llevar a cabo una determinada actuación.

Por lo tanto, teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional puede disponer de facultades para ejecutar sus resoluciones y que la ejecución sustitutoria es uno de los mecanismos posibles, debemos examinar cómo está regulada en la norma objeto de Dictamen. Dicho esto, el primer problema que presenta el artículo 92.4.c LOTC radica en que menciona únicamente al Gobierno del Estado como administración a la que puede requerir el Tribunal Constitucional para que le auxilie, más allá de los supuestos en que el sujeto obligado al cumplimiento sea la propia Administración general del Estado. En efecto, cuando sea esta última Administración la obligada al cumplimiento, el Gobierno del Estado, como órgano superior de ella, podría adoptar las decisiones o dictar los actos necesarios para hacer efectivas las resoluciones del Tribunal en sustitución de los órganos competentes para hacerlo. Pero, excepto en estos casos, no parece justificado dotarlo de esta situación de preeminencia que, entre otras cosas, prejuzga que siempre será la comunidad autónoma la incumplidora de la resolución, si bien el Gobierno estatal es habitualmente una de las partes en los procesos constitucionales.

A esto último debemos añadir que la norma faculta al Gobierno del Estado para adoptar «las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento», facultad que, a pesar de enmarcarse en los «términos fijados por el Tribunal» tiene vocación clara de amplitud y discrecionalidad. Y entendemos que es así porque, aunque se dice que las medidas se adoptarán en función de lo que establezca el Tribunal, a continuación se otorga al Gobierno del Estado una potestad de adopción y ejecución de las medidas de carácter discrecional que desborda lo que sería propio de una ejecución por sustitución o subsidiaria en tanto que debería tratarse de medidas precisas y emitidas expresamente y de forma acotada por el propio Tribunal Constitucional.

Por otra parte, los efectos derivados de la aplicación de este precepto son, en la práctica, equivalentes a los de la interpretación que hemos hecho en primer lugar, en la medida en que la norma no permite la intervención de las administraciones autonómicas y locales en la ejecución subsidiaria de las resoluciones de los procesos constitucionales, atribuyéndola, no únicamente de manera preferente sino también en exclusiva, al Gobierno estatal. Lo anterior comporta una exclusión ilegítima que deriva en una posición de superioridad jerárquica del Estado respecto de las comunidades autónomas, que no tiene anclaje constitucional y le otorga un control sobre estas no previsto en el artículo 153 CE.

En conclusión, estimamos que el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la redacción dada al segundo inciso, «[e]n este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones», de la letra c del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario al artículo 153 CE.

8. El último de los preceptos solicitados es el artículo 92.5 LOTC, también modificado por el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015. Esta norma prevé que, si se trata «de la ejecución de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas y concurrieran circunstancias de especial transcendencia constitucional, el Tribunal, de oficio o a instancia del Gobierno, adoptará las medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento sin oír a las partes. En la misma resolución dará audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo común de tres días, tras el cual el Tribunal dictará resolución levantando, confirmando o modificando las medidas previamente adoptadas».

Según el solicitante, se trata de una habilitación al Tribunal Constitucional para que pueda adoptar medidas tendentes a asegurar el cumplimiento de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas, sin especificar de qué tipo son tales medidas y, en consecuencia, atribuyéndole así una facultad absoluta y discrecional para que adopte cualquier tipo de actuación. Considera, además, que el artículo 92.5 LOTC, vista la terminología que utiliza, «circunstancias de especial trascendencia constitucional», sería aplicable a los procesos en que se invoca el artículo 161.2 CE, que prevé la suspensión con carácter automático de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, en este supuesto sin motivación por parte del órgano jurisdiccional y sin escuchar previamente a las partes. Por todo ello, el peticionario reputa que la norma en cuestión, al habilitar la adopción en estos casos de las medidas previstas en el artículo 92.4, con el carácter de cautelarísimas e inaudita parte, excedería de la cobertura que el artículo 161.2 CE puede conferir a los efectos suspensivos, y vulneraría la autonomía política (art. 137 CE), el procedimiento de control por la jurisdicción contencioso-administrativa de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas (art. 153.c CE), la reserva de jurisdicción del artículo 117.3 CE y el derecho al ejercicio de las funciones y cargos públicos del artículo 23.2 CE.

La redacción del artículo 92.5 LOTC debe llevarnos, antes que nada, a efectuar un análisis detallado del ámbito de aplicación y el alcance de su contenido, vista la configuración poco precisa y la indeterminación de algunos de sus términos que, a nuestro parecer, no solo dificultan la debida inteligencia del precepto, sino que presentan serios problemas de adecuación al orden constitucional.

El precepto que, como se ha expuesto, está ubicado en el título VII LOTC («De las disposiciones comunes sobre procedimiento»), alude a la facultad del Tribunal Constitucional para adoptar las medidas que considere necesarias con la finalidad de asegurar la ejecución de una medida cautelar adoptada previamente en el seno del mismo procedimiento. Por ello, a diferencia de los supuestos examinados en los apartados anteriores, no se trata de medidas de ejecución forzosa ante un incumplimiento de la resolución judicial, total o parcial, sino de nuevas medidas cautelares adoptadas a lo largo del proceso para garantizar la efectividad de medidas cautelares ya tomadas, a fin de asegurar que se cumpla la resolución que ha acordado la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnados.

Si acudimos a la regulación procesal contencioso-administrativa, aunque no encontramos una regulación igual que la que estamos examinando, resulta oportuno hacer mención de la regulación del artículo 135 LJCA, en su redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal. En efecto, esta norma presenta algunos rasgos comunes con la que es objeto de nuestro examen al prever que los interesados puedan alegar la concurrencia de circunstancias de especial urgencia porque el juez o tribunal, sin escuchar la parte contraria y en el plazo de dos días, aprecie si concurren tales circunstancias y adopte o deniegue la medida cautelar solicitada. Seguidamente, dispone que, en la misma resolución, el órgano judicial debe dar audiencia a la parte contraria para que alegue lo que estime conveniente o convocar las partes a una comparecencia. Finalmente, recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo o bien celebrada la comparecencia, el órgano judicial ha de dictar auto sobre el levantamiento, el mantenimiento o la modificación de la medida adoptada, la cual podrá ser objeto de recurso conforme a las reglas generales.

Cabe decir que estamos ante un tipo de medida cautelar de carácter excepcional y extraordinario, en tanto que supone sacrificar el principio de audiencia y de contradicción, y que la LJCA permite de forma restrictiva y por razones de urgencia cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición por parte de la Administración puedan hacer perder la finalidad legítima del recurso (art. 130). Ciertamente, en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo más habitual es que tales medidas cautelares consistan en la propia suspensión de los precitados acto o disposición que, como sabemos, gozan de una presunción de legalidad cuyas consecuencias jurídicas han sido avaladas por la doctrina constitucional. Así, el alto tribunal ha considerado que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface facilitando que la ejecución de una actuación o disposición administrativa pueda ser sometida a la decisión de un órgano judicial y que este, con la información y contradicción que sea menester, resuelva sobre su suspensión (STC 22/1984, de 17 de febrero; 66/1984, de 6 de junio; 76/1992, de 14 de mayo, y 78/1996, de 20 de marzo).

En este sentido, cabe señalar que las medidas de aseguramiento a que hace referencia el artículo 92.5 LOTC, recaen sobre una medida cautelar, como es la suspensión de la disposición, acto o actuación impugnados, y, por lo tanto, van más allá y difieren, en cuanto a su naturaleza, de las medidas que se han expuesto, presididas por la idea de urgencia y destinadas a impedir que la ejecución de un acto o disposición de carácter administrativo pueda ocasionar al particular un perjuicio irreparable o de muy difícil reparación.

Por otra parte, una siguiente cuestión que suscita la norma objeto de dictamen es que no especifica a qué tipo de procesos constitucionales les es de aplicación. Como primer elemento de interpretación debemos partir de la exigencia que se trate de supuestos en que «concurrieran circunstancias de especial trascendencia constitucional», expresión esta que no se define en la parte dispositiva de la norma y respecto de la cual el preámbulo de la LO 15/2015 tampoco es más preciso, en la medida en que la identifica, a título de ejemplo, con los casos «de incumplimiento notorio».

No obstante, el concepto «circunstancias de especial trascendencia constitucional» no constituye una locución extraña a nuestro ordenamiento, ya que fue introducida en la misma LOTC por la reforma de la LO 6/2007 (art. 50.1.b), referida a uno de los requisitos de admisión del recurso de amparo, en el sentido que se exige que el demandante en este tipo de procesos tenga que justificar una decisión del Tribunal sobre el fondo del asunto por razón precisamente de su especial trascendencia constitucional. Para determinar cuándo concurren estas circunstancias, puede acudirse a la doctrina constitucional, que las ha explicitado y ha elaborado una clasificación de los supuestos que se corresponderían (ATC 188/2008, de 21 de julio, y 289/2008, de 22 de septiembre, doctrina que ha reiterado en la STC 155/2009, de 25 de junio). En este contexto, el artículo 50.1.b LOTC, a diferencia precisamente del artículo 92.5 LOTC, califica mínimamente la expresión comentada, añadiendo que «se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales». En suma, el Tribunal Constitucional examina a limine la concurrencia o no de las mencionadas circunstancias y, según dicho examen, decide la admisión o el rechazo de la pretensión sin examinar el fondo de la cuestión.

El segundo elemento de interpretación, que ha de permitirnos delimitar el ámbito de aplicación de la norma, por su semejanza con lo que es objeto de nuestro escrutinio, es el incidente cautelar de suspensión de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, que han sido impugnadas por el Gobierno del Estado, previsto en el artículo 161.2 CE y desarrollado en la LOTC para los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad (art. 30) y los conflictos constitucionales (arts. 64.2 y 77).

En estos casos, como es sabido, la invocación del precitado precepto constitucional por parte del Gobierno del Estado produce la suspensión de la vigencia y aplicación de las disposiciones o resoluciones recurridas, si bien el Tribunal deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. Sobre este tipo de incidente, existe abundante doctrina constitucional que, a los efectos de mantener o levantar dicha suspensión, considera necesario ponderar los intereses implicados, tanto públicos como privados, y los perjuicios de imposible o difícil reparación que se derivarían de una u otra opción. En este sentido, el alto tribunal ha sostenido que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno del Estado, a quien corresponde la iniciativa, deba invocar la existencia de dichos perjuicios pero también demostrar o razonar de forma consistente su procedencia y la imposible reparación de aquellos, ya que se parte de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (por todas, ATC 105/2010, de 25 de julio, FJ 2; 264/2003, de 15 de julio, FJ 2, y 100/2002, de 5 de junio, FJ 2).

En lo que ahora interesa, y a fin de inclinar este juicio de ponderación hacia la ratificación de la suspensión, el alto tribunal ha partido en alguna ocasión de la constatación de que el acto o la norma impugnados trataban sobre una cuestión de «gran relieve constitucional», sin aportar sin embargo elementos suficientes que permitan delimitar este concepto, más allá de los suscitados en el caso concreto objeto de juicio (ATC 156/2013, de 11 de julio, FJ 2, y ATC de 3 de noviembre de 2015).

Por lo tanto, si bien la expresión «circunstancias de especial trascendencia constitucional» responde a una terminología común con los requisitos de admisión del recurso de amparo, no es menos cierto que el ámbito de aplicación del artículo 92.5 LOTC se sitúa preferentemente en los procesos constitucionales objeto del artículo 161.2 CE, en los que el Gobierno del Estado impugna las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas. Además, la posibilidad de que el mismo Gobierno estatal incumpliera la ejecución de la suspensión de una disposición o resolución elaborada por él mismo llevaría a la situación paradójica que este estaría legitimado para instar la adopción de las medidas cautelares a las que se refiere el citado precepto orgánico.

Así las cosas, lo que hace la norma objeto de dictamen es calificar o incrementar todavía más el privilegio procesal reconocido por la Constitución a favor del Gobierno del Estado ya que, al efecto automático de la suspensión de la norma o acto autonómicos, ahora se añade la posibilidad de solicitar al Tribunal la adopción de otras medidas cautelares que aseguren su cumplimiento. Ciertamente, puede argumentarse que esta nueva facultad mantiene una cierta correspondencia procesal con el mecanismo de suspensión previsto en el artículo 161.2 CE. Con todo, estimamos que sería necesaria una aplicación excepcional, con las garantías procesales correspondientes, y de forma debidamente justificada, si se quiere evitar que derive en un mecanismo de control preventivo e inconstitucional y, en consecuencia, contrario al artículo 153 CE.

Lo que hemos dicho nos lleva a otra cuestión que suscita el análisis del precepto, como es el alcance de las medidas que puede adoptar el Tribunal, de oficio o a instancia del Gobierno del Estado, para asegurar el cumplimiento de la resolución de suspensión. En este sentido, una interpretación sistemática del apartado 5 del artículo 92 con el resto del contenido de este mismo artículo permite concluir que podría estarse refiriendo, como mínimo, a cualquiera de las medidas previstas en el apartado 4, que lo precede (multa coercitiva, suspensión de funciones y ejecución sustitutoria por parte del Gobierno del Estado). Y decimos «como mínimo» porque la expresión del artículo 92.5 LOTC («las medidas necesarias») es hasta tal grado indeterminada que podría incluir la adopción de otras posibles medidas, que no concreta. No obstante, conforme a lo que hemos avanzado en el punto tres de este mismo fundamento jurídico, estimamos que no pueden considerarse atribuidas al Tribunal Constitucional otras potestades que las expresamente previstas en la LOTC, en cuyo ejercicio podrá aplicarse la LJCA de forma supletoria. Además, según lo expuesto en los puntos seis y siete de este mismo fundamento jurídico, las medidas «necesarias» a las que hace referencia la norma dictaminada no pueden consistir en ningún caso en las que se enuncian en las letras b y c del apartado 4 del propio artículo 92, que hemos considerado contrarias a la Constitución, por las razones allí expuestas.

Finalmente, de acuerdo con la solicitud, debemos analizar la posibilidad que las tantas veces repetidas medidas se adopten inaudita parte. Como ya hemos visto, esta exclusión de los principios de audiencia y de contradicción y, en definitiva, del derecho a formular alegaciones, que impide al ejecutado invocar sus derechos e intereses o replicar las posiciones contrarias en el marco de un incidente contradictorio, ha sido admitida por la normativa procesal, si bien, recordemos, se ha considerado, al mismo tiempo, una práctica excepcional que permite instar la suspensión de los actos y disposiciones administrativas únicamente por razón de circunstancias de especial urgencia (art. 135 LJCA). En este contexto y vista la remisión de la LOTC a la LJCA, procede señalar que la decisión de adoptar esta medida, pero también, en general, otras medidas cautelares ordinarias que aseguren la efectividad de la sentencia (art. 129 y 130 LJCA) se rodea de cautelas y requiere un juicio previo de ponderación por parte del órgano judicial. Según lo anterior, debemos recordar que los criterios que adopta la jurisprudencia contencioso-administrativa son, principalmente: necesidad de justificación o prueba de las circunstancias que permitan valorar la procedencia de la medida; imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto, ya que su finalidad es que no resulten irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso; periculum in mora o necesidad que se advierta de manera inmediata que puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso; ponderación de los intereses concurrentes y, finalmente, de manera complementaria, el fumus bonis iuris, o apariencia de buen derecho de la pretensión del solicitante de la medida.

Por lo tanto, las observaciones que hemos de efectuar a la regulación examinada no resultan tanto de esta falta de audiencia previa, en parte paliada por el hecho que el Tribunal Constitucional dará audiencia en este trámite a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común de tres días, tras el cual deberá levantar, confirmar o modificar las medidas previamente adoptadas, sino por la imprecisión de los términos en los que está redactado el supuesto de adopción de la medida cautelar y las potestades que se derivan de ella para el Tribunal Constitucional y el Gobierno del Estado. En otras palabras, nuestras reservas se sustentan en que se habilita al Tribunal para adoptar un abanico indeterminado de medidas (algunas de las cuales ya hemos declarado inconstitucionales) en caso de apreciar unas circunstancias justificativas que tampoco se especifican. Además, la única cautela que se incluye, que justificaría su adopción (circunstancias de especial trascendencia constitucional), tampoco, como hemos visto, está definida claramente. No olvidemos que no se trata de una medida cautelar ordinaria, sino que la medida prevista en el artículo 92.5 LOTC, además de no observar un trámite de audiencia previa, consiste en una medida cautelar respecto de otra medida cautelar ya adoptada y que, en este sentido, participa de un mayor carácter preventivo.

 No obstante, la tarea interpretativa que hemos efectuado en este apartado nos ha permitido dilucidar el ámbito principal de aplicación de la norma y el alcance de las medidas susceptibles de ser adoptadas, de forma que el principio de conservación de la ley obliga a agotar las interpretaciones de conformidad con la Constitución y a apreciar la invalidez únicamente de los aspectos incompatibles con la norma fundamental (por todas, STC 137/2013, de 6 de junio, FJ 6). Además, un pronunciamiento global de inconstitucionalidad por nuestra parte, fundamentado en la deficiente técnica legislativa utilizada, podría adquirir un carácter preventivo, ya que el artículo 92.5 LOTC permite una aplicación constitucional de sus previsiones que, debemos presumir, respetará las cautelas y el juicio de ponderación que hemos mencionado. Y que, en todo caso, no podrá incluir la adopción de medidas que tengan la misma naturaleza que las previstas para la ejecución de las resoluciones judiciales, en las letras b y c del artículo 92.4 LOTC, que hemos considerado inconstitucionales porque vulneran los artículos 25, 153 y 161.1 CE.

Por todo ello, el apartado tres del artículo único de la LO 15/2015, en la nueva redacción que efectúa del apartado 5 del artículo 92 LOTC, no excede la cobertura del artículo 161.2 CE ni los procedimientos de control del artículo 153 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El procedimiento de lectura única utilizado para la elaboración de la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, vulnera el artículo 150.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados y el artículo 129.1 del Reglamento del Senado, así como el artículo 23 CE.

Adoptada por mayoría de ocho votos a favor y uno en contra.

Segunda. El apartado tres del artículo único de la Ley orgánica 15/2015, en la nueva redacción dada a la letra b del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario a los artículos 25 y 161.1 CE.

Adoptada por mayoría de siete votos a favor y dos en contra.

Tercera. El apartado tres del artículo único de la Ley orgánica 15/2015, en la nueva redacción dada al segundo inciso, «En este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones», de la letra c del apartado 4 del artículo 92 LOTC, es contrario al artículo 153 CE.

Adoptada por mayoría de seis votos a favor y tres en contra.

Cuarta. El resto de preceptos solicitados no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 26 de noviembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones