Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 17/2015 del 22 de octubre de 2015

Contestacion

DICTAMEN 17/2015, de 22 de octubre, sobre la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

 

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (BOE núm. 217, de 10 de septiembre de 2015).

 

ANTECEDENTES

1. El día 29 de septiembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del mismo día (Reg. núm. 4951), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 29 de septiembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 15.2 y 24.2.a y .b de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de octubre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero secretario señor Àlex Bas Vilafranca.

3. En la misma sesión, de conformidad con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 9 de octubre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garantías Estatutarias un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de la misma fecha (Reg. núm. 4980), que adjuntaba, como documentación complementaria, una nota elaborada por el Área Jurídica de Empleo y Relaciones Laborales del Departamento de Empresa y Empleo de 15 de septiembre de 2015.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de octubre de 2015.

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

Primero. El objeto del Dictamen

Como se desprende de los antecedentes, el Gobierno solicita nuestra opinión consultiva (arts. 16.2.a y 31.1 LCGE) previa y preceptivamente a la interposición de recurso de inconstitucionalidad sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Ley 30/2015). Más concretamente, respecto de los artículos 15.2 y 24.2, letras a y b, de la mencionada Ley.

A fin de delimitar con precisión el objeto del presente Dictamen, haremos en primer lugar una breve síntesis del contexto normativo en el que se inserta la Ley 30/2015, así como de la doctrina constitucional y consultiva que la precede y que afecta principal y esencialmente a los preceptos discutidos. Seguidamente, indicaremos de forma somera cuál es el contenido de las normas objeto de la petición, las dudas que suscitan al solicitante y los motivos en que las fundamenta. Por último, señalaremos la estructura que adoptará esta opinión consultiva para dar cumplida respuesta a todas las cuestiones planteadas.

1. Para empezar, debemos resaltar que la Ley 30/2015 es continuadora del Real decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, y su ulterior conversión y tramitación como proyecto de ley. Así, ambas normas, de contenido prácticamente idéntico, buscan la misma finalidad que, como establecen sus preámbulos, pretende una reforma integral del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, entre otras razones para hacer frente a las nuevas necesidades formativas de los trabajadores y del sistema productivo.

En general, sobre el contexto normativo, estatal y autonómico, en el que se inserta la Ley 30/2015, y la evolución de la implementación en el Estado de la formación profesional para el empleo, así como respecto del alcance de la regulación del nuevo sistema, nos remitimos al fundamento jurídico primero del DCGE 8/2015, de 4 de junio, donde expusimos detalladamente esos aspectos con ocasión del examen del mencionado y precedente Real decretoley 4/2015.

En lo que ahora interesa, sin embargo, hay que hacer referencia al contenido específico de los preceptos solicitados y a sus antecedentes más inmediatos, teniendo en cuenta que los preceptos del Real decreto-ley 4/2015 (art. 16 y art. 26.2, letras a y b), ahora sustituidos, como hemos avanzado, fueron analizados en el antedicho DCGE 8/2015. Y recordar que, según lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 30/2015, han sido dictados por el legislador estatal al amparo de los títulos competenciales previstos en el artículo 149.1.7 y .13 CE.

En primer lugar, el artículo 15, que se inserta en el capítulo III de la Ley, relativo a la «Programación y ejecución de la formación», establece los requisitos y condiciones para la acreditación y registro de las entidades de formación, tanto públicas como privadas, a fin de que puedan impartir cualquiera de las especialidades incluidas en el Catálogo de especialidades formativas (art. 20.3). Estos requisitos consisten, esencialmente, en la inscripción en un registro creado por la administración competente y en una acreditación, en caso de que la formación esté dirigida a la obtención de certificados de profesionalidad. En cuanto al apartado 2, solicitado, y sin perjuicio que en el siguiente fundamento jurídico lo examinaremos con más detalle, establece una serie de reglas que determinan cuál es el órgano competente, estatal o autonómico, para efectuar las mencionadas acreditación y/o inscripción, por razón del territorio donde se sitúan las instalaciones y los recursos formativos de las entidades de formación interesadas.

Dicho esto, debemos remarcar que la normativa específica que precede al tema que tratamos se encuentra en el Real decreto 395/2007, de 23 de marzo, que reguló el nuevo subsistema de formación profesional para el empleo en el marco del Sistema Nacional de Calificaciones y Formación Profesional creado por la Ley orgánica 5/2002, de 19 de junio, y que integró la formación profesional dirigida a personas paradas con la formación continua de los trabajadores y ocupados. Además, en lo que ahora interesa, siguiendo el impulso dado a las acciones formativas relacionadas con las nuevas tecnologías y la internacionalización de las empresas por la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, podemos hacer mención, entre otros, de la Resolución de 26 de mayo de 2014, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se regula la acreditación e inscripción de centros y entidades de formación que imparten, en la modalidad de teleformación, formación profesional para el empleo en el ámbito de gestión del Servicio Público de Empleo Estatal (en lo sucesivo, SEPE).

En general, la centralización y subsiguiente atribución de competencias ejecutivas al SEPE han sido objeto de varios pronunciamientos críticos por parte de la doctrina constitucional (por todas, STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5 y 6) y también, más concretamente, respecto a la autorización de actividades o programas de formación impartidos por empresas con centros de trabajo situados más allá de un territorio autonómico (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4 y 5). Asimismo, este Consell ha cuestionado esta atribución de funciones al mencionado órgano de la Administración estatal en los DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3 y 4), y 17/2012, de 20 de diciembre.

Y, más específicamente, en el ámbito de la teleformación, aparte del anteriormente mencionado DCGE 8/2015, hay que tener presente el DCGE 5/2013, de 20 de junio, que analiza y considera inconstitucional la asignación al SEPE de la facultad de acreditación de los centros que impartan por vía telemática la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad, prevista en el artículo 12.bis.4 del Real decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en la redacción dada por el artículo primero del Real decreto 189/2013, de 15 de marzo. Precisamente, este mismo artículo ha sido después objeto de la STC 61/2015, de 18 de marzo, la cual ha llegado a igual conclusión que nuestro pronunciamiento consultivo.

En segundo lugar, el artículo 24, que forma parte del capítulo VI de la Ley, denominado «Gobernanza del sistema», se dedica a la regulación de las funciones de las administraciones públicas competentes y a su coordinación. Tras el enunciado de unos principios generales, como los de coordinación, colaboración y cooperación entre las entidades implicadas, el apartado 2 del mismo artículo reconoce al SEPE, en el ámbito del Estado, el desarrollo de las funciones de programación, gestión y control de la formación profesional para el empleo en determinados supuestos que se caracterizan por afectar a los territorios de más de una comunidad autónoma. Entre otros, cuando se trata de actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas mediante cuotas de la Seguridad Social y llevadas a cabo por empresas con centros de trabajo en más de una comunidad autónoma (letra a), y de programas o acciones formativas interautonómicos en los que deba garantizarse una acción coordinada y homogénea (letra b).

Como en el caso anterior, otras previsiones estatales que han ido atribuyendo al SEPE funciones ejecutivas parecidas a las que acabamos de describir han sido igualmente discutidas por la jurisdicción constitucional y por este mismo Consell en diferentes ocasiones. Así, además del DCGE 8/2015, que ya hemos dicho que se ha pronunciado recientemente sobre el correlativo precepto del Real decreto-ley 4/2015, puede citarse, en relación con lo dispuesto en concreto por el actual artículo 24.2.a de la Ley 30/2015, una línea jurisprudencial en materia de acciones formativas que difiere de la doctrina general del propio Tribunal Constitucional y de nuestra opinión consultiva. Este es el caso de las STC 88/2014, de 9 de junio (FJ 12), y 198/2014, de 15 de diciembre (FJ 5), que, a raíz de la impugnación, entre otros preceptos, de la disposición adicional primera del Real decreto 395/2007, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, examinan, entre otros, la centralización en el SEPE de actuaciones ejecutivas de planificación y gestión respecto de iniciativas de formación profesional llevadas a cabo por empresas de implantación estatal que son beneficiarias directas del régimen de financiación público mediante bonificaciones en las cuotas empresariales. Y, asimismo, de la STC 95/2013, de 23 de abril, referida a la Orden TAS/500/2004, de 13 de febrero, por la que se regula la financiación de las acciones de formación continua en las empresas, en aplicación del citado Real decreto (FJ 7).

Respecto al artículo 24.2.b de la Ley 30/2015 y la atribución de funciones de control al SEPE con la justificación genérica y apriorística de garantizar una acción coordinada y homogénea cuando se trate de programas o acciones formativas de alcance supraautonómico, hay que referirse a la STC 22/2014, de 13 de febrero (FJ 4 y 7), que estudia el precepto de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, conectado con la norma examinada (art. 13.e, apdos. 1 y 2 ), y al grupo de resoluciones dictadas con ocasión del examen del artículo 6.4 del Real decreto 395/2007, algunas ya mencionadas anteriormente (STC 88/2014, FJ 6; 112/2014, de 7 de julio, FJ 7, y 198/2014, FJ 5). Por nuestra parte, hay que tener presentes los DCGE 3/2013, de 26 de febrero, y 26/2014, de 18 de diciembre (FJ 4), donde hemos analizado también dicho tema, si bien llegando a una conclusión diferente de la del alto tribunal, como más adelante explicitaremos.

Por último, desde otra perspectiva más general, podemos citar las STC 244/2012, de 18 de diciembre; 16/2013, de 31 de enero, y 35/2013, de 14 de febrero, relativas al Real decreto 1046/2003, de 1 de agosto, ahora derogado, por el que se regulaba el subsistema de formación profesional continua y, más recientemente, la STC 178/2015, de 7 de septiembre, sobre la Resolución de 22 de septiembre de 2009, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas específicos de formación e inserción laboral a favor de los jóvenes desocupados en situación o con riesgo de exclusión social, en la medida que todas concluyen la inconstitucionalidad de normas de diferente naturaleza y rango, porque en los supuestos que regulan centralizan injustificadamente la gestión de los fondos estatales en el ámbito de la formación profesional.

2. La solicitud de dictamen, como hemos anunciado, cuestiona expresamente el artículo 15.2, párrafos segundo y tercero, y el artículo 24.2, letras a y b, de la Ley 30/2015. Como veremos, estos preceptos, que ya se han descrito, suscitan dudas de inconstitucionalidad y de antiestaturiedad al Gobierno en cuanto que considera que vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1.b EAC, en relación con lo dispuesto en el artículo 115.2 EAC. A modo de resumen, y para no reiterarnos con el examen que llevaremos a cabo más detalladamente en el fundamento jurídico segundo, podemos decir que los argumentos críticos se centran en la lesión de las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales y, en particular, en el aspecto de las políticas activas de empleo que incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo, la gestión de las subvenciones correspondientes y la participación en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña.

3. Tras las consideraciones efectuadas, y a fin de resolver la problemática competencial suscitada, en el siguiente y último fundamento jurídico examinaremos las previsiones normativas objeto de la petición del Gobierno, a fin de determinar si se adecuan al bloque de la constitucionalidad, de acuerdo con el parámetro competencial que les es aplicable.

 

Segundo. El examen de constitucionalidad y de estatutariedad de los preceptos de la Ley solicitados

Una vez descrito el objeto del Dictamen, a continuación, como hemos avanzado, nos corresponde examinar, en este único fundamento jurídico, los dos artículos de la Ley en los aspectos que nos han sido solicitados.

1. En primer lugar, examinaremos el artículo 15, apartado 2, de la Ley 30/2015, exponiendo con carácter previo el parámetro de constitucionalidad que le es aplicable, bien entendido que la doctrina constitucional que indicaremos también resultará decisiva a la hora de pronunciarnos sobre el artículo 24, apartado 2, letras a y b.

A) Hemos de iniciar nuestra exposición, como es habitual, encuadrando, ni que sea brevemente, la norma que es objeto de nuestro análisis. Así, de acuerdo con su objeto y finalidad, se desprende de manera inequívoca que nos encontramos en la materia de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, la cual nos remite al título competencial sobre la «legislación laboral», previsto en el artículo 149.1.7 CE, y al de «trabajo y relaciones laborales», recogido por el artículo 170.1.b EAC.

Respecto del alcance de la competencia laboral, debemos referirnos a uno de nuestros últimos dictámenes, el DCGE 26/2014 (FJ 4) y, a efectos de la cuestión que ahora nos ocupa, nos es suficiente recordar que el Tribunal Constitucional ha ubicado en el seno de la mencionada «legislación laboral» la regulación de la formación profesional dirigida a los trabajadores ocupados, la llamada formación profesional continua (STC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre). Decisión, esta, que encaja con la lógica originaria de la doctrina (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), que circunscribía el precitado título estatal a los elementos que integran la relación laboral, es decir, la que se establece entre los trabajadores por cuenta ajena y los empresarios. Hay que decir, sin embargo, que, a lo largo del tiempo, también ha acabado extendiéndolo a las acciones de formación dirigidas a orientar y facilitar la entrada en el mercado de trabajo de las personas en situación de paro y de aquellas que busquen una oportunidad de hacerlo, hasta configurar un subsector bastante amplio conocido también como la formación profesional no reglada (en el mismo sentido, DCGE 5/2012, FJ 3; 17/2012, FJ 2; 3/2013, FJ 3; 5/2013, de 20 de junio, FJ 2, y 8/2015, FJ 2).

Dicho esto, y tal como hemos indicado reiteradamente en varios de nuestros dictámenes, recogiendo la jurisprudencia constitucional, las competencias estatales en el ámbito laboral comprenden la integridad de la potestad normativa, y corresponden con carácter general a las comunidades autónomas las funciones ejecutivas, salvo algunos supuestos en los que el Tribunal Constitucional ha aceptado, excepcionalmente, la centralización administrativa, siempre que se den determinados requisitos justificativos.

De acuerdo con este reparto, el Estado tiene atribuida la ordenación general de la materia laboral «sin que ningún espacio de regulación externa le quede a las Comunidades Autónomas», las cuales «únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia» (por todas, STC 88/2014, FJ 3). Recordamos, en este sentido, que el artículo 112 EAC declara que corresponde a la Generalitat, además de la función ejecutiva que incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública, una potestad reglamentaria de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica.

Partiendo del reconocimiento de esta plena capacidad reguladora del Estado, que persigue la finalidad de homogeneizar y de dotar de coherencia territorial al sector, a la vez también hay que tener presente, como contrapunto, el necesario y escrupuloso respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos por el artículo 170 EAC (por todas, STC 95/2013, FJ 9, y 194/2011, FJ 6).

Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, cuando su jurisprudencia ha remarcado que la asunción de funciones ejecutivas por parte del Estado en el ámbito laboral debe tener un carácter excepcional. En relación con esta posibilidad, la doctrina es clara y persistentemente restrictiva, de modo que la limita a determinadas situaciones tasadas en las que se dé una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la finalidad propia de la norma o de la política pública. Por tanto, solo cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas. Y lo anterior, siempre y cuando quede acreditado o justificado convenientemente en la regulación o se desprenda de forma natural y, en todo caso, ciñéndose a las facultades que no puedan ser salvadas por mecanismos alternativos de cooperación o coordinación que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario que, como hemos dicho, atribuye con carácter general el ámbito ejecutivo en la materia a los poderes territoriales autonómicos (por todas, STC 27/2014, FJ 5).

A mayor abundamiento, cuando nos situamos en las condiciones y efectos del ejercicio de las competencias autonómicas, incluidas las ejecutivas, también debe tenerse en cuenta el principio de territorialidad (STC 244/2012, FJ 8). El mencionado principio, como es sabido, comporta que su proyección normalmente tiene por objeto situaciones o relaciones radicadas en el espacio de la comunidad autónoma, si bien en determinados supuestos se produce un efecto supraterritorial que es susceptible de trascenderla, sin que, por este motivo, los poderes competentes deban perder su titularidad (en el caso de Cataluña ex art. 115 EAC). De lo contrario, la supresión de la posibilidad de actuar, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, equivaldría a negarles una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, a la vez, un uso ilegítimo del mencionado principio como criterio delimitador de competencias a excepción de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, FJ 5, y 27/2014, FJ 4). En este sentido, no olvidemos que el propio Estatuto reconoce a la Generalitat, en los casos en que el objeto sobre el que pretende actuar tenga un alcance superior al de la comunidad autónoma, el ejercicio de sus competencias respecto a la parte situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración con los otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por parte del Estado de las entidades afectadas (art. 115.2 EAC).

B) Una vez expuesto el canon relativo al reparto constitucional, debemos aplicarlo al artículo 15.2 de la Ley. Para obtener la conclusión correspondiente, acto seguido describiremos el contenido del precepto, aludiremos a las dudas de la solicitud y, finalmente, determinaremos si se adecua al bloque de la constitucionalidad o si, por el contrario, vulnera las competencias de la Generalitat establecidas en el Estatuto.

Sobre su contenido, primero debemos hacer referencia, tal como ya hacíamos con motivo del examen del Real decreto-ley 4/2015 (DCGE 8/2015), al conjunto del artículo que lleva por título: «Acreditación y registro de las entidades de formación», incluido en el capítulo III de la Ley y que tiene por objeto la programación y ejecución de la formación profesional.

El apartado 1 del artículo 15 establece que las entidades de formación, públicas y privadas, para poder impartir las tipologías previstas en el Catálogo de especialidades formativas, desarrollado y actualizado permanentemente por el SEPE (art. 20.3), deben estar inscritas en el registro de la administración competente, condición que no tiene carácter constitutivo. Asimismo, prescribe que la inscripción no se exige a las empresas que impartan formación para sus trabajadores. Y también, como novedad respecto del texto del Real decreto-ley 4/2015, indica que tampoco es necesaria cuando la formación sea impartida por la misma empresa a través de plataformas de teleformación residentes en el exterior y siempre que se trate de empresas multinacionales.

Por su parte, el segundo párrafo del primer apartado del mismo precepto dispone que, para poder impartir formación profesional para el empleo dirigido a obtener certificados de profesionalidad, las entidades de formación deben estar acreditadas por la administración competente, y que este requisito comporta la inscripción en el registro indicado al inicio. Sobre el particular, resulta adecuado señalar que, según el artículo 26.7 de la Ley 56/2003, de empleo, modificada en este aspecto por la Ley objeto de dictamen, el certificado de profesionalidad es el instrumento de acreditación, en el ámbito laboral, de las calificaciones profesionales del Catálogo nacional de calificaciones profesionales, adquiridas mediante procesos formativos o por el reconocimiento de la experiencia laboral o vías no formales de formación.

Ya situados en el apartado 2 del artículo 15, que centra nuestra atención, afirma que la competencia para efectuar la acreditación e inscripción de la entidad de formación corresponderá al órgano competente de la comunidad autónoma en la que radiquen sus instalaciones y recursos formativos. Y añade:

«Cuando la acreditación e inscripción esté referida a las entidades de formación para la modalidad de teleformación, la competencia corresponderá al órgano competente de la comunidad autónoma en la que estén ubicados los centros en los que se desarrollen las sesiones de formación presencial y/o pruebas de evaluación final presenciales y al Servicio Público de Empleo Estatal cuando dichos centros presenciales estén ubicados en más de una comunidad autónoma.

Igualmente, corresponderá al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación e inscripción de los centros móviles cuando su actuación formativa se desarrolle en más de una comunidad autónoma. Asimismo, podrán solicitar su acreditación e inscripción al citado organismo las entidades de formación que dispongan de instalaciones y recursos formativos permanentes en más de una comunidad autónoma.»

El cuestionamiento del Gobierno se sustenta en que el artículo 15.2, párrafos segundo y tercero, contraviene la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia y, específicamente, la STC 61/2015. Conforme a la solicitud, si bien el mencionado apartado ha sido parcial y formalmente modificado respecto de la redacción del Real decreto-ley 4/2015 (art. 16.2) y del Real decreto 34/2008 (art. 12.bis.4), en realidad su contenido sigue manteniendo los mismos vicios de inconstitucionalidad que llevaron al Tribunal Constitucional a declararlo inválido en la precitada resolución. El peticionario argumenta que la norma vigente sigue vulnerando las competencias de la Administración catalana (art. 170.1.b EAC) en la medida que atribuye al SEPE las potestades ejecutivas de la formación profesional en la modalidad de teleformación cuando las entidades cuenten con centros presenciales en más de una comunidad autónoma. De esta forma, según su opinión, se utiliza ilegítimamente el principio de la supraterritorialidad de las acciones formativas vía telemática a fin de desapoderar a las comunidades autónomas de determinadas funciones ejecutivas, sin que se dé la justificación que la doctrina constitucional consolidada exige. Así, el Gobierno insiste en que la homogeneidad del sistema está garantizada por la numerosa y precisa normativa dictada por el Estado en la materia y, de forma implícita, defiende que el ejercicio de las facultades ejecutivas afectadas puede ser llevado a cabo de forma fraccionada.

Expuesto en estos términos el contenido de la regulación susceptible de ser impugnada y la posición del Gobierno sobre esta, nuestra opinión es la que razonamos a continuación.

Como dijimos con motivo del análisis de las normas precedentes, en unos términos muy similares al actual redactado, concretamente en los dictámenes 5/2013 y 8/2015 (art. 12.bis.4 RD 34/2008, en la modificación efectuada por el RD 189/2013, y art. 16.2 RDL 4/2015, respectivamente): «el instrumento o soporte que utilicen los centros para realizar esta actividad de formación profesional [?] no puede alterar la titularidad de las competencias», y remarcábamos «la irrelevancia o inocuidad en términos de ejercicio competencial de los medios telemáticos, en razón de su carácter meramente instrumental». Además, en este ámbito, «la densidad normativa de la regulación estatal de la modalidad de teleformación ya garantiza suficientemente la homogeneidad y unidad de acción en esta materia, de modo que no resulta justificada la centralización en un organismo estatal de la función de acreditación de los centros que la ofrecen» (DCGE 5/2013, FJ 3, y, en el mismo sentido, DCGE 8/2015, FJ 3).

Para sustentar esta posición, en el último pronunciamiento subrayábamos la doctrina de la reciente y ya anteriormente referenciada STC 61/2015, que insistía en que:

«?el hecho de que a las citadas plataformas virtuales objeto de autorización puedan acceder eventualmente usuarios de otras Comunidades Autónomas no ha de ser óbice para alcanzar la anterior conclusión; lo determinante [?] es el lugar en donde esté ubicada la empresa que ofrece la formación en esa concreta modalidad, esto es, el ámbito territorial donde radiquen sus instalaciones y todos los recursos necesarios para llevarla a cabo. La plataforma virtual constituye uno de los instrumentos necesarios en este caso para impartir la formación, pero no puede convertirse tal recurso telemático (debido a su eventual alcance) en el elemento determinante de la atribución competencial controvertida? (FJ 4.a).» (DCGE 8/2015, FJ 3)

A partir de lo que se acaba de exponer, debemos situar el foco de nuestro análisis en la formulación del actual apartado 2 del artículo 15 de la Ley 30/2015 que, como hemos adelantado, establece en primer lugar, y como regla general, que las comunidades autónomas son competentes para realizar la acreditación y/o inscripción de las entidades que tengan las instalaciones y los recursos en su ámbito territorial de influencia. Y, seguidamente, en relación con la modalidad de la teleformación, indica que dicha competencia también corresponde al poder autonómico siempre y cuando todos los centros presenciales en los que se realizan las sesiones de formación presencial o de evaluación final se sitúen en su territorio. Por el contrario, en caso de que la entidad cuente con centros en más de una comunidad, el artículo prescribe que las facultades ejecutivas corresponden al SEPE.

Según esta configuración, si bien el actual artículo 15.2 de la Ley corrige parcialmente el motivo de inconstitucionalidad consistente en atribuir al Estado la modalidad de formación impartida por medios telemáticos por el mero hecho de generar un potencial efecto de desbordamiento territorial de una comunidad, la modificación introducida es insuficiente porque se mantiene la sustracción de las competencias ejecutivas a la Generalitat en caso de que la entidad disponga de centros en el territorio de otra comunidad autónoma. Circunstancia, además, esta última que, como la normativa estatal exige, en todo caso, una prueba final con la presencia física del alumno (art. 14.7 RD 34/2008), puede afectar en la práctica a un número significativo de casos de actividades formativas impartidas por vía telemática.

En consecuencia, nos encontramos ante el mismo supuesto material que fue enjuiciado por la STC 61/2015, con la simple diferencia que el legislador estatal, en el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, ha incorporado la antedicha novedad del elemento físico (la existencia de centros presenciales en más de una comunidad), lo que, en términos reales, sigue comportando, automática e injustificadamente, el desapoderamiento de las comunidades autónomas en sus competencias ejecutivas en favor del Estado.

Tal como hemos indicado antes en la identificación del parámetro de constitucionalidad aplicable, el único criterio que ampararía la centralización de las competencias ejecutivas radicaría en la necesidad de garantizar la homogeneidad y coherencia del sistema, en la medida que un fraccionamiento de las facultades ejecutivas se manifestara imposible de alcanzar, ni siquiera mediante los mecanismos de colaboración o coordinación que prevé el sistema constitucional, como el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos o la creación de órganos de composición mixta.

Y, ciertamente, en la regulación que ahora nos ocupa, resulta evidente que no se dan los elementos indispensables para avalar el traslado de las competencias de la Generalitat hacia el Estado. Y esto es así, en primer lugar, porque la homogeneidad y la coherencia de la modalidad de formación profesional ocupacional mediante plataformas telemáticas, incluidos los requisitos que deben cumplir las entidades que la imparten, están plenamente garantizados por la normativa de origen estatal que la regula de forma completa y detallada (véase FJ 1). Sobre este último aspecto, tal como también afirma el Tribunal Constitucional, tanto a nivel legislativo como reglamentario, este espacio ha sido plenamente cubierto por la acción reguladora de los poderes centrales en el ejercicio del título previsto en el artículo 149.1.7 CE. En efecto, la STC 61/2015 recuerda que precisamente el hecho de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa ya garantiza un alto grado de unidad de acción, de modo que debe apreciarse muy restrictivamente la excepcionalidad que justificaría la centralización de las funciones ejecutivas (FJ 4 y, también, STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).

En segundo término, cuando una entidad de formación con sede en Cataluña preste una formación remota que, por razones obvias, comporta un efecto supraterritorial, consistente en que los alumnos pueden seguir el proceso de formación desde otras comunidades y, por consiguiente, realizan, si procede, algunas tutorías y la evaluación final de forma presencial en instalaciones ubicadas fuera del territorio catalán, ello no genera ningún motivo que ampare la atribución al Estado de las funciones ejecutivas en cuestión. En otras palabras, no hay ningún argumento que justifique que la mencionada circunstancia constituya un supuesto de fraccionamiento imposible. Así, las instalaciones y recursos a los que se ha hecho referencia tienen una ubicación territorial concreta, en muchos supuestos de relación simplemente temporal (durante el tiempo necesario para llevar a cabo las actividades presenciales) o, en todo caso, de dependencia de la sede principal de la entidad.

Por consiguiente, el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, cuando se limita a fijar un punto de conexión genérico: «centros presenciales [?] ubicados en más de una comunidad», sin precisar una posible regla de jerarquía, basada en la centralidad o el carácter permanente, como el de la sede central o social de la entidad, o el del volumen o nivel de actividad de unos respecto de los otros, provoca ilegítimamente la privación competencial de las comunidades autónomas. Así, la simple utilización de una pluralidad de instalaciones o recursos físicos situados en más de una comunidad autónoma ?lo que, por otra parte, es inherente e inevitable, ni que sea en una mínima expresión, en este tipo de formación para poder evaluar los conocimientos de los participantes? se configura, por la norma, como un supuesto de supraterritorialidad no fraccionable.

Así, el actual redactado del artículo 15.2 de la Ley supone, en palabras del propio Tribunal Constitucional, «utilizar el principio de supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5)» (STC 61/2015, FJ 3).

Ciertamente, este es el vicio de la disposición dictaminada, ya que creemos que no había motivo alguno que impidiera una solución respetuosa con el modelo constitucional y estatutario de reparto de competencias, mediante, por ejemplo, la fijación de un punto de conexión más preciso, cuantitativa o cualitativamente, así como el establecimiento de los consiguientes mecanismos de colaboración y cooperación interadministrativa que facilitaran la aplicación de la normativa estatal en la materia, sin la necesidad ineludible de que la responsabilidad corresponda al SEPE. Circunstancia, esta, que, por cierto, se puede añadir, resulta especialmente lesiva si tenemos en cuenta que se produce en una materia, como es la laboral, en la que, como hemos visto, el marco de reparto competencial previsto en el bloque de la constitucionalidad únicamente otorga a la Administración catalana un margen muy reducido para la actuación en la vertiente meramente ejecutiva.

Respecto a la segunda norma prevista en el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, relativa a la acreditación e inscripción de los centros móviles, cuando su actuación formativa se desarrolle en más de una comunidad autónoma, debemos pronunciarnos en el mismo sentido y con la misma fundamentación que acabamos de exponer en cuanto a la teleformación. Añadiendo que, en este caso, ni siquiera se trata de recursos permanentes sino de unidades móviles que se trasladan ad hoc y temporalmente para facilitar las pruebas presenciales, con lo cual el posible efecto supraterritorial, en estos casos, es meramente instrumental y menor respecto del punto de conexión consistente en las instalaciones principales de la entidad que presta la actividad formativa.

Finalmente, sobre el último inciso del apartado segundo: «[a]simismo, podrán solicitar su acreditación e inscripción al citado organismo [SEPE] las entidades de formación que dispongan de instalaciones y recursos formativos permanentes en más de una comunidad autónoma», debemos reiterar su inconstitucionalidad, basada en el mismo razonamiento que hemos expuesto a lo largo de este fundamento jurídico, por vulneración de las competencias ejecutivas de la Generalitat. Una vez más, esta cláusula potestativa constituye un supuesto de desapoderamiento de las facultades ejecutivas que corresponden con carácter general a las comunidades autónomas en esta materia y conforme a los límites del título estatal ex artículo 149.1.7 CE.

En consecuencia, el artículo 15.2, párrafos segundo y tercero, de la Ley 30/2015 es contrario al artículo 170.1 EAC, en relación con el artículo 115.2 EAC, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

2. A continuación, examinaremos el artículo 24.2, letras a y b, de la Ley. En primer lugar, y antes que nada, debemos recordar que esta regulación es exactamente coincidente, en su literalidad, con el redactado que contenía el artículo 26.2, letras a y b, del Real decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. La única diferencia, menor y a la vez irrelevante a efectos de su examen de constitucionalidad, es la supresión del inciso «total o parcialmente», referido al ejercicio de las funciones ejecutivas que puede asumir el SEPE, que no figura en la actual versión del artículo 24.2, primer párrafo, de la Ley 30/2015, la cual adopta la siguiente formulación:

«En el ámbito estatal, el Servicio Público de Empleo Estatal desarrollará las funciones de programación, gestión y control de la formación profesional para el empleo en los siguientes supuestos:

a) Las actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social que se aplican las empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma.

b) Programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y requieran de la intervención del Servicio Público de Empleo Estatal para garantizar una acción coordinada y homogénea. Reglamentariamente se determinarán los supuestos en los que concurren estos requisitos.

[?]»

 

Dicho esto, ahora nos corresponde volver a analizar los dos epígrafes que integran el apartado segundo del artículo 24, es decir, las letras a y b, y lo haremos de forma separada puesto que regulan dos supuestos de atribuciones de las competencias ejecutivas al SEPE de naturaleza sensiblemente distinta.

 

A) En cuanto a la letra a, como cuestión inicial, ya hemos señalado que en el DCGE 8/2015 nos manifestamos sobre el precitado artículo 26.2 del mencionado Real decreto-ley, y concluimos que vulneraba las competencias de la Generalitat ex artículo 170.1 EAC, dado que constituía una atribución inválida de determinadas competencias ejecutivas al SEPE, sin el correspondiente amparo de los requisitos que exige la doctrina constitucional.

Los argumentos sobre los que sustentamos nuestro pronunciamiento recaían principalmente en la jurisprudencia constitucional, según la cual la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral debe ser encuadrada competencialmente en la materia propia del bloque de la constitucionalidad integrado por los artículos 149.1.7 CE y 170.1 EAC. Por tanto, en la misma línea de lo que hemos expuesto con motivo del examen del artículo 15.2 de la Ley, la titularidad irrenunciable e indisponible de las competencias ejecutivas, en la medida que las normativas son íntegramente del Estado, corresponde, con carácter general, a las comunidades autónomas.

La circunstancia que los fondos para la programación y gestión de las acciones formativas provenga de la caja única de la Seguridad Social, tal como recordábamos en el precitado Dictamen, en que reproducíamos la STC 244/2012, no determina su atribución a los órganos estatales:

«?la formación profesional no forma parte del Sistema de Seguridad Social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única, [?] el hecho de que los créditos destinados a formación tengan su origen en cotizaciones que se recaudan por la tesorería general de la Seguridad Social no implica que formen parte de la caja única de la Seguridad Social, ni, en consecuencia, que resulte de aplicación al presente supuesto la competencia prevista en el art. 149.1.17 CE? (FJ 4).» (DCGE 8/2015, FJ 3)

Tal como se ha expuesto, si tenemos en cuenta que la letra a del artículo 24.2 atribuye al SEPE la titularidad de las funciones ejecutivas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación que son financiadas mediante la bonificación en las cuotas de la Seguridad Social y llevadas a cabo por las empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una comunidad autónoma, debemos llegar a la misma conclusión de inconstitucionalidad.

Respecto a la fundamentación de esta consideración, en primer lugar hay que subrayar que las mencionadas facultades de evaluación, seguimiento y control son actividades esencialmente ejecutivas que trascienden los meros mecanismos de supervisión que el Estado puede establecer para llevar a cabo un análisis global del sistema y para velar por el cumplimiento de la normativa dictada en un sector en el que ostenta plena capacidad (STC 244/2012, FJ 4).

Afirmado lo anterior, nuestra opinión discrepa de la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional recogida en la STC 88/2014, que considera que el fraccionamiento de las acciones ejecutivas de control de la actividad formativa empresarial no es posible cuando es a cuenta de las bonificaciones de la Seguridad Social, porque daría lugar a un tratamiento heterogéneo en función de la ubicación territorial de los diferentes centros de trabajo, que resulta incompatible con la legislación vigente en la materia (FJ 12). De hecho, el sentido de esta decisión (reiterada únicamente cuando se trata de la misma norma o el mismo supuesto de financiación, en las STC 198/2014, FJ 5, y 95/2013, FJ 7) es contradictorio con la doctrina general sobre la excepcionalidad de la centralización de las funciones ejecutivas en el ámbito de la formación profesional ocupacional, que hemos expuesto profusamente, y que, a la vez, es también el criterio que recoge el voto particular formulado a la precitada Sentencia.

Así, y prosiguiendo con nuestra argumentación, debemos remarcar que su vicio de inconstitucionalidad responde a un doble motivo. Por un lado, porque, como acabamos de señalar, la procedencia de los fondos no ampara la sustracción de las competencias a la administración titular, según el modelo de distribución de competencias en la materia laboral que, como es sabido, es diferente del de la Seguridad Social.

Y, por otro, porque en esta norma el efecto supraterritorial vuelve a configurarse como un punto de conexión ilegítimo para la centralización de las competencias, ya que no se justifica ni se deduce, de forma inmediata y racional, la necesidad imprescindible de que deba ser así para la consecución de la homogeneidad y coherencia del sistema. De conformidad con lo anterior, resulta suficientemente claro que la estructura de una empresa o la proyección territorial de su actividad económica y laboral no es un elemento suficiente para alterar el sistema de distribución de competencias, y más si tenemos en cuenta el esquema de reparto entre el Estado y las comunidades autónomas que caracteriza al sector material implicado.

En otras palabras, la unidad del modelo se puede garantizar suficientemente mediante la correspondiente normativa estatal, que podría prever un punto de conexión, como por ejemplo la sede social o la localización de la actividad principal de la empresa, que permita un fraccionamiento de las actividades de seguimiento y el control eficaz y a la vez respetuoso de las competencias ejecutivas que pueden ejercer las comunidades autónomas en este ámbito competencial (legislación laboral y trabajo). Sin perjuicio, a la vez, de los mecanismos de coordinación y de obtención de información que la regulación también puede prever y que pueden facilitar el seguimiento global de este tipo de actividades formativas.

Asimismo, y a título ilustrativo de alternativas que resultan respetuosas con el marco constitucional, cabe señalar que la disposición adicional sexta de la Ley 56/2003, de empleo, vigente antes del Real decreto-ley 4/2015 y ahora derogada, articulaba en este ámbito un mecanismo de colaboración que no privaba a las comunidades autónomas de sus competencias ejecutivas. Efectivamente, posibilitaba que los servicios públicos de empleo autonómicos, mediante el correspondiente convenio con la Administración estatal, ejercieran las facultades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas con las cuotas de la Seguridad Social que se aplicaban a las empresas que tuvieran sus centros de trabajo en más de una comunidad autónoma.

B) Sobre la letra b del apartado 2 del artículo 24 de la Ley 30/2015, debemos remitirnos principalmente al Dictamen que emitimos con motivo del examen del nuevo redactado de letra h del artículo 13 de la Ley 56/2003, de empleo, que fue modificado por el apartado siete del artículo 114 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (DCGE 26/2014, FJ 4.3.B). Respecto a esta norma, dijimos que se trataba de una regulación que ya había sido objeto de impugnación por parte de la Generalitat ante el Tribunal Constitucional, dado que, sustancialmente, ya se preveía en la originaria Ley 56/2003 (antiguo art. 13.e), y en relación con la cual se dictó la STC 22/2014, que resuelve el mencionado recurso de inconstitucionalidad, al que nos referiremos más adelante.

Del mismo modo, añadíamos que la precitada normativa también era idéntica, en su íntegra literalidad, a la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, sobre la que también nos pronunciamos, a petición del Gobierno de la Generalitat, mediante el DCGE 3/2013. Esta norma (y el artículo 13, letra e, y, actualmente, letra h, de la Ley 56/2003) atribuye al SEPE la ejecución de los servicios y los programas financiados anualmente a cargo de la reserva de crédito establecida en su presupuesto, en los casos siguientes: cuando su gestión afecte a un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma y requiera una coordinación unificada; cuando estén dirigidos a la mejora del empleo mediante la colaboración del SEPE con otros órganos estatales, para la realización de acciones formativas; cuando tengan como finalidad la integración laboral de trabajadores inmigrantes y la ordenación de los flujos migratorios y se lleven a cabo en los países de origen, y, finalmente, cuando se trate de programas excepcionales y de duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional y que, para ser efectivos y ofrecer idénticas posibilidades de disfrute y de obtención, requieran una gestión centralizada.

En el indicado DCGE 3/2013, concluimos la vulneración de las competencias de la Generalitat (art. 170.1 EAC) en los reseñados cuatro supuestos que contenía la disposición adicional, en la medida que establecían con carácter general el desapoderamiento de la Administración autonómica de las funciones ejecutivas en la gestión de las acciones de formación, sin acreditar la excepcionalidad que, necesaria y casuísticamente, debe darse para justificar su centralización. Asimismo, con ocasión del análisis concreto de los diferentes epígrafes, constatamos que la justificación o explicación de la centralización de la gestión de las ayudas era meramente formal o nominalista, y que el legislador estatal se limitaba a incorporar «en la literalidad del texto simplemente el equivalente al enunciado del requisito que la doctrina constitucional exige a fin de que el ejercicio de la función ejecutiva se desplace de la Generalitat al Estado» (FJ 3).

Debemos afirmar que, desde el momento en que aprobamos el mencionado Dictamen, y previamente a la emisión del Dictamen 26/2014, el Tribunal Constitucional ha tenido la ocasión de emitir varias resoluciones sobre la cuestión ahora examinada, es decir, con relación a los fondos que la Ley de presupuestos generales del Estado destina a financiar subvenciones gestionadas por el SEPE. En este sentido, hemos de hacer referencia a la ya indicada STC 22/2014, que, entre otras, se ha pronunciado respecto del precedente artículo 13.e de la Ley 56/2003, de empleo (FJ 7), y que concluye que su impugnación tiene carácter preventivo y que esta prescripción exige precisamente los tres requisitos que, según la doctrina constitucional, justifican la gestión centralizada de los programas y servicios por el SEPE.

En la misma línea, también resulta oportuno mencionar las STC 88/2014 y 112/2014, que analizan el Real decreto 395/2007, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, y, específicamente, el artículo 6.4, que se refiere a los mencionados fondos gestionados por el SEPE. En estas dos decisiones, el Tribunal, siguiendo la doctrina general expuesta en la STC 22/2014, ha reiterado el carácter excepcional del desplazamiento competencial de los poderes autonómicos por la mera incidencia del fenómeno de la supraterritorialidad, si bien, en el examen concreto del citado precepto reglamentario, ha sostenido que era ajustado a la Constitución:

«habida cuenta de que el mismo efectúa una mera declaración enunciativa de las circunstancias o criterios que habrán de aplicarse a los planes o acciones formativas, para que su financiación pueda realizarse mediante subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, criterios que se plasmarán en las disposiciones que reglamenten en el futuro dichas acciones formativas. Serán pues estas disposiciones, en las que se concreten las distintas acciones formativas, las que permitirán apreciar si concurren o no las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de facultades de gestión.» (STC 88/2014, FJ 6)

Y también, recientemente, se ha pronunciado en el mismo sentido la STC 178/2015, de 7 de septiembre (FJ 6).

En síntesis, la interpretación de la mayoría del Tribunal Constitucional ?a pesar de la discrepancia de los votos particulares que más adelante expondremos y que son coincidentes con nuestra doctrina? ha trasladado a las disposiciones que en el futuro reglamenten las acciones formativas las posibles tachas de inconstitucionalidad.

Dicho esto, y a pesar del sentido de los precitados pronunciamientos constitucionales que acabamos de señalar, nuestro pronunciamiento del DCGE 26/2014 se apartó de esta doctrina y reiteró la conclusión de inconstitucionalidad, con motivo de la Ley 18/2014 y, concretamente, del apartado siete del artículo 114, respecto a la redacción que da al artículo 13.h de la Ley 56/2003.

Y lo hicimos basándonos en los siguientes argumentos:

«[p]orque la formulación de la mencionada regulación, con independencia del posterior desarrollo reglamentario, por sí misma, comporta una atribución genérica y general de funciones ejecutivas al SEPE, que resulta incompatible con el carácter tasado y, por lo tanto, excepcional, puntual y casuístico que exige la doctrina general.

Efectivamente, en la configuración del artículo 114.siete de la Ley 18/2014, el principio del desbordamiento territorial como mecanismo atributivo de competencias en favor del Estado se normaliza y se integra en el ordenamiento jurídico, mediante la legislación sectorial de cabecera, es decir la Ley estatal de empleo, con la consecuente sustracción de las competencias a las comunidades autónomas, en un ámbito material en el que, como es sabido, les corresponden, indudablemente, las funciones de gestión y tramitación de los fondos destinados a las políticas de empleo.

Así, el nuevo redactado del artículo 13.h de la Ley 56/2003 atribuye la capacidad ejecutiva al mencionado organismo estatal, sin prever explícitamente los criterios que la jurisprudencia viene exigiendo como requisitos necesarios e imprescindibles para la centralización estatal. Su redactado descuida la formulación de la regla prevalente, que únicamente admite la centralización cuando haya sido imposible el fraccionamiento territorial mediante la fijación de puntos de conexión o el recurso a los mecanismos de colaboración que hagan compatible la consecución de la finalidad de las acciones formativas con el debido respeto de las capacidades autonómicas.

En sentido opuesto, el precepto objeto de Dictamen identifica la supraterritorialidad y la necesidad de coordinación con la gestión unificada y prevé con naturalidad y, con una simple cláusula de salvaguardia nominalista, que la capacidad ejecutiva corresponda con carácter general al SEPE. Y lo anterior, según nuestra opinión, es incompatible con el respeto efectivo, en sede de la Ley 18/2014, de la doctrina de distribución competencial vigente en el ámbito de las políticas activas de fomento del empleo.

Cabe decir, como añadido, que este mismo criterio es el que también han adoptado los tres votos particulares que acompañan las precitadas STC 22/2014, 88/2014 y 112/2014. En concreto, en el primero, refiriéndose al artículo 13.e de la Ley 56/2003, se razona que su impugnación no se puede calificar de preventiva, ya que se trata de una construcción legal que inequívocamente reserva de forma general al Estado la competencia ejecutiva para la gestión de los fondos, en un ámbito donde se ha ?reiterado hasta la saciedad el carácter excepcional y, por tanto, no generalizable, de la gestión estatal centralizada?. Y, de manera coincidente, en el segundo se argumenta que el artículo 6.4 RD 395/2007 vulnera real y efectivamente las competencias ejecutivas autonómicas para la gestión de los programas a los que se refiere, ya que construye artificialmente y de forma absolutamente vetada por la propia jurisprudencia constitucional un supuesto de imposibilidad de fraccionamiento de esta gestión, sobre la base de utilizar el criterio de la supraterritorialidad, ?aderezándolo con otros datos?. Al hilo del razonamiento expuesto, recuerda que el ?radio de acción de los solicitantes no puede resultar relevante, pues el ejercicio de las competencias de desarrollo de las ayudas y de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio? (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5) o que ?la necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la competencia ejecutiva, sino a través de la competencia de coordinación general que ostenta?.» (FJ 4)

Pues bien, conforme a estos antecedentes y a la doctrina antes reproducida, que no es necesario volver a reiterar, debemos pronunciarnos en el mismo sentido sobre el artículo 24.2, letras a y b, de la Ley 30/2015, porque consideramos que también vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

 

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

Primera. Los párrafos segundo y tercero del apartado 2 del artículo 15 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Segunda. Las letras a y b del apartado 2 del artículo 24 de la Ley 30/2015 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

 

Barcelona, 22 de octubre de 2015

 

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

 

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones

 

DICTAMEN 17/2015, de 22 de octubre, sobre la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

 

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (BOE núm. 217, de 10 de septiembre de 2015).

 

ANTECEDENTES

1. El día 29 de septiembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del mismo día (Reg. núm. 4951), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 29 de septiembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 15.2 y 24.2.a y .b de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de octubre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero secretario señor Àlex Bas Vilafranca.

3. En la misma sesión, de conformidad con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera sobre la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 9 de octubre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garantías Estatutarias un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de la misma fecha (Reg. núm. 4980), que adjuntaba, como documentación complementaria, una nota elaborada por el Área Jurídica de Empleo y Relaciones Laborales del Departamento de Empresa y Empleo de 15 de septiembre de 2015.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de octubre de 2015.

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

Primero. El objeto del Dictamen

Como se desprende de los antecedentes, el Gobierno solicita nuestra opinión consultiva (arts. 16.2.a y 31.1 LCGE) previa y preceptivamente a la interposición de recurso de inconstitucionalidad sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Ley 30/2015). Más concretamente, respecto de los artículos 15.2 y 24.2, letras a y b, de la mencionada Ley.

A fin de delimitar con precisión el objeto del presente Dictamen, haremos en primer lugar una breve síntesis del contexto normativo en el que se inserta la Ley 30/2015, así como de la doctrina constitucional y consultiva que la precede y que afecta principal y esencialmente a los preceptos discutidos. Seguidamente, indicaremos de forma somera cuál es el contenido de las normas objeto de la petición, las dudas que suscitan al solicitante y los motivos en que las fundamenta. Por último, señalaremos la estructura que adoptará esta opinión consultiva para dar cumplida respuesta a todas las cuestiones planteadas.

1. Para empezar, debemos resaltar que la Ley 30/2015 es continuadora del Real decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, y su ulterior conversión y tramitación como proyecto de ley. Así, ambas normas, de contenido prácticamente idéntico, buscan la misma finalidad que, como establecen sus preámbulos, pretende una reforma integral del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, entre otras razones para hacer frente a las nuevas necesidades formativas de los trabajadores y del sistema productivo.

En general, sobre el contexto normativo, estatal y autonómico, en el que se inserta la Ley 30/2015, y la evolución de la implementación en el Estado de la formación profesional para el empleo, así como respecto del alcance de la regulación del nuevo sistema, nos remitimos al fundamento jurídico primero del DCGE 8/2015, de 4 de junio, donde expusimos detalladamente esos aspectos con ocasión del examen del mencionado y precedente Real decretoley 4/2015.

En lo que ahora interesa, sin embargo, hay que hacer referencia al contenido específico de los preceptos solicitados y a sus antecedentes más inmediatos, teniendo en cuenta que los preceptos del Real decreto-ley 4/2015 (art. 16 y art. 26.2, letras a y b), ahora sustituidos, como hemos avanzado, fueron analizados en el antedicho DCGE 8/2015. Y recordar que, según lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 30/2015, han sido dictados por el legislador estatal al amparo de los títulos competenciales previstos en el artículo 149.1.7 y .13 CE.

En primer lugar, el artículo 15, que se inserta en el capítulo III de la Ley, relativo a la «Programación y ejecución de la formación», establece los requisitos y condiciones para la acreditación y registro de las entidades de formación, tanto públicas como privadas, a fin de que puedan impartir cualquiera de las especialidades incluidas en el Catálogo de especialidades formativas (art. 20.3). Estos requisitos consisten, esencialmente, en la inscripción en un registro creado por la administración competente y en una acreditación, en caso de que la formación esté dirigida a la obtención de certificados de profesionalidad. En cuanto al apartado 2, solicitado, y sin perjuicio que en el siguiente fundamento jurídico lo examinaremos con más detalle, establece una serie de reglas que determinan cuál es el órgano competente, estatal o autonómico, para efectuar las mencionadas acreditación y/o inscripción, por razón del territorio donde se sitúan las instalaciones y los recursos formativos de las entidades de formación interesadas.

Dicho esto, debemos remarcar que la normativa específica que precede al tema que tratamos se encuentra en el Real decreto 395/2007, de 23 de marzo, que reguló el nuevo subsistema de formación profesional para el empleo en el marco del Sistema Nacional de Calificaciones y Formación Profesional creado por la Ley orgánica 5/2002, de 19 de junio, y que integró la formación profesional dirigida a personas paradas con la formación continua de los trabajadores y ocupados. Además, en lo que ahora interesa, siguiendo el impulso dado a las acciones formativas relacionadas con las nuevas tecnologías y la internacionalización de las empresas por la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, podemos hacer mención, entre otros, de la Resolución de 26 de mayo de 2014, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se regula la acreditación e inscripción de centros y entidades de formación que imparten, en la modalidad de teleformación, formación profesional para el empleo en el ámbito de gestión del Servicio Público de Empleo Estatal (en lo sucesivo, SEPE).

En general, la centralización y subsiguiente atribución de competencias ejecutivas al SEPE han sido objeto de varios pronunciamientos críticos por parte de la doctrina constitucional (por todas, STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5 y 6) y también, más concretamente, respecto a la autorización de actividades o programas de formación impartidos por empresas con centros de trabajo situados más allá de un territorio autonómico (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4 y 5). Asimismo, este Consell ha cuestionado esta atribución de funciones al mencionado órgano de la Administración estatal en los DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3 y 4), y 17/2012, de 20 de diciembre.

Y, más específicamente, en el ámbito de la teleformación, aparte del anteriormente mencionado DCGE 8/2015, hay que tener presente el DCGE 5/2013, de 20 de junio, que analiza y considera inconstitucional la asignación al SEPE de la facultad de acreditación de los centros que impartan por vía telemática la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad, prevista en el artículo 12.bis.4 del Real decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en la redacción dada por el artículo primero del Real decreto 189/2013, de 15 de marzo. Precisamente, este mismo artículo ha sido después objeto de la STC 61/2015, de 18 de marzo, la cual ha llegado a igual conclusión que nuestro pronunciamiento consultivo.

En segundo lugar, el artículo 24, que forma parte del capítulo VI de la Ley, denominado «Gobernanza del sistema», se dedica a la regulación de las funciones de las administraciones públicas competentes y a su coordinación. Tras el enunciado de unos principios generales, como los de coordinación, colaboración y cooperación entre las entidades implicadas, el apartado 2 del mismo artículo reconoce al SEPE, en el ámbito del Estado, el desarrollo de las funciones de programación, gestión y control de la formación profesional para el empleo en determinados supuestos que se caracterizan por afectar a los territorios de más de una comunidad autónoma. Entre otros, cuando se trata de actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas mediante cuotas de la Seguridad Social y llevadas a cabo por empresas con centros de trabajo en más de una comunidad autónoma (letra a), y de programas o acciones formativas interautonómicos en los que deba garantizarse una acción coordinada y homogénea (letra b).

Como en el caso anterior, otras previsiones estatales que han ido atribuyendo al SEPE funciones ejecutivas parecidas a las que acabamos de describir han sido igualmente discutidas por la jurisdicción constitucional y por este mismo Consell en diferentes ocasiones. Así, además del DCGE 8/2015, que ya hemos dicho que se ha pronunciado recientemente sobre el correlativo precepto del Real decreto-ley 4/2015, puede citarse, en relación con lo dispuesto en concreto por el actual artículo 24.2.a de la Ley 30/2015, una línea jurisprudencial en materia de acciones formativas que difiere de la doctrina general del propio Tribunal Constitucional y de nuestra opinión consultiva. Este es el caso de las STC 88/2014, de 9 de junio (FJ 12), y 198/2014, de 15 de diciembre (FJ 5), que, a raíz de la impugnación, entre otros preceptos, de la disposición adicional primera del Real decreto 395/2007, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, examinan, entre otros, la centralización en el SEPE de actuaciones ejecutivas de planificación y gestión respecto de iniciativas de formación profesional llevadas a cabo por empresas de implantación estatal que son beneficiarias directas del régimen de financiación público mediante bonificaciones en las cuotas empresariales. Y, asimismo, de la STC 95/2013, de 23 de abril, referida a la Orden TAS/500/2004, de 13 de febrero, por la que se regula la financiación de las acciones de formación continua en las empresas, en aplicación del citado Real decreto (FJ 7).

Respecto al artículo 24.2.b de la Ley 30/2015 y la atribución de funciones de control al SEPE con la justificación genérica y apriorística de garantizar una acción coordinada y homogénea cuando se trate de programas o acciones formativas de alcance supraautonómico, hay que referirse a la STC 22/2014, de 13 de febrero (FJ 4 y 7), que estudia el precepto de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, conectado con la norma examinada (art. 13.e, apdos. 1 y 2 ), y al grupo de resoluciones dictadas con ocasión del examen del artículo 6.4 del Real decreto 395/2007, algunas ya mencionadas anteriormente (STC 88/2014, FJ 6; 112/2014, de 7 de julio, FJ 7, y 198/2014, FJ 5). Por nuestra parte, hay que tener presentes los DCGE 3/2013, de 26 de febrero, y 26/2014, de 18 de diciembre (FJ 4), donde hemos analizado también dicho tema, si bien llegando a una conclusión diferente de la del alto tribunal, como más adelante explicitaremos.

Por último, desde otra perspectiva más general, podemos citar las STC 244/2012, de 18 de diciembre; 16/2013, de 31 de enero, y 35/2013, de 14 de febrero, relativas al Real decreto 1046/2003, de 1 de agosto, ahora derogado, por el que se regulaba el subsistema de formación profesional continua y, más recientemente, la STC 178/2015, de 7 de septiembre, sobre la Resolución de 22 de septiembre de 2009, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas específicos de formación e inserción laboral a favor de los jóvenes desocupados en situación o con riesgo de exclusión social, en la medida que todas concluyen la inconstitucionalidad de normas de diferente naturaleza y rango, porque en los supuestos que regulan centralizan injustificadamente la gestión de los fondos estatales en el ámbito de la formación profesional.

2. La solicitud de dictamen, como hemos anunciado, cuestiona expresamente el artículo 15.2, párrafos segundo y tercero, y el artículo 24.2, letras a y b, de la Ley 30/2015. Como veremos, estos preceptos, que ya se han descrito, suscitan dudas de inconstitucionalidad y de antiestaturiedad al Gobierno en cuanto que considera que vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1.b EAC, en relación con lo dispuesto en el artículo 115.2 EAC. A modo de resumen, y para no reiterarnos con el examen que llevaremos a cabo más detalladamente en el fundamento jurídico segundo, podemos decir que los argumentos críticos se centran en la lesión de las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales y, en particular, en el aspecto de las políticas activas de empleo que incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo, la gestión de las subvenciones correspondientes y la participación en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña.

3. Tras las consideraciones efectuadas, y a fin de resolver la problemática competencial suscitada, en el siguiente y último fundamento jurídico examinaremos las previsiones normativas objeto de la petición del Gobierno, a fin de determinar si se adecuan al bloque de la constitucionalidad, de acuerdo con el parámetro competencial que les es aplicable.

 

Segundo. El examen de constitucionalidad y de estatutariedad de los preceptos de la Ley solicitados

Una vez descrito el objeto del Dictamen, a continuación, como hemos avanzado, nos corresponde examinar, en este único fundamento jurídico, los dos artículos de la Ley en los aspectos que nos han sido solicitados.

1. En primer lugar, examinaremos el artículo 15, apartado 2, de la Ley 30/2015, exponiendo con carácter previo el parámetro de constitucionalidad que le es aplicable, bien entendido que la doctrina constitucional que indicaremos también resultará decisiva a la hora de pronunciarnos sobre el artículo 24, apartado 2, letras a y b.

A) Hemos de iniciar nuestra exposición, como es habitual, encuadrando, ni que sea brevemente, la norma que es objeto de nuestro análisis. Así, de acuerdo con su objeto y finalidad, se desprende de manera inequívoca que nos encontramos en la materia de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, la cual nos remite al título competencial sobre la «legislación laboral», previsto en el artículo 149.1.7 CE, y al de «trabajo y relaciones laborales», recogido por el artículo 170.1.b EAC.

Respecto del alcance de la competencia laboral, debemos referirnos a uno de nuestros últimos dictámenes, el DCGE 26/2014 (FJ 4) y, a efectos de la cuestión que ahora nos ocupa, nos es suficiente recordar que el Tribunal Constitucional ha ubicado en el seno de la mencionada «legislación laboral» la regulación de la formación profesional dirigida a los trabajadores ocupados, la llamada formación profesional continua (STC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre). Decisión, esta, que encaja con la lógica originaria de la doctrina (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), que circunscribía el precitado título estatal a los elementos que integran la relación laboral, es decir, la que se establece entre los trabajadores por cuenta ajena y los empresarios. Hay que decir, sin embargo, que, a lo largo del tiempo, también ha acabado extendiéndolo a las acciones de formación dirigidas a orientar y facilitar la entrada en el mercado de trabajo de las personas en situación de paro y de aquellas que busquen una oportunidad de hacerlo, hasta configurar un subsector bastante amplio conocido también como la formación profesional no reglada (en el mismo sentido, DCGE 5/2012, FJ 3; 17/2012, FJ 2; 3/2013, FJ 3; 5/2013, de 20 de junio, FJ 2, y 8/2015, FJ 2).

Dicho esto, y tal como hemos indicado reiteradamente en varios de nuestros dictámenes, recogiendo la jurisprudencia constitucional, las competencias estatales en el ámbito laboral comprenden la integridad de la potestad normativa, y corresponden con carácter general a las comunidades autónomas las funciones ejecutivas, salvo algunos supuestos en los que el Tribunal Constitucional ha aceptado, excepcionalmente, la centralización administrativa, siempre que se den determinados requisitos justificativos.

De acuerdo con este reparto, el Estado tiene atribuida la ordenación general de la materia laboral «sin que ningún espacio de regulación externa le quede a las Comunidades Autónomas», las cuales «únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia» (por todas, STC 88/2014, FJ 3). Recordamos, en este sentido, que el artículo 112 EAC declara que corresponde a la Generalitat, además de la función ejecutiva que incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública, una potestad reglamentaria de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica.

Partiendo del reconocimiento de esta plena capacidad reguladora del Estado, que persigue la finalidad de homogeneizar y de dotar de coherencia territorial al sector, a la vez también hay que tener presente, como contrapunto, el necesario y escrupuloso respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos por el artículo 170 EAC (por todas, STC 95/2013, FJ 9, y 194/2011, FJ 6).

Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, cuando su jurisprudencia ha remarcado que la asunción de funciones ejecutivas por parte del Estado en el ámbito laboral debe tener un carácter excepcional. En relación con esta posibilidad, la doctrina es clara y persistentemente restrictiva, de modo que la limita a determinadas situaciones tasadas en las que se dé una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la finalidad propia de la norma o de la política pública. Por tanto, solo cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas. Y lo anterior, siempre y cuando quede acreditado o justificado convenientemente en la regulación o se desprenda de forma natural y, en todo caso, ciñéndose a las facultades que no puedan ser salvadas por mecanismos alternativos de cooperación o coordinación que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario que, como hemos dicho, atribuye con carácter general el ámbito ejecutivo en la materia a los poderes territoriales autonómicos (por todas, STC 27/2014, FJ 5).

A mayor abundamiento, cuando nos situamos en las condiciones y efectos del ejercicio de las competencias autonómicas, incluidas las ejecutivas, también debe tenerse en cuenta el principio de territorialidad (STC 244/2012, FJ 8). El mencionado principio, como es sabido, comporta que su proyección normalmente tiene por objeto situaciones o relaciones radicadas en el espacio de la comunidad autónoma, si bien en determinados supuestos se produce un efecto supraterritorial que es susceptible de trascenderla, sin que, por este motivo, los poderes competentes deban perder su titularidad (en el caso de Cataluña ex art. 115 EAC). De lo contrario, la supresión de la posibilidad de actuar, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, equivaldría a negarles una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, a la vez, un uso ilegítimo del mencionado principio como criterio delimitador de competencias a excepción de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, FJ 5, y 27/2014, FJ 4). En este sentido, no olvidemos que el propio Estatuto reconoce a la Generalitat, en los casos en que el objeto sobre el que pretende actuar tenga un alcance superior al de la comunidad autónoma, el ejercicio de sus competencias respecto a la parte situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración con los otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por parte del Estado de las entidades afectadas (art. 115.2 EAC).

B) Una vez expuesto el canon relativo al reparto constitucional, debemos aplicarlo al artículo 15.2 de la Ley. Para obtener la conclusión correspondiente, acto seguido describiremos el contenido del precepto, aludiremos a las dudas de la solicitud y, finalmente, determinaremos si se adecua al bloque de la constitucionalidad o si, por el contrario, vulnera las competencias de la Generalitat establecidas en el Estatuto.

Sobre su contenido, primero debemos hacer referencia, tal como ya hacíamos con motivo del examen del Real decreto-ley 4/2015 (DCGE 8/2015), al conjunto del artículo que lleva por título: «Acreditación y registro de las entidades de formación», incluido en el capítulo III de la Ley y que tiene por objeto la programación y ejecución de la formación profesional.

El apartado 1 del artículo 15 establece que las entidades de formación, públicas y privadas, para poder impartir las tipologías previstas en el Catálogo de especialidades formativas, desarrollado y actualizado permanentemente por el SEPE (art. 20.3), deben estar inscritas en el registro de la administración competente, condición que no tiene carácter constitutivo. Asimismo, prescribe que la inscripción no se exige a las empresas que impartan formación para sus trabajadores. Y también, como novedad respecto del texto del Real decreto-ley 4/2015, indica que tampoco es necesaria cuando la formación sea impartida por la misma empresa a través de plataformas de teleformación residentes en el exterior y siempre que se trate de empresas multinacionales.

Por su parte, el segundo párrafo del primer apartado del mismo precepto dispone que, para poder impartir formación profesional para el empleo dirigido a obtener certificados de profesionalidad, las entidades de formación deben estar acreditadas por la administración competente, y que este requisito comporta la inscripción en el registro indicado al inicio. Sobre el particular, resulta adecuado señalar que, según el artículo 26.7 de la Ley 56/2003, de empleo, modificada en este aspecto por la Ley objeto de dictamen, el certificado de profesionalidad es el instrumento de acreditación, en el ámbito laboral, de las calificaciones profesionales del Catálogo nacional de calificaciones profesionales, adquiridas mediante procesos formativos o por el reconocimiento de la experiencia laboral o vías no formales de formación.

Ya situados en el apartado 2 del artículo 15, que centra nuestra atención, afirma que la competencia para efectuar la acreditación e inscripción de la entidad de formación corresponderá al órgano competente de la comunidad autónoma en la que radiquen sus instalaciones y recursos formativos. Y añade:

«Cuando la acreditación e inscripción esté referida a las entidades de formación para la modalidad de teleformación, la competencia corresponderá al órgano competente de la comunidad autónoma en la que estén ubicados los centros en los que se desarrollen las sesiones de formación presencial y/o pruebas de evaluación final presenciales y al Servicio Público de Empleo Estatal cuando dichos centros presenciales estén ubicados en más de una comunidad autónoma.

Igualmente, corresponderá al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación e inscripción de los centros móviles cuando su actuación formativa se desarrolle en más de una comunidad autónoma. Asimismo, podrán solicitar su acreditación e inscripción al citado organismo las entidades de formación que dispongan de instalaciones y recursos formativos permanentes en más de una comunidad autónoma.»

El cuestionamiento del Gobierno se sustenta en que el artículo 15.2, párrafos segundo y tercero, contraviene la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia y, específicamente, la STC 61/2015. Conforme a la solicitud, si bien el mencionado apartado ha sido parcial y formalmente modificado respecto de la redacción del Real decreto-ley 4/2015 (art. 16.2) y del Real decreto 34/2008 (art. 12.bis.4), en realidad su contenido sigue manteniendo los mismos vicios de inconstitucionalidad que llevaron al Tribunal Constitucional a declararlo inválido en la precitada resolución. El peticionario argumenta que la norma vigente sigue vulnerando las competencias de la Administración catalana (art. 170.1.b EAC) en la medida que atribuye al SEPE las potestades ejecutivas de la formación profesional en la modalidad de teleformación cuando las entidades cuenten con centros presenciales en más de una comunidad autónoma. De esta forma, según su opinión, se utiliza ilegítimamente el principio de la supraterritorialidad de las acciones formativas vía telemática a fin de desapoderar a las comunidades autónomas de determinadas funciones ejecutivas, sin que se dé la justificación que la doctrina constitucional consolidada exige. Así, el Gobierno insiste en que la homogeneidad del sistema está garantizada por la numerosa y precisa normativa dictada por el Estado en la materia y, de forma implícita, defiende que el ejercicio de las facultades ejecutivas afectadas puede ser llevado a cabo de forma fraccionada.

Expuesto en estos términos el contenido de la regulación susceptible de ser impugnada y la posición del Gobierno sobre esta, nuestra opinión es la que razonamos a continuación.

Como dijimos con motivo del análisis de las normas precedentes, en unos términos muy similares al actual redactado, concretamente en los dictámenes 5/2013 y 8/2015 (art. 12.bis.4 RD 34/2008, en la modificación efectuada por el RD 189/2013, y art. 16.2 RDL 4/2015, respectivamente): «el instrumento o soporte que utilicen los centros para realizar esta actividad de formación profesional [?] no puede alterar la titularidad de las competencias», y remarcábamos «la irrelevancia o inocuidad en términos de ejercicio competencial de los medios telemáticos, en razón de su carácter meramente instrumental». Además, en este ámbito, «la densidad normativa de la regulación estatal de la modalidad de teleformación ya garantiza suficientemente la homogeneidad y unidad de acción en esta materia, de modo que no resulta justificada la centralización en un organismo estatal de la función de acreditación de los centros que la ofrecen» (DCGE 5/2013, FJ 3, y, en el mismo sentido, DCGE 8/2015, FJ 3).

Para sustentar esta posición, en el último pronunciamiento subrayábamos la doctrina de la reciente y ya anteriormente referenciada STC 61/2015, que insistía en que:

«?el hecho de que a las citadas plataformas virtuales objeto de autorización puedan acceder eventualmente usuarios de otras Comunidades Autónomas no ha de ser óbice para alcanzar la anterior conclusión; lo determinante [?] es el lugar en donde esté ubicada la empresa que ofrece la formación en esa concreta modalidad, esto es, el ámbito territorial donde radiquen sus instalaciones y todos los recursos necesarios para llevarla a cabo. La plataforma virtual constituye uno de los instrumentos necesarios en este caso para impartir la formación, pero no puede convertirse tal recurso telemático (debido a su eventual alcance) en el elemento determinante de la atribución competencial controvertida? (FJ 4.a).» (DCGE 8/2015, FJ 3)

A partir de lo que se acaba de exponer, debemos situar el foco de nuestro análisis en la formulación del actual apartado 2 del artículo 15 de la Ley 30/2015 que, como hemos adelantado, establece en primer lugar, y como regla general, que las comunidades autónomas son competentes para realizar la acreditación y/o inscripción de las entidades que tengan las instalaciones y los recursos en su ámbito territorial de influencia. Y, seguidamente, en relación con la modalidad de la teleformación, indica que dicha competencia también corresponde al poder autonómico siempre y cuando todos los centros presenciales en los que se realizan las sesiones de formación presencial o de evaluación final se sitúen en su territorio. Por el contrario, en caso de que la entidad cuente con centros en más de una comunidad, el artículo prescribe que las facultades ejecutivas corresponden al SEPE.

Según esta configuración, si bien el actual artículo 15.2 de la Ley corrige parcialmente el motivo de inconstitucionalidad consistente en atribuir al Estado la modalidad de formación impartida por medios telemáticos por el mero hecho de generar un potencial efecto de desbordamiento territorial de una comunidad, la modificación introducida es insuficiente porque se mantiene la sustracción de las competencias ejecutivas a la Generalitat en caso de que la entidad disponga de centros en el territorio de otra comunidad autónoma. Circunstancia, además, esta última que, como la normativa estatal exige, en todo caso, una prueba final con la presencia física del alumno (art. 14.7 RD 34/2008), puede afectar en la práctica a un número significativo de casos de actividades formativas impartidas por vía telemática.

En consecuencia, nos encontramos ante el mismo supuesto material que fue enjuiciado por la STC 61/2015, con la simple diferencia que el legislador estatal, en el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, ha incorporado la antedicha novedad del elemento físico (la existencia de centros presenciales en más de una comunidad), lo que, en términos reales, sigue comportando, automática e injustificadamente, el desapoderamiento de las comunidades autónomas en sus competencias ejecutivas en favor del Estado.

Tal como hemos indicado antes en la identificación del parámetro de constitucionalidad aplicable, el único criterio que ampararía la centralización de las competencias ejecutivas radicaría en la necesidad de garantizar la homogeneidad y coherencia del sistema, en la medida que un fraccionamiento de las facultades ejecutivas se manifestara imposible de alcanzar, ni siquiera mediante los mecanismos de colaboración o coordinación que prevé el sistema constitucional, como el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos o la creación de órganos de composición mixta.

Y, ciertamente, en la regulación que ahora nos ocupa, resulta evidente que no se dan los elementos indispensables para avalar el traslado de las competencias de la Generalitat hacia el Estado. Y esto es así, en primer lugar, porque la homogeneidad y la coherencia de la modalidad de formación profesional ocupacional mediante plataformas telemáticas, incluidos los requisitos que deben cumplir las entidades que la imparten, están plenamente garantizados por la normativa de origen estatal que la regula de forma completa y detallada (véase FJ 1). Sobre este último aspecto, tal como también afirma el Tribunal Constitucional, tanto a nivel legislativo como reglamentario, este espacio ha sido plenamente cubierto por la acción reguladora de los poderes centrales en el ejercicio del título previsto en el artículo 149.1.7 CE. En efecto, la STC 61/2015 recuerda que precisamente el hecho de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa ya garantiza un alto grado de unidad de acción, de modo que debe apreciarse muy restrictivamente la excepcionalidad que justificaría la centralización de las funciones ejecutivas (FJ 4 y, también, STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).

En segundo término, cuando una entidad de formación con sede en Cataluña preste una formación remota que, por razones obvias, comporta un efecto supraterritorial, consistente en que los alumnos pueden seguir el proceso de formación desde otras comunidades y, por consiguiente, realizan, si procede, algunas tutorías y la evaluación final de forma presencial en instalaciones ubicadas fuera del territorio catalán, ello no genera ningún motivo que ampare la atribución al Estado de las funciones ejecutivas en cuestión. En otras palabras, no hay ningún argumento que justifique que la mencionada circunstancia constituya un supuesto de fraccionamiento imposible. Así, las instalaciones y recursos a los que se ha hecho referencia tienen una ubicación territorial concreta, en muchos supuestos de relación simplemente temporal (durante el tiempo necesario para llevar a cabo las actividades presenciales) o, en todo caso, de dependencia de la sede principal de la entidad.

Por consiguiente, el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, cuando se limita a fijar un punto de conexión genérico: «centros presenciales [?] ubicados en más de una comunidad», sin precisar una posible regla de jerarquía, basada en la centralidad o el carácter permanente, como el de la sede central o social de la entidad, o el del volumen o nivel de actividad de unos respecto de los otros, provoca ilegítimamente la privación competencial de las comunidades autónomas. Así, la simple utilización de una pluralidad de instalaciones o recursos físicos situados en más de una comunidad autónoma ?lo que, por otra parte, es inherente e inevitable, ni que sea en una mínima expresión, en este tipo de formación para poder evaluar los conocimientos de los participantes? se configura, por la norma, como un supuesto de supraterritorialidad no fraccionable.

Así, el actual redactado del artículo 15.2 de la Ley supone, en palabras del propio Tribunal Constitucional, «utilizar el principio de supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5)» (STC 61/2015, FJ 3).

Ciertamente, este es el vicio de la disposición dictaminada, ya que creemos que no había motivo alguno que impidiera una solución respetuosa con el modelo constitucional y estatutario de reparto de competencias, mediante, por ejemplo, la fijación de un punto de conexión más preciso, cuantitativa o cualitativamente, así como el establecimiento de los consiguientes mecanismos de colaboración y cooperación interadministrativa que facilitaran la aplicación de la normativa estatal en la materia, sin la necesidad ineludible de que la responsabilidad corresponda al SEPE. Circunstancia, esta, que, por cierto, se puede añadir, resulta especialmente lesiva si tenemos en cuenta que se produce en una materia, como es la laboral, en la que, como hemos visto, el marco de reparto competencial previsto en el bloque de la constitucionalidad únicamente otorga a la Administración catalana un margen muy reducido para la actuación en la vertiente meramente ejecutiva.

Respecto a la segunda norma prevista en el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, relativa a la acreditación e inscripción de los centros móviles, cuando su actuación formativa se desarrolle en más de una comunidad autónoma, debemos pronunciarnos en el mismo sentido y con la misma fundamentación que acabamos de exponer en cuanto a la teleformación. Añadiendo que, en este caso, ni siquiera se trata de recursos permanentes sino de unidades móviles que se trasladan ad hoc y temporalmente para facilitar las pruebas presenciales, con lo cual el posible efecto supraterritorial, en estos casos, es meramente instrumental y menor respecto del punto de conexión consistente en las instalaciones principales de la entidad que presta la actividad formativa.

Finalmente, sobre el último inciso del apartado segundo: «[a]simismo, podrán solicitar su acreditación e inscripción al citado organismo [SEPE] las entidades de formación que dispongan de instalaciones y recursos formativos permanentes en más de una comunidad autónoma», debemos reiterar su inconstitucionalidad, basada en el mismo razonamiento que hemos expuesto a lo largo de este fundamento jurídico, por vulneración de las competencias ejecutivas de la Generalitat. Una vez más, esta cláusula potestativa constituye un supuesto de desapoderamiento de las facultades ejecutivas que corresponden con carácter general a las comunidades autónomas en esta materia y conforme a los límites del título estatal ex artículo 149.1.7 CE.

En consecuencia, el artículo 15.2, párrafos segundo y tercero, de la Ley 30/2015 es contrario al artículo 170.1 EAC, en relación con el artículo 115.2 EAC, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

2. A continuación, examinaremos el artículo 24.2, letras a y b, de la Ley. En primer lugar, y antes que nada, debemos recordar que esta regulación es exactamente coincidente, en su literalidad, con el redactado que contenía el artículo 26.2, letras a y b, del Real decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. La única diferencia, menor y a la vez irrelevante a efectos de su examen de constitucionalidad, es la supresión del inciso «total o parcialmente», referido al ejercicio de las funciones ejecutivas que puede asumir el SEPE, que no figura en la actual versión del artículo 24.2, primer párrafo, de la Ley 30/2015, la cual adopta la siguiente formulación:

«En el ámbito estatal, el Servicio Público de Empleo Estatal desarrollará las funciones de programación, gestión y control de la formación profesional para el empleo en los siguientes supuestos:

a) Las actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social que se aplican las empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma.

b) Programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y requieran de la intervención del Servicio Público de Empleo Estatal para garantizar una acción coordinada y homogénea. Reglamentariamente se determinarán los supuestos en los que concurren estos requisitos.

[?]»

 

Dicho esto, ahora nos corresponde volver a analizar los dos epígrafes que integran el apartado segundo del artículo 24, es decir, las letras a y b, y lo haremos de forma separada puesto que regulan dos supuestos de atribuciones de las competencias ejecutivas al SEPE de naturaleza sensiblemente distinta.

 

A) En cuanto a la letra a, como cuestión inicial, ya hemos señalado que en el DCGE 8/2015 nos manifestamos sobre el precitado artículo 26.2 del mencionado Real decreto-ley, y concluimos que vulneraba las competencias de la Generalitat ex artículo 170.1 EAC, dado que constituía una atribución inválida de determinadas competencias ejecutivas al SEPE, sin el correspondiente amparo de los requisitos que exige la doctrina constitucional.

Los argumentos sobre los que sustentamos nuestro pronunciamiento recaían principalmente en la jurisprudencia constitucional, según la cual la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral debe ser encuadrada competencialmente en la materia propia del bloque de la constitucionalidad integrado por los artículos 149.1.7 CE y 170.1 EAC. Por tanto, en la misma línea de lo que hemos expuesto con motivo del examen del artículo 15.2 de la Ley, la titularidad irrenunciable e indisponible de las competencias ejecutivas, en la medida que las normativas son íntegramente del Estado, corresponde, con carácter general, a las comunidades autónomas.

La circunstancia que los fondos para la programación y gestión de las acciones formativas provenga de la caja única de la Seguridad Social, tal como recordábamos en el precitado Dictamen, en que reproducíamos la STC 244/2012, no determina su atribución a los órganos estatales:

«?la formación profesional no forma parte del Sistema de Seguridad Social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única, [?] el hecho de que los créditos destinados a formación tengan su origen en cotizaciones que se recaudan por la tesorería general de la Seguridad Social no implica que formen parte de la caja única de la Seguridad Social, ni, en consecuencia, que resulte de aplicación al presente supuesto la competencia prevista en el art. 149.1.17 CE? (FJ 4).» (DCGE 8/2015, FJ 3)

Tal como se ha expuesto, si tenemos en cuenta que la letra a del artículo 24.2 atribuye al SEPE la titularidad de las funciones ejecutivas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación que son financiadas mediante la bonificación en las cuotas de la Seguridad Social y llevadas a cabo por las empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una comunidad autónoma, debemos llegar a la misma conclusión de inconstitucionalidad.

Respecto a la fundamentación de esta consideración, en primer lugar hay que subrayar que las mencionadas facultades de evaluación, seguimiento y control son actividades esencialmente ejecutivas que trascienden los meros mecanismos de supervisión que el Estado puede establecer para llevar a cabo un análisis global del sistema y para velar por el cumplimiento de la normativa dictada en un sector en el que ostenta plena capacidad (STC 244/2012, FJ 4).

Afirmado lo anterior, nuestra opinión discrepa de la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional recogida en la STC 88/2014, que considera que el fraccionamiento de las acciones ejecutivas de control de la actividad formativa empresarial no es posible cuando es a cuenta de las bonificaciones de la Seguridad Social, porque daría lugar a un tratamiento heterogéneo en función de la ubicación territorial de los diferentes centros de trabajo, que resulta incompatible con la legislación vigente en la materia (FJ 12). De hecho, el sentido de esta decisión (reiterada únicamente cuando se trata de la misma norma o el mismo supuesto de financiación, en las STC 198/2014, FJ 5, y 95/2013, FJ 7) es contradictorio con la doctrina general sobre la excepcionalidad de la centralización de las funciones ejecutivas en el ámbito de la formación profesional ocupacional, que hemos expuesto profusamente, y que, a la vez, es también el criterio que recoge el voto particular formulado a la precitada Sentencia.

Así, y prosiguiendo con nuestra argumentación, debemos remarcar que su vicio de inconstitucionalidad responde a un doble motivo. Por un lado, porque, como acabamos de señalar, la procedencia de los fondos no ampara la sustracción de las competencias a la administración titular, según el modelo de distribución de competencias en la materia laboral que, como es sabido, es diferente del de la Seguridad Social.

Y, por otro, porque en esta norma el efecto supraterritorial vuelve a configurarse como un punto de conexión ilegítimo para la centralización de las competencias, ya que no se justifica ni se deduce, de forma inmediata y racional, la necesidad imprescindible de que deba ser así para la consecución de la homogeneidad y coherencia del sistema. De conformidad con lo anterior, resulta suficientemente claro que la estructura de una empresa o la proyección territorial de su actividad económica y laboral no es un elemento suficiente para alterar el sistema de distribución de competencias, y más si tenemos en cuenta el esquema de reparto entre el Estado y las comunidades autónomas que caracteriza al sector material implicado.

En otras palabras, la unidad del modelo se puede garantizar suficientemente mediante la correspondiente normativa estatal, que podría prever un punto de conexión, como por ejemplo la sede social o la localización de la actividad principal de la empresa, que permita un fraccionamiento de las actividades de seguimiento y el control eficaz y a la vez respetuoso de las competencias ejecutivas que pueden ejercer las comunidades autónomas en este ámbito competencial (legislación laboral y trabajo). Sin perjuicio, a la vez, de los mecanismos de coordinación y de obtención de información que la regulación también puede prever y que pueden facilitar el seguimiento global de este tipo de actividades formativas.

Asimismo, y a título ilustrativo de alternativas que resultan respetuosas con el marco constitucional, cabe señalar que la disposición adicional sexta de la Ley 56/2003, de empleo, vigente antes del Real decreto-ley 4/2015 y ahora derogada, articulaba en este ámbito un mecanismo de colaboración que no privaba a las comunidades autónomas de sus competencias ejecutivas. Efectivamente, posibilitaba que los servicios públicos de empleo autonómicos, mediante el correspondiente convenio con la Administración estatal, ejercieran las facultades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas con las cuotas de la Seguridad Social que se aplicaban a las empresas que tuvieran sus centros de trabajo en más de una comunidad autónoma.

B) Sobre la letra b del apartado 2 del artículo 24 de la Ley 30/2015, debemos remitirnos principalmente al Dictamen que emitimos con motivo del examen del nuevo redactado de letra h del artículo 13 de la Ley 56/2003, de empleo, que fue modificado por el apartado siete del artículo 114 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (DCGE 26/2014, FJ 4.3.B). Respecto a esta norma, dijimos que se trataba de una regulación que ya había sido objeto de impugnación por parte de la Generalitat ante el Tribunal Constitucional, dado que, sustancialmente, ya se preveía en la originaria Ley 56/2003 (antiguo art. 13.e), y en relación con la cual se dictó la STC 22/2014, que resuelve el mencionado recurso de inconstitucionalidad, al que nos referiremos más adelante.

Del mismo modo, añadíamos que la precitada normativa también era idéntica, en su íntegra literalidad, a la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, sobre la que también nos pronunciamos, a petición del Gobierno de la Generalitat, mediante el DCGE 3/2013. Esta norma (y el artículo 13, letra e, y, actualmente, letra h, de la Ley 56/2003) atribuye al SEPE la ejecución de los servicios y los programas financiados anualmente a cargo de la reserva de crédito establecida en su presupuesto, en los casos siguientes: cuando su gestión afecte a un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma y requiera una coordinación unificada; cuando estén dirigidos a la mejora del empleo mediante la colaboración del SEPE con otros órganos estatales, para la realización de acciones formativas; cuando tengan como finalidad la integración laboral de trabajadores inmigrantes y la ordenación de los flujos migratorios y se lleven a cabo en los países de origen, y, finalmente, cuando se trate de programas excepcionales y de duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional y que, para ser efectivos y ofrecer idénticas posibilidades de disfrute y de obtención, requieran una gestión centralizada.

En el indicado DCGE 3/2013, concluimos la vulneración de las competencias de la Generalitat (art. 170.1 EAC) en los reseñados cuatro supuestos que contenía la disposición adicional, en la medida que establecían con carácter general el desapoderamiento de la Administración autonómica de las funciones ejecutivas en la gestión de las acciones de formación, sin acreditar la excepcionalidad que, necesaria y casuísticamente, debe darse para justificar su centralización. Asimismo, con ocasión del análisis concreto de los diferentes epígrafes, constatamos que la justificación o explicación de la centralización de la gestión de las ayudas era meramente formal o nominalista, y que el legislador estatal se limitaba a incorporar «en la literalidad del texto simplemente el equivalente al enunciado del requisito que la doctrina constitucional exige a fin de que el ejercicio de la función ejecutiva se desplace de la Generalitat al Estado» (FJ 3).

Debemos afirmar que, desde el momento en que aprobamos el mencionado Dictamen, y previamente a la emisión del Dictamen 26/2014, el Tribunal Constitucional ha tenido la ocasión de emitir varias resoluciones sobre la cuestión ahora examinada, es decir, con relación a los fondos que la Ley de presupuestos generales del Estado destina a financiar subvenciones gestionadas por el SEPE. En este sentido, hemos de hacer referencia a la ya indicada STC 22/2014, que, entre otras, se ha pronunciado respecto del precedente artículo 13.e de la Ley 56/2003, de empleo (FJ 7), y que concluye que su impugnación tiene carácter preventivo y que esta prescripción exige precisamente los tres requisitos que, según la doctrina constitucional, justifican la gestión centralizada de los programas y servicios por el SEPE.

En la misma línea, también resulta oportuno mencionar las STC 88/2014 y 112/2014, que analizan el Real decreto 395/2007, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, y, específicamente, el artículo 6.4, que se refiere a los mencionados fondos gestionados por el SEPE. En estas dos decisiones, el Tribunal, siguiendo la doctrina general expuesta en la STC 22/2014, ha reiterado el carácter excepcional del desplazamiento competencial de los poderes autonómicos por la mera incidencia del fenómeno de la supraterritorialidad, si bien, en el examen concreto del citado precepto reglamentario, ha sostenido que era ajustado a la Constitución:

«habida cuenta de que el mismo efectúa una mera declaración enunciativa de las circunstancias o criterios que habrán de aplicarse a los planes o acciones formativas, para que su financiación pueda realizarse mediante subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, criterios que se plasmarán en las disposiciones que reglamenten en el futuro dichas acciones formativas. Serán pues estas disposiciones, en las que se concreten las distintas acciones formativas, las que permitirán apreciar si concurren o no las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de facultades de gestión.» (STC 88/2014, FJ 6)

Y también, recientemente, se ha pronunciado en el mismo sentido la STC 178/2015, de 7 de septiembre (FJ 6).

En síntesis, la interpretación de la mayoría del Tribunal Constitucional ?a pesar de la discrepancia de los votos particulares que más adelante expondremos y que son coincidentes con nuestra doctrina? ha trasladado a las disposiciones que en el futuro reglamenten las acciones formativas las posibles tachas de inconstitucionalidad.

Dicho esto, y a pesar del sentido de los precitados pronunciamientos constitucionales que acabamos de señalar, nuestro pronunciamiento del DCGE 26/2014 se apartó de esta doctrina y reiteró la conclusión de inconstitucionalidad, con motivo de la Ley 18/2014 y, concretamente, del apartado siete del artículo 114, respecto a la redacción que da al artículo 13.h de la Ley 56/2003.

Y lo hicimos basándonos en los siguientes argumentos:

«[p]orque la formulación de la mencionada regulación, con independencia del posterior desarrollo reglamentario, por sí misma, comporta una atribución genérica y general de funciones ejecutivas al SEPE, que resulta incompatible con el carácter tasado y, por lo tanto, excepcional, puntual y casuístico que exige la doctrina general.

Efectivamente, en la configuración del artículo 114.siete de la Ley 18/2014, el principio del desbordamiento territorial como mecanismo atributivo de competencias en favor del Estado se normaliza y se integra en el ordenamiento jurídico, mediante la legislación sectorial de cabecera, es decir la Ley estatal de empleo, con la consecuente sustracción de las competencias a las comunidades autónomas, en un ámbito material en el que, como es sabido, les corresponden, indudablemente, las funciones de gestión y tramitación de los fondos destinados a las políticas de empleo.

Así, el nuevo redactado del artículo 13.h de la Ley 56/2003 atribuye la capacidad ejecutiva al mencionado organismo estatal, sin prever explícitamente los criterios que la jurisprudencia viene exigiendo como requisitos necesarios e imprescindibles para la centralización estatal. Su redactado descuida la formulación de la regla prevalente, que únicamente admite la centralización cuando haya sido imposible el fraccionamiento territorial mediante la fijación de puntos de conexión o el recurso a los mecanismos de colaboración que hagan compatible la consecución de la finalidad de las acciones formativas con el debido respeto de las capacidades autonómicas.

En sentido opuesto, el precepto objeto de Dictamen identifica la supraterritorialidad y la necesidad de coordinación con la gestión unificada y prevé con naturalidad y, con una simple cláusula de salvaguardia nominalista, que la capacidad ejecutiva corresponda con carácter general al SEPE. Y lo anterior, según nuestra opinión, es incompatible con el respeto efectivo, en sede de la Ley 18/2014, de la doctrina de distribución competencial vigente en el ámbito de las políticas activas de fomento del empleo.

Cabe decir, como añadido, que este mismo criterio es el que también han adoptado los tres votos particulares que acompañan las precitadas STC 22/2014, 88/2014 y 112/2014. En concreto, en el primero, refiriéndose al artículo 13.e de la Ley 56/2003, se razona que su impugnación no se puede calificar de preventiva, ya que se trata de una construcción legal que inequívocamente reserva de forma general al Estado la competencia ejecutiva para la gestión de los fondos, en un ámbito donde se ha ?reiterado hasta la saciedad el carácter excepcional y, por tanto, no generalizable, de la gestión estatal centralizada?. Y, de manera coincidente, en el segundo se argumenta que el artículo 6.4 RD 395/2007 vulnera real y efectivamente las competencias ejecutivas autonómicas para la gestión de los programas a los que se refiere, ya que construye artificialmente y de forma absolutamente vetada por la propia jurisprudencia constitucional un supuesto de imposibilidad de fraccionamiento de esta gestión, sobre la base de utilizar el criterio de la supraterritorialidad, ?aderezándolo con otros datos?. Al hilo del razonamiento expuesto, recuerda que el ?radio de acción de los solicitantes no puede resultar relevante, pues el ejercicio de las competencias de desarrollo de las ayudas y de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio? (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5) o que ?la necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la competencia ejecutiva, sino a través de la competencia de coordinación general que ostenta?.» (FJ 4)

Pues bien, conforme a estos antecedentes y a la doctrina antes reproducida, que no es necesario volver a reiterar, debemos pronunciarnos en el mismo sentido sobre el artículo 24.2, letras a y b, de la Ley 30/2015, porque consideramos que también vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

 

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

Primera. Los párrafos segundo y tercero del apartado 2 del artículo 15 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Segunda. Las letras a y b del apartado 2 del artículo 24 de la Ley 30/2015 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

 

Barcelona, 22 de octubre de 2015

 

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

 

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones