Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 12/2017 del 11 de octubre de 2017

Contestacion

DICTAMEN 12/2017, de 11 de octubre, sobre el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, del consejero Carles Jaume Fernández y de la consejera Margarida Gil Domènech, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (BOE núm. 159, de 5 de julio de 2017).

ANTECEDENTES

1. El día 27 de septiembre de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero del Departamento de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de 27 de septiembre (Reg. núm. 5874), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el acuerdo de Gobierno de 26 de septiembre de 2017, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 3.3; 8.2; 22.3; 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2; 35.3, y la disposición adicional cuarta, apartado 1, del Real decreto 694/2015, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El Gobierno de la Generalitat, el día 29 de agosto de 2017, formuló el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con dicha norma. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 28 de septiembre de 2017, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23.g, 24 y 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente y designó ponentes a los consejeros señores Carles Jaume y Marc Carrillo.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la norma sometida a dictamen.

4. En fecha 4 de octubre de 2017 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5879) copia de la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento previo de incompetencia del Gobierno de la Generalitat en relación con el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, enviado por el Gabinete Jurídico de la Generalitat.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 11 de octubre de 2017 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno de la Generalitat, con carácter previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional en cumplimiento del artículo 76.3 del Estatuto y de los artículos 16.2.b, 31 y concordantes LCGE, solicita a este Consell que emita dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de los artículos 3.3; 8.2; 22.3; 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2; 35.3, y la disposición adicional cuarta.1 del Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Real decreto o RD 694/2017, indistintamente).

En este primer fundamento jurídico, a fin de delimitar el objeto de nuestro Dictamen, describiremos sucintamente el objeto, finalidad y contenido del Real decreto, así como los antecedentes y el contexto normativo en los que se incardina. Seguidamente, resumiremos las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que expresa el Gobierno en su escrito y los motivos que las fundamentan. Para finalizar, expondremos cuál es la estructura que adoptará el Dictamen para responder a las diversas cuestiones sometidas a nuestra opinión consultiva.

1. El Real decreto, tal como indica su título, tiene por objeto el desarrollo de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Ley 30/2015), que «ha acometido una reforma integral del sistema que garantiza el interés general y la necesaria estabilidad y coherencia que el sistema precisa» (par. primero preámbulo RD 694/2017). La Ley 30/2015 resulta del Real decreto ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Real decreto ley 4/2015). Ambas normas pretenden una reforma integral del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, entre otras razones con el fin de hacer frente a las nuevas necesidades formativas de los trabajadores y del sistema productivo.

Dicho esto, y volviendo a la descripción del objeto del Real decreto que ahora dictaminamos, este regula, en particular, las iniciativas y programas de formación profesional para el empleo, los requisitos y límites de las acciones formativas, sus destinatarios y la forma de acreditación de las competencias adquiridas por los trabajadores, así como los instrumentos del sistema integrado de información y el régimen de funcionamiento del sistema de formación profesional para el empleo (art. 1.1 RD 694/2017).

El Real decreto es de aplicación a todo el territorio estatal con la finalidad de impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores ocupados y desempleados una formación que mejore la empleabilidad y el desarrollo profesional y personal de los trabajadores, y que responda a las necesidades del sistema productivo y la competitividad empresarial, contribuyendo a un modelo productivo basado en el conocimiento (art. 1.2 RD 694/2017).

El reglamento se estructura en treinta y ocho artículos, agrupados en seis capítulos, cinco disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y cinco finales.

En el capítulo I (arts. 1 a 8) se establecen una serie de disposiciones generales que regulan el objeto y ámbito de aplicación de la norma, la planificación y evaluación del sistema de formación profesional para el empleo, las acciones formativas y las áreas prioritarias, las modalidades y límites de impartición de las acciones formativas, los destinatarios de las iniciativas de formación, el seguro de accidentes y responsabilidad civil, la acreditación de las competencias profesionales adquiridas y su registro, y la financiación de las acciones formativas.

Los capítulos siguientes incluyen disposiciones sobre la formación programada por las empresas (cap. II, arts. 9 a 18), la oferta formativa para trabajadores ocupados (cap. III, arts. 19 a 23) y para trabajadores desempleados (cap. IV, arts. 24 a 28), otras iniciativas de formación (cap. V, arts. 29 a 32) y, finalmente, el régimen de funcionamiento del sistema (cap. VI, arts. 33 a 38).

Asimismo, cabe destacar la disposición adicional cuarta, que regula la financiación de la formación para nuevas funciones encomendadas a los agentes sociales, y la disposición derogatoria única, que abroga expresamente, entre otros, el Real decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo y el artículo 2.1.k del Real decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional. Por último, la disposición final primera invoca los artículos 149.1.7 y 149.1.13 CE como títulos competenciales que habilitan al Estado para dictar el Real decreto; la disposición final cuarta contiene la habilitación para el desarrollo reglamentario de la norma, y la disposición final quinta establece la entrada en vigor de la misma el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

2. Como hemos visto, el Real decreto tiene sus antecedentes más inmediatos en el Real decreto ley 4/2015 y en la Ley 30/2015. Ambos han sido objeto de dictamen de este Consell (DCGE 8/2015, de 4 de junio, y 17/2015, de 22 de octubre, respectivamente) y, respecto a la última, también ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional (STC 81/2017, de 22 de junio).

En cuanto al contexto normativo, estatal y autonómico, en el ámbito material de la formación profesional para el empleo en el que se insiere el Real decreto, en aras de la brevedad nos remitimos a la exposición contenida en el fundamento jurídico primero de los mencionados dictámenes 8/2015 y 17/2015.

No obstante, a lo que ya afirmamos en su momento debemos añadir, respecto a Cataluña, la Ley 13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña, que ha derogado la Ley 17/2002, de 5 de julio, y ha incorporado como objetivo, entre otros, el facilitar la cooperación y coordinación entre el sistema de formación y de cualificación profesionales y el sistema de empleo, a fin de mejorar la formación de los trabajadores y favorecer la inclusión o la permanencia en el mercado laboral (art. 1.h).

Por su parte, debe también hacerse mención de la Ley 10/2015, de 19 de junio, de formación y cualificación profesionales, que define el sistema de formación y cualificación profesionales de Cataluña como marco integrado de la formación profesional (tanto inicial como ocupacional) y de los servicios que le son inherentes de información, orientación y acreditación de las competencias profesionales (art. 1.2).

Finalmente, en aplicación de la disposición final sexta, apartado tercero, de la Ley catalana 10/2015, se ha adoptado el I Plan de acreditación y cualificación profesionales de Cataluña 2016-2018, que da cumplimiento a lo establecido por las directrices fijadas en el Acuerdo GOV/49/2016, de 26 de abril.

3. La solicitud de dictamen cuestiona diversos preceptos del RD 694/2017, partiendo de la base de que se encuadran en la materia laboral y que, por lo tanto, están delimitados por los títulos competenciales de los artículos 149.1.7 CE y 170.1 EAC. A tal efecto, expone la distribución competencial en dicho ámbito, recordando que la regla general es el ejercicio de las competencias ejecutivas por parte de las comunidades autónomas y que el Estado solo puede asumirlas excepcionalmente y cuando resulte imprescindible, en la medida en que ya dispone de una competencia normativa plena que le permite regular con detalle todo aquello que considere oportuno.

Así, en consonancia con las dudas que plantea, el escrito de petición agrupa los preceptos en dos bloques. Sin perjuicio de que más adelante los examinemos con detenimiento con ocasión de su análisis singularizado, en cuanto al primero (arts. 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2, y disposición adicional cuarta, apdo. 1), alega que «se ignora lo establecido en la jurisprudencia constitucional y sigue reservándose a favor del SPEE la realización de determinadas funciones de naturaleza ejecutiva, en detrimento de su realización por los Servicios Públicos de empleo autonómicos competentes». En concreto, considera que, entre otras, el Estado no ha tenido en cuenta la reciente STC 81/2017, que declara la inconstitucionalidad del artículo 15.2 de la Ley 30/2015, por no respetar las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia laboral. De hecho, el Gobierno pone de manifiesto que impugnó este precepto de dicha Ley 30/2015 «tras haber intentado, infructuosamente, llegar a un acuerdo con el Gobierno del Estado a través de la Comisión Bilateral de cooperación Generalitat-Estado», precisamente con vistas a aplicar lo que ya había decidido otra resolución constitucional previa sobre la misma cuestión (STC 61/2015, de 18 de marzo), dictada en igual sentido que la mencionada Sentencia.

Respecto al segundo grupo (arts. 3.3, 8.2, 22.3 y 35.3), al que también nos referiremos ampliamente más adelante, la principal objeción que plantea el solicitante es que se trata de normas que remiten «a la regulación que se establezca en una Orden ministerial posterior, sin que quede suficientemente predeterminado el sentido de esta futura regulación, de modo que puede resultar lesionado el orden competencial al no contenerse ninguna salvaguardia ni indicación sobre la debida aplicación de la doctrina constitucional».

4. A fin de dar respuesta a los temas suscitados por la petición, dedicaremos el fundamento jurídico segundo a la exposición de la distribución constitucional y estatutaria de competencias en materia de formación profesional ocupacional en el ámbito laboral a la que hace referencia el Real decreto 694/2017 y el tercero, a la aplicación de este parámetro a los preceptos objeto de nuestra opinión consultiva, a fin de determinar si vulneran o no las competencias de la Generalitat.

Segundo. El marco constitucional y estatutario en lo referente a la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen, y tras exponer el contexto normativo en el que se inserta el RD 694/2017 y los motivos en los que se basa la solicitud, nos corresponde ahora determinar cuál es el título competencial prevalente de los que concurren en el ámbito de la formación profesional para el empleo, y exponer su respectivo régimen constitucional y estatutario.

Previamente, sin embargo, queremos manifestar que dicho ámbito competencial y material sobre el que se proyecta el Real decreto 694/2017 ha estado profusamente tratado por el Consell en los últimos años en varios dictámenes, si bien se ha puesto más énfasis en el análisis competencial de unos aspectos concretos respecto de otros en función del contenido de las disposiciones que en cada caso hemos examinado. Con ánimo ilustrativo, y dado que nos remitiremos a muchos de ellos o bien resumiremos la doctrina consultiva que allí se expone, citaremos los siguientes: DCGE 5/2012, de 3 de abril; 3/2013, de 26 de febrero; 5/2013, de 20 de junio; 26/2014, de 18 de diciembre; 8/2015; 17/2015, y, en último término, 4/2017, de 29 de junio.

Podemos avanzar también que, como hemos puesto de manifiesto en ocasiones anteriores, la jurisprudencia constitucional ha considerado que las políticas de formación para el fomento del empleo forman parte, con carácter general, de la competencia autonómica de ejecución de la legislación laboral, si bien dicha cuestión ha ido acompañada de una «elevada dosis de conflictividad competencial e institucional, con un resultado caracterizado por una reiterada falta de observancia por parte del Estado de la jurisprudencia en este ámbito, especialmente con respecto a la territorialización de los fondos destinados a los programas y acciones formativas en materia de fomento del trabajo (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3)» (DCGE 3/2013, FJ 3.2).

1. Como punto de partida, cabe recordar que, del mismo modo que hemos indicado en el fundamento jurídico anterior, la disposición final primera del Real decreto 694/2017 prevé expresamente que la norma se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.7 CE («[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas») y .13 CE («[b]ases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»). Por su parte, el artículo 170 EAC atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, tal como analizaremos posteriormente, y también la competencia compartida sobre «la ordenación de la actividad económica en Cataluña» y «el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica», que corresponde establecer al Estado (art. 152 EAC).

Dada la posible incidencia de dos títulos competenciales diferentes en el ámbito material de la formación profesional para el empleo, debe determinarse cuál es el prevalente y, a fin de llevar a cabo el encuadre competencial, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es fundamental basarse en el contenido y la finalidad de la regulación y, si procede, de los preceptos concretos cuestionados (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

De hecho, la imbricación entre los títulos competenciales en materia de legislación laboral y de planificación general de la actividad económica ha sido tratada, de forma destacada, entre otros, en los DCGE 5/2012 (FJ 3.1) y 3/2013 (FJ 3.2), y esta misma doctrina ha sido reproducida en el 8/2015 (FJ 2.1), antes referenciado. Nos remitimos a todos ellos, así como a la jurisprudencia constitucional que citan.

En el caso de la disposición que ahora nos ocupa, cabe tener en cuenta, como hemos dicho, que la norma que dictaminamos desarrolla la Ley 30/2015, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. El propio preámbulo del Real decreto dice textualmente, respecto a dicha Ley, que «tiene como objetivos estratégicos favorecer la creación de empleo estable y de calidad; contribuir a la competitividad empresarial; garantizar el derecho a la formación laboral; y ofrecer garantías de empleabilidad y promoción profesional de los trabajadores» (párr. cuarto). Asimismo, añade que «[e]sta transformación del Sistema de Formación Profesional para el Empleo permitirá, en un contexto de recuperación económica, contribuir a la competitividad empresarial y mejorar la empleabilidad y promoción profesional de los trabajadores. Se trata de ahondar en la nueva cultura del empleo en la que nuestro país está inmerso, garantizando el derecho a la formación permanente introducido en la reforma laboral de 2012» (párr. quinto).

Como consecuencia de lo anterior, no podemos negar la vinculación de la formación profesional no reglada con la economía y el hecho de que aquella haya sido definida como un concepto unitario en la medida de que trata «la capacitación para el desempeño de una profesión y el acceso al mercado laboral» (STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 4). Sin embargo, su unidad conceptual se desarrolla mediante formatos diferentes, en los que pueden incidir títulos competenciales distintos. Por el contrario, como la formación profesional no aparece especificada en la Constitución como título autónomo, habrá que cobijarla dentro de materias más amplias (DCGE 8/2015, FJ 2.1). Sin ir más lejos, el artículo 170.1.b EAC la incluye en el ámbito material de trabajo y relaciones laborales, al atribuir a la Generalitat la competencia sobre «[l]as políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, y también la gestión de las subvenciones correspondientes».

Siguiendo la evolución de la doctrina constitucional, tal como destacamos en los DCGE 26/2014 (FJ 4.1) y 8/2015 (FJ 2.1), el Tribunal, a partir de la STC 195/1996, de 28 de noviembre, habida cuenta de los cambios operados en la legislación laboral, amplió el contenido estricto de lo laboral e insertó la formación profesional ocupacional. Así, afirmó que «las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional» (FJ 5). En sentido similar, posteriormente, ha entendido que la formación profesional ocupacional, aunque tenga relación con el fomento del empleo, solo tangencialmente puede verificarse la repercusión económica de la misma (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7, y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7). Así, como recogimos en el DCGE 26/2014, «cuando los pronunciamientos se emiten sobre regulaciones que afectan a acciones y programas de formación profesional, aunque vayan dirigidos principalmente a trabajadores no ocupados y, por lo tanto, se inserten de manera natural en las políticas activas de fomento del empleo, la prevalencia que se acaba imponiendo es la de la competencia que otorga la plena capacidad normativa al Estado»; por lo tanto, la de la legislación laboral (DCGE 26/2014, FJ 4.1).

Por tanto, si bien puede haber aspectos de carácter económico en la regulación concreta, el título competencial previsto en el artículo 149.1.13 CE solo incidiría de forma específica y complementaria (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 3). Y, consiguientemente, el sistema de formación profesional ocupacional constituye una materia predominantemente laboral (STC 228/2012, de 29 de noviembre, FJ 3; 88/2014, FJ 3, y 198/2014, de 15 de diciembre, FJ 3). De este modo, el Tribunal afirmó que, desde la perspectiva material, las acciones de formación profesional consideradas «ni se refieren a ningún sector o subsector específico de la economía, ni tampoco, en sentido estricto, constituyen acciones de naturaleza económica, pues tienen como finalidad la capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores productivos» (STC 95/2002, FJ 7). Últimamente, la STC 81/2017 (FJ 2), dictada precisamente en relación con la mencionada Ley 30/2015, de la que, como sabemos, trae causa la regulación contenida en el Real decreto que dictaminamos, incardina la materia en el título competencial relativo a la legislación laboral, afirmando de forma nítida que «[a] los efectos de este proceso, debe en concreto tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 170.1.b) EAC», precepto que ya hemos enunciado anteriormente como título competencial de la Generalitat en materia laboral.

Este Consell ya descartó la aplicación del artículo 149.1.13 CE en el mencionado DCGE 8/2015 (FJ 2), sobre el Real decreto ley 4/2015, que dio lugar a la Ley 30/2015. Y, asimismo, en el caso que ahora nos ocupa, cabe hacerlo nuevamente. Efectivamente, como dijimos en aquella ocasión (FJ 2), las previsiones del Real decreto 694/2017 no constituyen acciones de naturaleza económica, dado que tienen como finalidad principal desarrollar la organización del sistema de formación profesional y facilitar la capacitación profesional de los trabajadores. De lo contrario, aunque su aplicación puede incidir en la eficiencia del mercado de trabajo mejorando su cualificación, la normativa examinada no responde a criterios puramente económicos ni tiene un impacto directo en la economía o en un subsector estratégico de la misma.

Así pues, por todo lo que hemos expuesto, debe encuadrarse el Real decreto globalmente considerado en el ámbito laboral, el cual analizaremos de forma sucinta a continuación.

2. En cuanto al régimen competencial en dicho ámbito, ha sido extensamente desarrollado en anteriores dictámenes, siendo los más recientes el DCGE 17/2015 (FJ 2.1) y el 4/2017 (FJ 2), a los que nos remitimos.

Solamente señalar que, tal como se ha puesto de manifiesto en el apartado anterior, el artículo 149.1.7 CE y el artículo 170 EAC son los que delimitan el reparto competencial en materia de trabajo y de relaciones laborales, y específicamente el apartado 1.b de este último, que atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en políticas activas de empleo, las cuales «incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo».

Respecto del alcance de la competencia laboral, nos basta con recordar que el Tribunal Constitucional ha interpretado que las competencias estatales en el ámbito laboral comprenden la integridad de la potestad normativa, y que corresponden con carácter general a las comunidades autónomas las funciones ejecutivas, salvo algunos supuestos en los que ha admitido, excepcionalmente, la centralización administrativa, siempre y cuando se den determinados requisitos justificativos (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

De acuerdo con dicho reparto, el Estado tiene atribuida la ordenación general de la materia laboral «sin que ningún espacio de regulación externa le quede a las Comunidades Autónomas», las cuales «únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia» (por todas, STC 88/2014, FJ 3, y la última STC 81/2017, FJ 2). Recordemos, en este sentido, que el artículo 112 EAC declara que corresponde a la Generalitat, además de la función ejecutiva, que incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública, la potestad reglamentaria de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

Como ya dijimos en el citado DCGE 26/2014, partiendo del reconocimiento de dicha capacidad reguladora plena del Estado, que persigue la finalidad de homogeneizar y de dotar de coherencia territorial el sector, al mismo tiempo también debe tenerse presente, como contrapunto, el necesario respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida en que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos en el artículo 170 EAC.

Igualmente, remarcábamos que así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional, cuando en su jurisprudencia ha indicado que la asunción de funciones ejecutivas por parte del Estado en el ámbito laboral deberá tener un carácter excepcional. Decíamos, entonces, en relación con esta posibilidad, que «la doctrina es claramente y persistentemente restrictiva, y la limita a determinadas situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública». Por lo tanto, añadíamos, solo «cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas». Y lo anterior siempre que se aporten argumentos que lo acrediten o justifiquen apropiada y suficientemente en la regulación o se desprenda de forma natural y sea congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate y, en todo caso, ciñéndose «a las facultades que no puedan ser salvadas por mecanismos alternativos que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario que atribuye con carácter general el ámbito ejecutivo en la materia a los poderes territoriales autonómicos» (FJ 4.1, citando, por todas, de la STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 5).

3. Llegados a este punto, debemos traer a colación la doctrina constitucional sobre el efecto supraterritorial de las competencias autonómicas, incluidas también las de naturaleza ejecutiva, ya que habrá que aplicarla sobre alguno de los preceptos del Real decreto 694/2017, solicitados por el Gobierno. En este sentido, ya dijimos en nuestro DCGE 17/2015 (FJ 2.1), entre otros, que la proyección del mencionado principio de territorialidad comporta que normalmente tiene por objeto situaciones o relaciones radicadas en el espacio de la comunidad autónoma, si bien en determinados supuestos se produce un efecto supraterritorial que es susceptible de trascenderla, sin que, por este motivo, los poderes competentes deban perder la titularidad (en el caso de Cataluña, ex art. 115 EAC). Dicho de otro modo, la supresión de la posibilidad de actuar, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, equivaldría a negarles una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, al mismo tiempo, un uso ilegítimo del mencionado principio como criterio delimitador de competencias fuera de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5, y 27/2014, FJ 4). No olvidemos que el propio Estatuto reconoce a la Generalitat, en los casos en que el objeto sobre el que pretende actuar tenga un alcance superior al de la comunidad autónoma, el ejercicio de sus competencias respecto a la parte situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración con otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por parte del Estado de las entidades afectadas (art. 115.2 EAC).

En esa misma línea, la más reciente jurisprudencia constitucional expresa que «la utilización de la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de titularidad de competencias al Estado en ámbitos reservados a las competencias autonómicas no está constitucionalmente proscrita», si bien añade a continuación que «tiene carácter excepcional, pudiéndose producir cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas, o bien cuando, además de tratarse de un fenómeno supraautonómico, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejecutada sobre él, ?siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad? [?] (STC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 2)» (STC 81/2017, FJ 3). Con mayor razón aboga a favor de esta excepcionalidad el hecho de que el Estado, en la medida en que dispone de la competencia normativa plena, puede regular la actividad administrativa de forma reglada y con un alto grado de detalle (ibidem, FJ 5).

En resumidas cuentas, y en lo que aquí nos interesa, la asunción de competencias, incluidas las ejecutivas, por parte del Estado, apelando a la supraterritorialidad, se convierte en una actuación caracterizada por la excepcionalidad, que no puede ampararse en una mera justificación formal, ya que, como ha insistido este Consell y ha reiterado la doctrina constitucional, la regla general es que las competencias ejecutivas correspondan a las comunidades autónomas cuando las tengan atribuidas en una determinada materia, conforme a la delimitación constitucional y estatutaria de competencias, como es el caso que nos ocupa.

4. Finalmente, llegados a este punto debemos referirnos también específicamente al parámetro relativo a la función subvencional proyectada sobre la materia que ahora tratamos, por el hecho de que una parte de los preceptos que critica la solicitud aluden a la actividad de fomento en el ámbito de la formación profesional para el empleo.

Como hemos señalado reiteradamente, y muy recientemente hemos recordado en nuestro DCGE 11/2017, de 19 de septiembre (FJ 2.2), la potestad subvencional no constituye en sí misma un título competencial autónomo ni puede actuar como instrumento atributivo de competencias, habida cuenta de que debe ajustarse al modelo de distribución que ordena la materia sobre la que proyecta el poder de gasto y, por lo tanto, debe ejercerse de manera respetuosa con dicho modelo. Así, en el caso que estamos examinando, resulta claro que la función ejecutiva de las políticas activas de empleo, que comprenden la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo, corresponde a la Generalitat, incluida la gestión de las subvenciones correspondientes, tal como prevé expresamente el artículo 170.1.b EAC. Y que, consiguientemente, por lo que ahora interesa, la actividad de fomento en este ámbito se rige por lo dispuesto en el artículo 114.4 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia para «la gestión de las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, incluyendo la tramitación y la concesión».

Sin embargo, siendo esta la regla general aplicable, cabe indicar que la jurisprudencia constitucional ha establecido una doctrina según la cual en determinadas situaciones excepcionales el Estado puede asumir la gestión de la actividad de fomento que con carácter ordinario corresponde a las comunidades autónomas. Tal como lo hemos ya reproducido en varias ocasiones en nuestros dictámenes, entre los que destacamos los DCGE 3/2013 (FJ 3) y 4/2017 (FJ 2), el cuarto supuesto de la actividad subvencional previsto en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, de 6 de febrero, ha validado que el Estado pueda atribuirse la función ejecutiva cuando el ejercicio de dicha función se vuelva imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas o bien para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio estatal. Una doctrina que el Tribunal ha ido reiterando sustancialmente hasta la fecha actual en todos los supuestos competenciales de la actividad de fomento en que, a priori, el Estado no dispone de competencias ejecutivas (véase, por todas y concretamente en el ámbito laboral, las STC 178/2015, de 7 de septiembre, FJ 3 a 5; 88/2014, FJ 6; 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7; 225/2012, de 29 de noviembre, FJ 4, y 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7).

En consecuencia, para que se admita la mencionada excepcionalidad, deben concurrir los siguientes requisitos: en una fase preliminar, la Generalitat ha de poder participar en el proceso de decisión por el que se adopta la opción de no territorializar los fondos (art. 114.5 EAC) y, en caso de que se opte por la gestión centralizada, esta debe estar convenientemente justificada desde un punto de vista material (STC 136/2009, de 15 de junio, FJ 4), así como también limitada a aquellas funciones y acciones concretas que de forma imprescindible requieran ser ejecutadas por los órganos estatales (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 4 a 7; 89/2012, de 7 de mayo, FJ 6 y 7, y 244/2012, FJ 7). Teniendo en cuenta, además, que cuando las comunidades autónomas solo disponen de la competencia de ejecución sobre una materia «deb[e] apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados». Y lo anterior con mayor motivo cuando, como en el presente caso, la competencia normativa completa del Estado respecto a la regulación del destino, las condiciones y la tramitación de las subvenciones ya garantiza la unidad de acción (STC 244/2012, FJ 5, con cita de la STC 111/2012, FJ 7).

Asimismo, sobre la inconstitucionalidad de la plasmación literal en las normas laborales, de manera meramente formalista o nominalista, de las circunstancias que, según la doctrina constitucional, justificarían la asunción de la gestión de la actividad subvencional por parte de la Administración estatal, nos hemos pronunciado expresamente en anteriores dictámenes. En síntesis, hemos afirmado que «la formulación de la mencionada regulación, con independencia del posterior desarrollo reglamentario, por sí misma, comporta una atribución genérica y general de funciones ejecutivas al SEPE, que resulta incompatible con el carácter tasado y, por lo tanto, excepcional, puntual y casuístico que exige la doctrina general». En efecto, una redacción de este tipo «descuida la formulación de la regla prevalente, que únicamente admite la centralización cuando haya sido imposible el fraccionamiento territorial mediante la fijación de puntos de conexión o el recurso a los mecanismos de colaboración que hagan compatible la consecución de la finalidad de las acciones formativas con el debido respeto de las capacidades autonómicas» (por todos, DCGE 26/2014, FJ 4.3).

Tercero. La aplicación del marco constitucional y estatutario a los preceptos del Real decreto 694/2017 solicitados

Una vez expuesto el objeto de dictamen y fijado el canon de constitucionalidad y estatutariedad sobre el que debe basarse nuestra opinión consultiva, en este fundamento jurídico examinaremos separadamente los preceptos que han sido objeto de la solicitud del Gobierno que, como hemos dicho anteriormente, son los siguientes: artículos 3.3; 8.2; 22.3; 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2; 35.3, y disposición adicional cuarta.1.

1. El artículo 3 RD 694/2017, titulado «Acciones formativas y áreas prioritarias», dispone, en su apartado tercero, que figurarán en el Registro estatal de entidades de formación, con la condición de acreditadas, aquellas entidades que impartan especialidades formativas dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad incluidas en el Catálogo de especialidades formativas y, con la condición de inscritas, las entidades que impartan especialidades formativas no dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad que estén incluidas en dicho Catálogo, así como las que deseen impartir formación profesional para el empleo distinta de las especialidades formativas previstas en el Catálogo.

El apartado concluye con el inciso siguiente: «[l]as Administraciones públicas competentes realizarán los procedimientos de acreditación e inscripción de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, en los términos que se establezca mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social».

En opinión del peticionario, la mención que contiene el precepto examinado al artículo 15 de la Ley 30/2015, sobre el que se ha pronunciado la STC 81/2017, «exige que la Orden ministerial [?] respete la competencia de ejecución autonómica decidida por el Alto Tribunal», de modo que entiende que el Real decreto debería recuperar la referencia a los registros autonómicos competentes y a su coordinación con el registro estatal, prevista en los apartados 1 y 5 de este precepto, respectivamente.

Así, el apartado 1 regula las entidades de formación que deben estar inscritas «en el correspondiente registro habilitado por la Administración Pública competente» o acreditadas «por la Administración Pública competente». Por su parte, el apartado 5 determina la obligación de coordinación de los registros habilitados por las administraciones públicas competentes con el Registro estatal de entidades de formación. Dicho registro, cuya creación y mantenimiento se confía al SEPE, debe estar coordinado, con una estructura común de datos, con los registros autonómicos, así como incorporar la información que estos le proporcionen (art. 20.4 Ley 30/2015).

En el caso de Cataluña, las entidades que quieran impartir acciones de formación profesional para el empleo deberán estar inscritas o acreditadas en el Registro de centros y entidades de formación profesional para el empleo, gestionado por el Servicio de Empleo de Cataluña (arts. 33 y siguientes del Decreto 182/2010, de 23 de noviembre, de ordenación de la formación profesional para el empleo en Cataluña). Los requisitos y el procedimiento para su inscripción y/o acreditación en el Registro se establecen mediante una orden del departamento con competencias en materia de formación profesional para el empleo, por mandato del artículo 35.3 del Decreto 182/2010.

Pues bien, dado el reproche de la solicitud del Gobierno que entiende que el Real decreto debería recuperar la referencia a los registros autonómicos competentes y a su coordinación con el registro estatal, prevista en el artículo 15.1 y .5 de la Ley 30/2015, respectivamente, cabe subrayar que, en todo caso, conforme a los principios constitucionales de legalidad y jerarquía normativa (art. 9.3 CE), el Real decreto 694/2017 está sometido a las previsiones legales que le sean aplicables y, en particular, a la Ley 30/2015, a la que desarrolla. En este sentido, el hecho de que el Real decreto 694/2017 no haga una referencia expresa a los registros autonómicos no constituye, en sí misma, una cuestión que pueda comportar una vulneración del orden competencial. Tal como hemos señalado en nuestra doctrina consultiva, la hipótesis de una eventual vulneración del principio de jerarquía normativa no es una cuestión que deba ser resuelta por el Tribunal Constitucional en un conflicto de competencia (DCGE 26/2015, de 29 de diciembre, FJ 3.5.B).

En todo caso, debe entenderse que la referencia del último inciso del artículo 3.3, que hemos transcrito, a los procedimientos de acreditación e inscripción de las entidades de formación de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 30/2015 no excluye los registros que hayan creado a este efecto las comunidades autónomas, en el ejercicio de sus competencias de ejecución en materia laboral (art. 149.1.7 CE).

Una cuestión diferente es la remisión que efectúa el mismo inciso al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social a fin de que, mediante la correspondiente orden, regule los términos de los indicados procedimientos de acreditación e inscripción.

Por lo que ahora interesa, y a título ilustrativo, el artículo 35.3 del Decreto 182/2010, antes mencionado, atribuye al departamento con competencias en materia de formación profesional para el empleo, mediante orden, el establecimiento de «los datos necesarios de los centros y entidades de formación para proceder a su inscripción y/o acreditación en el Registro, el soporte y tratamiento de estos datos y los requisitos y procedimiento para la inclusión en el mismo de los centros y entidades de formación».

En este sentido, cabe recordar que la organización y el establecimiento de los procedimientos de acreditación e inscripción son competencias instrumentales y de naturaleza ejecutiva, que corresponden a la administración laboral titular del registro, en este caso, la Generalitat.

Por tanto, la previsión de que la orden ministerial regule los términos en los que deben realizarse dichos procedimientos podría suponer, si va más allá de aspectos normativos y afecta al ejercicio de competencias de naturaleza ejecutiva, un menoscabo de las funciones de organización procedimental de acreditación e inscripción en el registro autonómico, en cuanto a las entidades de formación profesional sobre las que la Generalitat proyecta su actuación.

En efecto, la orden ministerial cuestionada no puede incidir en cuestiones relativas al ejercicio de la potestad reglamentaria de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica (en este caso, respecto a los procedimientos de acreditación e inscripción), ya que en caso contrario comportaría la mencionada invasión competencial.

De conformidad con estos argumentos, así interpretado, el apartado 3 del artículo 3 del Real decreto 694/2017, en el inciso «en los términos que se establezca mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social», no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 170.1 EAC.

2. El artículo 8 RD 694/2017, relativo a la financiación de las acciones formativas, prevé, en su apartado segundo, que, cuando las administraciones públicas competentes opten por aplicar el régimen de concesión de subvenciones, de entre las diferentes formas de financiación previstas, estas se regirán por las bases reguladoras que se establezcan mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Así, dispone que dichas bases resultarán de aplicación a las distintas administraciones competentes en la gestión de los fondos para la formación profesional para el empleo y contemplarán, además de las previsiones contenidas en el artículo 6.8 de la Ley 30/2015, la regulación de los siguientes aspectos:

«a) Requisitos y obligaciones de los beneficiarios.

b) Solicitudes.

c) Instrucción del procedimiento de concesión y órgano colegiado.

d) Criterios para el otorgamiento y cuantificación de la subvención.

e) Módulos económicos, costes financiables y criterios de imputación.

f) Resolución de concesión.

g) Comunicación de inicio y ejecución de la actividad subvencionada.

h) Justificación y pago de la subvención, incluida la previsión del régimen de concesión y justificación de las subvenciones a través de módulos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre.

i) Solicitud, selección y obligaciones de los participantes.

j) Incumplimientos y reintegros.»

A) El Gobierno considera que la regulación expuesta es «exhaustiva y detallada» y, dada la descripción del contenido funcional de la competencia autonómica en materia laboral afirmada en la STC 81/2017, de constante referencia, advierte que «resulta preciso que la Orden ministerial [?] respete este ámbito competencial».

De acuerdo con lo previsto en el artículo 6.8 de la Ley 30/2015, al que hace referencia expresa el precepto dictaminado, se establecerán reglamentariamente las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones públicas, de aplicación a las distintas administraciones competentes en la gestión de la totalidad de los fondos para la financiación del sistema de formación profesional para el empleo previstos en el artículo 6.1 de la Ley 30/2015. La remisión reglamentaria también se extiende a los mecanismos de justificación y pago de las cuantías a que se refiere el apartado 7 del propio artículo, relativo a las acciones formativas dirigidas a la capacitación para el ejercicio de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social.

Igualmente, este mismo artículo 6.8 determina ciertos contenidos que podrán incluir las bases reguladoras (como los anticipos de fondos antes del inicio de la actividad formativa) y otros que se proscriben (criterios de concesión de las subvenciones que impliquen la reserva de actividad para determinadas entidades así como otros criterios ajenos a aspectos de solvencia técnica y financiera). Por último, se somete la gestión de los fondos a los principios del capítulo II de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

B) A fin de examinar la validez constitucional y estatutaria del artículo 8.2 RD 694/2017 y dado el contenido de la petición de dictamen, centraremos la atención en su segundo párrafo, donde se detallan los aspectos que, además de las previsiones contenidas en el artículo 6.8 de la Ley 30/2015, también deberán prever las bases reguladoras para la financiación de las acciones formativas que resultan de aplicación para las diferentes administraciones públicas competentes en la gestión de los fondos.

Sobre el alcance de la competencia en materia laboral, en el fundamento jurídico anterior hemos recordado que la jurisprudencia constitucional ha interpretado que corresponde al Estado la integridad de la potestad normativa, y que corresponden con carácter general a las comunidades autónomas las funciones ejecutivas, salvo algunos supuestos en los que ha admitido, con carácter excepcional y siempre y cuando se cumplan determinados requisitos, que pueda producirse la centralización administrativa de dichas competencias ejecutivas (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

Así, deberá delimitarse cuando el contenido de la norma examinada y el de la remisión que esta prevé forman parte de la potestad normativa reservada al Estado ex artículo 149.1.7 CE y cuando, por el contrario, se integran en el ejercicio de las competencias ejecutivas que pertenecen a la Generalitat ex artículos 114.4 y 170.1 EAC.

A fin de plantear la aplicación de esta distinción de funciones en el caso que nos ocupa, es conveniente recordar que, de acuerdo con las reglas interpretativas establecidas por la doctrina jurisprudencial en materia laboral, la reciente STC 81/2017 ha dispuesto que la competencia de la Generalitat en dicho ámbito material «no sólo comprende la actividad ejecutiva derivada de la aplicación de las normas estatales, tanto leyes como reglamentos, sino también la que procede de los reglamentos internos de organización de los servicios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 95/2002, de 25 de abril, FJ 9, y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) necesarios para ello y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución así como, en general, ?el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales? (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3; doctrina reiterada, entre otras, en las SSTC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4, y 27/2014, de 13 de febrero, FJ 3)» (FJ 2).

Asimismo, por lo que ahora interesa, en el terreno de la actividad subvencional aplicado al ámbito de las competencias en materia laboral, resulta relevante recurrir a la STC 37/2013, de 14 de febrero, dictada con ocasión de un caso de subvenciones públicas mediante contratos programa para la formación de trabajadores. En la argumentación utilizada por el Tribunal se lleva a cabo una distinción entre la regulación de las subvenciones, que corresponde al Estado, y su gestión, que se integra en la esfera competencial autonómica, «independientemente del supuesto de la STC 13/1992, de 6 de febrero, en que se encuadre» (STC 37/2013, FJ 5), distinción que fundamenta en la jurisprudencia establecida, entre otras, en las STC 173/2012, de 15 de octubre, FJ 7, y 226/2012, de 29 de noviembre, FJ 5, que resolvieron conflictos positivos de competencia respecto de ayudas en materia de asistencia social. Dicha disociación entre regulación y gestión también fue utilizada por nuestro DCGE 14/2012, de 18 de septiembre (FJ 3), y, recientemente, por el DCGE 4/2016, de 2 de agosto (FJ 3).

En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia utilizada por la STC 37/2017, el Tribunal ha considerado que la regulación de los «aspectos centrales del régimen subvencional» incluye el objeto y finalidad de las ayudas, su modalidad técnica, los beneficiarios y requisitos esenciales de acceso, mientras que resta dentro de la competencia autonómica «lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos» (STC 226/2012, FJ 5).

Vista, pues, la anterior jurisprudencia constitucional, cabe examinar si los aspectos enunciados en el segundo párrafo del artículo 8.2 RD 694/2017, desde su letra a hasta la j, así como su futuro desarrollo mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, afecta a las facultades de la Generalitat de gestión y autoorganización de sus servicios.

Al respecto debemos concluir, en primer lugar, que: la regulación de los requisitos y las obligaciones de los beneficiarios (letra a); los criterios para el otorgamiento y cuantificación de la subvención (letra d); los módulos económicos, costes financiables y criterios de imputación (letra e), y las obligaciones de los participantes (letra i) constituyen aspectos de carácter normativo que exigen una regulación específica que, por esta razón, deben ser considerados como una actividad normativa cuya competencia corresponde al Estado.

Por el contrario, y en segundo lugar, las solicitudes (letra b); la instrucción del procedimiento de concesión y órgano colegiado (letra c); la resolución de la concesión (letra f); la comunicación de inicio y ejecución de la actividad subvencionada (letra g); la justificación y el pago de la subvención, incluida la previsión del régimen de concesión y la justificación de las subvenciones a través de módulos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 30/2015 (letra h), como también la solicitud y selección de los participantes (letra i), y el incumplimiento y reintegro (letra j) forman parte de la actividad ejecutiva que se deriva de la aplicación de las normas estatales, tanto de dicha Ley 30/2015 como de la normativa interna de la Generalitat prevista en el Decreto 182/2010, también citado, que resulta necesario para la regulación de la propia competencia funcional de ejecución.

En consecuencia, el apartado 2 del artículo 8 RD 694/2017, en sus letras b, c, f, g, h, i (esta última en relación con la solicitud y selección de los participantes) y j vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia laboral ex artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC.

3. El artículo 22 RD 694/2017 regula los programas de cualificación y reconocimiento profesional, a través de los cuales las administraciones públicas competentes favorecerán que los trabajadores ocupados y desempleados avancen y completen su cualificación profesional mediante procedimientos que evalúen y acrediten las competencias profesionales alcanzadas por la experiencia laboral y que combinen el reconocimiento de las competencias mencionadas, de conformidad con lo establecido en el Real decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, con una oferta de formación modular para la obtención de certificados de profesionalidad (art. 22.1).

La solicitud cuestiona el apartado tercero del mencionado artículo 22, que remite a una futura orden del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el desarrollo de un procedimiento de acceso «ágil y permanente» de los trabajadores a los referidos programas, dado que no contiene ninguna referencia a la intervención de las comunidades autónomas aunque les corresponde el ejercicio de las «competencias procedimentales de ejecución». Así, en palabras del peticionario, «se echa en falta una regulación parecida a la establecida en el RD 1224/2009, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, que, en su artículo 21.1 b) relativo a la organización del procedimiento, deja un margen a la actuación autonómica, y que, en su artículo 22.2 referido a la gestión, establece: ?Las administraciones competentes garantizarán la implantación y desarrollo del procedimiento en su ámbito de competencia?».

Para llevar a cabo el encuadre del apartado 3 de este artículo 22, cabe tener en cuenta que su habilitación legal se encuentra en el artículo 10.1 de la Ley 30/2015 que, en su último inciso, establece lo siguiente: «[a]simismo, con el fin de incentivar y facilitar la participación y el acceso de los trabajadores ocupados a la oferta formativa dirigida a la obtención de los certificados de profesionalidad, las Administraciones competentes desarrollarán programas de cualificación y reconocimiento profesional procurando, para ello, una oferta de formación modular que favorezca la acreditación parcial acumulable, así como los procedimientos que permitan un reconocimiento efectivo de las competencias adquiridas por la experiencia laboral».

Como acabamos de señalar, el reproche competencial que el Gobierno formula en su argumentación cita el RD 1224/2009, que tiene por objeto establecer el procedimiento y los requisitos para la evaluación y acreditación «de las competencias profesionales adquiridas por la experiencia laboral» o por vías no formales de formación. En cambio, es conveniente precisar que el artículo 22.3 RD 694/2017 ahora concernido, no hace referencia exactamente al mismo tipo de procedimiento, sino a otro: más concretamente, al procedimiento para acceder a los «programas de cualificación y reconocimiento profesional [?], que combinen el reconocimiento de las competencias [?] con una oferta de formación modular para la obtención de certificados de profesionalidad» (art. 22.1 RD 694/2017). Sin embargo, consideramos que dicha observación formulada por el Gobierno lo que pretende es poner de relieve, comparando dos procedimientos parecidos, que en el que ahora se dictamina y a diferencia del otro, no se prevé una participación de la comunidad autónoma en virtud de su competencia de ejecución.

No obstante, en opinión de este Consell, lo que a efectos de este Dictamen presenta relevancia competencial es que la Ley 30/2015 se refiere, como sujeto activo y de forma genérica, a las «Administraciones Públicas competentes» que desarrollarán estos programas de cualificación y reconocimiento profesional. Mientras que, por el contrario, el artículo 22.3 RD 694/2017, que desarrolla las prescripciones de dicha Ley respecto a esta cuestión, limita a una futura orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el desarrollo de un procedimiento de acceso ágil y permanente de los trabajadores a dichos programas de cualificación y reconocimiento profesional. Es decir, en el último supuesto, el establecimiento de dicho procedimiento corresponde a un órgano de la Administración del Estado, excluyendo, de este modo, la participación de las administraciones autonómicas.

A la vista de la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva citadas en el fundamento jurídico anterior, resulta evidente que la regulación del mencionado procedimiento, que responde a los objetivos de agilidad y permanencia, debe formar parte de las competencias ejecutivas de la Generalitat para articular el servicio como considere más oportuno, en su caso a través de «reglamentos internos de organización de los servicios necesarios, de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 81/2017, FJ 2, y DCGE 17/2015, FJ 2.1). Por tanto, se tratará de un procedimiento de carácter interno para organizar el servicio que permita el acceso a los programas de cualificación y reconocimiento en el ámbito de la Administración laboral catalana que, consiguientemente, no produce efectos frente a terceros.

De acuerdo con lo anterior, consideramos que el apartado 3 del artículo 22 RD 694/2017 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia laboral (art. 170.1 EAC).

4. El artículo 23 RD 694/2017 regula la formación para trabajadores autónomos y de la economía social, los cuales podrán participar en los programas de formación sectoriales y transversales, dirigidos a desarrollar acciones formativas de interés general para un determinado sector y satisfacer necesidades específicas del mismo (art. 20) o bien a obtener competencias transversales a varios sectores de la actividad económica que deben ser objeto de atención prioritaria para dar respuesta a las tendencias identificadas y favorecer la empleabilidad y movilidad intersectorial de los trabajadores (art. 21), respectivamente.

A) En lo que ahora respecta, el Gobierno cuestiona su apartado 3, que dispone que la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (FUNDAE) contemplará una partida específica dentro de su presupuesto de funcionamiento para la financiación de las funciones que le atribuye el apartado 2 del mismo artículo, que son la «detección de necesidades formativas, así como el diseño, programación y difusión de las acciones formativas respecto de la formación dirigida a los trabajadores autónomos y de la economía social». Según este último apartado, las actuaciones indicadas las deberá llevar a cabo la FUNDAE con «la participación de las organizaciones intersectoriales representativas de autónomos y de la economía social, así como aquellas con suficiente implantación en el correspondiente ámbito de actuación».

A continuación, el segundo párrafo del apartado 3 establece que:

«El Patronato de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, a propuesta de su Gerente y previo informe de la Comisión Estatal de Formación para el Empleo, establecerá los criterios del procedimiento para la financiación de las actividades mencionadas en el apartado anterior, así como los plazos y obligaciones de información que deban cumplir las organizaciones señaladas asimismo en el apartado anterior, a efectos de obtener la misma. Estos criterios deberán tener en cuenta la complejidad de las actividades a realizar, el número de personas y su tiempo de dedicación.»

La solicitud de dictamen considera que la norma explicitada prevé una partida presupuestaria específica de la FUNDAE para la financiación de los programas de formación sectoriales y transversales, al mismo tiempo que atribuye al patronato de dicha Fundación actuaciones sobre el procedimiento y la gestión de la mencionada partida presupuestaria. En este sentido, la petición alega que la simple referencia a programas sectoriales y transversales no basta para centralizar dicha actividad de fomento, en la medida en que los beneficiarios de la formación son trabajadores autónomos y de la economía social que se sitúan en un ámbito territorial determinado. Por tanto, concluye que no hay ningún impedimento para que el Estado establezca los correspondientes puntos de conexión, se territorialicen las ayudas y estas las gestionen las comunidades autónomas, con la condición de que la FUNDAE establezca los criterios de reparto y las obligaciones de información que sean procedentes.

Antes de entrar a examinar si la previsión del artículo 23.3 RD 694/2017 se ajusta al parámetro expuesto en el fundamento jurídico anterior, resulta de utilidad efectuar algunas consideraciones sobre la naturaleza y funciones de la FUNDAE.

Así, según el artículo 25 de la Ley 30/2015, la Fundación es un órgano del sector público estatal, cuyo patronato está constituido por la Administración general del Estado, por las comunidades autónomas y por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas (apdo. 1). En cuanto a sus actividades, que, según declara, se llevan a cabo en el ámbito de las competencias del Estado (apdo. 2), están consignadas en el artículo 36 del Real decreto objeto de dictamen. En todo caso, la FUNDAE actúa como entidad colaboradora y de soporte técnico del Servicio Público de Empleo Estatal en materia de formación profesional para el empleo.

De acuerdo con el precitado artículo 36, corresponde a la FUNDAE, entre otras, la actividad de «l) [f]inanciar y colaborar con las actividades desarrolladas por las organizaciones y entidades previstas en el artículo 10.2 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, de acuerdo con lo previsto en los artículos 23.3 y 37.3».

A la vista de dicho contexto, lo que dispone el artículo 23.3 RD 694/2017 es que la FUNDAE tendrá asignada, en su presupuesto de gastos, una partida específica para financiar la actividad de participación de las organizaciones intersectoriales representativas de autónomos y de la economía social (así como las que tengan suficiente implantación en el correspondiente ámbito de actuación), mediante la cual estas colaboran con la Fundación en la tarea de detección de las necesidades formativas de los trabajadores autónomos y de la economía social.

Ciertamente, no se trata propiamente de una subvención destinada a financiar programas de formación profesional, como parece que se desprende de la posición mantenida por la solicitud del Gobierno. En realidad, nos encontramos en un estadio previo de detección de necesidades formativas, para después configurar la oferta, que en este caso se traducirá en programas denominados transversales y sectoriales. Se trata, pues, de ayudas a organizaciones que están colaborando con la FUNDAE en las funciones del apartado 2 del artículo 23, que se incorporarán a una partida específica de su presupuesto de financiación.

B) Pero la cuestión que debe resolverse, desde la perspectiva competencial, es si la detección de necesidades formativas, el diseño, la programación y la difusión corresponde a la FUNDAE o no, incluso cuando las organizaciones intersectoriales representativas de autónomos y de la economía social con que colabora en estas tareas sean de ámbito territorial autonómico.

Según ello, iniciamos el examen por el apartado 2 del artículo 23 del Real decreto, aunque no ha sido expresamente invocado en la solicitud del Gobierno, dada su conexión con el precepto que nos ocupa. Así, las actuaciones de programación, planificación y difusión de la formación profesional de los llamados programas transversales y sectoriales, atribuidas por este apartado 2 a la FUNDAE, tienen, debido a su propia naturaleza, carácter netamente ejecutivo y, por tanto, entendemos que corresponden a la Generalitat cuando colabore en las mencionadas tareas con organizaciones intersectoriales que tengan un ámbito de actuación autonómico. El hecho de que tanto el artículo 25 de la Ley 30/2015 como el artículo 36 RD 694/2017 establezcan que la FUNDAE, como órgano público del Estado, ejerce sus funciones en el ámbito de las competencias de este último, no obsta la vulneración competencial que se deriva del precepto. Ni tampoco lo hace el hecho de que las comunidades autónomas participen en el patronato de la FUNDAE. Dicha participación no puede alterar en ningún caso el ejercicio de la competencia ejecutiva de la Generalitat ni tampoco puede ser motivo para que la misma se desplace en favor del Estado.

Tal como hemos recogido en el fundamento jurídico anterior, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva (DCGE 26/2014, FJ 4.1, citando, por todas, la STC 27/2014, FJ 5), la asunción de funciones ejecutivas por parte del Estado en el ámbito laboral debe tener un carácter excepcional. La doctrina es clara y persistentemente restrictiva, y «la limita a determinadas situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública». Y, por consiguiente, solo «cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas».

No es este el caso de las actividades de naturaleza ejecutiva en materia laboral que son atribuidas por el Real decreto a la FUNDAE (detección de necesidades formativas, diseño, programación y difusión de las acciones formativas), sin distinción por el ámbito territorial de actuación de las organizaciones destinatarias de las ayudas y sin que aparezcan o se aporten argumentos que acrediten o justifiquen la centralización o que impidan que dichas competencias puedan ser ejercidas por la vía de los mecanismos de colaboración o cooperación.

Asimismo, la atribución efectuada por el apartado 3, párrafo segundo, a la Fundación de la competencia para determinar los criterios del procedimiento para la financiación de las actividades antes mencionadas, así como la fijación de los plazos y obligaciones de información que deberán cumplir indistintamente todas las organizaciones señaladas, afectan claramente a la ordenación funcional de la competencia ejecutiva de la Generalitat (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

En consecuencia, el apartado 2 y el apartado 3, en su párrafo segundo, del artículo 23 del Real decreto 694/2017 vulneran las competencias ejecutivas de la Generalitat (art. 170.1 EAC).

5. El artículo 28 RD 694/2017 se refiere a los programas formativos que incluyen compromisos de contratación. De acuerdo con la regulación que se contiene, «[p]odrán ser objeto de financiación [?] las acciones formativas dirigidas a trabajadores desempleados que incluyan compromisos de contratación, mediante subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva por la Administración Pública competente a las empresas o entidades que adquieran para sí mismas el citado compromiso de contratación» (apdo. 1).

El solicitante requiere nuestra opinión consultiva respecto del último párrafo del apartado 1 de este artículo, que establece que:

«La competencia para su concesión corresponderá al órgano o entidad competente de la respectiva comunidad autónoma, salvo en los supuestos en que los compromisos de contratación se adquieran por empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una comunidad autónoma o entidades de ámbito estatal, y requieran movilidad geográfica de sus trabajadores, en cuyo caso la competencia será del Servicio Público de Empleo Estatal.»

En concreto, el escrito critica que la regla general que atribuye la competencia de gestión de las subvenciones a las comunidades autónomas se exceptúe cuando se trate «de empresas con centros de trabajo en más de una comunidad autónoma o entidades de ámbito estatal y que requieran movilidad geográfica, en los que la competencia se atribuye al SPEE». A estos efectos, el Gobierno recuerda que «en la STC 81/2017 el Tribunal ha declarado inconstitucional y nula esta reserva de funciones ejecutivas a favor del SPEE que se contenía en el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, declarando que los criterios relativos a la supraterritorialidad y a la movilidad geográfica de los trabajadores no pueden justificar el cambio del orden competencial constitucional y estatutariamente establecido». Por lo tanto, concluye que «la competencia relativa a la concesión y gestión de estas ayudas pertenece en todos los casos a las Comunidades Autónomas competentes, sin perjuicio de que deban aplicar la regulación de dicho artículo».

Entrando ya en el examen del precepto dictaminado, cabe remarcar que las beneficiarias de las subvenciones que se están examinando son las empresas o entidades que adquieran para sí mismas el compromiso de contratación. Asimismo, podrán serlo también las entidades de formación acreditadas y/o inscritas al amparo del artículo 15 de la Ley 30/2015, en cuyo caso podrán asumir el compromiso de contratación mediante acuerdos o convenios con otras empresas que efectuarán la contratación. Estas últimas, serían, recordémoslo, las entidades de formación, públicas y privadas, inscritas en el registro habilitado por la administración pública competente a fin de poder impartir cualquiera de las especialidades incluidas en el Catálogo de especialidades formativas, comprendiendo las que imparten formación profesional para el empleo dirigido a la obtención de certificados de profesionalidad.

En este sentido, y en la medida en que el artículo 28 RD 694/2017 desarrolla y conecta con el artículo 15 de la Ley 30/2015, interpretamos que los argumentos sobre la excepcionalidad de la centralización de las competencias ejecutivas, invocados por la STC 81/2017, a la que hace referencia la solicitud son trasladables, en esencia y salvadas las diferencias, a la actividad de fomento que ahora nos concierne. En efecto, debemos precisar que el objeto de la Sentencia ahora mencionada son diversas actividades administrativas ejecutivas (acreditación e inscripción de entidades de formación) y no subvenciones en materia de formación profesional.

Por consiguiente, hay que insistir, tal como hemos expresado en el fundamento jurídico anterior, en que el impedimento de actuar a través del ejercicio de competencias ejecutivas, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de los límites territoriales de una comunidad autónoma, equivaldría a negar una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, al mismo tiempo, un uso ilegítimo del principio de supraterritorialidad como criterio delimitador de competencias fuera de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, FJ 5, y 27/2014, FJ 4). Sobre este particular, no puede ignorarse que el propio Estatuto reconoce a la Generalitat, cuando el objeto sobre el que pretende actuar tenga un alcance superior al de la comunidad autónoma, el ejercicio de sus competencias respecto de la parte situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración con el resto de entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por parte del Estado de las entidades afectadas (art. 115.2 EAC).

Cabe indicar que en la STC 81/2017 (FJ 6) se trata también otro precepto, que no se declara inconstitucional y que atribuye al SEPE la competencia ejecutiva de programación, gestión y control de los programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una comunidad autónoma y requieran la intervención de aquel para garantizar una acción coordinada y homogénea (art. 24.2.b Ley 30/2015). En este supuesto, el Tribunal, a pesar de reconocer que esta norma podría, eventualmente, transformar la excepción en regla general y normalizar que dicho órgano estatal asuma habitualmente las competencias ejecutivas en este ámbito (incluida la gestión de las ayudas), considera que debe esperarse a ver como se plasman las circunstancias o criterios previstos en las disposiciones que reglamenten en el futuro las indicadas acciones formativas y examinar entonces si concurren las circunstancias que justificarían que el SEPE gestionase la actividad subvencional (en el mismo sentido, STC 22/2014, FJ 7; 88/2014, FJ 6, o 178/2015, FJ 6).

En cualquier caso, y de forma contraria a la doctrina constitucional expuesta, en otros supuestos parecidos al que se acaba de describir, este Consell ha concluido reiteradamente que se trata de preceptos inconstitucionales (DCGE 3/2013, 26/2014, 8/2015 y 17/2015). Así, por todos, siguiendo el DCGE 26/2014 (FJ 4.3), al que nos hemos referido en el fundamento jurídico anterior, una norma como la que ahora se dictamina «descuida la formulación de la regla prevalente» y, en lo que ahora interesa, efectúa una alusión nominal a la supraterritorialidad (centros de trabajo en más de una comunidad autónoma y movilidad geográfica) como regla general para prever la gestión unificada de las subvenciones por parte del SEPE. Consiguientemente, se trata de una «cláusula de salvaguardia nominalista» y de carácter formal, que el legislador incorpora a la literalidad del texto a modo de justificación, que «resulta incompatible con el carácter tasado y, por lo tanto, excepcional, puntual y casuístico que exige la doctrina general», con independencia, según nuestra opinión, de cómo se desarrolle posterior y reglamentariamente.

Además, debe tenerse en cuenta que, en el caso que nos ocupa y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional antes mencionada (STC 81/2017, FJ 5, y DCGE 17/2015, FJ 2), la imprescindible coordinación que permitiría al Estado asumir competencias ejecutivas de las comunidades autónomas en esta materia no queda justificada en modo alguno. Y ello es así porque, como hemos dicho, la potestad normativa plena de la que goza el Estado en materia laboral ex artículo 149.1.7 CE ya le permite alcanzar dicha coordinación sin la necesidad de privar a las comunidades autónomas de ejercer sus competencias ejecutivas en la gestión de las subvenciones estatales examinadas y que corresponden a la Generalitat de forma ordinaria (art. 114.4 EAC).

Sin embargo, y a tenor de las consideraciones sobre el párrafo cuarto del apartado primero del artículo 28, debe excluirse de la conclusión anterior la aplicación de la norma a las entidades de ámbito estatal.

En consecuencia, el párrafo cuarto del artículo 28, apartado 1, del RD 694/2017, salvo en su aplicación a las entidades de ámbito estatal, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC.

6. El artículo 32 RD 694/2017 se refiere a otras iniciativas de formación objeto de financiación en el marco del Real decreto, como son la formación profesional para el empleo de las personas en situación de privación de libertad y la de los militares de tropa y marinería que mantienen una relación de carácter temporal con las fuerzas armadas. Dicha formación se regirá por los convenios que se establezcan entre las instituciones públicas competentes, para cuya financiación es de aplicación el régimen de concesión directa (apdo. 1).

El apartado 2 del artículo, que es el expresamente cuestionado por la solicitud, establece que:

«La programación, gestión, seguimiento y control de estas iniciativas de formación corresponderán al Servicio Público de Empleo Estatal, salvo en el supuesto de comunidades autónomas que hayan asumido competencias en materia penitenciaria. En este caso, las comunidades autónomas financiarán la gestión de la iniciativa de formación profesional para el empleo de las personas en situación de privación de libertad con cargo a los fondos distribuidos anualmente por el Servicio Público de Empleo Estatal a las mismas para la financiación de la formación profesional para el empleo.»

El Gobierno de la Generalitat considera en el escrito de petición que la redacción del precepto mencionado «resulta ambigua y potencialmente lesiva para el orden competencial en su dimensión financiera», en la medida en que la financiación de dichas iniciativas (relativas a las personas privadas de libertad cuando la comunidad autónoma tiene competencia en materia penitenciaria) debe sustraerse de la cuantía general (concerniente a la financiación de la formación profesional para el empleo), en lugar de preverse una partida específica destinada al mencionado colectivo en el presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal.

A fin de examinar la controversia competencial que plantea la solicitud sobre la financiación de las actividades de formación profesional respecto a las personas privadas de libertad, deberá tenerse en cuenta que, en este caso, concurren dos ámbitos materiales de competencia. Por un lado, y de forma prevalente, el que se refiere a la competencia ejecutiva en materia laboral (art. 170.1 EAC) y, por otro, la competencia, también ejecutiva, sobre el sistema penitenciario (art. 168.1.e EAC), cuando se refiere a «las actividades de reinserción». En este sentido, conforme al artículo 25.2 CE, la formación profesional es un ejemplo, entre otros, de la reeducación y reinserción social de las personas en situación de privación de libertad, que debe asumir a la Generalitat.

En efecto, la mencionada prevalencia se justifica en el hecho de que la financiación va dirigida a la formación laboral de las personas, sin distinción por razón de su situación personal. Dicho de otro modo, sin tener en cuenta si el beneficiario está en activo o se encuentra en una condición de privación temporal de libertad y de sujeción especial en una institución penitenciaria. Así pues, la financiación de la formación profesional de las personas privadas de libertad es una expresión más de las competencias ejecutivas en materia laboral ex artículo 170.1 EAC.

Como cuestión previa, para contextualizar la afirmación que se contiene en la solicitud, puede hacerse mención de la memoria del análisis de impacto normativo del Real decreto que, al tratar del impacto presupuestario de la norma, pone de relieve que de los 897 millones de euros previstos en el presupuesto de gastos del SEPE para el año 2017, para financiar las iniciativas de formación dirigidas a trabajadores desempleados, en lo que ahora interesa, hay un desglose entre: por una parte, una cantidad de 45 millones de euros, que «se gestionan por el SEPE, fundamentalmente a través de su reserva de gestión directa. Entre estas cantidades destacan las destinadas a la formación de los militares de tropa y marinería y las personas en privación de libertad». Y, por otra parte, 117 millones de euros, que «se gestionan por las Comunidades Autónomas, para financiar bien iniciativas de formación profesional para el empleo o bien programas de fomento del empleo, según convenga a las Comunidades Autónomas».

De lo anterior se desprende que el presupuesto que corresponde gestionar al SEPE contiene una asignación de gasto individualizado y específico para atender a las necesidades formativas del colectivo penitenciario en aquellas comunidades autónomas que no han asumido competencias en este ámbito.

No sucede lo mismo con las comunidades autónomas con competencias penitenciarias, las cuales, de acuerdo con el artículo 32.2, para asumir y hacer frente a la formación de dicho colectivo, deben detraer los fondos de entre los destinados a la financiación general de la formación profesional para el empleo. La cuestión, pues, que aquí se plantea, es si se da una diferencia de trato financiero entre las comunidades autónomas con competencias en materia penitenciaria y el resto. Y ello porque la financiación de la formación de las personas privadas de libertad se insiere en el sistema global de la formación profesional sin tener en cuenta que, en el caso concreto de la Generalitat, debe hacer frente no solo al ámbito laboral general, sino también a las obligaciones de formación profesional de los internos en centros penitenciarios.

La mencionada circunstancia plantea la incidencia competencial del principio de lealtad institucional. Sobre el mismo, en nuestro DCGE 12/2012 (FJ 2.5) interpretamos que es una manifestación del principio más genérico de lealtad constitucional, y que está positivizado en el artículo 3 EAC. Así, sostuvimos que:

«La lealtad institucional obliga tanto a las comunidades autónomas como al Estado y se fundamenta en el modelo distributivo competencial. Ello quiere decir que el ejercicio de las competencias del Estado y de las comunidades autónomas solo queda plenamente garantizado si cada uno adopta una conducta que permita hacerlo posible. Más específicamente, la STC 64/1990, de 5 de abril, ha concebido el deber de mutua lealtad como una concreción del deber más amplio de fidelidad a la Constitución y ha llegado a la conclusión que este deber:

?[R]equiere que [autoridades estatales y autonómicas], en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses.? (FJ 7)

De la admisibilidad de diferentes actuaciones normativas (del Estado y de la comunidad autónoma) se desprende, pues, la obligación de ejercer las competencias propias de manera que no resulten afectadas o condicionadas, de forma inadecuada, las de las demás instancias del Estado autonómico.»

De conformidad con dicha doctrina se plantea la posible lesión de competencias por menoscabo a la que hacíamos referencia en este mismo Dictamen (FJ 2.4), en el que interpretamos que «el vicio de incompetencia asociado tradicionalmente a una invasión competencial en el sentido estricto del término (y la correlativa vindicatio potestatis), es decir, actuar sin la pertinente cobertura de un título habilitante en el ámbito de la competencia de otra administración, no es el único tipo posible de lesión competencial, sino que puede existir también la invasión por menoscabo. Así lo ha admitido la jurisprudencia constitucional, particularmente en sede de conflictos constitucionales, sin embargo, al tener una causa petendi parecida, entendemos que este tipo de lesión competencial es trasladable a los recursos de base conflictual».

Igualmente, en los precitados pronunciamientos y fundamento jurídico, señalábamos que el Tribunal Constitucional también ha seguido este criterio en el recurso de inconstitucionalidad que resuelve la citada STC 13/1992 (FJ 13), en la que examinó si determinados preceptos y partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1988, suponían o no un menoscabo de las competencias de la Generalitat. Así, en cuanto a la invasión competencial por menoscabo de las competencias autonómicas, la STC 104/1988, de 8 de junio, siguiendo la STC 11/1984, de 2 de febrero, ya afirmaba que:

«es posible plantear, para garantizar el ámbito propio de autonomía, supuestos de lesión por simple menoscabo, no por invasión de competencias ajenas, de modo que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro, sino tan sólo que la actuación del otro afecte a su propio ámbito de autonomía ?condicionando o configurando de forma que juzga inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostenta?.» (FJ 1)

En efecto, aunque el precepto analizado reconoce las competencias autonómicas en materia laboral y penitenciaria, respecto a la programación, seguimiento y control de las iniciativas formativas a que hace referencia, la no previsión de una financiación específica para Cataluña, que es quien ejerce efectivamente competencias penitenciarias, puede comportar un condicionamiento de su actividad de fomento en materia de formación profesional para el empleo.

Además, nos lleva a esta conclusión de menoscabo de las disponibilidades financieras de la Generalitat la respuesta al requerimiento dada por el Gobierno del Estado de la que no se desprende necesariamente que deba establecerse una partida adicional y específica para que la Generalitat pueda hacer frente a este tipo de formación, aunque pueda parecer inverosímil.

A la vista, pues, de la anterior argumentación, debemos concluir que el apartado 2 del artículo 32 del Real decreto 694/2017 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat (art. 170.1 EAC).

7. El artículo 35 RD 694/2017, en desarrollo del artículo 24.2.b de la Ley 30/2015, atribuye al SEPE una capacidad de actuación coordinada y homogénea respecto de aquellos programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una comunidad autónoma, con el fin de integrar los diversos componentes multisectoriales e interterritoriales implicados en la ejecución de la formación profesional para el empleo.

En el marco de dicha coordinación y homogeneización, en cuanto a su apartado 3, que es objeto de la petición, establece que:

«El Servicio Público de Empleo Estatal dispondrá de la información relativa a la totalidad de las actuaciones formativas de los servicios públicos de empleo, siguiendo los protocolos de intercambio e interoperabilidad desarrollados en el marco de coordinación y cooperación establecido por dicho organismo. Los servicios públicos de empleo autonómicos deberán asegurar que toda la información que ponen a disposición del Servicio Público de Empleo Estatal sea completa, trazable y veraz. Para ello se establecerán los mecanismos de interoperabilidad con las Administraciones Públicas competentes que permitan verificar la información remitida.»

Respecto de esta norma, el solicitante critica la omisión de la «lógica y necesaria bidireccionalidad, entre el SPEE y los órganos autonómicos competentes, del flujo de la información relativa a las respectivas actuaciones formativas programadas y realizadas, respectivamente, en aplicación de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 30/2015». Añade, además, que este precepto reglamentario vulnera el orden competencial porque ignora el mandato del legislador que dispone textualmente que el SEPE «facilitará a las comunidades autónomas información sobre la formación ejecutada en el conjunto del Estado, incluida la que se ejecute a través del Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito territorial de cada comunidad autónoma» (art. 24.4, segundo párr., Ley 30/2015).

A nuestro parecer, y tal como hemos afirmado con ocasión del examen del artículo 3.3 RD 694/2017, el reglamento está sometido al principio de legalidad y, en consecuencia, ni su texto ni su aplicación pueden contradecir la ley de la que trae causa. En el caso que ahora nos concierne, es cierto que el texto de la norma dictaminada no hace ninguna mención, como sería adecuado, a las obligaciones de información del SEPE frente a las administraciones autonómicas competentes en materia laboral, pero cabe entender que las obligaciones que prescribe el artículo 24.4 de la Ley 30/2015 se mantienen plenamente vigentes aunque no se reproduzcan. Es decir, que el SEPE deberá facilitar igualmente a las comunidades autónomas «la formación ejecutada en el conjunto del Estado, incluida la que se ejecute a través del Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito territorial de cada comunidad autónoma» (art. 24.4 Ley 30/2015). En consecuencia, la información en dos direcciones entre el Estado y las comunidades autónomas se deriva del examen conjunto de la mencionada Ley y el Real decreto que la desarrolla.

En conclusión, el apartado 3 del artículo 35 del Real decreto 694/2017 no vulnera las competencias de la Generalitat.

8. La disposición adicional cuarta, apartado 1, RD 694/2017 regula la financiación de la formación para cubrir nuevas funciones encomendadas a los agentes sociales. En concreto, citando el artículo 6.7 de la Ley 30/2015, parte de la base de que, anualmente, las leyes de presupuestos generales del Estado para cada año destinarán una cuantía a la formación de los agentes sociales para el desarrollo de las nuevas funciones que les atribuye la citada norma legal y de que el SEPE gestionará las respectivas convocatorias de dichas ayudas en colaboración con la FUNDAE. A continuación, atribuye al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social la elaboración, mediante la correspondiente orden, de las bases reguladoras para su concesión y exige que la solicitud vaya acompañada en todo caso de un plan detallado de formación. Finalmente, prescribe que la cuantía de las subvenciones que ahora se examinan no podrá superar el 0,5?% de las cuantías de la cuota de la formación profesional para el empleo asignadas en la Ley de presupuestos generales del Estado a la financiación de la formación de trabajadores ocupados.

En relación con este apartado de la disposición, la petición alega que el artículo 6.7 de la Ley 30/2015 no puede dar amparo a la regulación que se contiene. Y lo anterior porque se refiere a las «acciones formativas dirigidas a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social» de modo que «ni se trata de otras funciones que no sean las que tradicionalmente vienen desarrollando los agentes sociales, ni se dispone nada sobre la gestión de su financiación por el SPEE, como excepción al régimen general». Por consiguiente, el Gobierno entiende que no está justificado que la gestión de la formación de las nuevas funciones de los agentes sociales se centralice en el SEPE, sino que corresponde a las comunidades autónomas en su territorio respectivo.

Dicho esto, entendemos que, en efecto, la función de gestión de «las respectivas convocatorias» forma parte de manera indudable de la competencia ejecutiva en materia laboral. Sobre este particular, nos remitimos a la reiterada doctrina jurisprudencial y consultiva a la que hemos hecho referencia en el fundamento jurídico anterior (STC 81/2017, FJ 3, y DCGE 4/2017, FJ 2.1) según la cual, si recordamos a modo de síntesis, se establece la necesidad de justificar siempre el carácter excepcional de la situación que permite al Estado asumir competencias ejecutivas de las comunidades autónomas en el ámbito de la actividad de fomento, en este caso, la formación profesional para el empleo.

Por consiguiente, la atribución al SEPE, en colaboración con la FUNDAE, de la gestión de dichas convocatorias, neutraliza y vulnera las competencias de la Generalitat ex artículos 170.1.b y 114.4 EAC.

En conclusión, el apartado 1 de la disposición adicional cuarta del Real decreto 694/2017 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat (art. 114.4 EAC en relación con el artículo 170.1 EAC).

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONS

Primera. El artículo 3.3, en el inciso «en los términos que se establezca mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social», del Real decreto 694/2917, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, es constitucional si se interpreta en los términos establecidos en el fundamento jurídico tercero, apartado 1.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. Los artículos 22.3; 23.2 y .3, segundo párrafo, y 32.2, del Real decreto 694/2917 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no tienen amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. El artículo 8.2, en sus letras b, c, f, g, h, i (en cuanto a la solicitud y selección de los participantes) y j, así como el artículo 28.1, párrafo cuarto (salvo su aplicación a las entidades de ámbito estatal), y la disposición adicional cuarta, apartado 1, del Real decreto 694/2017 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC y no tienen amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 8.2, en sus letras a, d, e e i (en cuanto a las obligaciones de los participantes), y el artículo 35.3 del Real decreto 694/2017 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 11 de octubre de 2017

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 12/2017, de 11 de octubre, sobre el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, del consejero Carles Jaume Fernández y de la consejera Margarida Gil Domènech, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (BOE núm. 159, de 5 de julio de 2017).

ANTECEDENTES

1. El día 27 de septiembre de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero del Departamento de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de 27 de septiembre (Reg. núm. 5874), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el acuerdo de Gobierno de 26 de septiembre de 2017, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 3.3; 8.2; 22.3; 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2; 35.3, y la disposición adicional cuarta, apartado 1, del Real decreto 694/2015, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

El Gobierno de la Generalitat, el día 29 de agosto de 2017, formuló el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con dicha norma. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 28 de septiembre de 2017, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23.g, 24 y 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente y designó ponentes a los consejeros señores Carles Jaume y Marc Carrillo.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la norma sometida a dictamen.

4. En fecha 4 de octubre de 2017 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5879) copia de la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento previo de incompetencia del Gobierno de la Generalitat en relación con el Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, enviado por el Gabinete Jurídico de la Generalitat.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 11 de octubre de 2017 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno de la Generalitat, con carácter previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional en cumplimiento del artículo 76.3 del Estatuto y de los artículos 16.2.b, 31 y concordantes LCGE, solicita a este Consell que emita dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de los artículos 3.3; 8.2; 22.3; 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2; 35.3, y la disposición adicional cuarta.1 del Real decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Real decreto o RD 694/2017, indistintamente).

En este primer fundamento jurídico, a fin de delimitar el objeto de nuestro Dictamen, describiremos sucintamente el objeto, finalidad y contenido del Real decreto, así como los antecedentes y el contexto normativo en los que se incardina. Seguidamente, resumiremos las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que expresa el Gobierno en su escrito y los motivos que las fundamentan. Para finalizar, expondremos cuál es la estructura que adoptará el Dictamen para responder a las diversas cuestiones sometidas a nuestra opinión consultiva.

1. El Real decreto, tal como indica su título, tiene por objeto el desarrollo de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Ley 30/2015), que «ha acometido una reforma integral del sistema que garantiza el interés general y la necesaria estabilidad y coherencia que el sistema precisa» (par. primero preámbulo RD 694/2017). La Ley 30/2015 resulta del Real decreto ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (en lo sucesivo, Real decreto ley 4/2015). Ambas normas pretenden una reforma integral del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, entre otras razones con el fin de hacer frente a las nuevas necesidades formativas de los trabajadores y del sistema productivo.

Dicho esto, y volviendo a la descripción del objeto del Real decreto que ahora dictaminamos, este regula, en particular, las iniciativas y programas de formación profesional para el empleo, los requisitos y límites de las acciones formativas, sus destinatarios y la forma de acreditación de las competencias adquiridas por los trabajadores, así como los instrumentos del sistema integrado de información y el régimen de funcionamiento del sistema de formación profesional para el empleo (art. 1.1 RD 694/2017).

El Real decreto es de aplicación a todo el territorio estatal con la finalidad de impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores ocupados y desempleados una formación que mejore la empleabilidad y el desarrollo profesional y personal de los trabajadores, y que responda a las necesidades del sistema productivo y la competitividad empresarial, contribuyendo a un modelo productivo basado en el conocimiento (art. 1.2 RD 694/2017).

El reglamento se estructura en treinta y ocho artículos, agrupados en seis capítulos, cinco disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y cinco finales.

En el capítulo I (arts. 1 a 8) se establecen una serie de disposiciones generales que regulan el objeto y ámbito de aplicación de la norma, la planificación y evaluación del sistema de formación profesional para el empleo, las acciones formativas y las áreas prioritarias, las modalidades y límites de impartición de las acciones formativas, los destinatarios de las iniciativas de formación, el seguro de accidentes y responsabilidad civil, la acreditación de las competencias profesionales adquiridas y su registro, y la financiación de las acciones formativas.

Los capítulos siguientes incluyen disposiciones sobre la formación programada por las empresas (cap. II, arts. 9 a 18), la oferta formativa para trabajadores ocupados (cap. III, arts. 19 a 23) y para trabajadores desempleados (cap. IV, arts. 24 a 28), otras iniciativas de formación (cap. V, arts. 29 a 32) y, finalmente, el régimen de funcionamiento del sistema (cap. VI, arts. 33 a 38).

Asimismo, cabe destacar la disposición adicional cuarta, que regula la financiación de la formación para nuevas funciones encomendadas a los agentes sociales, y la disposición derogatoria única, que abroga expresamente, entre otros, el Real decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo y el artículo 2.1.k del Real decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional. Por último, la disposición final primera invoca los artículos 149.1.7 y 149.1.13 CE como títulos competenciales que habilitan al Estado para dictar el Real decreto; la disposición final cuarta contiene la habilitación para el desarrollo reglamentario de la norma, y la disposición final quinta establece la entrada en vigor de la misma el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

2. Como hemos visto, el Real decreto tiene sus antecedentes más inmediatos en el Real decreto ley 4/2015 y en la Ley 30/2015. Ambos han sido objeto de dictamen de este Consell (DCGE 8/2015, de 4 de junio, y 17/2015, de 22 de octubre, respectivamente) y, respecto a la última, también ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional (STC 81/2017, de 22 de junio).

En cuanto al contexto normativo, estatal y autonómico, en el ámbito material de la formación profesional para el empleo en el que se insiere el Real decreto, en aras de la brevedad nos remitimos a la exposición contenida en el fundamento jurídico primero de los mencionados dictámenes 8/2015 y 17/2015.

No obstante, a lo que ya afirmamos en su momento debemos añadir, respecto a Cataluña, la Ley 13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña, que ha derogado la Ley 17/2002, de 5 de julio, y ha incorporado como objetivo, entre otros, el facilitar la cooperación y coordinación entre el sistema de formación y de cualificación profesionales y el sistema de empleo, a fin de mejorar la formación de los trabajadores y favorecer la inclusión o la permanencia en el mercado laboral (art. 1.h).

Por su parte, debe también hacerse mención de la Ley 10/2015, de 19 de junio, de formación y cualificación profesionales, que define el sistema de formación y cualificación profesionales de Cataluña como marco integrado de la formación profesional (tanto inicial como ocupacional) y de los servicios que le son inherentes de información, orientación y acreditación de las competencias profesionales (art. 1.2).

Finalmente, en aplicación de la disposición final sexta, apartado tercero, de la Ley catalana 10/2015, se ha adoptado el I Plan de acreditación y cualificación profesionales de Cataluña 2016-2018, que da cumplimiento a lo establecido por las directrices fijadas en el Acuerdo GOV/49/2016, de 26 de abril.

3. La solicitud de dictamen cuestiona diversos preceptos del RD 694/2017, partiendo de la base de que se encuadran en la materia laboral y que, por lo tanto, están delimitados por los títulos competenciales de los artículos 149.1.7 CE y 170.1 EAC. A tal efecto, expone la distribución competencial en dicho ámbito, recordando que la regla general es el ejercicio de las competencias ejecutivas por parte de las comunidades autónomas y que el Estado solo puede asumirlas excepcionalmente y cuando resulte imprescindible, en la medida en que ya dispone de una competencia normativa plena que le permite regular con detalle todo aquello que considere oportuno.

Así, en consonancia con las dudas que plantea, el escrito de petición agrupa los preceptos en dos bloques. Sin perjuicio de que más adelante los examinemos con detenimiento con ocasión de su análisis singularizado, en cuanto al primero (arts. 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2, y disposición adicional cuarta, apdo. 1), alega que «se ignora lo establecido en la jurisprudencia constitucional y sigue reservándose a favor del SPEE la realización de determinadas funciones de naturaleza ejecutiva, en detrimento de su realización por los Servicios Públicos de empleo autonómicos competentes». En concreto, considera que, entre otras, el Estado no ha tenido en cuenta la reciente STC 81/2017, que declara la inconstitucionalidad del artículo 15.2 de la Ley 30/2015, por no respetar las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia laboral. De hecho, el Gobierno pone de manifiesto que impugnó este precepto de dicha Ley 30/2015 «tras haber intentado, infructuosamente, llegar a un acuerdo con el Gobierno del Estado a través de la Comisión Bilateral de cooperación Generalitat-Estado», precisamente con vistas a aplicar lo que ya había decidido otra resolución constitucional previa sobre la misma cuestión (STC 61/2015, de 18 de marzo), dictada en igual sentido que la mencionada Sentencia.

Respecto al segundo grupo (arts. 3.3, 8.2, 22.3 y 35.3), al que también nos referiremos ampliamente más adelante, la principal objeción que plantea el solicitante es que se trata de normas que remiten «a la regulación que se establezca en una Orden ministerial posterior, sin que quede suficientemente predeterminado el sentido de esta futura regulación, de modo que puede resultar lesionado el orden competencial al no contenerse ninguna salvaguardia ni indicación sobre la debida aplicación de la doctrina constitucional».

4. A fin de dar respuesta a los temas suscitados por la petición, dedicaremos el fundamento jurídico segundo a la exposición de la distribución constitucional y estatutaria de competencias en materia de formación profesional ocupacional en el ámbito laboral a la que hace referencia el Real decreto 694/2017 y el tercero, a la aplicación de este parámetro a los preceptos objeto de nuestra opinión consultiva, a fin de determinar si vulneran o no las competencias de la Generalitat.

Segundo. El marco constitucional y estatutario en lo referente a la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen, y tras exponer el contexto normativo en el que se inserta el RD 694/2017 y los motivos en los que se basa la solicitud, nos corresponde ahora determinar cuál es el título competencial prevalente de los que concurren en el ámbito de la formación profesional para el empleo, y exponer su respectivo régimen constitucional y estatutario.

Previamente, sin embargo, queremos manifestar que dicho ámbito competencial y material sobre el que se proyecta el Real decreto 694/2017 ha estado profusamente tratado por el Consell en los últimos años en varios dictámenes, si bien se ha puesto más énfasis en el análisis competencial de unos aspectos concretos respecto de otros en función del contenido de las disposiciones que en cada caso hemos examinado. Con ánimo ilustrativo, y dado que nos remitiremos a muchos de ellos o bien resumiremos la doctrina consultiva que allí se expone, citaremos los siguientes: DCGE 5/2012, de 3 de abril; 3/2013, de 26 de febrero; 5/2013, de 20 de junio; 26/2014, de 18 de diciembre; 8/2015; 17/2015, y, en último término, 4/2017, de 29 de junio.

Podemos avanzar también que, como hemos puesto de manifiesto en ocasiones anteriores, la jurisprudencia constitucional ha considerado que las políticas de formación para el fomento del empleo forman parte, con carácter general, de la competencia autonómica de ejecución de la legislación laboral, si bien dicha cuestión ha ido acompañada de una «elevada dosis de conflictividad competencial e institucional, con un resultado caracterizado por una reiterada falta de observancia por parte del Estado de la jurisprudencia en este ámbito, especialmente con respecto a la territorialización de los fondos destinados a los programas y acciones formativas en materia de fomento del trabajo (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3)» (DCGE 3/2013, FJ 3.2).

1. Como punto de partida, cabe recordar que, del mismo modo que hemos indicado en el fundamento jurídico anterior, la disposición final primera del Real decreto 694/2017 prevé expresamente que la norma se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.7 CE («[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas») y .13 CE («[b]ases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»). Por su parte, el artículo 170 EAC atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, tal como analizaremos posteriormente, y también la competencia compartida sobre «la ordenación de la actividad económica en Cataluña» y «el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica», que corresponde establecer al Estado (art. 152 EAC).

Dada la posible incidencia de dos títulos competenciales diferentes en el ámbito material de la formación profesional para el empleo, debe determinarse cuál es el prevalente y, a fin de llevar a cabo el encuadre competencial, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es fundamental basarse en el contenido y la finalidad de la regulación y, si procede, de los preceptos concretos cuestionados (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

De hecho, la imbricación entre los títulos competenciales en materia de legislación laboral y de planificación general de la actividad económica ha sido tratada, de forma destacada, entre otros, en los DCGE 5/2012 (FJ 3.1) y 3/2013 (FJ 3.2), y esta misma doctrina ha sido reproducida en el 8/2015 (FJ 2.1), antes referenciado. Nos remitimos a todos ellos, así como a la jurisprudencia constitucional que citan.

En el caso de la disposición que ahora nos ocupa, cabe tener en cuenta, como hemos dicho, que la norma que dictaminamos desarrolla la Ley 30/2015, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. El propio preámbulo del Real decreto dice textualmente, respecto a dicha Ley, que «tiene como objetivos estratégicos favorecer la creación de empleo estable y de calidad; contribuir a la competitividad empresarial; garantizar el derecho a la formación laboral; y ofrecer garantías de empleabilidad y promoción profesional de los trabajadores» (párr. cuarto). Asimismo, añade que «[e]sta transformación del Sistema de Formación Profesional para el Empleo permitirá, en un contexto de recuperación económica, contribuir a la competitividad empresarial y mejorar la empleabilidad y promoción profesional de los trabajadores. Se trata de ahondar en la nueva cultura del empleo en la que nuestro país está inmerso, garantizando el derecho a la formación permanente introducido en la reforma laboral de 2012» (párr. quinto).

Como consecuencia de lo anterior, no podemos negar la vinculación de la formación profesional no reglada con la economía y el hecho de que aquella haya sido definida como un concepto unitario en la medida de que trata «la capacitación para el desempeño de una profesión y el acceso al mercado laboral» (STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 4). Sin embargo, su unidad conceptual se desarrolla mediante formatos diferentes, en los que pueden incidir títulos competenciales distintos. Por el contrario, como la formación profesional no aparece especificada en la Constitución como título autónomo, habrá que cobijarla dentro de materias más amplias (DCGE 8/2015, FJ 2.1). Sin ir más lejos, el artículo 170.1.b EAC la incluye en el ámbito material de trabajo y relaciones laborales, al atribuir a la Generalitat la competencia sobre «[l]as políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, y también la gestión de las subvenciones correspondientes».

Siguiendo la evolución de la doctrina constitucional, tal como destacamos en los DCGE 26/2014 (FJ 4.1) y 8/2015 (FJ 2.1), el Tribunal, a partir de la STC 195/1996, de 28 de noviembre, habida cuenta de los cambios operados en la legislación laboral, amplió el contenido estricto de lo laboral e insertó la formación profesional ocupacional. Así, afirmó que «las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional» (FJ 5). En sentido similar, posteriormente, ha entendido que la formación profesional ocupacional, aunque tenga relación con el fomento del empleo, solo tangencialmente puede verificarse la repercusión económica de la misma (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7, y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7). Así, como recogimos en el DCGE 26/2014, «cuando los pronunciamientos se emiten sobre regulaciones que afectan a acciones y programas de formación profesional, aunque vayan dirigidos principalmente a trabajadores no ocupados y, por lo tanto, se inserten de manera natural en las políticas activas de fomento del empleo, la prevalencia que se acaba imponiendo es la de la competencia que otorga la plena capacidad normativa al Estado»; por lo tanto, la de la legislación laboral (DCGE 26/2014, FJ 4.1).

Por tanto, si bien puede haber aspectos de carácter económico en la regulación concreta, el título competencial previsto en el artículo 149.1.13 CE solo incidiría de forma específica y complementaria (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 3). Y, consiguientemente, el sistema de formación profesional ocupacional constituye una materia predominantemente laboral (STC 228/2012, de 29 de noviembre, FJ 3; 88/2014, FJ 3, y 198/2014, de 15 de diciembre, FJ 3). De este modo, el Tribunal afirmó que, desde la perspectiva material, las acciones de formación profesional consideradas «ni se refieren a ningún sector o subsector específico de la economía, ni tampoco, en sentido estricto, constituyen acciones de naturaleza económica, pues tienen como finalidad la capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores productivos» (STC 95/2002, FJ 7). Últimamente, la STC 81/2017 (FJ 2), dictada precisamente en relación con la mencionada Ley 30/2015, de la que, como sabemos, trae causa la regulación contenida en el Real decreto que dictaminamos, incardina la materia en el título competencial relativo a la legislación laboral, afirmando de forma nítida que «[a] los efectos de este proceso, debe en concreto tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 170.1.b) EAC», precepto que ya hemos enunciado anteriormente como título competencial de la Generalitat en materia laboral.

Este Consell ya descartó la aplicación del artículo 149.1.13 CE en el mencionado DCGE 8/2015 (FJ 2), sobre el Real decreto ley 4/2015, que dio lugar a la Ley 30/2015. Y, asimismo, en el caso que ahora nos ocupa, cabe hacerlo nuevamente. Efectivamente, como dijimos en aquella ocasión (FJ 2), las previsiones del Real decreto 694/2017 no constituyen acciones de naturaleza económica, dado que tienen como finalidad principal desarrollar la organización del sistema de formación profesional y facilitar la capacitación profesional de los trabajadores. De lo contrario, aunque su aplicación puede incidir en la eficiencia del mercado de trabajo mejorando su cualificación, la normativa examinada no responde a criterios puramente económicos ni tiene un impacto directo en la economía o en un subsector estratégico de la misma.

Así pues, por todo lo que hemos expuesto, debe encuadrarse el Real decreto globalmente considerado en el ámbito laboral, el cual analizaremos de forma sucinta a continuación.

2. En cuanto al régimen competencial en dicho ámbito, ha sido extensamente desarrollado en anteriores dictámenes, siendo los más recientes el DCGE 17/2015 (FJ 2.1) y el 4/2017 (FJ 2), a los que nos remitimos.

Solamente señalar que, tal como se ha puesto de manifiesto en el apartado anterior, el artículo 149.1.7 CE y el artículo 170 EAC son los que delimitan el reparto competencial en materia de trabajo y de relaciones laborales, y específicamente el apartado 1.b de este último, que atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en políticas activas de empleo, las cuales «incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo».

Respecto del alcance de la competencia laboral, nos basta con recordar que el Tribunal Constitucional ha interpretado que las competencias estatales en el ámbito laboral comprenden la integridad de la potestad normativa, y que corresponden con carácter general a las comunidades autónomas las funciones ejecutivas, salvo algunos supuestos en los que ha admitido, excepcionalmente, la centralización administrativa, siempre y cuando se den determinados requisitos justificativos (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

De acuerdo con dicho reparto, el Estado tiene atribuida la ordenación general de la materia laboral «sin que ningún espacio de regulación externa le quede a las Comunidades Autónomas», las cuales «únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia» (por todas, STC 88/2014, FJ 3, y la última STC 81/2017, FJ 2). Recordemos, en este sentido, que el artículo 112 EAC declara que corresponde a la Generalitat, además de la función ejecutiva, que incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública, la potestad reglamentaria de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

Como ya dijimos en el citado DCGE 26/2014, partiendo del reconocimiento de dicha capacidad reguladora plena del Estado, que persigue la finalidad de homogeneizar y de dotar de coherencia territorial el sector, al mismo tiempo también debe tenerse presente, como contrapunto, el necesario respeto a las facultades de la Generalitat para la aplicación y gestión de esta normativa, en la medida en que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos en el artículo 170 EAC.

Igualmente, remarcábamos que así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional, cuando en su jurisprudencia ha indicado que la asunción de funciones ejecutivas por parte del Estado en el ámbito laboral deberá tener un carácter excepcional. Decíamos, entonces, en relación con esta posibilidad, que «la doctrina es claramente y persistentemente restrictiva, y la limita a determinadas situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública». Por lo tanto, añadíamos, solo «cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas». Y lo anterior siempre que se aporten argumentos que lo acrediten o justifiquen apropiada y suficientemente en la regulación o se desprenda de forma natural y sea congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate y, en todo caso, ciñéndose «a las facultades que no puedan ser salvadas por mecanismos alternativos que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario que atribuye con carácter general el ámbito ejecutivo en la materia a los poderes territoriales autonómicos» (FJ 4.1, citando, por todas, de la STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 5).

3. Llegados a este punto, debemos traer a colación la doctrina constitucional sobre el efecto supraterritorial de las competencias autonómicas, incluidas también las de naturaleza ejecutiva, ya que habrá que aplicarla sobre alguno de los preceptos del Real decreto 694/2017, solicitados por el Gobierno. En este sentido, ya dijimos en nuestro DCGE 17/2015 (FJ 2.1), entre otros, que la proyección del mencionado principio de territorialidad comporta que normalmente tiene por objeto situaciones o relaciones radicadas en el espacio de la comunidad autónoma, si bien en determinados supuestos se produce un efecto supraterritorial que es susceptible de trascenderla, sin que, por este motivo, los poderes competentes deban perder la titularidad (en el caso de Cataluña, ex art. 115 EAC). Dicho de otro modo, la supresión de la posibilidad de actuar, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, equivaldría a negarles una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, al mismo tiempo, un uso ilegítimo del mencionado principio como criterio delimitador de competencias fuera de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5, y 27/2014, FJ 4). No olvidemos que el propio Estatuto reconoce a la Generalitat, en los casos en que el objeto sobre el que pretende actuar tenga un alcance superior al de la comunidad autónoma, el ejercicio de sus competencias respecto a la parte situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración con otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por parte del Estado de las entidades afectadas (art. 115.2 EAC).

En esa misma línea, la más reciente jurisprudencia constitucional expresa que «la utilización de la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de titularidad de competencias al Estado en ámbitos reservados a las competencias autonómicas no está constitucionalmente proscrita», si bien añade a continuación que «tiene carácter excepcional, pudiéndose producir cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas, o bien cuando, además de tratarse de un fenómeno supraautonómico, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejecutada sobre él, ?siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad? [?] (STC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 2)» (STC 81/2017, FJ 3). Con mayor razón aboga a favor de esta excepcionalidad el hecho de que el Estado, en la medida en que dispone de la competencia normativa plena, puede regular la actividad administrativa de forma reglada y con un alto grado de detalle (ibidem, FJ 5).

En resumidas cuentas, y en lo que aquí nos interesa, la asunción de competencias, incluidas las ejecutivas, por parte del Estado, apelando a la supraterritorialidad, se convierte en una actuación caracterizada por la excepcionalidad, que no puede ampararse en una mera justificación formal, ya que, como ha insistido este Consell y ha reiterado la doctrina constitucional, la regla general es que las competencias ejecutivas correspondan a las comunidades autónomas cuando las tengan atribuidas en una determinada materia, conforme a la delimitación constitucional y estatutaria de competencias, como es el caso que nos ocupa.

4. Finalmente, llegados a este punto debemos referirnos también específicamente al parámetro relativo a la función subvencional proyectada sobre la materia que ahora tratamos, por el hecho de que una parte de los preceptos que critica la solicitud aluden a la actividad de fomento en el ámbito de la formación profesional para el empleo.

Como hemos señalado reiteradamente, y muy recientemente hemos recordado en nuestro DCGE 11/2017, de 19 de septiembre (FJ 2.2), la potestad subvencional no constituye en sí misma un título competencial autónomo ni puede actuar como instrumento atributivo de competencias, habida cuenta de que debe ajustarse al modelo de distribución que ordena la materia sobre la que proyecta el poder de gasto y, por lo tanto, debe ejercerse de manera respetuosa con dicho modelo. Así, en el caso que estamos examinando, resulta claro que la función ejecutiva de las políticas activas de empleo, que comprenden la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo, corresponde a la Generalitat, incluida la gestión de las subvenciones correspondientes, tal como prevé expresamente el artículo 170.1.b EAC. Y que, consiguientemente, por lo que ahora interesa, la actividad de fomento en este ámbito se rige por lo dispuesto en el artículo 114.4 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia para «la gestión de las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, incluyendo la tramitación y la concesión».

Sin embargo, siendo esta la regla general aplicable, cabe indicar que la jurisprudencia constitucional ha establecido una doctrina según la cual en determinadas situaciones excepcionales el Estado puede asumir la gestión de la actividad de fomento que con carácter ordinario corresponde a las comunidades autónomas. Tal como lo hemos ya reproducido en varias ocasiones en nuestros dictámenes, entre los que destacamos los DCGE 3/2013 (FJ 3) y 4/2017 (FJ 2), el cuarto supuesto de la actividad subvencional previsto en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, de 6 de febrero, ha validado que el Estado pueda atribuirse la función ejecutiva cuando el ejercicio de dicha función se vuelva imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas o bien para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio estatal. Una doctrina que el Tribunal ha ido reiterando sustancialmente hasta la fecha actual en todos los supuestos competenciales de la actividad de fomento en que, a priori, el Estado no dispone de competencias ejecutivas (véase, por todas y concretamente en el ámbito laboral, las STC 178/2015, de 7 de septiembre, FJ 3 a 5; 88/2014, FJ 6; 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7; 225/2012, de 29 de noviembre, FJ 4, y 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7).

En consecuencia, para que se admita la mencionada excepcionalidad, deben concurrir los siguientes requisitos: en una fase preliminar, la Generalitat ha de poder participar en el proceso de decisión por el que se adopta la opción de no territorializar los fondos (art. 114.5 EAC) y, en caso de que se opte por la gestión centralizada, esta debe estar convenientemente justificada desde un punto de vista material (STC 136/2009, de 15 de junio, FJ 4), así como también limitada a aquellas funciones y acciones concretas que de forma imprescindible requieran ser ejecutadas por los órganos estatales (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 4 a 7; 89/2012, de 7 de mayo, FJ 6 y 7, y 244/2012, FJ 7). Teniendo en cuenta, además, que cuando las comunidades autónomas solo disponen de la competencia de ejecución sobre una materia «deb[e] apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados». Y lo anterior con mayor motivo cuando, como en el presente caso, la competencia normativa completa del Estado respecto a la regulación del destino, las condiciones y la tramitación de las subvenciones ya garantiza la unidad de acción (STC 244/2012, FJ 5, con cita de la STC 111/2012, FJ 7).

Asimismo, sobre la inconstitucionalidad de la plasmación literal en las normas laborales, de manera meramente formalista o nominalista, de las circunstancias que, según la doctrina constitucional, justificarían la asunción de la gestión de la actividad subvencional por parte de la Administración estatal, nos hemos pronunciado expresamente en anteriores dictámenes. En síntesis, hemos afirmado que «la formulación de la mencionada regulación, con independencia del posterior desarrollo reglamentario, por sí misma, comporta una atribución genérica y general de funciones ejecutivas al SEPE, que resulta incompatible con el carácter tasado y, por lo tanto, excepcional, puntual y casuístico que exige la doctrina general». En efecto, una redacción de este tipo «descuida la formulación de la regla prevalente, que únicamente admite la centralización cuando haya sido imposible el fraccionamiento territorial mediante la fijación de puntos de conexión o el recurso a los mecanismos de colaboración que hagan compatible la consecución de la finalidad de las acciones formativas con el debido respeto de las capacidades autonómicas» (por todos, DCGE 26/2014, FJ 4.3).

Tercero. La aplicación del marco constitucional y estatutario a los preceptos del Real decreto 694/2017 solicitados

Una vez expuesto el objeto de dictamen y fijado el canon de constitucionalidad y estatutariedad sobre el que debe basarse nuestra opinión consultiva, en este fundamento jurídico examinaremos separadamente los preceptos que han sido objeto de la solicitud del Gobierno que, como hemos dicho anteriormente, son los siguientes: artículos 3.3; 8.2; 22.3; 23.3; 28.1, párrafo cuarto; 32.2; 35.3, y disposición adicional cuarta.1.

1. El artículo 3 RD 694/2017, titulado «Acciones formativas y áreas prioritarias», dispone, en su apartado tercero, que figurarán en el Registro estatal de entidades de formación, con la condición de acreditadas, aquellas entidades que impartan especialidades formativas dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad incluidas en el Catálogo de especialidades formativas y, con la condición de inscritas, las entidades que impartan especialidades formativas no dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad que estén incluidas en dicho Catálogo, así como las que deseen impartir formación profesional para el empleo distinta de las especialidades formativas previstas en el Catálogo.

El apartado concluye con el inciso siguiente: «[l]as Administraciones públicas competentes realizarán los procedimientos de acreditación e inscripción de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, en los términos que se establezca mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social».

En opinión del peticionario, la mención que contiene el precepto examinado al artículo 15 de la Ley 30/2015, sobre el que se ha pronunciado la STC 81/2017, «exige que la Orden ministerial [?] respete la competencia de ejecución autonómica decidida por el Alto Tribunal», de modo que entiende que el Real decreto debería recuperar la referencia a los registros autonómicos competentes y a su coordinación con el registro estatal, prevista en los apartados 1 y 5 de este precepto, respectivamente.

Así, el apartado 1 regula las entidades de formación que deben estar inscritas «en el correspondiente registro habilitado por la Administración Pública competente» o acreditadas «por la Administración Pública competente». Por su parte, el apartado 5 determina la obligación de coordinación de los registros habilitados por las administraciones públicas competentes con el Registro estatal de entidades de formación. Dicho registro, cuya creación y mantenimiento se confía al SEPE, debe estar coordinado, con una estructura común de datos, con los registros autonómicos, así como incorporar la información que estos le proporcionen (art. 20.4 Ley 30/2015).

En el caso de Cataluña, las entidades que quieran impartir acciones de formación profesional para el empleo deberán estar inscritas o acreditadas en el Registro de centros y entidades de formación profesional para el empleo, gestionado por el Servicio de Empleo de Cataluña (arts. 33 y siguientes del Decreto 182/2010, de 23 de noviembre, de ordenación de la formación profesional para el empleo en Cataluña). Los requisitos y el procedimiento para su inscripción y/o acreditación en el Registro se establecen mediante una orden del departamento con competencias en materia de formación profesional para el empleo, por mandato del artículo 35.3 del Decreto 182/2010.

Pues bien, dado el reproche de la solicitud del Gobierno que entiende que el Real decreto debería recuperar la referencia a los registros autonómicos competentes y a su coordinación con el registro estatal, prevista en el artículo 15.1 y .5 de la Ley 30/2015, respectivamente, cabe subrayar que, en todo caso, conforme a los principios constitucionales de legalidad y jerarquía normativa (art. 9.3 CE), el Real decreto 694/2017 está sometido a las previsiones legales que le sean aplicables y, en particular, a la Ley 30/2015, a la que desarrolla. En este sentido, el hecho de que el Real decreto 694/2017 no haga una referencia expresa a los registros autonómicos no constituye, en sí misma, una cuestión que pueda comportar una vulneración del orden competencial. Tal como hemos señalado en nuestra doctrina consultiva, la hipótesis de una eventual vulneración del principio de jerarquía normativa no es una cuestión que deba ser resuelta por el Tribunal Constitucional en un conflicto de competencia (DCGE 26/2015, de 29 de diciembre, FJ 3.5.B).

En todo caso, debe entenderse que la referencia del último inciso del artículo 3.3, que hemos transcrito, a los procedimientos de acreditación e inscripción de las entidades de formación de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 30/2015 no excluye los registros que hayan creado a este efecto las comunidades autónomas, en el ejercicio de sus competencias de ejecución en materia laboral (art. 149.1.7 CE).

Una cuestión diferente es la remisión que efectúa el mismo inciso al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social a fin de que, mediante la correspondiente orden, regule los términos de los indicados procedimientos de acreditación e inscripción.

Por lo que ahora interesa, y a título ilustrativo, el artículo 35.3 del Decreto 182/2010, antes mencionado, atribuye al departamento con competencias en materia de formación profesional para el empleo, mediante orden, el establecimiento de «los datos necesarios de los centros y entidades de formación para proceder a su inscripción y/o acreditación en el Registro, el soporte y tratamiento de estos datos y los requisitos y procedimiento para la inclusión en el mismo de los centros y entidades de formación».

En este sentido, cabe recordar que la organización y el establecimiento de los procedimientos de acreditación e inscripción son competencias instrumentales y de naturaleza ejecutiva, que corresponden a la administración laboral titular del registro, en este caso, la Generalitat.

Por tanto, la previsión de que la orden ministerial regule los términos en los que deben realizarse dichos procedimientos podría suponer, si va más allá de aspectos normativos y afecta al ejercicio de competencias de naturaleza ejecutiva, un menoscabo de las funciones de organización procedimental de acreditación e inscripción en el registro autonómico, en cuanto a las entidades de formación profesional sobre las que la Generalitat proyecta su actuación.

En efecto, la orden ministerial cuestionada no puede incidir en cuestiones relativas al ejercicio de la potestad reglamentaria de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica (en este caso, respecto a los procedimientos de acreditación e inscripción), ya que en caso contrario comportaría la mencionada invasión competencial.

De conformidad con estos argumentos, así interpretado, el apartado 3 del artículo 3 del Real decreto 694/2017, en el inciso «en los términos que se establezca mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social», no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 170.1 EAC.

2. El artículo 8 RD 694/2017, relativo a la financiación de las acciones formativas, prevé, en su apartado segundo, que, cuando las administraciones públicas competentes opten por aplicar el régimen de concesión de subvenciones, de entre las diferentes formas de financiación previstas, estas se regirán por las bases reguladoras que se establezcan mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Así, dispone que dichas bases resultarán de aplicación a las distintas administraciones competentes en la gestión de los fondos para la formación profesional para el empleo y contemplarán, además de las previsiones contenidas en el artículo 6.8 de la Ley 30/2015, la regulación de los siguientes aspectos:

«a) Requisitos y obligaciones de los beneficiarios.

b) Solicitudes.

c) Instrucción del procedimiento de concesión y órgano colegiado.

d) Criterios para el otorgamiento y cuantificación de la subvención.

e) Módulos económicos, costes financiables y criterios de imputación.

f) Resolución de concesión.

g) Comunicación de inicio y ejecución de la actividad subvencionada.

h) Justificación y pago de la subvención, incluida la previsión del régimen de concesión y justificación de las subvenciones a través de módulos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre.

i) Solicitud, selección y obligaciones de los participantes.

j) Incumplimientos y reintegros.»

A) El Gobierno considera que la regulación expuesta es «exhaustiva y detallada» y, dada la descripción del contenido funcional de la competencia autonómica en materia laboral afirmada en la STC 81/2017, de constante referencia, advierte que «resulta preciso que la Orden ministerial [?] respete este ámbito competencial».

De acuerdo con lo previsto en el artículo 6.8 de la Ley 30/2015, al que hace referencia expresa el precepto dictaminado, se establecerán reglamentariamente las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones públicas, de aplicación a las distintas administraciones competentes en la gestión de la totalidad de los fondos para la financiación del sistema de formación profesional para el empleo previstos en el artículo 6.1 de la Ley 30/2015. La remisión reglamentaria también se extiende a los mecanismos de justificación y pago de las cuantías a que se refiere el apartado 7 del propio artículo, relativo a las acciones formativas dirigidas a la capacitación para el ejercicio de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social.

Igualmente, este mismo artículo 6.8 determina ciertos contenidos que podrán incluir las bases reguladoras (como los anticipos de fondos antes del inicio de la actividad formativa) y otros que se proscriben (criterios de concesión de las subvenciones que impliquen la reserva de actividad para determinadas entidades así como otros criterios ajenos a aspectos de solvencia técnica y financiera). Por último, se somete la gestión de los fondos a los principios del capítulo II de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

B) A fin de examinar la validez constitucional y estatutaria del artículo 8.2 RD 694/2017 y dado el contenido de la petición de dictamen, centraremos la atención en su segundo párrafo, donde se detallan los aspectos que, además de las previsiones contenidas en el artículo 6.8 de la Ley 30/2015, también deberán prever las bases reguladoras para la financiación de las acciones formativas que resultan de aplicación para las diferentes administraciones públicas competentes en la gestión de los fondos.

Sobre el alcance de la competencia en materia laboral, en el fundamento jurídico anterior hemos recordado que la jurisprudencia constitucional ha interpretado que corresponde al Estado la integridad de la potestad normativa, y que corresponden con carácter general a las comunidades autónomas las funciones ejecutivas, salvo algunos supuestos en los que ha admitido, con carácter excepcional y siempre y cuando se cumplan determinados requisitos, que pueda producirse la centralización administrativa de dichas competencias ejecutivas (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

Así, deberá delimitarse cuando el contenido de la norma examinada y el de la remisión que esta prevé forman parte de la potestad normativa reservada al Estado ex artículo 149.1.7 CE y cuando, por el contrario, se integran en el ejercicio de las competencias ejecutivas que pertenecen a la Generalitat ex artículos 114.4 y 170.1 EAC.

A fin de plantear la aplicación de esta distinción de funciones en el caso que nos ocupa, es conveniente recordar que, de acuerdo con las reglas interpretativas establecidas por la doctrina jurisprudencial en materia laboral, la reciente STC 81/2017 ha dispuesto que la competencia de la Generalitat en dicho ámbito material «no sólo comprende la actividad ejecutiva derivada de la aplicación de las normas estatales, tanto leyes como reglamentos, sino también la que procede de los reglamentos internos de organización de los servicios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 95/2002, de 25 de abril, FJ 9, y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) necesarios para ello y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución así como, en general, ?el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales? (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3; doctrina reiterada, entre otras, en las SSTC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4, y 27/2014, de 13 de febrero, FJ 3)» (FJ 2).

Asimismo, por lo que ahora interesa, en el terreno de la actividad subvencional aplicado al ámbito de las competencias en materia laboral, resulta relevante recurrir a la STC 37/2013, de 14 de febrero, dictada con ocasión de un caso de subvenciones públicas mediante contratos programa para la formación de trabajadores. En la argumentación utilizada por el Tribunal se lleva a cabo una distinción entre la regulación de las subvenciones, que corresponde al Estado, y su gestión, que se integra en la esfera competencial autonómica, «independientemente del supuesto de la STC 13/1992, de 6 de febrero, en que se encuadre» (STC 37/2013, FJ 5), distinción que fundamenta en la jurisprudencia establecida, entre otras, en las STC 173/2012, de 15 de octubre, FJ 7, y 226/2012, de 29 de noviembre, FJ 5, que resolvieron conflictos positivos de competencia respecto de ayudas en materia de asistencia social. Dicha disociación entre regulación y gestión también fue utilizada por nuestro DCGE 14/2012, de 18 de septiembre (FJ 3), y, recientemente, por el DCGE 4/2016, de 2 de agosto (FJ 3).

En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia utilizada por la STC 37/2017, el Tribunal ha considerado que la regulación de los «aspectos centrales del régimen subvencional» incluye el objeto y finalidad de las ayudas, su modalidad técnica, los beneficiarios y requisitos esenciales de acceso, mientras que resta dentro de la competencia autonómica «lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos» (STC 226/2012, FJ 5).

Vista, pues, la anterior jurisprudencia constitucional, cabe examinar si los aspectos enunciados en el segundo párrafo del artículo 8.2 RD 694/2017, desde su letra a hasta la j, así como su futuro desarrollo mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, afecta a las facultades de la Generalitat de gestión y autoorganización de sus servicios.

Al respecto debemos concluir, en primer lugar, que: la regulación de los requisitos y las obligaciones de los beneficiarios (letra a); los criterios para el otorgamiento y cuantificación de la subvención (letra d); los módulos económicos, costes financiables y criterios de imputación (letra e), y las obligaciones de los participantes (letra i) constituyen aspectos de carácter normativo que exigen una regulación específica que, por esta razón, deben ser considerados como una actividad normativa cuya competencia corresponde al Estado.

Por el contrario, y en segundo lugar, las solicitudes (letra b); la instrucción del procedimiento de concesión y órgano colegiado (letra c); la resolución de la concesión (letra f); la comunicación de inicio y ejecución de la actividad subvencionada (letra g); la justificación y el pago de la subvención, incluida la previsión del régimen de concesión y la justificación de las subvenciones a través de módulos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 30/2015 (letra h), como también la solicitud y selección de los participantes (letra i), y el incumplimiento y reintegro (letra j) forman parte de la actividad ejecutiva que se deriva de la aplicación de las normas estatales, tanto de dicha Ley 30/2015 como de la normativa interna de la Generalitat prevista en el Decreto 182/2010, también citado, que resulta necesario para la regulación de la propia competencia funcional de ejecución.

En consecuencia, el apartado 2 del artículo 8 RD 694/2017, en sus letras b, c, f, g, h, i (esta última en relación con la solicitud y selección de los participantes) y j vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia laboral ex artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC.

3. El artículo 22 RD 694/2017 regula los programas de cualificación y reconocimiento profesional, a través de los cuales las administraciones públicas competentes favorecerán que los trabajadores ocupados y desempleados avancen y completen su cualificación profesional mediante procedimientos que evalúen y acrediten las competencias profesionales alcanzadas por la experiencia laboral y que combinen el reconocimiento de las competencias mencionadas, de conformidad con lo establecido en el Real decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, con una oferta de formación modular para la obtención de certificados de profesionalidad (art. 22.1).

La solicitud cuestiona el apartado tercero del mencionado artículo 22, que remite a una futura orden del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el desarrollo de un procedimiento de acceso «ágil y permanente» de los trabajadores a los referidos programas, dado que no contiene ninguna referencia a la intervención de las comunidades autónomas aunque les corresponde el ejercicio de las «competencias procedimentales de ejecución». Así, en palabras del peticionario, «se echa en falta una regulación parecida a la establecida en el RD 1224/2009, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, que, en su artículo 21.1 b) relativo a la organización del procedimiento, deja un margen a la actuación autonómica, y que, en su artículo 22.2 referido a la gestión, establece: ?Las administraciones competentes garantizarán la implantación y desarrollo del procedimiento en su ámbito de competencia?».

Para llevar a cabo el encuadre del apartado 3 de este artículo 22, cabe tener en cuenta que su habilitación legal se encuentra en el artículo 10.1 de la Ley 30/2015 que, en su último inciso, establece lo siguiente: «[a]simismo, con el fin de incentivar y facilitar la participación y el acceso de los trabajadores ocupados a la oferta formativa dirigida a la obtención de los certificados de profesionalidad, las Administraciones competentes desarrollarán programas de cualificación y reconocimiento profesional procurando, para ello, una oferta de formación modular que favorezca la acreditación parcial acumulable, así como los procedimientos que permitan un reconocimiento efectivo de las competencias adquiridas por la experiencia laboral».

Como acabamos de señalar, el reproche competencial que el Gobierno formula en su argumentación cita el RD 1224/2009, que tiene por objeto establecer el procedimiento y los requisitos para la evaluación y acreditación «de las competencias profesionales adquiridas por la experiencia laboral» o por vías no formales de formación. En cambio, es conveniente precisar que el artículo 22.3 RD 694/2017 ahora concernido, no hace referencia exactamente al mismo tipo de procedimiento, sino a otro: más concretamente, al procedimiento para acceder a los «programas de cualificación y reconocimiento profesional [?], que combinen el reconocimiento de las competencias [?] con una oferta de formación modular para la obtención de certificados de profesionalidad» (art. 22.1 RD 694/2017). Sin embargo, consideramos que dicha observación formulada por el Gobierno lo que pretende es poner de relieve, comparando dos procedimientos parecidos, que en el que ahora se dictamina y a diferencia del otro, no se prevé una participación de la comunidad autónoma en virtud de su competencia de ejecución.

No obstante, en opinión de este Consell, lo que a efectos de este Dictamen presenta relevancia competencial es que la Ley 30/2015 se refiere, como sujeto activo y de forma genérica, a las «Administraciones Públicas competentes» que desarrollarán estos programas de cualificación y reconocimiento profesional. Mientras que, por el contrario, el artículo 22.3 RD 694/2017, que desarrolla las prescripciones de dicha Ley respecto a esta cuestión, limita a una futura orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el desarrollo de un procedimiento de acceso ágil y permanente de los trabajadores a dichos programas de cualificación y reconocimiento profesional. Es decir, en el último supuesto, el establecimiento de dicho procedimiento corresponde a un órgano de la Administración del Estado, excluyendo, de este modo, la participación de las administraciones autonómicas.

A la vista de la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva citadas en el fundamento jurídico anterior, resulta evidente que la regulación del mencionado procedimiento, que responde a los objetivos de agilidad y permanencia, debe formar parte de las competencias ejecutivas de la Generalitat para articular el servicio como considere más oportuno, en su caso a través de «reglamentos internos de organización de los servicios necesarios, de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 81/2017, FJ 2, y DCGE 17/2015, FJ 2.1). Por tanto, se tratará de un procedimiento de carácter interno para organizar el servicio que permita el acceso a los programas de cualificación y reconocimiento en el ámbito de la Administración laboral catalana que, consiguientemente, no produce efectos frente a terceros.

De acuerdo con lo anterior, consideramos que el apartado 3 del artículo 22 RD 694/2017 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia laboral (art. 170.1 EAC).

4. El artículo 23 RD 694/2017 regula la formación para trabajadores autónomos y de la economía social, los cuales podrán participar en los programas de formación sectoriales y transversales, dirigidos a desarrollar acciones formativas de interés general para un determinado sector y satisfacer necesidades específicas del mismo (art. 20) o bien a obtener competencias transversales a varios sectores de la actividad económica que deben ser objeto de atención prioritaria para dar respuesta a las tendencias identificadas y favorecer la empleabilidad y movilidad intersectorial de los trabajadores (art. 21), respectivamente.

A) En lo que ahora respecta, el Gobierno cuestiona su apartado 3, que dispone que la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (FUNDAE) contemplará una partida específica dentro de su presupuesto de funcionamiento para la financiación de las funciones que le atribuye el apartado 2 del mismo artículo, que son la «detección de necesidades formativas, así como el diseño, programación y difusión de las acciones formativas respecto de la formación dirigida a los trabajadores autónomos y de la economía social». Según este último apartado, las actuaciones indicadas las deberá llevar a cabo la FUNDAE con «la participación de las organizaciones intersectoriales representativas de autónomos y de la economía social, así como aquellas con suficiente implantación en el correspondiente ámbito de actuación».

A continuación, el segundo párrafo del apartado 3 establece que:

«El Patronato de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, a propuesta de su Gerente y previo informe de la Comisión Estatal de Formación para el Empleo, establecerá los criterios del procedimiento para la financiación de las actividades mencionadas en el apartado anterior, así como los plazos y obligaciones de información que deban cumplir las organizaciones señaladas asimismo en el apartado anterior, a efectos de obtener la misma. Estos criterios deberán tener en cuenta la complejidad de las actividades a realizar, el número de personas y su tiempo de dedicación.»

La solicitud de dictamen considera que la norma explicitada prevé una partida presupuestaria específica de la FUNDAE para la financiación de los programas de formación sectoriales y transversales, al mismo tiempo que atribuye al patronato de dicha Fundación actuaciones sobre el procedimiento y la gestión de la mencionada partida presupuestaria. En este sentido, la petición alega que la simple referencia a programas sectoriales y transversales no basta para centralizar dicha actividad de fomento, en la medida en que los beneficiarios de la formación son trabajadores autónomos y de la economía social que se sitúan en un ámbito territorial determinado. Por tanto, concluye que no hay ningún impedimento para que el Estado establezca los correspondientes puntos de conexión, se territorialicen las ayudas y estas las gestionen las comunidades autónomas, con la condición de que la FUNDAE establezca los criterios de reparto y las obligaciones de información que sean procedentes.

Antes de entrar a examinar si la previsión del artículo 23.3 RD 694/2017 se ajusta al parámetro expuesto en el fundamento jurídico anterior, resulta de utilidad efectuar algunas consideraciones sobre la naturaleza y funciones de la FUNDAE.

Así, según el artículo 25 de la Ley 30/2015, la Fundación es un órgano del sector público estatal, cuyo patronato está constituido por la Administración general del Estado, por las comunidades autónomas y por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas (apdo. 1). En cuanto a sus actividades, que, según declara, se llevan a cabo en el ámbito de las competencias del Estado (apdo. 2), están consignadas en el artículo 36 del Real decreto objeto de dictamen. En todo caso, la FUNDAE actúa como entidad colaboradora y de soporte técnico del Servicio Público de Empleo Estatal en materia de formación profesional para el empleo.

De acuerdo con el precitado artículo 36, corresponde a la FUNDAE, entre otras, la actividad de «l) [f]inanciar y colaborar con las actividades desarrolladas por las organizaciones y entidades previstas en el artículo 10.2 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, de acuerdo con lo previsto en los artículos 23.3 y 37.3».

A la vista de dicho contexto, lo que dispone el artículo 23.3 RD 694/2017 es que la FUNDAE tendrá asignada, en su presupuesto de gastos, una partida específica para financiar la actividad de participación de las organizaciones intersectoriales representativas de autónomos y de la economía social (así como las que tengan suficiente implantación en el correspondiente ámbito de actuación), mediante la cual estas colaboran con la Fundación en la tarea de detección de las necesidades formativas de los trabajadores autónomos y de la economía social.

Ciertamente, no se trata propiamente de una subvención destinada a financiar programas de formación profesional, como parece que se desprende de la posición mantenida por la solicitud del Gobierno. En realidad, nos encontramos en un estadio previo de detección de necesidades formativas, para después configurar la oferta, que en este caso se traducirá en programas denominados transversales y sectoriales. Se trata, pues, de ayudas a organizaciones que están colaborando con la FUNDAE en las funciones del apartado 2 del artículo 23, que se incorporarán a una partida específica de su presupuesto de financiación.

B) Pero la cuestión que debe resolverse, desde la perspectiva competencial, es si la detección de necesidades formativas, el diseño, la programación y la difusión corresponde a la FUNDAE o no, incluso cuando las organizaciones intersectoriales representativas de autónomos y de la economía social con que colabora en estas tareas sean de ámbito territorial autonómico.

Según ello, iniciamos el examen por el apartado 2 del artículo 23 del Real decreto, aunque no ha sido expresamente invocado en la solicitud del Gobierno, dada su conexión con el precepto que nos ocupa. Así, las actuaciones de programación, planificación y difusión de la formación profesional de los llamados programas transversales y sectoriales, atribuidas por este apartado 2 a la FUNDAE, tienen, debido a su propia naturaleza, carácter netamente ejecutivo y, por tanto, entendemos que corresponden a la Generalitat cuando colabore en las mencionadas tareas con organizaciones intersectoriales que tengan un ámbito de actuación autonómico. El hecho de que tanto el artículo 25 de la Ley 30/2015 como el artículo 36 RD 694/2017 establezcan que la FUNDAE, como órgano público del Estado, ejerce sus funciones en el ámbito de las competencias de este último, no obsta la vulneración competencial que se deriva del precepto. Ni tampoco lo hace el hecho de que las comunidades autónomas participen en el patronato de la FUNDAE. Dicha participación no puede alterar en ningún caso el ejercicio de la competencia ejecutiva de la Generalitat ni tampoco puede ser motivo para que la misma se desplace en favor del Estado.

Tal como hemos recogido en el fundamento jurídico anterior, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva (DCGE 26/2014, FJ 4.1, citando, por todas, la STC 27/2014, FJ 5), la asunción de funciones ejecutivas por parte del Estado en el ámbito laboral debe tener un carácter excepcional. La doctrina es clara y persistentemente restrictiva, y «la limita a determinadas situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública». Y, por consiguiente, solo «cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas».

No es este el caso de las actividades de naturaleza ejecutiva en materia laboral que son atribuidas por el Real decreto a la FUNDAE (detección de necesidades formativas, diseño, programación y difusión de las acciones formativas), sin distinción por el ámbito territorial de actuación de las organizaciones destinatarias de las ayudas y sin que aparezcan o se aporten argumentos que acrediten o justifiquen la centralización o que impidan que dichas competencias puedan ser ejercidas por la vía de los mecanismos de colaboración o cooperación.

Asimismo, la atribución efectuada por el apartado 3, párrafo segundo, a la Fundación de la competencia para determinar los criterios del procedimiento para la financiación de las actividades antes mencionadas, así como la fijación de los plazos y obligaciones de información que deberán cumplir indistintamente todas las organizaciones señaladas, afectan claramente a la ordenación funcional de la competencia ejecutiva de la Generalitat (DCGE 17/2015, FJ 2.1).

En consecuencia, el apartado 2 y el apartado 3, en su párrafo segundo, del artículo 23 del Real decreto 694/2017 vulneran las competencias ejecutivas de la Generalitat (art. 170.1 EAC).

5. El artículo 28 RD 694/2017 se refiere a los programas formativos que incluyen compromisos de contratación. De acuerdo con la regulación que se contiene, «[p]odrán ser objeto de financiación [?] las acciones formativas dirigidas a trabajadores desempleados que incluyan compromisos de contratación, mediante subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva por la Administración Pública competente a las empresas o entidades que adquieran para sí mismas el citado compromiso de contratación» (apdo. 1).

El solicitante requiere nuestra opinión consultiva respecto del último párrafo del apartado 1 de este artículo, que establece que:

«La competencia para su concesión corresponderá al órgano o entidad competente de la respectiva comunidad autónoma, salvo en los supuestos en que los compromisos de contratación se adquieran por empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una comunidad autónoma o entidades de ámbito estatal, y requieran movilidad geográfica de sus trabajadores, en cuyo caso la competencia será del Servicio Público de Empleo Estatal.»

En concreto, el escrito critica que la regla general que atribuye la competencia de gestión de las subvenciones a las comunidades autónomas se exceptúe cuando se trate «de empresas con centros de trabajo en más de una comunidad autónoma o entidades de ámbito estatal y que requieran movilidad geográfica, en los que la competencia se atribuye al SPEE». A estos efectos, el Gobierno recuerda que «en la STC 81/2017 el Tribunal ha declarado inconstitucional y nula esta reserva de funciones ejecutivas a favor del SPEE que se contenía en el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, declarando que los criterios relativos a la supraterritorialidad y a la movilidad geográfica de los trabajadores no pueden justificar el cambio del orden competencial constitucional y estatutariamente establecido». Por lo tanto, concluye que «la competencia relativa a la concesión y gestión de estas ayudas pertenece en todos los casos a las Comunidades Autónomas competentes, sin perjuicio de que deban aplicar la regulación de dicho artículo».

Entrando ya en el examen del precepto dictaminado, cabe remarcar que las beneficiarias de las subvenciones que se están examinando son las empresas o entidades que adquieran para sí mismas el compromiso de contratación. Asimismo, podrán serlo también las entidades de formación acreditadas y/o inscritas al amparo del artículo 15 de la Ley 30/2015, en cuyo caso podrán asumir el compromiso de contratación mediante acuerdos o convenios con otras empresas que efectuarán la contratación. Estas últimas, serían, recordémoslo, las entidades de formación, públicas y privadas, inscritas en el registro habilitado por la administración pública competente a fin de poder impartir cualquiera de las especialidades incluidas en el Catálogo de especialidades formativas, comprendiendo las que imparten formación profesional para el empleo dirigido a la obtención de certificados de profesionalidad.

En este sentido, y en la medida en que el artículo 28 RD 694/2017 desarrolla y conecta con el artículo 15 de la Ley 30/2015, interpretamos que los argumentos sobre la excepcionalidad de la centralización de las competencias ejecutivas, invocados por la STC 81/2017, a la que hace referencia la solicitud son trasladables, en esencia y salvadas las diferencias, a la actividad de fomento que ahora nos concierne. En efecto, debemos precisar que el objeto de la Sentencia ahora mencionada son diversas actividades administrativas ejecutivas (acreditación e inscripción de entidades de formación) y no subvenciones en materia de formación profesional.

Por consiguiente, hay que insistir, tal como hemos expresado en el fundamento jurídico anterior, en que el impedimento de actuar a través del ejercicio de competencias ejecutivas, cuando los actos puedan originar consecuencias más allá de los límites territoriales de una comunidad autónoma, equivaldría a negar una parte significativa de sus capacidades, constituyendo, al mismo tiempo, un uso ilegítimo del principio de supraterritorialidad como criterio delimitador de competencias fuera de los casos previstos en el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, FJ 5, y 27/2014, FJ 4). Sobre este particular, no puede ignorarse que el propio Estatuto reconoce a la Generalitat, cuando el objeto sobre el que pretende actuar tenga un alcance superior al de la comunidad autónoma, el ejercicio de sus competencias respecto de la parte situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración con el resto de entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por parte del Estado de las entidades afectadas (art. 115.2 EAC).

Cabe indicar que en la STC 81/2017 (FJ 6) se trata también otro precepto, que no se declara inconstitucional y que atribuye al SEPE la competencia ejecutiva de programación, gestión y control de los programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una comunidad autónoma y requieran la intervención de aquel para garantizar una acción coordinada y homogénea (art. 24.2.b Ley 30/2015). En este supuesto, el Tribunal, a pesar de reconocer que esta norma podría, eventualmente, transformar la excepción en regla general y normalizar que dicho órgano estatal asuma habitualmente las competencias ejecutivas en este ámbito (incluida la gestión de las ayudas), considera que debe esperarse a ver como se plasman las circunstancias o criterios previstos en las disposiciones que reglamenten en el futuro las indicadas acciones formativas y examinar entonces si concurren las circunstancias que justificarían que el SEPE gestionase la actividad subvencional (en el mismo sentido, STC 22/2014, FJ 7; 88/2014, FJ 6, o 178/2015, FJ 6).

En cualquier caso, y de forma contraria a la doctrina constitucional expuesta, en otros supuestos parecidos al que se acaba de describir, este Consell ha concluido reiteradamente que se trata de preceptos inconstitucionales (DCGE 3/2013, 26/2014, 8/2015 y 17/2015). Así, por todos, siguiendo el DCGE 26/2014 (FJ 4.3), al que nos hemos referido en el fundamento jurídico anterior, una norma como la que ahora se dictamina «descuida la formulación de la regla prevalente» y, en lo que ahora interesa, efectúa una alusión nominal a la supraterritorialidad (centros de trabajo en más de una comunidad autónoma y movilidad geográfica) como regla general para prever la gestión unificada de las subvenciones por parte del SEPE. Consiguientemente, se trata de una «cláusula de salvaguardia nominalista» y de carácter formal, que el legislador incorpora a la literalidad del texto a modo de justificación, que «resulta incompatible con el carácter tasado y, por lo tanto, excepcional, puntual y casuístico que exige la doctrina general», con independencia, según nuestra opinión, de cómo se desarrolle posterior y reglamentariamente.

Además, debe tenerse en cuenta que, en el caso que nos ocupa y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional antes mencionada (STC 81/2017, FJ 5, y DCGE 17/2015, FJ 2), la imprescindible coordinación que permitiría al Estado asumir competencias ejecutivas de las comunidades autónomas en esta materia no queda justificada en modo alguno. Y ello es así porque, como hemos dicho, la potestad normativa plena de la que goza el Estado en materia laboral ex artículo 149.1.7 CE ya le permite alcanzar dicha coordinación sin la necesidad de privar a las comunidades autónomas de ejercer sus competencias ejecutivas en la gestión de las subvenciones estatales examinadas y que corresponden a la Generalitat de forma ordinaria (art. 114.4 EAC).

Sin embargo, y a tenor de las consideraciones sobre el párrafo cuarto del apartado primero del artículo 28, debe excluirse de la conclusión anterior la aplicación de la norma a las entidades de ámbito estatal.

En consecuencia, el párrafo cuarto del artículo 28, apartado 1, del RD 694/2017, salvo en su aplicación a las entidades de ámbito estatal, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC.

6. El artículo 32 RD 694/2017 se refiere a otras iniciativas de formación objeto de financiación en el marco del Real decreto, como son la formación profesional para el empleo de las personas en situación de privación de libertad y la de los militares de tropa y marinería que mantienen una relación de carácter temporal con las fuerzas armadas. Dicha formación se regirá por los convenios que se establezcan entre las instituciones públicas competentes, para cuya financiación es de aplicación el régimen de concesión directa (apdo. 1).

El apartado 2 del artículo, que es el expresamente cuestionado por la solicitud, establece que:

«La programación, gestión, seguimiento y control de estas iniciativas de formación corresponderán al Servicio Público de Empleo Estatal, salvo en el supuesto de comunidades autónomas que hayan asumido competencias en materia penitenciaria. En este caso, las comunidades autónomas financiarán la gestión de la iniciativa de formación profesional para el empleo de las personas en situación de privación de libertad con cargo a los fondos distribuidos anualmente por el Servicio Público de Empleo Estatal a las mismas para la financiación de la formación profesional para el empleo.»

El Gobierno de la Generalitat considera en el escrito de petición que la redacción del precepto mencionado «resulta ambigua y potencialmente lesiva para el orden competencial en su dimensión financiera», en la medida en que la financiación de dichas iniciativas (relativas a las personas privadas de libertad cuando la comunidad autónoma tiene competencia en materia penitenciaria) debe sustraerse de la cuantía general (concerniente a la financiación de la formación profesional para el empleo), en lugar de preverse una partida específica destinada al mencionado colectivo en el presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal.

A fin de examinar la controversia competencial que plantea la solicitud sobre la financiación de las actividades de formación profesional respecto a las personas privadas de libertad, deberá tenerse en cuenta que, en este caso, concurren dos ámbitos materiales de competencia. Por un lado, y de forma prevalente, el que se refiere a la competencia ejecutiva en materia laboral (art. 170.1 EAC) y, por otro, la competencia, también ejecutiva, sobre el sistema penitenciario (art. 168.1.e EAC), cuando se refiere a «las actividades de reinserción». En este sentido, conforme al artículo 25.2 CE, la formación profesional es un ejemplo, entre otros, de la reeducación y reinserción social de las personas en situación de privación de libertad, que debe asumir a la Generalitat.

En efecto, la mencionada prevalencia se justifica en el hecho de que la financiación va dirigida a la formación laboral de las personas, sin distinción por razón de su situación personal. Dicho de otro modo, sin tener en cuenta si el beneficiario está en activo o se encuentra en una condición de privación temporal de libertad y de sujeción especial en una institución penitenciaria. Así pues, la financiación de la formación profesional de las personas privadas de libertad es una expresión más de las competencias ejecutivas en materia laboral ex artículo 170.1 EAC.

Como cuestión previa, para contextualizar la afirmación que se contiene en la solicitud, puede hacerse mención de la memoria del análisis de impacto normativo del Real decreto que, al tratar del impacto presupuestario de la norma, pone de relieve que de los 897 millones de euros previstos en el presupuesto de gastos del SEPE para el año 2017, para financiar las iniciativas de formación dirigidas a trabajadores desempleados, en lo que ahora interesa, hay un desglose entre: por una parte, una cantidad de 45 millones de euros, que «se gestionan por el SEPE, fundamentalmente a través de su reserva de gestión directa. Entre estas cantidades destacan las destinadas a la formación de los militares de tropa y marinería y las personas en privación de libertad». Y, por otra parte, 117 millones de euros, que «se gestionan por las Comunidades Autónomas, para financiar bien iniciativas de formación profesional para el empleo o bien programas de fomento del empleo, según convenga a las Comunidades Autónomas».

De lo anterior se desprende que el presupuesto que corresponde gestionar al SEPE contiene una asignación de gasto individualizado y específico para atender a las necesidades formativas del colectivo penitenciario en aquellas comunidades autónomas que no han asumido competencias en este ámbito.

No sucede lo mismo con las comunidades autónomas con competencias penitenciarias, las cuales, de acuerdo con el artículo 32.2, para asumir y hacer frente a la formación de dicho colectivo, deben detraer los fondos de entre los destinados a la financiación general de la formación profesional para el empleo. La cuestión, pues, que aquí se plantea, es si se da una diferencia de trato financiero entre las comunidades autónomas con competencias en materia penitenciaria y el resto. Y ello porque la financiación de la formación de las personas privadas de libertad se insiere en el sistema global de la formación profesional sin tener en cuenta que, en el caso concreto de la Generalitat, debe hacer frente no solo al ámbito laboral general, sino también a las obligaciones de formación profesional de los internos en centros penitenciarios.

La mencionada circunstancia plantea la incidencia competencial del principio de lealtad institucional. Sobre el mismo, en nuestro DCGE 12/2012 (FJ 2.5) interpretamos que es una manifestación del principio más genérico de lealtad constitucional, y que está positivizado en el artículo 3 EAC. Así, sostuvimos que:

«La lealtad institucional obliga tanto a las comunidades autónomas como al Estado y se fundamenta en el modelo distributivo competencial. Ello quiere decir que el ejercicio de las competencias del Estado y de las comunidades autónomas solo queda plenamente garantizado si cada uno adopta una conducta que permita hacerlo posible. Más específicamente, la STC 64/1990, de 5 de abril, ha concebido el deber de mutua lealtad como una concreción del deber más amplio de fidelidad a la Constitución y ha llegado a la conclusión que este deber:

?[R]equiere que [autoridades estatales y autonómicas], en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses.? (FJ 7)

De la admisibilidad de diferentes actuaciones normativas (del Estado y de la comunidad autónoma) se desprende, pues, la obligación de ejercer las competencias propias de manera que no resulten afectadas o condicionadas, de forma inadecuada, las de las demás instancias del Estado autonómico.»

De conformidad con dicha doctrina se plantea la posible lesión de competencias por menoscabo a la que hacíamos referencia en este mismo Dictamen (FJ 2.4), en el que interpretamos que «el vicio de incompetencia asociado tradicionalmente a una invasión competencial en el sentido estricto del término (y la correlativa vindicatio potestatis), es decir, actuar sin la pertinente cobertura de un título habilitante en el ámbito de la competencia de otra administración, no es el único tipo posible de lesión competencial, sino que puede existir también la invasión por menoscabo. Así lo ha admitido la jurisprudencia constitucional, particularmente en sede de conflictos constitucionales, sin embargo, al tener una causa petendi parecida, entendemos que este tipo de lesión competencial es trasladable a los recursos de base conflictual».

Igualmente, en los precitados pronunciamientos y fundamento jurídico, señalábamos que el Tribunal Constitucional también ha seguido este criterio en el recurso de inconstitucionalidad que resuelve la citada STC 13/1992 (FJ 13), en la que examinó si determinados preceptos y partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1988, suponían o no un menoscabo de las competencias de la Generalitat. Así, en cuanto a la invasión competencial por menoscabo de las competencias autonómicas, la STC 104/1988, de 8 de junio, siguiendo la STC 11/1984, de 2 de febrero, ya afirmaba que:

«es posible plantear, para garantizar el ámbito propio de autonomía, supuestos de lesión por simple menoscabo, no por invasión de competencias ajenas, de modo que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro, sino tan sólo que la actuación del otro afecte a su propio ámbito de autonomía ?condicionando o configurando de forma que juzga inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostenta?.» (FJ 1)

En efecto, aunque el precepto analizado reconoce las competencias autonómicas en materia laboral y penitenciaria, respecto a la programación, seguimiento y control de las iniciativas formativas a que hace referencia, la no previsión de una financiación específica para Cataluña, que es quien ejerce efectivamente competencias penitenciarias, puede comportar un condicionamiento de su actividad de fomento en materia de formación profesional para el empleo.

Además, nos lleva a esta conclusión de menoscabo de las disponibilidades financieras de la Generalitat la respuesta al requerimiento dada por el Gobierno del Estado de la que no se desprende necesariamente que deba establecerse una partida adicional y específica para que la Generalitat pueda hacer frente a este tipo de formación, aunque pueda parecer inverosímil.

A la vista, pues, de la anterior argumentación, debemos concluir que el apartado 2 del artículo 32 del Real decreto 694/2017 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat (art. 170.1 EAC).

7. El artículo 35 RD 694/2017, en desarrollo del artículo 24.2.b de la Ley 30/2015, atribuye al SEPE una capacidad de actuación coordinada y homogénea respecto de aquellos programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una comunidad autónoma, con el fin de integrar los diversos componentes multisectoriales e interterritoriales implicados en la ejecución de la formación profesional para el empleo.

En el marco de dicha coordinación y homogeneización, en cuanto a su apartado 3, que es objeto de la petición, establece que:

«El Servicio Público de Empleo Estatal dispondrá de la información relativa a la totalidad de las actuaciones formativas de los servicios públicos de empleo, siguiendo los protocolos de intercambio e interoperabilidad desarrollados en el marco de coordinación y cooperación establecido por dicho organismo. Los servicios públicos de empleo autonómicos deberán asegurar que toda la información que ponen a disposición del Servicio Público de Empleo Estatal sea completa, trazable y veraz. Para ello se establecerán los mecanismos de interoperabilidad con las Administraciones Públicas competentes que permitan verificar la información remitida.»

Respecto de esta norma, el solicitante critica la omisión de la «lógica y necesaria bidireccionalidad, entre el SPEE y los órganos autonómicos competentes, del flujo de la información relativa a las respectivas actuaciones formativas programadas y realizadas, respectivamente, en aplicación de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 30/2015». Añade, además, que este precepto reglamentario vulnera el orden competencial porque ignora el mandato del legislador que dispone textualmente que el SEPE «facilitará a las comunidades autónomas información sobre la formación ejecutada en el conjunto del Estado, incluida la que se ejecute a través del Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito territorial de cada comunidad autónoma» (art. 24.4, segundo párr., Ley 30/2015).

A nuestro parecer, y tal como hemos afirmado con ocasión del examen del artículo 3.3 RD 694/2017, el reglamento está sometido al principio de legalidad y, en consecuencia, ni su texto ni su aplicación pueden contradecir la ley de la que trae causa. En el caso que ahora nos concierne, es cierto que el texto de la norma dictaminada no hace ninguna mención, como sería adecuado, a las obligaciones de información del SEPE frente a las administraciones autonómicas competentes en materia laboral, pero cabe entender que las obligaciones que prescribe el artículo 24.4 de la Ley 30/2015 se mantienen plenamente vigentes aunque no se reproduzcan. Es decir, que el SEPE deberá facilitar igualmente a las comunidades autónomas «la formación ejecutada en el conjunto del Estado, incluida la que se ejecute a través del Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito territorial de cada comunidad autónoma» (art. 24.4 Ley 30/2015). En consecuencia, la información en dos direcciones entre el Estado y las comunidades autónomas se deriva del examen conjunto de la mencionada Ley y el Real decreto que la desarrolla.

En conclusión, el apartado 3 del artículo 35 del Real decreto 694/2017 no vulnera las competencias de la Generalitat.

8. La disposición adicional cuarta, apartado 1, RD 694/2017 regula la financiación de la formación para cubrir nuevas funciones encomendadas a los agentes sociales. En concreto, citando el artículo 6.7 de la Ley 30/2015, parte de la base de que, anualmente, las leyes de presupuestos generales del Estado para cada año destinarán una cuantía a la formación de los agentes sociales para el desarrollo de las nuevas funciones que les atribuye la citada norma legal y de que el SEPE gestionará las respectivas convocatorias de dichas ayudas en colaboración con la FUNDAE. A continuación, atribuye al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social la elaboración, mediante la correspondiente orden, de las bases reguladoras para su concesión y exige que la solicitud vaya acompañada en todo caso de un plan detallado de formación. Finalmente, prescribe que la cuantía de las subvenciones que ahora se examinan no podrá superar el 0,5?% de las cuantías de la cuota de la formación profesional para el empleo asignadas en la Ley de presupuestos generales del Estado a la financiación de la formación de trabajadores ocupados.

En relación con este apartado de la disposición, la petición alega que el artículo 6.7 de la Ley 30/2015 no puede dar amparo a la regulación que se contiene. Y lo anterior porque se refiere a las «acciones formativas dirigidas a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social» de modo que «ni se trata de otras funciones que no sean las que tradicionalmente vienen desarrollando los agentes sociales, ni se dispone nada sobre la gestión de su financiación por el SPEE, como excepción al régimen general». Por consiguiente, el Gobierno entiende que no está justificado que la gestión de la formación de las nuevas funciones de los agentes sociales se centralice en el SEPE, sino que corresponde a las comunidades autónomas en su territorio respectivo.

Dicho esto, entendemos que, en efecto, la función de gestión de «las respectivas convocatorias» forma parte de manera indudable de la competencia ejecutiva en materia laboral. Sobre este particular, nos remitimos a la reiterada doctrina jurisprudencial y consultiva a la que hemos hecho referencia en el fundamento jurídico anterior (STC 81/2017, FJ 3, y DCGE 4/2017, FJ 2.1) según la cual, si recordamos a modo de síntesis, se establece la necesidad de justificar siempre el carácter excepcional de la situación que permite al Estado asumir competencias ejecutivas de las comunidades autónomas en el ámbito de la actividad de fomento, en este caso, la formación profesional para el empleo.

Por consiguiente, la atribución al SEPE, en colaboración con la FUNDAE, de la gestión de dichas convocatorias, neutraliza y vulnera las competencias de la Generalitat ex artículos 170.1.b y 114.4 EAC.

En conclusión, el apartado 1 de la disposición adicional cuarta del Real decreto 694/2017 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat (art. 114.4 EAC en relación con el artículo 170.1 EAC).

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONS

Primera. El artículo 3.3, en el inciso «en los términos que se establezca mediante orden del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social», del Real decreto 694/2917, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, es constitucional si se interpreta en los términos establecidos en el fundamento jurídico tercero, apartado 1.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. Los artículos 22.3; 23.2 y .3, segundo párrafo, y 32.2, del Real decreto 694/2917 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no tienen amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. El artículo 8.2, en sus letras b, c, f, g, h, i (en cuanto a la solicitud y selección de los participantes) y j, así como el artículo 28.1, párrafo cuarto (salvo su aplicación a las entidades de ámbito estatal), y la disposición adicional cuarta, apartado 1, del Real decreto 694/2017 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC en relación con el artículo 114.4 EAC y no tienen amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 8.2, en sus letras a, d, e e i (en cuanto a las obligaciones de los participantes), y el artículo 35.3 del Real decreto 694/2017 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 11 de octubre de 2017

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente