Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 14/2014 del 01 de enero de 2014

Contestacion

DICTAMEN 14/2014, de 17 de junio, sobre la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado (BOE núm. 74, de 26 de marzo de 2014; corrección de errores: BOE núm. 117, de 14 de mayo de 2014).

ANTECEDENTES

1. El día 21 de mayo de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de la Presidencia, de 20 de mayo de 2014 (Reg. núm. 4033), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 21 de mayo de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2, y de las disposiciones adicional sexta y final cuarta de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 22 de mayo de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Marc Carrillo.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 17 de junio de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

1. Tal como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita el dictamen de este Consell sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2, y de las disposiciones adicional sexta y final cuarta de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado (en adelante, la Ley o LASEE).

2. Para comprender mejor los preceptos solicitados, describiremos de forma muy sintética el contexto normativo en el que se inscriben, tanto con respecto a la regulación normativa existente como al contenido de la Ley en la que se integran.

A) En el marco de los precedentes de derecho internacional, de los que son expresión destacada, entre otros, las Convenciones de Viena sobre relaciones diplomáticas, de 18 de abril de 1961; sobre relaciones consulares, de 24 de abril de 1963; o sobre el derecho de los tratados, de 23 de mayo de 1969, a las que se adhirió el Estado español, la Constitución de 1978 abrió un campo en el ámbito de la regulación de las relaciones internacionales. No obstante,

a lo largo de los años transcurridos desde su promulgación, ha podido constatarse la falta de un desarrollo normativo general en la materia, que, por el contrario, se efectúa fragmentariamente y en ámbitos sectoriales concretos, como son la ayuda al desarrollo, a través de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperación internacional para el desarrollo, o, en la vertiente organizativa, el Real decreto 1412/2000, de 21 de julio, de creación del Consejo de Política Exterior. Ambas normas son modificadas por la Ley objeto de dictamen.

Asimismo, en la medida en que también se establece una regulación específica del servicio exterior del Estado, es necesario mencionar, como norma general de referencia en este ámbito, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en especial en lo relativo a la Administración General del Estado en el exterior (arts. 36 y 37).

Con respecto a la Generalitat, sin perjuicio de una serie de antecedentes normativos previos, a raíz de la previsión expresa de la competencia en materia de acción exterior en el Estatuto de 2006, cabe destacar el Decreto 42/2008, de 4 de marzo, por el que se regula la coordinación ejecutiva de la acción exterior del Gobierno de la Generalitat, que contiene, entre otros aspectos, las funciones que configuran la citada competencia de coordinación, los órganos y entidades relacionados con la acción exterior o las oficinas de la Generalitat en el exterior. Esta norma ha sido, a su vez, complementada por diversos decretos de creación de las correspondientes delegaciones en el exterior. Posteriormente, el Plan de acción exterior del Gobierno para los años 2010-2015 contiene, para este periodo, los objetivos estratégicos, los de carácter operativo y las actuaciones prioritarias que orientan la acción exterior de Cataluña, entre las que se encuentra el fomento de la cooperación al desarrollo. Este ámbito concreto de la proyección exterior ya se reguló primeramente a través de la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo. Los órganos de coordinación y colaboración, como también los consultivos previstos por la citada Ley, han sido desarrollados en el Decreto 139/2012, de 30 de octubre.

B) En cuanto al examen de la Ley 2/2014, cabe decir, en primer lugar, que su contenido y alcance general constituyen una novedad en el panorama normativo existente, en consonancia con la definición omnicomprensiva de la acción exterior del Estado de la que parte la propia norma, excluyendo todo lo referido a la regulación de los tratados y otros acuerdos internacionales. La acción exterior es concebida como un «conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias», que, además, deberán ser ejercidas «de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior» (art. 1.2.b), puesto que la acción exterior es un elemento esencial de la ejecución de esta política (art. 3.1).

De acuerdo con el preámbulo, la Ley presta atención a cinco exigencias fundamentales: promover los valores e intereses de España y fortalecer su presencia internacional; consolidar y fortalecer su credibilidad en el exterior; fortalecer la participación en el proceso de integración europea; coordinar la acción exterior con los estados de la comunidad iberoamericana, y garantizar una asistencia y protección adecuadas de los españoles y de las empresas en el exterior (apdo. II, párrafos 2 a 6).

Para alcanzar los citados objetivos, articula la acción exterior del Estado sobre siete principios rectores: unidad de acción en el exterior; lealtad institucional, coordinación y cooperación; planificación; eficiencia; eficacia y especialización; transparencia y servicio al interés general (apdo. II, 7º párrafo del preámbulo), y reconoce la necesidad de un acuerdo básico entre las fuerzas políticas, las comunidades autónomas, las organizaciones empresariales y sindicales y otros actores de la vida social y política (apdo. IV, último párrafo del preámbulo).

A este efecto, la Ley dictaminada, que se dicta al amparo de los artículos 149.1.3, 97 y 149.1.18 CE (disposición final cuarta), contiene sesenta artículos estructurados en cuatro títulos, dieciséis disposiciones adicionales, una derogatoria y seis finales. Para el objeto del dictamen, interesan particularmente el título preliminar, dedicado al objeto y definiciones y a los principios y objetivos de la política exterior, así como a los principios rectores de la acción exterior, entre los que destaca el de unidad de acción; y los títulos I y II, rubricados, respectivamente «Sujetos y ámbitos de la Acción Exterior» y «Planificación, seguimiento y coordinación de la Acción Exterior». No nos extenderemos respecto del título III, puesto que se circunscribe al ámbito de la Administración General del Estado al regular el servicio exterior del Estado.

En concreto, se prevé que la planificación y seguimiento de la acción exterior se lleven a cabo a través de la Estrategia de acción exterior y del Informe de acción exterior (art. 34), que son aprobados por el Gobierno y elaborados por los departamentos ministeriales con la participación de los órganos constitucionales, las administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones que dependan de ellas, en los términos previstos en la propia Ley (arts. 35 y 37). Con respecto a la coordinación, destaca el papel del Consejo de Política Exterior, como un órgano colegiado de apoyo y asesoramiento al presidente del gobierno en el ejercicio de su función de dirección y coordinación de la política exterior (art. 38) y que «se configura como el principal garante de la coherencia interna de la Acción Exterior del Estado y la plena coordinación entre la Acción Exterior y la Política Exterior» (apdo. III, 6º párrafo del preámbulo).

3. Como se ha dicho, el Gobierno solicita específicamente dictamen sobre los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2, y las disposiciones adicional sexta y final cuarta LASEE. A continuación, analizaremos brevemente el contenido de los citados preceptos y las razones que, en opinión del Gobierno, fundamentan la solicitud de dictamen, y diferiremos al fundamento jurídico tercero un examen más detallado al abordar el análisis de su adecuación a la Constitución y al Estatuto.

Por razón de su contenido y de los motivos en que se fundamenta la solicitud, los citados preceptos pueden dividirse en dos grupos. Por una parte, los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i 3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2 LASEE, que se refieren propiamente a la acción exterior del Estado en relación con la adecuación y sujeción de las actuaciones de todas las administraciones públicas a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno del Estado en materia de política exterior y a los instrumentos de planificación en esta materia. Por otra, la disposición adicional sexta, relativa a los principios sobre eficiencia y ahorro en el servicio exterior del Estado, de acuerdo con las previsiones establecidas por el artículo 7.2 de la Ley orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Por conexión con los preceptos anteriores también se solicita la disposición final cuarta, relativa a los títulos competenciales invocados por el Estado (art. 149.1.3 y .18 CE), además del relativo a la función atribuida al Gobierno de dirección de la política exterior (art. 97 CE).

El contenido del primer grupo de preceptos es el siguiente:

El artículo 1.2.b define la acción exterior del Estado, con el alcance que hemos expuesto anteriormente en este fundamento jurídico. El artículo 3.1 sujeta la acción exterior a los principios, directrices, fines y objetivos de la política exterior, y, en concreto, al principio de unidad de acción (art. 3.2.a). El artículo 5.2, por lo que ahora interesa, fija la obligación de información por parte de las comunidades autónomas al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación sobre los viajes, visitas, intercambios y actuaciones de sus presidentes y miembros de sus consejos de gobierno (con la excepción de las actuaciones en el ámbito de la Unión Europea), a fin de que el citado Ministerio pueda informar y, si procede, emitir recomendaciones motivadas sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la política exterior. El artículo 11, en sus apartados 1, 2 y 3, reitera la obligación de las comunidades autónomas de respetar los principios, y adecuarse a los instrumentos de planificación y a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno. Esta obligación se extiende a cualquier otra entidad vinculada o dependiente de las administraciones públicas (art. 13.1). Por su parte, el artículo 12 (apdos. 1, 2 y 3) prevé la obligación de información al Gobierno del establecimiento de oficinas de las comunidades y ciudades autónomas en el exterior y los correlativos informes de la propuesta de acuerdo de diversos departamentos ministeriales, entre los que destaca el informe de acuerdo con los principios de eficiencia en la gestión de los recursos públicos (apdo. 2). Asimismo, el artículo 34.1 prevé la Estrategia de acción exterior y el Informe de acción exterior como instrumentos de planificación y seguimiento de la acción exterior, y el artículo 35.1 fija el contenido de la Estrategia y el alcance de la participación de los órganos constitucionales, de las comunidades y ciudades autónomas y de las entidades locales. Finalmente, el artículo 38.2 regula el Consejo de Política Exterior y le atribuye la competencia de asesorar al presidente del gobierno en el ejercicio de su competencia de velar para que la acción exterior del Estado se lleve a cabo de conformidad con los principios, los instrumentos de planificación y las directrices, fines y objetivos de la política exterior.

Sobre estos preceptos, con carácter general, el Gobierno de la Generalitat objeta el «reconocimiento de la capacidad del Estado para someter las acciones con proyección exterior de las Comunidades autónomas a la observancia y adecuación a unas directrices, fines y objetivos», lo que ?según la solicitud? no se adecuaría a la jurisprudencia constitucional (STC 165/1994, de 26 de mayo, y 31/2010, de 28 de junio), que, si bien ha reconocido al Estado unas potestades coordinadoras dirigidas a poner remedio a los perjuicios que puedan causarse a la política exterior, también ha fijado que corresponde a las comunidades autónomas realizar las actividades de proyección exterior en las materias de su competencia. Y en ningún caso esta jurisprudencia «se ha referido ni ha reconocido, en este ámbito, la capacidad del Estado para fijar, en un sentido positivo, las orientaciones, directrices, fines y objetivos en los que debe servir y a los que necesariamente debe sujetarse la actuación autonómica».

En opinión del Gobierno de la Generalitat, el cambio de criterio que realiza la regulación en la determinación de las actuaciones de coordinación de la política exterior del Estado «podría negar el propio fundamento de las actuaciones con proyección exterior de la Generalitat», que es una manifestación más de la titularidad de sus competencias sectoriales y en cuyo ejercicio disfruta de una «autonomía para la gestión de sus propios intereses que es de carácter político». Esta autonomía, en opinión del Gobierno, se proyecta, incluso, sobre el ejercicio de competencias ejecutivas, lo cual es incompatible con los controles jerárquicos, ajenos a los previstos en el artículo 153 CE.

Finalmente, nos referiremos al segundo bloque de preceptos solicitados, constituido por la disposición adicional sexta, rubricada «Eficiencia y ahorro en el Servicio Exterior del Estado». Esta disposición contiene una serie de medidas en relación con el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos a los que se refiere el artículo 7.2 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, entre las que se encuentra, por lo que ahora interesa, la mención genérica al hecho de que la gestión de las unidades administrativas e instituciones de las administraciones públicas en el exterior está orientada por la eficacia, eficiencia, economía y calidad, y con esta finalidad se aplican políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público (apdo. 1), y la referencia al hecho de que, en cumplimiento de lo que dispone este apartado, se promueve la integración de las unidades o servicios en el exterior de las comunidades autónomas en los inmuebles del Estado, así como su adhesión a los esquemas de centralización de contratación y gasto en el exterior (apdo. 4).

El Gobierno de la Generalitat, en el escrito de petición, efectúa un reproche al contenido del apartado 4 de esta disposición, en relación con la previsión de «promover» la integración en los inmuebles del Estado de los servicios en el exterior de las comunidades autónomas, pero sin motivación específica más allá de afirmar que estaría incidiendo sobre el principio de autonomía política de la Generalitat.

Por último, como hemos visto, la disposición final cuarta, relativa al «Título competencial», es cuestionada por el Gobierno de la Generalitat por su conexión con los preceptos anteriores.

4. Con el fin de dar respuesta a las dudas planteadas por la solicitud del Gobierno, la estructura de nuestro Dictamen será la siguiente: en el fundamento jurídico segundo trataremos el marco constitucional y estatutario de las relaciones internacionales y el principio de estabilidad presupuestaria. A continuación, en el fundamento jurídico tercero, efectuaremos el examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los preceptos objeto de la solicitud.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de las relaciones internacionales, la acción exterior y el principio de estabilidad presupuestaria

1. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 1, la Ley 2/2014 tiene por objeto regular la acción exterior del Estado, enumerar sus principios rectores, identificar los sujetos y ámbitos, establecer los instrumentos para realizar su planificación, seguimiento y coordinación, y ordenar el servicio exterior del Estado.

Para apoyar esta regulación, según lo prescrito en la disposición final cuarta, la Ley encuentra fundamento en los títulos competenciales del artículo 149.1.3 y .18 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales y las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios. Asimismo, también invoca el amparo del artículo 97 CE, que reconoce al Gobierno del Estado la función de dirección de la política exterior.

En vista del contenido de la solicitud, a los efectos del dictamen, debemos descartar, de entrada, que los preceptos que serán objeto de nuestro examen posterior encuentren apoyo competencial en el artículo 149.1.18 CE, puesto que, con una simple lectura, puede constatarse la falta de conexión entre su objeto y el ámbito material al que se refiere el citado título competencial. También es necesario precisar, en cuanto a la referencia al artículo 97 CE, que este no constituye en sí mismo un título competencial, sino que lo que establece este precepto es una función constitucional atribuida al Gobierno del Estado, en el marco de su competencia en materia de relaciones internacionales, ex artículo 149.1.3 CE; así lo interpreta la jurisprudencia constitucional cuando, en relación con este y otros preceptos constitucionales conexos, establece que: «[L]os art. 93, 94 y 97 CE, aunque no constituyen ningún título atributivo de competencias, contribuyen a perfilar el título competencial que contiene el art. 149.1.3 CE [...]» (STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3, que cita la STC 137/1989, de 20 de julio).

Por otra parte, conviene subrayar que la acción exterior tampoco constituye un título competencial por sí mismo, sino que es la manifestación de una actividad supraestatal de las administraciones públicas vinculada al ejercicio de sus competencias y, en general, a la gestión de los intereses que les son propios.

Dicho esto, como hemos señalado, en la definición que realiza el apartado 1.2.b LASEE de «acción exterior del Estado», por esta entiende «el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior».

Entre dichas administraciones públicas se encuentran las comunidades autónomas, que, en ejercicio de las competencias reconocidas por la Constitución y los respectivos estatutos de autonomía, pueden desarrollar actividades de acción exterior para la plena gestión de estas competencias. Así, en efecto, con respecto a la Generalitat de Catalunya, el capítulo III del título V del Estatuto regula específicamente la acción exterior y, más concretamente, el artículo 193, partiendo del reconocimiento de las facultades de impulso a la proyección exterior de Cataluña y de promoción de sus intereses en este ámbito (apdo. 1), prescribe en su apartado 2 que «[l]a Generalitat tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias, bien de forma directa» ?es decir, mediante la actuación internacional de sus autoridades y los servicios de su Administración? «o a través de los órganos de la Administración General del Estado». Además de esta previsión general, otras disposiciones estatutarias se refieren específicamente a la proyección exterior en ámbitos materiales concretos, como la cultura (art. 127.1.d EAC), la lengua (arts. 6.4 y 50.3 EAC) o el turismo (171.b EAC).

Por tanto, y de acuerdo con las previsiones establecidas por el bloque de la constitucionalidad integrado por el binomio Constitución y Estatuto de autonomía, desde ahora debemos destacar que si bien, por una parte, las relaciones internacionales son una materia atribuida a la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.3 CE, que habilita al Gobierno para dirigir la política exterior (art. 97 CE), por otra, las actividades de acción exterior vinculadas a la proyección supraestatal de las competencias respectivas corresponden tanto al Estado como a las comunidades autónomas en general, y a la Generalitat en particular, ex artículo 193.2 EAC.

Además, con el fin de articular el ejercicio ad extra de sus competencias, el citado capítulo III del título V EAC proporciona a la Generalitat instrumentos de naturaleza diversa para llevarlo a cabo, como es el caso, entre otros, del establecimiento de oficinas en el exterior para promocionar los intereses de Cataluña (art. 194 EAC); la suscripción de acuerdos de colaboración con la misma finalidad y con el apoyo de los órganos de representación exterior del Estado (art. 195 EAC); o bien la recepción de información previa del Gobierno del Estado sobre los actos relativos a la suscripción de los tratados que afecten de una manera directa y singular a sus competencias (art. 196 EAC).

2. Una vez delimitados los rasgos generales del objeto y el marco competencial de la Ley, es necesario que, primeramente, fijemos el canon interpretativo que sobre los ámbitos materiales relativos a las relaciones internacionales y a la acción exterior ha establecido la doctrina jurisprudencial y consultiva, con el fin de evaluar posteriormente la adecuación a la Constitución y al Estatuto de los preceptos de la LASEE objeto de la solicitud.

En el momento de la aprobación de la Constitución de 1978 y en los años inmediatamente posteriores a su entrada en vigor, la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales se concebía de tal manera que era este quien asumía la responsabilidad sobre cualquier actividad que tuviera trascendencia exterior. Esta tendencia interpretativa dirigida a atribuir una vis expansiva a las relaciones internacionales permitió una omnímoda intervención del Estado, que quiso encontrar cobertura en los preceptos constitucionales relativos a los tratados internacionales (arts. 93 a 96 CE) y en el artículo 97 CE, en lo referido a la función atribuida al Gobierno de dirigir la política exterior.

Pues bien, era evidente que, si todo lo relacionado con el exterior implicaba la aplicación del título competencial sobre las relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE, no habría tenido sentido que la Constitución previera la dimensión exterior en otros títulos competenciales relativos a ámbitos sectoriales concretos, como el comercio y la sanidad (ex art. 149.1.10 y .16 CE, respectivamente), porque se habría tratado de una reiteración normativa superflua.

En todo caso, ya en los primeros años del régimen constitucional, esta concepción no tardó mucho en ser superada por la nueva lógica que, sobre todo, impuso la incorporación de España a la antigua Comunidad Económica Europea en 1986, y asimismo también las previsiones de algunos de los primeros estatutos de autonomía, como el Estatuto de Cataluña de 1979 (art. 27.2 EAC) o el Estatuto del País Vasco (art. 20.3 EAPV), referidas a la atribución de facultades a ambas comunidades autónomas para ejecutar los tratados y convenios en todo lo que afectara a las materias de su competencia, y que la STC 252/1988, de 20 de diciembre (FJ 2 a 4), reconoció de forma específica para el ámbito del derecho comunitario. O también el derecho a ser informado de la elaboración de los tratados y convenios, así como de los proyectos de legislación aduanera, en la medida en que ello también afectara materias de su específico interés (art. 27.5 EAC).

3. Sin embargo, más allá de estos inicios dubitativos sobre el alcance que debían tener los efectos de las relaciones internacionales y la acción exterior en un modelo de estado compuesto como el diseñado por la Constitución, fue la STC 165/1994, de 26 de mayo, la que comportó la adopción de un criterio interpretativo que después se ha ido reiterando sobre la delimitación entre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales y la acción exterior de las comunidades autónomas como parte integrante del ejercicio de sus competencias.

La interpretación del Tribunal en esta sentencia reconoce nítidamente la actividad de acción exterior, y se fundamenta en el criterio según el cual las comunidades autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, disponen de la posibilidad de realizar una actividad con proyección externa. Ahora bien, esta actividad no podrá ser plena, sino que tendrá como límite ineludible la reserva establecida por el artículo 149.1.3 CE en favor del Estado en materia de relaciones internacionales. De acuerdo con esta premisa, el Tribunal:

«[...] no acepta que cualquier relación, por lejana que sea, con temas en que estén involucrados otros países o ciudadanos extranjeros, implique por sí sola o necesariamente que la competencia resulte atribuida a la regla ?relaciones internacionales? (STC 153/1989, fundamento jurídico 8).» (FJ 5)

Asimismo, añade que:

«[...] la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE, [?] ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.» (FJ 5)

Ahora bien, una vez subrayada la necesidad de evitar una concepción maximalista u omnímoda de la competencia del Estado sobre relaciones internacionales, el Tribunal realiza una operación de delimitación material de esta competencia, a partir de una doble perspectiva, negativa y positiva, de acuerdo con la cual las relaciones internacionales:

«[...] no se identifican en modo alguno con el contenido más amplio que posee dicha expresión en sentido sociológico, ni con cualquier actividad exterior. Ni tampoco, obvio es, con la ?política exterior? en cuanto acción política del Gobierno. De otro lado, en sentido positivo, que el objeto de aquella reserva [...] son las relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos [...], y con las Organizaciones internacionales gubernamentales. Relaciones que, en todo caso, están regidas por el ?Derecho internacional general? a que se refiere el art. 96.1 CE [...].» (FJ 5)

La consecuencia de esta acotación que realiza el Tribunal en la STC 165/1994 es el establecimiento de una serie de límites que no pueden superar las comunidades autónomas en su acción exterior. Así, el Tribunal determina qué es lo que estas pueden hacer en el ejercicio de sus competencias y lo que se les impide, al establecer que:

«[...] la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.» (FJ 6)

Esta interpretación se ha mantenido, sin variaciones, hasta la actualidad (entre otras, STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3).

Seguidamente, en esta exposición del canon interpretativo de constitucionalidad que posteriormente deberemos utilizar para emitir nuestra opinión consultiva, tiene especial interés que también destaquemos el criterio sostenido por el Tribunal cuando vincula la acción exterior desarrollada por las comunidades autónomas con la naturaleza de las competencias de las que son titulares:

«[...] allí donde las Comunidades Autónomas sean titulares de competencias exclusivas es constitucional la actividad internacional (proyección exterior) siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado.» (STC 80/2012, de 18 d?abril, FJ 7.b)

Por tanto, es evidente que el margen de que disponen las comunidades autónomas y, en particular, la Generalitat para desarrollar su acción exterior, además de para garantizar la defensa de sus intereses generales, quedará fundamentalmente vinculado a la naturaleza material y funcional de la competencia que esté en disposición de ejercer, según cómo la predeterminen la Constitución y el Estatuto. Dicho de otro modo, la acción exterior del Estado y la respectiva que deba llevar a cabo la Generalitat no pueden ser entendidas extramuros del sistema de distribución competencial previsto en la Constitución y en el Estatuto.

Dicho lo cual, debemos recordar que, en este mismo leading case que constituye la STC 165/1994, el Tribunal ha precisado también que en los supuestos en que la acción exterior de las comunidades autónomas es legítima tampoco se excluye un cierto nivel de intervención del Estado a través de los instrumentos de colaboración que son propios de un estado compuesto. En efecto, en el marco de la competencia del Estado ex artículo 149.1.3 CE, según esta resolución:

«[?] dentro de esa competencia exclusiva estatal se sitúa la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales.» (FJ 6)

Esta es una interpretación favorable a la coordinación estatal que ha sido reproducida en los mismos términos por las más recientes STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 125), y 110/2012, de 23 de mayo (FJ 3).

Pero, lógicamente, esta precisión interpretativa de la jurisprudencia constitucional que habilita al Estado para establecer medidas de regulación y coordinación no ha sido incompatible con la doctrina general establecida en la misma Sentencia de 1994, y seguida en decisiones posteriores, en que el Tribunal ha considerado necesario subrayar que el Estado no puede ampararse, por principio, en su competencia exclusiva sobre relaciones internacionales, ex artículo 149.1.3 CE, para intervenir en cualquier actividad de acción exterior de las comunidades autónomas (STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4; STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10).

En el marco de esta jurisprudencia constitucional, este Consell también se ha pronunciado en el mismo sentido sobre el carácter materialmente delimitado que debe tener el título competencial del artículo 149.1.3 CE, entre otros, en el DCGE 5/2011, de 28 de abril (FJ 2), y en el DCGE 6/2014, de 14 de febrero (FJ 3.10).

4. En vista de la relevancia que le atribuye la jurisprudencia constitucional que hemos expuesto, seguidamente procede tratar el alcance que el instrumento de la coordinación presenta sobre el sistema de distribución de competencias. Porque, como acabamos de ver, el Tribunal Constitucional no excluye que, en materia de relaciones internacionales, las instituciones estatales puedan regular y coordinar las actividades con relevancia externa de las comunidades autónomas. Sin embargo, lo que se deriva del contenido de esta doctrina jurisprudencial no es una conclusión clara, en la medida en que utiliza dos conceptos que no tienen el mismo significado, como es la función de «regular» y de «coordinar», cuestión que se plantea en el examen de los preceptos objeto de la solicitud y que trataremos en el próximo fundamento jurídico.

En cuanto a la coordinación, el referente jurisprudencial que todavía es utilizado como precedente interpretativo por el Tribunal Constitucional en sus resoluciones posteriores sigue siendo la STC 32/1983, de 28 de abril, a partir de la cual el Tribunal ha elaborado su doctrina sobre el alcance de esta competencia estatal, y que ha sintetizado en la STC 45/1991, de 28 de febrero (FJ 4), en los términos que a continuación exponemos.

La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto o sistema evitando contradicciones o reduciendo disfunciones (STC 32/1983, FJ 2); este instrumento presupone, así, la existencia de competencias autonómicas que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue a un grado de desarrollo que vacíe de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas (STC 32/1983, FJ 2); en este sentido, la coordinación debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que posibiliten la información recíproca, la homogeneidad técnica de determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus competencias (STC 32/1983, FJ 2; STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4); además, exige la adopción de medidas necesarias y suficientes para conseguir la integración de las partes en un conjunto unitario (STC 111/1984, de 28 de noviembre, FJ 6); y, finalmente, precisa que no puede negarse, con carácter general, el recurso a medidas estatales de coordinación preventiva que establezcan sistemas de relación entre las diversas administraciones (STC 133/1990, de 19 de julio).

Más recientemente, ha recogido esta doctrina, entre otras, la STC 223/2012, de 29 de noviembre (FJ 9).

Sobre este aspecto recurrente en las relaciones interterritoriales en el marco de un estado compuesto, este Consell, con el fundamento de la jurisprudencia constitucional dictada sobre esta cuestión, se ha pronunciado en muchas ocasiones. Así, en nuestro Dictamen 10/2013, de 3 de septiembre (FJ 2), a cuyo contenido nos remitimos, se estableció una síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del instrumento de la coordinación. Destacamos dos aspectos definitorios de las facultades de coordinación. El primero, citando la STC 108/1998, de 19 de mayo (FJ 13), pone de relieve que estas facultades comportan una posición de superioridad que se traduce en un cierto poder de dirección, de modo que la imposición es una de las notas distintivas de la coordinación ante la voluntariedad que caracteriza a las fórmulas cooperativas.

El segundo aspecto, que modula notoriamente el alcance del primero, quiere recordar que la competencia estatal de coordinación no es una atribución omnímoda a favor de quien coordina, en el sentido de que, invocando en este caso la STC 90/1992, de 11 de junio, no puede llegar a tal grado de concreción y desarrollo que vacíe de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas.

Dicho esto, y sería una tercera consideración que conviene recuperar aquí, ya hemos visto que, además, la citada STC 165/1994 (FJ 6) determina que dentro de la competencia ex artículo 149.1.3 CE se sitúa también la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las comunidades autónomas, con el objetivo de evitar los perjuicios sobre la dirección o la ejecución de la política exterior, que en exclusiva pertenece a las autoridades estatales. En consecuencia, este objetivo se configura como un límite a la acción exterior de las comunidades autónomas.

5. Finalmente, puesto que la solicitud también incluye la disposición adicional sexta LASEE, relativa a la eficiencia y ahorro en el servicio exterior del Estado, que remite a la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, procede ahora exponer brevemente lo que la doctrina jurisdiccional y consultiva ha destacado respecto de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, en la medida en que, de dicha solicitud, pueda derivarse una eventual vulneración de esta autonomía a causa de las medidas que contiene.

El Tribunal Constitucional ha interpretado respecto de esta cuestión que:

«La definición de ?estabilidad presupuestaria? se configura como una orientación de política económica general que el Estado puede dictar ex art. 149.1.13, aunque su ejercicio haya de respetar la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas. A este respecto, debemos considerar que la autonomía política de las Comunidades Autónomas establecida en los arts. 2 y 137 de la Constitución no es sino la ?capacidad de autogobierno que se manifiesta, sobre todo, en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia? (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7) autonomía que también ofrece una vertiente económica importantísima.» (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8)

Por otro lado, en nuestra doctrina reciente (Dictamen 8/2012, de 2 de julio, FJ 2.1.B), reanudando la dicción de la STC 13/1992, de 6 de febrero, cuando estableció que «[l]as comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos (FJ 7)», concluíamos, en la misma línea interpretativa, que el principio de autonomía financiera implica la disponibilidad del gasto público con respecto a la fijación de su destino y orientación, pero también su cuantificación y distribución dentro del marco de sus competencias (en el mismo sentido, DCGE 7/2012, de 8 de junio, FJ 4).

Por tanto, una vez fijado el marco competencial y el canon interpretativo que debemos aplicar a los preceptos de la Ley que son objeto de dictamen, pasamos a examinar su adecuación al bloque de la constitucionalidad.

Tercero. El examen de constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos objeto de la solicitud

1. Antes de efectuar el análisis específico de los preceptos de la Ley 2/2014, sobre los que se nos pide la opinión, estimamos procedente realizar una consideración general sobre su objeto y finalidad. De acuerdo con el contenido de la solicitud formulada por el Gobierno, centraremos la atención exclusivamente en la regulación que ha establecido de la acción exterior y dejaremos de lado todo lo relativo al servicio exterior del Estado, que no ha suscitado reproches de una eventual inconstitucionalidad en la solicitud.

El legislador estatal ha concebido la Ley como un instrumento para regular la acción exterior del Estado a partir de un conjunto de cinco exigencias fundamentales, que hemos sintetizado en el fundamento jurídico primero. Con esta finalidad, la Ley 2/2014 ha entendido el concepto de política exterior como elemento complementario de las relaciones internacionales de una forma especialmente amplia. Por una parte, porque proyecta el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno del Estado sobre «[...] sus relaciones con otros actores de la escena internacional [...]» (art. 1.2.a), y, por tanto, amplía el ámbito subjetivo de la política exterior. Por otra parte, en la medida en que no lo concibe como límite negativo sino como función habilitadora para establecer medidas de ordenación y delimitación de la acción exterior de las comunidades autónomas. Este nuevo alcance otorgado a la función de dirección de la política exterior para dar cobertura a la acción exterior del Estado podría suponer, simultáneamente, una constricción de la acción exterior de las comunidades autónomas.

Porque, efectivamente, si en vista de la reiterada doctrina jurisprudencial contenida en la STC 165/1994, la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales le habilitaba, como ya hemos señalado, para tomar «[...] medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales» (FJ 6), ahora la Ley 2/2014 permite al Gobierno del Estado establecer directrices, fines y objetivos sobre las actuaciones que las comunidades autónomas realicen en el exterior en ejercicio de sus competencias. Es decir, de forma más sintética podemos afirmar que lo que hasta ahora correspondía al Gobierno del Estado, que consistía en la facultad para «coordinar» la acción exterior de todas las administraciones públicas, con la Ley 2/2014 se ha convertido en una atribución legal para intervenir de una manera que podría resultar más intensa y extensa sobre su capacidad de decisión sobre todo lo que pueda tener efectos supraestatales, especialmente en aquellas administraciones que disponen de autonomía política, como es el caso de la Generalitat, a través de la fijación de dichas «directrices, fines y objetivos» por parte del Gobierno del Estado. Unas expresiones de contenido genérico, que, de entrada, no permiten determinar cuál será el alcance de estas medidas estatales, lo cual pone de manifiesto una técnica normativa imprecisa, que requiere un ulterior establecimiento que podrá ser impugnado si se considera que excede la competencia estatal.

La Ley 2/2014 deja entrever una concepción de la acción exterior de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias que las podría conducir a quedar en una posición excesivamente subordinada a la proyección exterior del Estado derivada de su política exterior, mientras que, por el contrario, la jurisprudencia constitucional fijada en la STC 165/1994 había establecido unos criterios que impedían la identificación de toda acción exterior de las administraciones públicas con la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE).

En este mismo sentido, cabe subrayar también el inadecuado igual tratamiento que la Ley concede, cuando define a los sujetos de la acción exterior del Estado, a todas las administraciones públicas, independientemente de su naturaleza; es el caso, sobre todo, de las comunidades autónomas, en relación con las ciudades autónomas y las entidades locales. Entendemos que la autonomía política de las primeras no puede ser equiparada de ninguna manera a la autonomía administrativa de las demás a la hora de regular la dimensión exterior en el ejercicio de sus competencias, razón por la cual la norma podría menoscabar la relevancia competencial de la acción exterior de las comunidades autónomas.

Una buena prueba de este hecho, y que también debemos poner de relieve, es que en la definición de la acción exterior del Estado y de los instrumentos para llevarla a cabo (arts. 1.2.b, 34, 35 y 38 LASEE) la Ley no realiza distinción alguna según la naturaleza de la competencia (material y funcional) sobre la que deba proyectarse la acción exterior de las comunidades autónomas. Es decir, la Ley hace abstracción de algo que no debería ser ignorado: que la acción exterior del Estado no puede ser entendida al margen del sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución y los estatutos de autonomía; esto es, que la acción exterior ?aunque no siempre? es una manifestación más del ejercicio de la competencia correspondiente, también autonómica, por parte de la Administración pública que ostenta su titularidad. En consecuencia, si aquella es menoscabada a través de una concepción universalista de la acción exterior del Estado, el resultado podría ser la propia negación del ejercicio efectivo de la competencia, entendido como la potestad jurídica de actuación ?legislativa, reglamentaria y ejecutiva? sobre el sector de la vida social y económica de que se trate.

Tras esta valoración general de los aspectos de la Ley 2/2014 relacionados con el objeto de la solicitud, pasamos a examinar los preceptos sobre los que el Gobierno de la Generalitat plantea dudas relativas a su adecuación a la Constitución y al Estatuto. En primer lugar, lo haremos respecto de los preceptos contenidos a los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 11.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2 LASEE, referidos a la acción exterior del Estado en relación con la adecuación y sujeción de las actuaciones de todas las administraciones públicas a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno del Estado en materia de política exterior y a los instrumentos de planificación en esta materia.

En segundo lugar, trataremos los preceptos que contienen los artículos 5.2 y 12.1, .2 y .3, que, si bien también se refieren al deber de sujeción de los entes administrativos a las directrices, fines y objetivos mencionados, presentan la especificidad de establecer la obligación de las comunidades autónomas de informar al Gobierno del Estado sobre sus actividades relacionadas con la acción exterior, así como la recíproca facultad de los respectivos ministerios de emitir recomendaciones motivadas en este ámbito.

Finalmente, centraremos la atención en la disposición adicional sexta, relativa a la eficiencia y el ahorro en el servicio exterior del Estado, para concluir con la disposición final cuarta, relativa a los títulos competenciales habilitadores de la norma.

2. En este apartado nos ocuparemos del primer grupo de preceptos citados, es decir, de los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 11.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2 LASEE, que, como ya hemos dicho, tienen como elemento común referirse a la acción exterior del Estado y a la sujeción de las actuaciones de todas las administraciones públicas a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno del Estado en materia de política exterior. Con respecto a su contenido, que se ha descrito en el fundamento jurídico primero, destacaremos los rasgos que nos sean de utilidad para nuestro análisis.

A) Sobre este primer grupo de preceptos, centraremos primera y específicamente la atención en los que contienen los artículos 1.2.b, 3.1 y .2.a y 13.1 LASEE, en la medida en que, por su contenido, pueden admitir un tratamiento conjunto.

Partiendo de la argumentación general que hemos expuesto brevemente en el fundamento jurídico primero, el Gobierno de la Generalitat sostiene, respecto del artículo 1, que parece que se está extendiendo la concepción del objeto de la dirección política exterior (art. 97 CE) no ya como la determinación de un marco dentro del que la Generalitat podrá participar voluntariamente y que en todo caso deberá observar y respetar, sino que deberá actuar dentro unas directrices, fines y objetivos que determinan, en sentido positivo, la orientación y objeto al que debe ajustarse la actuación de proyección exterior de la Generalitat. Este argumento se proyecta también sobre el artículo 3, que explicita el principio rector de la unidad de acción exterior mediante el cual, y de acuerdo con los instrumentos de planificación, el Gobierno entiende que se impedirá que la Generalitat defina los objetivos y fines propios de su acción exterior.

El artículo 1.2.b LASEE contiene una definición de la acción exterior del Estado que, como ya hemos descrito, consiste en «el conjunto ordenado de las actuaciones» que las administraciones públicas, entre otros sujetos públicos, llevan a cabo en el exterior «en el ejercicio de sus respectivas competencias», «con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior».

De acuerdo con la valoración de la Ley 2/2014 que acabamos de exponer, esta concepción de la acción exterior del Estado, que engloba las actuaciones de todas las administraciones públicas y, por tanto, de la Generalitat de Catalunya, amplía la capacidad de intervención del Estado. Así, como hemos indicado, lo que según la doctrina de la STC 165/1994 permitía al Estado «coordinar» la acción exterior, en lo que no era reserva atribuida a su exclusiva competencia en materia de relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE, ahora puede habilitarle para disponer de un grado más alto de intervención sobre la acción exterior de las comunidades autónomas porque puede fijar directrices, fines y objetivos a los que aquellas deberán sujetarse. Y además, según cómo se concreten estos últimos, el Estado puede disponer de una capacidad superior de decisión sobre lo que las comunidades autónomas pueden o no pueden hacer en este ámbito del ejercicio de sus competencias.

Esta es una consideración que también podemos aplicar al uso excesivo que hace la Ley de conceptos que, en ocasiones, son ambiguos y, en otras, demasiado genéricos para delimitar la acción exterior de los demás sujetos públicos, y que se concretan en la reiterada y genérica fórmula «[...] con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos» establecidos por el Gobierno del Estado en la dirección de la política exterior y que la Ley incorpora de forma reiterada en diversos preceptos. Se trata, al fin y al cabo, de una técnica normativa poco precisa que podría conducir a la acción exterior de las comunidades autónomas en general y de la Generalitat en particular a permanecer en una posición muy subordinada a las decisiones del Estado. Y no solo a causa de esta concepción expansiva y universalista de su acción exterior, sino también porque en ningún momento la norma examinada establece diferencias de tratamiento en función del ámbito material de competencias sobre el que se proyecta la acción exterior. Por el contrario, en los artículos 15 a 33 LASEE, en los que se definen diferentes ámbitos de la acción exterior del Estado, se incluyen indistintamente sectores materiales que son competencia exclusiva del Estado y otros que son objeto de competencias compartidas o incluso exclusivas de las comunidades autónomas.

Ahora bien, dicho esto, también debemos constatar que del examen del artículo 1.2.b se deriva que la intervención del Estado en la acción exterior de las instituciones y entidades que se relacionan se encuentra limitada a la adopción de medidas de política exterior, que es un concepto más restringido que el de acción exterior que la Ley introduce ex novo.

Recordemos, en este sentido, que la propia Ley define la política exterior como «[...] el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con el objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior» (art. 1.2.a); mientras que la acción exterior se refiere al «conjunto ordenado de las actuaciones», entre otros sujetos, de las propias comunidades autónomas, «[...] en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior» (art. 1.2.b).

Por tanto, la acción exterior del Estado debe entenderse limitada por la dirección de la política exterior (art. 97 CE), que es un complemento de la competencia estatal sobre relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) y que, en consecuencia, no puede ir más allá y debe situarse necesariamente en este ámbito material. De acuerdo con ello, cabe subrayar que la referencia reiterada que la Ley realiza al hecho de que los diversos sujetos de la acción exterior deben ejercer sus competencias «[...] con observancia y adecuación a las directrices [...]», debe entenderse como un conjunto de instrucciones o normas generales de ordenación y coordinación que permitirán, sin embargo, un margen suficiente para la acción exterior de las comunidades autónomas.

Estas consideraciones respecto del artículo 1.2.b las hacemos también extensivas íntegramente a los preceptos que contienen los artículos 3.1 y .2.a y 13.1 LASEE, cuyo contenido hemos descrito en el fundamento jurídico primero.

Por consiguiente, con relación a este primer grupo de artículos, debemos concluir que, del examen de los preceptos analizados que contiene, no se desprende una consecuencia expresa de inconstitucionalidad, en la medida en que la acción exterior que deba realizar el Estado deberá limitarse a su función de dirección de la política exterior, ex artículo 97 CE. De acuerdo con esta premisa, la valoración que acabamos de hacer sobre las consecuencias que eventualmente podrían producirse de la aplicación de este primer grupo de preceptos, con respecto a «[...] las acciones con proyección exterior que deriven directamente de sus competencias», ex artículo 193.2 EAC, no deja de tener un carácter preventivo y cautelar en el sentido expuesto por la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 7). Por tanto, será en la concreción del alcance y el detalle que puedan tener las directrices, fines y objetivos que fije el Gobierno donde, si procede, podrá evaluarse si, en este caso, se han excedido las facultades coordinadoras que puede tener el Estado ex artículo 149.1.3 CE en relación con el artículo 97 CE, respecto de las competencias autonómicas. En consecuencia, debemos concluir que, de acuerdo con lo que hemos expuesto, los artículos 1.2.b, 3.1 y .2.a y 13.1 LASEE no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

B) Aún dentro del primer bloque de preceptos, nos corresponde examinar, seguidamente, el contenido de los artículos 11.1, .2 y .3 LASEE.

El artículo 11, que forma parte del capítulo I del título I de la Ley 2/2014, relativo a los sujetos de la acción exterior del Estado, se refiere a las comunidades autónomas y a las entidades que integran la Administración local. El contenido de sus apartados 1, 2 y 3, que son los que han sido objeto de la solicitud, ya se ha descrito en el fundamento jurídico primero. Por su parte, con respecto a la motivación argüida por el Gobierno, cabe recordar que, en su opinión, parece que la política exterior del Estado puede constituir un marco y un límite externo al ejercicio y que, por el contrario, la Generalitat debería poder determinar por sí misma los principios, directrices, fines y objetivos de la proyección exterior de sus propias competencias.

El apartado 1 del artículo 11 establece que, en el ejercicio de sus competencias en el exterior, las comunidades autónomas, las ciudades autónomas y las entidades que integran la Administración local «[...] respetarán los principios que se establecen en esta Ley y se adecuarán a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno».

De acuerdo con este precepto, la «política exterior» se convierte en un límite a la acción exterior de la Generalitat. Pues bien, con motivo de la exposición del canon de constitucionalidad que hemos fijado anteriormente, hemos señalado dos características sobre el concepto de política exterior, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional ya citada anteriormente (STC 137/1989). La primera parte del principio según el cual la política exterior no constituye un título atributivo de competencias sino que es una función constitucional atribuida al Gobierno del Estado (art. 97 CE); y la segunda prescribe que este mismo precepto constitucional contribuye a perfilar el título competencial del artículo 149.1.3 CE, de modo que amplía la capacidad de intervención del Estado con facultades coordinadoras de la acción exterior de las comunidades autónomas para evitar eventuales perjuicios a la dirección y ejecución de la citada política.

Dicho esto, a continuación debemos precisar que la primera parte del apartado 1 del artículo 11 LASEE prescribe que la acción exterior de las comunidades autónomas y otras administraciones públicas territoriales debe respetar los principios determinados por la Ley (arts. 2 y 3). Estos principios están básicamente vinculados con la política exterior y, con las precisiones que hemos realizado respecto del artículo 3.2.a, relativo a la unidad de acción, podemos decir que tienen el objetivo de garantizar los intereses generales del Estado en su proyección exterior, por lo que pueden encontrar amparo en el artículo 149.1.3 CE en relación con el artículo 97 CE, razón por la cual nos remitimos a la interpretación que hemos expuesto respecto del grupo de artículos que ya hemos examinado. La segunda parte del apartado 1 repite la necesaria adecuación de las comunidades autónomas a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno, cuestión sobre la cual ya nos hemos pronunciado anteriormente, por lo que damos por reproducidos los argumentos críticos que allí hemos expuesto, que, no obstante, no nos conducen a una declaración de inconstitucionalidad o de antiestatutariedad.

Por tanto, y por las razones expuestas, lo que prescribe este precepto se inscribe dentro del ámbito competencial referido a la dirección de la política exterior y en el marco de las relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE, que corresponde al Estado. En consecuencia, el apartado 1 del artículo 11 LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

Por su parte, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 11 establece que en sus actuaciones exteriores las comunidades autónomas y las ciudades autónomas «[...] se adecuarán a los instrumentos de planificación de la Acción Exterior, elaborados y aprobados de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y establecidos por el Estado en el ejercicio de sus facultades de coordinación en este ámbito, cuando definan directrices de actuación propias de la Política Exterior del Estado o se inserten en el ámbito de las relaciones internacionales de España».

Los referidos instrumentos de planificación se regulan en el título II de la Ley, relativo a la planificación, seguimiento y coordinación de la acción exterior. Entre ellos se encuentran: la Estrategia de acción exterior (art. 35), el Informe anual de acción exterior (art. 37) y el Consejo de Política Exterior (art. 38).

Con relación al examen de este precepto, que se refiere específicamente a las actividades en el exterior de las comunidades autónomas, nos remitimos a las consideraciones que acabamos de realizar respecto del apartado 1, en el sentido de que dichas actividades exteriores de las dos administraciones públicas citadas deberán adecuarse a los instrumentos de planificación de la acción exterior, específicamente en relación con las actuaciones que sean propias de la política exterior del Estado o bien se inscriban en el ámbito de las relaciones internacionales. Por tanto, «política exterior» y «relaciones internacionales», que son dos ámbitos materiales que, aparte de ser complementarios, encuentran amparo en los artículos 97 y 149.1.3 CE, con lo cual la actuación exterior de las comunidades autónomas tiene como límite la competencia del Estado ex artículo 149.1.3 CE, pero en el marco de sus competencias la intervención de este último no podrá ir más allá de las atribuciones que le confieren los citados preceptos constitucionales, que acabamos de analizar.

En consecuencia, el apartado 2 del artículo 11 LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

A idéntica conclusión debemos llegar también respecto del apartado 3 del artículo 11 LASEE. El contenido de este precepto se limita a sintetizar la doctrina jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional en la citada STC 165/1994, sobre los límites que no pueden superar las comunidades autónomas en su acción exterior, y que ahora son incorporados a una ley de las Cortes Generales: que las actuaciones que se lleven a cabo en el ejercicio de la acción exterior no pueden comportar en ningún caso la asunción de la representación del Estado en el exterior; el impedimento de la formalización de tratados internacionales con otros estados u organizaciones internacionales; el impedimento de la generación, directa o indirecta, de obligaciones o responsabilidades internacionalmente exigibles al Estado, ni tampoco incidir o perjudicar la política exterior que dirige el Gobierno; y, asimismo, que corresponde en todo caso al Gobierno del Estado establecer las medidas y directrices que regulen y coordinen las actividades en el exterior de las comunidades autónomas con el objeto de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley. Entendemos, por tanto, en el mismo sentido que esta jurisprudencia y sin perjuicio de la concreción del alcance y detalle que puedan presentar en el futuro las citadas medidas y las directrices que el Gobierno establezca, que todos estos ámbitos tienen cabida en la competencia estatal ex artículo 149.1.3 CE en relación con el artículo 97 EAC, y que, en consecuencia, el apartado 3 del artículo 11 LASEE no es contrario a la Constitución ni al Estatuto. Entendemos, pues, que una vez se hayan aprobado estas directrices, se deberá permanecer atento a su desarrollo para ver si se produce una infracción de constitucionalidad.

C) Seguidamente, pasamos a examinar los artículos 34.1 y 35.1 y .3 LASEE, en tanto que, por su contenido, también permiten un análisis conjunto.

El apartado primero del artículo 34, sobre planificación y seguimiento de la acción exterior, establece que «[l]a planificación y el seguimiento de la Acción Exterior del Estado se llevará a cabo a través de la Estrategia de Acción Exterior y el Informe de Acción Exterior».

Por su parte, el apartado 1 del artículo 35, que se refiere ya más específicamente a la regulación del régimen jurídico de la Estrategia de acción exterior, prevé que: «[L]a Estrategia de Acción Exterior contendrá la expresión ordenada, sectorial y geográfica, de las prioridades y objetivos a medio plazo de la Acción Exterior, y recoge el conjunto de actuaciones de los órganos, organismos y entidades públicas en el exterior a las que dota de coherencia interna». Y el apartado 3 establece que: [A]simismo, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación recabará e integrará, en su caso, las propuestas de actuación exterior [...] de las Comunidades y Ciudades Autónomas [...]. La no integración de las propuestas de los órganos [...] mencionados en el párrafo anterior deberá ser motivada y fundarse en la adecuación a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno».

Con relación a estos preceptos, tenemos que recordar que el Gobierno de la Generalitat considera que este instrumento de planificación puede comportar un obstáculo a la capacidad de la Generalitat para realizar acciones con proyección exterior (título V EAC), en la medida en que la Estrategia no sólo tiene que incorporar todas las actuaciones exteriores de la Generalitat sino que determina cuáles son las prioridades y los objetivos a los cuales se tienen que ajustar estas actuaciones, y, además, aunque prevé la participación de las comunidades autónomas en su diseño, no la concreta. Nos corresponde, pues, determinar si efectivamente ésta es una consecuencia ineludible del texto de la Ley o bien admite una interpretación que no resulte lesiva para las competencias de la Generalitat.

En la valoración general que hemos efectuado al inicio de este fundamento jurídico, se ha hecho patente que la constante referencia de la Ley a la acción exterior de las comunidades autónomas y de otras administraciones públicas, condicionada a su adecuación a las «directrices, fines y objetivos» de la política exterior fijados por el Gobierno, constituye una técnica normativa poco precisa. Además, hemos remarcado que el carácter genérico y la ambigüedad de estos conceptos jurídicos podían impedir la garantía del ejercicio efectivo, con efectos supraestatales, de las competencias de las comunidades autónomas. No obstante, hemos considerado que, aunque esta utilización era censurable, no se podía llegar a concluir la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley examinados. En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha considerado que las deficiencias de técnica normativa, por sí mismas, no pueden conducir a una conclusión de inconstitucionalidad (entre otras, STC 189/2013, de 7 de noviembre, FJ 4).

Ciertamente, podemos volver a reiterar esta censura con los mismos efectos, porque ahora los artículos 34.1 y 35.1 y .3 LASEE prevén un grado más amplio de intervención estatal en el marco de la política exterior del Estado, puesto que el deber de las comunidades autónomas de adecuarse a las directrices, fines y objetivos se formaliza en algo más concreto y tangible: la Estrategia de acción exterior, que es uno de los instrumentos para la planificación, seguimiento y coordinación de la acción exterior previstos por la Ley 2/2014, y que se aprueba por acuerdo del Consejo de Ministros (art. 35.4). Es decir, estos preceptos no se limitan a formular unos principios a los que deberá adecuarse la acción exterior de las comunidades autónomas, sino que ahora se concretan a través de un instrumento de planificación del Estado ?la Estrategia?, que, como hemos dicho, establece las prioridades y objetivos a medio plazo de la acción exterior y que reúne, de forma ordenada y coherente, la acción exterior de todos los órganos, organismos y entidades públicas descritos en el artículo 1.2.b LASEE (art. 35.1 de la misma Ley). En este sentido, como se verá y por lo que ahora interesa, no podrán integrarse en la Estrategia las propuestas de actuación exterior de las comunidades autónomas que no se adecuen a las directrices, fines y objetivos que fije el Gobierno en materia de política exterior (art. 35.3 LASEE).

A estos efectos, cabe recordar, respecto de esta cuestión, que la jurisprudencia constitucional que debe servirnos como parámetro de referencia ha entendido que la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto o sistema para evitar contradicciones o reducir disfunciones (STC 32/1983, FJ 2) y que, en consecuencia, este instrumento presupone, inevitablemente, la existencia de competencias autonómicas que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue a un grado de desarrollo que vacíe de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas (STC 32/1983, FJ 2).

Esta doctrina constitucional nos permite realizar, de entrada, una valoración crítica que se incentiva sobre todo porque, como hemos expuesto al inicio de este fundamento jurídico, la Ley no tiene en cuenta que la acción exterior del Estado no puede ser concebida extramuros del sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución y los estatutos de autonomía. Dicho de otro modo, la Ley 2/2014 obvia la naturaleza material y funcional de la competencia sobre la que se proyecta la acción exterior del Estado. De esta forma, hace abstracción de la doctrina jurisprudencial que, como hemos visto anteriormente, vincula la acción exterior desarrollada por las comunidades autónomas con la naturaleza de las competencias de las que son titulares: «[...] siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado» (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7.b).

Asimismo, si nos atenemos al contenido descrito del artículo 34.1, puesto en relación con el artículo 35.1 y .3 LASEE, el sentido que ha de tener la función de coordinación atribuida al Estado se diluye en favor de una actuación estatal más intensa sobre la acción exterior de las comunidades autónomas, ya que, por una parte, se faculta el Estado para establecer «prioridades y objetivos» en el ámbito material del «acción exterior» y, de la otra, se prevé como límite para la integración de la acción exterior de las comunidades a la Estrategia la sujeción a las «directrices, hasta y objetivos» de la política exterior.

La conclusión a la que nos conduciría este razonamiento podría ser favorable a afirmar que, tal como está concebida la acción exterior del Estado a través de su formulación mediante el instrumento de la Estrategia de acción exterior, deja un margen notoriamente incierto de actuación a la Generalitat para que pueda desarrollar su acción exterior en ejercicio de sus competencias. Y, por tanto, podría enervar la efectividad e impedir materialmente la aplicación de lo que preceptúa el artículo 193.2 EAC, según el cual la Generalitat «tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias [...]». Y, en consecuencia, vulnerar las competencias autonómicas.

De entrada, debemos recordar, sin embargo, que el Gobierno puede aprobar la Estrategia de acción exterior con el apoyo que le atribuye la función que le corresponde de dirigir la política exterior, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 97 CE y en el marco de su competencia en materia de relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE. Y que los límites que mediante este instrumento puede imponer a la acción exterior de las comunidades autónomas deben ceñirse, pues, a este ámbito material.

El apartado 1 del artículo 35 LASEE menciona unos objetivos y prioridades a medio plazo que parecen situarse en un nuevo ámbito material de la acción exterior del Estado (art. 1.2.b LASEE), que hemos visto que crea la Ley 2/2014 y que no es coincidente con el de la política exterior del Estado y las relaciones internacionales. No obstante, si efectuamos una lectura conjunta de este precepto y de lo dispuesto en el artículo 11.2 LASEE, puede interpretarse que la actividad de las comunidades autónomas en este ámbito únicamente deberá adecuarse a los instrumentos de planificación de la acción exterior elaborados por el Estado en ejercicio de sus facultades de coordinación cuando «definan directrices de actuación propias de la Política Exterior del Estado o se inserten en el ámbito de las relaciones internacionales de España». Y, por tanto, el deber de adecuación no deberá ir más allá de este ámbito material ni de la facultad de coordinación que corresponde al Estado para garantizar su indemnidad.

Por otra parte, reiteramos que el apartado 3 del artículo 35 LASEE prescribe que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación puede integrar las propuestas de actuación exterior presentadas, entre otros sujetos públicos, por las comunidades autónomas; y, asimismo, también puede no hacerlo, con la condición de que la negativa sea motivada y que esta decisión se fundamente en el examen de adecuación de la propuesta a las directrices, fines y objetivos de la política exterior que el Gobierno haya fijado. Aun así, en el caso de que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación decida no integrar la propuesta autonómica en dicha Estrategia, interpretamos que de ello no se deriva, formalmente, un impedimento expreso para que la comunidad autónoma pueda desarrollar su acción exterior en el ejercicio de sus competencias.

Pues bien, a lo largo del examen de este conjunto de preceptos de la Ley, hemos subrayado muchas veces la escasa precisión de la técnica normativa utilizada por el legislador estatal respecto de esta cuestión, en especial a causa de la profusa utilización de conceptos genéricos o excesivamente abiertos. Esta es una razón por la cual no puede excluirse una interpretación de la Ley 2/2014 que, materialmente, pudiera cerrar el paso al ejercicio efectivo de la acción exterior de las comunidades autónomas, como parte integrante del ejercicio de sus competencias. Y, por tanto, impedirlo.

Sin embargo, esta no es la única interpretación posible y, como acabamos de ver, también puede haber otra que, al menos formalmente, no impida la acción exterior de las comunidades autónomas. Porque, en todo caso, de los defectos de técnica normativa no puede derivarse una conclusión tan traumática como la expulsión del ordenamiento de la norma aprobada por el legislador, si antes no se han agotado todas las vías para poder permitir una interpretación de la ley conforme a la Constitución. Es decir, siendo posibles dos interpretaciones de una ley, como en el caso que nos ocupa, una no ajustada a la Constitución y otra que sí lo es, debe admitirse esta última si permite su compatibilidad con la norma suprema.

En este sentido, cabe recordar lo que sobre esta cuestión ha establecido tanto la doctrina jurisprudencial como también nuestra doctrina consultiva:

«[...] ?es doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional que, en un proceso abstracto como resulta ser el recurso de inconstitucionalidad, es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación (STC 101/2008, de 24 de juliol, FJ 9, i doctrina allí citada?.» (STC 5/2013, de 17 de enero, FJ 3)

En el mismo sentido se expresó nuestro Dictamen 1/2013, de 17 de enero (FJ 2).

En consecuencia, los artículos 34.1 y 35.1 y .3 LASEE, interpretados en los términos que se expresan en este fundamento jurídico, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

D) Finalmente, examinaremos brevemente el apartado 2 del artículo 38, referido al Consell de Política Exterior. Se trata de otro instrumento para la coordinación de la acción exterior del Estado. Desde la perspectiva orgánica, es un órgano colegiado de apoyo y asesoramiento del presidente del Gobierno en este ámbito.

El Gobierno de la Generalitat considera que la previsión de este órgano, conjuntamente con la definición que la Ley 2/2014 realiza de «la acción exterior del Estado» y de «la Estrategia de Acción Exterior», comporta una vulneración competencial, en tanto que se le atribuye la función de velar para que las actuaciones de las comunidades autónomas en su acción exterior se ajusten a las directrices, fines y objetivos que fije el Gobierno.

De acuerdo con los argumentos que hemos expuesto anteriormente, consideramos una vez más que, más allá de las deficiencias derivadas de la técnica normativa utilizada reiteradamente señaladas, el artículo 38.2 LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

3. A continuación, examinaremos los preceptos de la Ley 2/2014 que establecen la obligación de las comunidades autónomas de informar al Gobierno del Estado sobre las actividades relacionadas con su acción exterior y las correlativas facultades ministeriales de emitir recomendaciones motivadas. Con esta finalidad y de acuerdo con el contenido de la solicitud formulada por el Gobierno, centraremos ahora la atención en el artículo 5.2 LASEE, referido a los sujetos de la acción exterior del Estado, y en los apartados 1 a 3 del artículo 12 LASEE, relativo a las oficinas de las comunidades y ciudades autónomas en el exterior.

El contenido de estos preceptos ha sido sumariamente descrito en el fundamento jurídico primero y ahora únicamente procede precisar que este deber de información al Estado debe instrumentarse orgánicamente, en el caso de «[...] las propuestas sobre viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior [...]» a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, para que este «[...] pueda informar y, en su caso, emitir recomendaciones motivadas sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno y los instrumentos de planificación establecidos por esta ley» (art. 5.2 LASEE).

Con respecto al establecimiento de las oficinas para su proyección exterior, el informe al Gobierno «con carácter previo a su apertura», también se realizará a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que «informará la propuesta, de acuerdo con las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior, la Estrategia de Acción Exterior y, en particular, con el principio de unidad de acción en el exterior» (art. 12.1 LASEE). Por su parte, «el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas informará dicha propuesta de acuerdo con el principio de eficiencia en la gestión de los recursos públicos así como desde la perspectiva de su adecuación al orden competencial» (art. 12.2 LASEE); y asimismo «[c]uando se trate de oficinas dedicadas a la promoción comercial, se recabará además el informe del Ministerio de Economía y Competitividad» (art. 12.3 LASEE).

Con relación a los artículos 5 y 12 LASEE, además de los artículos 11 y 13, que también incluye en esta parte de la motivación, el Gobierno alega en su solicitud que «[...] parece que la política exterior del Estado puede constituir un marco, un límite externo al ejercicio que la Generalitat y los organismos y entidades vinculantes o dependientes [...]deben respetar cuando emprenden acciones para su propia proyección exterior con el fin de no perturbar, condicionar o perjudicar la política exterior del Estado. Pero la Generalitat, en ejercicio de su autonomía política, debe poder determinar los principios, directrices, fines y objetivos de su propia proyección exterior sin someterse a la planificación de la política exterior que el Gobierno del Estado determine».

De forma más concreta, el Gobierno no «[...] cuestiona el deber de informar de las actuaciones que quieren llevarse a cabo ni de la decisión del establecimiento de oficinas en el exterior»; pero seguidamente añade que «[...] aunque el artículo 5, apartado 2, y 12, apartado 1, 2 y 3, y la disposición adicional sexta [relativa a la eficiencia y ahorro en el Servicio Exterior del Estado] no indican claramente cuáles son las consecuencias para las actuaciones de la Generalitat derivadas de estas recomendaciones motivadas y de los informes emitidos [...]» por los diversos ministerios citados, y considera que «[...] la relación de las previsiones de estos preceptos con las que recoge el artículo 35.3 referidas a la no integración en la ?Estrategia de Acción Exterior? de las propuestas que de forma motivada se consideren como no adecuadas a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior, plantea dudas sobre el alcance del control y sus efectos sobre las actuaciones de la Generalitat».

Una vez fijada la posición sobre este tema del Gobierno de la Generalitat, que, como acabamos de constatar, en sí mismo no cuestiona el deber de proporcionar información sobre las actividades de proyección exterior de las competencias, cabe subrayar que el deber u obligación ex ante de informar debe ser entendido como un instrumento habitual entre los que forman parte de la colaboración y de la consiguiente aplicación del principio de lealtad institucional entre las diversas administraciones en un Estado de estructura compuesta, que comporta el deber de respeto de las competencias mutuas (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7).

Sobre la trascendencia del principio general de colaboración en el sistema constitucional de distribución de competencias, hemos tenido ocasión de pronunciarnos en diversas ocasiones, «[...] señalando que no puede alterar o desplazar su titularidad» (DCGE núm. 11/2012, de 22 de agosto, FJ 3.4.D). Y esta consecuencia ha sido puesta de relieve de modo reiterado por la jurisprudencia constitucional: «este deber [de colaboración] no implica extensión alguna de las competencias estatales, el Estado no puede tratar de imponerlo mediante la adopción de medidas coercitivas» (STC 80/1985, de 4 de julio, FJ 2).

En el mismo dictamen que acabamos de citar destacamos que «[...] en una línea argumental similar de impedir que las diversas fórmulas de colaboración puedan ser utilizadas como una vía para neutralizar o desvanecer la titularidad de las competencias, el Tribunal recuerda que ?la proyección sobre un mismo espacio físico [...] de títulos competenciales distintos en favor del Estado o de las Comunidades Autónomas impone [...] la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de competencias propias de los entes en relación? (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 12)» (FJ 3.4.D).

Pues bien, del examen del contenido del apartado 2 del artículo 5 y de los apartados 1 a 3 del artículo 12 de la Ley 2/2014 no es de extrañar que materialmente pueda derivarse un fumus fiscalizador o de control de la actividad exterior de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias; asimismo, el deber de información sobre este tipo de actividades, como instrumento específico de colaboración, está previsto prácticamente en una sola dirección: de las comunidades autónomas hacia el Estado, a pesar de la previsión general del artículo 14.3 LASEE sobre la información del Gobierno del Estado a las comunidades autónomas sobre iniciativas y propuestas que puedan afectarles. Pero también es cierto que este tipo de supervisión previa que podría derivarse de una cierta interpretación del deber de información no se traduce en la configuración de un instrumento de control jurídico que de forma clara y efectiva comporte una alteración de la titularidad de la competencia de la Generalitat.

Es decir, de la obligación de informar no se deriva un control previo que conduzca a una sanción jurídica. En este sentido, y en relación con la citada obligación, la Ley dictaminada no prescribe ni infracciones ni sanciones en supuestos que eventualmente puedan darse de incumplimiento del deber de informar por parte de la Generalitat, como por ejemplo sobre la apertura de una oficina en el exterior, o con relación a visitas, viajes, intercambios y otras actividades en el exterior.

En consecuencia, consideramos que el apartado 2 del artículo 5 y los apartados 1 a 3 del artículo 12 LASEE no vulneran la Constitución ni el Estatuto.

4. Seguidamente, el Gobierno también manifiesta dudas sobre la constitucionalidad y estatutariedad de la disposición adicional sexta. Su contenido, rubricado «Eficiencia y ahorro en el Servicio Exterior del Estado», se ha descrito en el fundamento jurídico primero. El fundamento normativo de este precepto es tributario del principio de eficiencia en la asignación de recursos públicos previsto en el artículo 7.2 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El Gobierno de la Generalitat concentra sus dudas sobre la adecuación al bloque de la constitucionalidad de la citada disposición en el apartado 4, relativo a la previsión de «promover» la integración en los inmuebles del Estado de los servicios en el exterior de las comunidades autónomas. Sin embargo, estas dudas no van acompañadas de una motivación específica.

Iniciando, pues, el examen de este precepto, consideramos que la fórmula utilizada ?«se promueve»? es de carácter genérico y que, como tal, se sitúa en el terreno del establecimiento de un objetivo global destinado a la gestión de las unidades administrativas de las administraciones públicas en el exterior; por tanto, desde esta perspectiva, no constituye la prescripción de ningún mandato u obligación para la Generalitat por el que esté obligada a integrar, en los inmuebles de la Administración del Estado, los que forman parte de sus servicios en el exterior.

Tal como está formulada la vía de «promover la integración», debe entenderse que, en el futuro más inmediato, debería concretarse en el acuerdo bilateral o multilateral a través de convenios de colaboración entre la Administración del Estado y la de la Generalitat. Y, por tanto, esta eventual integración debería depender, en su caso, de la expresa voluntad de ambas partes en el sentido indicado en la Ley 2/2014 y de acuerdo con las condiciones acordadas.

En este contexto, el hecho de «promover la integración» a la que se refiere el precepto examinado y la necesaria colaboración que se deriva de ello entre el Estado y la Generalitat, mediante los instrumentos que permitan articularla, no conduce a una alteración o suplantación de la competencia de la Generalitat. Ni tampoco a poner en cuestión su capacidad para elaborar políticas públicas propias en el ámbito de la gestión de las unidades administrativas vinculadas a la acción exterior.

En consecuencia, debemos concluir que la disposición adicional sexta LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

5. Finalmente, en la medida en que hemos declarado como no contrarios a la Constitución y al Estatuto los preceptos examinados, tampoco lo es la disposición final cuarta LASEE, que contiene el título competencial en el que se amparan.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 34.1 y 35.1 y .3 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto si se interpretan de acuerdo con lo expuesto en el apartado 2.C del fundamento jurídico tercero de este Dictamen.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El resto de preceptos examinados de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 17 de junio de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 14/2014, de 17 de junio, sobre la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado (BOE núm. 74, de 26 de marzo de 2014; corrección de errores: BOE núm. 117, de 14 de mayo de 2014).

ANTECEDENTES

1. El día 21 de mayo de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de la Presidencia, de 20 de mayo de 2014 (Reg. núm. 4033), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 21 de mayo de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2, y de las disposiciones adicional sexta y final cuarta de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 22 de mayo de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Marc Carrillo.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 17 de junio de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

1. Tal como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita el dictamen de este Consell sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2, y de las disposiciones adicional sexta y final cuarta de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado (en adelante, la Ley o LASEE).

2. Para comprender mejor los preceptos solicitados, describiremos de forma muy sintética el contexto normativo en el que se inscriben, tanto con respecto a la regulación normativa existente como al contenido de la Ley en la que se integran.

A) En el marco de los precedentes de derecho internacional, de los que son expresión destacada, entre otros, las Convenciones de Viena sobre relaciones diplomáticas, de 18 de abril de 1961; sobre relaciones consulares, de 24 de abril de 1963; o sobre el derecho de los tratados, de 23 de mayo de 1969, a las que se adhirió el Estado español, la Constitución de 1978 abrió un campo en el ámbito de la regulación de las relaciones internacionales. No obstante,

a lo largo de los años transcurridos desde su promulgación, ha podido constatarse la falta de un desarrollo normativo general en la materia, que, por el contrario, se efectúa fragmentariamente y en ámbitos sectoriales concretos, como son la ayuda al desarrollo, a través de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperación internacional para el desarrollo, o, en la vertiente organizativa, el Real decreto 1412/2000, de 21 de julio, de creación del Consejo de Política Exterior. Ambas normas son modificadas por la Ley objeto de dictamen.

Asimismo, en la medida en que también se establece una regulación específica del servicio exterior del Estado, es necesario mencionar, como norma general de referencia en este ámbito, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en especial en lo relativo a la Administración General del Estado en el exterior (arts. 36 y 37).

Con respecto a la Generalitat, sin perjuicio de una serie de antecedentes normativos previos, a raíz de la previsión expresa de la competencia en materia de acción exterior en el Estatuto de 2006, cabe destacar el Decreto 42/2008, de 4 de marzo, por el que se regula la coordinación ejecutiva de la acción exterior del Gobierno de la Generalitat, que contiene, entre otros aspectos, las funciones que configuran la citada competencia de coordinación, los órganos y entidades relacionados con la acción exterior o las oficinas de la Generalitat en el exterior. Esta norma ha sido, a su vez, complementada por diversos decretos de creación de las correspondientes delegaciones en el exterior. Posteriormente, el Plan de acción exterior del Gobierno para los años 2010-2015 contiene, para este periodo, los objetivos estratégicos, los de carácter operativo y las actuaciones prioritarias que orientan la acción exterior de Cataluña, entre las que se encuentra el fomento de la cooperación al desarrollo. Este ámbito concreto de la proyección exterior ya se reguló primeramente a través de la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo. Los órganos de coordinación y colaboración, como también los consultivos previstos por la citada Ley, han sido desarrollados en el Decreto 139/2012, de 30 de octubre.

B) En cuanto al examen de la Ley 2/2014, cabe decir, en primer lugar, que su contenido y alcance general constituyen una novedad en el panorama normativo existente, en consonancia con la definición omnicomprensiva de la acción exterior del Estado de la que parte la propia norma, excluyendo todo lo referido a la regulación de los tratados y otros acuerdos internacionales. La acción exterior es concebida como un «conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias», que, además, deberán ser ejercidas «de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior» (art. 1.2.b), puesto que la acción exterior es un elemento esencial de la ejecución de esta política (art. 3.1).

De acuerdo con el preámbulo, la Ley presta atención a cinco exigencias fundamentales: promover los valores e intereses de España y fortalecer su presencia internacional; consolidar y fortalecer su credibilidad en el exterior; fortalecer la participación en el proceso de integración europea; coordinar la acción exterior con los estados de la comunidad iberoamericana, y garantizar una asistencia y protección adecuadas de los españoles y de las empresas en el exterior (apdo. II, párrafos 2 a 6).

Para alcanzar los citados objetivos, articula la acción exterior del Estado sobre siete principios rectores: unidad de acción en el exterior; lealtad institucional, coordinación y cooperación; planificación; eficiencia; eficacia y especialización; transparencia y servicio al interés general (apdo. II, 7º párrafo del preámbulo), y reconoce la necesidad de un acuerdo básico entre las fuerzas políticas, las comunidades autónomas, las organizaciones empresariales y sindicales y otros actores de la vida social y política (apdo. IV, último párrafo del preámbulo).

A este efecto, la Ley dictaminada, que se dicta al amparo de los artículos 149.1.3, 97 y 149.1.18 CE (disposición final cuarta), contiene sesenta artículos estructurados en cuatro títulos, dieciséis disposiciones adicionales, una derogatoria y seis finales. Para el objeto del dictamen, interesan particularmente el título preliminar, dedicado al objeto y definiciones y a los principios y objetivos de la política exterior, así como a los principios rectores de la acción exterior, entre los que destaca el de unidad de acción; y los títulos I y II, rubricados, respectivamente «Sujetos y ámbitos de la Acción Exterior» y «Planificación, seguimiento y coordinación de la Acción Exterior». No nos extenderemos respecto del título III, puesto que se circunscribe al ámbito de la Administración General del Estado al regular el servicio exterior del Estado.

En concreto, se prevé que la planificación y seguimiento de la acción exterior se lleven a cabo a través de la Estrategia de acción exterior y del Informe de acción exterior (art. 34), que son aprobados por el Gobierno y elaborados por los departamentos ministeriales con la participación de los órganos constitucionales, las administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones que dependan de ellas, en los términos previstos en la propia Ley (arts. 35 y 37). Con respecto a la coordinación, destaca el papel del Consejo de Política Exterior, como un órgano colegiado de apoyo y asesoramiento al presidente del gobierno en el ejercicio de su función de dirección y coordinación de la política exterior (art. 38) y que «se configura como el principal garante de la coherencia interna de la Acción Exterior del Estado y la plena coordinación entre la Acción Exterior y la Política Exterior» (apdo. III, 6º párrafo del preámbulo).

3. Como se ha dicho, el Gobierno solicita específicamente dictamen sobre los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2, y las disposiciones adicional sexta y final cuarta LASEE. A continuación, analizaremos brevemente el contenido de los citados preceptos y las razones que, en opinión del Gobierno, fundamentan la solicitud de dictamen, y diferiremos al fundamento jurídico tercero un examen más detallado al abordar el análisis de su adecuación a la Constitución y al Estatuto.

Por razón de su contenido y de los motivos en que se fundamenta la solicitud, los citados preceptos pueden dividirse en dos grupos. Por una parte, los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 5.2; 11.1, .2 i .3; 12.1, .2 i 3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2 LASEE, que se refieren propiamente a la acción exterior del Estado en relación con la adecuación y sujeción de las actuaciones de todas las administraciones públicas a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno del Estado en materia de política exterior y a los instrumentos de planificación en esta materia. Por otra, la disposición adicional sexta, relativa a los principios sobre eficiencia y ahorro en el servicio exterior del Estado, de acuerdo con las previsiones establecidas por el artículo 7.2 de la Ley orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Por conexión con los preceptos anteriores también se solicita la disposición final cuarta, relativa a los títulos competenciales invocados por el Estado (art. 149.1.3 y .18 CE), además del relativo a la función atribuida al Gobierno de dirección de la política exterior (art. 97 CE).

El contenido del primer grupo de preceptos es el siguiente:

El artículo 1.2.b define la acción exterior del Estado, con el alcance que hemos expuesto anteriormente en este fundamento jurídico. El artículo 3.1 sujeta la acción exterior a los principios, directrices, fines y objetivos de la política exterior, y, en concreto, al principio de unidad de acción (art. 3.2.a). El artículo 5.2, por lo que ahora interesa, fija la obligación de información por parte de las comunidades autónomas al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación sobre los viajes, visitas, intercambios y actuaciones de sus presidentes y miembros de sus consejos de gobierno (con la excepción de las actuaciones en el ámbito de la Unión Europea), a fin de que el citado Ministerio pueda informar y, si procede, emitir recomendaciones motivadas sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la política exterior. El artículo 11, en sus apartados 1, 2 y 3, reitera la obligación de las comunidades autónomas de respetar los principios, y adecuarse a los instrumentos de planificación y a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno. Esta obligación se extiende a cualquier otra entidad vinculada o dependiente de las administraciones públicas (art. 13.1). Por su parte, el artículo 12 (apdos. 1, 2 y 3) prevé la obligación de información al Gobierno del establecimiento de oficinas de las comunidades y ciudades autónomas en el exterior y los correlativos informes de la propuesta de acuerdo de diversos departamentos ministeriales, entre los que destaca el informe de acuerdo con los principios de eficiencia en la gestión de los recursos públicos (apdo. 2). Asimismo, el artículo 34.1 prevé la Estrategia de acción exterior y el Informe de acción exterior como instrumentos de planificación y seguimiento de la acción exterior, y el artículo 35.1 fija el contenido de la Estrategia y el alcance de la participación de los órganos constitucionales, de las comunidades y ciudades autónomas y de las entidades locales. Finalmente, el artículo 38.2 regula el Consejo de Política Exterior y le atribuye la competencia de asesorar al presidente del gobierno en el ejercicio de su competencia de velar para que la acción exterior del Estado se lleve a cabo de conformidad con los principios, los instrumentos de planificación y las directrices, fines y objetivos de la política exterior.

Sobre estos preceptos, con carácter general, el Gobierno de la Generalitat objeta el «reconocimiento de la capacidad del Estado para someter las acciones con proyección exterior de las Comunidades autónomas a la observancia y adecuación a unas directrices, fines y objetivos», lo que ?según la solicitud? no se adecuaría a la jurisprudencia constitucional (STC 165/1994, de 26 de mayo, y 31/2010, de 28 de junio), que, si bien ha reconocido al Estado unas potestades coordinadoras dirigidas a poner remedio a los perjuicios que puedan causarse a la política exterior, también ha fijado que corresponde a las comunidades autónomas realizar las actividades de proyección exterior en las materias de su competencia. Y en ningún caso esta jurisprudencia «se ha referido ni ha reconocido, en este ámbito, la capacidad del Estado para fijar, en un sentido positivo, las orientaciones, directrices, fines y objetivos en los que debe servir y a los que necesariamente debe sujetarse la actuación autonómica».

En opinión del Gobierno de la Generalitat, el cambio de criterio que realiza la regulación en la determinación de las actuaciones de coordinación de la política exterior del Estado «podría negar el propio fundamento de las actuaciones con proyección exterior de la Generalitat», que es una manifestación más de la titularidad de sus competencias sectoriales y en cuyo ejercicio disfruta de una «autonomía para la gestión de sus propios intereses que es de carácter político». Esta autonomía, en opinión del Gobierno, se proyecta, incluso, sobre el ejercicio de competencias ejecutivas, lo cual es incompatible con los controles jerárquicos, ajenos a los previstos en el artículo 153 CE.

Finalmente, nos referiremos al segundo bloque de preceptos solicitados, constituido por la disposición adicional sexta, rubricada «Eficiencia y ahorro en el Servicio Exterior del Estado». Esta disposición contiene una serie de medidas en relación con el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos a los que se refiere el artículo 7.2 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, entre las que se encuentra, por lo que ahora interesa, la mención genérica al hecho de que la gestión de las unidades administrativas e instituciones de las administraciones públicas en el exterior está orientada por la eficacia, eficiencia, economía y calidad, y con esta finalidad se aplican políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público (apdo. 1), y la referencia al hecho de que, en cumplimiento de lo que dispone este apartado, se promueve la integración de las unidades o servicios en el exterior de las comunidades autónomas en los inmuebles del Estado, así como su adhesión a los esquemas de centralización de contratación y gasto en el exterior (apdo. 4).

El Gobierno de la Generalitat, en el escrito de petición, efectúa un reproche al contenido del apartado 4 de esta disposición, en relación con la previsión de «promover» la integración en los inmuebles del Estado de los servicios en el exterior de las comunidades autónomas, pero sin motivación específica más allá de afirmar que estaría incidiendo sobre el principio de autonomía política de la Generalitat.

Por último, como hemos visto, la disposición final cuarta, relativa al «Título competencial», es cuestionada por el Gobierno de la Generalitat por su conexión con los preceptos anteriores.

4. Con el fin de dar respuesta a las dudas planteadas por la solicitud del Gobierno, la estructura de nuestro Dictamen será la siguiente: en el fundamento jurídico segundo trataremos el marco constitucional y estatutario de las relaciones internacionales y el principio de estabilidad presupuestaria. A continuación, en el fundamento jurídico tercero, efectuaremos el examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los preceptos objeto de la solicitud.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de las relaciones internacionales, la acción exterior y el principio de estabilidad presupuestaria

1. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 1, la Ley 2/2014 tiene por objeto regular la acción exterior del Estado, enumerar sus principios rectores, identificar los sujetos y ámbitos, establecer los instrumentos para realizar su planificación, seguimiento y coordinación, y ordenar el servicio exterior del Estado.

Para apoyar esta regulación, según lo prescrito en la disposición final cuarta, la Ley encuentra fundamento en los títulos competenciales del artículo 149.1.3 y .18 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales y las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios. Asimismo, también invoca el amparo del artículo 97 CE, que reconoce al Gobierno del Estado la función de dirección de la política exterior.

En vista del contenido de la solicitud, a los efectos del dictamen, debemos descartar, de entrada, que los preceptos que serán objeto de nuestro examen posterior encuentren apoyo competencial en el artículo 149.1.18 CE, puesto que, con una simple lectura, puede constatarse la falta de conexión entre su objeto y el ámbito material al que se refiere el citado título competencial. También es necesario precisar, en cuanto a la referencia al artículo 97 CE, que este no constituye en sí mismo un título competencial, sino que lo que establece este precepto es una función constitucional atribuida al Gobierno del Estado, en el marco de su competencia en materia de relaciones internacionales, ex artículo 149.1.3 CE; así lo interpreta la jurisprudencia constitucional cuando, en relación con este y otros preceptos constitucionales conexos, establece que: «[L]os art. 93, 94 y 97 CE, aunque no constituyen ningún título atributivo de competencias, contribuyen a perfilar el título competencial que contiene el art. 149.1.3 CE [...]» (STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3, que cita la STC 137/1989, de 20 de julio).

Por otra parte, conviene subrayar que la acción exterior tampoco constituye un título competencial por sí mismo, sino que es la manifestación de una actividad supraestatal de las administraciones públicas vinculada al ejercicio de sus competencias y, en general, a la gestión de los intereses que les son propios.

Dicho esto, como hemos señalado, en la definición que realiza el apartado 1.2.b LASEE de «acción exterior del Estado», por esta entiende «el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior».

Entre dichas administraciones públicas se encuentran las comunidades autónomas, que, en ejercicio de las competencias reconocidas por la Constitución y los respectivos estatutos de autonomía, pueden desarrollar actividades de acción exterior para la plena gestión de estas competencias. Así, en efecto, con respecto a la Generalitat de Catalunya, el capítulo III del título V del Estatuto regula específicamente la acción exterior y, más concretamente, el artículo 193, partiendo del reconocimiento de las facultades de impulso a la proyección exterior de Cataluña y de promoción de sus intereses en este ámbito (apdo. 1), prescribe en su apartado 2 que «[l]a Generalitat tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias, bien de forma directa» ?es decir, mediante la actuación internacional de sus autoridades y los servicios de su Administración? «o a través de los órganos de la Administración General del Estado». Además de esta previsión general, otras disposiciones estatutarias se refieren específicamente a la proyección exterior en ámbitos materiales concretos, como la cultura (art. 127.1.d EAC), la lengua (arts. 6.4 y 50.3 EAC) o el turismo (171.b EAC).

Por tanto, y de acuerdo con las previsiones establecidas por el bloque de la constitucionalidad integrado por el binomio Constitución y Estatuto de autonomía, desde ahora debemos destacar que si bien, por una parte, las relaciones internacionales son una materia atribuida a la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.3 CE, que habilita al Gobierno para dirigir la política exterior (art. 97 CE), por otra, las actividades de acción exterior vinculadas a la proyección supraestatal de las competencias respectivas corresponden tanto al Estado como a las comunidades autónomas en general, y a la Generalitat en particular, ex artículo 193.2 EAC.

Además, con el fin de articular el ejercicio ad extra de sus competencias, el citado capítulo III del título V EAC proporciona a la Generalitat instrumentos de naturaleza diversa para llevarlo a cabo, como es el caso, entre otros, del establecimiento de oficinas en el exterior para promocionar los intereses de Cataluña (art. 194 EAC); la suscripción de acuerdos de colaboración con la misma finalidad y con el apoyo de los órganos de representación exterior del Estado (art. 195 EAC); o bien la recepción de información previa del Gobierno del Estado sobre los actos relativos a la suscripción de los tratados que afecten de una manera directa y singular a sus competencias (art. 196 EAC).

2. Una vez delimitados los rasgos generales del objeto y el marco competencial de la Ley, es necesario que, primeramente, fijemos el canon interpretativo que sobre los ámbitos materiales relativos a las relaciones internacionales y a la acción exterior ha establecido la doctrina jurisprudencial y consultiva, con el fin de evaluar posteriormente la adecuación a la Constitución y al Estatuto de los preceptos de la LASEE objeto de la solicitud.

En el momento de la aprobación de la Constitución de 1978 y en los años inmediatamente posteriores a su entrada en vigor, la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales se concebía de tal manera que era este quien asumía la responsabilidad sobre cualquier actividad que tuviera trascendencia exterior. Esta tendencia interpretativa dirigida a atribuir una vis expansiva a las relaciones internacionales permitió una omnímoda intervención del Estado, que quiso encontrar cobertura en los preceptos constitucionales relativos a los tratados internacionales (arts. 93 a 96 CE) y en el artículo 97 CE, en lo referido a la función atribuida al Gobierno de dirigir la política exterior.

Pues bien, era evidente que, si todo lo relacionado con el exterior implicaba la aplicación del título competencial sobre las relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE, no habría tenido sentido que la Constitución previera la dimensión exterior en otros títulos competenciales relativos a ámbitos sectoriales concretos, como el comercio y la sanidad (ex art. 149.1.10 y .16 CE, respectivamente), porque se habría tratado de una reiteración normativa superflua.

En todo caso, ya en los primeros años del régimen constitucional, esta concepción no tardó mucho en ser superada por la nueva lógica que, sobre todo, impuso la incorporación de España a la antigua Comunidad Económica Europea en 1986, y asimismo también las previsiones de algunos de los primeros estatutos de autonomía, como el Estatuto de Cataluña de 1979 (art. 27.2 EAC) o el Estatuto del País Vasco (art. 20.3 EAPV), referidas a la atribución de facultades a ambas comunidades autónomas para ejecutar los tratados y convenios en todo lo que afectara a las materias de su competencia, y que la STC 252/1988, de 20 de diciembre (FJ 2 a 4), reconoció de forma específica para el ámbito del derecho comunitario. O también el derecho a ser informado de la elaboración de los tratados y convenios, así como de los proyectos de legislación aduanera, en la medida en que ello también afectara materias de su específico interés (art. 27.5 EAC).

3. Sin embargo, más allá de estos inicios dubitativos sobre el alcance que debían tener los efectos de las relaciones internacionales y la acción exterior en un modelo de estado compuesto como el diseñado por la Constitución, fue la STC 165/1994, de 26 de mayo, la que comportó la adopción de un criterio interpretativo que después se ha ido reiterando sobre la delimitación entre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales y la acción exterior de las comunidades autónomas como parte integrante del ejercicio de sus competencias.

La interpretación del Tribunal en esta sentencia reconoce nítidamente la actividad de acción exterior, y se fundamenta en el criterio según el cual las comunidades autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, disponen de la posibilidad de realizar una actividad con proyección externa. Ahora bien, esta actividad no podrá ser plena, sino que tendrá como límite ineludible la reserva establecida por el artículo 149.1.3 CE en favor del Estado en materia de relaciones internacionales. De acuerdo con esta premisa, el Tribunal:

«[...] no acepta que cualquier relación, por lejana que sea, con temas en que estén involucrados otros países o ciudadanos extranjeros, implique por sí sola o necesariamente que la competencia resulte atribuida a la regla ?relaciones internacionales? (STC 153/1989, fundamento jurídico 8).» (FJ 5)

Asimismo, añade que:

«[...] la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE, [?] ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.» (FJ 5)

Ahora bien, una vez subrayada la necesidad de evitar una concepción maximalista u omnímoda de la competencia del Estado sobre relaciones internacionales, el Tribunal realiza una operación de delimitación material de esta competencia, a partir de una doble perspectiva, negativa y positiva, de acuerdo con la cual las relaciones internacionales:

«[...] no se identifican en modo alguno con el contenido más amplio que posee dicha expresión en sentido sociológico, ni con cualquier actividad exterior. Ni tampoco, obvio es, con la ?política exterior? en cuanto acción política del Gobierno. De otro lado, en sentido positivo, que el objeto de aquella reserva [...] son las relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos [...], y con las Organizaciones internacionales gubernamentales. Relaciones que, en todo caso, están regidas por el ?Derecho internacional general? a que se refiere el art. 96.1 CE [...].» (FJ 5)

La consecuencia de esta acotación que realiza el Tribunal en la STC 165/1994 es el establecimiento de una serie de límites que no pueden superar las comunidades autónomas en su acción exterior. Así, el Tribunal determina qué es lo que estas pueden hacer en el ejercicio de sus competencias y lo que se les impide, al establecer que:

«[...] la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.» (FJ 6)

Esta interpretación se ha mantenido, sin variaciones, hasta la actualidad (entre otras, STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3).

Seguidamente, en esta exposición del canon interpretativo de constitucionalidad que posteriormente deberemos utilizar para emitir nuestra opinión consultiva, tiene especial interés que también destaquemos el criterio sostenido por el Tribunal cuando vincula la acción exterior desarrollada por las comunidades autónomas con la naturaleza de las competencias de las que son titulares:

«[...] allí donde las Comunidades Autónomas sean titulares de competencias exclusivas es constitucional la actividad internacional (proyección exterior) siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado.» (STC 80/2012, de 18 d?abril, FJ 7.b)

Por tanto, es evidente que el margen de que disponen las comunidades autónomas y, en particular, la Generalitat para desarrollar su acción exterior, además de para garantizar la defensa de sus intereses generales, quedará fundamentalmente vinculado a la naturaleza material y funcional de la competencia que esté en disposición de ejercer, según cómo la predeterminen la Constitución y el Estatuto. Dicho de otro modo, la acción exterior del Estado y la respectiva que deba llevar a cabo la Generalitat no pueden ser entendidas extramuros del sistema de distribución competencial previsto en la Constitución y en el Estatuto.

Dicho lo cual, debemos recordar que, en este mismo leading case que constituye la STC 165/1994, el Tribunal ha precisado también que en los supuestos en que la acción exterior de las comunidades autónomas es legítima tampoco se excluye un cierto nivel de intervención del Estado a través de los instrumentos de colaboración que son propios de un estado compuesto. En efecto, en el marco de la competencia del Estado ex artículo 149.1.3 CE, según esta resolución:

«[?] dentro de esa competencia exclusiva estatal se sitúa la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales.» (FJ 6)

Esta es una interpretación favorable a la coordinación estatal que ha sido reproducida en los mismos términos por las más recientes STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 125), y 110/2012, de 23 de mayo (FJ 3).

Pero, lógicamente, esta precisión interpretativa de la jurisprudencia constitucional que habilita al Estado para establecer medidas de regulación y coordinación no ha sido incompatible con la doctrina general establecida en la misma Sentencia de 1994, y seguida en decisiones posteriores, en que el Tribunal ha considerado necesario subrayar que el Estado no puede ampararse, por principio, en su competencia exclusiva sobre relaciones internacionales, ex artículo 149.1.3 CE, para intervenir en cualquier actividad de acción exterior de las comunidades autónomas (STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4; STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10).

En el marco de esta jurisprudencia constitucional, este Consell también se ha pronunciado en el mismo sentido sobre el carácter materialmente delimitado que debe tener el título competencial del artículo 149.1.3 CE, entre otros, en el DCGE 5/2011, de 28 de abril (FJ 2), y en el DCGE 6/2014, de 14 de febrero (FJ 3.10).

4. En vista de la relevancia que le atribuye la jurisprudencia constitucional que hemos expuesto, seguidamente procede tratar el alcance que el instrumento de la coordinación presenta sobre el sistema de distribución de competencias. Porque, como acabamos de ver, el Tribunal Constitucional no excluye que, en materia de relaciones internacionales, las instituciones estatales puedan regular y coordinar las actividades con relevancia externa de las comunidades autónomas. Sin embargo, lo que se deriva del contenido de esta doctrina jurisprudencial no es una conclusión clara, en la medida en que utiliza dos conceptos que no tienen el mismo significado, como es la función de «regular» y de «coordinar», cuestión que se plantea en el examen de los preceptos objeto de la solicitud y que trataremos en el próximo fundamento jurídico.

En cuanto a la coordinación, el referente jurisprudencial que todavía es utilizado como precedente interpretativo por el Tribunal Constitucional en sus resoluciones posteriores sigue siendo la STC 32/1983, de 28 de abril, a partir de la cual el Tribunal ha elaborado su doctrina sobre el alcance de esta competencia estatal, y que ha sintetizado en la STC 45/1991, de 28 de febrero (FJ 4), en los términos que a continuación exponemos.

La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto o sistema evitando contradicciones o reduciendo disfunciones (STC 32/1983, FJ 2); este instrumento presupone, así, la existencia de competencias autonómicas que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue a un grado de desarrollo que vacíe de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas (STC 32/1983, FJ 2); en este sentido, la coordinación debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que posibiliten la información recíproca, la homogeneidad técnica de determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus competencias (STC 32/1983, FJ 2; STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4); además, exige la adopción de medidas necesarias y suficientes para conseguir la integración de las partes en un conjunto unitario (STC 111/1984, de 28 de noviembre, FJ 6); y, finalmente, precisa que no puede negarse, con carácter general, el recurso a medidas estatales de coordinación preventiva que establezcan sistemas de relación entre las diversas administraciones (STC 133/1990, de 19 de julio).

Más recientemente, ha recogido esta doctrina, entre otras, la STC 223/2012, de 29 de noviembre (FJ 9).

Sobre este aspecto recurrente en las relaciones interterritoriales en el marco de un estado compuesto, este Consell, con el fundamento de la jurisprudencia constitucional dictada sobre esta cuestión, se ha pronunciado en muchas ocasiones. Así, en nuestro Dictamen 10/2013, de 3 de septiembre (FJ 2), a cuyo contenido nos remitimos, se estableció una síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del instrumento de la coordinación. Destacamos dos aspectos definitorios de las facultades de coordinación. El primero, citando la STC 108/1998, de 19 de mayo (FJ 13), pone de relieve que estas facultades comportan una posición de superioridad que se traduce en un cierto poder de dirección, de modo que la imposición es una de las notas distintivas de la coordinación ante la voluntariedad que caracteriza a las fórmulas cooperativas.

El segundo aspecto, que modula notoriamente el alcance del primero, quiere recordar que la competencia estatal de coordinación no es una atribución omnímoda a favor de quien coordina, en el sentido de que, invocando en este caso la STC 90/1992, de 11 de junio, no puede llegar a tal grado de concreción y desarrollo que vacíe de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas.

Dicho esto, y sería una tercera consideración que conviene recuperar aquí, ya hemos visto que, además, la citada STC 165/1994 (FJ 6) determina que dentro de la competencia ex artículo 149.1.3 CE se sitúa también la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las comunidades autónomas, con el objetivo de evitar los perjuicios sobre la dirección o la ejecución de la política exterior, que en exclusiva pertenece a las autoridades estatales. En consecuencia, este objetivo se configura como un límite a la acción exterior de las comunidades autónomas.

5. Finalmente, puesto que la solicitud también incluye la disposición adicional sexta LASEE, relativa a la eficiencia y ahorro en el servicio exterior del Estado, que remite a la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, procede ahora exponer brevemente lo que la doctrina jurisdiccional y consultiva ha destacado respecto de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, en la medida en que, de dicha solicitud, pueda derivarse una eventual vulneración de esta autonomía a causa de las medidas que contiene.

El Tribunal Constitucional ha interpretado respecto de esta cuestión que:

«La definición de ?estabilidad presupuestaria? se configura como una orientación de política económica general que el Estado puede dictar ex art. 149.1.13, aunque su ejercicio haya de respetar la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas. A este respecto, debemos considerar que la autonomía política de las Comunidades Autónomas establecida en los arts. 2 y 137 de la Constitución no es sino la ?capacidad de autogobierno que se manifiesta, sobre todo, en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia? (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7) autonomía que también ofrece una vertiente económica importantísima.» (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8)

Por otro lado, en nuestra doctrina reciente (Dictamen 8/2012, de 2 de julio, FJ 2.1.B), reanudando la dicción de la STC 13/1992, de 6 de febrero, cuando estableció que «[l]as comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos (FJ 7)», concluíamos, en la misma línea interpretativa, que el principio de autonomía financiera implica la disponibilidad del gasto público con respecto a la fijación de su destino y orientación, pero también su cuantificación y distribución dentro del marco de sus competencias (en el mismo sentido, DCGE 7/2012, de 8 de junio, FJ 4).

Por tanto, una vez fijado el marco competencial y el canon interpretativo que debemos aplicar a los preceptos de la Ley que son objeto de dictamen, pasamos a examinar su adecuación al bloque de la constitucionalidad.

Tercero. El examen de constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos objeto de la solicitud

1. Antes de efectuar el análisis específico de los preceptos de la Ley 2/2014, sobre los que se nos pide la opinión, estimamos procedente realizar una consideración general sobre su objeto y finalidad. De acuerdo con el contenido de la solicitud formulada por el Gobierno, centraremos la atención exclusivamente en la regulación que ha establecido de la acción exterior y dejaremos de lado todo lo relativo al servicio exterior del Estado, que no ha suscitado reproches de una eventual inconstitucionalidad en la solicitud.

El legislador estatal ha concebido la Ley como un instrumento para regular la acción exterior del Estado a partir de un conjunto de cinco exigencias fundamentales, que hemos sintetizado en el fundamento jurídico primero. Con esta finalidad, la Ley 2/2014 ha entendido el concepto de política exterior como elemento complementario de las relaciones internacionales de una forma especialmente amplia. Por una parte, porque proyecta el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno del Estado sobre «[...] sus relaciones con otros actores de la escena internacional [...]» (art. 1.2.a), y, por tanto, amplía el ámbito subjetivo de la política exterior. Por otra parte, en la medida en que no lo concibe como límite negativo sino como función habilitadora para establecer medidas de ordenación y delimitación de la acción exterior de las comunidades autónomas. Este nuevo alcance otorgado a la función de dirección de la política exterior para dar cobertura a la acción exterior del Estado podría suponer, simultáneamente, una constricción de la acción exterior de las comunidades autónomas.

Porque, efectivamente, si en vista de la reiterada doctrina jurisprudencial contenida en la STC 165/1994, la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales le habilitaba, como ya hemos señalado, para tomar «[...] medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales» (FJ 6), ahora la Ley 2/2014 permite al Gobierno del Estado establecer directrices, fines y objetivos sobre las actuaciones que las comunidades autónomas realicen en el exterior en ejercicio de sus competencias. Es decir, de forma más sintética podemos afirmar que lo que hasta ahora correspondía al Gobierno del Estado, que consistía en la facultad para «coordinar» la acción exterior de todas las administraciones públicas, con la Ley 2/2014 se ha convertido en una atribución legal para intervenir de una manera que podría resultar más intensa y extensa sobre su capacidad de decisión sobre todo lo que pueda tener efectos supraestatales, especialmente en aquellas administraciones que disponen de autonomía política, como es el caso de la Generalitat, a través de la fijación de dichas «directrices, fines y objetivos» por parte del Gobierno del Estado. Unas expresiones de contenido genérico, que, de entrada, no permiten determinar cuál será el alcance de estas medidas estatales, lo cual pone de manifiesto una técnica normativa imprecisa, que requiere un ulterior establecimiento que podrá ser impugnado si se considera que excede la competencia estatal.

La Ley 2/2014 deja entrever una concepción de la acción exterior de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias que las podría conducir a quedar en una posición excesivamente subordinada a la proyección exterior del Estado derivada de su política exterior, mientras que, por el contrario, la jurisprudencia constitucional fijada en la STC 165/1994 había establecido unos criterios que impedían la identificación de toda acción exterior de las administraciones públicas con la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE).

En este mismo sentido, cabe subrayar también el inadecuado igual tratamiento que la Ley concede, cuando define a los sujetos de la acción exterior del Estado, a todas las administraciones públicas, independientemente de su naturaleza; es el caso, sobre todo, de las comunidades autónomas, en relación con las ciudades autónomas y las entidades locales. Entendemos que la autonomía política de las primeras no puede ser equiparada de ninguna manera a la autonomía administrativa de las demás a la hora de regular la dimensión exterior en el ejercicio de sus competencias, razón por la cual la norma podría menoscabar la relevancia competencial de la acción exterior de las comunidades autónomas.

Una buena prueba de este hecho, y que también debemos poner de relieve, es que en la definición de la acción exterior del Estado y de los instrumentos para llevarla a cabo (arts. 1.2.b, 34, 35 y 38 LASEE) la Ley no realiza distinción alguna según la naturaleza de la competencia (material y funcional) sobre la que deba proyectarse la acción exterior de las comunidades autónomas. Es decir, la Ley hace abstracción de algo que no debería ser ignorado: que la acción exterior del Estado no puede ser entendida al margen del sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución y los estatutos de autonomía; esto es, que la acción exterior ?aunque no siempre? es una manifestación más del ejercicio de la competencia correspondiente, también autonómica, por parte de la Administración pública que ostenta su titularidad. En consecuencia, si aquella es menoscabada a través de una concepción universalista de la acción exterior del Estado, el resultado podría ser la propia negación del ejercicio efectivo de la competencia, entendido como la potestad jurídica de actuación ?legislativa, reglamentaria y ejecutiva? sobre el sector de la vida social y económica de que se trate.

Tras esta valoración general de los aspectos de la Ley 2/2014 relacionados con el objeto de la solicitud, pasamos a examinar los preceptos sobre los que el Gobierno de la Generalitat plantea dudas relativas a su adecuación a la Constitución y al Estatuto. En primer lugar, lo haremos respecto de los preceptos contenidos a los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 11.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2 LASEE, referidos a la acción exterior del Estado en relación con la adecuación y sujeción de las actuaciones de todas las administraciones públicas a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno del Estado en materia de política exterior y a los instrumentos de planificación en esta materia.

En segundo lugar, trataremos los preceptos que contienen los artículos 5.2 y 12.1, .2 y .3, que, si bien también se refieren al deber de sujeción de los entes administrativos a las directrices, fines y objetivos mencionados, presentan la especificidad de establecer la obligación de las comunidades autónomas de informar al Gobierno del Estado sobre sus actividades relacionadas con la acción exterior, así como la recíproca facultad de los respectivos ministerios de emitir recomendaciones motivadas en este ámbito.

Finalmente, centraremos la atención en la disposición adicional sexta, relativa a la eficiencia y el ahorro en el servicio exterior del Estado, para concluir con la disposición final cuarta, relativa a los títulos competenciales habilitadores de la norma.

2. En este apartado nos ocuparemos del primer grupo de preceptos citados, es decir, de los artículos 1.2.b; 3.1 y .2.a; 11.1, .2 i .3; 13.1; 34.1; 35.1 y .3, y 38.2 LASEE, que, como ya hemos dicho, tienen como elemento común referirse a la acción exterior del Estado y a la sujeción de las actuaciones de todas las administraciones públicas a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno del Estado en materia de política exterior. Con respecto a su contenido, que se ha descrito en el fundamento jurídico primero, destacaremos los rasgos que nos sean de utilidad para nuestro análisis.

A) Sobre este primer grupo de preceptos, centraremos primera y específicamente la atención en los que contienen los artículos 1.2.b, 3.1 y .2.a y 13.1 LASEE, en la medida en que, por su contenido, pueden admitir un tratamiento conjunto.

Partiendo de la argumentación general que hemos expuesto brevemente en el fundamento jurídico primero, el Gobierno de la Generalitat sostiene, respecto del artículo 1, que parece que se está extendiendo la concepción del objeto de la dirección política exterior (art. 97 CE) no ya como la determinación de un marco dentro del que la Generalitat podrá participar voluntariamente y que en todo caso deberá observar y respetar, sino que deberá actuar dentro unas directrices, fines y objetivos que determinan, en sentido positivo, la orientación y objeto al que debe ajustarse la actuación de proyección exterior de la Generalitat. Este argumento se proyecta también sobre el artículo 3, que explicita el principio rector de la unidad de acción exterior mediante el cual, y de acuerdo con los instrumentos de planificación, el Gobierno entiende que se impedirá que la Generalitat defina los objetivos y fines propios de su acción exterior.

El artículo 1.2.b LASEE contiene una definición de la acción exterior del Estado que, como ya hemos descrito, consiste en «el conjunto ordenado de las actuaciones» que las administraciones públicas, entre otros sujetos públicos, llevan a cabo en el exterior «en el ejercicio de sus respectivas competencias», «con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior».

De acuerdo con la valoración de la Ley 2/2014 que acabamos de exponer, esta concepción de la acción exterior del Estado, que engloba las actuaciones de todas las administraciones públicas y, por tanto, de la Generalitat de Catalunya, amplía la capacidad de intervención del Estado. Así, como hemos indicado, lo que según la doctrina de la STC 165/1994 permitía al Estado «coordinar» la acción exterior, en lo que no era reserva atribuida a su exclusiva competencia en materia de relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE, ahora puede habilitarle para disponer de un grado más alto de intervención sobre la acción exterior de las comunidades autónomas porque puede fijar directrices, fines y objetivos a los que aquellas deberán sujetarse. Y además, según cómo se concreten estos últimos, el Estado puede disponer de una capacidad superior de decisión sobre lo que las comunidades autónomas pueden o no pueden hacer en este ámbito del ejercicio de sus competencias.

Esta es una consideración que también podemos aplicar al uso excesivo que hace la Ley de conceptos que, en ocasiones, son ambiguos y, en otras, demasiado genéricos para delimitar la acción exterior de los demás sujetos públicos, y que se concretan en la reiterada y genérica fórmula «[...] con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos» establecidos por el Gobierno del Estado en la dirección de la política exterior y que la Ley incorpora de forma reiterada en diversos preceptos. Se trata, al fin y al cabo, de una técnica normativa poco precisa que podría conducir a la acción exterior de las comunidades autónomas en general y de la Generalitat en particular a permanecer en una posición muy subordinada a las decisiones del Estado. Y no solo a causa de esta concepción expansiva y universalista de su acción exterior, sino también porque en ningún momento la norma examinada establece diferencias de tratamiento en función del ámbito material de competencias sobre el que se proyecta la acción exterior. Por el contrario, en los artículos 15 a 33 LASEE, en los que se definen diferentes ámbitos de la acción exterior del Estado, se incluyen indistintamente sectores materiales que son competencia exclusiva del Estado y otros que son objeto de competencias compartidas o incluso exclusivas de las comunidades autónomas.

Ahora bien, dicho esto, también debemos constatar que del examen del artículo 1.2.b se deriva que la intervención del Estado en la acción exterior de las instituciones y entidades que se relacionan se encuentra limitada a la adopción de medidas de política exterior, que es un concepto más restringido que el de acción exterior que la Ley introduce ex novo.

Recordemos, en este sentido, que la propia Ley define la política exterior como «[...] el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con el objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior» (art. 1.2.a); mientras que la acción exterior se refiere al «conjunto ordenado de las actuaciones», entre otros sujetos, de las propias comunidades autónomas, «[...] en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior» (art. 1.2.b).

Por tanto, la acción exterior del Estado debe entenderse limitada por la dirección de la política exterior (art. 97 CE), que es un complemento de la competencia estatal sobre relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) y que, en consecuencia, no puede ir más allá y debe situarse necesariamente en este ámbito material. De acuerdo con ello, cabe subrayar que la referencia reiterada que la Ley realiza al hecho de que los diversos sujetos de la acción exterior deben ejercer sus competencias «[...] con observancia y adecuación a las directrices [...]», debe entenderse como un conjunto de instrucciones o normas generales de ordenación y coordinación que permitirán, sin embargo, un margen suficiente para la acción exterior de las comunidades autónomas.

Estas consideraciones respecto del artículo 1.2.b las hacemos también extensivas íntegramente a los preceptos que contienen los artículos 3.1 y .2.a y 13.1 LASEE, cuyo contenido hemos descrito en el fundamento jurídico primero.

Por consiguiente, con relación a este primer grupo de artículos, debemos concluir que, del examen de los preceptos analizados que contiene, no se desprende una consecuencia expresa de inconstitucionalidad, en la medida en que la acción exterior que deba realizar el Estado deberá limitarse a su función de dirección de la política exterior, ex artículo 97 CE. De acuerdo con esta premisa, la valoración que acabamos de hacer sobre las consecuencias que eventualmente podrían producirse de la aplicación de este primer grupo de preceptos, con respecto a «[...] las acciones con proyección exterior que deriven directamente de sus competencias», ex artículo 193.2 EAC, no deja de tener un carácter preventivo y cautelar en el sentido expuesto por la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 7). Por tanto, será en la concreción del alcance y el detalle que puedan tener las directrices, fines y objetivos que fije el Gobierno donde, si procede, podrá evaluarse si, en este caso, se han excedido las facultades coordinadoras que puede tener el Estado ex artículo 149.1.3 CE en relación con el artículo 97 CE, respecto de las competencias autonómicas. En consecuencia, debemos concluir que, de acuerdo con lo que hemos expuesto, los artículos 1.2.b, 3.1 y .2.a y 13.1 LASEE no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

B) Aún dentro del primer bloque de preceptos, nos corresponde examinar, seguidamente, el contenido de los artículos 11.1, .2 y .3 LASEE.

El artículo 11, que forma parte del capítulo I del título I de la Ley 2/2014, relativo a los sujetos de la acción exterior del Estado, se refiere a las comunidades autónomas y a las entidades que integran la Administración local. El contenido de sus apartados 1, 2 y 3, que son los que han sido objeto de la solicitud, ya se ha descrito en el fundamento jurídico primero. Por su parte, con respecto a la motivación argüida por el Gobierno, cabe recordar que, en su opinión, parece que la política exterior del Estado puede constituir un marco y un límite externo al ejercicio y que, por el contrario, la Generalitat debería poder determinar por sí misma los principios, directrices, fines y objetivos de la proyección exterior de sus propias competencias.

El apartado 1 del artículo 11 establece que, en el ejercicio de sus competencias en el exterior, las comunidades autónomas, las ciudades autónomas y las entidades que integran la Administración local «[...] respetarán los principios que se establecen en esta Ley y se adecuarán a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno».

De acuerdo con este precepto, la «política exterior» se convierte en un límite a la acción exterior de la Generalitat. Pues bien, con motivo de la exposición del canon de constitucionalidad que hemos fijado anteriormente, hemos señalado dos características sobre el concepto de política exterior, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional ya citada anteriormente (STC 137/1989). La primera parte del principio según el cual la política exterior no constituye un título atributivo de competencias sino que es una función constitucional atribuida al Gobierno del Estado (art. 97 CE); y la segunda prescribe que este mismo precepto constitucional contribuye a perfilar el título competencial del artículo 149.1.3 CE, de modo que amplía la capacidad de intervención del Estado con facultades coordinadoras de la acción exterior de las comunidades autónomas para evitar eventuales perjuicios a la dirección y ejecución de la citada política.

Dicho esto, a continuación debemos precisar que la primera parte del apartado 1 del artículo 11 LASEE prescribe que la acción exterior de las comunidades autónomas y otras administraciones públicas territoriales debe respetar los principios determinados por la Ley (arts. 2 y 3). Estos principios están básicamente vinculados con la política exterior y, con las precisiones que hemos realizado respecto del artículo 3.2.a, relativo a la unidad de acción, podemos decir que tienen el objetivo de garantizar los intereses generales del Estado en su proyección exterior, por lo que pueden encontrar amparo en el artículo 149.1.3 CE en relación con el artículo 97 CE, razón por la cual nos remitimos a la interpretación que hemos expuesto respecto del grupo de artículos que ya hemos examinado. La segunda parte del apartado 1 repite la necesaria adecuación de las comunidades autónomas a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno, cuestión sobre la cual ya nos hemos pronunciado anteriormente, por lo que damos por reproducidos los argumentos críticos que allí hemos expuesto, que, no obstante, no nos conducen a una declaración de inconstitucionalidad o de antiestatutariedad.

Por tanto, y por las razones expuestas, lo que prescribe este precepto se inscribe dentro del ámbito competencial referido a la dirección de la política exterior y en el marco de las relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE, que corresponde al Estado. En consecuencia, el apartado 1 del artículo 11 LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

Por su parte, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 11 establece que en sus actuaciones exteriores las comunidades autónomas y las ciudades autónomas «[...] se adecuarán a los instrumentos de planificación de la Acción Exterior, elaborados y aprobados de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y establecidos por el Estado en el ejercicio de sus facultades de coordinación en este ámbito, cuando definan directrices de actuación propias de la Política Exterior del Estado o se inserten en el ámbito de las relaciones internacionales de España».

Los referidos instrumentos de planificación se regulan en el título II de la Ley, relativo a la planificación, seguimiento y coordinación de la acción exterior. Entre ellos se encuentran: la Estrategia de acción exterior (art. 35), el Informe anual de acción exterior (art. 37) y el Consejo de Política Exterior (art. 38).

Con relación al examen de este precepto, que se refiere específicamente a las actividades en el exterior de las comunidades autónomas, nos remitimos a las consideraciones que acabamos de realizar respecto del apartado 1, en el sentido de que dichas actividades exteriores de las dos administraciones públicas citadas deberán adecuarse a los instrumentos de planificación de la acción exterior, específicamente en relación con las actuaciones que sean propias de la política exterior del Estado o bien se inscriban en el ámbito de las relaciones internacionales. Por tanto, «política exterior» y «relaciones internacionales», que son dos ámbitos materiales que, aparte de ser complementarios, encuentran amparo en los artículos 97 y 149.1.3 CE, con lo cual la actuación exterior de las comunidades autónomas tiene como límite la competencia del Estado ex artículo 149.1.3 CE, pero en el marco de sus competencias la intervención de este último no podrá ir más allá de las atribuciones que le confieren los citados preceptos constitucionales, que acabamos de analizar.

En consecuencia, el apartado 2 del artículo 11 LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

A idéntica conclusión debemos llegar también respecto del apartado 3 del artículo 11 LASEE. El contenido de este precepto se limita a sintetizar la doctrina jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional en la citada STC 165/1994, sobre los límites que no pueden superar las comunidades autónomas en su acción exterior, y que ahora son incorporados a una ley de las Cortes Generales: que las actuaciones que se lleven a cabo en el ejercicio de la acción exterior no pueden comportar en ningún caso la asunción de la representación del Estado en el exterior; el impedimento de la formalización de tratados internacionales con otros estados u organizaciones internacionales; el impedimento de la generación, directa o indirecta, de obligaciones o responsabilidades internacionalmente exigibles al Estado, ni tampoco incidir o perjudicar la política exterior que dirige el Gobierno; y, asimismo, que corresponde en todo caso al Gobierno del Estado establecer las medidas y directrices que regulen y coordinen las actividades en el exterior de las comunidades autónomas con el objeto de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley. Entendemos, por tanto, en el mismo sentido que esta jurisprudencia y sin perjuicio de la concreción del alcance y detalle que puedan presentar en el futuro las citadas medidas y las directrices que el Gobierno establezca, que todos estos ámbitos tienen cabida en la competencia estatal ex artículo 149.1.3 CE en relación con el artículo 97 EAC, y que, en consecuencia, el apartado 3 del artículo 11 LASEE no es contrario a la Constitución ni al Estatuto. Entendemos, pues, que una vez se hayan aprobado estas directrices, se deberá permanecer atento a su desarrollo para ver si se produce una infracción de constitucionalidad.

C) Seguidamente, pasamos a examinar los artículos 34.1 y 35.1 y .3 LASEE, en tanto que, por su contenido, también permiten un análisis conjunto.

El apartado primero del artículo 34, sobre planificación y seguimiento de la acción exterior, establece que «[l]a planificación y el seguimiento de la Acción Exterior del Estado se llevará a cabo a través de la Estrategia de Acción Exterior y el Informe de Acción Exterior».

Por su parte, el apartado 1 del artículo 35, que se refiere ya más específicamente a la regulación del régimen jurídico de la Estrategia de acción exterior, prevé que: «[L]a Estrategia de Acción Exterior contendrá la expresión ordenada, sectorial y geográfica, de las prioridades y objetivos a medio plazo de la Acción Exterior, y recoge el conjunto de actuaciones de los órganos, organismos y entidades públicas en el exterior a las que dota de coherencia interna». Y el apartado 3 establece que: [A]simismo, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación recabará e integrará, en su caso, las propuestas de actuación exterior [...] de las Comunidades y Ciudades Autónomas [...]. La no integración de las propuestas de los órganos [...] mencionados en el párrafo anterior deberá ser motivada y fundarse en la adecuación a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno».

Con relación a estos preceptos, tenemos que recordar que el Gobierno de la Generalitat considera que este instrumento de planificación puede comportar un obstáculo a la capacidad de la Generalitat para realizar acciones con proyección exterior (título V EAC), en la medida en que la Estrategia no sólo tiene que incorporar todas las actuaciones exteriores de la Generalitat sino que determina cuáles son las prioridades y los objetivos a los cuales se tienen que ajustar estas actuaciones, y, además, aunque prevé la participación de las comunidades autónomas en su diseño, no la concreta. Nos corresponde, pues, determinar si efectivamente ésta es una consecuencia ineludible del texto de la Ley o bien admite una interpretación que no resulte lesiva para las competencias de la Generalitat.

En la valoración general que hemos efectuado al inicio de este fundamento jurídico, se ha hecho patente que la constante referencia de la Ley a la acción exterior de las comunidades autónomas y de otras administraciones públicas, condicionada a su adecuación a las «directrices, fines y objetivos» de la política exterior fijados por el Gobierno, constituye una técnica normativa poco precisa. Además, hemos remarcado que el carácter genérico y la ambigüedad de estos conceptos jurídicos podían impedir la garantía del ejercicio efectivo, con efectos supraestatales, de las competencias de las comunidades autónomas. No obstante, hemos considerado que, aunque esta utilización era censurable, no se podía llegar a concluir la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley examinados. En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha considerado que las deficiencias de técnica normativa, por sí mismas, no pueden conducir a una conclusión de inconstitucionalidad (entre otras, STC 189/2013, de 7 de noviembre, FJ 4).

Ciertamente, podemos volver a reiterar esta censura con los mismos efectos, porque ahora los artículos 34.1 y 35.1 y .3 LASEE prevén un grado más amplio de intervención estatal en el marco de la política exterior del Estado, puesto que el deber de las comunidades autónomas de adecuarse a las directrices, fines y objetivos se formaliza en algo más concreto y tangible: la Estrategia de acción exterior, que es uno de los instrumentos para la planificación, seguimiento y coordinación de la acción exterior previstos por la Ley 2/2014, y que se aprueba por acuerdo del Consejo de Ministros (art. 35.4). Es decir, estos preceptos no se limitan a formular unos principios a los que deberá adecuarse la acción exterior de las comunidades autónomas, sino que ahora se concretan a través de un instrumento de planificación del Estado ?la Estrategia?, que, como hemos dicho, establece las prioridades y objetivos a medio plazo de la acción exterior y que reúne, de forma ordenada y coherente, la acción exterior de todos los órganos, organismos y entidades públicas descritos en el artículo 1.2.b LASEE (art. 35.1 de la misma Ley). En este sentido, como se verá y por lo que ahora interesa, no podrán integrarse en la Estrategia las propuestas de actuación exterior de las comunidades autónomas que no se adecuen a las directrices, fines y objetivos que fije el Gobierno en materia de política exterior (art. 35.3 LASEE).

A estos efectos, cabe recordar, respecto de esta cuestión, que la jurisprudencia constitucional que debe servirnos como parámetro de referencia ha entendido que la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto o sistema para evitar contradicciones o reducir disfunciones (STC 32/1983, FJ 2) y que, en consecuencia, este instrumento presupone, inevitablemente, la existencia de competencias autonómicas que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue a un grado de desarrollo que vacíe de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas (STC 32/1983, FJ 2).

Esta doctrina constitucional nos permite realizar, de entrada, una valoración crítica que se incentiva sobre todo porque, como hemos expuesto al inicio de este fundamento jurídico, la Ley no tiene en cuenta que la acción exterior del Estado no puede ser concebida extramuros del sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución y los estatutos de autonomía. Dicho de otro modo, la Ley 2/2014 obvia la naturaleza material y funcional de la competencia sobre la que se proyecta la acción exterior del Estado. De esta forma, hace abstracción de la doctrina jurisprudencial que, como hemos visto anteriormente, vincula la acción exterior desarrollada por las comunidades autónomas con la naturaleza de las competencias de las que son titulares: «[...] siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado» (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7.b).

Asimismo, si nos atenemos al contenido descrito del artículo 34.1, puesto en relación con el artículo 35.1 y .3 LASEE, el sentido que ha de tener la función de coordinación atribuida al Estado se diluye en favor de una actuación estatal más intensa sobre la acción exterior de las comunidades autónomas, ya que, por una parte, se faculta el Estado para establecer «prioridades y objetivos» en el ámbito material del «acción exterior» y, de la otra, se prevé como límite para la integración de la acción exterior de las comunidades a la Estrategia la sujeción a las «directrices, hasta y objetivos» de la política exterior.

La conclusión a la que nos conduciría este razonamiento podría ser favorable a afirmar que, tal como está concebida la acción exterior del Estado a través de su formulación mediante el instrumento de la Estrategia de acción exterior, deja un margen notoriamente incierto de actuación a la Generalitat para que pueda desarrollar su acción exterior en ejercicio de sus competencias. Y, por tanto, podría enervar la efectividad e impedir materialmente la aplicación de lo que preceptúa el artículo 193.2 EAC, según el cual la Generalitat «tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias [...]». Y, en consecuencia, vulnerar las competencias autonómicas.

De entrada, debemos recordar, sin embargo, que el Gobierno puede aprobar la Estrategia de acción exterior con el apoyo que le atribuye la función que le corresponde de dirigir la política exterior, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 97 CE y en el marco de su competencia en materia de relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE. Y que los límites que mediante este instrumento puede imponer a la acción exterior de las comunidades autónomas deben ceñirse, pues, a este ámbito material.

El apartado 1 del artículo 35 LASEE menciona unos objetivos y prioridades a medio plazo que parecen situarse en un nuevo ámbito material de la acción exterior del Estado (art. 1.2.b LASEE), que hemos visto que crea la Ley 2/2014 y que no es coincidente con el de la política exterior del Estado y las relaciones internacionales. No obstante, si efectuamos una lectura conjunta de este precepto y de lo dispuesto en el artículo 11.2 LASEE, puede interpretarse que la actividad de las comunidades autónomas en este ámbito únicamente deberá adecuarse a los instrumentos de planificación de la acción exterior elaborados por el Estado en ejercicio de sus facultades de coordinación cuando «definan directrices de actuación propias de la Política Exterior del Estado o se inserten en el ámbito de las relaciones internacionales de España». Y, por tanto, el deber de adecuación no deberá ir más allá de este ámbito material ni de la facultad de coordinación que corresponde al Estado para garantizar su indemnidad.

Por otra parte, reiteramos que el apartado 3 del artículo 35 LASEE prescribe que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación puede integrar las propuestas de actuación exterior presentadas, entre otros sujetos públicos, por las comunidades autónomas; y, asimismo, también puede no hacerlo, con la condición de que la negativa sea motivada y que esta decisión se fundamente en el examen de adecuación de la propuesta a las directrices, fines y objetivos de la política exterior que el Gobierno haya fijado. Aun así, en el caso de que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación decida no integrar la propuesta autonómica en dicha Estrategia, interpretamos que de ello no se deriva, formalmente, un impedimento expreso para que la comunidad autónoma pueda desarrollar su acción exterior en el ejercicio de sus competencias.

Pues bien, a lo largo del examen de este conjunto de preceptos de la Ley, hemos subrayado muchas veces la escasa precisión de la técnica normativa utilizada por el legislador estatal respecto de esta cuestión, en especial a causa de la profusa utilización de conceptos genéricos o excesivamente abiertos. Esta es una razón por la cual no puede excluirse una interpretación de la Ley 2/2014 que, materialmente, pudiera cerrar el paso al ejercicio efectivo de la acción exterior de las comunidades autónomas, como parte integrante del ejercicio de sus competencias. Y, por tanto, impedirlo.

Sin embargo, esta no es la única interpretación posible y, como acabamos de ver, también puede haber otra que, al menos formalmente, no impida la acción exterior de las comunidades autónomas. Porque, en todo caso, de los defectos de técnica normativa no puede derivarse una conclusión tan traumática como la expulsión del ordenamiento de la norma aprobada por el legislador, si antes no se han agotado todas las vías para poder permitir una interpretación de la ley conforme a la Constitución. Es decir, siendo posibles dos interpretaciones de una ley, como en el caso que nos ocupa, una no ajustada a la Constitución y otra que sí lo es, debe admitirse esta última si permite su compatibilidad con la norma suprema.

En este sentido, cabe recordar lo que sobre esta cuestión ha establecido tanto la doctrina jurisprudencial como también nuestra doctrina consultiva:

«[...] ?es doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional que, en un proceso abstracto como resulta ser el recurso de inconstitucionalidad, es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación (STC 101/2008, de 24 de juliol, FJ 9, i doctrina allí citada?.» (STC 5/2013, de 17 de enero, FJ 3)

En el mismo sentido se expresó nuestro Dictamen 1/2013, de 17 de enero (FJ 2).

En consecuencia, los artículos 34.1 y 35.1 y .3 LASEE, interpretados en los términos que se expresan en este fundamento jurídico, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

D) Finalmente, examinaremos brevemente el apartado 2 del artículo 38, referido al Consell de Política Exterior. Se trata de otro instrumento para la coordinación de la acción exterior del Estado. Desde la perspectiva orgánica, es un órgano colegiado de apoyo y asesoramiento del presidente del Gobierno en este ámbito.

El Gobierno de la Generalitat considera que la previsión de este órgano, conjuntamente con la definición que la Ley 2/2014 realiza de «la acción exterior del Estado» y de «la Estrategia de Acción Exterior», comporta una vulneración competencial, en tanto que se le atribuye la función de velar para que las actuaciones de las comunidades autónomas en su acción exterior se ajusten a las directrices, fines y objetivos que fije el Gobierno.

De acuerdo con los argumentos que hemos expuesto anteriormente, consideramos una vez más que, más allá de las deficiencias derivadas de la técnica normativa utilizada reiteradamente señaladas, el artículo 38.2 LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

3. A continuación, examinaremos los preceptos de la Ley 2/2014 que establecen la obligación de las comunidades autónomas de informar al Gobierno del Estado sobre las actividades relacionadas con su acción exterior y las correlativas facultades ministeriales de emitir recomendaciones motivadas. Con esta finalidad y de acuerdo con el contenido de la solicitud formulada por el Gobierno, centraremos ahora la atención en el artículo 5.2 LASEE, referido a los sujetos de la acción exterior del Estado, y en los apartados 1 a 3 del artículo 12 LASEE, relativo a las oficinas de las comunidades y ciudades autónomas en el exterior.

El contenido de estos preceptos ha sido sumariamente descrito en el fundamento jurídico primero y ahora únicamente procede precisar que este deber de información al Estado debe instrumentarse orgánicamente, en el caso de «[...] las propuestas sobre viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior [...]» a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, para que este «[...] pueda informar y, en su caso, emitir recomendaciones motivadas sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno y los instrumentos de planificación establecidos por esta ley» (art. 5.2 LASEE).

Con respecto al establecimiento de las oficinas para su proyección exterior, el informe al Gobierno «con carácter previo a su apertura», también se realizará a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que «informará la propuesta, de acuerdo con las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior, la Estrategia de Acción Exterior y, en particular, con el principio de unidad de acción en el exterior» (art. 12.1 LASEE). Por su parte, «el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas informará dicha propuesta de acuerdo con el principio de eficiencia en la gestión de los recursos públicos así como desde la perspectiva de su adecuación al orden competencial» (art. 12.2 LASEE); y asimismo «[c]uando se trate de oficinas dedicadas a la promoción comercial, se recabará además el informe del Ministerio de Economía y Competitividad» (art. 12.3 LASEE).

Con relación a los artículos 5 y 12 LASEE, además de los artículos 11 y 13, que también incluye en esta parte de la motivación, el Gobierno alega en su solicitud que «[...] parece que la política exterior del Estado puede constituir un marco, un límite externo al ejercicio que la Generalitat y los organismos y entidades vinculantes o dependientes [...]deben respetar cuando emprenden acciones para su propia proyección exterior con el fin de no perturbar, condicionar o perjudicar la política exterior del Estado. Pero la Generalitat, en ejercicio de su autonomía política, debe poder determinar los principios, directrices, fines y objetivos de su propia proyección exterior sin someterse a la planificación de la política exterior que el Gobierno del Estado determine».

De forma más concreta, el Gobierno no «[...] cuestiona el deber de informar de las actuaciones que quieren llevarse a cabo ni de la decisión del establecimiento de oficinas en el exterior»; pero seguidamente añade que «[...] aunque el artículo 5, apartado 2, y 12, apartado 1, 2 y 3, y la disposición adicional sexta [relativa a la eficiencia y ahorro en el Servicio Exterior del Estado] no indican claramente cuáles son las consecuencias para las actuaciones de la Generalitat derivadas de estas recomendaciones motivadas y de los informes emitidos [...]» por los diversos ministerios citados, y considera que «[...] la relación de las previsiones de estos preceptos con las que recoge el artículo 35.3 referidas a la no integración en la ?Estrategia de Acción Exterior? de las propuestas que de forma motivada se consideren como no adecuadas a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior, plantea dudas sobre el alcance del control y sus efectos sobre las actuaciones de la Generalitat».

Una vez fijada la posición sobre este tema del Gobierno de la Generalitat, que, como acabamos de constatar, en sí mismo no cuestiona el deber de proporcionar información sobre las actividades de proyección exterior de las competencias, cabe subrayar que el deber u obligación ex ante de informar debe ser entendido como un instrumento habitual entre los que forman parte de la colaboración y de la consiguiente aplicación del principio de lealtad institucional entre las diversas administraciones en un Estado de estructura compuesta, que comporta el deber de respeto de las competencias mutuas (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7).

Sobre la trascendencia del principio general de colaboración en el sistema constitucional de distribución de competencias, hemos tenido ocasión de pronunciarnos en diversas ocasiones, «[...] señalando que no puede alterar o desplazar su titularidad» (DCGE núm. 11/2012, de 22 de agosto, FJ 3.4.D). Y esta consecuencia ha sido puesta de relieve de modo reiterado por la jurisprudencia constitucional: «este deber [de colaboración] no implica extensión alguna de las competencias estatales, el Estado no puede tratar de imponerlo mediante la adopción de medidas coercitivas» (STC 80/1985, de 4 de julio, FJ 2).

En el mismo dictamen que acabamos de citar destacamos que «[...] en una línea argumental similar de impedir que las diversas fórmulas de colaboración puedan ser utilizadas como una vía para neutralizar o desvanecer la titularidad de las competencias, el Tribunal recuerda que ?la proyección sobre un mismo espacio físico [...] de títulos competenciales distintos en favor del Estado o de las Comunidades Autónomas impone [...] la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de competencias propias de los entes en relación? (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 12)» (FJ 3.4.D).

Pues bien, del examen del contenido del apartado 2 del artículo 5 y de los apartados 1 a 3 del artículo 12 de la Ley 2/2014 no es de extrañar que materialmente pueda derivarse un fumus fiscalizador o de control de la actividad exterior de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias; asimismo, el deber de información sobre este tipo de actividades, como instrumento específico de colaboración, está previsto prácticamente en una sola dirección: de las comunidades autónomas hacia el Estado, a pesar de la previsión general del artículo 14.3 LASEE sobre la información del Gobierno del Estado a las comunidades autónomas sobre iniciativas y propuestas que puedan afectarles. Pero también es cierto que este tipo de supervisión previa que podría derivarse de una cierta interpretación del deber de información no se traduce en la configuración de un instrumento de control jurídico que de forma clara y efectiva comporte una alteración de la titularidad de la competencia de la Generalitat.

Es decir, de la obligación de informar no se deriva un control previo que conduzca a una sanción jurídica. En este sentido, y en relación con la citada obligación, la Ley dictaminada no prescribe ni infracciones ni sanciones en supuestos que eventualmente puedan darse de incumplimiento del deber de informar por parte de la Generalitat, como por ejemplo sobre la apertura de una oficina en el exterior, o con relación a visitas, viajes, intercambios y otras actividades en el exterior.

En consecuencia, consideramos que el apartado 2 del artículo 5 y los apartados 1 a 3 del artículo 12 LASEE no vulneran la Constitución ni el Estatuto.

4. Seguidamente, el Gobierno también manifiesta dudas sobre la constitucionalidad y estatutariedad de la disposición adicional sexta. Su contenido, rubricado «Eficiencia y ahorro en el Servicio Exterior del Estado», se ha descrito en el fundamento jurídico primero. El fundamento normativo de este precepto es tributario del principio de eficiencia en la asignación de recursos públicos previsto en el artículo 7.2 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El Gobierno de la Generalitat concentra sus dudas sobre la adecuación al bloque de la constitucionalidad de la citada disposición en el apartado 4, relativo a la previsión de «promover» la integración en los inmuebles del Estado de los servicios en el exterior de las comunidades autónomas. Sin embargo, estas dudas no van acompañadas de una motivación específica.

Iniciando, pues, el examen de este precepto, consideramos que la fórmula utilizada ?«se promueve»? es de carácter genérico y que, como tal, se sitúa en el terreno del establecimiento de un objetivo global destinado a la gestión de las unidades administrativas de las administraciones públicas en el exterior; por tanto, desde esta perspectiva, no constituye la prescripción de ningún mandato u obligación para la Generalitat por el que esté obligada a integrar, en los inmuebles de la Administración del Estado, los que forman parte de sus servicios en el exterior.

Tal como está formulada la vía de «promover la integración», debe entenderse que, en el futuro más inmediato, debería concretarse en el acuerdo bilateral o multilateral a través de convenios de colaboración entre la Administración del Estado y la de la Generalitat. Y, por tanto, esta eventual integración debería depender, en su caso, de la expresa voluntad de ambas partes en el sentido indicado en la Ley 2/2014 y de acuerdo con las condiciones acordadas.

En este contexto, el hecho de «promover la integración» a la que se refiere el precepto examinado y la necesaria colaboración que se deriva de ello entre el Estado y la Generalitat, mediante los instrumentos que permitan articularla, no conduce a una alteración o suplantación de la competencia de la Generalitat. Ni tampoco a poner en cuestión su capacidad para elaborar políticas públicas propias en el ámbito de la gestión de las unidades administrativas vinculadas a la acción exterior.

En consecuencia, debemos concluir que la disposición adicional sexta LASEE no vulnera la Constitución ni el Estatuto.

5. Finalmente, en la medida en que hemos declarado como no contrarios a la Constitución y al Estatuto los preceptos examinados, tampoco lo es la disposición final cuarta LASEE, que contiene el título competencial en el que se amparan.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 34.1 y 35.1 y .3 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto si se interpretan de acuerdo con lo expuesto en el apartado 2.C del fundamento jurídico tercero de este Dictamen.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El resto de preceptos examinados de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 17 de junio de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente