Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 15/2015 del 01 de enero de 2015

Contestacion

DICTAMEN 15/2015, de 29 de septiembre, sobre la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

 

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (BOE núm. 180, de 29 de julio de 2015).

 

ANTECEDENTES

1. El día 2 de septiembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del día 1 de septiembre de 2015 (Reg. núm. 4923), por el que, en cumplimiento de lo previsto por los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 1 de septiembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña del artículo tercero, apartados cuatro, seis, ocho y nueve, y de la disposición adicional tercera.1 de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 7 de septiembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al presidente señor Joan Egea Fernàndez.

3. En la misma sesión, conforme al artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 15 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 14 de septiembre (Reg. núm. 4939), que adjuntaba, como documentación complementaria, tres notas, unas observaciones y unas consideraciones elaboradas por el Departamento de Bienestar Social y Familia sobre la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

5. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 29 de septiembre de 2015.

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno ha solicitado dictamen al Consell sobre determinados preceptos de la Ley 26/2015, de 28 de julio, sobre modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia (en lo sucesivo, Ley 26/2015), con carácter preceptivo y previo a la interposición, si procede, de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En concreto, como más adelante se detallará, se pide nuestra opinión consultiva en relación con el artículo tercero, apartados cuatro, seis, ocho y nueve, que modifican varios preceptos de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, así como la disposición adicional tercera.

A fin de delimitar el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico expondremos primeramente el contenido y la finalidad principales de la Ley 26/2015, para lo que partiremos del contexto normativo donde se inserta, incluyendo el marco internacional que la precede. A continuación, señalaremos cuáles son las dudas principales que suscitan al peticionario los preceptos denunciados, junto con los argumentos en los que se fundamentan, y, finalmente, describiremos la estructura que adoptará este pronunciamiento a fin de dar cumplida respuesta a todas las cuestiones anteriores.

2. La Ley 26/2015 tiene como objeto, según su preámbulo, la introducción de varias modificaciones en la legislación estatal vigente de protección a la infancia y a la adolescencia, para dar respuesta normativa a las nuevas circunstancias sociales que han aparecido en los últimos años con incidencia en la situación de los menores, mejorando los instrumentos de protección jurídica que garanticen el cumplimiento efectivo del mandato a los poderes públicos contenida en el artículo 39 CE. En concreto, se trata de cambios necesarios «que permitan continuar garantizando a los menores una protección uniforme en todo el territorio del Estado y que constituya una referencia para las comunidades autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia».

La Ley consta de cuatro artículos, siete disposiciones adicionales, cinco transitorias, una disposición derogatoria y veintiuna disposiciones finales. Su contenido es, sustancialmente, de modificación de las normas con rango de ley que regulan las diferentes vertientes de la protección a la infancia y a la adolescencia, como el Código civil y la Ley de enjuiciamiento civil, los aspectos no orgánicos de la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, así como la normativa sectorial del ámbito educativo, sanitario o de prestaciones sociales. En este sentido, cabe señalar que, a pesar de su carácter transversal y multisectorial, la Ley 26/2015 no procede a la unificación legislativa de toda la normativa de protección de los menores, como sí lo hace, en cambio, la Ley catalana 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y oportunidades en la infancia y la adolescencia, que tiene un claro propósito sistematizador del régimen jurídico tuitivo, tanto de carácter general como sectorial.

Respecto al artículo tercero de la Ley, que es el objeto de la solicitud, da nueva redacción a varios preceptos de la Ley 54/2007, reguladora de la adopción internacional. La reforma, en lo que nos interesa, pretende, según el preámbulo de la Ley 26/2015, delimitar las competencias de las diversas administraciones públicas, atribuyendo a la Administración general del Estado, «por afectar a la política exterior», la competencia para decidir iniciar, suspender o limitar la tramitación de adopciones con determinados países y para acreditar a los organismos para actuar como intermediarios en las adopciones internacionales. Asimismo, se reserva al Estado el control y el seguimiento de las actividades de intermediación de los organismos acreditados realizadas en el extranjero, mientras que corresponde a las comunidades autónomas el control, inspección y seguimiento de dichos organismos respecto de las actuaciones efectuadas en su territorio.

La nueva regulación se aparta del modelo establecido originalmente por la Ley 54/2007, que atribuía a las entidades públicas competentes en cada comunidad autónoma las facultades, por un lado, para decidir tramitar adopciones internacionales, aplicando los criterios fijados por la Ley en relación con las circunstancias que no permitían la tramitación con determinados países; por otro, para acreditar, controlar y supervisar a las entidades de intermediación. Este reconocimiento de la competencia autonómica en la materia se combinaba con una previsión expresa de la necesidad de adoptar mecanismos voluntarios de «coordinación autonómica», tanto para tomar las decisiones de tramitación de adopciones con determinados países, como en el ejercicio del resto de competencias, procurando la homogeneización de los procedimientos, plazos y costes.

Esta normativa referida a la intervención de las administraciones públicas sobre adopción internacional se enmarca en la regulación de esta materia efectuada por varios instrumentos internacionales. Por su importancia tanto cualitativa como cuantitativa, vista su influencia y el número de estados parte (actualmente 95), destaca el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho en la Haya el 29 de mayo de 1993 y ratificado por el Estado español mediante el Instrumento de ratificación de 30 de junio de 1995 (BOE núm. 182, de 1 de agosto de 1995). Este tratado, bajo el principio fundamental del interés superior del menor, establece mecanismos para prevenir la sustracción, la venta y el tráfico de menores de cara a su adopción, fija los criterios que deben tenerse en cuenta para considerar a un menor como adoptable y regula un sistema de cooperación entre los estados, articulado a través de la actuación de autoridades centrales en cada uno, conjuntamente con el resto de autoridades competentes y de organismos acreditados. El efecto más destacado de esta regulación es el reconocimiento automático de las adopciones, de forma que las que se certifican conforme al Convenio son reconocidas de pleno derecho por todos los estados contratantes.

En el ámbito del Consejo de Europa, puede hacerse mención del Convenio europeo en materia de adopción de menores, hecho en Estrasburgo el 27 de noviembre de 2008, que ha sido ratificado por diez estados, entre ellos España, mediante el Instrumento de ratificación de 16 de julio de 2010 (BOE núm. 167, de 13 de julio de 2011). Este Convenio regula los aspectos sustantivos de la institución, como la validez de la adopción, el consentimiento, las condiciones y las investigaciones previas a la adopción y sus efectos, pero no establece un mecanismo de cooperación en relación con las adopciones internacionales.

En el nivel de la cooperación bilateral, España ha firmado convenios con algunos países a fin de facilitar las adopciones. Así, hay que señalar los siguientes: el Convenio de colaboración en materia de adopción de niños y niñas entre el Reino de España y la Federación de Rusia, hecho en Madrid el 9 de julio de 2014 (BOE núm. 74, de 27 de marzo de 2015); el Convenio de cooperación en materia de adopción entre el Reino de España y la República Socialista de Vietnam, hecho en Hanói el 5 de diciembre de 2007 (BOE núm. 16, de 18 de enero de 2008); el Protocolo sobre adopción internacional entre el Reino de España y la República de Filipinas, hecho en Manila el 12 de noviembre de 2002 (BOE núm. 21, de 24 de enero de 2003), y el Acuerdo bilateral entre el Reino de España y la República de Bolivia en materia de adopciones, hecho en Madrid el 29 de octubre de 2001 (BOE núm. 304, de 20 de diciembre de 2001).

En el ámbito de Cataluña, los artículos 235-44 a 235-46 del Código civil, incorporados por la Ley 25/2010, del 29 de julio, del libro segundo del Código civil de Cataluña, relativo a la persona y la familia, regulan los principios y los requisitos que deben cumplir la adopción y el acogimiento internacionales (art. 235-44), la tramitación de la adopción por la entidad pública competente (art. 235-45) y el ejercicio de las funciones de intermediación, que corresponde a la entidad pública competente de la Generalitat y a las entidades colaboradoras acreditadas por esta (art. 23546). La entidad pública competente para la gestión de la adopción internacional es el Instituto Catalán del Acogimiento y la Adopción, según lo dispuesto en el artículo 3.b de la Ley 13/1997, de 19 de noviembre, de creación de este organismo. Por otra parte, el Decreto 97/2001, de 3 de abril, regula la acreditación y el funcionamiento de las entidades colaboradoras de adopción internacional.

3. Una vez expuesto el contexto normativo donde se inserta la Ley 26/2015, indicaremos brevemente las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad que suscita el escrito del Gobierno sobre los preceptos solicitados.

En opinión del Gobierno, a pesar de no haberse invocado expresamente en la disposición final decimoquinta de la Ley, relativa a los títulos competenciales, la regulación contenida en los apartados cuestionados del artículo tercero encontraría pretendidamente amparo en la competencia del Estado sobre relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), ya que en el preámbulo se afirma que mediante la modificación de la Ley 54/2007 se atribuyen determinadas competencias a la Administración general del Estado porque afecta a la política exterior. A partir de este encuadre competencial, el escrito de solicitud considera que la atribución de funciones ejecutivas al Estado excede lo que permite el título competencial del artículo 149.1.3 CE y supone la vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de derecho civil (art. 129 EAC) y de protección de la infancia y la adolescencia (art. 166 EAC).

En concreto, se considera que la nueva redacción de los apartados 1, 3, 5 y 6 del artículo 4 de la Ley 54/2007, efectuada por el artículo tercero, apartado cuarto, de la Ley 26/2015, es contraria al sistema de distribución de competencias porque atribuye al Estado la decisión de iniciar la tramitación de adopciones con los países de origen, la determinación de los países incursos en las circunstancias que impiden la tramitación de adopciones y el establecimiento del número de expedientes de adopción que deben remitir anualmente a cada país.

También se cuestionan los apartados 2, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 7 de la Ley 54/2007, en la redacción dada por el artículo tercero, apartado ocho, de la Ley 26/2015, porque atribuyen al Estado la competencia para acreditar a las entidades que pueden actuar como intermediarias en la adopción internacional, así como para revocar la acreditación, evaluar a los profesionales de estas entidades y determinar el número máximo de organismos acreditados que pueden operar en relación con un país de origen o establecer cuáles pueden operar, cuando el número de estos está limitado por el país de origen. Todas estas funciones tienen carácter ejecutivo, según la solicitud, y no quedan amparadas por el título competencial sobre relaciones internacionales, siendo el título prevalente el de protección de la infancia y la adolescencia, de modo que corresponde ejercerlas a la Generalitat. Por los mismos motivos, se cuestionan los apartados 1 y 2 del artículo 8 de la Ley 54/2007, modificados por el artículo tercero, apartado nueve, de la Ley 26/2015, y el artículo 5.1.j de la Ley 54/2007, modificado por el artículo tercero, apartado seis, de la Ley 26/2015.

Finalmente, también se solicita nuestra opinión consultiva sobre la disposición adicional tercera, apartado 1, de la Ley 26/2015, que establece que el Gobierno promoverá con las comunidades autónomas el establecimiento de criterios comunes y mínimos estándares de cobertura, accesibilidad y calidad en la aplicación de la Ley en todo el territorio respecto a la composición, número y titulación de los equipos profesionales de la entidad pública competente territorialmente, que deben intervenir en varias situaciones de protección del menor, como por ejemplo: riesgo y desamparo, entrega voluntaria de la guarda, programas para la vida independiente de los jóvenes que estén sometidos a medidas de protección o procesos de acogimiento y adopción. A pesar de no expresar una argumentación específica en relación con este precepto, la petición suscita la duda de la posible vulneración de las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 166 EAC.

3. A fin de dar respuesta a la solicitud de dictamen, en el fundamento jurídico siguiente nos referiremos al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable a los preceptos de la Ley 26/2015. Y, en el fundamento jurídico tercero, partiremos de este parámetro para determinar si los preceptos que suscitan las dudas al Gobierno se adecuan o no a él.

 

Segundo. El marco constitucional y estatutario de competencias en relación con la protección a la infancia y a la adolescencia

1. El juicio de constitucionalidad y de estatutariedad de los preceptos cuestionados de la Ley 26/2015 exige, en primer lugar, encuadrarlos en las materias que la Constitución y el Estatuto distribuyen entre el Estado y la Generalitat de Catalunya y, acto seguido, examinar el alcance del título competencial en que encuentran amparo los preceptos objeto de dictamen.

La disposición final decimoquinta invoca una pluralidad de títulos competenciales en los que la Ley encontraría habilitación, lo que se justificaría porque se trata de una regulación que participa de un cierto carácter transversal, ya que se proyecta sobre varios ámbitos materiales, que tienen como elemento común la protección de menores. Dicho esto, y dado que las dudas de la solicitud se centran en unos concretos apartados del artículo tercero «Modificación de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional» y en la disposición adicional tercera «Criterios comunes de cobertura, calidad y accesibilidad», de la antedicha disposición final, resulta que los preceptos cuestionados se dictan «al amparo de la competencia exclusiva para dictar la legislación civil atribuida al Estado por el artículo 149.1.8 de la Constitución Española, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles forales o especiales, allí donde existan».

Por su parte, la solicitud de dictamen denuncia, respecto a la adopción internacional, que la regulación a la que se refiere, amparándose en la competencia del Estado sobre la legislación civil, incorpora previsiones propias de la materia de asistencia social y, más concretamente, de la protección de los menores. Así, entiende que «el legislador estatal no se limita a establecer una regulación sustantiva de la adopción internacional, sino que incide directamente en actuaciones de los poderes públicos referidas a la protección de los menores». Y añade que, aunque la disposición final no lo alegue expresamente, del preámbulo de la Ley se desprende que la reserva a la Administración estatal de las funciones referidas a las adopciones internacionales que tienen incidencia en otros estados pretende fundamentarse en la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Basándose en ello, la solicitud sostiene que estas atribuciones competenciales podrían vulnerar la jurisprudencia constitucional que ha reconocido que las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior.

Además, respecto de la disposición adicional tercera, que habilita al Estado para promover el establecimiento de criterios comunes y de mínimos estándares de cobertura, calidad y accesibilidad en la aplicación de la Ley en todo el territorio, la petición considera que, cuando el apartado 1 afirma que eso se proyecta, en todo caso, a lo referido a la composición, número y titulación de los equipos profesionales de la entidad pública, también «podría vulnerar la competencia de la Generalitat para la regulación del régimen de las instituciones públicas de protección de menores» (art. 166.3 EAC).

2. En principio, debería bastar con la lectura del título de la Ley que estamos dictaminando para enmarcarla de forma natural en la materia «protección de menores», en la que, según ya afirmó el DCC núm. 265, de 5 de enero de 2005 (FJ 2.1.A), y reconoce también la exposición de motivos de la modificada Ley 54/2007, se incluye la adopción internacional, ya que la concibe «como medida de protección de los menores que no pueden encontrar una familia en sus países de origen» y sobre la que, recordémoslo, se centran principalmente las dudas del Gobierno.

Dicho esto, es necesario advertir que el régimen competencial de la protección de menores a los que, como tal, no se incluye dentro de las competencias del Estado, es especialmente complejo, ya que, por una parte, en cuanto se refiere, específicamente, a los diferentes regímenes jurídicos que derivan de cada una de las diversas medidas protectoras (ya sea la guarda, la tutela, el acogimiento en sus diversas clases o la adopción), estos afectan directamente a la materia civil; y, por otra, presenta también un fuerte componente público, porque se atribuye a la Administración la configuración del sistema de protección de los menores, su gestión y, lógicamente, la adopción de las medidas correspondientes.

Concretamente, mediante esta competencia exclusiva, el artículo 166.3 EAC atribuye a la Generalitat la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de menores, que comprende, por un lado, la organización de un sistema jurídico-público de protección de los menores como recurso técnico para atender la satisfacción de un fin de interés general, que es el cuidado y la protección de estas personas cuando se encuentran en situación de desamparo, de riesgo social o, incluso, de los menores infractores. Y, por otro, la legitimación para la articulación de un amplio abanico de medidas protectoras así como el establecimiento de su régimen jurídico a menudo con estrecha vinculación, como decíamos, con el derecho de la persona.

Esta doble naturaleza se proyecta también sobre la adopción, que se caracteriza por la existencia de un marco jurídico ciertamente complejo, que comprende una fase administrativa de preparación de la adopción que se diferencia de otra judicial, en la que se toma la decisión final sobre su constitución formal. Aparte de eso, esta complejidad se incrementa en la adopción internacional porque intervienen tanto normas de derecho internacional privado como de derecho interno. Es en este sentido, precisamente, que se puede afirmar que en el ordenamiento jurídico español la regulación de la adopción internacional también es una competencia en que intervienen tanto el Estado como las comunidades autónomas, si bien los límites entre el uno y las otras, a los que nos referiremos más adelante, aún no han sido tratados por el Tribunal Constitucional.

Tras las consideraciones efectuadas, es primordial retener que el sistema organizativo y de control que posibilita la realización de estas adopciones, que se articula para cada Estado y sobre las cuales discurren los concretos ofrecimientos de adopción internacional, es, por esencia, de naturaleza administrativa. Precisamente, en esta misma línea de publificación de la protección de menores, profundizada en el Convenio de la Haya, se puede constatar también que la adopción ha dejado de ser un negocio jurídico privado para pasar a concebirse, tal como ya ha quedado dicho, como una medida definitiva de protección que propone y tramita la entidad pública y que comporta la integración plena del menor en la familia adoptiva. Todo ello, obviamente, sin perjuicio de que, en última instancia, la constitución formal de la adopción requiera la correspondiente decisión judicial.

En este sentido, las entidades públicas desarrollan un papel clave tanto respecto a la determinación de la idoneidad de las personas que se ofrecen para la adopción, como a la formulación de la propuesta previa. Esta interrelación público/privado la ha incorporado también el Convenio de la Haya de 29 de mayo de 1993, que prevé, entre otras cosas, que la Administración debe declarar la idoneidad de los adoptantes, así como acreditar a los organismos legitimados para tramitar dichas adopciones. Organismos que, por cierto, desarrollan un rol muy relevante en estas adopciones, hasta el punto que, ya desde el inicio, la Ley de adopción internacional los prevé, con carácter general, con la finalidad de disuadir las adopciones privadas e independientes, que demasiado a menudo se habían asociado a ciertos abusos en su tramitación, vista la mayor vulnerabilidad de las personas que afrontan solas este procedimiento y, lógicamente, de los menores.

Recordemos, además, que este tipo, de organismos, que son una figura habitual en el panorama administrativo, tienen a menudo una naturaleza privada, sin embargo, a la vez sometida a las correspondientes autorizaciones administrativas de habilitación, porque, entre otros, pueden ejercer potestades de titularidad pública, cuando la Administración necesita del complemento de unos recursos humanos y materiales en un determinado ámbito de actuación (DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 6).

Paralelamente, es conveniente resaltar que, hasta ahora, las actuaciones correspondientes a la fase administrativa de la protección de menores han sido atribuidas, desde el Estatuto de 1979, a la Generalitat de Catalunya, sin que ello haya sido cuestionado desde la perspectiva de su constitucionalidad. Así, resulta adecuado recordar que el propio legislador estatal equiparó a los organismos del Estado con los de las comunidades autónomas, a los efectos de otorgar la habilitación como instituciones colaboradoras de integración familiar a determinadas personas jurídicas de naturaleza asociativa o fundacional (disp. ad. primera de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código civil y de la Ley de enjuiciamiento civil en materia de adopción). Por el contrario, como después expondremos, la determinación del derecho conflictual corresponde a la Administración del Estado, puesto que es una de las materias que le reserva, en todo caso, el artículo 149.1.8 CE.

Este criterio dual de reparto de competencias entre las autoridades estatales y autonómicas también encuentra encaje en el artículo 6.2 del Convenio de la Haya, anteriormente mencionado, según el cual los estados en los que estén en vigor varios sistemas jurídicos o tengan unidades territoriales autónomas pueden designar más de una «autoridad central» administrativa para ejercer las funciones a las que hace referencia y especificar la extensión territorial o personal de estas. A partir de aquí, de acuerdo con las declaraciones 1 y 2 del Instrumento de ratificación del Estado español, de 30 de junio de 1995, la Comunidad Autónoma de Cataluña, mediante el Instituto Catalán del Acogimiento y la Adopción, es «autoridad central» respecto de las personas residentes en su territorio.

Por lo tanto, entre otros efectos, es la encargada, en la aplicación de este régimen convencional, de hacer cumplir las obligaciones que el Convenio impone al Estado (art. 6). Por otra parte, es particularmente relevante tener presente que estos instrumentos internacionales ocupan una especial posición en nuestro sistema de fuentes del derecho, en la medida que, por mandato del artículo 96 CE, disfrutan de una específica fuerza pasiva o resistencia respecto a leyes posteriores, que no pueden derogarlos, modificarlos o suspenderlos, si no es conforme a las reglas propias del tratado o por las reglas generales del derecho internacional público (DCC núm. 265, de 5 de enero de 2005, FJ 5.1).

En síntesis, se puede concluir que corresponde a las comunidades autónomas la protección de menores en general y, particularmente, lo que se llaman aspectos administrativos de la adopción internacional, es decir, todo lo que se refiere estrictamente a la actividad de las administraciones públicas o de los organismos acreditados para la adopción internacional, aunque no por esta razón deja de ser una institución jurídica que, como afecta a las relaciones de filiación, se proyecta también sobre el derecho civil.

Por consiguiente, las competencias autonómicas sobre protección de menores, en este caso de la Generalitat de Catalunya, solo encuentran el límite de las que el artículo 149.1 CE atribuye al Estado. Así lo ha entendido el propio Tribunal Constitucional cuando afirma que «las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE, aunque se enuncien como ?competencias exclusivas?, no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional, lo que hemos proclamado, específicamente respecto de esta materia [protección de menores] en los FFJJ 3 y 4 de la STC 234/2004, de 2 de diciembre» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104), y añade, acto seguido, que «de ningún modo se precisa una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios». Ahora bien, por lo que ahora interesa, también entiende que estos límites o condicionamientos (debidos en algunos casos a la concurrencia de otros títulos o del interés nacional) «no excluyen per se la proyección extraterritorial o internacional de las competencias autonómicas cuando ello sea posible» (STC 74/2014, de 8 de mayo, FJ 3).

Lo anterior significa que, a pesar del carácter exclusivo con el que el artículo 166.3 EAC configura la competencia de la Generalitat en materia de protección de menores, no se excluye la aplicación de otras competencias del Estado que también puedan estar implicadas. En este punto, el alto tribunal se ha limitado a afirmar que la competencia autonómica sobre protección de menores, incluida, por tanto, la adopción, «ha de cohonestarse con otros títulos competenciales exclusivos de titularidad estatal y que operan sobre la misma realidad social» (STC 243/2004, de 16 de diciembre de 2004, FJ 4). En el caso que nos ocupa podrían ser, según ya hemos avanzado, la «legislación civil» (art. 149.1.8 CE) y, también, específicamente en cuanto a la adopción internacional, las «relaciones internacionales» (art. 149.1.3 CE). A ambas nos referiremos acto seguido.

A) Comenzando por la posibilidad de que la competencia autonómica sobre protección de menores se pueda ver limitada por la competencia estatal relativa a la «legislación civil», que el artículo 149.1.8 CE reconoce al Estado, debemos volver a remarcar que aunque, como ya ha quedado dicho, la protección de menores ?incluida, insistimos, la adopción internacional? tiene un importante componente civil, el derecho civil es una materia que en principio también corresponde a la Generalitat (art. 129 EAC). Así lo reconoce la propia disposición final decimoquinta de la Ley objeto del presente Dictamen, al establecer que lo dispuesto lo es sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas con derecho civil propio. No obstante lo anterior, deberá tenerse en cuenta que, tal como prevé el propio precepto estatutario, recogiendo las previsiones del artículo 149.1.8 CE, se excluyen de la competencia de la Generalitat las submaterias que pertenecen «en todo caso» al Estado, de las cuales forman parte, por lo que ahora nos interesa, las «normas para resolver los conflictos de leyes» (STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 3, y DCC núm. 265, FJ 5.1). Concretamente, en el ámbito de la adopción internacional comprenderían, entre otras, el establecimiento de normas sobre cuál es la autoridad competente, la ley aplicable, la competencia judicial o el reconocimiento de decisiones extranjeras en materia de adopción.

Sobre el alcance de la competencia de la Generalitat en el ámbito del derecho civil, debemos remitirnos a nuestro DCGE 13/2010, de 6 de julio (FJ 2), donde afirmábamos que el artículo 129 EAC permite excluir el automatismo de algunas interpretaciones que identifican la materia «derecho civil catalán» con instituciones civiles compiladas, entendiendo que con el nuevo Estatuto este desarrollo solo se encuentra limitado por lo que el artículo 149.1.8 CE atribuye en todo caso al Estado.

De acuerdo con lo anterior, la Generalitat puede legislar tanto sobre lo que afecte a la vertiente administrativa de la protección de menores (art. 166.3 EAC), incluida la adopción internacional, como sobre los aspectos civiles (art. 129 EAC), siempre que, en este último caso, no incida en el ámbito del mencionado derecho conflictual, al ser, como hemos dicho, competencia del Estado. A esta misma conclusión se llega incluso a partir de la interpretación más matizada que sobre el artículo 129 EAC lleva a cabo la STC 31/2010 (FJ 76). En efecto, si bien esta resolución admite, por una parte, que «la noción constitucional de ?desarrollo? permite una ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces no normados por aquel Derecho» y, por otra, que el desarrollo de los llamados derechos civiles forales o especiales pronuncia una competencia autonómica «que no debe vincularse rígidamente al contenido actual de la Compilación u otras normas de su ordenamiento», lo cierto es que acaba ligando la competencia de la Generalitat a que la ley civil catalana regule «instituciones conexas con las ya reguladas en la Compilación dentro de una actualización o innovación de los contenidos de ésta según los principios informadores peculiares del Derecho foral». En cualquier caso, está claro que esta conexión se daría en la regulación catalana de la adopción, ya que el título II de la Ley 40/1960, de 21 de julio, sobre Compilación del derecho civil especial de Cataluña, ya la regulaba.

B) La competencia exclusiva de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC), proyectada sobre la adopción internacional, se podría ver limitada también por la que el artículo 149.1.3 CE atribuye al Estado en materia de «relaciones internacionales», que habilita al Gobierno para dirigir la política exterior (art. 97 CE). Sin embargo, eso no excluye, tal como señalamos en nuestro DCGE 14/2014, de 17 de junio (FJ 2), la capacidad de las comunidades autónomas (en el caso de la Generalitat, ex art. 193.2 EAC) para realizar actividades de acción exterior que se vinculen a la proyección supraestatal de las competencias respectivas, como lo es, por definición, canalizar y gestionar los ofrecimientos para adoptar menores originarios de otro Estado.

Ahora bien, según prevé la STC 165/1994, de 26 de mayo (FJ 5), esta actividad no podrá ser plena, sino que, como acabamos de decir, tiene el límite ineludible en la reserva establecida en favor del Estado por el artículo 149.1.3 CE, en materia de relaciones internacionales. Es en este sentido que el alto tribunal ha afirmado que «allí donde las Comunidades Autónomas sean titulares de competencias exclusivas es constitucional la actividad internacional (proyección exterior) siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado» (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7.b).

En nuestro DCGE 14/2014, anteriormente mencionado, subrayábamos también que, a fin de evitar una concepción maximalista u omnímoda de la competencia del Estado sobre relaciones internacionales, el Tribunal efectúa una delimitación que pretende tener un alcance restrictivo, de la cual resulta que dichas relaciones «no se identifican en modo alguno con el contenido más amplio que posee dicha expresión en sentido sociológico, ni con cualquier actividad exterior. Ni tampoco, obvio es, con la ?política exterior? en cuanto acción política del Gobierno (FJ 5). Y, en sentido positivo, especificamos que el objeto de aquella reserva [?] son las relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos [?], y con las Organizaciones internacionales gubernamentales. Relaciones que, en todo caso, están regidas por el ?Derecho internacional general? a que se refiere el art. 96.1 CE» (FJ 4).

Esta jurisprudencia se ha mantenido inalterable (entre otras, STC 80/2012, FJ 4, y 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3) en la concreción de los límites que no pueden rebasar las comunidades autónomas en su acción exterior, ya que ha establecido que la posibilidad de realizar este tipo de actividades «debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales». Y lo anterior dando por sentado que «la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior» (STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4).

Sin embargo, ha admitido también que no puede efectuarse una exposición exhaustiva de cuáles son dichas actividades, en la medida en que, partiendo de la efectiva existencia de una atribución competencial estatutaria, lo decisivo para incluirlas en la competencia autonómica será, por una parte, que no incidan en la mencionada reserva estatal y, por otra, que no la perturben o condicionen (STC 80/2012, FJ 4), lo que comportará, en consecuencia, que las mencionadas circunstancias deban valorarse en cada caso.

En suma, según afirmamos en nuestro DCGE 1/2015, de 27 de enero (FJ 2), las materias concernidas tanto en la ejecución de un tratado internacional como en la suscripción de acuerdos internacionales no normativos, en la medida en que la Constitución y los estatutos las atribuyan al Estado o a la Generalitat, permitirán la ejecución de los diferentes acuerdos internacionales por quien corresponda. Eso significa que el Estado no puede ampararse en su competencia exclusiva sobre relaciones internacionales, ex artículo 149.1.3 CE, y extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de convenios y tratados internacionales, dado que: «la ejecución de los tratados internacionales corresponderá a quien, conforme a dichas reglas, ostente la competencia material deviniendo entonces lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria» (STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 118/2011, de 5 de julio, FJ 10).

Así lo prevé explícitamente el artículo 196.4 EAC que, a pesar de no configurarse como un título competencial, dispone que la Generalitat debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y los convenios internacionales en el ámbito de sus competencias.

En síntesis, concluíamos entonces que el margen del que dispone la Generalitat para desarrollar su acción exterior, además de para garantizar la defensa de sus intereses generales, quedará fundamentalmente vinculado a la naturaleza material y funcional de la competencia que esté en disposición de ejercer, según cómo la predeterminen la Constitución y el Estatuto. Del mismo modo, la ejecución de los tratados corresponde también a quien tenga asumida la competencia en el ámbito interno, con independencia de que el Estado sea el único que puede decidir firmarlos y comprometerse internacionalmente.

3. Por último, respecto a la delimitación de las actuaciones de las comunidades autónomas que se proyecten fuera del territorio del Estado, hay que volver a recordar que la propia STC 165/1994 afirma que en los supuestos en los que sea legítima tampoco queda excluido un cierto nivel de intervención del Estado a través de medidas que regulen y coordinen estas actuaciones, con la finalidad de evitar o reparar posibles perjuicios sobre la dirección de la política exterior que corresponde a las autoridades estatales (FJ 6). De hecho, se trata de una interpretación que ha sido reproducida, en términos idénticos, por las más recientes STC 31/2010 (FJ 125); 80/2012 (FJ 4), y 110/2012, de 23 de mayo (FJ 3).

Así, pues, atendiendo precisamente a la relevancia que, según acabamos de indicar, se atribuye a los instrumentos de coordinación, nos referiremos a su alcance, de forma muy somera y siguiendo lo establecido en el citado DCGE 14/2014. Para ello debemos partir del referente jurisprudencial que supone la STC 32/1983, de 28 de abril, a partir de la cual el Tribunal ha elaborado su doctrina en relación con esta facultad estatal, y que, posteriormente, sintetizó la STC 45/1991, de 28 de febrero (FJ 4) y, más recientemente, la STC 223/2012, de 29 de noviembre (FJ 9), en la que se afirma que la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto o sistema evitando contradicciones o reduciendo disfunciones y que presupone la existencia de competencias autonómicas, que se mantienen y que el Estado debe respetar.

Lo anterior significa que la coordinación debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica de determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus competencias (STC 32/1983, FJ 2, y STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4). Además, exige la adopción de medidas necesarias y suficientes para conseguir la integración de las partes en un conjunto unitario (STC 111/1984, de 28 de noviembre, FJ 6), y, finalmente, afirma que no se puede negar, con carácter general, el recurso a medidas estatales de coordinación preventiva que establezcan sistemas de relación entre las diversas administraciones (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 14), así como admite que resultan posibles formas de intervención normativa que cumplan esta función coordinadora entre el Estado y las comunidades autónomas (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 8). Más recientemente, ha compilado esta doctrina, entre otras, la STC 223/2012, de 29 de noviembre (FJ 9).

Por otro lado, hay que tener en cuenta también que, tal como señala la STC 109/1998, de 21 de mayo (FJ 13), las facultades de coordinación conllevan una posición de superioridad que, sin alterar el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación, se traduce en un cierto poder de dirección, de manera que la imposición es una de las notas distintivas de la coordinación ante la voluntariedad que caracteriza las fórmulas cooperativas.

En cualquier caso, debemos recordar, como entonces, que la coordinación no puede comportar una atribución omnímoda a quien coordina, en el sentido que, invocando en este caso la STC 90/1992, de 11 de junio, no permite llegar a tal grado de concreción y desarrollo que deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas.

Igualmente, siguiendo la doctrina que recopila la STC 194/2004, de 4 de noviembre, hay que resaltar que la facultad de coordinación «no otorga a su titular competencias que no ostente y, en concreto, facultades de gestión complementarias» (FJ 8). Se trata, pues, de que la coordinación se materialice en la fijación de medios y sistemas de relación entre distintas autoridades a fin de propiciar el ejercicio «de sus respectivas competencias» (STC 32/1983, FJ 2), de modo que no suponga «una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma» (STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2). En definitiva, «no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20.e).

Finalmente, a los efectos de este Dictamen y para situar la norma objeto de él en el contexto normativo actualmente vigente, cabe resaltar que la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, al referirse a la acción exterior de las administraciones públicas en ejercicio de sus competencias específicas, declara que esta debe llevarse a cabo con «observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior» (art. 1.2.b).

Precisamente, en el DCGE 14/2014, antes citado, hicimos mención al nuevo concepto de «política exterior», que acuña la Ley 2/2014, destacando que se trata «como elemento complementario de las relaciones internacionales de una forma especialmente amplia», que «podría suponer, simultáneamente, una constricción de la acción exterior de las comunidades autónomas». Y eso porque, por un lado, extiende el ámbito subjetivo de la política exterior (a otros actores de la escena internacional) y, por otro, no la configura como límite negativo sino como función habilitadora para establecer medidas de ordenación y delimitación de la acción exterior de las comunidades autónomas. Pero, en cualquier caso, si bien pusimos de manifiesto que podría otorgar al Estado «una capacidad de decisión más intensa y extensa sobre todo lo que pueda tener efectos supraestatales, especialmente en aquellas administraciones que disponen de autonomía política, como es el caso de la Generalitat», hay que tener en cuenta que según la propia Ley 2/2014 esta capacidad consiste en la fijación de «directrices, fines y objetivos». Expresiones estas de contenido genérico que, aunque no permiten determinar de entrada cuál será el alcance de las medidas adoptadas, sí que descartan la intervención de la Administración estatal mediante potestades decisorias concretas en sectores materiales que son de competencia autonómica, como el procedimiento administrativo de tramitación de la adopción internacional.

 

Tercero. El examen de la constitucionalidad y del estatutariedad de los preceptos de la Ley 26/2015, objeto de la solicitud

A la vista de las consideraciones efectuadas en el anterior fundamento jurídico, sobre el canon de constitucionalidad y de estatutariedad que rige la protección de la infancia y la adolescencia, debemos analizar ahora si los preceptos cuestionados por la solicitud se ajustan a él. A estos efectos, examinaremos, primeramente, los apartados cuatro, seis, ocho y nueve del artículo tercero, que modifican, respectivamente, los artículos 4, 5, 7 y 8 de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional (en lo sucesivo, Ley 54/2007 o LAI) y, en último lugar, estudiaremos el apartado 1 de la disposición adicional tercera.

1. El artículo tercero, apartado cuatro, de la Ley 26/2015, en la nueva redacción que da a los apartados 1, 3, 5 y 6 del artículo 4 LAI, cuyo tenor reproducimos acto seguido para una mejor comprensión de nuestro razonamiento, dispone lo siguiente:

«Artículo 4. Política Exterior.

1. La Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas, determinará la iniciación de la tramitación de adopciones con cada país de origen de los menores, así como la suspensión o paralización de la misma.

[?]

3. La Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas, determinará en cada momento qué países están incursos en alguna de las circunstancias previstas en el apartado anterior a efectos de decidir si procede iniciar o suspender la tramitación de adopciones en ellos.

[?]

5. La Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas, establecerá el número de expedientes de adopción internacional que remitirá anualmente a cada país de origen de los menores, teniendo en cuenta la media de adopciones constituidas en los últimos dos años y el número de expedientes que se encuentran pendientes de asignación de un menor.

A tal efecto, no podrá tramitarse con cada país un número de expedientes superior a tres veces la media de adopciones constituidas en dicho periodo, salvo que los cambios de legislación, prácticas y políticas sobre adopción internacional de los países de origen lo justifiquen.

En el supuesto de inicio de la tramitación con un nuevo país, se fijará este número en función de la información disponible sobre expectativas de adopción con ese país.

La distribución de este número máximo entre comunidades autónomas y organismos acreditados se fijará por acuerdo con las Entidades Públicas.

[?]

6. La Administración General del Estado, antes de determinar la iniciación, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones con cada país de origen de los menores, recabará información de los organismos acreditados, si los hubiera. También podrá recabar información de aquellos terceros países que hayan iniciado, suspendido o paralizado la tramitación de adopciones con el citado país de origen, así como con la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado.»

A) Las dudas de constitucionalidad que plantea el Gobierno respecto de los precitados apartados del artículo 4 LAI, y que en gran medida extiende también al resto de preceptos cuestionados, se fundamentan en que la modificación comporta un cambio en el modelo vigente de las adopciones internacionales, consistente en la atribución a la Administración del Estado de funciones que hasta ahora desarrollaban las comunidades autónomas.

Lo anterior, en opinión del solicitante, implica «que las administraciones autonómicas se ven desplazadas por la Administración estatal en el ejercicio de determinadas funciones, especialmente aquellas que comportan actuaciones fuera del territorio estatal». Lo argumenta, como ha quedado expuesto en el anterior fundamento jurídico, afirmando que, aunque la disposición final decimoquinta no haga referencia a ello, el preámbulo confirmaría que el Estado pretende amparar esta regulación en la competencia que le otorga el artículo 149.1.3 CE en materia de relaciones internacionales «por afectar a la política exterior [?] sin perjuicio de la necesaria intervención de las Entidades Públicas de las Comunidades Autónomas». La petición concluye que esta atribución a la Administración estatal de funciones que hasta la actualidad asumían las comunidades autónomas con competencias en materia de asistencia social podría comportar una delimitación de lo que debe entenderse por el ámbito material de las «relaciones internacionales», que no se ajustaría a la doctrina del Tribunal Constitucional. En este sentido, sostiene, con cita de la mencionada doctrina, que el alto tribunal ha reconocido que las comunidades autónomas pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior y ha establecido sus límites.

Así, a pesar de admitir que el Estado puede establecer criterios sobre la posibilidad de tramitar adopciones internacionales con unos determinados países y determinar el régimen al que aquellas se someterán, el órgano solicitante afirma que el Estado ya lleva a cabo esta función cuando suscribe tratados multilaterales o bilaterales en materia de adopciones internacionales o, como sucede con el apartado 2 del artículo 4 LAI, cuando fija cuáles son las circunstancias que impiden tramitar ofrecimientos de adopción internacional. De ahí, su escrito deduce que la atribución al Estado de la decisión relativa a qué países y cuándo se puede iniciar, suspender o paralizar la tramitación de adopciones internacionales, así como prever el número de expedientes, invade las competencias de la Generalitat, ya que podría no ajustarse a los límites que para las actuaciones con proyección exterior de las comunidades autónomas ha establecido el Tribunal Constitucional.

B) Una vez ha quedado fijado el posicionamiento del Gobierno, pasaremos a examinar el precepto cuestionado, tratando separadamente cada uno de los apartados que, según la solicitud, ofrecen dudas de constitucionalidad.

a) Comenzando por el apartado 1 del nuevo artículo 4 LAI, debemos decir que su simple lectura permite descartar que por su contenido (la determinación del inicio, la suspensión o la paralización de la tramitación de adopciones en el extranjero, siguiendo los criterios legales que establece a continuación el apartado 2) o por su finalidad principal (impedir que se puedan tramitar adopciones con países que no garanticen el superior interés del menor) constituya una regulación sustantiva, es decir, entendida como institución civil, de la adopción internacional. En efecto, como veremos que también ocurre con el resto de apartados de este mismo artículo, se trata de una norma que configura aspectos propios de la fase administrativa de la adopción internacional y que, por lo tanto, queda fuera del ámbito competencial en materia civil, regulado por los artículos 149.1.8 CE y 129 EAC, para el Estado y la Generalitat, respectivamente.

Para situar mejor el alcance de la modificación que incorpora el precepto objeto de nuestro análisis, conviene retener que el Convenio de la Haya sobre la protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional, de 29 de mayo de 1993, parte del reconocimiento que los estados parte con «unidades territoriales autónomas» donde hay varios sistemas jurídicos podrán designar varias autoridades centrales, las cuales deberán ejercer sus funciones en los ámbitos territoriales respectivos (art. 6, párr. primero). Como hemos avanzado en el fundamento jurídico anterior, el Estado, mediante el Instrumento de ratificación del mencionado Convenio, ha designado cada comunidad autónoma como autoridad central, con la correspondiente asunción del amplio abanico de funciones que comporta (declaración núm. 1). Eso significa que, en el ámbito de la Administración estatal, aunque la Dirección General de Política Social, de las Familias y de la Infancia del Ministerio de Sanidad y Política Social también se convierte en autoridad central, lo es a los meros efectos de la transmisión de comunicaciones (previsión recogida en el párrafo 2 del art. 6 del Convenio).

En este contexto, conforme al derecho vigente hasta la aprobación de la Ley 26/2015, cabe resaltar que la decisión relativa a los países con quienes podían tramitarse adopciones correspondía a la entidad pública competente de cada comunidad autónoma. A la vez, y de cara a procurar la coordinación autonómica, se preveía la posibilidad de que estas decisiones se sometieran a la consideración previa del órgano de coordinación institucional de las administraciones públicas en este ámbito, así como del Consejo Consultivo de Adopción Internacional (apdo. 4 del antiguo art. 4 LAI). De este modo, para adoptarlas, se tenían en cuenta, entre otros elementos, las fuentes oficiales de información que proporcionan las autoridades centrales o competentes de los países de origen, las embajadas de España en el exterior y los organismos internacionales como el Servicio Social Internacional. Es decir, a partir de la normativa entonces vigente, se estableció un sistema de coordinación entre la Administración general del Estado y las diferentes administraciones autonómicas, que se articulaba, fundamentalmente, a través de la comisión interautonómica competente (últimamente, la Comisión Interautonómica de Infancia y Familia, también llamada en otras ocasiones de Directores Generales de Infancia) y que, normativamente, se regía por los criterios que fijaba la propia Ley (apdo. 1 del art. 4, actualmente apdo. 2 del precepto que estamos examinando). Así, estos criterios, que eran ?y siguen siendo? impeditivos de la tramitación de adopciones con los estados que estén incursos en alguna de las circunstancias que se especifican, tenían la finalidad, todos ellos, de orientar la actuación de las administraciones públicas a la hora de tramitar adopciones con países extranjeros que, porque se encontraban en alguna de las circunstancias descritas, no ofrecían garantías suficientes para la salvaguardia de los derechos de los menores.

Hay que advertir, sin embargo, que este sistema no se traducía en la exigencia de una coordinación obligatoria, sino que se limitaba a decir que se procuraría la correspondiente coordinación autonómica, y que se podía someter a la consideración previa del correspondiente órgano de coordinación institucional la decisión relativa a la tramitación o no de las adopciones. Es decir, resultaba evidente que las expresiones del anterior artículo 4.4 LAI «se procurará» y «pudiendo someterse» no implicaban ningún deber específico para las comunidades autónomas, ya que dependía de la voluntad de estas someter o no la decisión a coordinación.

Ahora bien, la nueva regulación va mucho más allá y da un giro de ciento ochenta grados en la distribución de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, suprimiendo aquella coordinación voluntaria y atribuyendo directamente a la Administración general del Estado las decisiones finales sobre la iniciación, suspensión o paralización de los expedientes de adopción internacional. Y esta centralización funcional que, como veremos, no se puede amparar en los títulos competenciales del artículo 149.1.3 y .8 CE, se ha llevado a cabo sin que haya merecido ningún tipo de esfuerzo justificativo por parte del legislador estatal, más allá de la referencia inconcreta que contiene el preámbulo cuando afirma que se atribuye al Estado «por afectar a la política exterior», a la que antes hemos aludido.

Aún está menos justificado este cambio de sistema en la fase administrativa de las adopciones internacionales, que se enmarca en el ámbito competencial de la protección de menores, si, como acabamos de ver, la reforma mantiene la lista de las circunstancias que, por imperativo legal, determinan cuándo no se pueden tramitar ofrecimientos para la adopción de los menores de otros países que no reúnen las condiciones adecuadas (apdo. 1 del antiguo art. 4). En otras palabras, es vigente la medida normativa más relevante (actual apdo. 2 del art. 4 LAI) que, junto con la debida coordinación interautonómica, debería permitir que la decisión de iniciar o no los trámites de dichas adopciones por parte de las diversas entidades públicas competentes se llevaran a cabo según criterios uniformes.

Hechas las anteriores consideraciones, nos queda por ver si, efectivamente, las funciones que ahora se reserva el Estado, al referirse a la adopción internacional (que, por definición, produce efectos en el exterior), adquieren la relevancia necesaria para que este tipo de adopción se pueda pasar a considerar materia propia de las «relaciones internacionales», o bien puede corresponder a la proyección exterior que, siempre en el ámbito de sus competencias, se atribuye a las comunidades autónomas, en nuestro caso a la Generalitat de Catalunya en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

Sobre la cuestión descrita, ya hemos avanzado que la potestad de determinar el inicio de la tramitación o, si procede, la suspensión o la paralización de los expedientes de adopción en curso con cada país de origen de los menores se dirige a asegurar que solo se tramiten adopciones con países que ofrezcan suficientes garantías de calidad y de seguridad en el procedimiento adoptivo. En efecto, la adopción, en su dimensión internacional, más allá de lo que, en su caso, pueda derivar directamente de los tratados y que tendrá su régimen específico, no puede calificarse como materia propia de las «relaciones internacionales», en el sentido estricto en que ha sido definida por la jurisprudencia constitucional (STC 80/2012, FJ 4), y eso, con independencia de la mayor o menor dimensión social de esta institución familiar. O sea, su regulación como institución jurídica, incluida la fase administrativa o de organización, no constituye una función propia de las relaciones entre sujetos internacionales regidas por el derecho internacional, ya que por sí misma no origina obligaciones internacionales, no es generadora de responsabilidad internacional, ni tampoco se proyecta directamente sobre la política exterior, en cuanto a acción política por parte del Gobierno del Estado, que son los elementos que, en principio y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, definen esas relaciones (STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3).

Así lo avala, una vez más, la propia literalidad del precepto cuando prescribe que la Administración general del Estado «determinará» la iniciación de la tramitación de adopciones con cada país (apdo. 1) y qué países están incursos en las causas impeditivas (apdo. 3), ya que indica que estamos ante una declaración unilateral que no necesita ser complementada por manifestación alguna del Estado de origen del menor.

Las afirmaciones anteriores no descartan que la dimensión internacional que, obviamente, tienen estas adopciones pueda tener una incidencia en la propia acción exterior del Estado; incidencia que, a pesar de no implicar el ejercicio de las actividades propias de las relaciones internacionales, podría justificar la intervención estatal en esta materia, a través de los correspondientes mecanismos de coordinación. Es en este sentido que, como señaló el Dictamen del Consell Consultiu núm. 265 (FJ 5.3.C), circunscribiéndolo entonces al Convenio de la Haya, se vuelve especialmente relevante, podríamos decir imprescindible, la cooperación de autoridades para hacer efectivo el complejo procedimiento que corresponda.

En resumidas cuentas, en el ámbito de la acción exterior de las comunidades autónomas, el Tribunal Constitucional, a fin de corregir aquellas posibles deficiencias y evitar, a la vez, que eventualmente se pueda afectar perjudicialmente a la política exterior del Estado (art. 149.1.3 CE), admite que este establezca medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección exterior de las comunidades autónomas (STC 80/2012, FJ 4).

Precisamente, este fue el criterio que, como hemos visto, siguió el legislador estatal en la redacción inicial de la Ley 54/2007, donde establecía una serie de medidas normativas de coordinación y articulaba un sistema de relación entre las diferentes administraciones públicas, respetuoso con el ejercicio de las competencias respectivas, porque, como hemos visto, la efectividad de la decisión final quedaba en manos de la voluntad de cada comunidad autónoma.

Así las cosas, pues, no puede excluirse una intervención estatal que tenga como finalidad facilitar una interpretación y una aplicación homogéneas de tales criterios por parte de las entidades públicas competentes. En este sentido, si el Estado percibe que las decisiones de estas pueden ser muy dispares y que hay riesgo de que incidan negativamente en la política exterior (entendida en el sentido que la define el art. 1.2 de la Ley 2/2014), puede recurrir, preventivamente, al establecimiento de las correspondientes medidas de coordinación. En este caso, debemos recordar que, según se desprende de la jurisprudencia constitucional (STC 32/1983 y 27/1987, de 27 de febrero), el principio de coordinación operaría como un límite a la plena disposición de la competencia por parte de las comunidades autónomas, de forma que, si bien estas no están obligadas a colaborar en la política institucional que fije el Estado, sí que lo están a no entorpecerla practicando políticas distorsionantes.

Ahora bien, la reforma introducida por la Ley 26/2015, objeto de este Dictamen, ha optado por una regulación centralizadora de la fase administrativa de la adopción internacional, que otorga al Estado potestades que no le corresponden y que, directamente, priva a las comunidades autónomas de una competencia que tienen atribuida estatutariamente en materia de protección de menores y que han ejercido legítimamente sin que, además, haya sido constitucionalmente cuestionada.

Que el nuevo artículo 4.1 LAI sustituya el ejercicio de una competencia decisoria de la comunidad autónoma por una participación colaborativa de esta con el Estado no evita que se produzca la vulneración competencial explicitada, dejando de lado que la mencionada «colaboración» no se concreta en nada, ya que la Ley no especifica en ningún momento en qué consistirá. Igualmente, la anterior vulneración se mantendría aunque se entendiera que constituye un singularísimo supuesto de competencia exclusiva del Estado en colaboración con las comunidades autónomas, en el sentido que se tratara de una «actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica sobre una materia» (STC 11/1986, de 28 de enero, FJ 3), puesto que no hay título competencial que lo ampare.

Efectivamente, volviendo al examen del actual apartado 1, debemos insistir nuevamente que su finalidad no es regular una materia propia de las relaciones internacionales, ni establecer directrices de política exterior, sino que se refiere a actuaciones que consisten en el control de la salvaguardia del interés superior del menor en esta fase administrativa previa a la constitución formal de la adopción internacional.

En este sentido, la autoatribución al Estado de las decisiones de iniciar, suspender, paralizar o reabrir las adopciones con un determinado país, más allá de la fijación de las circunstancias que, con carácter general, el legislador estatal, siguiendo los convenios internacionales, ha considerado que son impeditivas de la adopción con determinados países, no puede encontrar amparo en el artículo 149.1.3 CE y, por tanto, comporta una clara vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores. Al respecto, debemos atenernos una vez más a la jurisprudencia constitucional, que establece que la dimensión exterior de un asunto (dimensión que, como hemos dicho, es innegable que tiene la adopción internacional) «no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE, que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior» (STC 46/2015, FJ 4).

b) A la misma conclusión de inconstitucionalidad hemos de llegar respecto del apartado 3 del artículo 4, ahora modificado, que también reserva para el Estado la determinación de cuáles son los países que están incursos en alguna de las circunstancias impeditivas de la adopción previstas en el apartado 2.

Ciertamente, el establecimiento unilateral de la relación de países incursos en alguna de las circunstancias que, según la misma Ley, impiden tramitar ofrecimientos de adopción tampoco presenta ninguna relación directa con la materia competencial «relaciones internacionales», tal como la ha interpretado la jurisprudencia constitucional, que hemos expuesto ampliamente en el fundamento jurídico anterior, y que, a modo de resumen, podemos decir que ha insistido en que dicha expresión no se identifica con cualquier actividad exterior ni con la política exterior, sino con las relaciones de España con otros países soberanos e independientes y con las organizaciones gubernamentales. Obviamente, tampoco se trata de una norma para resolver conflictos de leyes (art. 149.1.8 CE).

Por otra parte, la función de identificar a los países incursos en una causa impeditiva, que ahora el apartado 3 atribuye al Estado, está directamente vinculada con la que prevé el apartado 1 que acabamos de examinar, ya que constituye su presupuesto, en el sentido de que solo podrá determinarse la iniciación de la tramitación de adopciones con los países que no estén incluidos en el elenco de los que presentan alguna de las circunstancias que enumera el apartado 2.

A partir de aquí, habiendo admitido, como hace la solicitud, que es constitucionalmente legítimo que el Estado, en su función coordinadora, fije las circunstancias impeditivas de la tramitación de la adopción internacional, la posterior aplicación de estas o, mejor dicho, la determinación de si se dan o no en determinados países es, como hemos reiterado, una función vinculada a la fase administrativa de la organización del sistema de adopción internacional, que debe considerarse ajena a las «relaciones internacionales», al no generar obligaciones ni responsabilidades internacionales y, en consecuencia, incardinada claramente en el ámbito competencial de la Administración autonómica. A pesar de todo, ya hemos señalado que resulta razonable garantizar una cierta ecuabilidad en la interpretación y aplicación de las circunstancias recogidas en el artículo 4.2, para evitar o remediar los eventuales perjuicios que su proyección externa pudiera causar en la dirección y la puesta en ejecución de la política exterior del Estado. Y que, por lo tanto, el legislador estatal puede arbitrar, para alcanzar la mencionada finalidad de forma operativa, los correspondientes mecanismos de coordinación interadministrativa, pero, en todo caso, sin que eso pueda comportar el desapoderamiento competencial de la comunidad autónoma.

c) Por la misma razón, es decir, porque afecta a la regulación de una materia ajena a las relaciones internacionales y a la legislación civil, entendemos que es inconstitucional también el apartado 5, relativo al establecimiento del número de expedientes de adopción que anualmente debe remitirse a cada país de origen de los menores y, si procede, a la fijación del número máximo. Esto es así porque la necesidad de configurar un todo coherente que permita encajar las solicitudes de adopción de cada una de las comunidades autónomas y la concreta oferta del país de origen puede alcanzarse a través de instrumentos de coordinación, sin que, por este motivo, deba sustituirse a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias estatutarias.

Dentro de este mismo apartado 5, debemos dar respuesta al cuestionamiento específico que realiza la petición respecto de la habilitación reglamentaria a favor del Estado, contenida en su último párrafo. En cuanto a esta remisión, bastará decir que, una vez afirmado que la determinación por el Estado del número de expedientes de adopción internacional que deben remitirse anualmente a cada país y la fijación de un tope máximo no son constitucionalmente legítimas, tampoco lo es, lógicamente, la habilitación al reglamento que se vincula a fin de fijar los criterios y el procedimiento para hacerlo.

d) Finalmente, respecto al apartado 6 del mismo artículo 4 LAI, debemos llegar también a la misma conclusión de inconstitucionalidad, dado que la facultad de pedir información a los organismos acreditados, a terceros países o a la Oficina Permanente de la Conferencia de la Haya parte de la premisa, sin amparo constitucional, de considerar que la competencia para determinar la iniciación, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones corresponde al Estado. Visto desde otra perspectiva, no puede considerarse que la información que en este caso se recauda lo sea a efectos meramente estadísticos, sino que lo es con la finalidad de fundamentar una decisión que competencialmente no corresponde al Estado.

En consecuencia, el apartado cuatro del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la modificación que efectúa de los apartados 1, 3, 5 (párr. primero, segundo, tercero y sexto) y 6 del artículo 4 de la Ley 54/2007, es inconstitucional y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

2. Examinaremos ahora el artículo tercero, apartado ocho, de la Ley 26/2015, en la nueva redacción que da a los apartados 2, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 7 de la Ley 54/2007 y, por la conexión que tiene con él, incluiremos también en este apartado el examen de la letra j del artículo 5.1 de la misma Ley, en la redacción que, en este caso, le da el artículo tercero, apartado seis.

Los apartados del artículo 7 LAI que, según la solicitud, presentan dudas de constitucionalidad son los siguientes:

«Artículo 7. Acreditación, seguimiento y control de los organismos acreditados.

[?]

2. Competerá a la Administración General del Estado, en los términos y con el procedimiento que reglamentariamente se establezca, la acreditación de los organismos anteriormente referenciados, previo informe de la Entidad Pública en cuyo territorio tengan su sede, así como su control y seguimiento respecto a las actividades de intermediación que vayan a desarrollar en el país de origen de los menores.

[?]

4. [?] Estos profesionales deberán ser evaluados por la Administración General del Estado, previa información de las Entidades Públicas.

5. En el supuesto de que el país extranjero para el que se prevé la autorización fije un número limitado de organismos acreditados, la Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas y con las autoridades de dicho país, determinará cuáles son los organismos que deben ser acreditados para actuar en el mismo.

Si algún país de origen de menores susceptibles de adopción estableciera un límite en el número de expedientes a tramitar por cada organismo acreditado y resultase que alguno de ellos con cupo asignado no tuviera expedientes que tramitar en dicho país, los mismos podrán tramitar, previa autorización de la Administración General del Estado en colaboración con las Entidades Públicas y con el consentimiento de las personas que se ofrecen para la adopción, expedientes que estuvieran tramitándose por otros organismos acreditados.

6. La Administración General del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, podrá establecer un número máximo de organismos acreditados para intermediación en un país concreto, en función de las necesidades de adopción internacional en ese país, las adopciones constituidas u otras cuestiones sobre la previsión de posibilidades de adopción internacional en el mismo.

7. La Administración General de Estado, a iniciativa propia o a propuesta de las Entidades Públicas en su ámbito territorial, podrá suspender o retirar, mediante expediente contradictorio, la acreditación concedida a aquellos organismos que dejen de cumplir las condiciones que motivaron su concesión o que infrinjan en su actuación el ordenamiento jurídico. Esta suspensión o retirada de la acreditación podrá tener lugar con carácter general para todos los países autorizados o sólo para algún país concreto. En estos casos se podrá determinar, si procede, la necesaria finalización de los expedientes pendientes por parte del organismo acreditado objeto de pérdida de habilitación.

8. Para el seguimiento y control de los organismos acreditados se establecerá la correspondiente coordinación de la Administración General del Estado con las Entidades Públicas.

9. Los organismos acreditados facilitarán a la Administración General del Estado información estadística sobre la tramitación de expedientes de adopción internacional.»

Por su parte, el nuevo artículo 5.1.j de la Ley 54/2007, entre otras funciones, atribuye a las entidades públicas la de:

«Informar preceptivamente a la Administración General del Estado sobre la acreditación de los organismos, así como controlar, inspeccionar y elaborar las directrices de seguimiento de los organismos que tengan su sede en su ámbito territorial para aquellas actividades de intermediación que se lleven a cabo en su territorio.»

A) El Gobierno comienza afirmando que la acreditación, seguimiento y control de los organismos que pueden actuar en funciones de intermediación para las adopciones internacionales, la suspensión y la retirada de dicha acreditación, así como la determinación del número de organismos y la concreción de cuáles deben ser los que pueden actuar en un país extranjero, que la nueva regulación atribuye a la Administración general del Estado, son funciones que deben corresponder a la Generalitat de Catalunya. Lo fundamenta en que, según los tratados internacionales y la legislación española y catalana, las adopciones internacionales pueden llevarse a cabo directamente por las comunidades autónomas, mediante las entidades públicas creadas por estas o a través de organismos colaboradores acreditados y en que, recogiendo lo ya previsto en la legislación estatal, la regulación y los requisitos de estos organismos actualmente ya se establece, en el caso de Cataluña, en el artículo 235-46 CCCat.

A partir de aquí, sostiene también que la Ley fundamenta la atribución de la facultad de acreditación al Estado no solo en una inadecuada concepción, desde el punto de vista constitucional, del título estatal «relaciones internacionales», sino también en una incorrecta interpretación de la función que el Convenio de la Haya atribuye al Estado de comunicar a la Oficina Permanente de la Conferencia el número y la dirección de los organismos acreditados por los diferentes estados (art. 13 CLH). En síntesis, alega que esta simple comunicación prevista por el Convenio no puede justificar que la función de acreditar se atribuya a la Administración estatal, ya que se trata de datos que pueden obtenerse mediante el registro de entidades acreditadas.

Añade, por otra parte, que ni la previsión de que las comunidades autónomas participen en la toma de esta decisión a través de un informe preceptivo, ni el hecho de que les corresponda el control, inspección y seguimiento de dichos organismos respecto de las actividades que deban llevar a cabo en el territorio autonómico impiden la invasión competencial denunciada.

Por último, el peticionario concluye que se produce una vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de derecho civil (art. 129 EAC) y de protección de menores (art. 166 EAC).

B) Una vez expuestas las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que el Gobierno plantea respecto de este nuevo artículo 7, pasaremos a examinar cada uno de los apartados específicamente cuestionados en el escrito de solicitud.

a) El primero es el apartado 2, que en su primer párrafo (el único cuestionado) atribuye al Estado, en los términos del procedimiento que reglamentariamente se establezca, y con el informe previo de las comunidades autónomas, la acreditación de los organismos de intermediación, así como el seguimiento y control (incluida, debemos entender, la inspección) respecto de las actividades que estos organismos deban llevar a cabo en el país de origen de los menores.

Debemos iniciar su análisis partiendo de que la actividad de acreditación, que hasta ahora correspondía a las entidades públicas de las comunidades autónomas, constituye una medida administrativa de control, cuya finalidad es salvaguardar las garantías legalmente previstas para que las adopciones internacionales se lleven a cabo con la debida consideración para el interés superior de los menores y con pleno respeto de sus derechos. Esto, ya lo avanzamos ahora, permite descartar que se trate de una materia que se pueda integrar dentro del ámbito de las relaciones internacionales, dado que es propia de la protección de menores y, más concretamente, forma parte de la fase administrativa de supervisión y control público del procedimiento de adopción. Así lo avala, por ejemplo, para el ámbito del Convenio, el apartado 5.2 (párr. 200) de la «Guía de buenas prácticas. Acreditación y organismos acreditados para la adopción», aprobada el año 2012 por la Conferencia de la Haya de derecho internacional privado, cuando, de forma clara y expresa, alude a que los referidos organismos deben concentrarse en la defensa de los derechos del menor, promover sus intereses y mejorar sus condiciones de vida.

Del mismo modo, debemos excluir también que la acreditación, seguimiento y control, en cuanto que técnicas de intervención administrativa, puedan ubicarse en el ámbito de la legislación civil. Es cierto que, como apunta la solicitud, el artículo 235-46 del Código civil de Cataluña regula estas figuras, estableciendo que la Generalitat puede acreditar a entidades colaboradoras de adopción internacional con los términos y requisitos que reglamentariamente se establezcan, pero no por eso la norma participa de una naturaleza civil. Esta ubicación se explica, sencillamente, por la voluntad del legislador catalán de unificar, en un solo texto, en este caso el Código civil, las normas que regulan la adopción nacional y la internacional (estas últimas, fundamentalmente administrativas).

La finalidad explicitada de salvaguardia del interés de los menores susceptibles de ser adoptados que, por cierto, fundamentaba el mismo artículo 7.1 de la Ley 54/2007 en su redacción originaria, se mantiene, casi de forma literal, en la nueva regulación, cuando establece los requisitos que deberán reunir las mencionadas organizaciones. Estos se sintetizan, concretamente, en los siguientes: no han de tener ánimo de lucro; los estatutos deben expresar que su finalidad es la protección de menores; han de disponer de los medios materiales suficientes y de los equipos pluridisciplinares para desarrollar estas funciones, y, finalmente, deben estar dirigidas y administradas por personas cualificadas y con experiencia en el ámbito de la adopción internacional. Sin duda alguna, todos estos requisitos se dirigen a preservar que los organismos acreditados tengan la competencia y la experiencia profesional necesarias para seguir, conocer y supervisar el procedimiento de adopción y así evitar, entre otros, el tráfico de menores y la obtención de beneficios materiales indebidos.

Para decirlo resumidamente, de las precedentes consideraciones se desprende que las previsiones que contiene el apartado 2, por su objeto y finalidad, se ubican, de forma natural, en el ámbito de la «protección de menores» que, como reiteradamente hemos dicho, corresponde en exclusiva a la Generalitat (art. 166.3 EAC).

Dicho esto, como hemos puesto de manifiesto en el análisis del nuevo artículo 4.1 LAI, resulta razonable que el Estado, con la finalidad de evitar que las actuaciones de las comunidades autónomas en materia de acreditación sean muy dispares hasta el punto que, en determinadas circunstancias, exista el riesgo de que incidan negativamente en la política exterior, pueda decidir establecer una mayor coherencia en el funcionamiento de estos organismos, acudiendo a las correspondientes medidas de coordinación.

Cabe decir, sin embargo, que el apartado 2 no ha utilizado la técnica de la coordinación, sino que, sin poseer un título constitucional que le habilite, el legislador estatal ha optado directamente por desapoderar a las comunidades autónomas de dicha competencia, limitando la participación a un informe preceptivo que tampoco tiene efectos vinculantes. Esto, además, respecto a la tramitación de las adopciones regidas por el Convenio de la Haya, supone obviar las funciones que tiene atribuidas la Generalitat como autoridad central competente, entre las que se incluye la de expedir la acreditación o, si procede, denegarla, prorrogarla, suspenderla o revocarla (párr. 115 de la mencionada «Guía de buenas prácticas», en aplicación de los arts. 6 y ss. Convenio).

Todo lo anterior, sin perder de vista, asimismo, que la acción de acreditar tiene una naturaleza meramente ejecutiva. Es decir, la Administración debe limitarse a comprobar que en los organismos que intervendrán en el procedimiento de la adopción concurren los requisitos y condiciones legalmente establecidos que garantizan su solvencia técnica y profesional (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 10 y 11, y DCGE 3/2011, de 24 de marzo, FJ 3.3).

En cualquier caso, huelga decir que la inconstitucionalidad que deriva de esta privación y consiguiente asunción por parte del Estado de la actividad de acreditación no puede verse enervada por la emisión del informe preceptivo que, según prescribe este mismo precepto, deberán emitir las comunidades autónomas. Como hemos dicho, a este informe se refiere también el artículo 5.1.j, en la redacción que le da el artículo tercero, apartado seis, de la Ley que estamos examinando, cuando asigna a las entidades públicas en materia de adopción internacional, entre otras, la función de informar preceptivamente a la Administración general del Estado sobre dicha acreditación; por lo tanto, en este punto, sufre del mismo vicio de inconstitucionalidad que el artículo 7.2, antes referido.

Como consecuencia lógica de haber atribuido al Estado la competencia para la acreditación de los organismos que nos ocupan, el mismo apartado 2 le otorga también el control y seguimiento de las actividades de intermediación que desarrollen en el país de origen de los menores. Sobre esta cuestión, debemos decir que la directa vinculación que existe entre la función de control y seguimiento de los organismos y la función, igualmente administrativa, de acreditación previa, que es su presupuesto, debe llevarnos necesariamente, y con idéntica fundamentación de falta de título competencial, a la misma conclusión de inconstitucionalidad de la norma, también en este aspecto.

Ello comporta, por consiguiente, que la distinción entre el control y seguimiento de las actividades de los organismos acreditados que se llevan a cabo en el país extranjero (art. 7.2) y el control, inspección y seguimiento de estos mismos organismos en relación con las actividades que ejecuten en el territorio de la comunidad autónoma (arts. 7.3 y 5.1.j), a los efectos de atribuir la competencia al Estado, en el primer caso, y a las comunidades autónomas, en el segundo, no encuentra amparo constitucional en ningún título competencial del Estado.

En efecto, aunque la propia naturaleza de las funciones que corresponde desarrollar a estos organismos implica ?insistimos una vez más? que deban llevarse a cabo, necesariamente, en otro país, no por eso se justifica que las comunidades autónomas deban quedar desposeídas de las funciones de supervisión de las actividades que aquellos realicen en el extranjero. Todo ello, sin perjuicio de que el Estado pueda establecer, como decíamos, instrumentos de coordinación que faciliten la homogeneidad técnica en determinados aspectos (STC 32/1983, FJ 2) y, aparte, también, que la autoridad competente del país de origen del menor pueda colaborar en el control de las actividades de los organismos que actúen en su territorio.

b) Respecto al apartado 4, el Gobierno denuncia que desplaza a las comunidades autónomas en la función de evaluar a los profesionales de las entidades que actúan en los países de origen del menor (último párrafo). En este punto, debemos partir, nuevamente, de la consideración de la adopción como medida de protección de menores y de que, como tal, requiere, indudablemente, la intervención de profesionales cualificados y con conocimientos especializados, es decir, que tengan la capacitación profesional necesaria para atender a las obligaciones que derivan de la función que legalmente tienen encomendada.

Para alcanzar dicha capacitación, puede preverse el establecimiento de programas de formación o, en su caso, procedimientos de evaluación de las capacidades de los profesionales de los organismos acreditados, ya que son medidas que permiten garantizar la profesionalidad y, por tanto, la implementación de buenas prácticas en la tramitación de los expedientes de adopción internacional, como una buena manera de asegurar, a la vez, que quede garantizado el interés de los menores que vayan a ser adoptados. Ahora bien, este control administrativo, que hasta ahora ejercían los órganos autonómicos competentes (último inciso del apdo. 6, del art. 7 de la misma Ley) y que, como acabamos de indicar, constituye un eslabón más en el complejo engranaje normativo diseñado para garantizar que sea respetado el mencionado interés, debe corresponder a la Generalitat de Catalunya, en cuanto que es la Administración competente en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

c) Los apartados 5 y 6 del nuevo artículo 7 incurren igualmente en vicio de inconstitucionalidad, porque carecen también de un título competencial que los habilite. Es decir, la determinación de qué organismos deben ser autorizados en los países que limitan el número de los que pueden actuar (apdo. 5, párr. 1); la autorización para la reasignación de expedientes en los organismos acreditados que no tuvieran expedientes que tramitar (apdo. 5, párr. 2), así como la fijación del número máximo de organismos para intermediación en un país concreto, en función de las necesidades de adopción internacional en ese país o de otras previsiones (apdo. 6), son decisiones administrativas que, como argumentaremos a continuación, afectan sustancialmente al ámbito organizativo de la protección de menores.

En concreto, estas determinaciones tienen como objetivo facilitar, tanto en beneficio de las personas que se ofrecen para adoptar como, lógicamente, también de los propios menores, que haya una mayor adecuación de la demanda interna de adopciones internacionales a la oferta por parte de los países de origen o, dicho de otra manera, que el número de organismos acreditados que pueden actuar en ciertos países de origen sea razonable y realista en función del número de adopciones factibles en estos últimos.

Es evidente, consiguientemente, que, una vez más, nos encontramos ante funciones que no tienen relación con la competencia estatal que el artículo 149.1.8 CE reserva en cualquier caso al Estado en materia de «legislación civil», ni tampoco, insistimos, de una materia que sea propia de las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Sencillamente, son decisiones administrativas unilaterales que no requieren la intervención concurrente del país de origen y que no generan ningún tipo de obligaciones para el Estado, como lo demuestra el hecho de que aquellos países no estén obligados a aceptar la actuación, en su territorio, de los organismos acreditados por otro país. Esto no quita, obviamente, que este sea un ámbito en el que resulta ciertamente conveniente la comunicación entre las autoridades centrales (art. 9 LAI y art. 7 Convenio), porque facilita en gran manera la determinación de cuál debe ser el perfil y el número de organismos acreditados necesarios para atender las necesidades reales de adopción internacional en el país de origen.

Lo mismo debe afirmarse, por una parte, respecto de la autorización (que, según parece, en este caso se suma a la acreditación) que este mismo apartado 5 exige para que los organismos acreditados para actuar en un país que no tuvieran expedientes asignados puedan tramitar expedientes de otros organismos acreditados (párr. segundo), y, por otra, respecto del establecimiento del número máximo de organismos acreditados para un país concreto en función de las necesidades de adopción internacional que pudiera tener aquel país, al que hace referencia el apartado 6.

Efectivamente, regulan cuestiones de mera operatividad que afectan a la redistribución de expedientes entre organismos y se dirigen a evitar que se creen expectativas no realistas en las personas que se ofrecen para adoptar; cuestiones todas ellas que no tienen nada que ver con el ámbito propio de las relaciones internacionales, ni, desde luego, con el derecho civil. Y esto no cambia porque ambos apartados prevean que el Estado debe tomar estas decisiones «en colaboración» con las comunidades autónomas, ya que parte de la privación efectiva, y sin amparo constitucional, de la competencia. En este sentido, debemos recordar, una vez más, que el solo hecho de que en la adopción internacional siempre esté presente un elemento de extranjería no puede justificar este desapoderamiento de funciones que la norma introduce. Lo contrario, como ha señalado la STC 33/2005, FJ 11), «equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación».

Lo que acaba de indicarse no excluye que, también en el presente caso, la necesidad de encajar el conjunto de organismos acreditados con el número limitado que haya fijado un determinado país (apdo. 5, párr. 1.º) pueda suponer que el Estado ejerza sus funciones de coordinación para la salvaguardia de unos hipotéticos efectos negativos en la política exterior.

d) En relación con el apartado 7 del artículo 7, ahora modificado, el Gobierno entiende que la función de suspender o retirar la acreditación a los mencionados organismos vulnera también las competencias de la Generalitat, señalando, además, que resulta contradictorio con las funciones de seguimiento y control que la propia Ley reconoce a las comunidades autónomas. En este punto, bastará con afirmar que, habiendo considerado inconstitucional que se atribuya al Estado la función de otorgar la acreditación, también lo debe ser la de suspenderla o retirarla, vista la estrecha vinculación existente entre estas actuaciones. Es decir, en la medida en que los actos de suspensión o retirada de la acreditación consisten en la vertiente negativa de esta actividad administrativa, como es la privación de efectos, la legitimación para otorgarlos debe corresponder, lógicamente, a la propia Administración, en nuestro caso, según ya ha quedado dicho, a la Generalitat.

La anterior conclusión de inconstitucionalidad vale también para el caso, previsto en este mismo apartado, referido a cuando la suspensión o retirada lo sea a propuesta de las entidades públicas en el ámbito territorial del que se trate, ya que lo relevante es que la Ley atribuye la capacidad decisoria al Estado, sin un título competencial que le habilite.

e) Siguiendo con el mismo artículo 7 y respecto de su apartado 8, que, como ha quedado transcrito, prevé la coordinación de la Administración del Estado con las entidades públicas en las funciones de seguimiento y control de los organismos acreditados, debemos llegar también a concluir que es inconstitucional.

Y esto es así porque el precepto parte de la concurrencia de una doble atribución competencial de las funciones de inspección y control de los organismos acreditados que, según hemos concluido al examinar el apartado 2, no encuentra amparo constitucional. Nos referimos, por un lado, al control y al seguimiento de las actividades de intermediación que estos organismos deban desarrollar en los países de origen de los menores que se atribuyen al Estado sin un título competencial que le habilite, y, por otro, a las funciones de control, inspección y seguimiento que corresponden a las comunidades autónomas, es decir, las que se proyectan sobre las actividades de estas mismas entidades, cuando se desarrollan en el propio territorio.

En consecuencia, nos encontramos ante una previsión de instrumentos de coordinación entre ambas administraciones que se fundamenta en la complementariedad de un reparto competencial que, como hemos visto, otorga indebidamente al Estado el seguimiento y control de las actividades que los organismos acreditados lleven a cabo en el exterior. Por lo tanto, en la medida en que la atribución mencionada, según ya ha quedado argumentado, no puede encontrar amparo constitucional, tampoco lo encuentra la previsión de que las administraciones públicas deban coordinarse para evitar duplicidades o interferencias en la actuación de cada una en el ámbito territorial correspondiente, de modo que se produce también una vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

f) Por último, respecto al apartado 9 del mismo artículo 7, el Gobierno se limita a afirmar que no parece coherente con el reconocimiento a las comunidades autónomas de funciones de control y seguimiento de las entidades colaboradoras, ni ajustado al sistema de distribución de competencias, que la Ley prevea que los organismos colaboradores informen directamente a la Administración estatal sobre la tramitación de expedientes de adopción internacional, obviando la intervención de las comunidades autónomas.

Sobre dicha previsión normativa, debemos tener presente que, tal como establece la LRJPAC, el intercambio de información se convierte en condición inexcusable para articular el desarrollo ordenado de la actividad de las diversas administraciones que proyectan sus competencias sobre el mismo ámbito territorial, personal y, en ocasiones, material. Este principio lo concreta la letra c del artículo 4 LRJPAC, que afirma que las administraciones públicas han de «[f]acilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias».

En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha avalado que deba facilitarse este tipo de información entendiendo que el Estado puede regular «instrumentos de mero conocimiento y análisis con el fin, no de constreñir indebidamente la capacidad autonómica de acción, sino de ayudar a un mejor diseño de las políticas públicas, proporcionando datos y valoraciones que la variedad de actores involucrados [?] puede tener en cuenta» (STC 138/2013, de 6 de junio, FJ 4).

Aplicando la anterior doctrina, debemos concluir que el apartado 9 del artículo 7 LAI no vulnera la Constitución, ya que, al referirse a la transmisión de una información sobre la tramitación de expedientes de adopción internacional con finalidad estadística, no constriñe la capacidad de la Generalitat para actuar en el ámbito de la protección de menores, es decir, permite que el Estado, al amparo de su función coordinadora, pueda hacer un mejor diseño de las políticas públicas.

Finalmente, la misma vulneración constitucional en la que incurren los nuevos apartados 2, 4, 5, 6, 7 y 8 del presente artículo 7 debe extenderse también, por conexión, a pesar de que no ha sido solicitado, al apartado 10, que establece lo siguiente:

«10. La Administración General del Estado ejercerá las competencias previstas en los apartados 2, 4, 5, 6, 7 y 8 del presente artículo, en los términos y con el procedimiento que reglamentariamente se determinen.»

La remisión reglamentaria para la determinación de los términos y el procedimiento que deben regir el ejercicio, por parte de la Administración del Estado, de unas competencias que, según hemos concluido, no le corresponden, sufre del mismo vicio de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que los preceptos legales en que se sustenta.

Por consiguiente, el apartado ocho del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la modificación que efectúa del apartado 2 (primer párrafo); el apartado 4, en el inciso «[e]stos profesionales deberán ser evaluados por la Administración General del Estado, previa información de las Entidades Públicas»; el apartado 5; el apartado 6; el apartado 7; el apartado 8; y por conexión el apartado 10 del artículo 7, así como el apartado seis del artículo tercero, en el nuevo redactado que da a la letra j del apartado 1 del artículo 5, en el inciso «[i]nformar preceptivamente a la Administración General del Estado sobre», de la Ley 54/2007, no encuentran amparo en la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), ni tampoco en la legislación civil (art. 149.1.8 CE), y vulneran, por lo tanto, las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

3. El artículo tercero, apartado nueve, de la Ley 26/2015, en la nueva redacción que da a los apartados 1 y 2 del artículo 8, dispone lo siguiente:

«Artículo 8. Relación de las personas que se ofrecen para la adopción y los organismos acreditados.

1. Las personas que se ofrecen para la adopción podrán contratar los servicios de intermediación de cualquier organismo que se encuentre acreditado por la Administración General del Estado.

2. [?]

El modelo básico de contrato ha de ser previamente homologado por la Administración General del Estado y las Entidades Públicas, en la forma en que se determine reglamentariamente.

[?]»

A) La solicitud del Gobierno entiende, por una parte, que la referencia hecha a que los servicios de intermediación deberán contratarse con un organismo acreditado por la Administración general del Estado es inconstitucional y vulnera el artículo 166.3 EAC. Y, por otra, considera que la voluntad del legislador de atribuir a la Administración estatal cualquier actuación que se proyecte fuera del territorio del Estado, que es el criterio que inspira toda la modificación, en este precepto llega hasta el punto de atribuir a la Administración estatal la función de homologar al modelo básico de contrato entre las personas que se ofrecen para la adopción, con la consiguiente vulneración del mismo artículo 166.3 EAC.

B) Una vez ha quedado fijado el posicionamiento del Gobierno, pasaremos a examinar los dos apartados cuestionados.

a) Comenzando por el apartado 1, cabe decir que, habiendo concluido que la atribución de la función de acreditación efectuada por el artículo 7.2 al Estado es inconstitucional, idéntico pronunciamiento debemos hacer, sin que sea necesaria otra argumentación, en relación con el inciso que establece que los servicios de intermediación se podrán contratar con cualquier organismo que haya sido acreditado «por la Administración General del Estado».

b) En cuanto al examen del apartado 2, que prevé un modelo básico de contrato que debe ser previamente homologado no solo por las entidades públicas competentes (como establecía el segundo párrafo del artículo 8.1 LAI, hasta ahora vigente), sino también por la Administración general del Estado, entendemos que implica igualmente la asunción por este último de una competencia que corresponde estatutariamente a las comunidades autónomas, sin que pueda encontrar amparo en el artículo 149.1.8 CE, que reserva al Estado la «legislación civil», a la que se remite la disposición final decimoquinta, ni, menos aún, en la relativa a «relaciones internacionales».

Si bien el contrato de intermediación en adopción internacional se puede catalogar como contrato de servicios perteneciente al ámbito del derecho privado, el precepto que estamos examinando no regula el régimen jurídico obligacional del contrato, sino que se limita, igual que efectuaba la legislación que ahora se modifica (entonces atribuyéndola a la entidad pública competente), a la homologación administrativa de los modelos contractuales.

El establecimiento de modelos y su homologación administrativa no afecta al régimen sustantivo del contrato ni, por consiguiente, a su validez y eficacia. Pero es que, aunque se llegara a considerar que tiene algún tipo de vinculación con el derecho contractual, lo cierto es que el requisito de la homologación de ninguna manera puede afectar a la competencia estatal sobre las bases de las obligaciones contractuales y, por tanto, se trata de una función que corresponde en exclusiva a la Generalitat ex artículo 166.3 EAC. Así resulta también de la jurisprudencia constitucional, ya que la homologación de modelos contractuales no se inmiscuye en aquello que configura o define el contrato en cuestión, porque no regula ningún aspecto relativo a los derechos y obligaciones de las partes en el marco de la relación jurídica privada (STC 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 11).

Por todo lo que se acaba de exponer, el apartado nueve del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la modificación que efectúa del inciso «por la Administración General del Estado» del apartado 1 y del inciso «la Administración General del Estado y» del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 8 de la Ley 54/2007, es inconstitucional y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

4. Finalmente, examinaremos la disposición adicional tercera de la Ley 26/2015, apartado 1, que dispone lo siguiente:

«Disposición adicional tercera. Criterios comunes de cobertura, calidad y accesibilidad.

El Gobierno promoverá con las Comunidades Autónomas el establecimiento de criterios comunes y mínimos estándares de cobertura, calidad y accesibilidad en la aplicación de esta ley en todo el territorio y, en todo caso, en lo relativo a:

1. Composición, número y titulación de los equipos profesionales de la entidad pública de protección de menores competente territorialmente que deben intervenir en situaciones tales como: riesgo y desamparo de menores, entrega voluntaria de la guarda, programas para la vida independiente de los jóvenes que estén bajo una medida de protección, procesos de acogimiento y adopción. [?]»

A) El órgano solicitante se limita a afirmar que esta disposición podría vulnerar la competencia de la Generalitat para la regulación del régimen de las instituciones públicas de protección de menores (art. 166.3 EAC).

B) La simple lectura de esta disposición, que hay que advertir que no es aplicable a la adopción internacional sino a otras instituciones de tutela de los menores, corrobora que debamos descartar que pueda encontrar amparo competencial en la materia «legislación civil» y también que afecte al ámbito de las «relaciones internacionales». Efectivamente, sin que sea necesario ningún tipo de esfuerzo interpretativo, es obvio que, por su contenido y finalidad, promover el establecimiento de esos criterios comunes y estándares respecto de la composición, número y titulación de los equipos profesionales, ni directa ni indirectamente incide en el ámbito civil. Es decir, que el Estado con las comunidades autónomas deban promover la armonización en la composición de los equipos de las entidades públicas, a pesar de que esté configurada como una obligación de fomento («promoverá»), que no garantiza la consecución efectiva de la mencionada pretensión uniformizadora, choca frontalmente con el artículo 166.3 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección de menores.

De hecho, la propia redacción del precepto examinado, que focaliza esta voluntad de equiparación o de igualación en los equipos profesionales que actúan en situaciones de riesgo y desamparo de menores, entrega voluntaria de la guarda por parte de la entidad pública o programas para la vida independiente de los jóvenes, encaja, de forma casi literal, en la competencia exclusiva de la Generalitat sobre protección de menores, tal como la describe el artículo 166.3.a EAC.

Así pues, aunque, según expresa el preámbulo y ha quedado expuesto en el fundamento jurídico primero, la Ley puede pretender, legítimamente, erigirse en «una referencia para las comunidades autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia», eso no puede traducirse, miméticamente, en facultar a la Administración del Estado para intervenir, activamente, en el fomento de la implementación de una regulación uniforme en todo el Estado en la materia que ahora nos ocupa (organización de los servicios de protección de menores de las administraciones territoriales) y comprometer también a las comunidades autónomas a promover este objetivo, ya que el Estado no dispone de una competencia sustantiva que lo justifique.

En conclusión, el apartado 1 de la disposición adicional tercera de la Ley 26/2015 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

 

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

Primera. El apartado cuatro del artículo tercero de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, en la redacción que da al apartado 1; el apartado 3; los párrafos primero, segundo, tercero y sexto del apartado 5, y el apartado 6, del artículo 4 de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por mayoría de siete votos a favor y uno en contra.

 

Segunda. El apartado seis del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la redacción que da a la letra j del apartado 1 del artículo 5, en el inciso «Informar preceptivamente a la Administración General del Estado sobre», de la Ley 54/2007, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Tercera. El apartado ocho del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la redacción que da al primer párrafo del apartado 2; el apartado 4, en el inciso «Estos profesionales deberán ser evaluados por la Administración General del Estado, previa información de las entidades públicas»; el apartado 5; el apartado 6; el apartado 7; el apartado 8, y, por conexión, el apartado 10 del artículo 7 de la Ley 54/2007, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Cuarta. El apartado nueve del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la redacción que da al apartado 1, en el inciso «por la Administración General del Estado», y al párrafo segundo del apartado 2, en el inciso «la Administración General del Estado y», del artículo 8 de la Ley 54/2007, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Quinta. El apartado 1 de la disposición adicional tercera de la Ley 26/2015 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Sexta. El resto de preceptos solicitados no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

 

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

 

Barcelona, 29 de septiembre de 2015

 

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

 

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones

 

DICTAMEN 15/2015, de 29 de septiembre, sobre la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

 

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (BOE núm. 180, de 29 de julio de 2015).

 

ANTECEDENTES

1. El día 2 de septiembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del día 1 de septiembre de 2015 (Reg. núm. 4923), por el que, en cumplimiento de lo previsto por los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 1 de septiembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña del artículo tercero, apartados cuatro, seis, ocho y nueve, y de la disposición adicional tercera.1 de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 7 de septiembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al presidente señor Joan Egea Fernàndez.

3. En la misma sesión, conforme al artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 15 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 14 de septiembre (Reg. núm. 4939), que adjuntaba, como documentación complementaria, tres notas, unas observaciones y unas consideraciones elaboradas por el Departamento de Bienestar Social y Familia sobre la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

5. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 29 de septiembre de 2015.

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno ha solicitado dictamen al Consell sobre determinados preceptos de la Ley 26/2015, de 28 de julio, sobre modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia (en lo sucesivo, Ley 26/2015), con carácter preceptivo y previo a la interposición, si procede, de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En concreto, como más adelante se detallará, se pide nuestra opinión consultiva en relación con el artículo tercero, apartados cuatro, seis, ocho y nueve, que modifican varios preceptos de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, así como la disposición adicional tercera.

A fin de delimitar el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico expondremos primeramente el contenido y la finalidad principales de la Ley 26/2015, para lo que partiremos del contexto normativo donde se inserta, incluyendo el marco internacional que la precede. A continuación, señalaremos cuáles son las dudas principales que suscitan al peticionario los preceptos denunciados, junto con los argumentos en los que se fundamentan, y, finalmente, describiremos la estructura que adoptará este pronunciamiento a fin de dar cumplida respuesta a todas las cuestiones anteriores.

2. La Ley 26/2015 tiene como objeto, según su preámbulo, la introducción de varias modificaciones en la legislación estatal vigente de protección a la infancia y a la adolescencia, para dar respuesta normativa a las nuevas circunstancias sociales que han aparecido en los últimos años con incidencia en la situación de los menores, mejorando los instrumentos de protección jurídica que garanticen el cumplimiento efectivo del mandato a los poderes públicos contenida en el artículo 39 CE. En concreto, se trata de cambios necesarios «que permitan continuar garantizando a los menores una protección uniforme en todo el territorio del Estado y que constituya una referencia para las comunidades autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia».

La Ley consta de cuatro artículos, siete disposiciones adicionales, cinco transitorias, una disposición derogatoria y veintiuna disposiciones finales. Su contenido es, sustancialmente, de modificación de las normas con rango de ley que regulan las diferentes vertientes de la protección a la infancia y a la adolescencia, como el Código civil y la Ley de enjuiciamiento civil, los aspectos no orgánicos de la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, así como la normativa sectorial del ámbito educativo, sanitario o de prestaciones sociales. En este sentido, cabe señalar que, a pesar de su carácter transversal y multisectorial, la Ley 26/2015 no procede a la unificación legislativa de toda la normativa de protección de los menores, como sí lo hace, en cambio, la Ley catalana 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y oportunidades en la infancia y la adolescencia, que tiene un claro propósito sistematizador del régimen jurídico tuitivo, tanto de carácter general como sectorial.

Respecto al artículo tercero de la Ley, que es el objeto de la solicitud, da nueva redacción a varios preceptos de la Ley 54/2007, reguladora de la adopción internacional. La reforma, en lo que nos interesa, pretende, según el preámbulo de la Ley 26/2015, delimitar las competencias de las diversas administraciones públicas, atribuyendo a la Administración general del Estado, «por afectar a la política exterior», la competencia para decidir iniciar, suspender o limitar la tramitación de adopciones con determinados países y para acreditar a los organismos para actuar como intermediarios en las adopciones internacionales. Asimismo, se reserva al Estado el control y el seguimiento de las actividades de intermediación de los organismos acreditados realizadas en el extranjero, mientras que corresponde a las comunidades autónomas el control, inspección y seguimiento de dichos organismos respecto de las actuaciones efectuadas en su territorio.

La nueva regulación se aparta del modelo establecido originalmente por la Ley 54/2007, que atribuía a las entidades públicas competentes en cada comunidad autónoma las facultades, por un lado, para decidir tramitar adopciones internacionales, aplicando los criterios fijados por la Ley en relación con las circunstancias que no permitían la tramitación con determinados países; por otro, para acreditar, controlar y supervisar a las entidades de intermediación. Este reconocimiento de la competencia autonómica en la materia se combinaba con una previsión expresa de la necesidad de adoptar mecanismos voluntarios de «coordinación autonómica», tanto para tomar las decisiones de tramitación de adopciones con determinados países, como en el ejercicio del resto de competencias, procurando la homogeneización de los procedimientos, plazos y costes.

Esta normativa referida a la intervención de las administraciones públicas sobre adopción internacional se enmarca en la regulación de esta materia efectuada por varios instrumentos internacionales. Por su importancia tanto cualitativa como cuantitativa, vista su influencia y el número de estados parte (actualmente 95), destaca el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho en la Haya el 29 de mayo de 1993 y ratificado por el Estado español mediante el Instrumento de ratificación de 30 de junio de 1995 (BOE núm. 182, de 1 de agosto de 1995). Este tratado, bajo el principio fundamental del interés superior del menor, establece mecanismos para prevenir la sustracción, la venta y el tráfico de menores de cara a su adopción, fija los criterios que deben tenerse en cuenta para considerar a un menor como adoptable y regula un sistema de cooperación entre los estados, articulado a través de la actuación de autoridades centrales en cada uno, conjuntamente con el resto de autoridades competentes y de organismos acreditados. El efecto más destacado de esta regulación es el reconocimiento automático de las adopciones, de forma que las que se certifican conforme al Convenio son reconocidas de pleno derecho por todos los estados contratantes.

En el ámbito del Consejo de Europa, puede hacerse mención del Convenio europeo en materia de adopción de menores, hecho en Estrasburgo el 27 de noviembre de 2008, que ha sido ratificado por diez estados, entre ellos España, mediante el Instrumento de ratificación de 16 de julio de 2010 (BOE núm. 167, de 13 de julio de 2011). Este Convenio regula los aspectos sustantivos de la institución, como la validez de la adopción, el consentimiento, las condiciones y las investigaciones previas a la adopción y sus efectos, pero no establece un mecanismo de cooperación en relación con las adopciones internacionales.

En el nivel de la cooperación bilateral, España ha firmado convenios con algunos países a fin de facilitar las adopciones. Así, hay que señalar los siguientes: el Convenio de colaboración en materia de adopción de niños y niñas entre el Reino de España y la Federación de Rusia, hecho en Madrid el 9 de julio de 2014 (BOE núm. 74, de 27 de marzo de 2015); el Convenio de cooperación en materia de adopción entre el Reino de España y la República Socialista de Vietnam, hecho en Hanói el 5 de diciembre de 2007 (BOE núm. 16, de 18 de enero de 2008); el Protocolo sobre adopción internacional entre el Reino de España y la República de Filipinas, hecho en Manila el 12 de noviembre de 2002 (BOE núm. 21, de 24 de enero de 2003), y el Acuerdo bilateral entre el Reino de España y la República de Bolivia en materia de adopciones, hecho en Madrid el 29 de octubre de 2001 (BOE núm. 304, de 20 de diciembre de 2001).

En el ámbito de Cataluña, los artículos 235-44 a 235-46 del Código civil, incorporados por la Ley 25/2010, del 29 de julio, del libro segundo del Código civil de Cataluña, relativo a la persona y la familia, regulan los principios y los requisitos que deben cumplir la adopción y el acogimiento internacionales (art. 235-44), la tramitación de la adopción por la entidad pública competente (art. 235-45) y el ejercicio de las funciones de intermediación, que corresponde a la entidad pública competente de la Generalitat y a las entidades colaboradoras acreditadas por esta (art. 23546). La entidad pública competente para la gestión de la adopción internacional es el Instituto Catalán del Acogimiento y la Adopción, según lo dispuesto en el artículo 3.b de la Ley 13/1997, de 19 de noviembre, de creación de este organismo. Por otra parte, el Decreto 97/2001, de 3 de abril, regula la acreditación y el funcionamiento de las entidades colaboradoras de adopción internacional.

3. Una vez expuesto el contexto normativo donde se inserta la Ley 26/2015, indicaremos brevemente las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad que suscita el escrito del Gobierno sobre los preceptos solicitados.

En opinión del Gobierno, a pesar de no haberse invocado expresamente en la disposición final decimoquinta de la Ley, relativa a los títulos competenciales, la regulación contenida en los apartados cuestionados del artículo tercero encontraría pretendidamente amparo en la competencia del Estado sobre relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), ya que en el preámbulo se afirma que mediante la modificación de la Ley 54/2007 se atribuyen determinadas competencias a la Administración general del Estado porque afecta a la política exterior. A partir de este encuadre competencial, el escrito de solicitud considera que la atribución de funciones ejecutivas al Estado excede lo que permite el título competencial del artículo 149.1.3 CE y supone la vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de derecho civil (art. 129 EAC) y de protección de la infancia y la adolescencia (art. 166 EAC).

En concreto, se considera que la nueva redacción de los apartados 1, 3, 5 y 6 del artículo 4 de la Ley 54/2007, efectuada por el artículo tercero, apartado cuarto, de la Ley 26/2015, es contraria al sistema de distribución de competencias porque atribuye al Estado la decisión de iniciar la tramitación de adopciones con los países de origen, la determinación de los países incursos en las circunstancias que impiden la tramitación de adopciones y el establecimiento del número de expedientes de adopción que deben remitir anualmente a cada país.

También se cuestionan los apartados 2, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 7 de la Ley 54/2007, en la redacción dada por el artículo tercero, apartado ocho, de la Ley 26/2015, porque atribuyen al Estado la competencia para acreditar a las entidades que pueden actuar como intermediarias en la adopción internacional, así como para revocar la acreditación, evaluar a los profesionales de estas entidades y determinar el número máximo de organismos acreditados que pueden operar en relación con un país de origen o establecer cuáles pueden operar, cuando el número de estos está limitado por el país de origen. Todas estas funciones tienen carácter ejecutivo, según la solicitud, y no quedan amparadas por el título competencial sobre relaciones internacionales, siendo el título prevalente el de protección de la infancia y la adolescencia, de modo que corresponde ejercerlas a la Generalitat. Por los mismos motivos, se cuestionan los apartados 1 y 2 del artículo 8 de la Ley 54/2007, modificados por el artículo tercero, apartado nueve, de la Ley 26/2015, y el artículo 5.1.j de la Ley 54/2007, modificado por el artículo tercero, apartado seis, de la Ley 26/2015.

Finalmente, también se solicita nuestra opinión consultiva sobre la disposición adicional tercera, apartado 1, de la Ley 26/2015, que establece que el Gobierno promoverá con las comunidades autónomas el establecimiento de criterios comunes y mínimos estándares de cobertura, accesibilidad y calidad en la aplicación de la Ley en todo el territorio respecto a la composición, número y titulación de los equipos profesionales de la entidad pública competente territorialmente, que deben intervenir en varias situaciones de protección del menor, como por ejemplo: riesgo y desamparo, entrega voluntaria de la guarda, programas para la vida independiente de los jóvenes que estén sometidos a medidas de protección o procesos de acogimiento y adopción. A pesar de no expresar una argumentación específica en relación con este precepto, la petición suscita la duda de la posible vulneración de las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 166 EAC.

3. A fin de dar respuesta a la solicitud de dictamen, en el fundamento jurídico siguiente nos referiremos al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable a los preceptos de la Ley 26/2015. Y, en el fundamento jurídico tercero, partiremos de este parámetro para determinar si los preceptos que suscitan las dudas al Gobierno se adecuan o no a él.

 

Segundo. El marco constitucional y estatutario de competencias en relación con la protección a la infancia y a la adolescencia

1. El juicio de constitucionalidad y de estatutariedad de los preceptos cuestionados de la Ley 26/2015 exige, en primer lugar, encuadrarlos en las materias que la Constitución y el Estatuto distribuyen entre el Estado y la Generalitat de Catalunya y, acto seguido, examinar el alcance del título competencial en que encuentran amparo los preceptos objeto de dictamen.

La disposición final decimoquinta invoca una pluralidad de títulos competenciales en los que la Ley encontraría habilitación, lo que se justificaría porque se trata de una regulación que participa de un cierto carácter transversal, ya que se proyecta sobre varios ámbitos materiales, que tienen como elemento común la protección de menores. Dicho esto, y dado que las dudas de la solicitud se centran en unos concretos apartados del artículo tercero «Modificación de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional» y en la disposición adicional tercera «Criterios comunes de cobertura, calidad y accesibilidad», de la antedicha disposición final, resulta que los preceptos cuestionados se dictan «al amparo de la competencia exclusiva para dictar la legislación civil atribuida al Estado por el artículo 149.1.8 de la Constitución Española, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles forales o especiales, allí donde existan».

Por su parte, la solicitud de dictamen denuncia, respecto a la adopción internacional, que la regulación a la que se refiere, amparándose en la competencia del Estado sobre la legislación civil, incorpora previsiones propias de la materia de asistencia social y, más concretamente, de la protección de los menores. Así, entiende que «el legislador estatal no se limita a establecer una regulación sustantiva de la adopción internacional, sino que incide directamente en actuaciones de los poderes públicos referidas a la protección de los menores». Y añade que, aunque la disposición final no lo alegue expresamente, del preámbulo de la Ley se desprende que la reserva a la Administración estatal de las funciones referidas a las adopciones internacionales que tienen incidencia en otros estados pretende fundamentarse en la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Basándose en ello, la solicitud sostiene que estas atribuciones competenciales podrían vulnerar la jurisprudencia constitucional que ha reconocido que las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior.

Además, respecto de la disposición adicional tercera, que habilita al Estado para promover el establecimiento de criterios comunes y de mínimos estándares de cobertura, calidad y accesibilidad en la aplicación de la Ley en todo el territorio, la petición considera que, cuando el apartado 1 afirma que eso se proyecta, en todo caso, a lo referido a la composición, número y titulación de los equipos profesionales de la entidad pública, también «podría vulnerar la competencia de la Generalitat para la regulación del régimen de las instituciones públicas de protección de menores» (art. 166.3 EAC).

2. En principio, debería bastar con la lectura del título de la Ley que estamos dictaminando para enmarcarla de forma natural en la materia «protección de menores», en la que, según ya afirmó el DCC núm. 265, de 5 de enero de 2005 (FJ 2.1.A), y reconoce también la exposición de motivos de la modificada Ley 54/2007, se incluye la adopción internacional, ya que la concibe «como medida de protección de los menores que no pueden encontrar una familia en sus países de origen» y sobre la que, recordémoslo, se centran principalmente las dudas del Gobierno.

Dicho esto, es necesario advertir que el régimen competencial de la protección de menores a los que, como tal, no se incluye dentro de las competencias del Estado, es especialmente complejo, ya que, por una parte, en cuanto se refiere, específicamente, a los diferentes regímenes jurídicos que derivan de cada una de las diversas medidas protectoras (ya sea la guarda, la tutela, el acogimiento en sus diversas clases o la adopción), estos afectan directamente a la materia civil; y, por otra, presenta también un fuerte componente público, porque se atribuye a la Administración la configuración del sistema de protección de los menores, su gestión y, lógicamente, la adopción de las medidas correspondientes.

Concretamente, mediante esta competencia exclusiva, el artículo 166.3 EAC atribuye a la Generalitat la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de menores, que comprende, por un lado, la organización de un sistema jurídico-público de protección de los menores como recurso técnico para atender la satisfacción de un fin de interés general, que es el cuidado y la protección de estas personas cuando se encuentran en situación de desamparo, de riesgo social o, incluso, de los menores infractores. Y, por otro, la legitimación para la articulación de un amplio abanico de medidas protectoras así como el establecimiento de su régimen jurídico a menudo con estrecha vinculación, como decíamos, con el derecho de la persona.

Esta doble naturaleza se proyecta también sobre la adopción, que se caracteriza por la existencia de un marco jurídico ciertamente complejo, que comprende una fase administrativa de preparación de la adopción que se diferencia de otra judicial, en la que se toma la decisión final sobre su constitución formal. Aparte de eso, esta complejidad se incrementa en la adopción internacional porque intervienen tanto normas de derecho internacional privado como de derecho interno. Es en este sentido, precisamente, que se puede afirmar que en el ordenamiento jurídico español la regulación de la adopción internacional también es una competencia en que intervienen tanto el Estado como las comunidades autónomas, si bien los límites entre el uno y las otras, a los que nos referiremos más adelante, aún no han sido tratados por el Tribunal Constitucional.

Tras las consideraciones efectuadas, es primordial retener que el sistema organizativo y de control que posibilita la realización de estas adopciones, que se articula para cada Estado y sobre las cuales discurren los concretos ofrecimientos de adopción internacional, es, por esencia, de naturaleza administrativa. Precisamente, en esta misma línea de publificación de la protección de menores, profundizada en el Convenio de la Haya, se puede constatar también que la adopción ha dejado de ser un negocio jurídico privado para pasar a concebirse, tal como ya ha quedado dicho, como una medida definitiva de protección que propone y tramita la entidad pública y que comporta la integración plena del menor en la familia adoptiva. Todo ello, obviamente, sin perjuicio de que, en última instancia, la constitución formal de la adopción requiera la correspondiente decisión judicial.

En este sentido, las entidades públicas desarrollan un papel clave tanto respecto a la determinación de la idoneidad de las personas que se ofrecen para la adopción, como a la formulación de la propuesta previa. Esta interrelación público/privado la ha incorporado también el Convenio de la Haya de 29 de mayo de 1993, que prevé, entre otras cosas, que la Administración debe declarar la idoneidad de los adoptantes, así como acreditar a los organismos legitimados para tramitar dichas adopciones. Organismos que, por cierto, desarrollan un rol muy relevante en estas adopciones, hasta el punto que, ya desde el inicio, la Ley de adopción internacional los prevé, con carácter general, con la finalidad de disuadir las adopciones privadas e independientes, que demasiado a menudo se habían asociado a ciertos abusos en su tramitación, vista la mayor vulnerabilidad de las personas que afrontan solas este procedimiento y, lógicamente, de los menores.

Recordemos, además, que este tipo, de organismos, que son una figura habitual en el panorama administrativo, tienen a menudo una naturaleza privada, sin embargo, a la vez sometida a las correspondientes autorizaciones administrativas de habilitación, porque, entre otros, pueden ejercer potestades de titularidad pública, cuando la Administración necesita del complemento de unos recursos humanos y materiales en un determinado ámbito de actuación (DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 6).

Paralelamente, es conveniente resaltar que, hasta ahora, las actuaciones correspondientes a la fase administrativa de la protección de menores han sido atribuidas, desde el Estatuto de 1979, a la Generalitat de Catalunya, sin que ello haya sido cuestionado desde la perspectiva de su constitucionalidad. Así, resulta adecuado recordar que el propio legislador estatal equiparó a los organismos del Estado con los de las comunidades autónomas, a los efectos de otorgar la habilitación como instituciones colaboradoras de integración familiar a determinadas personas jurídicas de naturaleza asociativa o fundacional (disp. ad. primera de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código civil y de la Ley de enjuiciamiento civil en materia de adopción). Por el contrario, como después expondremos, la determinación del derecho conflictual corresponde a la Administración del Estado, puesto que es una de las materias que le reserva, en todo caso, el artículo 149.1.8 CE.

Este criterio dual de reparto de competencias entre las autoridades estatales y autonómicas también encuentra encaje en el artículo 6.2 del Convenio de la Haya, anteriormente mencionado, según el cual los estados en los que estén en vigor varios sistemas jurídicos o tengan unidades territoriales autónomas pueden designar más de una «autoridad central» administrativa para ejercer las funciones a las que hace referencia y especificar la extensión territorial o personal de estas. A partir de aquí, de acuerdo con las declaraciones 1 y 2 del Instrumento de ratificación del Estado español, de 30 de junio de 1995, la Comunidad Autónoma de Cataluña, mediante el Instituto Catalán del Acogimiento y la Adopción, es «autoridad central» respecto de las personas residentes en su territorio.

Por lo tanto, entre otros efectos, es la encargada, en la aplicación de este régimen convencional, de hacer cumplir las obligaciones que el Convenio impone al Estado (art. 6). Por otra parte, es particularmente relevante tener presente que estos instrumentos internacionales ocupan una especial posición en nuestro sistema de fuentes del derecho, en la medida que, por mandato del artículo 96 CE, disfrutan de una específica fuerza pasiva o resistencia respecto a leyes posteriores, que no pueden derogarlos, modificarlos o suspenderlos, si no es conforme a las reglas propias del tratado o por las reglas generales del derecho internacional público (DCC núm. 265, de 5 de enero de 2005, FJ 5.1).

En síntesis, se puede concluir que corresponde a las comunidades autónomas la protección de menores en general y, particularmente, lo que se llaman aspectos administrativos de la adopción internacional, es decir, todo lo que se refiere estrictamente a la actividad de las administraciones públicas o de los organismos acreditados para la adopción internacional, aunque no por esta razón deja de ser una institución jurídica que, como afecta a las relaciones de filiación, se proyecta también sobre el derecho civil.

Por consiguiente, las competencias autonómicas sobre protección de menores, en este caso de la Generalitat de Catalunya, solo encuentran el límite de las que el artículo 149.1 CE atribuye al Estado. Así lo ha entendido el propio Tribunal Constitucional cuando afirma que «las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE, aunque se enuncien como ?competencias exclusivas?, no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional, lo que hemos proclamado, específicamente respecto de esta materia [protección de menores] en los FFJJ 3 y 4 de la STC 234/2004, de 2 de diciembre» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104), y añade, acto seguido, que «de ningún modo se precisa una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios». Ahora bien, por lo que ahora interesa, también entiende que estos límites o condicionamientos (debidos en algunos casos a la concurrencia de otros títulos o del interés nacional) «no excluyen per se la proyección extraterritorial o internacional de las competencias autonómicas cuando ello sea posible» (STC 74/2014, de 8 de mayo, FJ 3).

Lo anterior significa que, a pesar del carácter exclusivo con el que el artículo 166.3 EAC configura la competencia de la Generalitat en materia de protección de menores, no se excluye la aplicación de otras competencias del Estado que también puedan estar implicadas. En este punto, el alto tribunal se ha limitado a afirmar que la competencia autonómica sobre protección de menores, incluida, por tanto, la adopción, «ha de cohonestarse con otros títulos competenciales exclusivos de titularidad estatal y que operan sobre la misma realidad social» (STC 243/2004, de 16 de diciembre de 2004, FJ 4). En el caso que nos ocupa podrían ser, según ya hemos avanzado, la «legislación civil» (art. 149.1.8 CE) y, también, específicamente en cuanto a la adopción internacional, las «relaciones internacionales» (art. 149.1.3 CE). A ambas nos referiremos acto seguido.

A) Comenzando por la posibilidad de que la competencia autonómica sobre protección de menores se pueda ver limitada por la competencia estatal relativa a la «legislación civil», que el artículo 149.1.8 CE reconoce al Estado, debemos volver a remarcar que aunque, como ya ha quedado dicho, la protección de menores ?incluida, insistimos, la adopción internacional? tiene un importante componente civil, el derecho civil es una materia que en principio también corresponde a la Generalitat (art. 129 EAC). Así lo reconoce la propia disposición final decimoquinta de la Ley objeto del presente Dictamen, al establecer que lo dispuesto lo es sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas con derecho civil propio. No obstante lo anterior, deberá tenerse en cuenta que, tal como prevé el propio precepto estatutario, recogiendo las previsiones del artículo 149.1.8 CE, se excluyen de la competencia de la Generalitat las submaterias que pertenecen «en todo caso» al Estado, de las cuales forman parte, por lo que ahora nos interesa, las «normas para resolver los conflictos de leyes» (STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 3, y DCC núm. 265, FJ 5.1). Concretamente, en el ámbito de la adopción internacional comprenderían, entre otras, el establecimiento de normas sobre cuál es la autoridad competente, la ley aplicable, la competencia judicial o el reconocimiento de decisiones extranjeras en materia de adopción.

Sobre el alcance de la competencia de la Generalitat en el ámbito del derecho civil, debemos remitirnos a nuestro DCGE 13/2010, de 6 de julio (FJ 2), donde afirmábamos que el artículo 129 EAC permite excluir el automatismo de algunas interpretaciones que identifican la materia «derecho civil catalán» con instituciones civiles compiladas, entendiendo que con el nuevo Estatuto este desarrollo solo se encuentra limitado por lo que el artículo 149.1.8 CE atribuye en todo caso al Estado.

De acuerdo con lo anterior, la Generalitat puede legislar tanto sobre lo que afecte a la vertiente administrativa de la protección de menores (art. 166.3 EAC), incluida la adopción internacional, como sobre los aspectos civiles (art. 129 EAC), siempre que, en este último caso, no incida en el ámbito del mencionado derecho conflictual, al ser, como hemos dicho, competencia del Estado. A esta misma conclusión se llega incluso a partir de la interpretación más matizada que sobre el artículo 129 EAC lleva a cabo la STC 31/2010 (FJ 76). En efecto, si bien esta resolución admite, por una parte, que «la noción constitucional de ?desarrollo? permite una ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces no normados por aquel Derecho» y, por otra, que el desarrollo de los llamados derechos civiles forales o especiales pronuncia una competencia autonómica «que no debe vincularse rígidamente al contenido actual de la Compilación u otras normas de su ordenamiento», lo cierto es que acaba ligando la competencia de la Generalitat a que la ley civil catalana regule «instituciones conexas con las ya reguladas en la Compilación dentro de una actualización o innovación de los contenidos de ésta según los principios informadores peculiares del Derecho foral». En cualquier caso, está claro que esta conexión se daría en la regulación catalana de la adopción, ya que el título II de la Ley 40/1960, de 21 de julio, sobre Compilación del derecho civil especial de Cataluña, ya la regulaba.

B) La competencia exclusiva de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC), proyectada sobre la adopción internacional, se podría ver limitada también por la que el artículo 149.1.3 CE atribuye al Estado en materia de «relaciones internacionales», que habilita al Gobierno para dirigir la política exterior (art. 97 CE). Sin embargo, eso no excluye, tal como señalamos en nuestro DCGE 14/2014, de 17 de junio (FJ 2), la capacidad de las comunidades autónomas (en el caso de la Generalitat, ex art. 193.2 EAC) para realizar actividades de acción exterior que se vinculen a la proyección supraestatal de las competencias respectivas, como lo es, por definición, canalizar y gestionar los ofrecimientos para adoptar menores originarios de otro Estado.

Ahora bien, según prevé la STC 165/1994, de 26 de mayo (FJ 5), esta actividad no podrá ser plena, sino que, como acabamos de decir, tiene el límite ineludible en la reserva establecida en favor del Estado por el artículo 149.1.3 CE, en materia de relaciones internacionales. Es en este sentido que el alto tribunal ha afirmado que «allí donde las Comunidades Autónomas sean titulares de competencias exclusivas es constitucional la actividad internacional (proyección exterior) siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado» (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7.b).

En nuestro DCGE 14/2014, anteriormente mencionado, subrayábamos también que, a fin de evitar una concepción maximalista u omnímoda de la competencia del Estado sobre relaciones internacionales, el Tribunal efectúa una delimitación que pretende tener un alcance restrictivo, de la cual resulta que dichas relaciones «no se identifican en modo alguno con el contenido más amplio que posee dicha expresión en sentido sociológico, ni con cualquier actividad exterior. Ni tampoco, obvio es, con la ?política exterior? en cuanto acción política del Gobierno (FJ 5). Y, en sentido positivo, especificamos que el objeto de aquella reserva [?] son las relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos [?], y con las Organizaciones internacionales gubernamentales. Relaciones que, en todo caso, están regidas por el ?Derecho internacional general? a que se refiere el art. 96.1 CE» (FJ 4).

Esta jurisprudencia se ha mantenido inalterable (entre otras, STC 80/2012, FJ 4, y 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3) en la concreción de los límites que no pueden rebasar las comunidades autónomas en su acción exterior, ya que ha establecido que la posibilidad de realizar este tipo de actividades «debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales». Y lo anterior dando por sentado que «la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior» (STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4).

Sin embargo, ha admitido también que no puede efectuarse una exposición exhaustiva de cuáles son dichas actividades, en la medida en que, partiendo de la efectiva existencia de una atribución competencial estatutaria, lo decisivo para incluirlas en la competencia autonómica será, por una parte, que no incidan en la mencionada reserva estatal y, por otra, que no la perturben o condicionen (STC 80/2012, FJ 4), lo que comportará, en consecuencia, que las mencionadas circunstancias deban valorarse en cada caso.

En suma, según afirmamos en nuestro DCGE 1/2015, de 27 de enero (FJ 2), las materias concernidas tanto en la ejecución de un tratado internacional como en la suscripción de acuerdos internacionales no normativos, en la medida en que la Constitución y los estatutos las atribuyan al Estado o a la Generalitat, permitirán la ejecución de los diferentes acuerdos internacionales por quien corresponda. Eso significa que el Estado no puede ampararse en su competencia exclusiva sobre relaciones internacionales, ex artículo 149.1.3 CE, y extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de convenios y tratados internacionales, dado que: «la ejecución de los tratados internacionales corresponderá a quien, conforme a dichas reglas, ostente la competencia material deviniendo entonces lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria» (STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 118/2011, de 5 de julio, FJ 10).

Así lo prevé explícitamente el artículo 196.4 EAC que, a pesar de no configurarse como un título competencial, dispone que la Generalitat debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y los convenios internacionales en el ámbito de sus competencias.

En síntesis, concluíamos entonces que el margen del que dispone la Generalitat para desarrollar su acción exterior, además de para garantizar la defensa de sus intereses generales, quedará fundamentalmente vinculado a la naturaleza material y funcional de la competencia que esté en disposición de ejercer, según cómo la predeterminen la Constitución y el Estatuto. Del mismo modo, la ejecución de los tratados corresponde también a quien tenga asumida la competencia en el ámbito interno, con independencia de que el Estado sea el único que puede decidir firmarlos y comprometerse internacionalmente.

3. Por último, respecto a la delimitación de las actuaciones de las comunidades autónomas que se proyecten fuera del territorio del Estado, hay que volver a recordar que la propia STC 165/1994 afirma que en los supuestos en los que sea legítima tampoco queda excluido un cierto nivel de intervención del Estado a través de medidas que regulen y coordinen estas actuaciones, con la finalidad de evitar o reparar posibles perjuicios sobre la dirección de la política exterior que corresponde a las autoridades estatales (FJ 6). De hecho, se trata de una interpretación que ha sido reproducida, en términos idénticos, por las más recientes STC 31/2010 (FJ 125); 80/2012 (FJ 4), y 110/2012, de 23 de mayo (FJ 3).

Así, pues, atendiendo precisamente a la relevancia que, según acabamos de indicar, se atribuye a los instrumentos de coordinación, nos referiremos a su alcance, de forma muy somera y siguiendo lo establecido en el citado DCGE 14/2014. Para ello debemos partir del referente jurisprudencial que supone la STC 32/1983, de 28 de abril, a partir de la cual el Tribunal ha elaborado su doctrina en relación con esta facultad estatal, y que, posteriormente, sintetizó la STC 45/1991, de 28 de febrero (FJ 4) y, más recientemente, la STC 223/2012, de 29 de noviembre (FJ 9), en la que se afirma que la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto o sistema evitando contradicciones o reduciendo disfunciones y que presupone la existencia de competencias autonómicas, que se mantienen y que el Estado debe respetar.

Lo anterior significa que la coordinación debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica de determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus competencias (STC 32/1983, FJ 2, y STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4). Además, exige la adopción de medidas necesarias y suficientes para conseguir la integración de las partes en un conjunto unitario (STC 111/1984, de 28 de noviembre, FJ 6), y, finalmente, afirma que no se puede negar, con carácter general, el recurso a medidas estatales de coordinación preventiva que establezcan sistemas de relación entre las diversas administraciones (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 14), así como admite que resultan posibles formas de intervención normativa que cumplan esta función coordinadora entre el Estado y las comunidades autónomas (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 8). Más recientemente, ha compilado esta doctrina, entre otras, la STC 223/2012, de 29 de noviembre (FJ 9).

Por otro lado, hay que tener en cuenta también que, tal como señala la STC 109/1998, de 21 de mayo (FJ 13), las facultades de coordinación conllevan una posición de superioridad que, sin alterar el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación, se traduce en un cierto poder de dirección, de manera que la imposición es una de las notas distintivas de la coordinación ante la voluntariedad que caracteriza las fórmulas cooperativas.

En cualquier caso, debemos recordar, como entonces, que la coordinación no puede comportar una atribución omnímoda a quien coordina, en el sentido que, invocando en este caso la STC 90/1992, de 11 de junio, no permite llegar a tal grado de concreción y desarrollo que deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas.

Igualmente, siguiendo la doctrina que recopila la STC 194/2004, de 4 de noviembre, hay que resaltar que la facultad de coordinación «no otorga a su titular competencias que no ostente y, en concreto, facultades de gestión complementarias» (FJ 8). Se trata, pues, de que la coordinación se materialice en la fijación de medios y sistemas de relación entre distintas autoridades a fin de propiciar el ejercicio «de sus respectivas competencias» (STC 32/1983, FJ 2), de modo que no suponga «una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma» (STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2). En definitiva, «no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20.e).

Finalmente, a los efectos de este Dictamen y para situar la norma objeto de él en el contexto normativo actualmente vigente, cabe resaltar que la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, al referirse a la acción exterior de las administraciones públicas en ejercicio de sus competencias específicas, declara que esta debe llevarse a cabo con «observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior» (art. 1.2.b).

Precisamente, en el DCGE 14/2014, antes citado, hicimos mención al nuevo concepto de «política exterior», que acuña la Ley 2/2014, destacando que se trata «como elemento complementario de las relaciones internacionales de una forma especialmente amplia», que «podría suponer, simultáneamente, una constricción de la acción exterior de las comunidades autónomas». Y eso porque, por un lado, extiende el ámbito subjetivo de la política exterior (a otros actores de la escena internacional) y, por otro, no la configura como límite negativo sino como función habilitadora para establecer medidas de ordenación y delimitación de la acción exterior de las comunidades autónomas. Pero, en cualquier caso, si bien pusimos de manifiesto que podría otorgar al Estado «una capacidad de decisión más intensa y extensa sobre todo lo que pueda tener efectos supraestatales, especialmente en aquellas administraciones que disponen de autonomía política, como es el caso de la Generalitat», hay que tener en cuenta que según la propia Ley 2/2014 esta capacidad consiste en la fijación de «directrices, fines y objetivos». Expresiones estas de contenido genérico que, aunque no permiten determinar de entrada cuál será el alcance de las medidas adoptadas, sí que descartan la intervención de la Administración estatal mediante potestades decisorias concretas en sectores materiales que son de competencia autonómica, como el procedimiento administrativo de tramitación de la adopción internacional.

 

Tercero. El examen de la constitucionalidad y del estatutariedad de los preceptos de la Ley 26/2015, objeto de la solicitud

A la vista de las consideraciones efectuadas en el anterior fundamento jurídico, sobre el canon de constitucionalidad y de estatutariedad que rige la protección de la infancia y la adolescencia, debemos analizar ahora si los preceptos cuestionados por la solicitud se ajustan a él. A estos efectos, examinaremos, primeramente, los apartados cuatro, seis, ocho y nueve del artículo tercero, que modifican, respectivamente, los artículos 4, 5, 7 y 8 de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional (en lo sucesivo, Ley 54/2007 o LAI) y, en último lugar, estudiaremos el apartado 1 de la disposición adicional tercera.

1. El artículo tercero, apartado cuatro, de la Ley 26/2015, en la nueva redacción que da a los apartados 1, 3, 5 y 6 del artículo 4 LAI, cuyo tenor reproducimos acto seguido para una mejor comprensión de nuestro razonamiento, dispone lo siguiente:

«Artículo 4. Política Exterior.

1. La Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas, determinará la iniciación de la tramitación de adopciones con cada país de origen de los menores, así como la suspensión o paralización de la misma.

[?]

3. La Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas, determinará en cada momento qué países están incursos en alguna de las circunstancias previstas en el apartado anterior a efectos de decidir si procede iniciar o suspender la tramitación de adopciones en ellos.

[?]

5. La Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas, establecerá el número de expedientes de adopción internacional que remitirá anualmente a cada país de origen de los menores, teniendo en cuenta la media de adopciones constituidas en los últimos dos años y el número de expedientes que se encuentran pendientes de asignación de un menor.

A tal efecto, no podrá tramitarse con cada país un número de expedientes superior a tres veces la media de adopciones constituidas en dicho periodo, salvo que los cambios de legislación, prácticas y políticas sobre adopción internacional de los países de origen lo justifiquen.

En el supuesto de inicio de la tramitación con un nuevo país, se fijará este número en función de la información disponible sobre expectativas de adopción con ese país.

La distribución de este número máximo entre comunidades autónomas y organismos acreditados se fijará por acuerdo con las Entidades Públicas.

[?]

6. La Administración General del Estado, antes de determinar la iniciación, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones con cada país de origen de los menores, recabará información de los organismos acreditados, si los hubiera. También podrá recabar información de aquellos terceros países que hayan iniciado, suspendido o paralizado la tramitación de adopciones con el citado país de origen, así como con la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado.»

A) Las dudas de constitucionalidad que plantea el Gobierno respecto de los precitados apartados del artículo 4 LAI, y que en gran medida extiende también al resto de preceptos cuestionados, se fundamentan en que la modificación comporta un cambio en el modelo vigente de las adopciones internacionales, consistente en la atribución a la Administración del Estado de funciones que hasta ahora desarrollaban las comunidades autónomas.

Lo anterior, en opinión del solicitante, implica «que las administraciones autonómicas se ven desplazadas por la Administración estatal en el ejercicio de determinadas funciones, especialmente aquellas que comportan actuaciones fuera del territorio estatal». Lo argumenta, como ha quedado expuesto en el anterior fundamento jurídico, afirmando que, aunque la disposición final decimoquinta no haga referencia a ello, el preámbulo confirmaría que el Estado pretende amparar esta regulación en la competencia que le otorga el artículo 149.1.3 CE en materia de relaciones internacionales «por afectar a la política exterior [?] sin perjuicio de la necesaria intervención de las Entidades Públicas de las Comunidades Autónomas». La petición concluye que esta atribución a la Administración estatal de funciones que hasta la actualidad asumían las comunidades autónomas con competencias en materia de asistencia social podría comportar una delimitación de lo que debe entenderse por el ámbito material de las «relaciones internacionales», que no se ajustaría a la doctrina del Tribunal Constitucional. En este sentido, sostiene, con cita de la mencionada doctrina, que el alto tribunal ha reconocido que las comunidades autónomas pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior y ha establecido sus límites.

Así, a pesar de admitir que el Estado puede establecer criterios sobre la posibilidad de tramitar adopciones internacionales con unos determinados países y determinar el régimen al que aquellas se someterán, el órgano solicitante afirma que el Estado ya lleva a cabo esta función cuando suscribe tratados multilaterales o bilaterales en materia de adopciones internacionales o, como sucede con el apartado 2 del artículo 4 LAI, cuando fija cuáles son las circunstancias que impiden tramitar ofrecimientos de adopción internacional. De ahí, su escrito deduce que la atribución al Estado de la decisión relativa a qué países y cuándo se puede iniciar, suspender o paralizar la tramitación de adopciones internacionales, así como prever el número de expedientes, invade las competencias de la Generalitat, ya que podría no ajustarse a los límites que para las actuaciones con proyección exterior de las comunidades autónomas ha establecido el Tribunal Constitucional.

B) Una vez ha quedado fijado el posicionamiento del Gobierno, pasaremos a examinar el precepto cuestionado, tratando separadamente cada uno de los apartados que, según la solicitud, ofrecen dudas de constitucionalidad.

a) Comenzando por el apartado 1 del nuevo artículo 4 LAI, debemos decir que su simple lectura permite descartar que por su contenido (la determinación del inicio, la suspensión o la paralización de la tramitación de adopciones en el extranjero, siguiendo los criterios legales que establece a continuación el apartado 2) o por su finalidad principal (impedir que se puedan tramitar adopciones con países que no garanticen el superior interés del menor) constituya una regulación sustantiva, es decir, entendida como institución civil, de la adopción internacional. En efecto, como veremos que también ocurre con el resto de apartados de este mismo artículo, se trata de una norma que configura aspectos propios de la fase administrativa de la adopción internacional y que, por lo tanto, queda fuera del ámbito competencial en materia civil, regulado por los artículos 149.1.8 CE y 129 EAC, para el Estado y la Generalitat, respectivamente.

Para situar mejor el alcance de la modificación que incorpora el precepto objeto de nuestro análisis, conviene retener que el Convenio de la Haya sobre la protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional, de 29 de mayo de 1993, parte del reconocimiento que los estados parte con «unidades territoriales autónomas» donde hay varios sistemas jurídicos podrán designar varias autoridades centrales, las cuales deberán ejercer sus funciones en los ámbitos territoriales respectivos (art. 6, párr. primero). Como hemos avanzado en el fundamento jurídico anterior, el Estado, mediante el Instrumento de ratificación del mencionado Convenio, ha designado cada comunidad autónoma como autoridad central, con la correspondiente asunción del amplio abanico de funciones que comporta (declaración núm. 1). Eso significa que, en el ámbito de la Administración estatal, aunque la Dirección General de Política Social, de las Familias y de la Infancia del Ministerio de Sanidad y Política Social también se convierte en autoridad central, lo es a los meros efectos de la transmisión de comunicaciones (previsión recogida en el párrafo 2 del art. 6 del Convenio).

En este contexto, conforme al derecho vigente hasta la aprobación de la Ley 26/2015, cabe resaltar que la decisión relativa a los países con quienes podían tramitarse adopciones correspondía a la entidad pública competente de cada comunidad autónoma. A la vez, y de cara a procurar la coordinación autonómica, se preveía la posibilidad de que estas decisiones se sometieran a la consideración previa del órgano de coordinación institucional de las administraciones públicas en este ámbito, así como del Consejo Consultivo de Adopción Internacional (apdo. 4 del antiguo art. 4 LAI). De este modo, para adoptarlas, se tenían en cuenta, entre otros elementos, las fuentes oficiales de información que proporcionan las autoridades centrales o competentes de los países de origen, las embajadas de España en el exterior y los organismos internacionales como el Servicio Social Internacional. Es decir, a partir de la normativa entonces vigente, se estableció un sistema de coordinación entre la Administración general del Estado y las diferentes administraciones autonómicas, que se articulaba, fundamentalmente, a través de la comisión interautonómica competente (últimamente, la Comisión Interautonómica de Infancia y Familia, también llamada en otras ocasiones de Directores Generales de Infancia) y que, normativamente, se regía por los criterios que fijaba la propia Ley (apdo. 1 del art. 4, actualmente apdo. 2 del precepto que estamos examinando). Así, estos criterios, que eran ?y siguen siendo? impeditivos de la tramitación de adopciones con los estados que estén incursos en alguna de las circunstancias que se especifican, tenían la finalidad, todos ellos, de orientar la actuación de las administraciones públicas a la hora de tramitar adopciones con países extranjeros que, porque se encontraban en alguna de las circunstancias descritas, no ofrecían garantías suficientes para la salvaguardia de los derechos de los menores.

Hay que advertir, sin embargo, que este sistema no se traducía en la exigencia de una coordinación obligatoria, sino que se limitaba a decir que se procuraría la correspondiente coordinación autonómica, y que se podía someter a la consideración previa del correspondiente órgano de coordinación institucional la decisión relativa a la tramitación o no de las adopciones. Es decir, resultaba evidente que las expresiones del anterior artículo 4.4 LAI «se procurará» y «pudiendo someterse» no implicaban ningún deber específico para las comunidades autónomas, ya que dependía de la voluntad de estas someter o no la decisión a coordinación.

Ahora bien, la nueva regulación va mucho más allá y da un giro de ciento ochenta grados en la distribución de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, suprimiendo aquella coordinación voluntaria y atribuyendo directamente a la Administración general del Estado las decisiones finales sobre la iniciación, suspensión o paralización de los expedientes de adopción internacional. Y esta centralización funcional que, como veremos, no se puede amparar en los títulos competenciales del artículo 149.1.3 y .8 CE, se ha llevado a cabo sin que haya merecido ningún tipo de esfuerzo justificativo por parte del legislador estatal, más allá de la referencia inconcreta que contiene el preámbulo cuando afirma que se atribuye al Estado «por afectar a la política exterior», a la que antes hemos aludido.

Aún está menos justificado este cambio de sistema en la fase administrativa de las adopciones internacionales, que se enmarca en el ámbito competencial de la protección de menores, si, como acabamos de ver, la reforma mantiene la lista de las circunstancias que, por imperativo legal, determinan cuándo no se pueden tramitar ofrecimientos para la adopción de los menores de otros países que no reúnen las condiciones adecuadas (apdo. 1 del antiguo art. 4). En otras palabras, es vigente la medida normativa más relevante (actual apdo. 2 del art. 4 LAI) que, junto con la debida coordinación interautonómica, debería permitir que la decisión de iniciar o no los trámites de dichas adopciones por parte de las diversas entidades públicas competentes se llevaran a cabo según criterios uniformes.

Hechas las anteriores consideraciones, nos queda por ver si, efectivamente, las funciones que ahora se reserva el Estado, al referirse a la adopción internacional (que, por definición, produce efectos en el exterior), adquieren la relevancia necesaria para que este tipo de adopción se pueda pasar a considerar materia propia de las «relaciones internacionales», o bien puede corresponder a la proyección exterior que, siempre en el ámbito de sus competencias, se atribuye a las comunidades autónomas, en nuestro caso a la Generalitat de Catalunya en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

Sobre la cuestión descrita, ya hemos avanzado que la potestad de determinar el inicio de la tramitación o, si procede, la suspensión o la paralización de los expedientes de adopción en curso con cada país de origen de los menores se dirige a asegurar que solo se tramiten adopciones con países que ofrezcan suficientes garantías de calidad y de seguridad en el procedimiento adoptivo. En efecto, la adopción, en su dimensión internacional, más allá de lo que, en su caso, pueda derivar directamente de los tratados y que tendrá su régimen específico, no puede calificarse como materia propia de las «relaciones internacionales», en el sentido estricto en que ha sido definida por la jurisprudencia constitucional (STC 80/2012, FJ 4), y eso, con independencia de la mayor o menor dimensión social de esta institución familiar. O sea, su regulación como institución jurídica, incluida la fase administrativa o de organización, no constituye una función propia de las relaciones entre sujetos internacionales regidas por el derecho internacional, ya que por sí misma no origina obligaciones internacionales, no es generadora de responsabilidad internacional, ni tampoco se proyecta directamente sobre la política exterior, en cuanto a acción política por parte del Gobierno del Estado, que son los elementos que, en principio y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, definen esas relaciones (STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3).

Así lo avala, una vez más, la propia literalidad del precepto cuando prescribe que la Administración general del Estado «determinará» la iniciación de la tramitación de adopciones con cada país (apdo. 1) y qué países están incursos en las causas impeditivas (apdo. 3), ya que indica que estamos ante una declaración unilateral que no necesita ser complementada por manifestación alguna del Estado de origen del menor.

Las afirmaciones anteriores no descartan que la dimensión internacional que, obviamente, tienen estas adopciones pueda tener una incidencia en la propia acción exterior del Estado; incidencia que, a pesar de no implicar el ejercicio de las actividades propias de las relaciones internacionales, podría justificar la intervención estatal en esta materia, a través de los correspondientes mecanismos de coordinación. Es en este sentido que, como señaló el Dictamen del Consell Consultiu núm. 265 (FJ 5.3.C), circunscribiéndolo entonces al Convenio de la Haya, se vuelve especialmente relevante, podríamos decir imprescindible, la cooperación de autoridades para hacer efectivo el complejo procedimiento que corresponda.

En resumidas cuentas, en el ámbito de la acción exterior de las comunidades autónomas, el Tribunal Constitucional, a fin de corregir aquellas posibles deficiencias y evitar, a la vez, que eventualmente se pueda afectar perjudicialmente a la política exterior del Estado (art. 149.1.3 CE), admite que este establezca medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección exterior de las comunidades autónomas (STC 80/2012, FJ 4).

Precisamente, este fue el criterio que, como hemos visto, siguió el legislador estatal en la redacción inicial de la Ley 54/2007, donde establecía una serie de medidas normativas de coordinación y articulaba un sistema de relación entre las diferentes administraciones públicas, respetuoso con el ejercicio de las competencias respectivas, porque, como hemos visto, la efectividad de la decisión final quedaba en manos de la voluntad de cada comunidad autónoma.

Así las cosas, pues, no puede excluirse una intervención estatal que tenga como finalidad facilitar una interpretación y una aplicación homogéneas de tales criterios por parte de las entidades públicas competentes. En este sentido, si el Estado percibe que las decisiones de estas pueden ser muy dispares y que hay riesgo de que incidan negativamente en la política exterior (entendida en el sentido que la define el art. 1.2 de la Ley 2/2014), puede recurrir, preventivamente, al establecimiento de las correspondientes medidas de coordinación. En este caso, debemos recordar que, según se desprende de la jurisprudencia constitucional (STC 32/1983 y 27/1987, de 27 de febrero), el principio de coordinación operaría como un límite a la plena disposición de la competencia por parte de las comunidades autónomas, de forma que, si bien estas no están obligadas a colaborar en la política institucional que fije el Estado, sí que lo están a no entorpecerla practicando políticas distorsionantes.

Ahora bien, la reforma introducida por la Ley 26/2015, objeto de este Dictamen, ha optado por una regulación centralizadora de la fase administrativa de la adopción internacional, que otorga al Estado potestades que no le corresponden y que, directamente, priva a las comunidades autónomas de una competencia que tienen atribuida estatutariamente en materia de protección de menores y que han ejercido legítimamente sin que, además, haya sido constitucionalmente cuestionada.

Que el nuevo artículo 4.1 LAI sustituya el ejercicio de una competencia decisoria de la comunidad autónoma por una participación colaborativa de esta con el Estado no evita que se produzca la vulneración competencial explicitada, dejando de lado que la mencionada «colaboración» no se concreta en nada, ya que la Ley no especifica en ningún momento en qué consistirá. Igualmente, la anterior vulneración se mantendría aunque se entendiera que constituye un singularísimo supuesto de competencia exclusiva del Estado en colaboración con las comunidades autónomas, en el sentido que se tratara de una «actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica sobre una materia» (STC 11/1986, de 28 de enero, FJ 3), puesto que no hay título competencial que lo ampare.

Efectivamente, volviendo al examen del actual apartado 1, debemos insistir nuevamente que su finalidad no es regular una materia propia de las relaciones internacionales, ni establecer directrices de política exterior, sino que se refiere a actuaciones que consisten en el control de la salvaguardia del interés superior del menor en esta fase administrativa previa a la constitución formal de la adopción internacional.

En este sentido, la autoatribución al Estado de las decisiones de iniciar, suspender, paralizar o reabrir las adopciones con un determinado país, más allá de la fijación de las circunstancias que, con carácter general, el legislador estatal, siguiendo los convenios internacionales, ha considerado que son impeditivas de la adopción con determinados países, no puede encontrar amparo en el artículo 149.1.3 CE y, por tanto, comporta una clara vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores. Al respecto, debemos atenernos una vez más a la jurisprudencia constitucional, que establece que la dimensión exterior de un asunto (dimensión que, como hemos dicho, es innegable que tiene la adopción internacional) «no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE, que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior» (STC 46/2015, FJ 4).

b) A la misma conclusión de inconstitucionalidad hemos de llegar respecto del apartado 3 del artículo 4, ahora modificado, que también reserva para el Estado la determinación de cuáles son los países que están incursos en alguna de las circunstancias impeditivas de la adopción previstas en el apartado 2.

Ciertamente, el establecimiento unilateral de la relación de países incursos en alguna de las circunstancias que, según la misma Ley, impiden tramitar ofrecimientos de adopción tampoco presenta ninguna relación directa con la materia competencial «relaciones internacionales», tal como la ha interpretado la jurisprudencia constitucional, que hemos expuesto ampliamente en el fundamento jurídico anterior, y que, a modo de resumen, podemos decir que ha insistido en que dicha expresión no se identifica con cualquier actividad exterior ni con la política exterior, sino con las relaciones de España con otros países soberanos e independientes y con las organizaciones gubernamentales. Obviamente, tampoco se trata de una norma para resolver conflictos de leyes (art. 149.1.8 CE).

Por otra parte, la función de identificar a los países incursos en una causa impeditiva, que ahora el apartado 3 atribuye al Estado, está directamente vinculada con la que prevé el apartado 1 que acabamos de examinar, ya que constituye su presupuesto, en el sentido de que solo podrá determinarse la iniciación de la tramitación de adopciones con los países que no estén incluidos en el elenco de los que presentan alguna de las circunstancias que enumera el apartado 2.

A partir de aquí, habiendo admitido, como hace la solicitud, que es constitucionalmente legítimo que el Estado, en su función coordinadora, fije las circunstancias impeditivas de la tramitación de la adopción internacional, la posterior aplicación de estas o, mejor dicho, la determinación de si se dan o no en determinados países es, como hemos reiterado, una función vinculada a la fase administrativa de la organización del sistema de adopción internacional, que debe considerarse ajena a las «relaciones internacionales», al no generar obligaciones ni responsabilidades internacionales y, en consecuencia, incardinada claramente en el ámbito competencial de la Administración autonómica. A pesar de todo, ya hemos señalado que resulta razonable garantizar una cierta ecuabilidad en la interpretación y aplicación de las circunstancias recogidas en el artículo 4.2, para evitar o remediar los eventuales perjuicios que su proyección externa pudiera causar en la dirección y la puesta en ejecución de la política exterior del Estado. Y que, por lo tanto, el legislador estatal puede arbitrar, para alcanzar la mencionada finalidad de forma operativa, los correspondientes mecanismos de coordinación interadministrativa, pero, en todo caso, sin que eso pueda comportar el desapoderamiento competencial de la comunidad autónoma.

c) Por la misma razón, es decir, porque afecta a la regulación de una materia ajena a las relaciones internacionales y a la legislación civil, entendemos que es inconstitucional también el apartado 5, relativo al establecimiento del número de expedientes de adopción que anualmente debe remitirse a cada país de origen de los menores y, si procede, a la fijación del número máximo. Esto es así porque la necesidad de configurar un todo coherente que permita encajar las solicitudes de adopción de cada una de las comunidades autónomas y la concreta oferta del país de origen puede alcanzarse a través de instrumentos de coordinación, sin que, por este motivo, deba sustituirse a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias estatutarias.

Dentro de este mismo apartado 5, debemos dar respuesta al cuestionamiento específico que realiza la petición respecto de la habilitación reglamentaria a favor del Estado, contenida en su último párrafo. En cuanto a esta remisión, bastará decir que, una vez afirmado que la determinación por el Estado del número de expedientes de adopción internacional que deben remitirse anualmente a cada país y la fijación de un tope máximo no son constitucionalmente legítimas, tampoco lo es, lógicamente, la habilitación al reglamento que se vincula a fin de fijar los criterios y el procedimiento para hacerlo.

d) Finalmente, respecto al apartado 6 del mismo artículo 4 LAI, debemos llegar también a la misma conclusión de inconstitucionalidad, dado que la facultad de pedir información a los organismos acreditados, a terceros países o a la Oficina Permanente de la Conferencia de la Haya parte de la premisa, sin amparo constitucional, de considerar que la competencia para determinar la iniciación, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones corresponde al Estado. Visto desde otra perspectiva, no puede considerarse que la información que en este caso se recauda lo sea a efectos meramente estadísticos, sino que lo es con la finalidad de fundamentar una decisión que competencialmente no corresponde al Estado.

En consecuencia, el apartado cuatro del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la modificación que efectúa de los apartados 1, 3, 5 (párr. primero, segundo, tercero y sexto) y 6 del artículo 4 de la Ley 54/2007, es inconstitucional y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

2. Examinaremos ahora el artículo tercero, apartado ocho, de la Ley 26/2015, en la nueva redacción que da a los apartados 2, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 7 de la Ley 54/2007 y, por la conexión que tiene con él, incluiremos también en este apartado el examen de la letra j del artículo 5.1 de la misma Ley, en la redacción que, en este caso, le da el artículo tercero, apartado seis.

Los apartados del artículo 7 LAI que, según la solicitud, presentan dudas de constitucionalidad son los siguientes:

«Artículo 7. Acreditación, seguimiento y control de los organismos acreditados.

[?]

2. Competerá a la Administración General del Estado, en los términos y con el procedimiento que reglamentariamente se establezca, la acreditación de los organismos anteriormente referenciados, previo informe de la Entidad Pública en cuyo territorio tengan su sede, así como su control y seguimiento respecto a las actividades de intermediación que vayan a desarrollar en el país de origen de los menores.

[?]

4. [?] Estos profesionales deberán ser evaluados por la Administración General del Estado, previa información de las Entidades Públicas.

5. En el supuesto de que el país extranjero para el que se prevé la autorización fije un número limitado de organismos acreditados, la Administración General del Estado, en colaboración con las Entidades Públicas y con las autoridades de dicho país, determinará cuáles son los organismos que deben ser acreditados para actuar en el mismo.

Si algún país de origen de menores susceptibles de adopción estableciera un límite en el número de expedientes a tramitar por cada organismo acreditado y resultase que alguno de ellos con cupo asignado no tuviera expedientes que tramitar en dicho país, los mismos podrán tramitar, previa autorización de la Administración General del Estado en colaboración con las Entidades Públicas y con el consentimiento de las personas que se ofrecen para la adopción, expedientes que estuvieran tramitándose por otros organismos acreditados.

6. La Administración General del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, podrá establecer un número máximo de organismos acreditados para intermediación en un país concreto, en función de las necesidades de adopción internacional en ese país, las adopciones constituidas u otras cuestiones sobre la previsión de posibilidades de adopción internacional en el mismo.

7. La Administración General de Estado, a iniciativa propia o a propuesta de las Entidades Públicas en su ámbito territorial, podrá suspender o retirar, mediante expediente contradictorio, la acreditación concedida a aquellos organismos que dejen de cumplir las condiciones que motivaron su concesión o que infrinjan en su actuación el ordenamiento jurídico. Esta suspensión o retirada de la acreditación podrá tener lugar con carácter general para todos los países autorizados o sólo para algún país concreto. En estos casos se podrá determinar, si procede, la necesaria finalización de los expedientes pendientes por parte del organismo acreditado objeto de pérdida de habilitación.

8. Para el seguimiento y control de los organismos acreditados se establecerá la correspondiente coordinación de la Administración General del Estado con las Entidades Públicas.

9. Los organismos acreditados facilitarán a la Administración General del Estado información estadística sobre la tramitación de expedientes de adopción internacional.»

Por su parte, el nuevo artículo 5.1.j de la Ley 54/2007, entre otras funciones, atribuye a las entidades públicas la de:

«Informar preceptivamente a la Administración General del Estado sobre la acreditación de los organismos, así como controlar, inspeccionar y elaborar las directrices de seguimiento de los organismos que tengan su sede en su ámbito territorial para aquellas actividades de intermediación que se lleven a cabo en su territorio.»

A) El Gobierno comienza afirmando que la acreditación, seguimiento y control de los organismos que pueden actuar en funciones de intermediación para las adopciones internacionales, la suspensión y la retirada de dicha acreditación, así como la determinación del número de organismos y la concreción de cuáles deben ser los que pueden actuar en un país extranjero, que la nueva regulación atribuye a la Administración general del Estado, son funciones que deben corresponder a la Generalitat de Catalunya. Lo fundamenta en que, según los tratados internacionales y la legislación española y catalana, las adopciones internacionales pueden llevarse a cabo directamente por las comunidades autónomas, mediante las entidades públicas creadas por estas o a través de organismos colaboradores acreditados y en que, recogiendo lo ya previsto en la legislación estatal, la regulación y los requisitos de estos organismos actualmente ya se establece, en el caso de Cataluña, en el artículo 235-46 CCCat.

A partir de aquí, sostiene también que la Ley fundamenta la atribución de la facultad de acreditación al Estado no solo en una inadecuada concepción, desde el punto de vista constitucional, del título estatal «relaciones internacionales», sino también en una incorrecta interpretación de la función que el Convenio de la Haya atribuye al Estado de comunicar a la Oficina Permanente de la Conferencia el número y la dirección de los organismos acreditados por los diferentes estados (art. 13 CLH). En síntesis, alega que esta simple comunicación prevista por el Convenio no puede justificar que la función de acreditar se atribuya a la Administración estatal, ya que se trata de datos que pueden obtenerse mediante el registro de entidades acreditadas.

Añade, por otra parte, que ni la previsión de que las comunidades autónomas participen en la toma de esta decisión a través de un informe preceptivo, ni el hecho de que les corresponda el control, inspección y seguimiento de dichos organismos respecto de las actividades que deban llevar a cabo en el territorio autonómico impiden la invasión competencial denunciada.

Por último, el peticionario concluye que se produce una vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de derecho civil (art. 129 EAC) y de protección de menores (art. 166 EAC).

B) Una vez expuestas las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que el Gobierno plantea respecto de este nuevo artículo 7, pasaremos a examinar cada uno de los apartados específicamente cuestionados en el escrito de solicitud.

a) El primero es el apartado 2, que en su primer párrafo (el único cuestionado) atribuye al Estado, en los términos del procedimiento que reglamentariamente se establezca, y con el informe previo de las comunidades autónomas, la acreditación de los organismos de intermediación, así como el seguimiento y control (incluida, debemos entender, la inspección) respecto de las actividades que estos organismos deban llevar a cabo en el país de origen de los menores.

Debemos iniciar su análisis partiendo de que la actividad de acreditación, que hasta ahora correspondía a las entidades públicas de las comunidades autónomas, constituye una medida administrativa de control, cuya finalidad es salvaguardar las garantías legalmente previstas para que las adopciones internacionales se lleven a cabo con la debida consideración para el interés superior de los menores y con pleno respeto de sus derechos. Esto, ya lo avanzamos ahora, permite descartar que se trate de una materia que se pueda integrar dentro del ámbito de las relaciones internacionales, dado que es propia de la protección de menores y, más concretamente, forma parte de la fase administrativa de supervisión y control público del procedimiento de adopción. Así lo avala, por ejemplo, para el ámbito del Convenio, el apartado 5.2 (párr. 200) de la «Guía de buenas prácticas. Acreditación y organismos acreditados para la adopción», aprobada el año 2012 por la Conferencia de la Haya de derecho internacional privado, cuando, de forma clara y expresa, alude a que los referidos organismos deben concentrarse en la defensa de los derechos del menor, promover sus intereses y mejorar sus condiciones de vida.

Del mismo modo, debemos excluir también que la acreditación, seguimiento y control, en cuanto que técnicas de intervención administrativa, puedan ubicarse en el ámbito de la legislación civil. Es cierto que, como apunta la solicitud, el artículo 235-46 del Código civil de Cataluña regula estas figuras, estableciendo que la Generalitat puede acreditar a entidades colaboradoras de adopción internacional con los términos y requisitos que reglamentariamente se establezcan, pero no por eso la norma participa de una naturaleza civil. Esta ubicación se explica, sencillamente, por la voluntad del legislador catalán de unificar, en un solo texto, en este caso el Código civil, las normas que regulan la adopción nacional y la internacional (estas últimas, fundamentalmente administrativas).

La finalidad explicitada de salvaguardia del interés de los menores susceptibles de ser adoptados que, por cierto, fundamentaba el mismo artículo 7.1 de la Ley 54/2007 en su redacción originaria, se mantiene, casi de forma literal, en la nueva regulación, cuando establece los requisitos que deberán reunir las mencionadas organizaciones. Estos se sintetizan, concretamente, en los siguientes: no han de tener ánimo de lucro; los estatutos deben expresar que su finalidad es la protección de menores; han de disponer de los medios materiales suficientes y de los equipos pluridisciplinares para desarrollar estas funciones, y, finalmente, deben estar dirigidas y administradas por personas cualificadas y con experiencia en el ámbito de la adopción internacional. Sin duda alguna, todos estos requisitos se dirigen a preservar que los organismos acreditados tengan la competencia y la experiencia profesional necesarias para seguir, conocer y supervisar el procedimiento de adopción y así evitar, entre otros, el tráfico de menores y la obtención de beneficios materiales indebidos.

Para decirlo resumidamente, de las precedentes consideraciones se desprende que las previsiones que contiene el apartado 2, por su objeto y finalidad, se ubican, de forma natural, en el ámbito de la «protección de menores» que, como reiteradamente hemos dicho, corresponde en exclusiva a la Generalitat (art. 166.3 EAC).

Dicho esto, como hemos puesto de manifiesto en el análisis del nuevo artículo 4.1 LAI, resulta razonable que el Estado, con la finalidad de evitar que las actuaciones de las comunidades autónomas en materia de acreditación sean muy dispares hasta el punto que, en determinadas circunstancias, exista el riesgo de que incidan negativamente en la política exterior, pueda decidir establecer una mayor coherencia en el funcionamiento de estos organismos, acudiendo a las correspondientes medidas de coordinación.

Cabe decir, sin embargo, que el apartado 2 no ha utilizado la técnica de la coordinación, sino que, sin poseer un título constitucional que le habilite, el legislador estatal ha optado directamente por desapoderar a las comunidades autónomas de dicha competencia, limitando la participación a un informe preceptivo que tampoco tiene efectos vinculantes. Esto, además, respecto a la tramitación de las adopciones regidas por el Convenio de la Haya, supone obviar las funciones que tiene atribuidas la Generalitat como autoridad central competente, entre las que se incluye la de expedir la acreditación o, si procede, denegarla, prorrogarla, suspenderla o revocarla (párr. 115 de la mencionada «Guía de buenas prácticas», en aplicación de los arts. 6 y ss. Convenio).

Todo lo anterior, sin perder de vista, asimismo, que la acción de acreditar tiene una naturaleza meramente ejecutiva. Es decir, la Administración debe limitarse a comprobar que en los organismos que intervendrán en el procedimiento de la adopción concurren los requisitos y condiciones legalmente establecidos que garantizan su solvencia técnica y profesional (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 10 y 11, y DCGE 3/2011, de 24 de marzo, FJ 3.3).

En cualquier caso, huelga decir que la inconstitucionalidad que deriva de esta privación y consiguiente asunción por parte del Estado de la actividad de acreditación no puede verse enervada por la emisión del informe preceptivo que, según prescribe este mismo precepto, deberán emitir las comunidades autónomas. Como hemos dicho, a este informe se refiere también el artículo 5.1.j, en la redacción que le da el artículo tercero, apartado seis, de la Ley que estamos examinando, cuando asigna a las entidades públicas en materia de adopción internacional, entre otras, la función de informar preceptivamente a la Administración general del Estado sobre dicha acreditación; por lo tanto, en este punto, sufre del mismo vicio de inconstitucionalidad que el artículo 7.2, antes referido.

Como consecuencia lógica de haber atribuido al Estado la competencia para la acreditación de los organismos que nos ocupan, el mismo apartado 2 le otorga también el control y seguimiento de las actividades de intermediación que desarrollen en el país de origen de los menores. Sobre esta cuestión, debemos decir que la directa vinculación que existe entre la función de control y seguimiento de los organismos y la función, igualmente administrativa, de acreditación previa, que es su presupuesto, debe llevarnos necesariamente, y con idéntica fundamentación de falta de título competencial, a la misma conclusión de inconstitucionalidad de la norma, también en este aspecto.

Ello comporta, por consiguiente, que la distinción entre el control y seguimiento de las actividades de los organismos acreditados que se llevan a cabo en el país extranjero (art. 7.2) y el control, inspección y seguimiento de estos mismos organismos en relación con las actividades que ejecuten en el territorio de la comunidad autónoma (arts. 7.3 y 5.1.j), a los efectos de atribuir la competencia al Estado, en el primer caso, y a las comunidades autónomas, en el segundo, no encuentra amparo constitucional en ningún título competencial del Estado.

En efecto, aunque la propia naturaleza de las funciones que corresponde desarrollar a estos organismos implica ?insistimos una vez más? que deban llevarse a cabo, necesariamente, en otro país, no por eso se justifica que las comunidades autónomas deban quedar desposeídas de las funciones de supervisión de las actividades que aquellos realicen en el extranjero. Todo ello, sin perjuicio de que el Estado pueda establecer, como decíamos, instrumentos de coordinación que faciliten la homogeneidad técnica en determinados aspectos (STC 32/1983, FJ 2) y, aparte, también, que la autoridad competente del país de origen del menor pueda colaborar en el control de las actividades de los organismos que actúen en su territorio.

b) Respecto al apartado 4, el Gobierno denuncia que desplaza a las comunidades autónomas en la función de evaluar a los profesionales de las entidades que actúan en los países de origen del menor (último párrafo). En este punto, debemos partir, nuevamente, de la consideración de la adopción como medida de protección de menores y de que, como tal, requiere, indudablemente, la intervención de profesionales cualificados y con conocimientos especializados, es decir, que tengan la capacitación profesional necesaria para atender a las obligaciones que derivan de la función que legalmente tienen encomendada.

Para alcanzar dicha capacitación, puede preverse el establecimiento de programas de formación o, en su caso, procedimientos de evaluación de las capacidades de los profesionales de los organismos acreditados, ya que son medidas que permiten garantizar la profesionalidad y, por tanto, la implementación de buenas prácticas en la tramitación de los expedientes de adopción internacional, como una buena manera de asegurar, a la vez, que quede garantizado el interés de los menores que vayan a ser adoptados. Ahora bien, este control administrativo, que hasta ahora ejercían los órganos autonómicos competentes (último inciso del apdo. 6, del art. 7 de la misma Ley) y que, como acabamos de indicar, constituye un eslabón más en el complejo engranaje normativo diseñado para garantizar que sea respetado el mencionado interés, debe corresponder a la Generalitat de Catalunya, en cuanto que es la Administración competente en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

c) Los apartados 5 y 6 del nuevo artículo 7 incurren igualmente en vicio de inconstitucionalidad, porque carecen también de un título competencial que los habilite. Es decir, la determinación de qué organismos deben ser autorizados en los países que limitan el número de los que pueden actuar (apdo. 5, párr. 1); la autorización para la reasignación de expedientes en los organismos acreditados que no tuvieran expedientes que tramitar (apdo. 5, párr. 2), así como la fijación del número máximo de organismos para intermediación en un país concreto, en función de las necesidades de adopción internacional en ese país o de otras previsiones (apdo. 6), son decisiones administrativas que, como argumentaremos a continuación, afectan sustancialmente al ámbito organizativo de la protección de menores.

En concreto, estas determinaciones tienen como objetivo facilitar, tanto en beneficio de las personas que se ofrecen para adoptar como, lógicamente, también de los propios menores, que haya una mayor adecuación de la demanda interna de adopciones internacionales a la oferta por parte de los países de origen o, dicho de otra manera, que el número de organismos acreditados que pueden actuar en ciertos países de origen sea razonable y realista en función del número de adopciones factibles en estos últimos.

Es evidente, consiguientemente, que, una vez más, nos encontramos ante funciones que no tienen relación con la competencia estatal que el artículo 149.1.8 CE reserva en cualquier caso al Estado en materia de «legislación civil», ni tampoco, insistimos, de una materia que sea propia de las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Sencillamente, son decisiones administrativas unilaterales que no requieren la intervención concurrente del país de origen y que no generan ningún tipo de obligaciones para el Estado, como lo demuestra el hecho de que aquellos países no estén obligados a aceptar la actuación, en su territorio, de los organismos acreditados por otro país. Esto no quita, obviamente, que este sea un ámbito en el que resulta ciertamente conveniente la comunicación entre las autoridades centrales (art. 9 LAI y art. 7 Convenio), porque facilita en gran manera la determinación de cuál debe ser el perfil y el número de organismos acreditados necesarios para atender las necesidades reales de adopción internacional en el país de origen.

Lo mismo debe afirmarse, por una parte, respecto de la autorización (que, según parece, en este caso se suma a la acreditación) que este mismo apartado 5 exige para que los organismos acreditados para actuar en un país que no tuvieran expedientes asignados puedan tramitar expedientes de otros organismos acreditados (párr. segundo), y, por otra, respecto del establecimiento del número máximo de organismos acreditados para un país concreto en función de las necesidades de adopción internacional que pudiera tener aquel país, al que hace referencia el apartado 6.

Efectivamente, regulan cuestiones de mera operatividad que afectan a la redistribución de expedientes entre organismos y se dirigen a evitar que se creen expectativas no realistas en las personas que se ofrecen para adoptar; cuestiones todas ellas que no tienen nada que ver con el ámbito propio de las relaciones internacionales, ni, desde luego, con el derecho civil. Y esto no cambia porque ambos apartados prevean que el Estado debe tomar estas decisiones «en colaboración» con las comunidades autónomas, ya que parte de la privación efectiva, y sin amparo constitucional, de la competencia. En este sentido, debemos recordar, una vez más, que el solo hecho de que en la adopción internacional siempre esté presente un elemento de extranjería no puede justificar este desapoderamiento de funciones que la norma introduce. Lo contrario, como ha señalado la STC 33/2005, FJ 11), «equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación».

Lo que acaba de indicarse no excluye que, también en el presente caso, la necesidad de encajar el conjunto de organismos acreditados con el número limitado que haya fijado un determinado país (apdo. 5, párr. 1.º) pueda suponer que el Estado ejerza sus funciones de coordinación para la salvaguardia de unos hipotéticos efectos negativos en la política exterior.

d) En relación con el apartado 7 del artículo 7, ahora modificado, el Gobierno entiende que la función de suspender o retirar la acreditación a los mencionados organismos vulnera también las competencias de la Generalitat, señalando, además, que resulta contradictorio con las funciones de seguimiento y control que la propia Ley reconoce a las comunidades autónomas. En este punto, bastará con afirmar que, habiendo considerado inconstitucional que se atribuya al Estado la función de otorgar la acreditación, también lo debe ser la de suspenderla o retirarla, vista la estrecha vinculación existente entre estas actuaciones. Es decir, en la medida en que los actos de suspensión o retirada de la acreditación consisten en la vertiente negativa de esta actividad administrativa, como es la privación de efectos, la legitimación para otorgarlos debe corresponder, lógicamente, a la propia Administración, en nuestro caso, según ya ha quedado dicho, a la Generalitat.

La anterior conclusión de inconstitucionalidad vale también para el caso, previsto en este mismo apartado, referido a cuando la suspensión o retirada lo sea a propuesta de las entidades públicas en el ámbito territorial del que se trate, ya que lo relevante es que la Ley atribuye la capacidad decisoria al Estado, sin un título competencial que le habilite.

e) Siguiendo con el mismo artículo 7 y respecto de su apartado 8, que, como ha quedado transcrito, prevé la coordinación de la Administración del Estado con las entidades públicas en las funciones de seguimiento y control de los organismos acreditados, debemos llegar también a concluir que es inconstitucional.

Y esto es así porque el precepto parte de la concurrencia de una doble atribución competencial de las funciones de inspección y control de los organismos acreditados que, según hemos concluido al examinar el apartado 2, no encuentra amparo constitucional. Nos referimos, por un lado, al control y al seguimiento de las actividades de intermediación que estos organismos deban desarrollar en los países de origen de los menores que se atribuyen al Estado sin un título competencial que le habilite, y, por otro, a las funciones de control, inspección y seguimiento que corresponden a las comunidades autónomas, es decir, las que se proyectan sobre las actividades de estas mismas entidades, cuando se desarrollan en el propio territorio.

En consecuencia, nos encontramos ante una previsión de instrumentos de coordinación entre ambas administraciones que se fundamenta en la complementariedad de un reparto competencial que, como hemos visto, otorga indebidamente al Estado el seguimiento y control de las actividades que los organismos acreditados lleven a cabo en el exterior. Por lo tanto, en la medida en que la atribución mencionada, según ya ha quedado argumentado, no puede encontrar amparo constitucional, tampoco lo encuentra la previsión de que las administraciones públicas deban coordinarse para evitar duplicidades o interferencias en la actuación de cada una en el ámbito territorial correspondiente, de modo que se produce también una vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

f) Por último, respecto al apartado 9 del mismo artículo 7, el Gobierno se limita a afirmar que no parece coherente con el reconocimiento a las comunidades autónomas de funciones de control y seguimiento de las entidades colaboradoras, ni ajustado al sistema de distribución de competencias, que la Ley prevea que los organismos colaboradores informen directamente a la Administración estatal sobre la tramitación de expedientes de adopción internacional, obviando la intervención de las comunidades autónomas.

Sobre dicha previsión normativa, debemos tener presente que, tal como establece la LRJPAC, el intercambio de información se convierte en condición inexcusable para articular el desarrollo ordenado de la actividad de las diversas administraciones que proyectan sus competencias sobre el mismo ámbito territorial, personal y, en ocasiones, material. Este principio lo concreta la letra c del artículo 4 LRJPAC, que afirma que las administraciones públicas han de «[f]acilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias».

En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha avalado que deba facilitarse este tipo de información entendiendo que el Estado puede regular «instrumentos de mero conocimiento y análisis con el fin, no de constreñir indebidamente la capacidad autonómica de acción, sino de ayudar a un mejor diseño de las políticas públicas, proporcionando datos y valoraciones que la variedad de actores involucrados [?] puede tener en cuenta» (STC 138/2013, de 6 de junio, FJ 4).

Aplicando la anterior doctrina, debemos concluir que el apartado 9 del artículo 7 LAI no vulnera la Constitución, ya que, al referirse a la transmisión de una información sobre la tramitación de expedientes de adopción internacional con finalidad estadística, no constriñe la capacidad de la Generalitat para actuar en el ámbito de la protección de menores, es decir, permite que el Estado, al amparo de su función coordinadora, pueda hacer un mejor diseño de las políticas públicas.

Finalmente, la misma vulneración constitucional en la que incurren los nuevos apartados 2, 4, 5, 6, 7 y 8 del presente artículo 7 debe extenderse también, por conexión, a pesar de que no ha sido solicitado, al apartado 10, que establece lo siguiente:

«10. La Administración General del Estado ejercerá las competencias previstas en los apartados 2, 4, 5, 6, 7 y 8 del presente artículo, en los términos y con el procedimiento que reglamentariamente se determinen.»

La remisión reglamentaria para la determinación de los términos y el procedimiento que deben regir el ejercicio, por parte de la Administración del Estado, de unas competencias que, según hemos concluido, no le corresponden, sufre del mismo vicio de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que los preceptos legales en que se sustenta.

Por consiguiente, el apartado ocho del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la modificación que efectúa del apartado 2 (primer párrafo); el apartado 4, en el inciso «[e]stos profesionales deberán ser evaluados por la Administración General del Estado, previa información de las Entidades Públicas»; el apartado 5; el apartado 6; el apartado 7; el apartado 8; y por conexión el apartado 10 del artículo 7, así como el apartado seis del artículo tercero, en el nuevo redactado que da a la letra j del apartado 1 del artículo 5, en el inciso «[i]nformar preceptivamente a la Administración General del Estado sobre», de la Ley 54/2007, no encuentran amparo en la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), ni tampoco en la legislación civil (art. 149.1.8 CE), y vulneran, por lo tanto, las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

3. El artículo tercero, apartado nueve, de la Ley 26/2015, en la nueva redacción que da a los apartados 1 y 2 del artículo 8, dispone lo siguiente:

«Artículo 8. Relación de las personas que se ofrecen para la adopción y los organismos acreditados.

1. Las personas que se ofrecen para la adopción podrán contratar los servicios de intermediación de cualquier organismo que se encuentre acreditado por la Administración General del Estado.

2. [?]

El modelo básico de contrato ha de ser previamente homologado por la Administración General del Estado y las Entidades Públicas, en la forma en que se determine reglamentariamente.

[?]»

A) La solicitud del Gobierno entiende, por una parte, que la referencia hecha a que los servicios de intermediación deberán contratarse con un organismo acreditado por la Administración general del Estado es inconstitucional y vulnera el artículo 166.3 EAC. Y, por otra, considera que la voluntad del legislador de atribuir a la Administración estatal cualquier actuación que se proyecte fuera del territorio del Estado, que es el criterio que inspira toda la modificación, en este precepto llega hasta el punto de atribuir a la Administración estatal la función de homologar al modelo básico de contrato entre las personas que se ofrecen para la adopción, con la consiguiente vulneración del mismo artículo 166.3 EAC.

B) Una vez ha quedado fijado el posicionamiento del Gobierno, pasaremos a examinar los dos apartados cuestionados.

a) Comenzando por el apartado 1, cabe decir que, habiendo concluido que la atribución de la función de acreditación efectuada por el artículo 7.2 al Estado es inconstitucional, idéntico pronunciamiento debemos hacer, sin que sea necesaria otra argumentación, en relación con el inciso que establece que los servicios de intermediación se podrán contratar con cualquier organismo que haya sido acreditado «por la Administración General del Estado».

b) En cuanto al examen del apartado 2, que prevé un modelo básico de contrato que debe ser previamente homologado no solo por las entidades públicas competentes (como establecía el segundo párrafo del artículo 8.1 LAI, hasta ahora vigente), sino también por la Administración general del Estado, entendemos que implica igualmente la asunción por este último de una competencia que corresponde estatutariamente a las comunidades autónomas, sin que pueda encontrar amparo en el artículo 149.1.8 CE, que reserva al Estado la «legislación civil», a la que se remite la disposición final decimoquinta, ni, menos aún, en la relativa a «relaciones internacionales».

Si bien el contrato de intermediación en adopción internacional se puede catalogar como contrato de servicios perteneciente al ámbito del derecho privado, el precepto que estamos examinando no regula el régimen jurídico obligacional del contrato, sino que se limita, igual que efectuaba la legislación que ahora se modifica (entonces atribuyéndola a la entidad pública competente), a la homologación administrativa de los modelos contractuales.

El establecimiento de modelos y su homologación administrativa no afecta al régimen sustantivo del contrato ni, por consiguiente, a su validez y eficacia. Pero es que, aunque se llegara a considerar que tiene algún tipo de vinculación con el derecho contractual, lo cierto es que el requisito de la homologación de ninguna manera puede afectar a la competencia estatal sobre las bases de las obligaciones contractuales y, por tanto, se trata de una función que corresponde en exclusiva a la Generalitat ex artículo 166.3 EAC. Así resulta también de la jurisprudencia constitucional, ya que la homologación de modelos contractuales no se inmiscuye en aquello que configura o define el contrato en cuestión, porque no regula ningún aspecto relativo a los derechos y obligaciones de las partes en el marco de la relación jurídica privada (STC 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 11).

Por todo lo que se acaba de exponer, el apartado nueve del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la modificación que efectúa del inciso «por la Administración General del Estado» del apartado 1 y del inciso «la Administración General del Estado y» del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 8 de la Ley 54/2007, es inconstitucional y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

4. Finalmente, examinaremos la disposición adicional tercera de la Ley 26/2015, apartado 1, que dispone lo siguiente:

«Disposición adicional tercera. Criterios comunes de cobertura, calidad y accesibilidad.

El Gobierno promoverá con las Comunidades Autónomas el establecimiento de criterios comunes y mínimos estándares de cobertura, calidad y accesibilidad en la aplicación de esta ley en todo el territorio y, en todo caso, en lo relativo a:

1. Composición, número y titulación de los equipos profesionales de la entidad pública de protección de menores competente territorialmente que deben intervenir en situaciones tales como: riesgo y desamparo de menores, entrega voluntaria de la guarda, programas para la vida independiente de los jóvenes que estén bajo una medida de protección, procesos de acogimiento y adopción. [?]»

A) El órgano solicitante se limita a afirmar que esta disposición podría vulnerar la competencia de la Generalitat para la regulación del régimen de las instituciones públicas de protección de menores (art. 166.3 EAC).

B) La simple lectura de esta disposición, que hay que advertir que no es aplicable a la adopción internacional sino a otras instituciones de tutela de los menores, corrobora que debamos descartar que pueda encontrar amparo competencial en la materia «legislación civil» y también que afecte al ámbito de las «relaciones internacionales». Efectivamente, sin que sea necesario ningún tipo de esfuerzo interpretativo, es obvio que, por su contenido y finalidad, promover el establecimiento de esos criterios comunes y estándares respecto de la composición, número y titulación de los equipos profesionales, ni directa ni indirectamente incide en el ámbito civil. Es decir, que el Estado con las comunidades autónomas deban promover la armonización en la composición de los equipos de las entidades públicas, a pesar de que esté configurada como una obligación de fomento («promoverá»), que no garantiza la consecución efectiva de la mencionada pretensión uniformizadora, choca frontalmente con el artículo 166.3 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección de menores.

De hecho, la propia redacción del precepto examinado, que focaliza esta voluntad de equiparación o de igualación en los equipos profesionales que actúan en situaciones de riesgo y desamparo de menores, entrega voluntaria de la guarda por parte de la entidad pública o programas para la vida independiente de los jóvenes, encaja, de forma casi literal, en la competencia exclusiva de la Generalitat sobre protección de menores, tal como la describe el artículo 166.3.a EAC.

Así pues, aunque, según expresa el preámbulo y ha quedado expuesto en el fundamento jurídico primero, la Ley puede pretender, legítimamente, erigirse en «una referencia para las comunidades autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia», eso no puede traducirse, miméticamente, en facultar a la Administración del Estado para intervenir, activamente, en el fomento de la implementación de una regulación uniforme en todo el Estado en la materia que ahora nos ocupa (organización de los servicios de protección de menores de las administraciones territoriales) y comprometer también a las comunidades autónomas a promover este objetivo, ya que el Estado no dispone de una competencia sustantiva que lo justifique.

En conclusión, el apartado 1 de la disposición adicional tercera de la Ley 26/2015 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

 

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

Primera. El apartado cuatro del artículo tercero de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, en la redacción que da al apartado 1; el apartado 3; los párrafos primero, segundo, tercero y sexto del apartado 5, y el apartado 6, del artículo 4 de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por mayoría de siete votos a favor y uno en contra.

 

Segunda. El apartado seis del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la redacción que da a la letra j del apartado 1 del artículo 5, en el inciso «Informar preceptivamente a la Administración General del Estado sobre», de la Ley 54/2007, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Tercera. El apartado ocho del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la redacción que da al primer párrafo del apartado 2; el apartado 4, en el inciso «Estos profesionales deberán ser evaluados por la Administración General del Estado, previa información de las entidades públicas»; el apartado 5; el apartado 6; el apartado 7; el apartado 8, y, por conexión, el apartado 10 del artículo 7 de la Ley 54/2007, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Cuarta. El apartado nueve del artículo tercero de la Ley 26/2015, en la redacción que da al apartado 1, en el inciso «por la Administración General del Estado», y al párrafo segundo del apartado 2, en el inciso «la Administración General del Estado y», del artículo 8 de la Ley 54/2007, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Quinta. El apartado 1 de la disposición adicional tercera de la Ley 26/2015 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 y .8 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Sexta. El resto de preceptos solicitados no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

 

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

 

Barcelona, 29 de septiembre de 2015

 

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

 

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones