Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 14/2015 del 01 de enero de 2015

Contestacion

DICTAMEN 14/2015, de 22 de septiembre, sobre la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (BOE núm. 168, de 15 de julio de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 28 de agosto de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del día 25 de agosto de 2015 (Reg. núm. 4922), por el que, en cumplimiento de lo que prevén los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 25 de agosto de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

El órgano solicitante requiere de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de septiembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 9 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. núm. 4936) un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales que adjuntaba un informe elaborado por la Dirección General de Política Financiera, Seguros y Tesoro del Departamento de Economía y Conocimiento.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de septiembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat ha solicitado de este Consell la emisión de dictamen sobre determinados preceptos de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (en lo sucesivo, Ley 20/2015), en particular los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1.

A fin de delimitar el objeto del Dictamen, describiremos, primeramente, el objeto de la Ley y el contexto normativo en el que se inserta, así como, seguidamente, el contenido de los preceptos solicitados y los motivos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan.

1. La Ley 20/2015 contiene 213 artículos divididos en ocho títulos, además de un título preliminar, veinte disposiciones adicionales, trece disposiciones transitorias, una derogatoria, veintiuna disposiciones finales y un anexo.

La Ley regula la ordenación y la supervisión de la actividad aseguradora y reaseguradora privada con la finalidad de proteger los derechos de los tomadores de los seguros, de los asegurados y de los beneficiarios. La intervención pública en este sector es más intensa que respecto de otros tipos de servicios por razón de la especial naturaleza de la actividad aseguradora, que consiste, tal como expresa el preámbulo, en el intercambio de una prestación presente y cierta, la prima, por una prestación futura e incierta, la indemnización. Esta configuración de la actividad determina la necesidad de comprobar el mantenimiento de un nivel de solvencia suficiente que permita a las entidades aseguradoras y reaseguradoras hacer frente a la obligación de indemnizar cuando se produzca el siniestro cubierto.

La ordenación del sector de seguros privados se inició con la Ley de 14 de mayo de 1908, que estuvo vigente casi cincuenta años, hasta la entrada en vigor de la Ley de 16 de diciembre de 1954. Ambas normas tenían como punto de partida un modelo de control previo de la actividad, pero no articulaban medidas eficaces de control y de corrección de las eventuales disfuncionalidades desde el punto de vista de la solvencia de las entidades, carencia especialmente sensible ante la evolución del mercado de los seguros con el transcurso del tiempo.

La primera regulación postconstitucional del sector se efectuó a través de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado, que contenía una regulación adaptada a la realidad del mercado con la finalidad última de proteger al asegurado. Esta norma fue derogada y sustituida por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados, que incorporaba varias directivas comunitarias en materia de libre prestación de servicios en el sector. Debemos mencionar, sin perjuicio de lo que expondremos en el fundamento segundo, que ambas leyes fueron objeto de sendas sentencias del Tribunal Constitucional, la STC 86/1989, de 11 de mayo, y la STC 173/2005, de 23 de junio, que resolvieron varios recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra ellas por motivos competenciales.

En virtud de la habilitación contenida en la disposición final cuarta de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, se aprobó el Real decreto legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprobaba el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados. Dicho decreto legislativo armonizó y regularizó los diferentes textos legales aprobados en esta materia a fin de incorporar las sucesivas directivas reguladoras de los elementos funcionales y organizativos de las entidades aseguradoras.

La Ley objeto de Dictamen deroga y sustituye el mencionado Decreto legislativo como consecuencia de la necesidad, según el preámbulo, de incorporar la Directiva 2009/138/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Directiva Solvencia II), así como la Directiva 2014/51/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, conocida como Directiva Ómnibus II, donde se regulan los poderes de las autoridades europeas de supervisión.

En el ámbito de Cataluña, es necesario destacar la amplia presencia que tradicionalmente han tenido las mutualidades de previsión social en el sector asegurador. Este hecho ha determinado una relevante actividad normativa iniciada con la Orden de 20 de junio de 1986, que establecía el régimen jurídico aplicable a las mutualidades de previsión social de Cataluña, así como el Decreto 102/89, de 17 de abril, que regulaba el funcionamiento de los órganos sociales de las mutualidades de previsión social voluntaria de Cataluña, que continuó con la Ley 28/1991, de 23 de diciembre, de las mutualidades de previsión social, y que llega hasta la Ley 10/2003, de 13 de junio, sobre mutualidades de previsión social, actualmente vigente, desarrollada por el Decreto 279/2003, de 4 de noviembre, de desarrollo de determinados aspectos de la Ley 10/2003, de 13 de junio, sobre mutualidades de previsión social.

2. La solicitud plantea dudas de adecuación al orden competencial respecto de cuatro preceptos de la Ley 20/2015: los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1.

El artículo 19, bajo la rúbrica «Distribución de competencias», establece el alcance de las competencias de las comunidades autónomas en la materia de ordenación de entidades aseguradoras y reaseguradoras. El apartado primero fija un triple criterio de conexión a fin de determinar el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas en la materia, de forma que estas deben ejercerse respecto de las entidades que tengan la sede social en el territorio de una comunidad autónoma y circunscriban el ámbito de operaciones y la localización de los riesgos en este territorio. Por otra parte, respecto a las competencias ejecutivas, el precepto, en la letra b de su primer apartado, prevé que las funciones de ordenación y supervisión de las entidades aseguradoras que se otorgan a la Administración general del Estado las ejercerán las comunidades autónomas respecto de aquellas entidades que cumplen el triple criterio de conexión, salvo la autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora, así como su revocación, que en todo caso quedarán reservadas al Estado. Asimismo, corresponden al Ministerio de Economía y Competitividad y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones las funciones ejecutivas en relación con las entidades españolas que actúen en el ámbito de la Unión Europea o entidades europeas que operen en España.

En opinión del escrito de solicitud, la previsión del triple criterio de conexión plantea la duda de si la aplicación de un criterio totalmente riguroso y cerrado al aplicarlo «puede significar en la práctica el vaciamiento de la competencia autonómica al respecto». En cuanto a la reserva al Estado de funciones ejecutivas, considera que plantean dudas de constitucionalidad dado que «no parecen suficientemente justificadas y que la actuación de las entidades en el marco europeo no comporta alteración del orden competencial interno».

El artículo 56 regula la supervisión de sucursales de entidades aseguradoras autorizadas en un Estado miembro de la Unión Europea, que corresponderá a las autoridades de dicho Estado, tras informar previamente a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Según la solicitud, dicho precepto supone la negación de la función ejecutiva que corresponde a las comunidades autónomas.

El artículo 60 regula las agencias de suscripción de riesgos que actúen en España en nombre y por cuenta de entidades aseguradoras autorizadas por un Estado miembro, y prevé que la actividad de estas agencias exija autorización administrativa previa otorgada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. La solicitud considera que el precepto niega las competencias autonómicas respecto de aquellas agencias que hayan limitado su ámbito de actuación al territorio de una comunidad autónoma.

Finalmente, el artículo 109.1 dispone que corresponde a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones el ejercicio de las funciones de supervisión sobre las entidades aseguradoras y reaseguradoras autorizadas para operar en España. Esta reserva de funciones a favor del Estado, en opinión del Gobierno, ignora las competencias autonómicas y no respeta el orden de reparto competencial en la materia.

3. A fin de dar respuesta a la solicitud, una vez delimitado el objeto del Dictamen, expondremos en el fundamento jurídico segundo el canon de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable a la distribución de funciones ejecutivas en materia de ordenación de seguros y lo aplicaremos a los preceptos solicitados.

Segundo. La distribución de competencias en materia de ordenación de seguros y su aplicación a los preceptos de la Ley 20/2015 objeto de dictamen

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen y el contexto normativo en el que se inserta la Ley 20/2015, de 14 de julio, y se han expuesto los motivos en los que se fundamenta la solicitud de dictamen, nos corresponde en este fundamento jurídico determinar cuál es el ámbito material sobre el que se proyecta la disposición citada, concretar el canon interpretativo aplicable a la regulación del sector afectado y, finalmente, en el último apartado, aplicarlo a los artículos de la Ley sobre los que se solicita nuestra opinión consultiva.

1. Como punto de partida, cabe indicar que la disposición final decimocuarta de la Ley prevé expresamente que esta se dicta al amparo de la competencia del Estado para establecer las bases de la ordenación de los seguros (art. 149.1.11 CE) y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). La citada disposición exceptúa los dos títulos competenciales anteriores respecto de un conjunto concreto de preceptos, que no constituyen el objeto de nuestro análisis consultivo, invocando como títulos competenciales los atribuidos por el artículo 149.1.3 CE (relaciones internacionales); 149.1.6 CE (legislación mercantil y legislación procesal); 149.1.8 CE (legislación civil), y, finalmente, 149.1.14 CE (hacienda general y deuda del Estado).

Por su parte, el Gobierno, en su solicitud de dictamen, invoca el artículo 126.3 y .4 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia compartida sobre la actividad de las entidades a que se refieren los apartados 1 y 2, es decir, en lo que ahora interesa, las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador y que no sean las mutualidades de previsión social no integradas en el sistema de Seguridad Social, incluyendo los actos de ejecución reglados que le atribuya la legislación estatal, así como la competencia compartida sobre disciplina, inspección y sanción de dichas entidades.

Por lo tanto, en primer término debemos determinar cuál es el título competencial aplicable a la regulación contenida en la Ley 20/2015, ateniéndonos al contenido y la finalidad de la norma y, si procede, a los preceptos concretos que se cuestionan (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

En este sentido, en nuestra opinión, es suficientemente ilustrativo remitirse primeramente a lo que prevé el artículo 1 cuando expresa que «[e]sta Ley tiene por objeto la regulación y supervisión de la actividad aseguradora y reaseguradora privada comprendiendo las condiciones de acceso y ejercicio y el régimen de solvencia, saneamiento y liquidación de las entidades aseguradoras y reaseguradoras» y añade que la finalidad principal es la de «proteger los derechos de los tomadores, asegurados y beneficiarios, así como de promover la transparencia y el desarrollo adecuado de la actividad aseguradora».

La disposición que analizamos, que contiene una regulación prolija y compleja, tiene como principal destinatario los diferentes agentes que intervienen en el sector de los seguros privados, y que se enumeran detalladamente en el artículo 2, entre los que destacan las entidades aseguradoras y reaseguradoras con domicilio social en España; las sucursales establecidas en España de entidades domiciliadas en terceros países; los grupos de entidades; los profesionales y las entidades que ejercen alguna de las funciones que prevén esta Ley o sus disposiciones complementarias de despliegue, y los liquidadores de entidades aseguradoras y reaseguradoras. El objeto es ordenar y tutelar la actividad aseguradora; concretar las condiciones de acceso y de ejercicio de la actividad; garantizar el régimen de máxima solvencia económica y financiera del sector y, finalmente, regular los principales aspectos de la gestión y organización de las entidades que integran el sector.

Si nos atenemos al contenido concreto de la norma, observamos que, además de prever un conjunto de disposiciones generales referidas al objeto, ámbito de aplicación y distribución de competencias entre las administraciones públicas implicadas (título I), el resto del articulado gira alrededor únicamente y exclusivamente del sector asegurador. Así: acceso a la actividad aseguradora y reaseguradora (título II), regulando de forma amplia y detallada el régimen de la autorización administrativa para acceder a la actividad; ejercicio de la actividad (título III); supervisión de entidades y grupos de entidades aseguradoras y reaseguradoras (títulos IV y V); medidas de control y de intervención sobre el sector en supuestos de deterioro financiero (título VI); revocación, disolución y liquidación de entidades y grupos de entidades (título VII), y, finalmente, infracciones y sanciones (título VIII).

Además, no podemos obviar que este sector representa un papel esencial en el ámbito financiero, con el que está plenamente imbricado y con el que existe una plena interconexión, hecho que ha justificado históricamente una intervención más intensa que en otros sectores económicos por parte de la Administración pública, de suerte que, como se expresa en el propio preámbulo, ello ha comportado que «la ordenación y supervisión de las entidades aseguradoras por los poderes públicos resulte una materia de interés público, para comprobar que mantienen una situación de solvencia suficiente que les permita cumplir su objeto social» (apdo. I, párr. primero). Precisamente, constituye uno de los aspectos más relevantes de la Ley la regulación de la evaluación de la situación financiera de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, que «ha de basarse en sólidos principios económicos, incorporando en el proceso la información proporcionada por los mercados financieros, así como los datos disponibles sobre los riesgos asumidos» (apdo. V, párr. I). Así pues, los aspectos relacionados con la regulación de la solvencia de las entidades que operan en el sector, y la previsión de un régimen más eficaz de supervisión a fin de garantizar la protección de los tomadores, asegurados y beneficiarios, constituyen dos de las principales novedades de la Ley, y tienen su origen en las diferentes directivas comunitarias que han sido descritas en el fundamento jurídico primero, en especial en la Directiva Solvencia II, referidas de forma prioritaria al sector asegurador.

En consecuencia, parece bastante evidente que nos encontramos ante una disposición legal que tiene por objeto y finalidad principales la regulación del sector de los seguros y reaseguros, su supervisión y la solvencia de las entidades que lo integran, y es en este ámbito, el de los seguros, en el que entendemos que es necesario abordar el análisis del encuadre competencial.

2. Una vez hemos delimitado cuál es el ámbito material sobre el que se proyecta la Ley 20/2015, nos corresponde analizar el canon de constitucionalidad conforme a la doctrina jurisprudencial aplicable.

Como hemos dicho anteriormente, por un lado, el artículo 149.1.11 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases de la ordenación de los seguros. Y, por el otro, el artículo 126.3 y .4 EAC reconoce a la Generalitat la competencia compartida sobre la actividad de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador y que no sean las mutualidades de previsión social no integradas en el sistema de Seguridad Social, incluyendo los actos de ejecución reglados que le atribuya la legislación estatal, así como la competencia compartida sobre disciplina, inspección y sanción. Por consiguiente, al tratarse de una competencia compartida, es necesario delimitar en primer término cuál es el alcance de las bases estatales y, específicamente, cómo se proyectan en el ámbito material de los seguros, o, de otro modo, si la previsión del carácter básico de la Ley se extiende a las facultades ejecutivas que sobre este ámbito sectorial puedan tener reconocidas las comunidades autónomas en virtud de sus previsiones estatutarias.

La doctrina jurisprudencial parte de la regla general según la cual «debe diferenciarse entre el ejercicio de las competencias autonómicas y sus efectos, de manera que aquéllas no revierten al Estado sin más por sus efectos supraterritoriales (en el mismo sentido, STC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 5), pues, como se desprende de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63, las normas y actos autonómicos pueden tener eficacia extraterritorial y, en relación a ello, al Estado siempre le corresponderá la fijación de los puntos de conexión que ofrezcan a las Comunidades Autónomas una regla de atribución de competencias que posibilite dicha eficacia y, a la vez, evite el eventual conflicto de intereses», y añade que «[t]ales puntos de conexión, como recuerda la STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 7, ?concretan el principio de territorialidad de las competencias autonómicas, materializando la ?vinculación directa? (STC 330/1994, de 15 de diciembre) de la actividad sobre la que se ejercen y el territorio autonómico?» (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4). De este modo, el establecimiento por parte del Estado de los correspondientes puntos de conexión tiene la finalidad de posibilitar el ejercicio de las competencias autonómicas, y no puede convertirse en un mecanismo de vaciamiento competencial.

Por lo tanto, la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de la titularidad de competencias al Estado en ámbitos en principio reservados a las competencias autonómicas tiene carácter excepcional, de modo que, como ha establecido la doctrina constitucional, únicamente puede tener lugar cuando no sea posible fijar ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, no siendo posible el fraccionamiento de la actividad pública, los mecanismos de cooperación o de coordinación resulten insuficientes y la atribución de la competencia al Estado sea el único mecanismo para garantizar un cierto grado de homogeneidad en el tratamiento del fenómeno de carácter supraterritorial (STC 27/2014, FJ 4). En esta misma línea se expresan, entre otros, los DCGE 4/2011, de 14 de abril, FJ 2, y 8/2015, de 4 de junio, FJ 2.3.

De conformidad con la doctrina expuesta, la ejecución por parte de las comunidades autónomas admite, excepcionalmente, la asunción estatal de dichas funciones ejecutivas, si se manifiesta la supraterritorialidad, entendida esta como cláusula en virtud de la cual el Estado, en materias en que tiene atribuidas competencias normativas ?habiendo asumido las comunidades autónomas el resto?, se atribuye también las funciones ejecutivas porque los sujetos que intervienen en el sector material afectado o los supuestos de hecho se proyecten sobre el territorio de más de una comunidad autónoma. Esta asunción competencial de las funciones ejecutivas por parte del Estado solo será asumible cuando se den un conjunto de circunstancias fijadas por la jurisprudencia constitucional.

Pues bien, con relación al ámbito material de los seguros, el Tribunal Constitucional considera que la delimitación de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales está determinada por la concreción de los puntos de conexión fijados por el propio legislador estatal en la ley. En esta línea, la temprana STC 86/1989, de 11 de mayo, refiriéndose a la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de ordenación de los seguros privados, expresa que:

«la facultad de determinar cuál es la norma válida aplicable en cada caso ?estatal o autonómica? a las diversas entidades de seguros, es una competencia reservada al Estado por el art. 149.1.8 de la Constitución, que le atribuye la facultad para dictar ?las normas para resolver los conflictos de leyes?. En relación con la actividad aseguradora, el Estado ha ejercido efectivamente tal competencia en el citado art. 39 LOSP, al establecer en su segundo apartado los tres puntos de conexión a que ya se ha hecho referencia.» (FJ 9)

Y, siguiendo esta línea interpretativa, la STC 330/1994, de 15 de diciembre, reiteró la constitucionalidad de la fijación de un triple criterio de conexión para el ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y de ejecución respecto de las entidades aseguradoras, consistente en el domicilio social de estas, su ámbito de operaciones y la localización de los riesgos. Pero, a la vez, recuerda determinados límites interpretativos respecto al alcance que puede darse a estos criterios:

«Unos criterios que se estimaron constitucionalmente lícitos, sin perjuicio de que su interpretación requiera de algunas matizaciones como son: a) que el ?ámbito de operaciones? exige que la contratación de seguros se haga en el territorio de la Comunidad Autónoma, pero no obsta a que puedan realizarse fuera de aquél las actividades instrumentales que sean precisas; y b) que la ?localización del riesgo? asegurado no ha de identificarse con el lugar concreto en que el riesgo se consuma, sino más bien con la localización del interés asegurado.» (FJ 6)

Desde esta perspectiva, la solución fijada por la ley no resulta arbitraria o manifiestamente infundada, ya que entiende el alto tribunal que «si cada una de las conexiones expresa una vinculación directa con el territorio, mediante el cúmulo de ambas el legislador ha querido, además, que dicha vinculación sea efectiva y garantice la seguridad jurídica» (STC 330/1994, FJ 6). Concluye, finalmente, que el carácter territorial de los criterios de conexión se fundamenta en la misma idea de territorialidad de las competencias autonómicas, para evitar la posibilidad de que una entidad de seguro se dedique a asegurar en una comunidad autónoma riesgos localizados fuera del territorio de esta, invadiendo competencias propias del Estado o de otra comunidad autónoma.

No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reiterado la necesidad de que el triple criterio de conexión que delimita las competencias autonómicas en materia de seguros no sea objeto de interpretaciones estrictas o rigurosas. Así, en la STC 173/2005, el Tribunal Constitucional ha manifestado que «debemos rechazar una interpretación de los puntos de conexión tan estricta y rigurosa que determine el desplazamiento de la competencia ejecutiva como consecuencia de la realización tanto de actividades instrumentales y distintas de la específicamente aseguradora como de acontecimientos ajenos a los ámbitos de intervención del legislador y de la Administración competente». A partir de esta premisa interpretativa, se identifican algunos supuestos que permitirían afirmar el ejercicio de la competencia autonómica, como el cambio de domicilio del tomador del seguro o el traslado de los bienes asegurados, o «la mera formalización esporádica o eventual de contratos de seguro más allá del territorio autonómico, siempre que esa actuación no desvirtúe la coherencia y efectividad de los puntos de conexión elegidos por el legislador estatal» (FJ 11).

Finalmente, cabe señalar que la constitucionalidad de los puntos de conexión en materia de seguros ha sido reafirmada en la STC 215/2012, de 14 de noviembre, FJ 2, cuando, refiriéndose a la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2003, de 13 de junio, sobre mutualidades de previsión social, asevera que:

«los puntos de conexión válidamente establecidos por el legislador estatal ?delimitan el alcance territorial de las competencias normativas y ejecutivas que en materia de seguros corresponden a las distintas Comunidades Autónomas? [?], no siendo posible que el legislador autonómico ignore esa delimitación y se alce sobre la misma extendiendo el ámbito subjetivo de su propia competencia más allá de los límites infranqueables erigidos por el Estado en ejercicio de sus competencias básicas en la materia. De lo contrario se ignoraría la eficacia normativa vinculante de lo básico y la constatación de que dichos puntos de conexión ?concretan el principio de territorialidad de las competencias autonómicas [?]?.»

Conviene, sin embargo, poner de manifiesto que la doctrina que acabamos de exponer no ha sido unánime en el seno del Tribunal Constitucional. Así, tanto en la STC 330/1994 como en la 173/2005 se formularon sendos votos particulares porque consideraban que el triple criterio de conexión limitaba el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas a una «intraterritorialidad reforzada» que las vaciaba de efectividad, reduciendo las comunidades autónomas «a la condición de gestores de fenómenos estrictamente locales e intereses particularistas, en lugar de reconocerles el carácter de copartícipes en la gestión de asuntos de dimensión y relieve general».

3. En este último apartado del fundamento jurídico, aplicaremos el parámetro a los preceptos solicitados por el Gobierno, tras efectuar previamente en cada uno una breve descripción de su contenido y de los motivos aducidos por el peticionario en su escrito. Para ello, agruparemos los preceptos en tres apartados: A) el artículo 19.1; B) el artículo 60, y, finalmente, de manera conjunta, C) los artículos 56 y 109.1.

A) El primero de los preceptos solicitados, el artículo 19.1, establece cuáles son las competencias que ostentan las comunidades autónomas sobre ordenación de entidades aseguradoras y reaseguradoras, conforme a sus respectivos estatutos de autonomía, y que las tienen con respecto de aquellas entidades que tengan domicilio social, ámbito de operaciones y localización de los riesgos ?en el caso de seguros distintos del de vida? o asunción de los compromisos ?en los supuestos de seguros de vida? que se limiten al territorio de la comunidad autónoma respectiva. A continuación, el precepto establece los criterios de ejercicio de las competencias diferenciando según se trate de competencias normativas o de ejecución.

Respecto de estas últimas, que son las cuestionadas por el solicitante, el apartado 1.b determina que les corresponden «las de ordenación y supervisión, de entidades aseguradoras y reaseguradoras que se otorgan a la Administración General del Estado en esta Ley, excepto las competencias de otorgamiento de la autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora y su revocación, que quedarán en todo caso reservadas al Estado, que comunicará, en su caso, a la respectiva Comunidad Autónoma». Y añade que «[l]as referencias que en esta Ley se contienen al Ministerio de Economía y Competitividad y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, se entenderán hechas al órgano autonómico competente, con excepción de las que se refieren a entidades españolas que actúen en el ámbito de la Unión Europea o entidades europeas que operen en España». El precepto se completa con una referencia a las competencias sobre cooperativas de seguro y mutualidades de previsión social, que en ningún caso han sido cuestionadas.

Pues bien, el Gobierno considera que esta regulación plantea la duda de si la aplicación de un criterio totalmente riguroso y cerrado en la aplicación del triple criterio de conexión mencionado puede significar el vaciamiento en la práctica de la competencia autonómica, y se plantea la posibilidad de una regulación más flexible de los criterios del ámbito de las operaciones y de la localización de los riesgos a fin de posibilitar el ejercicio de las competencias autonómicas. Plantea dudas, también, sobre la constitucionalidad de las excepciones citadas en el artículo a favor del Estado.

En primer término, con relación a la fijación de los puntos de conexión, debemos reproducir aquí lo expuesto en el apartado segundo de este fundamento jurídico, en el sentido de que, conforme a la jurisprudencia constitucional, corresponde al Estado la fijación de los puntos de conexión para determinar el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas, y que, precisamente, la concreción de estos criterios en relación con la actividad aseguradora los ha considerado constitucionales. Así, «el Estado había ejercido esta competencia [?], determinando un triple punto de conexión para el ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo normativo y ejecución, consistente en el domicilio social de las entidades aseguradoras, su ámbito de operaciones y la localización de los riesgos» (STC 330/1994, FJ 6, que reproduce los FJ 9 a 11 de la STC 86/1989). Precisamente, estos tres criterios enumerados por el artículo 19.1 de la Ley 20/2015 coinciden con los que en su momento preveía la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación de los seguros privados (art. 39.2), y sobre los que se pronuncia el Tribunal Constitucional en las mencionadas sentencias.

En relación a los puntos de conexión cuestionados, el del ámbito de operaciones y el de la localización de riesgos, que el Gobierno considera que pueden tener un carácter «riguroso» y «cerrado», es necesario poner de manifiesto que el Tribunal Constitucional ha rechazado expresamente una interpretación estricta de estos puntos de conexión que suponga el desplazamiento de la competencia ejecutiva a favor del Estado como consecuencia del traslado de los bienes asegurados, del cambio de domicilio del tomador del seguro o de la realización de actividades instrumentales o la formalización esporádica o puntual de contratos de seguros fuera del territorio de la comunidad autónoma.

El Tribunal Constitucional ha exigido que la excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por parte del Estado debe valorarse a partir de las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta «que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate» (entre otras, STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 9, y STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4).

De este modo, el establecimiento de estos tres puntos de conexión, de acuerdo con la actual jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no puede ser considerado como arbitrario a efectos de su examen de constitucionalidad y de la posible vulneración de las competencias de la Generalitat. Ciertamente, un planteamiento alternativo y más flexible, tomando en consideración el criterio de la localización territorial de la mayoría de las operaciones de una determinada aseguradora, como señala la solicitud del Gobierno y que podría ser sustentado por la posición doctrinal de los votos particulares, citados anteriormente, formulados por diferentes magistrados del Tribunal Constitucional, en nuestra opinión consultiva sería también posible y más ajustado al orden de distribución competencial, pero la posición del legislador estatal no ha sido ni es esta. Y mientras esta no sea modificada, ya sea por la vía de la reforma legislativa o de la variación de la línea jurisprudencial prevalente, la validez de la regulación actualmente vigente cuenta con el amparo de la cobertura constitucional expuesta.

En segundo término, con relación a las excepciones establecidas a favor del Estado, es necesario diferenciar entre la excepción en virtud de la cual se produce la asunción por el Estado de las competencias de otorgamiento de la autorización administrativa para ejercer la actividad aseguradora y revocarla y la excepción relativa a la asunción de las competencias previstas en la Ley cuando se refieren a entidades españolas que actúan en el ámbito de la Unión Europea o entidades europeas que operan en España.

Respecto de la primera excepción, la jurisprudencia constitucional ha amparado que la función ejecutiva consistente en el otorgamiento y revocación de la autorización para el ejercicio de la actividad aseguradora tenga naturaleza de básica, y, en consecuencia, pueda el Estado reservarse su ejercicio. En este sentido pone de manifiesto que la autorización, a pesar de tratarse de una actividad de ejecución, implica una apreciación de previsiones técnicas exigidas por la propia Ley, como la adecuación de las tarifas de primas al régimen de libertad de competencia y de los principios de equidad y suficiencia fundados en las reglas de la técnica aseguradora. En opinión del Tribunal, la aplicación de estos conceptos técnicos comporta un margen de apreciación suficientemente amplio para justificar la asunción por el Estado de la competencia para conceder la autorización, a fin de garantizar una interpretación unitaria en todo el territorio del Estado. Así, afirma que:

«Aunque la autorización debe concederse cuando concurran las condiciones exigidas [?], es claro que en la apreciación de esa concurrencia intervienen elementos valorativos que podrían conducir a interpretaciones diferenciadas y disfuncionales en ese caso de que tal autorización pudiera ser concedida por diversas instancias. Sólo la atribución de la concesión de la autorización a una instancia única estatal elimina ese riesgo. No cabe, pues, aceptar la objeción al carácter básico de esta norma.» (STC 86/1989, FJ 13.a)

Por consiguiente, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, el hecho de que el otorgamiento de la autorización administrativa para ejercer la actividad aseguradora y revocarla sea asumida por la Administración del Estado encuentra su fundamento en la concurrencia de dos elementos. Por un lado, un elemento valorativo referido a la necesaria apreciación por parte de la Administración de aspectos técnicos exigidos por la Ley al solicitante de la autorización. Por otro lado, a fin de evitar interpretaciones diferentes o disfunciones en la valoración de estos aspectos.

Esta doctrina constitucional es trasladable a la regulación de la Ley 20/2015, objeto de Dictamen, de la obtención de la autorización de entidades aseguradoras y reaseguradoras. La competencia para conceder la autorización corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad (art. 23), que verifica el cumplimiento de los requisitos generales establecidos por el artículo 22, entre los que se encuentra la exigencia de mantener «fondos propios admisibles para cubrir el capital de solvencia obligatorio», concepto desarrollado en los artículos 74 a 77 de la Ley y que exige la utilización de métodos de cálculo que se determinarán reglamentariamente; o el requisito de que las personas que asuman la dirección efectiva de la entidad cumplan «las exigencias de honorabilidad y las condiciones necesarias de cualificación y experiencia profesionales». Se trata de requisitos cuya apreciación comporta, ciertamente, un margen valorativo o un juicio técnico, en particular respecto del esencial requisito del capital de solvencia obligatorio, que justifica, en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional, la necesidad de una interpretación unitaria a través de un órgano estatal.

En cuanto a la atribución al Estado de las competencias ejecutivas en relación con las entidades españolas que actúen en el ámbito de la Unión Europea, cabe señalar que, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 20/2015, las autorizaciones permitirán a las entidades aseguradoras ejercer actividades en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios en la Unión Europea, «salvo que el solicitante sólo desee cubrir una parte de los riesgos correspondientes al ramo autorizado, ejercer su actividad en un territorio de ámbito menor al del territorio nacional, o realizar operaciones comprendidas en el artículo 46.2». La actividad de las entidades aseguradoras habilitadas para ejercer en la Unión Europea se configura con elementos de extraterritorialidad que justifican la atribución de las funciones ejecutivas respecto de ellas al Estado. En este sentido, la STC 173/2005 ha afirmado que «[r]esulta indudable que las entidades que actúan en el espacio económico europeo rebasan con carácter habitual ese triple punto de conexión, por lo que no existen razones para formular un reproche específico a la reserva competencial que ahora nos ocupa» (FJ 12).

En conclusión, el artículo 19.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no vulnera el artículo 149.1.11 CE ni el artículo 126.3 y .4 EAC.

B) El artículo 60 regula las llamadas agencias de suscripción. El precepto está integrado por varios apartados, de los cuales destacaremos los que contienen una atribución competencial a favor de la Administración general del Estado, que es el aspecto que cuestionan los solicitantes en su solicitud, y que son los apartados 2, 3, 6 y 7. El apartado primero permite que las entidades aseguradoras puedan suscribir contratos de apoderamiento con personas jurídicas españolas para la suscripción de riesgos en nombre y por cuenta de aquellas. El apartado segundo exige a las agencias de suscripción la obtención de una autorización administrativa previa para poder ejercer su actividad, y remite al reglamento la regulación de los requisitos y del procedimiento para obtener y conservar su autorización. El apartado tercero exige a dichas agencias la obtención de una autorización administrativa para que puedan operar para otras entidades aseguradoras distintas de las autorizadas, y, también, para que puedan suscribir un negocio con otros riesgos distintos de los solicitados y autorizados inicialmente con una determinada entidad con la que ya esté autorizada, y remite al reglamento la regulación de los requisitos y del procedimiento para obtener la ampliación de la autorización correspondiente. Los apartados cuarto, quinto y sexto contienen unas normas específicas referidas a varios aspectos de carácter mercantil (régimen de participaciones, denominación de las agencias, documentación), así como la previsión de que las entidades aseguradoras dispongan de servicios de atención al cliente para atender y resolver las reclamaciones presentadas por los clientes sobre la actuación de dichas agencias. Finalmente, el apartado 7 atribuye a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones la potestad para revocar las autorizaciones otorgadas a las agencias, y el apartado 8 contiene una remisión al artículo 160 de la Ley, respecto a las medidas de control especial aplicable a las aseguradoras, aplicable también a las agencias de suscripción.

El Gobierno, en su escrito, cuestiona la atribución en exclusiva a los órganos de la Administración del Estado de las funciones ejecutivas, fundamentalmente las descritas en los apartados 2, 3, 6 y 7, al entender que si no se prevé nada sobre la posibilidad de que la agencia de suscripción en España haya limitado su actuación al territorio de una comunidad autónoma, se excluye a las instancias ejecutivas autonómicas.

Pues bien, con relación a dicho precepto tenemos que dar por reproducida la argumentación expuesta en la letra anterior, ya que la doctrina jurisprudencial considera que «la reserva para el Estado de la autorización [?] con respecto a las organizaciones que se creen con carácter de permanencia para distribución de la cobertura de riesgo o prestación a las aseguradoras de servicios comunes relacionados con la actividad aseguradora» es plenamente constitucional, al entender que a este tipo de autorización (y, por consiguiente, su revocación) les son de aplicación los mismos argumentos aducidos al referirse a la autorización administrativa previa que, con carácter general, exige la ley a las entidades aseguradoras para el ejercicio de la actividad, «puesto que se trata de autorizaciones que deberán responder a una interpretación unitaria del cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos en todo el territorio nacional» (STC 86/1989, FJ 13.b).

Debemos añadir que, contrariamente a lo que expresa el solicitante, en nuestra opinión, la Ley no ignora el orden competencial, ya que el propio artículo 19.1.b prevé expresamente que las referencias que contiene al Ministerio de Economía y Competitividad y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones se entienden hechas al órgano autonómico competente, con las excepciones establecidas por la misma Ley, y, en cualquier caso, como se ha dicho anteriormente, siempre que concurran los tres criterios de conexión fijados por el mencionado precepto.

En conclusión, el artículo 60 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no vulnera el artículo 149.1.11 CE ni el artículo 126.3 y .4 EAC.

C) Finalmente, los artículos 56 y 109.1 se refieren al ejercicio de la función de supervisión. El artículo 56 reserva a la Administración del Estado la competencia para emitir el informe previo a la verificación de la información para poder llevar a cabo la supervisión financiera de las entidades en España por parte de las autoridades del Estado de origen, en los supuestos en que una entidad aseguradora o reaseguradora autorizada en otro Estado miembro ejerza su actividad en España a través de una sucursal. Por su parte, el artículo 109.1 establece que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones debe ejercer sus funciones de supervisión sobre las entidades aseguradoras y reaseguradoras autorizadas para operar en España, incluidas las actividades que efectúen a través de sucursales y en régimen de libre prestación de servicios, así como sobre el resto de entidades y sujetos que prevé el artículo 2.

La solicitud del Gobierno considera que, en el caso del artículo 56, el silencio del precepto respecto a una posible participación de las autoridades de la comunidad autónoma en la recepción de la información previa por parte de las autoridades de supervisión de un Estado miembro y, en el caso del artículo 109.1, el hecho de que se reserve a la autoridad estatal el ejercicio de cualquier actividad ejecutiva sobre las entidades enumeradas por el artículo 2, ignorando las competencias autonómicas, supone una vulneración del orden de reparto competencial en esta materia.

En primer término, es conveniente identificar los elementos que caracterizan la actividad de supervisión en el ámbito asegurador, dado que es la función en la que se inserta la regulación de los dos preceptos que debemos analizar, si bien es cierto que con una diferente intensidad, ya que mientras el artículo 109 regula el ámbito subjetivo y objetivo de dicha función, el artículo 56 se refiere a la información previa a una autoridad estatal sobre la supervisión que efectuará la autoridad del Estado miembro respecto de una entidad autorizada en este Estado y que opera en España.

El artículo 109.2 de la Ley define la supervisión como la «verificación continua del correcto ejercicio de la actividad de seguro o de reaseguro, de la situación financiera, de las conductas de mercado y del cumplimiento de la normativa de supervisión por parte de las entidades aseguradoras o reaseguradoras». Se trata, pues, de una función de control que se proyecta sobre tres niveles diferentes: el financiero, el legal y el funcional, o, lo que es lo mismo, se controla que la actividad aseguradora se haga con criterios de solvencia y liquidez, con cumplimiento de la legalidad, y con pleno respeto a las normas de conducta propias del mercado asegurador y, en definitiva, de la libre competencia (transparencia, información). El propio preámbulo expresa la relevancia de la actividad de supervisión cuando textualmente afirma que «[p]ara que el objetivo último de la protección de los tomadores, asegurados y beneficiarios pueda materializarse de forma efectiva, las previsiones legales sobre la actuación de las entidades aseguradoras y reaseguradoras deben complementarse adecuadamente con una supervisión eficaz» (apdo. VI, párr. primero). Y, a fin de garantizar la eficacia de dicha función, la Ley regula diferentes formas o manifestaciones para ejercitarla, siendo la más destacada la supervisión por inspección, ampliamente regulada en los artículos 121 a 126 del texto legal.

Consiguientemente, la actividad de supervisión es una función ejecutiva integrada por diferentes manifestaciones que van desde la recogida y selección de información (con las modalidades que prevé la ley, como son el acceso a libros o a documentación) o el contraste de datos, hasta la propia actividad de inspección, siendo su objetivo el de garantizar en todo momento con unos criterios homogéneos el cumplimiento de las exigencias financieras, legales y de conducta. Por consiguiente, es una actividad ejecutiva vinculada a la de control.

En segundo término, una vez determinada la naturaleza de la función de supervisión y acotado su objeto, debemos traer nuevamente a colación lo indicado anteriormente en relación con la determinación de los puntos de conexión, ya que respecto a la actividad de control, las referencias efectuadas por la Ley a los órganos de la Administración del Estado deben entenderse hechas a los órganos competentes de la comunidad autónoma siempre que concurran los tres criterios de conexión que, con carácter general, explicita el artículo 19.1.

En este sentido, la STC 330/1994, expresa que:

«En cuanto a lo primero ?competencia autonómica del control administrativo? hemos de repetir lo ya argumentado en el fundamento anterior en orden al contenido y alcance que ha de darse a lo dispuesto en los núms. 2 y 3 de la citada Disposición [?] cuando se den los puntos de conexión que se determinan en el núm. 2 ?mediadores con domicilio y ámbito de actuación en Cataluña? las referencias que en los arts. 24 a 30 se hacen a los órganos de la Administración del Estado se entenderán hechos al órgano competente de la Comunidad Autónoma.» (FJ 8.a)

Respecto a la recepción de la información previa a la que se refiere el artículo 56 de la Ley, en la medida en que es un acto ejecutivo que se inserta en la función de control y verificación, es de aplicación el criterio interpretativo anteriormente mencionado.

En consecuencia, los artículos 56 y 109.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no vulneran el artículo 149.1.11 CE ni el artículo 126.3 y .4 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. Los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada al encabezamiento.

Barcelona, 22 de septiembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones

DICTAMEN 14/2015, de 22 de septiembre, sobre la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (BOE núm. 168, de 15 de julio de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 28 de agosto de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del día 25 de agosto de 2015 (Reg. núm. 4922), por el que, en cumplimiento de lo que prevén los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 25 de agosto de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

El órgano solicitante requiere de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de septiembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 9 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. núm. 4936) un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales que adjuntaba un informe elaborado por la Dirección General de Política Financiera, Seguros y Tesoro del Departamento de Economía y Conocimiento.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de septiembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat ha solicitado de este Consell la emisión de dictamen sobre determinados preceptos de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (en lo sucesivo, Ley 20/2015), en particular los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1.

A fin de delimitar el objeto del Dictamen, describiremos, primeramente, el objeto de la Ley y el contexto normativo en el que se inserta, así como, seguidamente, el contenido de los preceptos solicitados y los motivos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan.

1. La Ley 20/2015 contiene 213 artículos divididos en ocho títulos, además de un título preliminar, veinte disposiciones adicionales, trece disposiciones transitorias, una derogatoria, veintiuna disposiciones finales y un anexo.

La Ley regula la ordenación y la supervisión de la actividad aseguradora y reaseguradora privada con la finalidad de proteger los derechos de los tomadores de los seguros, de los asegurados y de los beneficiarios. La intervención pública en este sector es más intensa que respecto de otros tipos de servicios por razón de la especial naturaleza de la actividad aseguradora, que consiste, tal como expresa el preámbulo, en el intercambio de una prestación presente y cierta, la prima, por una prestación futura e incierta, la indemnización. Esta configuración de la actividad determina la necesidad de comprobar el mantenimiento de un nivel de solvencia suficiente que permita a las entidades aseguradoras y reaseguradoras hacer frente a la obligación de indemnizar cuando se produzca el siniestro cubierto.

La ordenación del sector de seguros privados se inició con la Ley de 14 de mayo de 1908, que estuvo vigente casi cincuenta años, hasta la entrada en vigor de la Ley de 16 de diciembre de 1954. Ambas normas tenían como punto de partida un modelo de control previo de la actividad, pero no articulaban medidas eficaces de control y de corrección de las eventuales disfuncionalidades desde el punto de vista de la solvencia de las entidades, carencia especialmente sensible ante la evolución del mercado de los seguros con el transcurso del tiempo.

La primera regulación postconstitucional del sector se efectuó a través de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado, que contenía una regulación adaptada a la realidad del mercado con la finalidad última de proteger al asegurado. Esta norma fue derogada y sustituida por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados, que incorporaba varias directivas comunitarias en materia de libre prestación de servicios en el sector. Debemos mencionar, sin perjuicio de lo que expondremos en el fundamento segundo, que ambas leyes fueron objeto de sendas sentencias del Tribunal Constitucional, la STC 86/1989, de 11 de mayo, y la STC 173/2005, de 23 de junio, que resolvieron varios recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra ellas por motivos competenciales.

En virtud de la habilitación contenida en la disposición final cuarta de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, se aprobó el Real decreto legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprobaba el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados. Dicho decreto legislativo armonizó y regularizó los diferentes textos legales aprobados en esta materia a fin de incorporar las sucesivas directivas reguladoras de los elementos funcionales y organizativos de las entidades aseguradoras.

La Ley objeto de Dictamen deroga y sustituye el mencionado Decreto legislativo como consecuencia de la necesidad, según el preámbulo, de incorporar la Directiva 2009/138/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Directiva Solvencia II), así como la Directiva 2014/51/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, conocida como Directiva Ómnibus II, donde se regulan los poderes de las autoridades europeas de supervisión.

En el ámbito de Cataluña, es necesario destacar la amplia presencia que tradicionalmente han tenido las mutualidades de previsión social en el sector asegurador. Este hecho ha determinado una relevante actividad normativa iniciada con la Orden de 20 de junio de 1986, que establecía el régimen jurídico aplicable a las mutualidades de previsión social de Cataluña, así como el Decreto 102/89, de 17 de abril, que regulaba el funcionamiento de los órganos sociales de las mutualidades de previsión social voluntaria de Cataluña, que continuó con la Ley 28/1991, de 23 de diciembre, de las mutualidades de previsión social, y que llega hasta la Ley 10/2003, de 13 de junio, sobre mutualidades de previsión social, actualmente vigente, desarrollada por el Decreto 279/2003, de 4 de noviembre, de desarrollo de determinados aspectos de la Ley 10/2003, de 13 de junio, sobre mutualidades de previsión social.

2. La solicitud plantea dudas de adecuación al orden competencial respecto de cuatro preceptos de la Ley 20/2015: los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1.

El artículo 19, bajo la rúbrica «Distribución de competencias», establece el alcance de las competencias de las comunidades autónomas en la materia de ordenación de entidades aseguradoras y reaseguradoras. El apartado primero fija un triple criterio de conexión a fin de determinar el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas en la materia, de forma que estas deben ejercerse respecto de las entidades que tengan la sede social en el territorio de una comunidad autónoma y circunscriban el ámbito de operaciones y la localización de los riesgos en este territorio. Por otra parte, respecto a las competencias ejecutivas, el precepto, en la letra b de su primer apartado, prevé que las funciones de ordenación y supervisión de las entidades aseguradoras que se otorgan a la Administración general del Estado las ejercerán las comunidades autónomas respecto de aquellas entidades que cumplen el triple criterio de conexión, salvo la autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora, así como su revocación, que en todo caso quedarán reservadas al Estado. Asimismo, corresponden al Ministerio de Economía y Competitividad y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones las funciones ejecutivas en relación con las entidades españolas que actúen en el ámbito de la Unión Europea o entidades europeas que operen en España.

En opinión del escrito de solicitud, la previsión del triple criterio de conexión plantea la duda de si la aplicación de un criterio totalmente riguroso y cerrado al aplicarlo «puede significar en la práctica el vaciamiento de la competencia autonómica al respecto». En cuanto a la reserva al Estado de funciones ejecutivas, considera que plantean dudas de constitucionalidad dado que «no parecen suficientemente justificadas y que la actuación de las entidades en el marco europeo no comporta alteración del orden competencial interno».

El artículo 56 regula la supervisión de sucursales de entidades aseguradoras autorizadas en un Estado miembro de la Unión Europea, que corresponderá a las autoridades de dicho Estado, tras informar previamente a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Según la solicitud, dicho precepto supone la negación de la función ejecutiva que corresponde a las comunidades autónomas.

El artículo 60 regula las agencias de suscripción de riesgos que actúen en España en nombre y por cuenta de entidades aseguradoras autorizadas por un Estado miembro, y prevé que la actividad de estas agencias exija autorización administrativa previa otorgada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. La solicitud considera que el precepto niega las competencias autonómicas respecto de aquellas agencias que hayan limitado su ámbito de actuación al territorio de una comunidad autónoma.

Finalmente, el artículo 109.1 dispone que corresponde a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones el ejercicio de las funciones de supervisión sobre las entidades aseguradoras y reaseguradoras autorizadas para operar en España. Esta reserva de funciones a favor del Estado, en opinión del Gobierno, ignora las competencias autonómicas y no respeta el orden de reparto competencial en la materia.

3. A fin de dar respuesta a la solicitud, una vez delimitado el objeto del Dictamen, expondremos en el fundamento jurídico segundo el canon de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable a la distribución de funciones ejecutivas en materia de ordenación de seguros y lo aplicaremos a los preceptos solicitados.

Segundo. La distribución de competencias en materia de ordenación de seguros y su aplicación a los preceptos de la Ley 20/2015 objeto de dictamen

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen y el contexto normativo en el que se inserta la Ley 20/2015, de 14 de julio, y se han expuesto los motivos en los que se fundamenta la solicitud de dictamen, nos corresponde en este fundamento jurídico determinar cuál es el ámbito material sobre el que se proyecta la disposición citada, concretar el canon interpretativo aplicable a la regulación del sector afectado y, finalmente, en el último apartado, aplicarlo a los artículos de la Ley sobre los que se solicita nuestra opinión consultiva.

1. Como punto de partida, cabe indicar que la disposición final decimocuarta de la Ley prevé expresamente que esta se dicta al amparo de la competencia del Estado para establecer las bases de la ordenación de los seguros (art. 149.1.11 CE) y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). La citada disposición exceptúa los dos títulos competenciales anteriores respecto de un conjunto concreto de preceptos, que no constituyen el objeto de nuestro análisis consultivo, invocando como títulos competenciales los atribuidos por el artículo 149.1.3 CE (relaciones internacionales); 149.1.6 CE (legislación mercantil y legislación procesal); 149.1.8 CE (legislación civil), y, finalmente, 149.1.14 CE (hacienda general y deuda del Estado).

Por su parte, el Gobierno, en su solicitud de dictamen, invoca el artículo 126.3 y .4 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia compartida sobre la actividad de las entidades a que se refieren los apartados 1 y 2, es decir, en lo que ahora interesa, las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador y que no sean las mutualidades de previsión social no integradas en el sistema de Seguridad Social, incluyendo los actos de ejecución reglados que le atribuya la legislación estatal, así como la competencia compartida sobre disciplina, inspección y sanción de dichas entidades.

Por lo tanto, en primer término debemos determinar cuál es el título competencial aplicable a la regulación contenida en la Ley 20/2015, ateniéndonos al contenido y la finalidad de la norma y, si procede, a los preceptos concretos que se cuestionan (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

En este sentido, en nuestra opinión, es suficientemente ilustrativo remitirse primeramente a lo que prevé el artículo 1 cuando expresa que «[e]sta Ley tiene por objeto la regulación y supervisión de la actividad aseguradora y reaseguradora privada comprendiendo las condiciones de acceso y ejercicio y el régimen de solvencia, saneamiento y liquidación de las entidades aseguradoras y reaseguradoras» y añade que la finalidad principal es la de «proteger los derechos de los tomadores, asegurados y beneficiarios, así como de promover la transparencia y el desarrollo adecuado de la actividad aseguradora».

La disposición que analizamos, que contiene una regulación prolija y compleja, tiene como principal destinatario los diferentes agentes que intervienen en el sector de los seguros privados, y que se enumeran detalladamente en el artículo 2, entre los que destacan las entidades aseguradoras y reaseguradoras con domicilio social en España; las sucursales establecidas en España de entidades domiciliadas en terceros países; los grupos de entidades; los profesionales y las entidades que ejercen alguna de las funciones que prevén esta Ley o sus disposiciones complementarias de despliegue, y los liquidadores de entidades aseguradoras y reaseguradoras. El objeto es ordenar y tutelar la actividad aseguradora; concretar las condiciones de acceso y de ejercicio de la actividad; garantizar el régimen de máxima solvencia económica y financiera del sector y, finalmente, regular los principales aspectos de la gestión y organización de las entidades que integran el sector.

Si nos atenemos al contenido concreto de la norma, observamos que, además de prever un conjunto de disposiciones generales referidas al objeto, ámbito de aplicación y distribución de competencias entre las administraciones públicas implicadas (título I), el resto del articulado gira alrededor únicamente y exclusivamente del sector asegurador. Así: acceso a la actividad aseguradora y reaseguradora (título II), regulando de forma amplia y detallada el régimen de la autorización administrativa para acceder a la actividad; ejercicio de la actividad (título III); supervisión de entidades y grupos de entidades aseguradoras y reaseguradoras (títulos IV y V); medidas de control y de intervención sobre el sector en supuestos de deterioro financiero (título VI); revocación, disolución y liquidación de entidades y grupos de entidades (título VII), y, finalmente, infracciones y sanciones (título VIII).

Además, no podemos obviar que este sector representa un papel esencial en el ámbito financiero, con el que está plenamente imbricado y con el que existe una plena interconexión, hecho que ha justificado históricamente una intervención más intensa que en otros sectores económicos por parte de la Administración pública, de suerte que, como se expresa en el propio preámbulo, ello ha comportado que «la ordenación y supervisión de las entidades aseguradoras por los poderes públicos resulte una materia de interés público, para comprobar que mantienen una situación de solvencia suficiente que les permita cumplir su objeto social» (apdo. I, párr. primero). Precisamente, constituye uno de los aspectos más relevantes de la Ley la regulación de la evaluación de la situación financiera de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, que «ha de basarse en sólidos principios económicos, incorporando en el proceso la información proporcionada por los mercados financieros, así como los datos disponibles sobre los riesgos asumidos» (apdo. V, párr. I). Así pues, los aspectos relacionados con la regulación de la solvencia de las entidades que operan en el sector, y la previsión de un régimen más eficaz de supervisión a fin de garantizar la protección de los tomadores, asegurados y beneficiarios, constituyen dos de las principales novedades de la Ley, y tienen su origen en las diferentes directivas comunitarias que han sido descritas en el fundamento jurídico primero, en especial en la Directiva Solvencia II, referidas de forma prioritaria al sector asegurador.

En consecuencia, parece bastante evidente que nos encontramos ante una disposición legal que tiene por objeto y finalidad principales la regulación del sector de los seguros y reaseguros, su supervisión y la solvencia de las entidades que lo integran, y es en este ámbito, el de los seguros, en el que entendemos que es necesario abordar el análisis del encuadre competencial.

2. Una vez hemos delimitado cuál es el ámbito material sobre el que se proyecta la Ley 20/2015, nos corresponde analizar el canon de constitucionalidad conforme a la doctrina jurisprudencial aplicable.

Como hemos dicho anteriormente, por un lado, el artículo 149.1.11 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases de la ordenación de los seguros. Y, por el otro, el artículo 126.3 y .4 EAC reconoce a la Generalitat la competencia compartida sobre la actividad de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador y que no sean las mutualidades de previsión social no integradas en el sistema de Seguridad Social, incluyendo los actos de ejecución reglados que le atribuya la legislación estatal, así como la competencia compartida sobre disciplina, inspección y sanción. Por consiguiente, al tratarse de una competencia compartida, es necesario delimitar en primer término cuál es el alcance de las bases estatales y, específicamente, cómo se proyectan en el ámbito material de los seguros, o, de otro modo, si la previsión del carácter básico de la Ley se extiende a las facultades ejecutivas que sobre este ámbito sectorial puedan tener reconocidas las comunidades autónomas en virtud de sus previsiones estatutarias.

La doctrina jurisprudencial parte de la regla general según la cual «debe diferenciarse entre el ejercicio de las competencias autonómicas y sus efectos, de manera que aquéllas no revierten al Estado sin más por sus efectos supraterritoriales (en el mismo sentido, STC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 5), pues, como se desprende de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63, las normas y actos autonómicos pueden tener eficacia extraterritorial y, en relación a ello, al Estado siempre le corresponderá la fijación de los puntos de conexión que ofrezcan a las Comunidades Autónomas una regla de atribución de competencias que posibilite dicha eficacia y, a la vez, evite el eventual conflicto de intereses», y añade que «[t]ales puntos de conexión, como recuerda la STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 7, ?concretan el principio de territorialidad de las competencias autonómicas, materializando la ?vinculación directa? (STC 330/1994, de 15 de diciembre) de la actividad sobre la que se ejercen y el territorio autonómico?» (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4). De este modo, el establecimiento por parte del Estado de los correspondientes puntos de conexión tiene la finalidad de posibilitar el ejercicio de las competencias autonómicas, y no puede convertirse en un mecanismo de vaciamiento competencial.

Por lo tanto, la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de la titularidad de competencias al Estado en ámbitos en principio reservados a las competencias autonómicas tiene carácter excepcional, de modo que, como ha establecido la doctrina constitucional, únicamente puede tener lugar cuando no sea posible fijar ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, no siendo posible el fraccionamiento de la actividad pública, los mecanismos de cooperación o de coordinación resulten insuficientes y la atribución de la competencia al Estado sea el único mecanismo para garantizar un cierto grado de homogeneidad en el tratamiento del fenómeno de carácter supraterritorial (STC 27/2014, FJ 4). En esta misma línea se expresan, entre otros, los DCGE 4/2011, de 14 de abril, FJ 2, y 8/2015, de 4 de junio, FJ 2.3.

De conformidad con la doctrina expuesta, la ejecución por parte de las comunidades autónomas admite, excepcionalmente, la asunción estatal de dichas funciones ejecutivas, si se manifiesta la supraterritorialidad, entendida esta como cláusula en virtud de la cual el Estado, en materias en que tiene atribuidas competencias normativas ?habiendo asumido las comunidades autónomas el resto?, se atribuye también las funciones ejecutivas porque los sujetos que intervienen en el sector material afectado o los supuestos de hecho se proyecten sobre el territorio de más de una comunidad autónoma. Esta asunción competencial de las funciones ejecutivas por parte del Estado solo será asumible cuando se den un conjunto de circunstancias fijadas por la jurisprudencia constitucional.

Pues bien, con relación al ámbito material de los seguros, el Tribunal Constitucional considera que la delimitación de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales está determinada por la concreción de los puntos de conexión fijados por el propio legislador estatal en la ley. En esta línea, la temprana STC 86/1989, de 11 de mayo, refiriéndose a la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de ordenación de los seguros privados, expresa que:

«la facultad de determinar cuál es la norma válida aplicable en cada caso ?estatal o autonómica? a las diversas entidades de seguros, es una competencia reservada al Estado por el art. 149.1.8 de la Constitución, que le atribuye la facultad para dictar ?las normas para resolver los conflictos de leyes?. En relación con la actividad aseguradora, el Estado ha ejercido efectivamente tal competencia en el citado art. 39 LOSP, al establecer en su segundo apartado los tres puntos de conexión a que ya se ha hecho referencia.» (FJ 9)

Y, siguiendo esta línea interpretativa, la STC 330/1994, de 15 de diciembre, reiteró la constitucionalidad de la fijación de un triple criterio de conexión para el ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y de ejecución respecto de las entidades aseguradoras, consistente en el domicilio social de estas, su ámbito de operaciones y la localización de los riesgos. Pero, a la vez, recuerda determinados límites interpretativos respecto al alcance que puede darse a estos criterios:

«Unos criterios que se estimaron constitucionalmente lícitos, sin perjuicio de que su interpretación requiera de algunas matizaciones como son: a) que el ?ámbito de operaciones? exige que la contratación de seguros se haga en el territorio de la Comunidad Autónoma, pero no obsta a que puedan realizarse fuera de aquél las actividades instrumentales que sean precisas; y b) que la ?localización del riesgo? asegurado no ha de identificarse con el lugar concreto en que el riesgo se consuma, sino más bien con la localización del interés asegurado.» (FJ 6)

Desde esta perspectiva, la solución fijada por la ley no resulta arbitraria o manifiestamente infundada, ya que entiende el alto tribunal que «si cada una de las conexiones expresa una vinculación directa con el territorio, mediante el cúmulo de ambas el legislador ha querido, además, que dicha vinculación sea efectiva y garantice la seguridad jurídica» (STC 330/1994, FJ 6). Concluye, finalmente, que el carácter territorial de los criterios de conexión se fundamenta en la misma idea de territorialidad de las competencias autonómicas, para evitar la posibilidad de que una entidad de seguro se dedique a asegurar en una comunidad autónoma riesgos localizados fuera del territorio de esta, invadiendo competencias propias del Estado o de otra comunidad autónoma.

No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reiterado la necesidad de que el triple criterio de conexión que delimita las competencias autonómicas en materia de seguros no sea objeto de interpretaciones estrictas o rigurosas. Así, en la STC 173/2005, el Tribunal Constitucional ha manifestado que «debemos rechazar una interpretación de los puntos de conexión tan estricta y rigurosa que determine el desplazamiento de la competencia ejecutiva como consecuencia de la realización tanto de actividades instrumentales y distintas de la específicamente aseguradora como de acontecimientos ajenos a los ámbitos de intervención del legislador y de la Administración competente». A partir de esta premisa interpretativa, se identifican algunos supuestos que permitirían afirmar el ejercicio de la competencia autonómica, como el cambio de domicilio del tomador del seguro o el traslado de los bienes asegurados, o «la mera formalización esporádica o eventual de contratos de seguro más allá del territorio autonómico, siempre que esa actuación no desvirtúe la coherencia y efectividad de los puntos de conexión elegidos por el legislador estatal» (FJ 11).

Finalmente, cabe señalar que la constitucionalidad de los puntos de conexión en materia de seguros ha sido reafirmada en la STC 215/2012, de 14 de noviembre, FJ 2, cuando, refiriéndose a la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2003, de 13 de junio, sobre mutualidades de previsión social, asevera que:

«los puntos de conexión válidamente establecidos por el legislador estatal ?delimitan el alcance territorial de las competencias normativas y ejecutivas que en materia de seguros corresponden a las distintas Comunidades Autónomas? [?], no siendo posible que el legislador autonómico ignore esa delimitación y se alce sobre la misma extendiendo el ámbito subjetivo de su propia competencia más allá de los límites infranqueables erigidos por el Estado en ejercicio de sus competencias básicas en la materia. De lo contrario se ignoraría la eficacia normativa vinculante de lo básico y la constatación de que dichos puntos de conexión ?concretan el principio de territorialidad de las competencias autonómicas [?]?.»

Conviene, sin embargo, poner de manifiesto que la doctrina que acabamos de exponer no ha sido unánime en el seno del Tribunal Constitucional. Así, tanto en la STC 330/1994 como en la 173/2005 se formularon sendos votos particulares porque consideraban que el triple criterio de conexión limitaba el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas a una «intraterritorialidad reforzada» que las vaciaba de efectividad, reduciendo las comunidades autónomas «a la condición de gestores de fenómenos estrictamente locales e intereses particularistas, en lugar de reconocerles el carácter de copartícipes en la gestión de asuntos de dimensión y relieve general».

3. En este último apartado del fundamento jurídico, aplicaremos el parámetro a los preceptos solicitados por el Gobierno, tras efectuar previamente en cada uno una breve descripción de su contenido y de los motivos aducidos por el peticionario en su escrito. Para ello, agruparemos los preceptos en tres apartados: A) el artículo 19.1; B) el artículo 60, y, finalmente, de manera conjunta, C) los artículos 56 y 109.1.

A) El primero de los preceptos solicitados, el artículo 19.1, establece cuáles son las competencias que ostentan las comunidades autónomas sobre ordenación de entidades aseguradoras y reaseguradoras, conforme a sus respectivos estatutos de autonomía, y que las tienen con respecto de aquellas entidades que tengan domicilio social, ámbito de operaciones y localización de los riesgos ?en el caso de seguros distintos del de vida? o asunción de los compromisos ?en los supuestos de seguros de vida? que se limiten al territorio de la comunidad autónoma respectiva. A continuación, el precepto establece los criterios de ejercicio de las competencias diferenciando según se trate de competencias normativas o de ejecución.

Respecto de estas últimas, que son las cuestionadas por el solicitante, el apartado 1.b determina que les corresponden «las de ordenación y supervisión, de entidades aseguradoras y reaseguradoras que se otorgan a la Administración General del Estado en esta Ley, excepto las competencias de otorgamiento de la autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora y su revocación, que quedarán en todo caso reservadas al Estado, que comunicará, en su caso, a la respectiva Comunidad Autónoma». Y añade que «[l]as referencias que en esta Ley se contienen al Ministerio de Economía y Competitividad y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, se entenderán hechas al órgano autonómico competente, con excepción de las que se refieren a entidades españolas que actúen en el ámbito de la Unión Europea o entidades europeas que operen en España». El precepto se completa con una referencia a las competencias sobre cooperativas de seguro y mutualidades de previsión social, que en ningún caso han sido cuestionadas.

Pues bien, el Gobierno considera que esta regulación plantea la duda de si la aplicación de un criterio totalmente riguroso y cerrado en la aplicación del triple criterio de conexión mencionado puede significar el vaciamiento en la práctica de la competencia autonómica, y se plantea la posibilidad de una regulación más flexible de los criterios del ámbito de las operaciones y de la localización de los riesgos a fin de posibilitar el ejercicio de las competencias autonómicas. Plantea dudas, también, sobre la constitucionalidad de las excepciones citadas en el artículo a favor del Estado.

En primer término, con relación a la fijación de los puntos de conexión, debemos reproducir aquí lo expuesto en el apartado segundo de este fundamento jurídico, en el sentido de que, conforme a la jurisprudencia constitucional, corresponde al Estado la fijación de los puntos de conexión para determinar el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas, y que, precisamente, la concreción de estos criterios en relación con la actividad aseguradora los ha considerado constitucionales. Así, «el Estado había ejercido esta competencia [?], determinando un triple punto de conexión para el ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo normativo y ejecución, consistente en el domicilio social de las entidades aseguradoras, su ámbito de operaciones y la localización de los riesgos» (STC 330/1994, FJ 6, que reproduce los FJ 9 a 11 de la STC 86/1989). Precisamente, estos tres criterios enumerados por el artículo 19.1 de la Ley 20/2015 coinciden con los que en su momento preveía la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación de los seguros privados (art. 39.2), y sobre los que se pronuncia el Tribunal Constitucional en las mencionadas sentencias.

En relación a los puntos de conexión cuestionados, el del ámbito de operaciones y el de la localización de riesgos, que el Gobierno considera que pueden tener un carácter «riguroso» y «cerrado», es necesario poner de manifiesto que el Tribunal Constitucional ha rechazado expresamente una interpretación estricta de estos puntos de conexión que suponga el desplazamiento de la competencia ejecutiva a favor del Estado como consecuencia del traslado de los bienes asegurados, del cambio de domicilio del tomador del seguro o de la realización de actividades instrumentales o la formalización esporádica o puntual de contratos de seguros fuera del territorio de la comunidad autónoma.

El Tribunal Constitucional ha exigido que la excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por parte del Estado debe valorarse a partir de las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta «que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate» (entre otras, STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 9, y STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4).

De este modo, el establecimiento de estos tres puntos de conexión, de acuerdo con la actual jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no puede ser considerado como arbitrario a efectos de su examen de constitucionalidad y de la posible vulneración de las competencias de la Generalitat. Ciertamente, un planteamiento alternativo y más flexible, tomando en consideración el criterio de la localización territorial de la mayoría de las operaciones de una determinada aseguradora, como señala la solicitud del Gobierno y que podría ser sustentado por la posición doctrinal de los votos particulares, citados anteriormente, formulados por diferentes magistrados del Tribunal Constitucional, en nuestra opinión consultiva sería también posible y más ajustado al orden de distribución competencial, pero la posición del legislador estatal no ha sido ni es esta. Y mientras esta no sea modificada, ya sea por la vía de la reforma legislativa o de la variación de la línea jurisprudencial prevalente, la validez de la regulación actualmente vigente cuenta con el amparo de la cobertura constitucional expuesta.

En segundo término, con relación a las excepciones establecidas a favor del Estado, es necesario diferenciar entre la excepción en virtud de la cual se produce la asunción por el Estado de las competencias de otorgamiento de la autorización administrativa para ejercer la actividad aseguradora y revocarla y la excepción relativa a la asunción de las competencias previstas en la Ley cuando se refieren a entidades españolas que actúan en el ámbito de la Unión Europea o entidades europeas que operan en España.

Respecto de la primera excepción, la jurisprudencia constitucional ha amparado que la función ejecutiva consistente en el otorgamiento y revocación de la autorización para el ejercicio de la actividad aseguradora tenga naturaleza de básica, y, en consecuencia, pueda el Estado reservarse su ejercicio. En este sentido pone de manifiesto que la autorización, a pesar de tratarse de una actividad de ejecución, implica una apreciación de previsiones técnicas exigidas por la propia Ley, como la adecuación de las tarifas de primas al régimen de libertad de competencia y de los principios de equidad y suficiencia fundados en las reglas de la técnica aseguradora. En opinión del Tribunal, la aplicación de estos conceptos técnicos comporta un margen de apreciación suficientemente amplio para justificar la asunción por el Estado de la competencia para conceder la autorización, a fin de garantizar una interpretación unitaria en todo el territorio del Estado. Así, afirma que:

«Aunque la autorización debe concederse cuando concurran las condiciones exigidas [?], es claro que en la apreciación de esa concurrencia intervienen elementos valorativos que podrían conducir a interpretaciones diferenciadas y disfuncionales en ese caso de que tal autorización pudiera ser concedida por diversas instancias. Sólo la atribución de la concesión de la autorización a una instancia única estatal elimina ese riesgo. No cabe, pues, aceptar la objeción al carácter básico de esta norma.» (STC 86/1989, FJ 13.a)

Por consiguiente, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, el hecho de que el otorgamiento de la autorización administrativa para ejercer la actividad aseguradora y revocarla sea asumida por la Administración del Estado encuentra su fundamento en la concurrencia de dos elementos. Por un lado, un elemento valorativo referido a la necesaria apreciación por parte de la Administración de aspectos técnicos exigidos por la Ley al solicitante de la autorización. Por otro lado, a fin de evitar interpretaciones diferentes o disfunciones en la valoración de estos aspectos.

Esta doctrina constitucional es trasladable a la regulación de la Ley 20/2015, objeto de Dictamen, de la obtención de la autorización de entidades aseguradoras y reaseguradoras. La competencia para conceder la autorización corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad (art. 23), que verifica el cumplimiento de los requisitos generales establecidos por el artículo 22, entre los que se encuentra la exigencia de mantener «fondos propios admisibles para cubrir el capital de solvencia obligatorio», concepto desarrollado en los artículos 74 a 77 de la Ley y que exige la utilización de métodos de cálculo que se determinarán reglamentariamente; o el requisito de que las personas que asuman la dirección efectiva de la entidad cumplan «las exigencias de honorabilidad y las condiciones necesarias de cualificación y experiencia profesionales». Se trata de requisitos cuya apreciación comporta, ciertamente, un margen valorativo o un juicio técnico, en particular respecto del esencial requisito del capital de solvencia obligatorio, que justifica, en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional, la necesidad de una interpretación unitaria a través de un órgano estatal.

En cuanto a la atribución al Estado de las competencias ejecutivas en relación con las entidades españolas que actúen en el ámbito de la Unión Europea, cabe señalar que, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 20/2015, las autorizaciones permitirán a las entidades aseguradoras ejercer actividades en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios en la Unión Europea, «salvo que el solicitante sólo desee cubrir una parte de los riesgos correspondientes al ramo autorizado, ejercer su actividad en un territorio de ámbito menor al del territorio nacional, o realizar operaciones comprendidas en el artículo 46.2». La actividad de las entidades aseguradoras habilitadas para ejercer en la Unión Europea se configura con elementos de extraterritorialidad que justifican la atribución de las funciones ejecutivas respecto de ellas al Estado. En este sentido, la STC 173/2005 ha afirmado que «[r]esulta indudable que las entidades que actúan en el espacio económico europeo rebasan con carácter habitual ese triple punto de conexión, por lo que no existen razones para formular un reproche específico a la reserva competencial que ahora nos ocupa» (FJ 12).

En conclusión, el artículo 19.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no vulnera el artículo 149.1.11 CE ni el artículo 126.3 y .4 EAC.

B) El artículo 60 regula las llamadas agencias de suscripción. El precepto está integrado por varios apartados, de los cuales destacaremos los que contienen una atribución competencial a favor de la Administración general del Estado, que es el aspecto que cuestionan los solicitantes en su solicitud, y que son los apartados 2, 3, 6 y 7. El apartado primero permite que las entidades aseguradoras puedan suscribir contratos de apoderamiento con personas jurídicas españolas para la suscripción de riesgos en nombre y por cuenta de aquellas. El apartado segundo exige a las agencias de suscripción la obtención de una autorización administrativa previa para poder ejercer su actividad, y remite al reglamento la regulación de los requisitos y del procedimiento para obtener y conservar su autorización. El apartado tercero exige a dichas agencias la obtención de una autorización administrativa para que puedan operar para otras entidades aseguradoras distintas de las autorizadas, y, también, para que puedan suscribir un negocio con otros riesgos distintos de los solicitados y autorizados inicialmente con una determinada entidad con la que ya esté autorizada, y remite al reglamento la regulación de los requisitos y del procedimiento para obtener la ampliación de la autorización correspondiente. Los apartados cuarto, quinto y sexto contienen unas normas específicas referidas a varios aspectos de carácter mercantil (régimen de participaciones, denominación de las agencias, documentación), así como la previsión de que las entidades aseguradoras dispongan de servicios de atención al cliente para atender y resolver las reclamaciones presentadas por los clientes sobre la actuación de dichas agencias. Finalmente, el apartado 7 atribuye a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones la potestad para revocar las autorizaciones otorgadas a las agencias, y el apartado 8 contiene una remisión al artículo 160 de la Ley, respecto a las medidas de control especial aplicable a las aseguradoras, aplicable también a las agencias de suscripción.

El Gobierno, en su escrito, cuestiona la atribución en exclusiva a los órganos de la Administración del Estado de las funciones ejecutivas, fundamentalmente las descritas en los apartados 2, 3, 6 y 7, al entender que si no se prevé nada sobre la posibilidad de que la agencia de suscripción en España haya limitado su actuación al territorio de una comunidad autónoma, se excluye a las instancias ejecutivas autonómicas.

Pues bien, con relación a dicho precepto tenemos que dar por reproducida la argumentación expuesta en la letra anterior, ya que la doctrina jurisprudencial considera que «la reserva para el Estado de la autorización [?] con respecto a las organizaciones que se creen con carácter de permanencia para distribución de la cobertura de riesgo o prestación a las aseguradoras de servicios comunes relacionados con la actividad aseguradora» es plenamente constitucional, al entender que a este tipo de autorización (y, por consiguiente, su revocación) les son de aplicación los mismos argumentos aducidos al referirse a la autorización administrativa previa que, con carácter general, exige la ley a las entidades aseguradoras para el ejercicio de la actividad, «puesto que se trata de autorizaciones que deberán responder a una interpretación unitaria del cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos en todo el territorio nacional» (STC 86/1989, FJ 13.b).

Debemos añadir que, contrariamente a lo que expresa el solicitante, en nuestra opinión, la Ley no ignora el orden competencial, ya que el propio artículo 19.1.b prevé expresamente que las referencias que contiene al Ministerio de Economía y Competitividad y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones se entienden hechas al órgano autonómico competente, con las excepciones establecidas por la misma Ley, y, en cualquier caso, como se ha dicho anteriormente, siempre que concurran los tres criterios de conexión fijados por el mencionado precepto.

En conclusión, el artículo 60 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no vulnera el artículo 149.1.11 CE ni el artículo 126.3 y .4 EAC.

C) Finalmente, los artículos 56 y 109.1 se refieren al ejercicio de la función de supervisión. El artículo 56 reserva a la Administración del Estado la competencia para emitir el informe previo a la verificación de la información para poder llevar a cabo la supervisión financiera de las entidades en España por parte de las autoridades del Estado de origen, en los supuestos en que una entidad aseguradora o reaseguradora autorizada en otro Estado miembro ejerza su actividad en España a través de una sucursal. Por su parte, el artículo 109.1 establece que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones debe ejercer sus funciones de supervisión sobre las entidades aseguradoras y reaseguradoras autorizadas para operar en España, incluidas las actividades que efectúen a través de sucursales y en régimen de libre prestación de servicios, así como sobre el resto de entidades y sujetos que prevé el artículo 2.

La solicitud del Gobierno considera que, en el caso del artículo 56, el silencio del precepto respecto a una posible participación de las autoridades de la comunidad autónoma en la recepción de la información previa por parte de las autoridades de supervisión de un Estado miembro y, en el caso del artículo 109.1, el hecho de que se reserve a la autoridad estatal el ejercicio de cualquier actividad ejecutiva sobre las entidades enumeradas por el artículo 2, ignorando las competencias autonómicas, supone una vulneración del orden de reparto competencial en esta materia.

En primer término, es conveniente identificar los elementos que caracterizan la actividad de supervisión en el ámbito asegurador, dado que es la función en la que se inserta la regulación de los dos preceptos que debemos analizar, si bien es cierto que con una diferente intensidad, ya que mientras el artículo 109 regula el ámbito subjetivo y objetivo de dicha función, el artículo 56 se refiere a la información previa a una autoridad estatal sobre la supervisión que efectuará la autoridad del Estado miembro respecto de una entidad autorizada en este Estado y que opera en España.

El artículo 109.2 de la Ley define la supervisión como la «verificación continua del correcto ejercicio de la actividad de seguro o de reaseguro, de la situación financiera, de las conductas de mercado y del cumplimiento de la normativa de supervisión por parte de las entidades aseguradoras o reaseguradoras». Se trata, pues, de una función de control que se proyecta sobre tres niveles diferentes: el financiero, el legal y el funcional, o, lo que es lo mismo, se controla que la actividad aseguradora se haga con criterios de solvencia y liquidez, con cumplimiento de la legalidad, y con pleno respeto a las normas de conducta propias del mercado asegurador y, en definitiva, de la libre competencia (transparencia, información). El propio preámbulo expresa la relevancia de la actividad de supervisión cuando textualmente afirma que «[p]ara que el objetivo último de la protección de los tomadores, asegurados y beneficiarios pueda materializarse de forma efectiva, las previsiones legales sobre la actuación de las entidades aseguradoras y reaseguradoras deben complementarse adecuadamente con una supervisión eficaz» (apdo. VI, párr. primero). Y, a fin de garantizar la eficacia de dicha función, la Ley regula diferentes formas o manifestaciones para ejercitarla, siendo la más destacada la supervisión por inspección, ampliamente regulada en los artículos 121 a 126 del texto legal.

Consiguientemente, la actividad de supervisión es una función ejecutiva integrada por diferentes manifestaciones que van desde la recogida y selección de información (con las modalidades que prevé la ley, como son el acceso a libros o a documentación) o el contraste de datos, hasta la propia actividad de inspección, siendo su objetivo el de garantizar en todo momento con unos criterios homogéneos el cumplimiento de las exigencias financieras, legales y de conducta. Por consiguiente, es una actividad ejecutiva vinculada a la de control.

En segundo término, una vez determinada la naturaleza de la función de supervisión y acotado su objeto, debemos traer nuevamente a colación lo indicado anteriormente en relación con la determinación de los puntos de conexión, ya que respecto a la actividad de control, las referencias efectuadas por la Ley a los órganos de la Administración del Estado deben entenderse hechas a los órganos competentes de la comunidad autónoma siempre que concurran los tres criterios de conexión que, con carácter general, explicita el artículo 19.1.

En este sentido, la STC 330/1994, expresa que:

«En cuanto a lo primero ?competencia autonómica del control administrativo? hemos de repetir lo ya argumentado en el fundamento anterior en orden al contenido y alcance que ha de darse a lo dispuesto en los núms. 2 y 3 de la citada Disposición [?] cuando se den los puntos de conexión que se determinan en el núm. 2 ?mediadores con domicilio y ámbito de actuación en Cataluña? las referencias que en los arts. 24 a 30 se hacen a los órganos de la Administración del Estado se entenderán hechos al órgano competente de la Comunidad Autónoma.» (FJ 8.a)

Respecto a la recepción de la información previa a la que se refiere el artículo 56 de la Ley, en la medida en que es un acto ejecutivo que se inserta en la función de control y verificación, es de aplicación el criterio interpretativo anteriormente mencionado.

En consecuencia, los artículos 56 y 109.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no vulneran el artículo 149.1.11 CE ni el artículo 126.3 y .4 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. Los artículos 19.1, 56, 60 y 109.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada al encabezamiento.

Barcelona, 22 de septiembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones