Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 13/2015 del 01 de enero de 2015

Contestacion

DICTAMEN 13/2015, de 22 de septiembre, sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2015).

ANTECEDENTS

1. El día 28 de agosto de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del día 25 de agosto de 2015 (Reg. núm. 4921), por el que, en cumplimiento de lo previsto por los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 3; 4; 14.3; 17.1, .2 y .4; 23.1, último párrafo; 26.2 y .3, y 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de septiembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, según lo previsto en los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Francesc de Paula Caminal Badia.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 7 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 7 de septiembre de 2015 (Reg. núm. 4925), mediante el cual se adjuntaba un nuevo certificado del Acuerdo de solicitud de dictamen adoptado por el Gobierno el día 25 de agosto, en cuyo texto se enmendó un error material.

5. En fecha 15 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 14 de septiembre (Reg. núm. 4940), que adjuntaba, como documentación complementaria, un informe sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, elaborado por la Asesoría Jurídica del Departamento de Interior, de 29 de julio de 2015.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de septiembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno solicita dictamen de este Consell, previa y preceptivamente a la interposición de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. En concreto, se pide nuestra opinión consultiva respecto de los artículos 3; 4; 14, apartado 3; 17, apartados 1, 2 y 4; 23, último párrafo del apartado 1; 26, apartados 2 y 3, y 29, de la mencionada norma legal.

A fin de delimitar de forma suficiente el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico expondremos, brevemente, el contenido y la finalidad de la Ley 17/2015, así como el contexto normativo en el cual se inserta. Seguidamente, explicitaremos lo que disponen los preceptos cuestionados y la fundamentación principal de las dudas que suscitan al solicitante y, por último, reseñaremos la estructura en que se articulará el Dictamen para dar cumplida respuesta a la petición.

1. La Ley 17/2015, como se desprende de su propio título, crea un Sistema Nacional de Protección Civil con el propósito de «reforzar los mecanismos que potencien y mejoren el funcionamiento del sistema nacional de protección de los ciudadanos ante emergencias y catástrofes, que ya previó la ley anterior [?] todo ello con el fin último de afrontar de la manera más rápida y eficaz las situaciones de emergencia que puedan producirse, en beneficio de los afectados y en cumplimiento del principio de solidaridad interterritorial». En este sentido, y según declara el largo y extenso preámbulo, no solo se pretende responder frente a las emergencias en las que concurra el interés nacional, movilizando los recursos al alcance del Estado, «sino también para procurar y salvaguardar una coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil integrándolos en ?un diseño o modelo nacional mínimo?». Lo anterior, además, «[p]osibilitará al mismo tiempo el mejor cumplimiento de los compromisos asumidos en el ámbito internacional y de la Unión Europea».

Por alusión en el propio proemio, la norma que precede a la Ley objeto de nuestro análisis es la Ley 2/1985, de 21 de enero, de protección civil (que incluye diecinueve artículos, una disposición adicional, una transitoria y cuatro finales) que, como más adelante veremos, fue objeto de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional que interpreta y delimita cuál es el alcance de las previsiones que contiene y el tipo de emergencias que integran su ámbito concreto de aplicación. Esta Ley ha sido desarrollada, entre otras, por la Norma básica de protección civil, aprobada por el Real decreto 407/1992, de 24 de abril, que establece las directrices esenciales para la elaboración de los planes territoriales ?de comunidad autónoma, provinciales y supramunicipales, insulares y municipales? y de los planes especiales, por sectores de actividad, tipo de emergencia o actividades concretas, o por la Norma básica de autoprotección, aprobada por el Real decreto 393/2007, de 23 de marzo, a la vez que también se han elaborado diversos planes de emergencias y directrices básicas de planificación sobre riesgos específicos.

En cuanto a las medidas puestas en marcha por la Unión Europea en el ámbito de la protección civil, a las que hemos visto que hace referencia el preámbulo de la Ley, podemos mencionar la Decisión núm. 1313/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, relativa a un «Mecanismo de Protección Civil de la Unión», por la que se derogan las decisiones 2007/779, de 8 de noviembre, y 2007/162, de 5 de marzo, que tiene como objetivo reforzar la cooperación entre la Unión y los estados miembros y facilitar la coordinación en el ámbito de la protección civil a fin de mejorar la eficacia de los sistemas de prevención, preparación y respuesta ante las catástrofes naturales o de origen humano, y la Decisión de ejecución de la Comisión, de 16 de octubre de 2014, por la que se establecen las normas de desarrollo de la Decisión 1313/2013/UE, que deroga las decisiones 2004/277/CE, Euratom, y 2007/606/CE, Euratom.

La Ley 17/2015 se estructura en seis títulos, que contienen cincuenta y tres artículos (incluyendo un 7.bis, un 7.ter y un 7.quater), once disposiciones adicionales (incluyendo una primera bis), una transitoria y cuatro finales.

A grandes rasgos, puede decirse que cada título está integrado por un conjunto de medidas de naturaleza parecida. Así, el título I (arts. 1 a 7.quater) se dedica a las disposiciones de carácter general y, en lo que ahora interesa, contiene un catálogo de definiciones de los conceptos más sustanciales de la Ley (art. 2); crea el Sistema Nacional de Protección Civil y su Estrategia (arts. 3 y 4); regula un conjunto mínimo de los derechos y deberes de los ciudadanos en materia de protección civil, y establece unos principios de actuación de los poderes públicos respecto de aquellos (arts. 5 a 7.quater).

El título II (arts. 8 a 30), subdivido en siete capítulos, se refiere a las actuaciones del Sistema Nacional de Protección Civil. En el capítulo I se contienen las medidas de anticipación, que tienen por objeto determinar los riesgos en un territorio y obtener información y hacer predicciones sobre situaciones peligrosas (art. 8). A estos efectos, se crea la Red Nacional de Información sobre Protección Civil, con la finalidad de contribuir a esta anticipación y facilitar una respuesta eficaz ante cualquier situación que lo requiera (art. 9). En el capítulo II se regulan las medidas de prevención de riesgos, encaminadas a evitar o mitigar los posibles impactos adversos de los riesgos y las amenazas de emergencia. De acuerdo con ello se perfila una política de prevención que obliga a todos los poderes y las administraciones públicas (art. 10), a la vez que se crea un Fondo de prevención de emergencias, gestionado por el Ministerio del Interior (art. 11), y una Red de Alerta Nacional de Protección Civil, como sistema de comunicación de avisos de emergencia a las autoridades competentes (art. 12). En el capítulo III se articulan las medidas de planificación, principalmente mediante la aprobación de una norma básica de protección civil (art. 13) y los planes de protección civil, que pueden ser de distintos tipos, como territoriales, especiales o de autoprotección (arts. 14 y 15).

En el capítulo IV se prevén las actuaciones de respuesta inmediata a las emergencias por parte de los servicios públicos o privados de intervención y de asistencia, tras el acontecimiento de una emergencia o en una situación derivada de esta, y con la finalidad de evitar daños, rescatar y proteger las personas y los bienes, velar por la seguridad ciudadana y satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada (art. 16). En este contexto se definen y califican los órganos que forman los servicios públicos de intervención y asistencia (art. 17); se atribuyen una serie de funciones al Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil (art. 18), y se determinan cuáles serán los recursos disponibles y que facilitará el Estado en caso de emergencias que no hayan sido declaradas de interés nacional, en las que colaborará con las comunidades autónomas y las entidades locales (art. 19).

Por su parte, el capítulo V hace referencia a la fase de recuperación, integrada por el conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia (art. 20). En relación con esto, se regulan las condiciones que deben reunir los daños materiales y personales para que puedan concederse las ayudas económicas correspondientes (arts. 21 y 22), se establece un procedimiento específico para la declaración de «zona afectada gravemente» y se disponen las medidas económicas, fiscales, laborales y de seguridad social que podrán aplicarse y que serán aprobadas por el Consejo de Ministros (arts. 23 y 24) para cuyo seguimiento se constituirá una comisión de coordinación integrada por representantes de todas las administraciones territoriales afectadas (art. 25). El capítulo VI incorpora las medidas de evaluación e inspección del Sistema Nacional de Protección Civil, entre otras la elaboración de una memoria que permita valorar su eficacia (arts. 26 y 27). Y el capítulo VII, para cerrar el título II, define las emergencias de interés nacional estableciendo cuáles reúnen esta condición, cómo se desarrolla el procedimiento para su declaración y los efectos que se derivan de esta (arts. 28 a 30).

Seguidamente, el título III se centra en los recursos humanos del Sistema Nacional de Protección Civil, que pivotan sobre la Escuela Nacional de Protección Civil, como instrumento vertebrador de la formación especializada y de los mandos de alto nivel (arts. 31 y 32).

Respecto al título IV, organiza las competencias de los órganos de la Administración estatal en materia de protección civil, y atribuye al Ministerio del Interior la responsabilidad fundamental en este sector, bajo la dirección política y la coordinación del Gobierno del Estado, y a los delegados de este último un papel de coordinadores de las actuaciones de los órganos y servicios de la Administración general del Estado (arts. 33 a 38).

En cuanto al título V, se dedica a la cooperación y la coordinación, que serán llevadas a cabo por el Consejo Nacional de Protección Civil, del cual forman parte el ministro del Interior, los titulares de otros ministerios, los representantes de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía y la persona designada por la Federación de Municipios y Provincias (art. 39). Asimismo, prevé que representantes de la Administración estatal puedan participar en órganos territoriales de participación y coordinación en materia de protección civil (art. 40); se atribuye al Ministerio del Interior la función de punto de contacto español con el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea y que debe actuar, cuando sea oportuno, en coordinación con las comunidades autónomas (art. 41), y se le encarga la facultad de recabar y movilizar los recursos del Sistema Nacional para la cooperación en situaciones de emergencias internacionales (art. 42). Finalmente, el título VI y último regula la potestad sancionadora ejercida por la Administración general del Estado (arts. 43 a 50).

Para concluir esta exposición de la Ley 17/2015, de entre las disposiciones adicionales y finales destaca la final primera, que invoca la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.29 CE como fundamento competencial de la norma; la final segunda, que contiene una habilitación general al Gobierno para su desarrollo, y la cuarta, que pospone seis meses su entrada en vigor.

2. Como hemos dicho al principio de este fundamento jurídico, el Gobierno solicita dictamen respecto de algunos preceptos de la Ley 17/2015. A continuación y, sin perjuicio de tratarlos más detalladamente con ocasión del análisis de su adecuación al bloque de la constitucionalidad, expondremos sucintamente su contenido, así como las dudas que suscitan al peticionario y los motivos en que estas se fundamentan.

De entrada, se cuestiona el artículo 3, que crea el Sistema Nacional de Protección Civil, el cual integra la actividad de protección de todas las administraciones públicas, y tiene atribuidas una serie de funciones de previsión, planificación, intervención inmediata y recuperación en caso de situaciones de riesgo y emergencia, como de coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema.

El Gobierno considera que dicho artículo crea artificiosamente un sistema que establece una concepción unitaria de toda la actuación de protección civil, incluyendo no solo las actuaciones que responden a exigencias del interés general, supraautonómico, que serían de innegable competencia estatal, sino también todas las parcelas propias de la protección civil ordinaria que tienen una dimensión exclusivamente autonómica o local.

En segundo lugar, le suscita dudas el artículo 4, relativo a la Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil, que debe formular las líneas estratégicas de acción para alinear, integrar y priorizar los esfuerzos que permitan optimizar los recursos disponibles para mitigar los efectos de las emergencias. Sus líneas básicas deben ser aprobadas por el Consejo Nacional de Protección Civil y debe integrar y alinear todas las actuaciones de la Administración general del Estado en esta materia.

De acuerdo con el escrito de petición, aunque el precepto parece disponer que su ámbito de aplicación comprende solo la Administración general del Estado, debe entenderse que la Estrategia vincula también a las administraciones autonómicas. Y ello por las siguientes razones. Por un lado, porque corresponde al Consejo Nacional de Protección Civil aprobar las líneas básicas de la mencionada Estrategia y, en este sentido, es necesario recordar que dicho Consejo es un órgano mixto del cual forman parte todas las administraciones públicas (art. 39). Y, de otro, porque la Estrategia está referida a las directrices para la implementación, el seguimiento y la evaluación recíproca del Sistema Nacional de Protección Civil, que integra la actividad de protección civil de todas las administraciones públicas (art. 3.1).

Asimismo, le plantea dudas el apartado 3 del artículo 14, que regula los planes de protección civil, que son los instrumentos de previsión del marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten movilizar los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de las personas y de los bienes en caso de emergencia, así como el esquema de coordinación de las diferentes administraciones llamadas a intervenir. En concreto, en este apartado se prevé que todos los planes territoriales y especiales de ámbito autonómico deben ser objeto de informe del Consejo Nacional de Protección Civil, «a los efectos de su adecuación al Sistema Nacional de Protección Civil».

En la solicitud se argumenta que la exigencia de informe no se limita a los planes que tengan relación con situaciones de emergencia en que se dé un interés general, ya que también comprende los planes relativos a la protección civil ordinaria.

Igualmente, es objeto de la petición el artículo 17 que, en su apartado 1, establece una larga lista con las denominaciones genéricas que identifican los órganos y los servicios de las diferentes administraciones públicas que tendrán la consideración de servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil. Asimismo, se cuestiona el apartado 2, que habilita los órganos de coordinación de emergencias de las comunidades autónomas para actuar en dos circunstancias: cuando se trate de emergencias que no tengan afectación colectiva pero que requieran la actuación de servicios operativos diversos, y cuando se trate de emergencias de protección civil, en este caso como centro de coordinación operativa y según establezcan los planes correspondientes. Y, también, el apartado 4, que remite a la Norma básica de protección civil la regulación de las bases para la mejora de la coordinación y la eficacia de las actuaciones de los servicios regulados en este artículo.

En relación con estas previsiones legales, el Gobierno entiende que vulneran los artículos 132 y 150 EAC, en la medida en que exceden la competencia del Estado sobre seguridad pública ex artículo 149.1.29 CE. Y lo anterior dado que efectúan una ordenación interna de los servicios autonómicos de protección civil que va más allá de las competencias que a este le corresponden en los supuestos de emergencias supracomunitarias.

A continuación, se solicita dictamen sobre el artículo 23, dedicado al procedimiento de declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil y, más concretamente, respecto del último párrafo de su apartado 1, por el hecho de que el legislador estatal solo prevé que pueda solicitarse informe a la comunidad autónoma afectada previamente a dicha declaración con carácter facultativo y no preceptivo, lesionando así el derecho de la Generalitat a participar en asuntos de su competencia.

Además, se cuestionan los apartados 2 y 3 del artículo 26, que declaran que todas las actuaciones del Sistema Nacional de Protección Civil estarán sujetas a evaluación e inspección de las administraciones públicas competentes, y que estas se llevarán a cabo según las directrices de aplicación general y el Programa de Inspección del Sistema Nacional que elabore el Consejo Nacional de Protección Civil, que deberá respetar las facultades de autoorganización que correspondan a las comunidades autónomas y las de dirección de sus servicios propios.

El escrito de solicitud considera que estos preceptos imponen a la Administración autonómica unas funciones que forman parte de la autoorganización que el artículo 150 EAC atribuye a la Generalitat y que el artículo 149.1.29 CE no ampara el Estado para «regular exhaustivamente la forma autonómica de prestación de los servicios de protección civil, tanto en los supuestos de emergencias en que concurra un interés general, como en el de emergencias correspondientes a la protección civil ordinaria, de competencia exclusiva de la Generalitat».

Por último, se pide nuestra opinión sobre el artículo 29, que configura el procedimiento para la declaración de la emergencia de interés nacional. En cuanto a dicho artículo, si bien el Gobierno considera que, como en el caso del artículo 23.1, la decisión final, por razones de interés general, corresponde al Estado, entiende que la previsión de una simple comunicación a la comunidad autónoma afectada podría lesionar el derecho de la Generalitat a participar en los asuntos de su competencia.

3. Llegados a este punto, estamos en condiciones de avanzar cuál será la estructura del Dictamen para examinar y dar respuesta a las dudas que suscitan al solicitante los anteriormente indicados artículos de la Ley 17/2015. De este modo, en el siguiente y segundo fundamento jurídico expondremos el parámetro competencial constitucional y estatutario que los enmarca y en el tercero y último fundamento jurídico, lo aplicaremos para determinar si dichos artículos se adecuan o no a él.

Segundo. El parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad en materia de protección civil

De conformidad con el contenido de la Ley 17/2015, descrito ampliamente en el fundamento jurídico anterior, la materia objeto de dictamen se inserta plenamente en el ámbito de las competencias relativas a la protección civil. Así, según se expresa en el preámbulo, la Ley pretende reforzar los mecanismos que potencien y mejoren la protección de los ciudadanos ante emergencias y catástrofes. Y, en este sentido, se describe la protección civil como el servicio público que protege a las personas y los bienes, garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes, originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea esta accidental o intencionada (art. 1).

De hecho, la definición anterior coincide con la ya elaborada por la doctrina constitucional que, desde sus inicios, ha identificado la «protección civil» como el conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños ocasionados a las personas y a los bienes por cualquier medio de agresión y por elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz, cuando la amplitud y gravedad de sus efectos permite tildar la situación de calamidad pública (por todas, STC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 2). Se traduce, tradicional y sintéticamente, en un modelo formado a partir de la participación de las diversas administraciones públicas competentes, que utiliza el instrumento de planificación como técnica principal de actuación administrativa para responder y afrontar la situación de riesgo o peligro grave, y que comprende un abanico de medidas, dispuestas cronológicamente, como las de naturaleza preventiva, las de intervención y las de reparación.

La distribución de competencias en materia de protección civil ha sido objeto de examen por parte de este Consell en varios pronunciamientos (entre los más recientes, los DCGE 6/2015, de 14 de mayo; 15/2012, de 20 de noviembre; 10/2011, de 22 de noviembre, y 5/2011, de 28 de abril), a los que en términos generales nos remitimos, aunque, seguidamente, y en lo que ahora interesa, haremos alusión a algunos de sus aspectos más destacados. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha mantenido una doctrina constante sobre la cuestión, iniciada el año 1984 y desarrollada principalmente por la STC 133/1990, de 19 de julio (y, recientemente, STC 155/2013, de 10 de septiembre), a la que también nos referiremos de forma breve.

De entrada, debemos indicar que la Constitución no contiene ninguna referencia explícita a la competencia sobre «protección civil» en las listas de los artículos 148 y 149 CE, de modo que esta expresión aparece únicamente en el artículo 30.4 CE, que no constituye una cláusula de atribución competencial sino que contiene una reserva de ley para la regulación de los deberes de los ciudadanos en los casos de riesgo grave, catástrofe o calamidad pública. Ante esto, y en vista de la naturaleza que le es inherente, relativa a la preservación de las personas y los bienes, el Tribunal Constitucional ha considerado que la protección civil se inserta en el concepto más amplio de seguridad pública, previsto como competencia exclusiva del Estado en el artículo 149.1.29 CE, a la vez que ha reconocido expresamente las competencias generales y ordinarias de las comunidades autónomas en este ámbito de actuación. Por esta razón, ha declarado que en la materia específica de protección civil se produce una concurrencia de competencias del Estado y de las comunidades autónomas «cuya distribución es necesario diseñar» y ha recordado que, para llevar a cabo este diseño, debe tenerse en cuenta, como primero y obligado punto de referencia, la norma constitucional y los estatutos de autonomía (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 5).

Así, respecto al Estatuto, por una parte, el apartado primero del artículo 132 atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, planificación y ejecución de las medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, «respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública». Y, de otra, el apartado segundo dirige un mandato a la Generalitat a fin de que, en los casos relativos a emergencias y protección de alcance superior, promueva mecanismos de colaboración con otras comunidades autónomas y con el Estado. Sobre el significado de la expresión «alcance superior», nos remitimos a nuestra doctrina consultiva, en la que hemos interpretado que comprende tanto las emergencias que superan el territorio de Cataluña como las de interés «nacional», a las que haremos referencia a continuación (DCGE 5/2011, FJ 3; 10/2011, FJ 2, y 6/2015, FJ 2).

A título ilustrativo, resulta adecuado recordar que, en ejercicio de las competencias estatutarias sobre protección civil, se ha ido configurado un marco normativo catalán que incluye, entre otros, una regulación general, mediante la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, y el Decreto 291/1999, de 9 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Comisión de Protección Civil de Cataluña (modificado por el Decreto 130/2010, de 28 de septiembre, de modificación del Reglamento de organización y funcionamiento de la Comisión de Protección Civil); una planificación exhaustiva, recogida en el Decreto 161/1995, de 16 de mayo, por el que se aprueba el Plan de protección civil de Cataluña (PROCICAT), y una estructura organizativa, integrada principalmente por la Comisión de Protección Civil de Cataluña (Decreto 291/1999) y el Centro de Coordinación Operativa de Cataluña, CECAT, creado mediante el Decreto 246/1992, de 26 de octubre.

En cuanto a la competencia exclusiva sobre seguridad pública prevista en el artículo 149.1.29 CE y, en concreto, respecto de la submateria «protección civil», el Tribunal Constitucional ha señalado que puede actuar como límite de las competencias autonómicas cuando tenga lugar una situación de catástrofe o de emergencia «nacional» que, por su dimensión, requiera una coordinación por parte del Estado. Así, desde el inicio y con ocasión del recurso de inconstitucionalidad sobre la precedente Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, ha presupuesto que las previsiones de dicha Ley estatal no hacen referencia a la actividad administrativa ordinaria de las comunidades autónomas encaminada a la protección de las personas y los bienes en situaciones de normalidad social, sino que son aplicables únicamente a las «situaciones absolutamente excepcionales de emergencia y de grave riesgo para la seguridad pública». Por esta razón, para el análisis de la constitucionalidad de su contenido parte de la comprobación de si en la regulación mencionada «efectivamente concurre el interés nacional en cuanto supuesto habilitador de la competencia estatal» (STC 133/1990, FJ 4).

Este interés, según la misma Sentencia y la jurisprudencia que la sigue hasta la actualidad, puede producirse en alguno de los tres supuestos siguientes: cuando resulte aplicable la Ley 4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio; cuando el carácter supraterritorial de la emergencia exija una coordinación de elementos humanos y materiales que sobrepasen los que dispone la comunidad autónoma y, finalmente, cuando la catástrofe, por su envergadura e importancia, requiera una dirección de carácter «nacional».

De acuerdo con lo anterior, resulta claro que la distribución competencial en materia de protección civil «dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los recursos y servicios a movilizar» (STC 133/1990, FJ 6, y 31/2010, FJ 70.b). Y según esto cuando se trate de emergencias de interés supracomunitario, en los términos ya expuestos, el Estado podrá condicionar el ejercicio de las facultades de las comunidades autónomas, dado que, en esta situación de concurrencia competencial, tiene atribuidas las potestades necesarias para articular los servicios y los recursos de las diferentes administraciones públicas implicadas, cosa que incluye tanto las de carácter normativo, con el objeto de instrumentar técnicas de coordinación, como las de carácter ejecutivo, para asumir, en su caso, tareas de dirección. En cualquier caso, en el ejercicio de tales competencias estatales, justificadas, como hemos visto, por la excepcional gravedad de la emergencia, el marco normativo estatal no puede excluir la participación ni la intervención de la comunidad autónoma afectada, ni tampoco puede obviar las tareas ordinarias en materia de protección que corresponde desplegar a esta en su ámbito de actuación (por todos, DCGE 6/1015, FJ 2, y STC 155/2013, FJ 4).

Por otra parte, en este contexto y, por lo tanto, siempre vinculada a la existencia del ya citado interés supraautonómico, el Tribunal Constitucional reconoce al Estado la posibilidad de prever un «diseño o modelo nacional mínimo», principalmente mediante el establecimiento de unas directrices comunes para los diferentes planes territoriales de protección civil o intervenciones autonómicas, que hagan posible una actuación conjunta, operativa y de rápida aplicación por parte de los diversos servicios y recursos aportados y movilizados por las diversas entidades implicadas a la hora de hacer frente a la situación de peligro grave para las personas y los bienes (STC 133/1990, FJ 9 y 10).

Llegados a este punto, resulta evidente destacar la importancia que adquiere la función de coordinación para gestionar la concurrencia de las actuaciones de las diversas administraciones públicas a la hora de gestionar estas emergencias excepcionales, así como para integrar los planes de protección civil correspondientes a los distintos sectores y niveles territoriales. Ahora bien, como recordamos en los DCGE 15/2012 (FJ 2) y 6/2015 (FJ 2), la coordinación, que tiene como finalidad alcanzar una actuación coherentemente articulada en el ejercicio de las competencias respectivas, principalmente mediante la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, una cierta homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades afectadas, constituye un concepto procesal o adjetivo que no puede invadir ni reducir las competencias de las comunidades autónomas.

A mayor abundamiento, no resulta superfluo recordar que, con carácter general, también se hace patente el deber de colaboración y auxilio recíproco previsto en el propio Estatuto (art. 132.2 EAC) que, como es sabido, se encuentra implícito en la misma esencia de la forma de organización territorial del Estado y comporta la adopción de técnicas de participación y cooperación en la adopción de decisiones sobre aquellas cuestiones que afecten a las competencias o los intereses de varias administraciones públicas.

En definitiva, cuando se trate de una emergencia o catástrofe de gravedad excepcional, que sea de interés «nacional», y por la propia naturaleza del régimen de concurrencia expuesto, las facultades autonómicas en materia de protección civil, que se mantienen, conviven con unas facultades de coordinación del Estado requeridas por la diversidad de partes afectadas que, a pesar de constituir un límite a su ejercicio, deben respetar la participación de las instancias autonómicas y no pueden suponer su sustracción, ni tampoco pueden convertirse en un control tutelar de la acción administrativa propia de la comunidad autónoma.

Tercero. El examen de constitucionalidad y de estatutariedad de los preceptos solicitados de la Ley 17/2015

Una vez expuesto el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad en materia de protección civil, y sin perjuicio de que podamos ampliarlo en aspectos concretos, lo aplicaremos a los preceptos cuestionados, a fin de determinar si se adecuan o no a él. El estudio de estos últimos y de las críticas que suscitan lo llevaremos a cabo agrupándolos por su contenido, su objeto y su finalidad.

1. En el primer apartado examinaremos el artículo 3 de la Ley, sobre el Sistema Nacional de Protección Civil (en lo sucesivo, Sistema) y, por conexión con este, en la medida en que regulan varios aspectos del funcionamiento de dicho Sistema, trataremos también el artículo 4; el artículo 14.3; el artículo 17.1, .2 y .4, y el artículo 26.2 y .3.

El artículo 3.1, como hemos avanzado en el primer fundamento jurídico, crea el Sistema Nacional de Protección Civil, que integra la actividad de protección civil de todas las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, con la finalidad de garantizar una respuesta coordinada y eficiente mediante una serie de actuaciones que, a continuación, se enumeran en el mismo precepto y que consisten en: prevención de los riesgos colectivos o, en su caso, reducción de los daños que de ellos puedan derivarse (art. 3.1.a); planificación de medios y medidas para afrontar las situaciones de riesgo (art. 3.1.b); intervención operativa inmediata en caso de emergencia (art. 3.1.c); recuperación para restablecer infraestructuras y servicios esenciales y paliar daños derivados de emergencias (art. 3.1.d), y coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema para garantizar que tenga un funcionamiento eficaz y armónico (art. 3.1.e).

El apartado 2 del mismo artículo enumera los principios generales que rigen las actuaciones antes descritas, como los de colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia, participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Y el apartado 3 prevé la obligación de los ciudadanos y de las personas jurídicas de participar en el Sistema, en los términos que establezca la Ley 17/2015.

En estrecha conexión con dicho precepto, el artículo 4, apartado 1, establece la Estrategia del Sistema, que consiste en formular las líneas estratégicas de acción para alinear, integrar y priorizar los esfuerzos que permitan optimizar los recursos disponibles para mitigar los efectos de las emergencias, y que debe revisarse cada cuatro años, como mínimo. Para llevar a cabo esta labor, debe efectuarse un análisis previo y prospectivo de los riesgos para las personas y los bienes, así como de las capacidades de respuesta que serían necesarias. La aprobación de las mencionadas líneas y de las directrices para su implementación, seguimiento y evaluación (también pueden establecerse planes de actuación anuales o programas sectoriales) corresponde al Consejo Nacional de Protección Civil, creado por la propia Ley (art. 39) como órgano de cooperación permanente y estructurado entre la Administración general del Estado y las otras administraciones públicas, del que forman parte, entre otros, los representantes de las comunidades autónomas.

En cuanto al apartado 2, que hace referencia a otros contenidos, prevé la Estrategia Nacional de Protección Civil, que integrará y alineará todas las actuaciones de la Administración general del Estado en esta materia y que será aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional, a propuesta del ministro del Interior.

En relación con la cuestión examinada y, en concreto, en el ámbito de la planificación, es necesario hacer mención igualmente del artículo 14, apartado 3 que, en lo que ahora interesa, sustituye el anteriormente vigente mecanismo de homologación de los planes territoriales y especiales de ámbito autonómico por la exigencia de un informe previo emitido por el Consejo Nacional de Protección Civil, mediante el que debe verificarse la adecuación de dichos planes al Sistema.

Por otra parte, desde una vertiente más organizativa, nos referiremos seguidamente al artículo 17, apartado 1, de la Ley que, también dentro de la regulación relativa a las actuaciones del Sistema, declara los servicios y órganos de protección civil que tienen la consideración de servicios públicos de intervención y asistencia respecto a las acciones de respuesta inmediata a las emergencias. Y lo hace a partir de una exhaustiva lista de las denominaciones genéricas de los distintos servicios y órganos de los que disponen actualmente las administraciones públicas en el ámbito de la protección civil, a la cual se añaden también, en su caso, «todos aquellos que dependiendo de las Administraciones Públicas tengan este fin».

Además, en el apartado 2 del artículo 17, se reconoce a los órganos competentes de coordinación de emergencias de las comunidades autónomas la posibilidad de actuar en las emergencias de protección civil como centro de coordinación operativa, según establezcan los planos correspondientes. Y, en el apartado 4, remite a la Norma básica de protección civil la regulación de las bases para la mejora de la coordinación y eficiencia de las actuaciones de los servicios citados.

Finalmente, en cuanto a los preceptos objeto de dictamen que mantienen una estrecha relación con el funcionamiento del propio Sistema como estructura permanente de coordinación y de gestión integral de los riesgos y las emergencias, el artículo 26 incorpora la obligación de evaluar e inspeccionar las actuaciones que le son inherentes. En este sentido, atribuye al Consejo Nacional de Protección Civil la potestad para la elaboración de unas directrices generales de evaluación de las actuaciones de aplicación general y un programa de inspección del Sistema que deben llevar a cabo las administraciones públicas en sus respectivos ámbitos de competencia. En el ejercicio de dicha potestad se dispone que el Consejo respete las facultades de organización de aquellas y sus propios servicios (apdos. 2 y 3).

2. Llegados a este punto, es necesario que reproduzcamos, cuando menos sucintamente, los argumentos del Gobierno para fundamentar sus dudas, si bien nos remitimos también a los que ya hemos indicado en el fundamento jurídico primero de este Dictamen.

Con carácter general, y tras exponer la doctrina constitucional y consultiva en el ámbito de las competencias sobre protección civil, el escrito de petición argumenta que la Ley 17/2015 «no se ha limitado a establecer prescripciones, directrices o mecanismos de coordinación aplicables a los supuestos de emergencias supracomunitarias en que esté en juego el interés general, sino que ha establecido una regulación completa y acabada de todo el ámbito material de la protección civil, inclusiva tanto de las actuaciones de trascendencia supraautonómica, como de las que tienen una proyección limitada al territorio autonómico o local».

De esta crítica participa principalmente el artículo 3, en la medida en que el Gobierno considera que la Constitución (art. 149.1.29 CE) no habilita el legislador estatal «para crear artificiosamente [?], con la denominación de sistema nacional de protección civil, un ámbito material unitario de protección civil» mediante el que se someten a una regulación completa y acabada no únicamente las actuaciones de trascendencia superior al ámbito territorial autonómico, sino también las «parcelas propias de la protección civil ordinaria que tienen una dimensión exclusivamente autonómica o local».

Respecto al artículo 4 y a la previsión de la Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil, el peticionario considera, en la misma lógica de los argumentos que alega con relación al ámbito de aplicación del Sistema, que las líneas estratégicas de actuación tienen la pretensión de vincular la actuación de las comunidades autónomas más allá de los supuestos en que concurran exigencias de interés general o supraautonómico.

Siguiendo con el artículo 14.3, la solicitud entiende que el informe constituye «una técnica procedimental destinada a hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias concurrentes, lo que presupone una efectiva concurrencia de diferentes títulos competenciales sobre el mismo objeto que aquí no se produce, porque la competencia estatal está referida únicamente a las emergencias en que concurra un interés general» y, por consiguiente, no puede comprender actuaciones ni planes relativos a la protección civil ordinaria que corresponden a las comunidades autónomas. De otra parte, alega que el Sistema Nacional de Protección Civil, al que deben adecuarse los planes, no es «ningún conjunto normativo [?] y por lo tanto no es un instrumento que ofrezca criterios legales para la emisión reglada del susodicho informe, que necesariamente se situará en el terreno de la pura discrecionalidad».

En cuanto al artículo 17.1, .2 y .4, y en el mismo sentido que los preceptos anteriores, el Gobierno critica que no se limita a establecer prescripciones y directrices destinadas a coordinar los efectivos requeridos para prevenir y afrontar las emergencias de interés nacional sino que vulnera los artículos 132 y 150 EAC. Y lo anterior, en la medida en que contiene una «ordenación interna de los servicios autonómicos de protección civil», atribuyendo «la categoría de servicios públicos de protección civil a los equipos multidisciplinares de identificación de víctimas y a las personas de contacto con las víctimas o familiares», y que tampoco tiene competencia «para facultar a los órganos competentes de coordinación de emergencias de las comunidades autónomas para que actúen como Centro de Coordinación Operativa, ni para fijar las bases para mejorar la eficiencia de las actuaciones de los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil».

Finalmente, respecto del último de los preceptos de este grupo, el escrito de petición indica que las funciones de evaluación e inspección forman parte de la competencia de autoorganización de la Generalitat ex artículo 150 EAC, de modo que la competencia sobre seguridad pública no habilita el Estado para «regular exhaustivamente la forma autonómica de prestación de los servicios de protección civil, tanto en los supuestos en que concurra un interés general, como en el de emergencias correspondientes a la protección civil ordinaria, de competencia exclusiva de la Generalitat».

3. Una vez descritos el contenido del artículo 3 de la Ley y del resto de artículos conexos que nos han sido solicitados, así como las dudas que suscitan en el Gobierno, nos corresponde examinarlos conforme al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad recogido en el fundamento jurídico anterior.

A) De este modo, y partiendo del motivo principal que sustenta el cuestionamiento de la norma en la solicitud, es decir, el posible desbordamiento competencial de la regulación estatal respecto de los supuestos delimitados en los que el Estado dispone de título habilitante porque existe un interés supraautonómico (emergencias que requieren una dirección de carácter nacional, tienen un alcance supraterritorial o se trata de un caso previsto en la Ley orgánica 4/1981), cabe decir que la Ley, en vista de la formulación que adopta en determinados aspectos, podría dar lugar a una lectura que avalara, en cierto modo, dicha interpretación.

Así, por ejemplo, el preámbulo establece, refiriéndose a su finalidad, que la Ley está prevista «no sólo para responder frente a las emergencias en que concurra un interés nacional, movilizando los recursos a su alcance, sino también para procurar y salvaguardar una coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil integrándolos en ?un diseño o modelo nacional mínimo?» y establecer «una coordinación general del sistema que integre todos los esfuerzos» a fin de hacer «posible una dirección eficaz por el Gobierno de las emergencias de interés nacional». Por consiguiente, resulta evidente que la regulación aprobada por el legislador tiene por objeto profundizar y fortalecer los mecanismos de coordinación integrándolos en un sistema institucional compartido y permanente. Ciertamente, con el nuevo modelo se evoluciona de un esquema anterior articulado principalmente a través de la figura de los planes de protección civil, previsto en la Ley 2/1985, de 21 de enero, a uno de contenido más amplio en cuanto a la tipología de las actuaciones y a la estructura orgánica de la coordinación entre las distintas administraciones públicas.

Ahora bien, a efectos de su examen de constitucionalidad y de estatutariedad, debemos centrarnos en el contenido de los preceptos solicitados, analizados de forma sistemática e integrada en el conjunto del articulado de la Ley, y de conformidad con la jurisprudencia constitucional consolidada en la materia respecto al modelo de distribución de competencias y nuestra doctrina consultiva. Según esto, las valoraciones de tipo más preventivo o proyectivo deben quedar sometidas al análisis jurídico resultante de aplicar el canon de adecuación al bloque de la constitucionalidad correspondiente. En otras palabras, debemos determinar si las previsiones normativas que son objeto de los reproches del Gobierno permiten una lectura respetuosa o ajustada a las competencias que el Estatuto reconoce a la Generalitat (art. 132 EAC) o si, por el contrario, las vulneran porque exceden el amparo del título estatal habilitante ex artículo 149.1.29 CE, apartándose de la doctrina del Tribunal Constitucional que lo ha interpretado.

Pues bien, si examinamos el artículo 3, en primer lugar debemos conectarlo con el artículo 1, que establece el objeto y la finalidad de la Ley. Así, el precepto que actúa como frontispicio de la norma prescribe, en su apartado segundo, que: «[e]l objeto de esta ley es establecer el Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento esencial para asegurar la coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de protección civil, y regular las competencias de la Administración General del Estado en la materia».

Consiguientemente, en este punto, ya debemos remarcar un cierto carácter bifronte de la norma legal. Por un lado, en la vertiente de regular las funciones de coordinación que son reconocidas al Estado por el artículo 149.1.29 CE, según la jurisprudencia constitucional, y de otro, en el sentido de ordenar las funciones propias de su Administración en la materia de protección civil.

Sobre la capacidad de coordinación del Estado, basta con la remisión a la exposición del parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad (FJ 2), en el cual ya indicábamos que esta capacidad es característica de la competencia concurrente en materia de protección civil, que comporta la potestad de los poderes centrales para establecer normativamente un modelo mínimo y común, con la finalidad de actuar eficazmente cuando se produzca una emergencia de alcance supracomunitario o de interés nacional, así como, por otra parte, el debido respeto a las competencias autonómicas, tanto respecto a los casos que son de su responsabilidad (es decir, con carácter general y ordinario salvo las tres excepciones indicadas) como en la dirección de sus servicios cuando participen de forma integrada en los supuestos de titularidad estatal.

Una vez precisado que el objeto de la Ley debe enmarcarse en el modelo de distribución de competencias, y que en este respetuoso sentido debe interpretarse el artículo 1, si nos centramos en la redacción del artículo 3, también podemos llegar a la conclusión de que se refiere a los supuestos de emergencias de excepcional gravedad en los que la intervención del Estado, en forma de coordinación, es legítima, en los términos y conforme a los criterios interpretativos establecidos por la jurisprudencia constitucional. Así, una interpretación similar aplicó el Tribunal Constitucional en la ya citada STC 133/1990, donde consideró que, aunque la Ley estatal no mencionaba explícitamente las facultades de las comunidades autónomas, debía ser leída de forma integrada en el marco del reparto constitucional y estatutario de competencias. De este modo, concluía que, no obstante el silencio del articulado, su contenido debía ser entendido en el sentido de que no regulaba toda la materia de protección civil ni acotaba íntegramente la competencia autonómica, sino que aludía a las situaciones excepcionales de emergencia en las que efectivamente está presente un interés nacional, que es el supuesto habilitador de la competencia estatal (FJ 4).

Por consiguiente, cuando el artículo 3 establece y regula el Sistema Nacional de Protección Civil, este debe entenderse y circunscribirse a los casos en los que el Estado tiene la habilitación para ejercer sus facultades de coordinación, sin perjuicio de las potestades de autoorganización de la Generalitat para la planificación, organización y gestión de las emergencias, inherentes al ejercicio de su competencia ordinaria y general, atribuida por el artículo 132 EAC. De hecho, la literalidad del artículo 3 centra la finalidad del Sistema en la garantía de «una respuesta coordinada y eficiente», y siempre en el ámbito de «sus competencias» (refiriéndose a las distintas administraciones públicas).

Según esta interpretación, ajustada al marco constitucional y estatutario, las actuaciones previstas en las letras a, b, c, d y e del apartado 1 del artículo 3 deben entenderse referidas y limitadas a las emergencias en las que comparezcan los presupuestos habilitantes que facultan la coordinación estatal que, como hemos dicho reiteradamente, se limitan a los tres casos en que entra en juego un interés supracomunitario, admitidos desde un inicio por la doctrina constitucional, y que en el articulado de la Ley que estamos examinando están expresamente previstos en el artículo 28.

En el resto de situaciones de catástrofe o calamidad, tal como se deriva del Estatuto y de la doctrina constitucional mencionada, la Generalitat mantiene con carácter general la titularidad para la elaboración de los correspondientes planes de riesgo y de emergencias, así como para la organización y dirección de sus servicios, con la especial y muy relevante singularidad que le otorgan sus competencias en seguridad pública derivadas de contar con un cuerpo de policía de alcance autonómico, como es el de Mossos d'Esquadra, tal como se prevé en los artículos 149.1.29 CE in fine y 164 EAC.

En consecuencia, el artículo 3 de la Ley 17/2015, en los términos expresados, no evidencia motivos en su literalidad que conduzcan a la apreciación de una vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de protección civil y emergencias, con independencia de que el modelo que adopta ahora al legislador estatal para articular los mecanismos de coordinación del Estado tenga un carácter más sistémico y orgánico y, por ende, potencialmente más expansivo desde la perspectiva fáctica.

B) Una vez hemos expuesto la interpretación que consideramos que se deriva del citado artículo 3, debemos referirnos al resto de preceptos que cuestiona también la solicitud de dictamen y que, como ya hemos dicho, están conectados con el primero, en la medida en que regulan aspectos vinculados a la implementación y el desarrollo del Sistema Nacional de Protección Civil. Concretamente, debemos pronunciarnos en relación con los artículos 4, 14, apartado 3; 17, apartados 1, 2 y 4, y 26, apartados 2 y 3, cuyo contenido ya hemos descrito al inicio de este mismo fundamento jurídico.

Tal como acabamos de indicar, dado que estas normas manifiestan una indudable vinculación material con el mecanismo del Sistema previsto para la coordinación de los supuestos de emergencias en los que el Estado puede ejercer su competencia, la conclusión de su examen debe ser coincidente con la que hemos declarado respecto del artículo 3. Es decir, los citados preceptos son constitucionales en la medida en que concretan aspectos relativos a la potestad de coordinación que los poderes centrales pueden ejercer cuando concurren los tres casos que amparan el ejercicio del título competencial del artículo 149.1.29 CE, de conformidad con los criterios precisados y delimitados por la jurisprudencia constitucional, recogidos también por la doctrina de este Consell. Dicho esto, efectuaremos algunas precisiones condicionales con relación a cada uno de ellos.

a) En cuanto al artículo 4, sobre la Estrategia del Sistema de Protección Civil, debemos distinguir entre los dos apartados que lo integran. El apartado primero crea la Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento de prospectiva que consiste en la formulación de las líneas básicas, las directrices para su implementación y los mecanismos de evaluación periódica, que serán aprobados por el Consejo Nacional de Protección Civil. Ciertamente, su redacción es genérica y abierta, y puede dar lugar a una lectura expansiva, pero insistimos una vez más en que su alcance debe ser interpretado conforme al marco de distribución competencial indicado anteriormente. Por consiguiente, la vinculación de la Generalitat a la Estrategia debe entenderse limitada a aquellos elementos indispensables para afrontar eventuales emergencias que, por su naturaleza o dimensión, requieran una gestión coordinada por el Estado. Por el contrario, la actividad ordinaria y general de la Administración catalana no debe verse condicionada por las previsiones de la Estrategia, más allá de los términos que hemos señalado, y en caso de que en su formulación y ejecución se excediera competencialmente por desbordamiento, esta resultaría contraria a la Constitución y al Estatuto y, en consecuencia, susceptible de impugnación.

En cuanto al apartado segundo, su redactado señala que la Estrategia, que será elevada al Consejo de Seguridad Nacional para su aprobación, hace referencia exclusivamente a las actuaciones de la Administración general del Estado, sin que se incluyan, por lo tanto, en sus previsiones, los planes y las acciones de las comunidades autónomas.

En conclusión, el apartado 1 del artículo 4 de la Ley 17/2015, de acuerdo con los argumentos indicados, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC, ni tampoco las vulnera el apartado 2, aplicable solo a la Administración general del Estado.

b) Respecto del artículo 14, apartado 3, como hemos anunciado antes, contiene un mecanismo de control de los planes territoriales y especiales, independientemente de su alcance territorial, que se atribuye al Consejo Nacional de Protección Civil y que sustituye la anteriormente vigente actividad de homologación, que correspondía a la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma (art. 10 Ley 2/1985).

En lo que ahora interesa, sobre esta actividad administrativa de homologación se ha pronunciado explícitamente el Tribunal Constitucional en la tantas veces citada STC 133/1990, donde admite su constitucionalidad porque se trata de una actuación reglada y de control técnico, dirigida a constatar la adecuación de los planes a los contenidos exigidos por la Ley 2/1985 «y no a sustituir de entre las distintas opciones posibles aquella seguida en la elaboración del plan». Por lo demás, entiende que la configuración de la Comisión que efectúa la homologación, como órgano mixto de representación conjunta del Estado y de las comunidades autónomas, coadyuva a garantizar que se preserve aquella finalidad (FJ 10).

Llegados a este punto, puede decirse que las consideraciones expuestas son trasladables a la previsión ahora examinada, a pesar de las diferencias que presenta el mecanismo de informe respecto del de homologación. Es necesario señalar que el informe al que deben ser sometidos los planes territoriales, incluidos los autonómicos y los locales, únicamente debe pronunciarse sobre los aspectos de adecuación relativos al funcionamiento del Sistema, por lo tanto, a su eventual integración en los casos en que corresponda la coordinación estatal. De suerte que se trata de una evaluación de naturaleza esencialmente técnica y limitada a los elementos mínimos necesarios exigibles para la consecución de una actuación coordinada y efectiva en los tres supuestos de competencia estatal. Estos informes, emitidos por el Consejo Nacional de Protección Civil, órgano mixto de cooperación, en ningún caso pueden condicionar las competencias de la Generalitat en las opciones que haya seguido para la elaboración de sus planes, tampoco en la ejecución de sus capacidades ni, obviamente, en aquello relativo a la organización de sus servicios y las actuaciones de prevención, planificación y gestión de la emergencia de alcance catalán.

Consiguientemente, el apartado 3 del artículo 14 de la Ley 17/2015, según entendemos que se desprende de su redactado, de conformidad con las exigencias de jurisprudencia constitucional consolidada, no plantea problemas de vulneración de las competencias previstas en el artículo 132 EAC.

c) En cuanto al artículo 17, hace mención de los servicios de intervención y asistencia encargados de la respuesta inmediata en las emergencias que forman parte del ámbito de aplicación del Sistema. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha considerado que no corresponde al Estado determinar qué órgano en concreto de la comunidad autónoma es competente para llevar a cabo una determinada actuación en materia de protección civil (STC 133/1990, FJ 10).

El apartado primero debe ser interpretado como una lista abierta, no tasada, de aquellos servicios que, por razón de sus funciones, son susceptibles de ser movilizados en la gestión de las emergencias en las que el Estado cuente con la habilitación para ejercer la potestad de coordinación. Entendemos, pues, que no afecta a las competencias de la Generalitat, a quien corresponde la facultad de determinar y organizar sus servicios de protección civil, tanto si se integran en el ámbito de emergencias que superan el interés autonómico para una acción conjunta, como en el ámbito de sus competencias ordinarias en la materia. Consiguientemente, esta enumeración, articulada en los términos expuestos, no perturba las competencias de la Generalitat. Y tampoco sucede, en nuestra opinión, en el caso del apartado segundo del mismo artículo. Su previsión, formulada de forma potestativa, no condiciona indebidamente las capacidades ordinarias de la Administración catalana, en la medida en que se limita a establecer la posible participación de los órganos autonómicos de coordinación en un modelo operativo integrado más amplio cuando la naturaleza de la emergencia requiera una actuación de coordinación que no pueda ser abordada según los mecanismos de colaboración previstos en el artículo 132.2 EAC.

Por último, el apartado 4 del mismo artículo 17, que atribuye a la Norma básica de protección civil la regulación de las bases para la mejora de la coordinación y eficiencia de las actuaciones de los servicios regulados en dicho artículo, participa de las mismas consideraciones que las previsiones anteriores. Más específicamente, respecto del alcance de esta figura normativa en el marco de la concurrencia competencial sobre protección civil se ha pronunciado también el Tribunal Constitucional, que ha reconocido las potestades legislativas y reglamentarias del Estado para establecer unos contenidos mínimos comunes que permitan la integración de los planes y las actuaciones de protección civil en un conjunto operativo y de rápida ejecución para hacer frente a las emergencias de excepcional gravedad en las que haya un interés supraautonómico general (STC 133/1990, FJ 10).

Este es el alcance que entendemos que debe tener la Norma básica de protección civil prevista en el artículo 17.4 y que el texto del precepto no contradice, de forma que debe quedar circunscrita a los casos de calamidad o catástrofe en que el Estado puede intervenir legítimamente con la finalidad de mejorar la coordinación y la eficiencia de los servicios de intervención y de asistencia de las diversas instancias territoriales afectadas.

Por consiguiente, los apartados 1, 2 y 4 del artículo 17 de la Ley 17/2015, en el sentido descrito, no presentan motivos de reproche de inconstitucionalidad ni de antiestatutariedad.

d) Finalmente, en cuanto al artículo 26, apartados 2 y 3 de la Ley, sobre el establecimiento de directrices de evaluación de las actuaciones de aplicación general y de un programa de inspección del Sistema, así como sobre la función ejecutiva de inspección y evaluación que deben llevar a cabo las administraciones públicas, debemos remarcar los criterios interpretativos aplicados a los preceptos anteriores y recordar nuevamente la jurisprudencia constitucional. En concreto, cuando de forma explícita establece que las facultades de coordinación del Estado, impuestas por la diversidad de las partes afectadas y la necesidad de adoptar eficazmente medidas de acción conjunta, no pueden convertirse en ningún caso en un control tutelar de la acción administrativa de la comunidad autónoma (STC 133/1990, FJ 13).

Así, en primer lugar, las indicaciones que elabore el Consejo Nacional de Protección Civil únicamente pueden estar referidas a aquellos elementos indispensables, mínimos y necesarios para articular el sistema integrado de las emergencias que requieren y a la vez habilitan el Estado para ejercer su potestad de coordinación. Respetando, en cualquier caso, «las facultades de autoorganización y de dirección de sus propios servicios», tal como el apartado 3 del artículo 26 dispone en relación con las administraciones públicas competentes distintas del Estado.

Además, en segundo término, es necesario precisar que el apartado 2 del mismo artículo prevé expresamente que las funciones ejecutivas de realización de las tareas de inspección y de evaluación del Sistema las lleven a cabo las administraciones competentes, es decir, en el caso de Cataluña, la Generalitat y los municipios en sus ámbitos competenciales respectivos.

En consecuencia, entendemos que los apartados 2 y 3 del artículo 26 de la Ley 17/2015, en los términos indicados, no vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 132 EAC ni tampoco desbordan el marco constitucional ex artículo 149.1.29 CE.

4. En este apartado trataremos de forma separada el artículo 23.1, segundo párrafo de la Ley, dado que, a pesar de ubicarse en el título relativo a las actuaciones del Sistema, plantea, por su contenido, una problemática específica.

A) Efectivamente, el artículo 23.1, como hemos avanzado, establece un procedimiento singular para la «declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil prevista en esta ley».

Puede decirse que estas actuaciones forman parte del ámbito de la protección civil, si bien se insertan en una fase posterior a la de la respuesta inmediata para hacer frente a la emergencia, denominada de «recuperación» y dirigida al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada. Corresponde al Consejo de Ministros adoptar la declaración mediante acuerdo, a propuesta de los ministros de Hacienda y Administraciones Públicas y del Interior o de cualquier otro ministerio concernido, si bien también pueden solicitarla otras administraciones públicas que estén interesadas (párrafo primero). Y, en lo que ahora interesa, en este procedimiento se dispone que el Gobierno, con carácter previo a su declaración, puede solicitar un informe a la comunidad o comunidades autónomas afectadas (párrafo segundo).

Como se desprende del preámbulo y del propio articulado de la Ley, la declaración de una zona de este tipo, que debe incluir la delimitación de la zona afectada, comporta la posibilidad de articular una serie de medidas de reparación en muy diversos ámbitos materiales. Así, entre otros, se prevén ayudas económicas para personas físicas o jurídicas por los daños causados; compensaciones a las corporaciones locales por gastos derivados de actuaciones inaplazables; subvenciones por daños en infraestructuras municipales, provinciales o insulares; líneas de préstamo preferenciales, etc. Igualmente, pueden implementarse medidas fiscales, laborales o de la Seguridad Social (art. 24).

Por otra parte, para coordinar el seguimiento de las medidas adoptadas por la Administración general del Estado, se prevé la constitución de una comisión de coordinación, integrada por representantes de las administraciones públicas afectadas (art. 25).

B) Con relación a esta fase de la protección civil, que tiene como finalidad aplicar en la zona catastrófica diferentes medidas de recuperación subsiguientes a una emergencia, el escrito de petición centra su reproche en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 23, en la medida en que, cuando regula el procedimiento de la declaración de zona afectada gravemente, dispone que, con carácter previo a su adopción, el Gobierno del Estado «podrá solicitar informe a la comunidad o comunidades autónomas afectadas». Y lo anterior, a su entender, vulnera el artículo 132 EAC porque dicha petición de informe es facultativa y no preceptiva, de forma que implica «la lesión del derecho de la Generalitat de Catalunya a participar en asuntos de su competencia, aunque la decisión final, por razones de emergencia supracomunitaria, corresponda a un órgano estatal». De otra parte, añade que, en vista de la literalidad del precepto, podría interpretarse que cuando la declaración se haga a instancia de la Delegación del Gobierno en Cataluña, ni siquiera tendría lugar esta comunicación a la Generalitat.

C) Con el objeto de determinar si la norma examinada se adecua o no al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad expuesto en el fundamento jurídico anterior, debemos delimitar primeramente cuál es su ámbito de aplicación; es decir, a qué tipo de emergencias se aplica. En este sentido, del tenor literal de su texto se desprende que la declaración de zona gravemente afectada deriva de «una emergencia de protección civil prevista en esta ley». Por consiguiente, en el mismo sentido que lo hemos hecho respecto del artículo 3 de la Ley y otros preceptos examinados, que también están conectados con el funcionamiento del Sistema, debemos interpretar que las previsiones del artículo 23.1 tienen virtualidad y se aplican cuando ha tenido lugar una emergencia previa declarada de interés nacional, según ha sido descrita por la doctrina constitucional y recogida por el artículo 28 de la misma Ley 17/2015.

Ciertamente, la práctica demuestra que el tipo de medidas estatales antes descritas, destinadas a paliar los daños causados por una emergencia, no siempre han estado directamente conectadas claramente con una emergencia de interés supraautonómico. En efecto, resulta habitual que el Gobierno estatal, periódicamente y con ocasión de catástrofes o calamidades naturales producidas por fenómenos meteorológicos o situaciones parecidas y ocurridas en las diferentes partes del territorio estatal, como incendios, sequías o inundaciones, apruebe las correspondientes normas con rango legal (mayoritariamente decretos-ley), las cuales contienen todo este amplio elenco de medidas, incorporadas ahora con carácter general en el artículo 24 de la Ley 17/2015.

En este sentido, no hace mucho, este Consell ha emitido el Dictamen 6/2015, de 14 de mayo, en relación con la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, dictada por el Estado al amparo del artículo 149.1.29 CE, que declara la intención de establecer un marco normativo general para la gestión centralizada de las subvenciones estatales para reparar los daños causados en determinados servicios e infraestructuras locales de zonas afectadas por catástrofes naturales. Sin perjuicio de que nos remitamos a la doctrina allí expuesta respecto de la distribución de competencias en el ámbito de las emergencias y la protección civil (FJ 2), sintetizada también en el fundamento jurídico segundo, es necesario recordar que hemos admitido que el Estado pueda ejercer su actividad de fomento, si bien en los términos y con el alcance previsto en el artículo 114.3 EAC (por lo tanto, negando la centralización estatal de su gestión), y únicamente cuando se trate de paliar los daños y los efectos derivados de situaciones de emergencia de interés supracomunitario.

Ahora bien, dicho esto, y volviendo al artículo 23.1 y a la concreta regulación que hace del procedimiento para adoptar la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil, es necesario hacer algunas consideraciones adicionales. Así, debemos recordar que, en los supuestos en que el Estado tiene competencias porque está presente un interés supraautonómico general, «se produce una situación de encuentro o concurrencia de las competencias de las diferentes instancias territoriales, según este Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar en las SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4; 133/1990, de 19 de julio, FJ 6; 118/1996, de 27 de junio, FJ 20; y 118/1998, de 4 de junio, FJ 13, lo que obliga a cohonestar, en los términos que derivan de la doctrina constitucional, las competencias estatales en materia de seguridad pública con las autonómicas relacionadas con la protección civil». Y, asimismo, que en estas situaciones, si bien la existencia de dicho interés comporta unos límites para el ejercicio de las competencias autonómicas, como la atribución al Estado de determinadas decisiones y la consiguiente regulación del grado de intervención de las comunidades autónomas en su adopción, estos límites tampoco pueden transgredirse, de suerte que el legislador estatal no puede excluir la participación de las instancias autonómicas de un proceso y una gestión que las afecta directamente (STC 155/2013, FJ 4).

Sin embargo, el informe que menciona el artículo 23.1, segundo párrafo, que ahora nos ocupa, es potestativo y, por ende, prescindible. De este modo, la comunidad autónoma afectada, en los supuestos en que el Consejo de Ministros efectúe la declaración a propuesta de órganos estatales, puede no tener ninguna participación en la decisión final adoptada, en la medida en que el precepto en ningún caso prevé que dicho informe sea preceptivo. Y lo anterior resulta fuera de toda lógica, ya que no se consulta a la entidad que, por razones de estricto conocimiento de la emergencia y de las consecuencias derivadas del siniestro que ha tenido lugar en su ámbito de actuación territorial, puede suministrar al Gobierno del Estado la información más completa a fin de que pueda adoptar el acuerdo con pleno conocimiento de causa.

Por ello, en la medida en que el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 23 de la Ley 17/2015 no garantiza la participación preceptiva de la comunidad autónoma en la regulación que efectúa del procedimiento de declaración de zona gravemente afectada por una emergencia de protección civil, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC.

5. Para finalizar, es necesario que nos refiramos al artículo 29 de la Ley 17/2015, que configura el procedimiento para la declaración de las emergencias de interés nacional.

A) Esta tipología de emergencia está definida en el artículo 28, de forma coincidente con los supuestos de emergencia que hemos visto que ha establecido la doctrina constitucional como habilitadores de la competencia estatal y que han sido recogidos hasta ahora por el artículo 1.2 del Real decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma básica de protección civil.

En lo que ahora interesa, señalaremos que el precepto cuestionado atribuye al titular del Ministerio del Interior dicha declaración, decisión que puede adoptar a iniciativa propia, o a instancia de las comunidades autónomas o de los delegados del Gobierno en estas comunidades. Adicionalmente, prevé que cuando la declaración obedezca a una iniciativa del propio Ministerio del Interior, «se precisará, en todo caso, previa comunicación con la Comunidad Autónoma o Comunidades Autónomas afectadas, por medios que no perjudiquen la rapidez de la declaración y la eficacia de la respuesta pública».

Una vez tomada esta decisión, la Ley atribuye al mencionado ministro la competencia para asumir la dirección de la emergencia, potestad que comprende la ordenación y la coordinación de las actuaciones, y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del ámbito territorial afectado, así como la posibilidad de requerir la colaboración de otras administraciones no afectadas que dispongan de recursos movilizables (art. 30).

B) En su escrito, el Gobierno reconoce que la decisión final de la declaración corresponde al Estado pero alega que, como en el caso del artículo 23.1 de la Ley, el hecho de que esté «sujeta exclusivamente a una comunicación [?] podría lesionar el derecho de la Generalitat de Catalunya a participar en asuntos de su competencia». Por otra parte, añade que, en vista de la literalidad del precepto, podría interpretarse que cuando la declaración se haga a instancia de la Delegación del Gobierno en Cataluña, ni siquiera tendría lugar esta comunicación a la Generalitat.

C) Tras exponer el contenido y las dudas de la solicitud, nos corresponde examinar el precepto según el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable.

Primeramente, y como cuestión previa, debemos llamar la atención sobre la redacción adoptada por la norma que, tanto en su versión castellana (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2015) como en su traducción al catalán (suplemento en lengua catalana al BOE núm. 164) manifiesta ciertos problemas de formulación lingüística, en la medida en que la enunciación que contiene sobre el requisito de comunicación previa de la declaración a la comunidad autónoma no resulta suficientemente comprensible por sí sola. Dicho esto, la interpretación más ajustada al contexto y a la literalidad de esta norma es que para adoptar la decisión de la declaración de emergencia de interés nacional el titular del Ministerio del Interior debe comunicarlo previamente a la comunidad autónoma o a las comunidades autónomas afectadas.

A continuación, debemos reiterar el canon de distribución de competencias en materia de protección civil, que hemos descrito y aplicado con motivo de los preceptos que acabamos de examinar en los apartados anteriores. En este sentido, no hay duda, como así lo reconoce el Gobierno, que el Estado puede ejercer sus facultades de coordinación cuando resulte procedente declarar el supuesto de emergencia nacional.

Este caso, como hemos repetido ampliamente, se trata de una previsión excepcional respecto de la competencia general y ordinaria de la Generalitat sobre las emergencias que tengan lugar en su ámbito territorial de actuación. Así, la intervención del Estado, del mismo modo que comporta la asunción de las competencias de dirección de la emergencia, únicamente es procedente cuando se cumplen los requisitos que, de conformidad con la legislación y la jurisprudencia constitucional, lo habilitan para desplazar la Administración autonómica en el ejercicio principal de la facultad de protección civil. En otras palabras, la Generalitat debe ceder la exclusividad de la competencia de la que es la titular, de acuerdo con el artículo 132 EAC, cuando la naturaleza de la emergencia o catástrofe, en razón de su alcance supracomunitario y de la exigencia del volumen de medios humanos y materiales, requiere una acción de coordinación estatal, con la declaración previa del interés nacional según el artículo 29 de la Ley.

De acuerdo con dicho esquema de distribución de competencias y de activación y gestión de los servicios de protección civil, según el carácter de los hechos a afrontar, resulta evidente que el principio de colaboración y de lealtad institucional acompañan la configuración del supuesto objeto de la norma que estamos analizando.

En la misma línea nos manifestamos con motivo del DCGE 10/2011, de 22 de noviembre, sobre el Plan estatal de protección civil ante el riesgo de inundaciones (FJ 3). En aquella ocasión se puso de manifiesto la necesidad de que la Generalitat participara en la decisión estatal de declaración de emergencia de nivel 3, ya que sería del todo incoherente con el modelo constitucional del Estado de las autonomías que la Generalitat, que es la titular ordinaria de las competencias de protección civil en su ámbito territorial y que es la que está operando sobre el terreno, no fuera escuchada sobre la necesidad de emplear nuevos recursos. Por consiguiente, aludiendo al principio de colaboración, y a otros preceptos del Estatuto que prevén la participación de la Generalitat en decisiones estatales (arts. 133.2, 140.3 y 148.2 EAC), se afirmó que la participación autonómica en la antes indicada declaración era necesaria, aunque, en vista del tiempo de reacción de que se dispone para hacer frente a la emergencia, no debía consistir necesariamente en un informe, sino que debía modularse en función de la situación de calamidad y los riesgos evidentes que comporta sobre personas y bienes (FJ 3).

Conforme a esta argumentación, concluimos que la regulación del procedimiento para la declaración de emergencia de nivel 3 se ajustaba al marco de distribución de competencias, ya que a pesar de la no previsión expresa de una participación efectiva de la comunidad autónoma en la citada declaración, del conjunto del Plan se desprendía que dicha participación tenía lugar a través del Consejo de Dirección Estatal, que era convocado previamente y contaba con la presencia de la comunidad autónoma afectada.

Situados en el artículo 29 de la Ley, que ahora debemos examinar, podemos comprobar como la referencia a la participación de la Generalitat en el proceso de declaración del interés nacional de la emergencia por parte del Estado, con la subsiguiente asunción de la competencia de coordinación por parte de este, se limita a una comunicación previa.

El sentido de dicho término, de acuerdo con su significado semántico habitual, debe ser entendido inequívocamente como un mero traslado de una información, en el caso que nos ocupa, consistente en hacer saber a la Generalitat la decisión o la voluntad decisoria del Ministerio del Interior de declarar el precitado carácter nacional de la emergencia. Así, si el legislador hubiera tenido la voluntad de prever una participación efectiva en la adopción de la decisión estatal, habría utilizado expresiones como «consulta previa», que implican otro alcance de intervención más allá de un mero trámite administrativo o, incluso, de un simple traslado de información, como es el caso ahora examinado.

En consecuencia, según se desprende del artículo 29 de la Ley, la norma tan solo exige al Estado que, para desplazar la competencia de la Generalitat hacia su ámbito de influencia y asumir las funciones de coordinación y, en su caso, de alta dirección operativa, anuncie su inminente decisión a la Administración catalana, sin otro papel reconocido a esta última que su mera recepción.

Pues bien, de acuerdo con la interpretación expuesta y la caracterización del canon de constitucionalidad y de estatutariedad que debe regir las relaciones entre las diferentes administraciones públicas competentes en una situación de concurrencia competencial y, por lo tanto, de cooperación y lealtad institucional, consideramos que la formulación del artículo 29 de la Ley no incorpora el contenido mínimo necesario que permita entender que da cumplimiento al requisito de la participación de la Generalitat en este supuesto de la protección civil.

Nuestra opinión no cuestiona la titularidad estatal de la capacidad para declarar una determinada emergencia de carácter nacional, cuando la excepcional gravedad del riesgo o peligro exijan una respuesta centralizada superior a la de la comunidad autónoma. Ahora bien, esta asunción de ciertas capacidades de coordinación y dirección en favor del Estado no puede ignorar el hecho de la intervención de una administración pública que, con carácter ordinario y general, es la competente.

Del mismo modo que la competencia de la coordinación puede ser activada por el órgano competente, es decir, el titular del Ministerio del Interior, esta facultad no es incompatible ni resulta condicionada por el hecho de que, con carácter previo a la decisión, se inste la Generalitat, que, por otra parte, como hemos dicho, es la Administración más próxima territorialmente a los acontecimientos a los que hay que hacer frente, a participar de manera efectiva, como por ejemplo través de una consulta, en el procedimiento de formación de la voluntad conducente a la adopción de la declaración del interés nacional.

Y más, teniendo en cuenta que, según el artículo 132.2 EAC, la Generalitat no queda desplazada o condicionada en el ejercicio de sus competencias por el mero hecho de que la emergencia desborde territorialmente su territorio, en la medida en que, en este supuesto, el Estatuto prevé mecanismos de cooperación con otras comunidades autónomas y con el propio Estado, sin que ello comporte automáticamente la intervención de la función de coordinación del Estado, que, como hemos dicho repetidamente, solo encontrará amparo constitucional cuando la naturaleza del hecho desencadenante o el volumen de los efectivos para hacerle frente lo hagan necesario.

En consecuencia, el artículo 29 de la Ley, dado que no prevé una verdadera participación de la Generalitat sino una simple comunicación informativa con carácter previo a la declaración de la emergencia de carácter nacional, es contrario al artículo 132 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.29 CE.

A mayor abundamiento, y para dar respuesta a la última cuestión planteada por el solicitante, respecto del hecho que el artículo 29 de la Ley no prevé expresamente la comunicación a la Generalitat en caso de que la iniciativa de la solicitud de la declaración corresponda a la Delegación del Gobierno, debemos indicar que una interpretación integrada de la norma, a pesar de su formulación literal, nos lleva a la conclusión de que, efectivamente, esta comunicación también debe producirse. Dicho artículo así lo exige cuando la iniciativa corresponde al Ministerio del Interior y, por inclusión, debe entenderse que, cuando es la Delegación del Gobierno el órgano de la Administración general territorial del Estado que la insta, lo hace en el ejercicio de las facultades que funcionalmente dependen del Ministerio del Interior (art. 22 LOFAGE y art. 2 RD 1330/1997, de 1 de agosto, de integración de los servicios periféricos y de la estructura de las delegaciones del Gobierno). Por consiguiente, de acuerdo con el contexto normativo explicitado, debe entenderse que la mención del artículo 29 al titular del Ministerio del Interior, a efectos del requisito de la comunicación previa a la comunidad autónoma, se proyecta también sobre la Delegación del Gobierno, por el hecho de que esta actúa como administración territorial del mencionado Ministerio en el ámbito de la protección civil.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 3; el artículo 4; el apartado 3 del artículo 14; los apartados 1, 2 y 4 del artículo 17, y los apartados 2 y 3 del artículo 26 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El segundo párrafo del apartado 1 del artículo 23 y el artículo 29 de la Ley 17/2015 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.29 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 22 de septiembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones

DICTAMEN 13/2015, de 22 de septiembre, sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2015).

ANTECEDENTS

1. El día 28 de agosto de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del día 25 de agosto de 2015 (Reg. núm. 4921), por el que, en cumplimiento de lo previsto por los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 3; 4; 14.3; 17.1, .2 y .4; 23.1, último párrafo; 26.2 y .3, y 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 1 de septiembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, según lo previsto en los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Francesc de Paula Caminal Badia.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 7 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 7 de septiembre de 2015 (Reg. núm. 4925), mediante el cual se adjuntaba un nuevo certificado del Acuerdo de solicitud de dictamen adoptado por el Gobierno el día 25 de agosto, en cuyo texto se enmendó un error material.

5. En fecha 15 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 14 de septiembre (Reg. núm. 4940), que adjuntaba, como documentación complementaria, un informe sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, elaborado por la Asesoría Jurídica del Departamento de Interior, de 29 de julio de 2015.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de septiembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno solicita dictamen de este Consell, previa y preceptivamente a la interposición de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, sobre la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. En concreto, se pide nuestra opinión consultiva respecto de los artículos 3; 4; 14, apartado 3; 17, apartados 1, 2 y 4; 23, último párrafo del apartado 1; 26, apartados 2 y 3, y 29, de la mencionada norma legal.

A fin de delimitar de forma suficiente el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico expondremos, brevemente, el contenido y la finalidad de la Ley 17/2015, así como el contexto normativo en el cual se inserta. Seguidamente, explicitaremos lo que disponen los preceptos cuestionados y la fundamentación principal de las dudas que suscitan al solicitante y, por último, reseñaremos la estructura en que se articulará el Dictamen para dar cumplida respuesta a la petición.

1. La Ley 17/2015, como se desprende de su propio título, crea un Sistema Nacional de Protección Civil con el propósito de «reforzar los mecanismos que potencien y mejoren el funcionamiento del sistema nacional de protección de los ciudadanos ante emergencias y catástrofes, que ya previó la ley anterior [?] todo ello con el fin último de afrontar de la manera más rápida y eficaz las situaciones de emergencia que puedan producirse, en beneficio de los afectados y en cumplimiento del principio de solidaridad interterritorial». En este sentido, y según declara el largo y extenso preámbulo, no solo se pretende responder frente a las emergencias en las que concurra el interés nacional, movilizando los recursos al alcance del Estado, «sino también para procurar y salvaguardar una coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil integrándolos en ?un diseño o modelo nacional mínimo?». Lo anterior, además, «[p]osibilitará al mismo tiempo el mejor cumplimiento de los compromisos asumidos en el ámbito internacional y de la Unión Europea».

Por alusión en el propio proemio, la norma que precede a la Ley objeto de nuestro análisis es la Ley 2/1985, de 21 de enero, de protección civil (que incluye diecinueve artículos, una disposición adicional, una transitoria y cuatro finales) que, como más adelante veremos, fue objeto de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional que interpreta y delimita cuál es el alcance de las previsiones que contiene y el tipo de emergencias que integran su ámbito concreto de aplicación. Esta Ley ha sido desarrollada, entre otras, por la Norma básica de protección civil, aprobada por el Real decreto 407/1992, de 24 de abril, que establece las directrices esenciales para la elaboración de los planes territoriales ?de comunidad autónoma, provinciales y supramunicipales, insulares y municipales? y de los planes especiales, por sectores de actividad, tipo de emergencia o actividades concretas, o por la Norma básica de autoprotección, aprobada por el Real decreto 393/2007, de 23 de marzo, a la vez que también se han elaborado diversos planes de emergencias y directrices básicas de planificación sobre riesgos específicos.

En cuanto a las medidas puestas en marcha por la Unión Europea en el ámbito de la protección civil, a las que hemos visto que hace referencia el preámbulo de la Ley, podemos mencionar la Decisión núm. 1313/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, relativa a un «Mecanismo de Protección Civil de la Unión», por la que se derogan las decisiones 2007/779, de 8 de noviembre, y 2007/162, de 5 de marzo, que tiene como objetivo reforzar la cooperación entre la Unión y los estados miembros y facilitar la coordinación en el ámbito de la protección civil a fin de mejorar la eficacia de los sistemas de prevención, preparación y respuesta ante las catástrofes naturales o de origen humano, y la Decisión de ejecución de la Comisión, de 16 de octubre de 2014, por la que se establecen las normas de desarrollo de la Decisión 1313/2013/UE, que deroga las decisiones 2004/277/CE, Euratom, y 2007/606/CE, Euratom.

La Ley 17/2015 se estructura en seis títulos, que contienen cincuenta y tres artículos (incluyendo un 7.bis, un 7.ter y un 7.quater), once disposiciones adicionales (incluyendo una primera bis), una transitoria y cuatro finales.

A grandes rasgos, puede decirse que cada título está integrado por un conjunto de medidas de naturaleza parecida. Así, el título I (arts. 1 a 7.quater) se dedica a las disposiciones de carácter general y, en lo que ahora interesa, contiene un catálogo de definiciones de los conceptos más sustanciales de la Ley (art. 2); crea el Sistema Nacional de Protección Civil y su Estrategia (arts. 3 y 4); regula un conjunto mínimo de los derechos y deberes de los ciudadanos en materia de protección civil, y establece unos principios de actuación de los poderes públicos respecto de aquellos (arts. 5 a 7.quater).

El título II (arts. 8 a 30), subdivido en siete capítulos, se refiere a las actuaciones del Sistema Nacional de Protección Civil. En el capítulo I se contienen las medidas de anticipación, que tienen por objeto determinar los riesgos en un territorio y obtener información y hacer predicciones sobre situaciones peligrosas (art. 8). A estos efectos, se crea la Red Nacional de Información sobre Protección Civil, con la finalidad de contribuir a esta anticipación y facilitar una respuesta eficaz ante cualquier situación que lo requiera (art. 9). En el capítulo II se regulan las medidas de prevención de riesgos, encaminadas a evitar o mitigar los posibles impactos adversos de los riesgos y las amenazas de emergencia. De acuerdo con ello se perfila una política de prevención que obliga a todos los poderes y las administraciones públicas (art. 10), a la vez que se crea un Fondo de prevención de emergencias, gestionado por el Ministerio del Interior (art. 11), y una Red de Alerta Nacional de Protección Civil, como sistema de comunicación de avisos de emergencia a las autoridades competentes (art. 12). En el capítulo III se articulan las medidas de planificación, principalmente mediante la aprobación de una norma básica de protección civil (art. 13) y los planes de protección civil, que pueden ser de distintos tipos, como territoriales, especiales o de autoprotección (arts. 14 y 15).

En el capítulo IV se prevén las actuaciones de respuesta inmediata a las emergencias por parte de los servicios públicos o privados de intervención y de asistencia, tras el acontecimiento de una emergencia o en una situación derivada de esta, y con la finalidad de evitar daños, rescatar y proteger las personas y los bienes, velar por la seguridad ciudadana y satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada (art. 16). En este contexto se definen y califican los órganos que forman los servicios públicos de intervención y asistencia (art. 17); se atribuyen una serie de funciones al Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil (art. 18), y se determinan cuáles serán los recursos disponibles y que facilitará el Estado en caso de emergencias que no hayan sido declaradas de interés nacional, en las que colaborará con las comunidades autónomas y las entidades locales (art. 19).

Por su parte, el capítulo V hace referencia a la fase de recuperación, integrada por el conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia (art. 20). En relación con esto, se regulan las condiciones que deben reunir los daños materiales y personales para que puedan concederse las ayudas económicas correspondientes (arts. 21 y 22), se establece un procedimiento específico para la declaración de «zona afectada gravemente» y se disponen las medidas económicas, fiscales, laborales y de seguridad social que podrán aplicarse y que serán aprobadas por el Consejo de Ministros (arts. 23 y 24) para cuyo seguimiento se constituirá una comisión de coordinación integrada por representantes de todas las administraciones territoriales afectadas (art. 25). El capítulo VI incorpora las medidas de evaluación e inspección del Sistema Nacional de Protección Civil, entre otras la elaboración de una memoria que permita valorar su eficacia (arts. 26 y 27). Y el capítulo VII, para cerrar el título II, define las emergencias de interés nacional estableciendo cuáles reúnen esta condición, cómo se desarrolla el procedimiento para su declaración y los efectos que se derivan de esta (arts. 28 a 30).

Seguidamente, el título III se centra en los recursos humanos del Sistema Nacional de Protección Civil, que pivotan sobre la Escuela Nacional de Protección Civil, como instrumento vertebrador de la formación especializada y de los mandos de alto nivel (arts. 31 y 32).

Respecto al título IV, organiza las competencias de los órganos de la Administración estatal en materia de protección civil, y atribuye al Ministerio del Interior la responsabilidad fundamental en este sector, bajo la dirección política y la coordinación del Gobierno del Estado, y a los delegados de este último un papel de coordinadores de las actuaciones de los órganos y servicios de la Administración general del Estado (arts. 33 a 38).

En cuanto al título V, se dedica a la cooperación y la coordinación, que serán llevadas a cabo por el Consejo Nacional de Protección Civil, del cual forman parte el ministro del Interior, los titulares de otros ministerios, los representantes de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía y la persona designada por la Federación de Municipios y Provincias (art. 39). Asimismo, prevé que representantes de la Administración estatal puedan participar en órganos territoriales de participación y coordinación en materia de protección civil (art. 40); se atribuye al Ministerio del Interior la función de punto de contacto español con el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea y que debe actuar, cuando sea oportuno, en coordinación con las comunidades autónomas (art. 41), y se le encarga la facultad de recabar y movilizar los recursos del Sistema Nacional para la cooperación en situaciones de emergencias internacionales (art. 42). Finalmente, el título VI y último regula la potestad sancionadora ejercida por la Administración general del Estado (arts. 43 a 50).

Para concluir esta exposición de la Ley 17/2015, de entre las disposiciones adicionales y finales destaca la final primera, que invoca la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.29 CE como fundamento competencial de la norma; la final segunda, que contiene una habilitación general al Gobierno para su desarrollo, y la cuarta, que pospone seis meses su entrada en vigor.

2. Como hemos dicho al principio de este fundamento jurídico, el Gobierno solicita dictamen respecto de algunos preceptos de la Ley 17/2015. A continuación y, sin perjuicio de tratarlos más detalladamente con ocasión del análisis de su adecuación al bloque de la constitucionalidad, expondremos sucintamente su contenido, así como las dudas que suscitan al peticionario y los motivos en que estas se fundamentan.

De entrada, se cuestiona el artículo 3, que crea el Sistema Nacional de Protección Civil, el cual integra la actividad de protección de todas las administraciones públicas, y tiene atribuidas una serie de funciones de previsión, planificación, intervención inmediata y recuperación en caso de situaciones de riesgo y emergencia, como de coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema.

El Gobierno considera que dicho artículo crea artificiosamente un sistema que establece una concepción unitaria de toda la actuación de protección civil, incluyendo no solo las actuaciones que responden a exigencias del interés general, supraautonómico, que serían de innegable competencia estatal, sino también todas las parcelas propias de la protección civil ordinaria que tienen una dimensión exclusivamente autonómica o local.

En segundo lugar, le suscita dudas el artículo 4, relativo a la Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil, que debe formular las líneas estratégicas de acción para alinear, integrar y priorizar los esfuerzos que permitan optimizar los recursos disponibles para mitigar los efectos de las emergencias. Sus líneas básicas deben ser aprobadas por el Consejo Nacional de Protección Civil y debe integrar y alinear todas las actuaciones de la Administración general del Estado en esta materia.

De acuerdo con el escrito de petición, aunque el precepto parece disponer que su ámbito de aplicación comprende solo la Administración general del Estado, debe entenderse que la Estrategia vincula también a las administraciones autonómicas. Y ello por las siguientes razones. Por un lado, porque corresponde al Consejo Nacional de Protección Civil aprobar las líneas básicas de la mencionada Estrategia y, en este sentido, es necesario recordar que dicho Consejo es un órgano mixto del cual forman parte todas las administraciones públicas (art. 39). Y, de otro, porque la Estrategia está referida a las directrices para la implementación, el seguimiento y la evaluación recíproca del Sistema Nacional de Protección Civil, que integra la actividad de protección civil de todas las administraciones públicas (art. 3.1).

Asimismo, le plantea dudas el apartado 3 del artículo 14, que regula los planes de protección civil, que son los instrumentos de previsión del marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten movilizar los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de las personas y de los bienes en caso de emergencia, así como el esquema de coordinación de las diferentes administraciones llamadas a intervenir. En concreto, en este apartado se prevé que todos los planes territoriales y especiales de ámbito autonómico deben ser objeto de informe del Consejo Nacional de Protección Civil, «a los efectos de su adecuación al Sistema Nacional de Protección Civil».

En la solicitud se argumenta que la exigencia de informe no se limita a los planes que tengan relación con situaciones de emergencia en que se dé un interés general, ya que también comprende los planes relativos a la protección civil ordinaria.

Igualmente, es objeto de la petición el artículo 17 que, en su apartado 1, establece una larga lista con las denominaciones genéricas que identifican los órganos y los servicios de las diferentes administraciones públicas que tendrán la consideración de servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil. Asimismo, se cuestiona el apartado 2, que habilita los órganos de coordinación de emergencias de las comunidades autónomas para actuar en dos circunstancias: cuando se trate de emergencias que no tengan afectación colectiva pero que requieran la actuación de servicios operativos diversos, y cuando se trate de emergencias de protección civil, en este caso como centro de coordinación operativa y según establezcan los planes correspondientes. Y, también, el apartado 4, que remite a la Norma básica de protección civil la regulación de las bases para la mejora de la coordinación y la eficacia de las actuaciones de los servicios regulados en este artículo.

En relación con estas previsiones legales, el Gobierno entiende que vulneran los artículos 132 y 150 EAC, en la medida en que exceden la competencia del Estado sobre seguridad pública ex artículo 149.1.29 CE. Y lo anterior dado que efectúan una ordenación interna de los servicios autonómicos de protección civil que va más allá de las competencias que a este le corresponden en los supuestos de emergencias supracomunitarias.

A continuación, se solicita dictamen sobre el artículo 23, dedicado al procedimiento de declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil y, más concretamente, respecto del último párrafo de su apartado 1, por el hecho de que el legislador estatal solo prevé que pueda solicitarse informe a la comunidad autónoma afectada previamente a dicha declaración con carácter facultativo y no preceptivo, lesionando así el derecho de la Generalitat a participar en asuntos de su competencia.

Además, se cuestionan los apartados 2 y 3 del artículo 26, que declaran que todas las actuaciones del Sistema Nacional de Protección Civil estarán sujetas a evaluación e inspección de las administraciones públicas competentes, y que estas se llevarán a cabo según las directrices de aplicación general y el Programa de Inspección del Sistema Nacional que elabore el Consejo Nacional de Protección Civil, que deberá respetar las facultades de autoorganización que correspondan a las comunidades autónomas y las de dirección de sus servicios propios.

El escrito de solicitud considera que estos preceptos imponen a la Administración autonómica unas funciones que forman parte de la autoorganización que el artículo 150 EAC atribuye a la Generalitat y que el artículo 149.1.29 CE no ampara el Estado para «regular exhaustivamente la forma autonómica de prestación de los servicios de protección civil, tanto en los supuestos de emergencias en que concurra un interés general, como en el de emergencias correspondientes a la protección civil ordinaria, de competencia exclusiva de la Generalitat».

Por último, se pide nuestra opinión sobre el artículo 29, que configura el procedimiento para la declaración de la emergencia de interés nacional. En cuanto a dicho artículo, si bien el Gobierno considera que, como en el caso del artículo 23.1, la decisión final, por razones de interés general, corresponde al Estado, entiende que la previsión de una simple comunicación a la comunidad autónoma afectada podría lesionar el derecho de la Generalitat a participar en los asuntos de su competencia.

3. Llegados a este punto, estamos en condiciones de avanzar cuál será la estructura del Dictamen para examinar y dar respuesta a las dudas que suscitan al solicitante los anteriormente indicados artículos de la Ley 17/2015. De este modo, en el siguiente y segundo fundamento jurídico expondremos el parámetro competencial constitucional y estatutario que los enmarca y en el tercero y último fundamento jurídico, lo aplicaremos para determinar si dichos artículos se adecuan o no a él.

Segundo. El parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad en materia de protección civil

De conformidad con el contenido de la Ley 17/2015, descrito ampliamente en el fundamento jurídico anterior, la materia objeto de dictamen se inserta plenamente en el ámbito de las competencias relativas a la protección civil. Así, según se expresa en el preámbulo, la Ley pretende reforzar los mecanismos que potencien y mejoren la protección de los ciudadanos ante emergencias y catástrofes. Y, en este sentido, se describe la protección civil como el servicio público que protege a las personas y los bienes, garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes, originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea esta accidental o intencionada (art. 1).

De hecho, la definición anterior coincide con la ya elaborada por la doctrina constitucional que, desde sus inicios, ha identificado la «protección civil» como el conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños ocasionados a las personas y a los bienes por cualquier medio de agresión y por elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz, cuando la amplitud y gravedad de sus efectos permite tildar la situación de calamidad pública (por todas, STC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 2). Se traduce, tradicional y sintéticamente, en un modelo formado a partir de la participación de las diversas administraciones públicas competentes, que utiliza el instrumento de planificación como técnica principal de actuación administrativa para responder y afrontar la situación de riesgo o peligro grave, y que comprende un abanico de medidas, dispuestas cronológicamente, como las de naturaleza preventiva, las de intervención y las de reparación.

La distribución de competencias en materia de protección civil ha sido objeto de examen por parte de este Consell en varios pronunciamientos (entre los más recientes, los DCGE 6/2015, de 14 de mayo; 15/2012, de 20 de noviembre; 10/2011, de 22 de noviembre, y 5/2011, de 28 de abril), a los que en términos generales nos remitimos, aunque, seguidamente, y en lo que ahora interesa, haremos alusión a algunos de sus aspectos más destacados. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha mantenido una doctrina constante sobre la cuestión, iniciada el año 1984 y desarrollada principalmente por la STC 133/1990, de 19 de julio (y, recientemente, STC 155/2013, de 10 de septiembre), a la que también nos referiremos de forma breve.

De entrada, debemos indicar que la Constitución no contiene ninguna referencia explícita a la competencia sobre «protección civil» en las listas de los artículos 148 y 149 CE, de modo que esta expresión aparece únicamente en el artículo 30.4 CE, que no constituye una cláusula de atribución competencial sino que contiene una reserva de ley para la regulación de los deberes de los ciudadanos en los casos de riesgo grave, catástrofe o calamidad pública. Ante esto, y en vista de la naturaleza que le es inherente, relativa a la preservación de las personas y los bienes, el Tribunal Constitucional ha considerado que la protección civil se inserta en el concepto más amplio de seguridad pública, previsto como competencia exclusiva del Estado en el artículo 149.1.29 CE, a la vez que ha reconocido expresamente las competencias generales y ordinarias de las comunidades autónomas en este ámbito de actuación. Por esta razón, ha declarado que en la materia específica de protección civil se produce una concurrencia de competencias del Estado y de las comunidades autónomas «cuya distribución es necesario diseñar» y ha recordado que, para llevar a cabo este diseño, debe tenerse en cuenta, como primero y obligado punto de referencia, la norma constitucional y los estatutos de autonomía (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 5).

Así, respecto al Estatuto, por una parte, el apartado primero del artículo 132 atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, planificación y ejecución de las medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, «respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública». Y, de otra, el apartado segundo dirige un mandato a la Generalitat a fin de que, en los casos relativos a emergencias y protección de alcance superior, promueva mecanismos de colaboración con otras comunidades autónomas y con el Estado. Sobre el significado de la expresión «alcance superior», nos remitimos a nuestra doctrina consultiva, en la que hemos interpretado que comprende tanto las emergencias que superan el territorio de Cataluña como las de interés «nacional», a las que haremos referencia a continuación (DCGE 5/2011, FJ 3; 10/2011, FJ 2, y 6/2015, FJ 2).

A título ilustrativo, resulta adecuado recordar que, en ejercicio de las competencias estatutarias sobre protección civil, se ha ido configurado un marco normativo catalán que incluye, entre otros, una regulación general, mediante la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, y el Decreto 291/1999, de 9 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Comisión de Protección Civil de Cataluña (modificado por el Decreto 130/2010, de 28 de septiembre, de modificación del Reglamento de organización y funcionamiento de la Comisión de Protección Civil); una planificación exhaustiva, recogida en el Decreto 161/1995, de 16 de mayo, por el que se aprueba el Plan de protección civil de Cataluña (PROCICAT), y una estructura organizativa, integrada principalmente por la Comisión de Protección Civil de Cataluña (Decreto 291/1999) y el Centro de Coordinación Operativa de Cataluña, CECAT, creado mediante el Decreto 246/1992, de 26 de octubre.

En cuanto a la competencia exclusiva sobre seguridad pública prevista en el artículo 149.1.29 CE y, en concreto, respecto de la submateria «protección civil», el Tribunal Constitucional ha señalado que puede actuar como límite de las competencias autonómicas cuando tenga lugar una situación de catástrofe o de emergencia «nacional» que, por su dimensión, requiera una coordinación por parte del Estado. Así, desde el inicio y con ocasión del recurso de inconstitucionalidad sobre la precedente Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, ha presupuesto que las previsiones de dicha Ley estatal no hacen referencia a la actividad administrativa ordinaria de las comunidades autónomas encaminada a la protección de las personas y los bienes en situaciones de normalidad social, sino que son aplicables únicamente a las «situaciones absolutamente excepcionales de emergencia y de grave riesgo para la seguridad pública». Por esta razón, para el análisis de la constitucionalidad de su contenido parte de la comprobación de si en la regulación mencionada «efectivamente concurre el interés nacional en cuanto supuesto habilitador de la competencia estatal» (STC 133/1990, FJ 4).

Este interés, según la misma Sentencia y la jurisprudencia que la sigue hasta la actualidad, puede producirse en alguno de los tres supuestos siguientes: cuando resulte aplicable la Ley 4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio; cuando el carácter supraterritorial de la emergencia exija una coordinación de elementos humanos y materiales que sobrepasen los que dispone la comunidad autónoma y, finalmente, cuando la catástrofe, por su envergadura e importancia, requiera una dirección de carácter «nacional».

De acuerdo con lo anterior, resulta claro que la distribución competencial en materia de protección civil «dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los recursos y servicios a movilizar» (STC 133/1990, FJ 6, y 31/2010, FJ 70.b). Y según esto cuando se trate de emergencias de interés supracomunitario, en los términos ya expuestos, el Estado podrá condicionar el ejercicio de las facultades de las comunidades autónomas, dado que, en esta situación de concurrencia competencial, tiene atribuidas las potestades necesarias para articular los servicios y los recursos de las diferentes administraciones públicas implicadas, cosa que incluye tanto las de carácter normativo, con el objeto de instrumentar técnicas de coordinación, como las de carácter ejecutivo, para asumir, en su caso, tareas de dirección. En cualquier caso, en el ejercicio de tales competencias estatales, justificadas, como hemos visto, por la excepcional gravedad de la emergencia, el marco normativo estatal no puede excluir la participación ni la intervención de la comunidad autónoma afectada, ni tampoco puede obviar las tareas ordinarias en materia de protección que corresponde desplegar a esta en su ámbito de actuación (por todos, DCGE 6/1015, FJ 2, y STC 155/2013, FJ 4).

Por otra parte, en este contexto y, por lo tanto, siempre vinculada a la existencia del ya citado interés supraautonómico, el Tribunal Constitucional reconoce al Estado la posibilidad de prever un «diseño o modelo nacional mínimo», principalmente mediante el establecimiento de unas directrices comunes para los diferentes planes territoriales de protección civil o intervenciones autonómicas, que hagan posible una actuación conjunta, operativa y de rápida aplicación por parte de los diversos servicios y recursos aportados y movilizados por las diversas entidades implicadas a la hora de hacer frente a la situación de peligro grave para las personas y los bienes (STC 133/1990, FJ 9 y 10).

Llegados a este punto, resulta evidente destacar la importancia que adquiere la función de coordinación para gestionar la concurrencia de las actuaciones de las diversas administraciones públicas a la hora de gestionar estas emergencias excepcionales, así como para integrar los planes de protección civil correspondientes a los distintos sectores y niveles territoriales. Ahora bien, como recordamos en los DCGE 15/2012 (FJ 2) y 6/2015 (FJ 2), la coordinación, que tiene como finalidad alcanzar una actuación coherentemente articulada en el ejercicio de las competencias respectivas, principalmente mediante la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, una cierta homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades afectadas, constituye un concepto procesal o adjetivo que no puede invadir ni reducir las competencias de las comunidades autónomas.

A mayor abundamiento, no resulta superfluo recordar que, con carácter general, también se hace patente el deber de colaboración y auxilio recíproco previsto en el propio Estatuto (art. 132.2 EAC) que, como es sabido, se encuentra implícito en la misma esencia de la forma de organización territorial del Estado y comporta la adopción de técnicas de participación y cooperación en la adopción de decisiones sobre aquellas cuestiones que afecten a las competencias o los intereses de varias administraciones públicas.

En definitiva, cuando se trate de una emergencia o catástrofe de gravedad excepcional, que sea de interés «nacional», y por la propia naturaleza del régimen de concurrencia expuesto, las facultades autonómicas en materia de protección civil, que se mantienen, conviven con unas facultades de coordinación del Estado requeridas por la diversidad de partes afectadas que, a pesar de constituir un límite a su ejercicio, deben respetar la participación de las instancias autonómicas y no pueden suponer su sustracción, ni tampoco pueden convertirse en un control tutelar de la acción administrativa propia de la comunidad autónoma.

Tercero. El examen de constitucionalidad y de estatutariedad de los preceptos solicitados de la Ley 17/2015

Una vez expuesto el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad en materia de protección civil, y sin perjuicio de que podamos ampliarlo en aspectos concretos, lo aplicaremos a los preceptos cuestionados, a fin de determinar si se adecuan o no a él. El estudio de estos últimos y de las críticas que suscitan lo llevaremos a cabo agrupándolos por su contenido, su objeto y su finalidad.

1. En el primer apartado examinaremos el artículo 3 de la Ley, sobre el Sistema Nacional de Protección Civil (en lo sucesivo, Sistema) y, por conexión con este, en la medida en que regulan varios aspectos del funcionamiento de dicho Sistema, trataremos también el artículo 4; el artículo 14.3; el artículo 17.1, .2 y .4, y el artículo 26.2 y .3.

El artículo 3.1, como hemos avanzado en el primer fundamento jurídico, crea el Sistema Nacional de Protección Civil, que integra la actividad de protección civil de todas las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, con la finalidad de garantizar una respuesta coordinada y eficiente mediante una serie de actuaciones que, a continuación, se enumeran en el mismo precepto y que consisten en: prevención de los riesgos colectivos o, en su caso, reducción de los daños que de ellos puedan derivarse (art. 3.1.a); planificación de medios y medidas para afrontar las situaciones de riesgo (art. 3.1.b); intervención operativa inmediata en caso de emergencia (art. 3.1.c); recuperación para restablecer infraestructuras y servicios esenciales y paliar daños derivados de emergencias (art. 3.1.d), y coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema para garantizar que tenga un funcionamiento eficaz y armónico (art. 3.1.e).

El apartado 2 del mismo artículo enumera los principios generales que rigen las actuaciones antes descritas, como los de colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia, participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Y el apartado 3 prevé la obligación de los ciudadanos y de las personas jurídicas de participar en el Sistema, en los términos que establezca la Ley 17/2015.

En estrecha conexión con dicho precepto, el artículo 4, apartado 1, establece la Estrategia del Sistema, que consiste en formular las líneas estratégicas de acción para alinear, integrar y priorizar los esfuerzos que permitan optimizar los recursos disponibles para mitigar los efectos de las emergencias, y que debe revisarse cada cuatro años, como mínimo. Para llevar a cabo esta labor, debe efectuarse un análisis previo y prospectivo de los riesgos para las personas y los bienes, así como de las capacidades de respuesta que serían necesarias. La aprobación de las mencionadas líneas y de las directrices para su implementación, seguimiento y evaluación (también pueden establecerse planes de actuación anuales o programas sectoriales) corresponde al Consejo Nacional de Protección Civil, creado por la propia Ley (art. 39) como órgano de cooperación permanente y estructurado entre la Administración general del Estado y las otras administraciones públicas, del que forman parte, entre otros, los representantes de las comunidades autónomas.

En cuanto al apartado 2, que hace referencia a otros contenidos, prevé la Estrategia Nacional de Protección Civil, que integrará y alineará todas las actuaciones de la Administración general del Estado en esta materia y que será aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional, a propuesta del ministro del Interior.

En relación con la cuestión examinada y, en concreto, en el ámbito de la planificación, es necesario hacer mención igualmente del artículo 14, apartado 3 que, en lo que ahora interesa, sustituye el anteriormente vigente mecanismo de homologación de los planes territoriales y especiales de ámbito autonómico por la exigencia de un informe previo emitido por el Consejo Nacional de Protección Civil, mediante el que debe verificarse la adecuación de dichos planes al Sistema.

Por otra parte, desde una vertiente más organizativa, nos referiremos seguidamente al artículo 17, apartado 1, de la Ley que, también dentro de la regulación relativa a las actuaciones del Sistema, declara los servicios y órganos de protección civil que tienen la consideración de servicios públicos de intervención y asistencia respecto a las acciones de respuesta inmediata a las emergencias. Y lo hace a partir de una exhaustiva lista de las denominaciones genéricas de los distintos servicios y órganos de los que disponen actualmente las administraciones públicas en el ámbito de la protección civil, a la cual se añaden también, en su caso, «todos aquellos que dependiendo de las Administraciones Públicas tengan este fin».

Además, en el apartado 2 del artículo 17, se reconoce a los órganos competentes de coordinación de emergencias de las comunidades autónomas la posibilidad de actuar en las emergencias de protección civil como centro de coordinación operativa, según establezcan los planos correspondientes. Y, en el apartado 4, remite a la Norma básica de protección civil la regulación de las bases para la mejora de la coordinación y eficiencia de las actuaciones de los servicios citados.

Finalmente, en cuanto a los preceptos objeto de dictamen que mantienen una estrecha relación con el funcionamiento del propio Sistema como estructura permanente de coordinación y de gestión integral de los riesgos y las emergencias, el artículo 26 incorpora la obligación de evaluar e inspeccionar las actuaciones que le son inherentes. En este sentido, atribuye al Consejo Nacional de Protección Civil la potestad para la elaboración de unas directrices generales de evaluación de las actuaciones de aplicación general y un programa de inspección del Sistema que deben llevar a cabo las administraciones públicas en sus respectivos ámbitos de competencia. En el ejercicio de dicha potestad se dispone que el Consejo respete las facultades de organización de aquellas y sus propios servicios (apdos. 2 y 3).

2. Llegados a este punto, es necesario que reproduzcamos, cuando menos sucintamente, los argumentos del Gobierno para fundamentar sus dudas, si bien nos remitimos también a los que ya hemos indicado en el fundamento jurídico primero de este Dictamen.

Con carácter general, y tras exponer la doctrina constitucional y consultiva en el ámbito de las competencias sobre protección civil, el escrito de petición argumenta que la Ley 17/2015 «no se ha limitado a establecer prescripciones, directrices o mecanismos de coordinación aplicables a los supuestos de emergencias supracomunitarias en que esté en juego el interés general, sino que ha establecido una regulación completa y acabada de todo el ámbito material de la protección civil, inclusiva tanto de las actuaciones de trascendencia supraautonómica, como de las que tienen una proyección limitada al territorio autonómico o local».

De esta crítica participa principalmente el artículo 3, en la medida en que el Gobierno considera que la Constitución (art. 149.1.29 CE) no habilita el legislador estatal «para crear artificiosamente [?], con la denominación de sistema nacional de protección civil, un ámbito material unitario de protección civil» mediante el que se someten a una regulación completa y acabada no únicamente las actuaciones de trascendencia superior al ámbito territorial autonómico, sino también las «parcelas propias de la protección civil ordinaria que tienen una dimensión exclusivamente autonómica o local».

Respecto al artículo 4 y a la previsión de la Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil, el peticionario considera, en la misma lógica de los argumentos que alega con relación al ámbito de aplicación del Sistema, que las líneas estratégicas de actuación tienen la pretensión de vincular la actuación de las comunidades autónomas más allá de los supuestos en que concurran exigencias de interés general o supraautonómico.

Siguiendo con el artículo 14.3, la solicitud entiende que el informe constituye «una técnica procedimental destinada a hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias concurrentes, lo que presupone una efectiva concurrencia de diferentes títulos competenciales sobre el mismo objeto que aquí no se produce, porque la competencia estatal está referida únicamente a las emergencias en que concurra un interés general» y, por consiguiente, no puede comprender actuaciones ni planes relativos a la protección civil ordinaria que corresponden a las comunidades autónomas. De otra parte, alega que el Sistema Nacional de Protección Civil, al que deben adecuarse los planes, no es «ningún conjunto normativo [?] y por lo tanto no es un instrumento que ofrezca criterios legales para la emisión reglada del susodicho informe, que necesariamente se situará en el terreno de la pura discrecionalidad».

En cuanto al artículo 17.1, .2 y .4, y en el mismo sentido que los preceptos anteriores, el Gobierno critica que no se limita a establecer prescripciones y directrices destinadas a coordinar los efectivos requeridos para prevenir y afrontar las emergencias de interés nacional sino que vulnera los artículos 132 y 150 EAC. Y lo anterior, en la medida en que contiene una «ordenación interna de los servicios autonómicos de protección civil», atribuyendo «la categoría de servicios públicos de protección civil a los equipos multidisciplinares de identificación de víctimas y a las personas de contacto con las víctimas o familiares», y que tampoco tiene competencia «para facultar a los órganos competentes de coordinación de emergencias de las comunidades autónomas para que actúen como Centro de Coordinación Operativa, ni para fijar las bases para mejorar la eficiencia de las actuaciones de los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil».

Finalmente, respecto del último de los preceptos de este grupo, el escrito de petición indica que las funciones de evaluación e inspección forman parte de la competencia de autoorganización de la Generalitat ex artículo 150 EAC, de modo que la competencia sobre seguridad pública no habilita el Estado para «regular exhaustivamente la forma autonómica de prestación de los servicios de protección civil, tanto en los supuestos en que concurra un interés general, como en el de emergencias correspondientes a la protección civil ordinaria, de competencia exclusiva de la Generalitat».

3. Una vez descritos el contenido del artículo 3 de la Ley y del resto de artículos conexos que nos han sido solicitados, así como las dudas que suscitan en el Gobierno, nos corresponde examinarlos conforme al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad recogido en el fundamento jurídico anterior.

A) De este modo, y partiendo del motivo principal que sustenta el cuestionamiento de la norma en la solicitud, es decir, el posible desbordamiento competencial de la regulación estatal respecto de los supuestos delimitados en los que el Estado dispone de título habilitante porque existe un interés supraautonómico (emergencias que requieren una dirección de carácter nacional, tienen un alcance supraterritorial o se trata de un caso previsto en la Ley orgánica 4/1981), cabe decir que la Ley, en vista de la formulación que adopta en determinados aspectos, podría dar lugar a una lectura que avalara, en cierto modo, dicha interpretación.

Así, por ejemplo, el preámbulo establece, refiriéndose a su finalidad, que la Ley está prevista «no sólo para responder frente a las emergencias en que concurra un interés nacional, movilizando los recursos a su alcance, sino también para procurar y salvaguardar una coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil integrándolos en ?un diseño o modelo nacional mínimo?» y establecer «una coordinación general del sistema que integre todos los esfuerzos» a fin de hacer «posible una dirección eficaz por el Gobierno de las emergencias de interés nacional». Por consiguiente, resulta evidente que la regulación aprobada por el legislador tiene por objeto profundizar y fortalecer los mecanismos de coordinación integrándolos en un sistema institucional compartido y permanente. Ciertamente, con el nuevo modelo se evoluciona de un esquema anterior articulado principalmente a través de la figura de los planes de protección civil, previsto en la Ley 2/1985, de 21 de enero, a uno de contenido más amplio en cuanto a la tipología de las actuaciones y a la estructura orgánica de la coordinación entre las distintas administraciones públicas.

Ahora bien, a efectos de su examen de constitucionalidad y de estatutariedad, debemos centrarnos en el contenido de los preceptos solicitados, analizados de forma sistemática e integrada en el conjunto del articulado de la Ley, y de conformidad con la jurisprudencia constitucional consolidada en la materia respecto al modelo de distribución de competencias y nuestra doctrina consultiva. Según esto, las valoraciones de tipo más preventivo o proyectivo deben quedar sometidas al análisis jurídico resultante de aplicar el canon de adecuación al bloque de la constitucionalidad correspondiente. En otras palabras, debemos determinar si las previsiones normativas que son objeto de los reproches del Gobierno permiten una lectura respetuosa o ajustada a las competencias que el Estatuto reconoce a la Generalitat (art. 132 EAC) o si, por el contrario, las vulneran porque exceden el amparo del título estatal habilitante ex artículo 149.1.29 CE, apartándose de la doctrina del Tribunal Constitucional que lo ha interpretado.

Pues bien, si examinamos el artículo 3, en primer lugar debemos conectarlo con el artículo 1, que establece el objeto y la finalidad de la Ley. Así, el precepto que actúa como frontispicio de la norma prescribe, en su apartado segundo, que: «[e]l objeto de esta ley es establecer el Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento esencial para asegurar la coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de protección civil, y regular las competencias de la Administración General del Estado en la materia».

Consiguientemente, en este punto, ya debemos remarcar un cierto carácter bifronte de la norma legal. Por un lado, en la vertiente de regular las funciones de coordinación que son reconocidas al Estado por el artículo 149.1.29 CE, según la jurisprudencia constitucional, y de otro, en el sentido de ordenar las funciones propias de su Administración en la materia de protección civil.

Sobre la capacidad de coordinación del Estado, basta con la remisión a la exposición del parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad (FJ 2), en el cual ya indicábamos que esta capacidad es característica de la competencia concurrente en materia de protección civil, que comporta la potestad de los poderes centrales para establecer normativamente un modelo mínimo y común, con la finalidad de actuar eficazmente cuando se produzca una emergencia de alcance supracomunitario o de interés nacional, así como, por otra parte, el debido respeto a las competencias autonómicas, tanto respecto a los casos que son de su responsabilidad (es decir, con carácter general y ordinario salvo las tres excepciones indicadas) como en la dirección de sus servicios cuando participen de forma integrada en los supuestos de titularidad estatal.

Una vez precisado que el objeto de la Ley debe enmarcarse en el modelo de distribución de competencias, y que en este respetuoso sentido debe interpretarse el artículo 1, si nos centramos en la redacción del artículo 3, también podemos llegar a la conclusión de que se refiere a los supuestos de emergencias de excepcional gravedad en los que la intervención del Estado, en forma de coordinación, es legítima, en los términos y conforme a los criterios interpretativos establecidos por la jurisprudencia constitucional. Así, una interpretación similar aplicó el Tribunal Constitucional en la ya citada STC 133/1990, donde consideró que, aunque la Ley estatal no mencionaba explícitamente las facultades de las comunidades autónomas, debía ser leída de forma integrada en el marco del reparto constitucional y estatutario de competencias. De este modo, concluía que, no obstante el silencio del articulado, su contenido debía ser entendido en el sentido de que no regulaba toda la materia de protección civil ni acotaba íntegramente la competencia autonómica, sino que aludía a las situaciones excepcionales de emergencia en las que efectivamente está presente un interés nacional, que es el supuesto habilitador de la competencia estatal (FJ 4).

Por consiguiente, cuando el artículo 3 establece y regula el Sistema Nacional de Protección Civil, este debe entenderse y circunscribirse a los casos en los que el Estado tiene la habilitación para ejercer sus facultades de coordinación, sin perjuicio de las potestades de autoorganización de la Generalitat para la planificación, organización y gestión de las emergencias, inherentes al ejercicio de su competencia ordinaria y general, atribuida por el artículo 132 EAC. De hecho, la literalidad del artículo 3 centra la finalidad del Sistema en la garantía de «una respuesta coordinada y eficiente», y siempre en el ámbito de «sus competencias» (refiriéndose a las distintas administraciones públicas).

Según esta interpretación, ajustada al marco constitucional y estatutario, las actuaciones previstas en las letras a, b, c, d y e del apartado 1 del artículo 3 deben entenderse referidas y limitadas a las emergencias en las que comparezcan los presupuestos habilitantes que facultan la coordinación estatal que, como hemos dicho reiteradamente, se limitan a los tres casos en que entra en juego un interés supracomunitario, admitidos desde un inicio por la doctrina constitucional, y que en el articulado de la Ley que estamos examinando están expresamente previstos en el artículo 28.

En el resto de situaciones de catástrofe o calamidad, tal como se deriva del Estatuto y de la doctrina constitucional mencionada, la Generalitat mantiene con carácter general la titularidad para la elaboración de los correspondientes planes de riesgo y de emergencias, así como para la organización y dirección de sus servicios, con la especial y muy relevante singularidad que le otorgan sus competencias en seguridad pública derivadas de contar con un cuerpo de policía de alcance autonómico, como es el de Mossos d'Esquadra, tal como se prevé en los artículos 149.1.29 CE in fine y 164 EAC.

En consecuencia, el artículo 3 de la Ley 17/2015, en los términos expresados, no evidencia motivos en su literalidad que conduzcan a la apreciación de una vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de protección civil y emergencias, con independencia de que el modelo que adopta ahora al legislador estatal para articular los mecanismos de coordinación del Estado tenga un carácter más sistémico y orgánico y, por ende, potencialmente más expansivo desde la perspectiva fáctica.

B) Una vez hemos expuesto la interpretación que consideramos que se deriva del citado artículo 3, debemos referirnos al resto de preceptos que cuestiona también la solicitud de dictamen y que, como ya hemos dicho, están conectados con el primero, en la medida en que regulan aspectos vinculados a la implementación y el desarrollo del Sistema Nacional de Protección Civil. Concretamente, debemos pronunciarnos en relación con los artículos 4, 14, apartado 3; 17, apartados 1, 2 y 4, y 26, apartados 2 y 3, cuyo contenido ya hemos descrito al inicio de este mismo fundamento jurídico.

Tal como acabamos de indicar, dado que estas normas manifiestan una indudable vinculación material con el mecanismo del Sistema previsto para la coordinación de los supuestos de emergencias en los que el Estado puede ejercer su competencia, la conclusión de su examen debe ser coincidente con la que hemos declarado respecto del artículo 3. Es decir, los citados preceptos son constitucionales en la medida en que concretan aspectos relativos a la potestad de coordinación que los poderes centrales pueden ejercer cuando concurren los tres casos que amparan el ejercicio del título competencial del artículo 149.1.29 CE, de conformidad con los criterios precisados y delimitados por la jurisprudencia constitucional, recogidos también por la doctrina de este Consell. Dicho esto, efectuaremos algunas precisiones condicionales con relación a cada uno de ellos.

a) En cuanto al artículo 4, sobre la Estrategia del Sistema de Protección Civil, debemos distinguir entre los dos apartados que lo integran. El apartado primero crea la Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento de prospectiva que consiste en la formulación de las líneas básicas, las directrices para su implementación y los mecanismos de evaluación periódica, que serán aprobados por el Consejo Nacional de Protección Civil. Ciertamente, su redacción es genérica y abierta, y puede dar lugar a una lectura expansiva, pero insistimos una vez más en que su alcance debe ser interpretado conforme al marco de distribución competencial indicado anteriormente. Por consiguiente, la vinculación de la Generalitat a la Estrategia debe entenderse limitada a aquellos elementos indispensables para afrontar eventuales emergencias que, por su naturaleza o dimensión, requieran una gestión coordinada por el Estado. Por el contrario, la actividad ordinaria y general de la Administración catalana no debe verse condicionada por las previsiones de la Estrategia, más allá de los términos que hemos señalado, y en caso de que en su formulación y ejecución se excediera competencialmente por desbordamiento, esta resultaría contraria a la Constitución y al Estatuto y, en consecuencia, susceptible de impugnación.

En cuanto al apartado segundo, su redactado señala que la Estrategia, que será elevada al Consejo de Seguridad Nacional para su aprobación, hace referencia exclusivamente a las actuaciones de la Administración general del Estado, sin que se incluyan, por lo tanto, en sus previsiones, los planes y las acciones de las comunidades autónomas.

En conclusión, el apartado 1 del artículo 4 de la Ley 17/2015, de acuerdo con los argumentos indicados, no vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC, ni tampoco las vulnera el apartado 2, aplicable solo a la Administración general del Estado.

b) Respecto del artículo 14, apartado 3, como hemos anunciado antes, contiene un mecanismo de control de los planes territoriales y especiales, independientemente de su alcance territorial, que se atribuye al Consejo Nacional de Protección Civil y que sustituye la anteriormente vigente actividad de homologación, que correspondía a la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma (art. 10 Ley 2/1985).

En lo que ahora interesa, sobre esta actividad administrativa de homologación se ha pronunciado explícitamente el Tribunal Constitucional en la tantas veces citada STC 133/1990, donde admite su constitucionalidad porque se trata de una actuación reglada y de control técnico, dirigida a constatar la adecuación de los planes a los contenidos exigidos por la Ley 2/1985 «y no a sustituir de entre las distintas opciones posibles aquella seguida en la elaboración del plan». Por lo demás, entiende que la configuración de la Comisión que efectúa la homologación, como órgano mixto de representación conjunta del Estado y de las comunidades autónomas, coadyuva a garantizar que se preserve aquella finalidad (FJ 10).

Llegados a este punto, puede decirse que las consideraciones expuestas son trasladables a la previsión ahora examinada, a pesar de las diferencias que presenta el mecanismo de informe respecto del de homologación. Es necesario señalar que el informe al que deben ser sometidos los planes territoriales, incluidos los autonómicos y los locales, únicamente debe pronunciarse sobre los aspectos de adecuación relativos al funcionamiento del Sistema, por lo tanto, a su eventual integración en los casos en que corresponda la coordinación estatal. De suerte que se trata de una evaluación de naturaleza esencialmente técnica y limitada a los elementos mínimos necesarios exigibles para la consecución de una actuación coordinada y efectiva en los tres supuestos de competencia estatal. Estos informes, emitidos por el Consejo Nacional de Protección Civil, órgano mixto de cooperación, en ningún caso pueden condicionar las competencias de la Generalitat en las opciones que haya seguido para la elaboración de sus planes, tampoco en la ejecución de sus capacidades ni, obviamente, en aquello relativo a la organización de sus servicios y las actuaciones de prevención, planificación y gestión de la emergencia de alcance catalán.

Consiguientemente, el apartado 3 del artículo 14 de la Ley 17/2015, según entendemos que se desprende de su redactado, de conformidad con las exigencias de jurisprudencia constitucional consolidada, no plantea problemas de vulneración de las competencias previstas en el artículo 132 EAC.

c) En cuanto al artículo 17, hace mención de los servicios de intervención y asistencia encargados de la respuesta inmediata en las emergencias que forman parte del ámbito de aplicación del Sistema. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha considerado que no corresponde al Estado determinar qué órgano en concreto de la comunidad autónoma es competente para llevar a cabo una determinada actuación en materia de protección civil (STC 133/1990, FJ 10).

El apartado primero debe ser interpretado como una lista abierta, no tasada, de aquellos servicios que, por razón de sus funciones, son susceptibles de ser movilizados en la gestión de las emergencias en las que el Estado cuente con la habilitación para ejercer la potestad de coordinación. Entendemos, pues, que no afecta a las competencias de la Generalitat, a quien corresponde la facultad de determinar y organizar sus servicios de protección civil, tanto si se integran en el ámbito de emergencias que superan el interés autonómico para una acción conjunta, como en el ámbito de sus competencias ordinarias en la materia. Consiguientemente, esta enumeración, articulada en los términos expuestos, no perturba las competencias de la Generalitat. Y tampoco sucede, en nuestra opinión, en el caso del apartado segundo del mismo artículo. Su previsión, formulada de forma potestativa, no condiciona indebidamente las capacidades ordinarias de la Administración catalana, en la medida en que se limita a establecer la posible participación de los órganos autonómicos de coordinación en un modelo operativo integrado más amplio cuando la naturaleza de la emergencia requiera una actuación de coordinación que no pueda ser abordada según los mecanismos de colaboración previstos en el artículo 132.2 EAC.

Por último, el apartado 4 del mismo artículo 17, que atribuye a la Norma básica de protección civil la regulación de las bases para la mejora de la coordinación y eficiencia de las actuaciones de los servicios regulados en dicho artículo, participa de las mismas consideraciones que las previsiones anteriores. Más específicamente, respecto del alcance de esta figura normativa en el marco de la concurrencia competencial sobre protección civil se ha pronunciado también el Tribunal Constitucional, que ha reconocido las potestades legislativas y reglamentarias del Estado para establecer unos contenidos mínimos comunes que permitan la integración de los planes y las actuaciones de protección civil en un conjunto operativo y de rápida ejecución para hacer frente a las emergencias de excepcional gravedad en las que haya un interés supraautonómico general (STC 133/1990, FJ 10).

Este es el alcance que entendemos que debe tener la Norma básica de protección civil prevista en el artículo 17.4 y que el texto del precepto no contradice, de forma que debe quedar circunscrita a los casos de calamidad o catástrofe en que el Estado puede intervenir legítimamente con la finalidad de mejorar la coordinación y la eficiencia de los servicios de intervención y de asistencia de las diversas instancias territoriales afectadas.

Por consiguiente, los apartados 1, 2 y 4 del artículo 17 de la Ley 17/2015, en el sentido descrito, no presentan motivos de reproche de inconstitucionalidad ni de antiestatutariedad.

d) Finalmente, en cuanto al artículo 26, apartados 2 y 3 de la Ley, sobre el establecimiento de directrices de evaluación de las actuaciones de aplicación general y de un programa de inspección del Sistema, así como sobre la función ejecutiva de inspección y evaluación que deben llevar a cabo las administraciones públicas, debemos remarcar los criterios interpretativos aplicados a los preceptos anteriores y recordar nuevamente la jurisprudencia constitucional. En concreto, cuando de forma explícita establece que las facultades de coordinación del Estado, impuestas por la diversidad de las partes afectadas y la necesidad de adoptar eficazmente medidas de acción conjunta, no pueden convertirse en ningún caso en un control tutelar de la acción administrativa de la comunidad autónoma (STC 133/1990, FJ 13).

Así, en primer lugar, las indicaciones que elabore el Consejo Nacional de Protección Civil únicamente pueden estar referidas a aquellos elementos indispensables, mínimos y necesarios para articular el sistema integrado de las emergencias que requieren y a la vez habilitan el Estado para ejercer su potestad de coordinación. Respetando, en cualquier caso, «las facultades de autoorganización y de dirección de sus propios servicios», tal como el apartado 3 del artículo 26 dispone en relación con las administraciones públicas competentes distintas del Estado.

Además, en segundo término, es necesario precisar que el apartado 2 del mismo artículo prevé expresamente que las funciones ejecutivas de realización de las tareas de inspección y de evaluación del Sistema las lleven a cabo las administraciones competentes, es decir, en el caso de Cataluña, la Generalitat y los municipios en sus ámbitos competenciales respectivos.

En consecuencia, entendemos que los apartados 2 y 3 del artículo 26 de la Ley 17/2015, en los términos indicados, no vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 132 EAC ni tampoco desbordan el marco constitucional ex artículo 149.1.29 CE.

4. En este apartado trataremos de forma separada el artículo 23.1, segundo párrafo de la Ley, dado que, a pesar de ubicarse en el título relativo a las actuaciones del Sistema, plantea, por su contenido, una problemática específica.

A) Efectivamente, el artículo 23.1, como hemos avanzado, establece un procedimiento singular para la «declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil prevista en esta ley».

Puede decirse que estas actuaciones forman parte del ámbito de la protección civil, si bien se insertan en una fase posterior a la de la respuesta inmediata para hacer frente a la emergencia, denominada de «recuperación» y dirigida al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada. Corresponde al Consejo de Ministros adoptar la declaración mediante acuerdo, a propuesta de los ministros de Hacienda y Administraciones Públicas y del Interior o de cualquier otro ministerio concernido, si bien también pueden solicitarla otras administraciones públicas que estén interesadas (párrafo primero). Y, en lo que ahora interesa, en este procedimiento se dispone que el Gobierno, con carácter previo a su declaración, puede solicitar un informe a la comunidad o comunidades autónomas afectadas (párrafo segundo).

Como se desprende del preámbulo y del propio articulado de la Ley, la declaración de una zona de este tipo, que debe incluir la delimitación de la zona afectada, comporta la posibilidad de articular una serie de medidas de reparación en muy diversos ámbitos materiales. Así, entre otros, se prevén ayudas económicas para personas físicas o jurídicas por los daños causados; compensaciones a las corporaciones locales por gastos derivados de actuaciones inaplazables; subvenciones por daños en infraestructuras municipales, provinciales o insulares; líneas de préstamo preferenciales, etc. Igualmente, pueden implementarse medidas fiscales, laborales o de la Seguridad Social (art. 24).

Por otra parte, para coordinar el seguimiento de las medidas adoptadas por la Administración general del Estado, se prevé la constitución de una comisión de coordinación, integrada por representantes de las administraciones públicas afectadas (art. 25).

B) Con relación a esta fase de la protección civil, que tiene como finalidad aplicar en la zona catastrófica diferentes medidas de recuperación subsiguientes a una emergencia, el escrito de petición centra su reproche en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 23, en la medida en que, cuando regula el procedimiento de la declaración de zona afectada gravemente, dispone que, con carácter previo a su adopción, el Gobierno del Estado «podrá solicitar informe a la comunidad o comunidades autónomas afectadas». Y lo anterior, a su entender, vulnera el artículo 132 EAC porque dicha petición de informe es facultativa y no preceptiva, de forma que implica «la lesión del derecho de la Generalitat de Catalunya a participar en asuntos de su competencia, aunque la decisión final, por razones de emergencia supracomunitaria, corresponda a un órgano estatal». De otra parte, añade que, en vista de la literalidad del precepto, podría interpretarse que cuando la declaración se haga a instancia de la Delegación del Gobierno en Cataluña, ni siquiera tendría lugar esta comunicación a la Generalitat.

C) Con el objeto de determinar si la norma examinada se adecua o no al parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad expuesto en el fundamento jurídico anterior, debemos delimitar primeramente cuál es su ámbito de aplicación; es decir, a qué tipo de emergencias se aplica. En este sentido, del tenor literal de su texto se desprende que la declaración de zona gravemente afectada deriva de «una emergencia de protección civil prevista en esta ley». Por consiguiente, en el mismo sentido que lo hemos hecho respecto del artículo 3 de la Ley y otros preceptos examinados, que también están conectados con el funcionamiento del Sistema, debemos interpretar que las previsiones del artículo 23.1 tienen virtualidad y se aplican cuando ha tenido lugar una emergencia previa declarada de interés nacional, según ha sido descrita por la doctrina constitucional y recogida por el artículo 28 de la misma Ley 17/2015.

Ciertamente, la práctica demuestra que el tipo de medidas estatales antes descritas, destinadas a paliar los daños causados por una emergencia, no siempre han estado directamente conectadas claramente con una emergencia de interés supraautonómico. En efecto, resulta habitual que el Gobierno estatal, periódicamente y con ocasión de catástrofes o calamidades naturales producidas por fenómenos meteorológicos o situaciones parecidas y ocurridas en las diferentes partes del territorio estatal, como incendios, sequías o inundaciones, apruebe las correspondientes normas con rango legal (mayoritariamente decretos-ley), las cuales contienen todo este amplio elenco de medidas, incorporadas ahora con carácter general en el artículo 24 de la Ley 17/2015.

En este sentido, no hace mucho, este Consell ha emitido el Dictamen 6/2015, de 14 de mayo, en relación con la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, dictada por el Estado al amparo del artículo 149.1.29 CE, que declara la intención de establecer un marco normativo general para la gestión centralizada de las subvenciones estatales para reparar los daños causados en determinados servicios e infraestructuras locales de zonas afectadas por catástrofes naturales. Sin perjuicio de que nos remitamos a la doctrina allí expuesta respecto de la distribución de competencias en el ámbito de las emergencias y la protección civil (FJ 2), sintetizada también en el fundamento jurídico segundo, es necesario recordar que hemos admitido que el Estado pueda ejercer su actividad de fomento, si bien en los términos y con el alcance previsto en el artículo 114.3 EAC (por lo tanto, negando la centralización estatal de su gestión), y únicamente cuando se trate de paliar los daños y los efectos derivados de situaciones de emergencia de interés supracomunitario.

Ahora bien, dicho esto, y volviendo al artículo 23.1 y a la concreta regulación que hace del procedimiento para adoptar la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil, es necesario hacer algunas consideraciones adicionales. Así, debemos recordar que, en los supuestos en que el Estado tiene competencias porque está presente un interés supraautonómico general, «se produce una situación de encuentro o concurrencia de las competencias de las diferentes instancias territoriales, según este Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar en las SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4; 133/1990, de 19 de julio, FJ 6; 118/1996, de 27 de junio, FJ 20; y 118/1998, de 4 de junio, FJ 13, lo que obliga a cohonestar, en los términos que derivan de la doctrina constitucional, las competencias estatales en materia de seguridad pública con las autonómicas relacionadas con la protección civil». Y, asimismo, que en estas situaciones, si bien la existencia de dicho interés comporta unos límites para el ejercicio de las competencias autonómicas, como la atribución al Estado de determinadas decisiones y la consiguiente regulación del grado de intervención de las comunidades autónomas en su adopción, estos límites tampoco pueden transgredirse, de suerte que el legislador estatal no puede excluir la participación de las instancias autonómicas de un proceso y una gestión que las afecta directamente (STC 155/2013, FJ 4).

Sin embargo, el informe que menciona el artículo 23.1, segundo párrafo, que ahora nos ocupa, es potestativo y, por ende, prescindible. De este modo, la comunidad autónoma afectada, en los supuestos en que el Consejo de Ministros efectúe la declaración a propuesta de órganos estatales, puede no tener ninguna participación en la decisión final adoptada, en la medida en que el precepto en ningún caso prevé que dicho informe sea preceptivo. Y lo anterior resulta fuera de toda lógica, ya que no se consulta a la entidad que, por razones de estricto conocimiento de la emergencia y de las consecuencias derivadas del siniestro que ha tenido lugar en su ámbito de actuación territorial, puede suministrar al Gobierno del Estado la información más completa a fin de que pueda adoptar el acuerdo con pleno conocimiento de causa.

Por ello, en la medida en que el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 23 de la Ley 17/2015 no garantiza la participación preceptiva de la comunidad autónoma en la regulación que efectúa del procedimiento de declaración de zona gravemente afectada por una emergencia de protección civil, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC.

5. Para finalizar, es necesario que nos refiramos al artículo 29 de la Ley 17/2015, que configura el procedimiento para la declaración de las emergencias de interés nacional.

A) Esta tipología de emergencia está definida en el artículo 28, de forma coincidente con los supuestos de emergencia que hemos visto que ha establecido la doctrina constitucional como habilitadores de la competencia estatal y que han sido recogidos hasta ahora por el artículo 1.2 del Real decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma básica de protección civil.

En lo que ahora interesa, señalaremos que el precepto cuestionado atribuye al titular del Ministerio del Interior dicha declaración, decisión que puede adoptar a iniciativa propia, o a instancia de las comunidades autónomas o de los delegados del Gobierno en estas comunidades. Adicionalmente, prevé que cuando la declaración obedezca a una iniciativa del propio Ministerio del Interior, «se precisará, en todo caso, previa comunicación con la Comunidad Autónoma o Comunidades Autónomas afectadas, por medios que no perjudiquen la rapidez de la declaración y la eficacia de la respuesta pública».

Una vez tomada esta decisión, la Ley atribuye al mencionado ministro la competencia para asumir la dirección de la emergencia, potestad que comprende la ordenación y la coordinación de las actuaciones, y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del ámbito territorial afectado, así como la posibilidad de requerir la colaboración de otras administraciones no afectadas que dispongan de recursos movilizables (art. 30).

B) En su escrito, el Gobierno reconoce que la decisión final de la declaración corresponde al Estado pero alega que, como en el caso del artículo 23.1 de la Ley, el hecho de que esté «sujeta exclusivamente a una comunicación [?] podría lesionar el derecho de la Generalitat de Catalunya a participar en asuntos de su competencia». Por otra parte, añade que, en vista de la literalidad del precepto, podría interpretarse que cuando la declaración se haga a instancia de la Delegación del Gobierno en Cataluña, ni siquiera tendría lugar esta comunicación a la Generalitat.

C) Tras exponer el contenido y las dudas de la solicitud, nos corresponde examinar el precepto según el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable.

Primeramente, y como cuestión previa, debemos llamar la atención sobre la redacción adoptada por la norma que, tanto en su versión castellana (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2015) como en su traducción al catalán (suplemento en lengua catalana al BOE núm. 164) manifiesta ciertos problemas de formulación lingüística, en la medida en que la enunciación que contiene sobre el requisito de comunicación previa de la declaración a la comunidad autónoma no resulta suficientemente comprensible por sí sola. Dicho esto, la interpretación más ajustada al contexto y a la literalidad de esta norma es que para adoptar la decisión de la declaración de emergencia de interés nacional el titular del Ministerio del Interior debe comunicarlo previamente a la comunidad autónoma o a las comunidades autónomas afectadas.

A continuación, debemos reiterar el canon de distribución de competencias en materia de protección civil, que hemos descrito y aplicado con motivo de los preceptos que acabamos de examinar en los apartados anteriores. En este sentido, no hay duda, como así lo reconoce el Gobierno, que el Estado puede ejercer sus facultades de coordinación cuando resulte procedente declarar el supuesto de emergencia nacional.

Este caso, como hemos repetido ampliamente, se trata de una previsión excepcional respecto de la competencia general y ordinaria de la Generalitat sobre las emergencias que tengan lugar en su ámbito territorial de actuación. Así, la intervención del Estado, del mismo modo que comporta la asunción de las competencias de dirección de la emergencia, únicamente es procedente cuando se cumplen los requisitos que, de conformidad con la legislación y la jurisprudencia constitucional, lo habilitan para desplazar la Administración autonómica en el ejercicio principal de la facultad de protección civil. En otras palabras, la Generalitat debe ceder la exclusividad de la competencia de la que es la titular, de acuerdo con el artículo 132 EAC, cuando la naturaleza de la emergencia o catástrofe, en razón de su alcance supracomunitario y de la exigencia del volumen de medios humanos y materiales, requiere una acción de coordinación estatal, con la declaración previa del interés nacional según el artículo 29 de la Ley.

De acuerdo con dicho esquema de distribución de competencias y de activación y gestión de los servicios de protección civil, según el carácter de los hechos a afrontar, resulta evidente que el principio de colaboración y de lealtad institucional acompañan la configuración del supuesto objeto de la norma que estamos analizando.

En la misma línea nos manifestamos con motivo del DCGE 10/2011, de 22 de noviembre, sobre el Plan estatal de protección civil ante el riesgo de inundaciones (FJ 3). En aquella ocasión se puso de manifiesto la necesidad de que la Generalitat participara en la decisión estatal de declaración de emergencia de nivel 3, ya que sería del todo incoherente con el modelo constitucional del Estado de las autonomías que la Generalitat, que es la titular ordinaria de las competencias de protección civil en su ámbito territorial y que es la que está operando sobre el terreno, no fuera escuchada sobre la necesidad de emplear nuevos recursos. Por consiguiente, aludiendo al principio de colaboración, y a otros preceptos del Estatuto que prevén la participación de la Generalitat en decisiones estatales (arts. 133.2, 140.3 y 148.2 EAC), se afirmó que la participación autonómica en la antes indicada declaración era necesaria, aunque, en vista del tiempo de reacción de que se dispone para hacer frente a la emergencia, no debía consistir necesariamente en un informe, sino que debía modularse en función de la situación de calamidad y los riesgos evidentes que comporta sobre personas y bienes (FJ 3).

Conforme a esta argumentación, concluimos que la regulación del procedimiento para la declaración de emergencia de nivel 3 se ajustaba al marco de distribución de competencias, ya que a pesar de la no previsión expresa de una participación efectiva de la comunidad autónoma en la citada declaración, del conjunto del Plan se desprendía que dicha participación tenía lugar a través del Consejo de Dirección Estatal, que era convocado previamente y contaba con la presencia de la comunidad autónoma afectada.

Situados en el artículo 29 de la Ley, que ahora debemos examinar, podemos comprobar como la referencia a la participación de la Generalitat en el proceso de declaración del interés nacional de la emergencia por parte del Estado, con la subsiguiente asunción de la competencia de coordinación por parte de este, se limita a una comunicación previa.

El sentido de dicho término, de acuerdo con su significado semántico habitual, debe ser entendido inequívocamente como un mero traslado de una información, en el caso que nos ocupa, consistente en hacer saber a la Generalitat la decisión o la voluntad decisoria del Ministerio del Interior de declarar el precitado carácter nacional de la emergencia. Así, si el legislador hubiera tenido la voluntad de prever una participación efectiva en la adopción de la decisión estatal, habría utilizado expresiones como «consulta previa», que implican otro alcance de intervención más allá de un mero trámite administrativo o, incluso, de un simple traslado de información, como es el caso ahora examinado.

En consecuencia, según se desprende del artículo 29 de la Ley, la norma tan solo exige al Estado que, para desplazar la competencia de la Generalitat hacia su ámbito de influencia y asumir las funciones de coordinación y, en su caso, de alta dirección operativa, anuncie su inminente decisión a la Administración catalana, sin otro papel reconocido a esta última que su mera recepción.

Pues bien, de acuerdo con la interpretación expuesta y la caracterización del canon de constitucionalidad y de estatutariedad que debe regir las relaciones entre las diferentes administraciones públicas competentes en una situación de concurrencia competencial y, por lo tanto, de cooperación y lealtad institucional, consideramos que la formulación del artículo 29 de la Ley no incorpora el contenido mínimo necesario que permita entender que da cumplimiento al requisito de la participación de la Generalitat en este supuesto de la protección civil.

Nuestra opinión no cuestiona la titularidad estatal de la capacidad para declarar una determinada emergencia de carácter nacional, cuando la excepcional gravedad del riesgo o peligro exijan una respuesta centralizada superior a la de la comunidad autónoma. Ahora bien, esta asunción de ciertas capacidades de coordinación y dirección en favor del Estado no puede ignorar el hecho de la intervención de una administración pública que, con carácter ordinario y general, es la competente.

Del mismo modo que la competencia de la coordinación puede ser activada por el órgano competente, es decir, el titular del Ministerio del Interior, esta facultad no es incompatible ni resulta condicionada por el hecho de que, con carácter previo a la decisión, se inste la Generalitat, que, por otra parte, como hemos dicho, es la Administración más próxima territorialmente a los acontecimientos a los que hay que hacer frente, a participar de manera efectiva, como por ejemplo través de una consulta, en el procedimiento de formación de la voluntad conducente a la adopción de la declaración del interés nacional.

Y más, teniendo en cuenta que, según el artículo 132.2 EAC, la Generalitat no queda desplazada o condicionada en el ejercicio de sus competencias por el mero hecho de que la emergencia desborde territorialmente su territorio, en la medida en que, en este supuesto, el Estatuto prevé mecanismos de cooperación con otras comunidades autónomas y con el propio Estado, sin que ello comporte automáticamente la intervención de la función de coordinación del Estado, que, como hemos dicho repetidamente, solo encontrará amparo constitucional cuando la naturaleza del hecho desencadenante o el volumen de los efectivos para hacerle frente lo hagan necesario.

En consecuencia, el artículo 29 de la Ley, dado que no prevé una verdadera participación de la Generalitat sino una simple comunicación informativa con carácter previo a la declaración de la emergencia de carácter nacional, es contrario al artículo 132 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.29 CE.

A mayor abundamiento, y para dar respuesta a la última cuestión planteada por el solicitante, respecto del hecho que el artículo 29 de la Ley no prevé expresamente la comunicación a la Generalitat en caso de que la iniciativa de la solicitud de la declaración corresponda a la Delegación del Gobierno, debemos indicar que una interpretación integrada de la norma, a pesar de su formulación literal, nos lleva a la conclusión de que, efectivamente, esta comunicación también debe producirse. Dicho artículo así lo exige cuando la iniciativa corresponde al Ministerio del Interior y, por inclusión, debe entenderse que, cuando es la Delegación del Gobierno el órgano de la Administración general territorial del Estado que la insta, lo hace en el ejercicio de las facultades que funcionalmente dependen del Ministerio del Interior (art. 22 LOFAGE y art. 2 RD 1330/1997, de 1 de agosto, de integración de los servicios periféricos y de la estructura de las delegaciones del Gobierno). Por consiguiente, de acuerdo con el contexto normativo explicitado, debe entenderse que la mención del artículo 29 al titular del Ministerio del Interior, a efectos del requisito de la comunicación previa a la comunidad autónoma, se proyecta también sobre la Delegación del Gobierno, por el hecho de que esta actúa como administración territorial del mencionado Ministerio en el ámbito de la protección civil.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 3; el artículo 4; el apartado 3 del artículo 14; los apartados 1, 2 y 4 del artículo 17, y los apartados 2 y 3 del artículo 26 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El segundo párrafo del apartado 1 del artículo 23 y el artículo 29 de la Ley 17/2015 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 132 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.29 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 22 de septiembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones