Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 11/2017 del 01 de enero de 2017

Contestacion

DICTAMEN 11/2017, de 19 de septiembre, sobre el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández y de la consejera Margarida Gil Domènech, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente.

ANTECEDENTES

1. El día 4 de septiembre de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de 30 de agosto de 2017 (Reg. núm. 5850), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno, de 29 de agosto de 2017, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución del Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, enviado a la Generalitat de Cataluña el 21 de junio de 2017 mediante correo electrónico.

El Gobierno de la Generalitat, el día 1 de agosto de 2017, acordó formular el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con dicho Plan PIMA Adapta-Ecosistemas. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 5 de septiembre de 2017, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente y designó ponente al consejero señor Marc Carrillo.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno para solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 7 de septiembre de 2017 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5857) un escrito enviado por el director del Gabinete Jurídico de la Generalitat, de 6 de septiembre de 2017, que adjuntaba la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento de incompetencia.

5. En fecha 18 de septiembre de 2017 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5869) un escrito enviado por el consejero de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, que adjuntaba como documentación complementaria un informe elaborado en fecha 13 de septiembre de 2017 por la Oficina Catalana del Cambio Climático.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 19 de septiembre de 2017 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno de la Generalitat, en cumplimiento del artículo 76.3 EAC y los artículos 16.2.b, 31.2 y concordantes de la LCGE, ha solicitado dictamen a este Consell, con carácter preceptivo y previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, sobre la adecuación al orden de distribución competencial establecido en la Constitución y el Estatuto en relación con el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente (en lo sucesivo, el Plan o el PIMA, indistintamente).

En este primer fundamento jurídico delimitaremos el objeto de nuestro Dictamen. A tal efecto, realizaremos una breve descripción del contenido y finalidad del Plan, así como del contexto normativo en el que se insiere; resumiremos los reproches de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que el Gobierno le atribuye y, por último, anticiparemos la estructura que seguirá el Dictamen para responder a las diversas cuestiones que se someten a nuestra opinión consultiva.

1. De acuerdo con el escrito de solicitud y la documentación que lo acompaña, el día 21 de junio de 2017 la Oficina Española de Cambio Climático (en lo sucesivo, OECC) envió un correo electrónico a la Generalitat de Cataluña a través del que se proponía a sus destinatarios un nuevo Plan de impulso al medio ambiente (PIMA), denominado Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, que se adjuntaba como documento anexo. En esta comunicación se hacía referencia, de forma sucinta, a la finalidad del Plan y a los criterios iniciales sugeridos para la distribución de la dotación presupuestaria. Asimismo, se solicitaba a los destinatarios la remisión a la OECC, en el plazo máximo de dos semanas, de una memoria sobre las actuaciones que propusieran financiar con cargo a los fondos del Plan.

En cuanto a los objetivos del Plan, el apartado 1.2 dispone que pretende dar apoyo y fomentar «la adaptación al cambio climático del medio rural y reducir la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera mediante la realización de determinadas prácticas que potencien las sinergias entre adaptación y mitigación en las superficies agrícolas y forestales de España». Y afirma que la puesta en marcha de estas actuaciones «redundará en la adaptación al cambio climático de un importante sector económico español como es el agroforestal», a la vez que contribuirá a la lucha global contra el cambio climático y comportará una serie de ulteriores beneficios.

El apartado 1.3 fija la dotación del Plan en 2.500.000 euros, y la financiación prevista cubrirá hasta el 100?% de los gastos de ejecución de las actuaciones de adaptación al cambio climático de bosques y suelos que supongan un aumento del carbono almacenado en estos ecosistemas, y que se deberán concretar en incentivos a: a) proyectos de absorción de CO2 que tengan en consideración criterios de adaptación al cambio climático y que sean inscritos en la sección de proyectos de absorción de CO2 del Real decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono (en lo sucesivo, RD 163/2014); b) proyectos que permitan desarrollar actuaciones enmarcadas en la iniciativa internacional «4x1000», generando la mejora del carbono orgánico de los suelos, y c) proyectos de absorción de CO2 en bosques y sistemas agrícolas que tengan en consideración criterios de adaptación al cambio climático y demuestren un incremento del carbono secuestrado en su biomasa viva y/o en el suelo.

El mismo apartado identifica algunas de las actuaciones, que, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos, podrían adherirse al Plan, como son, entre otras, la forestación y reforestación bajo criterios adaptativos; la mejora de los pastos con criterios adaptativos; la restauración de zonas abandonadas; la implantación o recuperación de pastos en dehesas con posible redensificación; las prácticas de gestión que minimicen la erosión, aumenten la retención de agua y la biodiversidad y, por tanto, reduzcan la vulnerabilidad al cambio climático, o el aumento del carbono orgánico de los suelos agrícolas mediante ciertas técnicas de gestión del suelo que garanticen que este se mantenga cubierto a lo largo de todo el año.

Las ayudas van dirigidas a las comunidades autónomas, que se identifican como beneficiarias del Plan, si bien se admite que podrán repercutir estos beneficios a terceros a través de la «convocatoria de actuaciones concretas de adaptación en bosques y suelos» (apdo. 3). Y, respecto a su formalización, se articularán mediante acuerdos con las comunidades autónomas (apdo. 2).

El Plan prevé también el deber de presentar un informe justificativo y de seguimiento sobre las actuaciones financiadas que se impone a las comunidades autónomas, del que se detalla su contenido concreto y los plazos para su remisión a la Dirección General de la OECC, así como la obligación de presentarlo a la Conferencia Sectorial. Se establece también que la falta de cumplimiento de estas obligaciones en tiempo y forma podrá llevar a la devolución total o parcial de la ayuda (apdo. 2).

Finalmente, la distribución de la financiación entre las comunidades autónomas, que se atribuye a la Dirección General de la OECC, con cargo a su presupuesto, deberá realizarse conforme a los criterios aprobados en Conferencia Sectorial, una vez identificadas las actuaciones susceptibles de financiación (apdo. 2). En este sentido, el anexo I del Plan contiene una propuesta tentativa de distribución provisional, basada en la superficie de los territorios autonómicos, si bien fijando un importe máximo y uno mínimo. No obstante, se precisa, en el mismo sentido que el correo electrónico arriba mencionado, que podrá ser modificada en base a las iniciativas de actuación recibidas por la OECC.

En efecto, según expone el Gobierno en la petición, el 17 de julio de 2017 se celebró en Madrid una reunión de la Comisión Sectorial de Medio Ambiente en la que «prescindiendo de aquel criterio de reparto propuesto inicialmente, se entregó a los asistentes el documento [?] en el que se exponían unos criterios de reparto diferentes y la propuesta de distribución del Plan». Dicho documento, que también acompaña a la petición del Gobierno, recoge una propuesta de criterios de distribución establecidos teniendo en cuenta el objetivo final del Plan, es decir, «valorando la aportación de los proyectos presentados al secuestro de carbono y a la reducción de la vulnerabilidad e incremento de la resiliencia por parte de bosques y terrenos agrícolas», así como una propuesta de asignación de la dotación presupuestaria entre las comunidades autónomas que, de acuerdo con la solicitud, la Comisión Sectorial acordó proponer a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. Cabe decir que en esta proposición no aparecen Cataluña, la Comunidad de Madrid, Galicia ni las Islas Baleares, como tampoco las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, aunque todas ellas constaban en la propuesta tentativa inicial de reparto.

2. A fin de contextualizar normativamente el Plan, en aras de la brevedad, nos remitimos a la exposición del marco normativo de ámbito internacional, europeo, estatal y catalán relativo a la reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero y, más en general, al cambio climático, contenida en nuestros dictámenes 3/2012, de 8 de febrero (FJ 1); 18/2013, de 21 de noviembre (FJ 1), y 1/2016, de 25 de febrero (FJ 1).

Más concretamente, el Plan que nos ocupa es uno más de los diversos planes de impulso al medio ambiente (PIMA) que han fomentado medidas concretas para mejorar la calidad de las condiciones medioambientales. Entre estas iniciativas, y por lo que ahora interesa, podemos citar el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones, y el Real decreto 635/2013, de 2 de agosto, por el que, en desarrollo del «Plan de impulso al medio ambiente en el sector hotelero PIMA Sol», para la rehabilitación energética de sus instalaciones, se regula la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible. Cabe decir que el Gobierno de la Generalitat ha planteado sendos conflictos positivos de competencia ante el Tribunal Constitucional contra las disposiciones mencionadas, con el pronunciamiento previo de este Consell en los dictámenes 1/2016 y 18/2013, respectivamente.

Entre los diferentes planes PIMA, a raíz del Plan de impulso al medio ambiente para la adaptación al cambio climático en España (PIMA Adapta 2015), se ponen en marcha diversas actuaciones para mejorar el impacto del cambio climático y minimizar sus riesgos. En concreto, el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, ahora dictaminado, es el destinado a perseguir estos objetivos en el ámbito de los bosques y los sistemas agrarios (párrs. 3 y 4, introducción).

Cabe decir, además, que este Plan se apoya, según manifiesta en sus antecedentes (apdo. 1.1), en el Plan nacional de adaptación al cambio climático (PNACC) y, al mismo tiempo, en la iniciativa «4x1000», a la que España se adhirió en la última Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de París, de noviembre de 2015, y en el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono creado por el Real decreto 163/2014.

También en el ámbito estatal, hay que mencionar que los presupuestos generales del Estado para el año 2017, aprobados por la Ley 3/2017, de 27 de junio, previeron los fondos destinados al Plan como transferencia de capital a las comunidades autónomas para la ejecución de actuaciones enmarcadas en él y financiadas con ingresos procedentes de subastas de derechos de emisión (partida presupuestaria 23.10.456M.752).

Por su parte, en el ámbito catalán, podemos añadir la reciente Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, cuyo objeto es, entre otros, la regulación de las medidas encaminadas a la mitigación y adaptación al cambio climático, y la definición del modelo de gobernanza de la Administración pública en relación con el cambio climático; así como los acuerdos de Gobierno 115/2012, de 13 de noviembre, que aprobó la Estrategia Catalana de Adaptación al Cambio Climático, horizonte 2013-2020 (ESCACC), y 97/2012, de 9 de octubre, referido al Plan de la energía y cambio climático de Cataluña 2012-2020.

3. Una vez expuesto el contexto normativo en el que se insiere el objeto de petición de dictamen, a continuación indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y antiestatutariedad de la solicitud presentada.

El Gobierno, en el escrito de petición, como veremos con más detalle en el fundamento jurídico siguiente, citando el requerimiento de incompetencia formulado, hace referencia a las disposiciones y actuaciones de la OECC respecto del Plan, que considera que pueden encuadrarse en la materia de medio ambiente por su objeto y finalidad, pero que entiende que no encuentran cobertura en el artículo 149.1.23 CE «al tratarse de unas disposiciones no formalizadas en norma jurídica ni publicadas oficialmente» y que se produce, además, una vulneración de las competencias de la Generalitat de los artículos 114.3 y 144 EAC y una contravención de la doctrina constitucional sobre concesión de las subvenciones estatales.

Así pues, a la vista de la competencia de la Generalitat en materia de medio ambiente prevista en el artículo 144.1 EAC, aduce que, para aprobar el mencionado Plan, «el Estado debería haber determinado normativamente en una norma formalmente básica aquellos extremos que requerían una regulación uniforme como, en su caso, podrían ser el objeto, los beneficiarios y las condiciones esenciales de obtención de las ayudas». Igualmente, y de conformidad con las funciones de la Generalitat en relación con las subvenciones estatales en materias de competencia compartida (art. 114.3 EAC), «la Administración General del Estado debería haber procedido a la territorialización de los fondos en base a un criterio objetivo de reparto entre las Comunidades autónomas y a la transferencia a cada una de ellas de la cuantía global correspondiente, a fin de que por parte de cada Comunidad se hubieran aplicado tales recursos a financiar sus propios proyectos y actuaciones coincidentes con el objeto y finalidad básicos de las ayudas». Finalmente, se objeta la reserva de funciones ejecutivas por parte de la Administración del Estado consistentes en la convocatoria, recepción y evaluación de los proyectos presentados, la determinación de las comunidades autónomas beneficiarias y el seguimiento y comprobación de las inversiones realizadas.

A fin de fijar los términos de la controversia competencial, procede, asimismo, hacer una breve mención de los argumentos principales puestos de manifiesto por el Gobierno del Estado en la respuesta al requerimiento formulado por el Gobierno de la Generalitat, dirigidos a afirmar la ausencia de vulneración competencial.

En primer lugar, se alega que el requerimiento es preventivo y que este se debería plantear sobre el Acuerdo del Consejo de Ministros de aprobación de la distribución definitiva de los fondos, y se aduce que la Generalitat no presentó en tiempo y forma la documentación sobre las iniciativas que quería financiar, tal como solicitaba la comunicación electrónica enviada por la OECC.

En segundo lugar, se justifica que no se haya fijado el criterio de distribución territorial en una norma de carácter básico en varios puntos: la ausencia de reserva reglamentaria y la no vulneración de la reserva de ley; la actuación análoga en otras situaciones equivalentes, que no han sido objeto de conflictividad por parte de la Generalitat; el papel activo que ha desarrollado la Conferencia Sectorial; el hecho de que la aplicación presupuestaria 23.10.456M.752 del vigente presupuesto del Estado se entiende que regula de manera suficiente la finalidad de las ayudas y, en último término, la necesidad de una gestión eficiente dada la limitación temporal instada por la aprobación a finales de junio de la Ley de presupuestos del Estado.

A continuación, el escrito de respuesta al requerimiento vincula directamente las actuaciones financiadas con los ingresos procedentes de subastas de derechos de emisión, lo cual, a su parecer, determina la conformidad de que exista una información centralizada completa y que resulte necesario a la hora de territorializar los fondos «considerar las actuaciones que resultan financiables con dichos fondos con la homogeneidad necesaria, sin que ello implique una autorización previa, a cuyo efecto se solicita a las Comunidades Autónomas [?] información sobre las iniciativas a financiar con dichos fondos, a efectos de adoptar unos criterios adecuados de territorialización».

Por último, se ha enviado a este Consell un informe elaborado por la Oficina Catalana del Cambio Climático (en lo sucesivo, OCCC) que resulta de interés para nuestro pronunciamiento en la medida en que aporta datos adicionales sobre las actuaciones de la Generalitat ante la Administración del Estado. Así, entre otras, enumera cronológicamente una serie de comunicaciones, electrónicas y telefónicas, mantenidas con la OECC entre el 26 de junio y el 21 de julio de 2017, mediante las que la OCCC, por un lado, advirtió de que el plazo de dos semanas fijado para la remisión de información sobre las actuaciones susceptibles de financiación era «claramente insuficiente». Y, por otro, manifestó su discrepancia tanto con la propuesta inicial de criterios para la distribución de la dotación presupuestaria del Plan como con su «reasignación» entre las comunidades autónomas en la reunión de 17 de julio de 2017, preparatoria de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.

4. Efectuadas las consideraciones anteriores, y a fin de dar respuesta a la petición del Gobierno, en el siguiente fundamento jurídico trataremos, en primer lugar, de manera preliminar, la particularidad formal del objeto de la solicitud de dictamen presentada al Consell. En segundo lugar, examinaremos el marco competencial y estatutario de la actividad de fomento proyectada sobre la materia de medio ambiente, con la consideración de la correspondiente doctrina constitucional y consultiva, lo que nos permitirá, finalmente, resolver si la actuación estatal cuestionada es conforme o no a la Constitución y al Estatuto.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de la actividad de fomento sobre medio ambiente y su aplicación al caso de la solicitud

1. Con carácter previo al examen de las cuestiones más sustanciales de nuestro Dictamen, conviene prestar atención a la singularidad que presenta el objeto de la solicitud de dictamen formulada por el Gobierno, a efectos de su correcta delimitación. En este sentido, cabe recordar que el Consell, según el artículo 16.2 LCGE, «debe dictaminar, previamente a la presentación del procedimiento ante el Tribunal Constitucional, con relación a: [?] b) [e]l planteamiento por el Gobierno de un conflicto de competencia». Por su parte, el artículo 63.1 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), en relación con el procedimiento constitucional de los conflictos positivos de competencia, establece que estos se pueden plantear respecto de «una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad [?] del Estado».

Igualmente, hay que recordar que, ante la eventualidad de un conflicto competencial que pueda derivarse del caso que ahora se somete a nuestro parecer, la jurisprudencia constitucional se ha manifestado en varias ocasiones mostrándose favorable a entender que determinados actos administrativos, según el caso, pueden ser objeto de conflicto positivo de competencias.

En efecto, así lo ha entendido cuando, en relación con la forma que ha adoptado la actuación objeto de la controversia competencial, reconoce que «lo importante a estos efectos no es tanto la naturaleza o la forma del acto como la real existencia de una controversia o disputa ante un evidente ejercicio de competencias supuestamente lesivo del orden constitucional». Y, acto seguido, la misma doctrina jurisprudencial permite plantear conflictos «frente a actos de trámite, circulares o instrucciones, comunicaciones, comunicados de colaboración o, incluso, excepcionalmente la actuación material» (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 4; en el mismo sentido, STC 220/1992, de 11 de diciembre, FJ 15, entre otras).

Dicho esto, a la vista del contenido de la solicitud del Gobierno, entendemos que nuestro pronunciamiento debe dirigirse, por una parte, a que la comunicación del Estado (OECC) se haya realizado a través de un correo electrónico de fecha 21 de junio de 2017 mediante el que se propone a las comunidades autónomas un nuevo Plan de impulso al medio ambiente Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, regulado y gestionado desde la OECC de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Todo ello teniendo presente, también, que en el propio escrito que encabeza el correo se indica que, como punto de partida, el reparto de la dotación presupuestaria se llevará a cabo en función de la superficie de cada comunidad autónoma, tal y como consta en el anexo I de dicho Plan. Y que esta asignación inicial se ajustará en base a las solicitudes y propuestas formuladas por las comunidades autónomas en una memoria que debe presentarse ante la OECC en un plazo máximo de dos semanas. La memoria deberá contener la descripción de las actuaciones que se prevé llevar a cabo; también, y en la medida de lo posible, la zonificación de las actuaciones propuestas; la información sobre cómo las actuaciones propuestas incrementan el carbono secuestrado, y cualquier otra información de interés que permita valorar adecuadamente la propuesta.

Y, por otra parte, tendremos en cuenta también la actuación acaecida posteriormente a la recepción del correo antes indicado, como es la nueva propuesta de reasignación de los fondos para las comunidades autónomas, ratificada en la reunión de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente de 24 de julio, a raíz de la aprobada en la Comisión Sectorial de Medio Ambiente, en la que ya quedaba excluida Cataluña como destinataria de estos fondos. Cabe decir, a título ilustrativo, que dicha propuesta ha sido recogida por Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2017.

Así pues, con independencia de la forma de comunicación del nuevo Plan y de la distribución de su dotación, es evidente que las actuaciones de los órganos adscritos al Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente que se han expuesto constituyen una manifestación de voluntad de la Administración general del Estado (AGE) de la que se derivan efectos jurídicos para las comunidades autónomas que son las destinatarias del mismo, incluyendo a la Generalitat. Por lo tanto, desde la perspectiva de su contenido material, deberemos examinar si respetan las prescripciones competenciales del bloque de la constitucionalidad.

Ahora bien, deberemos efectuar igualmente algunas consideraciones sobre la particularidad de la modalidad telemática utilizada para hacer público el nuevo Plan y su sistema de financiación, ciertamente paradójico. Porque, más allá del tono informal, e incluso cordial, utilizado para formular la propuesta del nuevo Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, lo cierto es que incorpora un contenido detallado relativo a una actividad de fomento encuadrable, como veremos en seguida, en la competencia sobre medio ambiente. Así, la paradoja a la que nos referimos se pone de manifiesto en que se utiliza un mero correo electrónico para comunicar el contenido de un nuevo Plan PIMA y la propuesta de la distribución presupuestaria en lugar de una disposición normativa formalmente aprobada y publicada como, de hecho, se ha llevado a cabo en anteriores ocasiones.

Dicho de otro modo, como veremos, mediante esta notificación telemática, la OECC emprende una actuación de fomento en materia de adaptación al cambio climático en el medio rural en la que se propone tentativamente una distribución de los fondos según la superficie territorial y se hace una remisión al Plan que se anexa, donde se explicitan, entre otros extremos, su finalidad, las actuaciones objeto de financiación, así como las condiciones de otorgamiento, la forma de tramitación de las ayudas y el seguimiento de dichas actuaciones.

De conformidad con lo que acabamos de exponer, el contenido material de la singular comunicación de la OECC supone, de facto, una expresa vindicatio competencial y, es, por tanto, susceptible de ser objeto de un conflicto de competencias previsto en el artículo 63.1 LOTC.

Llegados a este punto, cabe poner de manifiesto que la forma es siempre garantía del ejercicio de las competencias. Por otra parte, la indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las normas y actuaciones contrarias a los preceptos del bloque de constitucionalidad son razones que desautorizan cualquier alegación relativa a que el hecho de no haber planteado un determinado recurso o conflicto en su momento suponga la aceptación de esta situación. Así, aunque la nueva actuación que ahora examinamos pueda ser análoga a otras, tal como aduce la respuesta al requerimiento de incompetencia, ante las cuales no se reaccionó oportunamente o con éxito, la vulneración de competencias que se derive de ella siempre puede ser invocada ante la jurisdicción constitucional (en este sentido, STC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 1; 38/2012, de 26 de marzo, FJ 2; 95/2014, de 12 de junio, FJ 2; 36/2017, de 1 de marzo, FJ 4).

En consecuencia, deberemos pronunciarnos sobre si el contenido de la comunicación, que contiene el Plan PIMA, así como la posterior reasignación de la dotación inicial de los fondos pueden suponer un ejercicio lesivo de las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente ex artículo 144.1 EAC.

2. Pasamos acto seguido a examinar esta controversia competencial que plantea la solicitud formulada por el Gobierno. A tal fin analizaremos, en primer lugar, el parámetro constitucional y estatutario que rige la actividad de fomento cuando se proyecta sobre la materia competencial relativa a medio ambiente y, en segundo lugar, trataremos su aplicación al caso sometido a nuestra opinión.

Vistos el objeto y la finalidad del Plan, tal como hemos expuesto en el fundamento jurídico primero, su encuadre competencial queda delimitado por el artículo 149.1.23 CE, que reconoce al Estado la competencia exclusiva para regular la «[l]egislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». Por su parte, el artículo 144.1 EAC establece que «[c]orresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección». Asimismo, respecto de la actividad de fomento en supuestos como el que ahora nos ocupa, relativos a competencias compartidas, el artículo 114.3 EAC prescribe que «[c]orresponde a la Generalitat [?] precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión».

El marco competencial integrado por los precitados artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC responde a la lógica competencial que se fundamenta, por un lado, en la determinación por parte del Estado de las bases reguladoras de la materia de medio ambiente y su desarrollo legislativo y, por otro, en la adopción, si procede, de medidas adicionales de protección y de las correspondientes funciones ejecutivas por parte de las comunidades autónomas, como hemos tenido ocasión de recordar, entre otros, en los DCGE 2/2011, de 21 de marzo (FJ 4), y 6/2014, de 14 de febrero (FJ 2).

La jurisprudencia constitucional, desde los casos emblemáticos que, en su momento, constituyeron las STC 69/1988, de 19 de abril, y 80/1988, de 28 de abril, estableció una doctrina reiterada y posteriormente reproducida, entre otras, en la STC 101/2005, de 20 de abril (FJ 5), a la que ahora nos remitimos, según la cual la determinación de las bases fijadas por el Estado formalmente debe contenerse en disposiciones de rango legal, como regla general a través de ley formal de las Cortes Generales y, excepcionalmente, en determinados casos, mediante reglamento u otras disposiciones administrativas.

A continuación, y a partir de la distribución competencial antes descrita, debemos llevar a cabo el examen de la proyección de la actividad de fomento en cuanto que instrumento de la potestad de gasto del Estado en materia de medio ambiente. Esta cuestión ha sido tratada también de forma reiterada por la jurisprudencia constitucional y por nuestra doctrina consultiva. A modo de ejemplo, por lo que ahora interesa, el Consell se ha pronunciado en los dictámenes 3/2012 (FJ 2), relativo al Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible, y 18/2013 (FJ 2.4), referido al Real decreto 635/2013, de 2 de agosto, por el que, en desarrollo del «Plan de Impulso al Medio Ambiente en el sector hotelero PIMA Sol», para la rehabilitación energética de sus instalaciones, se regula la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible.

Por su parte, la doctrina del Tribunal Constitucional ha interpretado reiteradamente que el poder de gasto tiene un carácter meramente instrumental que debe ejercerse en todo caso respetando el marco competencial sobre el que se proyecta. Esto es así porque el poder de subvención no constituye ningún título competencial, es decir, como expresamente considera esta jurisprudencia, no existe una competencia subvencional diferenciada que resulte de la potestad financiera del Estado (por todas, STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 3, citando, en este caso, la STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3). Además, tal como recordamos en el precitado Dictamen 18/2013 (FJ 2.4), «aunque el Estado puede asignar fondos a determinadas finalidades, no existe un título competencial transversal sobre subvenciones u otras medidas de fomento, lo cual determina que necesariamente la potestad de gasto del Estado deba respetar la distribución de competencias en la materia sobre la que se proyecta».

De conformidad con esta premisa, y del mismo modo que en supuestos anteriores sobre los que nos hemos pronunciado, el caso que ahora nos ocupa también se enmarca en otro leading case como es la reiteradamente evocada STC 13/1992, cuyo fundamento jurídico 8, en su supuesto segundo, declara que:

«cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v. gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases y la coordinación de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución [?] puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación.» (FJ 8.b)

Por consiguiente, cuando se trate de la actividad subvencional del Estado que tenga por destinatarias a las comunidades autónomas, la regla general, ha afirmado el Tribunal, porque es más conforme y respetuosa con la autonomía política y financiera que la Constitución les reconoce y garantiza, es que en los presupuestos generales del Estado los fondos consten como «transferencias corrientes o de capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes secciones, servicios y programas de los presupuestos» (STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 5).

Asimismo, y de forma reiterada, el Tribunal ha dicho que la territorialización de las transferencias así consignadas debe llevarse a cabo «en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias» (STC 178/2015, de 7 de septiembre, FJ 5).

En relación con esta cuestión, conviene también citar la jurisprudencia constitucional relativa a la centralización de las funciones ejecutivas en el ámbito de la actividad de fomento. En el mencionado Dictamen 18/2013 (FJ 2.4), nos hicimos eco de la STC 38/2012, según la cual «la centralización de las funciones de ejecución sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas» (FJ 8).

En consecuencia, la centralización de las ayudas y su gestión por parte de órganos del Estado, en este caso, en el ámbito del medio ambiente, «debe estar debidamente motivada y debe mostrarse imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas impulsadas y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de sus potenciales destinatarios» (DCGE 18/2013, FJ 2.4, citando el DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 2).

Por último, atendiendo al carácter económico de la actividad subvencional, debemos también referirnos al alcance que debe atribuirse a la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.13 CE, relativa a la determinación de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Sobre este particular, entre otros, en el Dictamen 4/2015, de 10 de marzo, volvíamos a insistir en que dicho título competencial de naturaleza transversal no puede ser concebido de manera materialmente omnímoda. En este sentido, y tomando como referencia la misma jurisprudencia constitucional, afirmamos que «la legitimidad constitucional de su utilización queda limitada al hecho de que [?] no se pretenda incluir cualquier acción de naturaleza económica sino que, al contrario, su uso solamente será procedente si esta presenta una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, ya que si no fuera así la consecuencia sería el vaciamiento de contenido de la materia y del título competencial más específico (por todas, STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3)» (FJ 2).

3. Así pues, tras exponer el marco constitucional y estatutario que rige la actividad de fomento cuando esta se proyecta sobre la materia competencial relativa a medio ambiente, como también la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva de referencia en este asunto, seguidamente examinaremos su aplicación al caso que plantea el objeto de la solicitud que ha sido sometido a nuestra opinión.

A) Una primera y breve consideración a hacer es la relativa a la incidencia que pueda tener sobre el ámbito competencial el carácter económico de las subvenciones previstas en la comunicación realizada por la OECC sobre la puesta en marcha de un nuevo PIMA, denominado PIMA Adapta-Ecosistemas, dotado, como hemos dicho, con 2,5 millones de euros. La cuestión que se suscita es si dicha cuantía podría permitir justificar, al amparo del artículo 149.1.13 CE, el desplazamiento de las competencias de desarrollo legislativo y de carácter ejecutivo de la Generalitat sobre medio ambiente (art. 144.1 EAC) en favor del Estado.

De acuerdo con la doctrina constitucional y consultiva que acabamos de reproducir en el apartado anterior, no puede haber duda de que esta eventualidad debe ser plenamente descartada. La dimensión de la cuantía consignada en el Plan excluye a radice cualquier posibilidad que permita considerar que, como tal, presente una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general.

B) Un segundo aspecto de relevancia constitucional que nos corresponde tratar es el relativo a la falta de formalización normativa del nuevo PIMA que el Estado, a través de la OECC, ha comunicado a todas las comunidades autónomas, y en particular a la Generalitat.

Como hemos señalado anteriormente, el contenido del PIMA se insiere en el marco competencial de la materia de medio ambiente, sobre la cual corresponden al Estado las bases de su regulación (art. 149.1.23 CE) y a la Generalitat su desarrollo, así como establecer normas adicionales de protección y la ejecución (art. 144.1 EAC).

Dado el carácter básico de la competencia estatal, y tal como hemos afirmado, la jurisprudencia constitucional interpreta que, con carácter general, el requisito formal para la determinación de las bases sobre una materia debe instrumentarse a través de la ley. La finalidad esencial de esta exigencia no es otra que «la de excluir la incertidumbre jurídica que supondría que el Estado pueda oponer como norma básica a las Comunidades autónomas, sin previa advertencia, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura (SSTC 80/1988 y 227/1988)» (STC 101/2005, FJ 5). No obstante, el propio Tribunal Constitucional, desde esta primigenia jurisprudencia sobre la noción formal de las bases, recordó que la exigencia de la ley formal para su determinación «no es absoluta; y consecuentemente [?] pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases (STC 48/1988, FJ 3.c. Asimismo, SSTC 69/1988, 80/1988, 132/1992 y 179/1992)» (STC 101/2005, FJ 5).

Por consiguiente, la determinación de la regulación de carácter básico sobre una materia competencial de naturaleza compartida a través de una disposición legal, ya sea ?como criterio general? por una ley formal, mediante un reglamento o, incluso, excepcionalmente, a través de un acto de ejecución, constituye un requisito de seguridad jurídica. Un requisito que, si se da el caso, puede instrumentarse a través de un real decreto o de un acuerdo de Consejo de Ministros, que deben permitir dotar a la Generalitat de certeza sobre el alcance de sus competencias respecto a la implementación del PIMA que la OECC propone. Un Plan que, según sus propios términos, debe servir para dar impulso a iniciativas en el ámbito agrario y forestal que potencien las sinergias entre la adaptación y la mitigación del cambio climático.

Sin embargo, la comunicación del Plan y su sistema de financiación por vía de un correo electrónico enviado a la Generalitat y al resto de comunidades autónomas, por parte de la OECC, en ningún caso puede ser considerada como una actuación respetuosa con los requisitos formales fijados por la jurisprudencia constitucional que acabamos de exponer. El hecho de que el PIMA no consista en un programa de subvenciones a terceros que pueda exigir el establecimiento de unas bases reguladoras sino que se trate de una transferencia de recursos económicos a las comunidades autónomas, derivada de la correspondiente partida presupuestaria, no puede ser entendido como un argumento que permita obviar las competencias autonómicas en materia de medio ambiente. En el caso concreto que se examina, las relativas al desarrollo de la legislación básica estatal, la eventual adopción de medidas adicionales de protección o la totalidad de las que forman parte de las funciones de ejecución (art. 144.1 EAC). Porque, como hemos expuesto anteriormente, resulta netamente atípico que a través de una comunicación telemática se proponga, per saltum, la financiación del PIMA sin que antes exista una disposición de carácter normativo que determine los criterios objetivos en que se fundamenta y que evite las discriminaciones en el reparto de los créditos entre las comunidades autónomas (STC 237/1992, FJ 9), siempre de acuerdo con las respectivas competencias del Estado y de la Generalitat (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC). Por otra parte, resulta evidente que la partida presupuestaria 23.10.456M.752, a pesar de estar contenida en una norma de rango legal, no puede suplir, por la falta de concreción, ese previo establecimiento de criterios.

C) Además, esta forma de proceder hace abstracción plena de la reiterada jurisprudencia aplicable sobre los efectos del poder de subvención del Estado en relación con las competencias de naturaleza compartida, como la que es objeto de la solicitud en materia de medio ambiente. Así, como hemos señalado anteriormente en el examen del encuadre competencial y la doctrina jurisprudencial y consultiva aplicable al caso que nos ocupa, de conformidad con el ineludible referente jurisprudencial contenido en el supuesto segundo del fundamento 8 de la STC 13/1992, cuando el Estado dispone de la competencia sobre las bases de un sector o una materia y corresponde a las comunidades autónomas, como es el caso de la Generalitat, el desarrollo normativo y la ejecución, el Estado «puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica [?], pero siempre que deje margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación [?] de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación» (FJ 8.b).

Pues bien, la precitada comunicación de la OECC inicia, de facto, un procedimiento de concesión subvencional para actuaciones concretas sobre la adaptación y mitigación del cambio climático en el medio rural. Esto es así porque, conforme al Plan que se adjunta, se proponen una serie de actuaciones subvencionables, se fija un criterio provisional de reparto de la dotación presupuestaria en función de la superficie de los territorios autonómicos y, seguidamente, se da por hecho que, en el transcurso de este procedimiento, esta primera asignación «se ajustará en base a las solicitudes y propuestas que se reciban en la OECC» por parte de las comunidades autónomas. Así ha sido, como lo demuestra que la Conferencia Sectorial, ratificando lo que decidió la Comisión Sectorial de Medio Ambiente, haya efectuado una reasignación de los fondos según el contenido de los proyectos presentados, al mismo tiempo que ha excluido como beneficiarias a las comunidades autónomas que no los han presentado en el tiempo (dos semanas) y forma apropiados.

Por consiguiente, la regla general establecida por la jurisprudencia constitucional citada, según la cual el Estado solo puede centralizar el otorgamiento de las subvenciones de forma excepcional y justificadamente, es manifiestamente ignorada en este procedimiento iniciado por la comunicación. En efecto, recordemos que, siguiendo el criterio jurisprudencial sobre la actividad de fomento, en lo que se refiere a las competencias compartidas, el artículo 114.3 EAC establece que corresponde a la Generalitat «precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión».

En otras palabras, dejando a un lado, como reiteradamente hemos dicho, que no se respetan los requisitos formales que exige la jurisprudencia constitucional, resulta, asimismo, que se realiza un determinado reparto de la mencionada partida que culmina en la aprobación, por medio de la Conferencia Sectorial, de una nueva distribución de la dotación sin criterios objetivos formalmente predeterminados y en base a unos concretos proyectos presentados por las comunidades autónomas. La consecuencia de dicha singular actuación administrativa es que la Generalitat se ve materialmente impedida para proyectar sobre su competencia en materia de medio ambiente (art. 144.1 EAC) las reglas estatutarias relativas a la actividad de subvención previstas en el precitado artículo 114.3 EAC.

D) La afirmación anterior no varía por el hecho de que las actuaciones que se integran dentro del PIMA Adapta-Ecosistemas gozan de una financiación procedente de los ingresos obtenidos de subastas y derechos de emisión, en virtud de las cuales se cumple lo previsto por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la ?entonces? Comunidad.

Este origen derivado del derecho europeo comporta que, en virtud del principio de autonomía institucional, reiterado tantas veces por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, su ejecución por parte de los estados miembros que son de estructura compuesta no puede alterar el sistema constitucional interno de distribución de competencias. Así lo recogimos, entre otros, en nuestro Dictamen 6/2013, de 18 de julio (FJ 2), citando la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1, y 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7) y de acuerdo con la previsión estatutaria expresa del artículo 189.1 EAC. En el caso que ahora nos ocupa, el principio de autonomía institucional debe permitir que no quede alterado el carácter compartido de la competencia sobre medio ambiente, en los términos que hemos señalado anteriormente con motivo del encuadre competencial del objeto del Dictamen (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC).

Sentado lo anterior, el hecho de que, de acuerdo con lo previsto por el Reglamento UE 525/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo a un mecanismo para el seguimiento y notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero, los estados miembros de la Unión deban informar a la Comisión sobre la utilización de los ingresos y las medidas adoptadas conforme a la mencionada Directiva 2003/87/CE no puede condicionar las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente. Y, más concretamente, que las actuaciones que puedan ser objeto de financiación por parte del Estado lo sean con la homogeneidad necesaria no puede ser un motivo que determine el procedimiento a seguir hasta el punto de ignorar las competencias autonómicas. Ciertamente, a fin de alcanzar esta homogeneidad, el Estado dispone de otras vías, recogidas en el propio Plan, como el establecimiento de requisitos comunes para las actuaciones fomentadas o la presentación de informes de justificación y seguimiento por parte de las comunidades autónomas.

En suma, una vez prevista la correspondiente partida presupuestaria, el Estado debe territorializarla con arreglo a criterios objetivos fijados normativamente y debe limitarse a prever las actuaciones prioritarias y las condiciones esenciales de otorgamiento de las subvenciones. En consecuencia, debe dejar margen suficiente para que las comunidades autónomas, en este caso la Generalitat, además de ejercer la competencia de precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones y completar las condiciones de otorgamiento, puedan llevar a cabo la tarea subsiguiente de gestión, que incluye, si procede, la tramitación y concesión de subvenciones a terceros para proyectos concretos, de conformidad con la competencia que le corresponde a la Generalitat ex artículo 144.1 EAC en conexión con el artículo 114.3 EAC.

E) Por último, consideramos que tampoco puede validar la forma de actuación adoptada por el Estado en este caso el hecho de que la comunicación anuncie que ?partiendo del parámetro inicial relativo a la superficie de la comunidad autónoma? los criterios de distribución de los fondos del PIMA deberán ajustarse y que este extremo se haya acordado efectivamente por la vía de la Conferencia Sectorial. En este sentido, cabe recordar que, según el artículo 148.2.f de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, corresponde a las conferencias sectoriales, entre otras funciones, «[f]ijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial de los créditos presupuestarios, así como su distribución al comienzo del ejercicio económico, de acuerdo con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre [Ley general presupuestaria]».

Es evidente que los acuerdos que tome un órgano de colaboración o cooperación como las conferencias sectoriales deben ser adoptados con plena sujeción al sistema de distribución de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad, así como a la legislación presupuestaria, tal como establece el artículo 86.2 de dicha Ley 47/2003, y a las disposiciones específicas que regulen la actuación subvencional del Estado ?que pueden adoptar la forma de real decreto, resolución, acuerdo, etc.?. Por ello, a la Conferencia Sectorial no se le puede atribuir la función ejecutiva de asignación concreta de las ayudas en base a unos proyectos evaluados por la OECC que han tenido que presentar las comunidades autónomas en un plazo preclusivo y excluyente. Está claro que la anterior actuación constituye una improcedente centralización de la gestión y otorgamiento de las subvenciones a las que se destina el PIMA.

Así pues, de lo que acabamos de exponer resulta evidente que, tanto desde la perspectiva formal como desde la material, el orden de distribución de competencias en materia de actividad de fomento sobre el medio ambiente no ha sido respetado.

En conclusión, el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la OECC, y las subsiguientes actuaciones de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente vulneran el artículo 144.1 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. El Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático, y las subsiguientes actuaciones de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente vulneran el artículo 144.1 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.23 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 19 de septiembre de 2017

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 11/2017, de 19 de septiembre, sobre el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández y de la consejera Margarida Gil Domènech, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente.

ANTECEDENTES

1. El día 4 de septiembre de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, de 30 de agosto de 2017 (Reg. núm. 5850), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno, de 29 de agosto de 2017, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución del Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, enviado a la Generalitat de Cataluña el 21 de junio de 2017 mediante correo electrónico.

El Gobierno de la Generalitat, el día 1 de agosto de 2017, acordó formular el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con dicho Plan PIMA Adapta-Ecosistemas. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 5 de septiembre de 2017, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente y designó ponente al consejero señor Marc Carrillo.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno para solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 7 de septiembre de 2017 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5857) un escrito enviado por el director del Gabinete Jurídico de la Generalitat, de 6 de septiembre de 2017, que adjuntaba la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento de incompetencia.

5. En fecha 18 de septiembre de 2017 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5869) un escrito enviado por el consejero de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, que adjuntaba como documentación complementaria un informe elaborado en fecha 13 de septiembre de 2017 por la Oficina Catalana del Cambio Climático.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 19 de septiembre de 2017 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno de la Generalitat, en cumplimiento del artículo 76.3 EAC y los artículos 16.2.b, 31.2 y concordantes de la LCGE, ha solicitado dictamen a este Consell, con carácter preceptivo y previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, sobre la adecuación al orden de distribución competencial establecido en la Constitución y el Estatuto en relación con el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente (en lo sucesivo, el Plan o el PIMA, indistintamente).

En este primer fundamento jurídico delimitaremos el objeto de nuestro Dictamen. A tal efecto, realizaremos una breve descripción del contenido y finalidad del Plan, así como del contexto normativo en el que se insiere; resumiremos los reproches de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que el Gobierno le atribuye y, por último, anticiparemos la estructura que seguirá el Dictamen para responder a las diversas cuestiones que se someten a nuestra opinión consultiva.

1. De acuerdo con el escrito de solicitud y la documentación que lo acompaña, el día 21 de junio de 2017 la Oficina Española de Cambio Climático (en lo sucesivo, OECC) envió un correo electrónico a la Generalitat de Cataluña a través del que se proponía a sus destinatarios un nuevo Plan de impulso al medio ambiente (PIMA), denominado Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, que se adjuntaba como documento anexo. En esta comunicación se hacía referencia, de forma sucinta, a la finalidad del Plan y a los criterios iniciales sugeridos para la distribución de la dotación presupuestaria. Asimismo, se solicitaba a los destinatarios la remisión a la OECC, en el plazo máximo de dos semanas, de una memoria sobre las actuaciones que propusieran financiar con cargo a los fondos del Plan.

En cuanto a los objetivos del Plan, el apartado 1.2 dispone que pretende dar apoyo y fomentar «la adaptación al cambio climático del medio rural y reducir la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera mediante la realización de determinadas prácticas que potencien las sinergias entre adaptación y mitigación en las superficies agrícolas y forestales de España». Y afirma que la puesta en marcha de estas actuaciones «redundará en la adaptación al cambio climático de un importante sector económico español como es el agroforestal», a la vez que contribuirá a la lucha global contra el cambio climático y comportará una serie de ulteriores beneficios.

El apartado 1.3 fija la dotación del Plan en 2.500.000 euros, y la financiación prevista cubrirá hasta el 100?% de los gastos de ejecución de las actuaciones de adaptación al cambio climático de bosques y suelos que supongan un aumento del carbono almacenado en estos ecosistemas, y que se deberán concretar en incentivos a: a) proyectos de absorción de CO2 que tengan en consideración criterios de adaptación al cambio climático y que sean inscritos en la sección de proyectos de absorción de CO2 del Real decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono (en lo sucesivo, RD 163/2014); b) proyectos que permitan desarrollar actuaciones enmarcadas en la iniciativa internacional «4x1000», generando la mejora del carbono orgánico de los suelos, y c) proyectos de absorción de CO2 en bosques y sistemas agrícolas que tengan en consideración criterios de adaptación al cambio climático y demuestren un incremento del carbono secuestrado en su biomasa viva y/o en el suelo.

El mismo apartado identifica algunas de las actuaciones, que, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos, podrían adherirse al Plan, como son, entre otras, la forestación y reforestación bajo criterios adaptativos; la mejora de los pastos con criterios adaptativos; la restauración de zonas abandonadas; la implantación o recuperación de pastos en dehesas con posible redensificación; las prácticas de gestión que minimicen la erosión, aumenten la retención de agua y la biodiversidad y, por tanto, reduzcan la vulnerabilidad al cambio climático, o el aumento del carbono orgánico de los suelos agrícolas mediante ciertas técnicas de gestión del suelo que garanticen que este se mantenga cubierto a lo largo de todo el año.

Las ayudas van dirigidas a las comunidades autónomas, que se identifican como beneficiarias del Plan, si bien se admite que podrán repercutir estos beneficios a terceros a través de la «convocatoria de actuaciones concretas de adaptación en bosques y suelos» (apdo. 3). Y, respecto a su formalización, se articularán mediante acuerdos con las comunidades autónomas (apdo. 2).

El Plan prevé también el deber de presentar un informe justificativo y de seguimiento sobre las actuaciones financiadas que se impone a las comunidades autónomas, del que se detalla su contenido concreto y los plazos para su remisión a la Dirección General de la OECC, así como la obligación de presentarlo a la Conferencia Sectorial. Se establece también que la falta de cumplimiento de estas obligaciones en tiempo y forma podrá llevar a la devolución total o parcial de la ayuda (apdo. 2).

Finalmente, la distribución de la financiación entre las comunidades autónomas, que se atribuye a la Dirección General de la OECC, con cargo a su presupuesto, deberá realizarse conforme a los criterios aprobados en Conferencia Sectorial, una vez identificadas las actuaciones susceptibles de financiación (apdo. 2). En este sentido, el anexo I del Plan contiene una propuesta tentativa de distribución provisional, basada en la superficie de los territorios autonómicos, si bien fijando un importe máximo y uno mínimo. No obstante, se precisa, en el mismo sentido que el correo electrónico arriba mencionado, que podrá ser modificada en base a las iniciativas de actuación recibidas por la OECC.

En efecto, según expone el Gobierno en la petición, el 17 de julio de 2017 se celebró en Madrid una reunión de la Comisión Sectorial de Medio Ambiente en la que «prescindiendo de aquel criterio de reparto propuesto inicialmente, se entregó a los asistentes el documento [?] en el que se exponían unos criterios de reparto diferentes y la propuesta de distribución del Plan». Dicho documento, que también acompaña a la petición del Gobierno, recoge una propuesta de criterios de distribución establecidos teniendo en cuenta el objetivo final del Plan, es decir, «valorando la aportación de los proyectos presentados al secuestro de carbono y a la reducción de la vulnerabilidad e incremento de la resiliencia por parte de bosques y terrenos agrícolas», así como una propuesta de asignación de la dotación presupuestaria entre las comunidades autónomas que, de acuerdo con la solicitud, la Comisión Sectorial acordó proponer a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. Cabe decir que en esta proposición no aparecen Cataluña, la Comunidad de Madrid, Galicia ni las Islas Baleares, como tampoco las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, aunque todas ellas constaban en la propuesta tentativa inicial de reparto.

2. A fin de contextualizar normativamente el Plan, en aras de la brevedad, nos remitimos a la exposición del marco normativo de ámbito internacional, europeo, estatal y catalán relativo a la reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero y, más en general, al cambio climático, contenida en nuestros dictámenes 3/2012, de 8 de febrero (FJ 1); 18/2013, de 21 de noviembre (FJ 1), y 1/2016, de 25 de febrero (FJ 1).

Más concretamente, el Plan que nos ocupa es uno más de los diversos planes de impulso al medio ambiente (PIMA) que han fomentado medidas concretas para mejorar la calidad de las condiciones medioambientales. Entre estas iniciativas, y por lo que ahora interesa, podemos citar el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones, y el Real decreto 635/2013, de 2 de agosto, por el que, en desarrollo del «Plan de impulso al medio ambiente en el sector hotelero PIMA Sol», para la rehabilitación energética de sus instalaciones, se regula la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible. Cabe decir que el Gobierno de la Generalitat ha planteado sendos conflictos positivos de competencia ante el Tribunal Constitucional contra las disposiciones mencionadas, con el pronunciamiento previo de este Consell en los dictámenes 1/2016 y 18/2013, respectivamente.

Entre los diferentes planes PIMA, a raíz del Plan de impulso al medio ambiente para la adaptación al cambio climático en España (PIMA Adapta 2015), se ponen en marcha diversas actuaciones para mejorar el impacto del cambio climático y minimizar sus riesgos. En concreto, el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, ahora dictaminado, es el destinado a perseguir estos objetivos en el ámbito de los bosques y los sistemas agrarios (párrs. 3 y 4, introducción).

Cabe decir, además, que este Plan se apoya, según manifiesta en sus antecedentes (apdo. 1.1), en el Plan nacional de adaptación al cambio climático (PNACC) y, al mismo tiempo, en la iniciativa «4x1000», a la que España se adhirió en la última Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de París, de noviembre de 2015, y en el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono creado por el Real decreto 163/2014.

También en el ámbito estatal, hay que mencionar que los presupuestos generales del Estado para el año 2017, aprobados por la Ley 3/2017, de 27 de junio, previeron los fondos destinados al Plan como transferencia de capital a las comunidades autónomas para la ejecución de actuaciones enmarcadas en él y financiadas con ingresos procedentes de subastas de derechos de emisión (partida presupuestaria 23.10.456M.752).

Por su parte, en el ámbito catalán, podemos añadir la reciente Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, cuyo objeto es, entre otros, la regulación de las medidas encaminadas a la mitigación y adaptación al cambio climático, y la definición del modelo de gobernanza de la Administración pública en relación con el cambio climático; así como los acuerdos de Gobierno 115/2012, de 13 de noviembre, que aprobó la Estrategia Catalana de Adaptación al Cambio Climático, horizonte 2013-2020 (ESCACC), y 97/2012, de 9 de octubre, referido al Plan de la energía y cambio climático de Cataluña 2012-2020.

3. Una vez expuesto el contexto normativo en el que se insiere el objeto de petición de dictamen, a continuación indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y antiestatutariedad de la solicitud presentada.

El Gobierno, en el escrito de petición, como veremos con más detalle en el fundamento jurídico siguiente, citando el requerimiento de incompetencia formulado, hace referencia a las disposiciones y actuaciones de la OECC respecto del Plan, que considera que pueden encuadrarse en la materia de medio ambiente por su objeto y finalidad, pero que entiende que no encuentran cobertura en el artículo 149.1.23 CE «al tratarse de unas disposiciones no formalizadas en norma jurídica ni publicadas oficialmente» y que se produce, además, una vulneración de las competencias de la Generalitat de los artículos 114.3 y 144 EAC y una contravención de la doctrina constitucional sobre concesión de las subvenciones estatales.

Así pues, a la vista de la competencia de la Generalitat en materia de medio ambiente prevista en el artículo 144.1 EAC, aduce que, para aprobar el mencionado Plan, «el Estado debería haber determinado normativamente en una norma formalmente básica aquellos extremos que requerían una regulación uniforme como, en su caso, podrían ser el objeto, los beneficiarios y las condiciones esenciales de obtención de las ayudas». Igualmente, y de conformidad con las funciones de la Generalitat en relación con las subvenciones estatales en materias de competencia compartida (art. 114.3 EAC), «la Administración General del Estado debería haber procedido a la territorialización de los fondos en base a un criterio objetivo de reparto entre las Comunidades autónomas y a la transferencia a cada una de ellas de la cuantía global correspondiente, a fin de que por parte de cada Comunidad se hubieran aplicado tales recursos a financiar sus propios proyectos y actuaciones coincidentes con el objeto y finalidad básicos de las ayudas». Finalmente, se objeta la reserva de funciones ejecutivas por parte de la Administración del Estado consistentes en la convocatoria, recepción y evaluación de los proyectos presentados, la determinación de las comunidades autónomas beneficiarias y el seguimiento y comprobación de las inversiones realizadas.

A fin de fijar los términos de la controversia competencial, procede, asimismo, hacer una breve mención de los argumentos principales puestos de manifiesto por el Gobierno del Estado en la respuesta al requerimiento formulado por el Gobierno de la Generalitat, dirigidos a afirmar la ausencia de vulneración competencial.

En primer lugar, se alega que el requerimiento es preventivo y que este se debería plantear sobre el Acuerdo del Consejo de Ministros de aprobación de la distribución definitiva de los fondos, y se aduce que la Generalitat no presentó en tiempo y forma la documentación sobre las iniciativas que quería financiar, tal como solicitaba la comunicación electrónica enviada por la OECC.

En segundo lugar, se justifica que no se haya fijado el criterio de distribución territorial en una norma de carácter básico en varios puntos: la ausencia de reserva reglamentaria y la no vulneración de la reserva de ley; la actuación análoga en otras situaciones equivalentes, que no han sido objeto de conflictividad por parte de la Generalitat; el papel activo que ha desarrollado la Conferencia Sectorial; el hecho de que la aplicación presupuestaria 23.10.456M.752 del vigente presupuesto del Estado se entiende que regula de manera suficiente la finalidad de las ayudas y, en último término, la necesidad de una gestión eficiente dada la limitación temporal instada por la aprobación a finales de junio de la Ley de presupuestos del Estado.

A continuación, el escrito de respuesta al requerimiento vincula directamente las actuaciones financiadas con los ingresos procedentes de subastas de derechos de emisión, lo cual, a su parecer, determina la conformidad de que exista una información centralizada completa y que resulte necesario a la hora de territorializar los fondos «considerar las actuaciones que resultan financiables con dichos fondos con la homogeneidad necesaria, sin que ello implique una autorización previa, a cuyo efecto se solicita a las Comunidades Autónomas [?] información sobre las iniciativas a financiar con dichos fondos, a efectos de adoptar unos criterios adecuados de territorialización».

Por último, se ha enviado a este Consell un informe elaborado por la Oficina Catalana del Cambio Climático (en lo sucesivo, OCCC) que resulta de interés para nuestro pronunciamiento en la medida en que aporta datos adicionales sobre las actuaciones de la Generalitat ante la Administración del Estado. Así, entre otras, enumera cronológicamente una serie de comunicaciones, electrónicas y telefónicas, mantenidas con la OECC entre el 26 de junio y el 21 de julio de 2017, mediante las que la OCCC, por un lado, advirtió de que el plazo de dos semanas fijado para la remisión de información sobre las actuaciones susceptibles de financiación era «claramente insuficiente». Y, por otro, manifestó su discrepancia tanto con la propuesta inicial de criterios para la distribución de la dotación presupuestaria del Plan como con su «reasignación» entre las comunidades autónomas en la reunión de 17 de julio de 2017, preparatoria de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.

4. Efectuadas las consideraciones anteriores, y a fin de dar respuesta a la petición del Gobierno, en el siguiente fundamento jurídico trataremos, en primer lugar, de manera preliminar, la particularidad formal del objeto de la solicitud de dictamen presentada al Consell. En segundo lugar, examinaremos el marco competencial y estatutario de la actividad de fomento proyectada sobre la materia de medio ambiente, con la consideración de la correspondiente doctrina constitucional y consultiva, lo que nos permitirá, finalmente, resolver si la actuación estatal cuestionada es conforme o no a la Constitución y al Estatuto.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de la actividad de fomento sobre medio ambiente y su aplicación al caso de la solicitud

1. Con carácter previo al examen de las cuestiones más sustanciales de nuestro Dictamen, conviene prestar atención a la singularidad que presenta el objeto de la solicitud de dictamen formulada por el Gobierno, a efectos de su correcta delimitación. En este sentido, cabe recordar que el Consell, según el artículo 16.2 LCGE, «debe dictaminar, previamente a la presentación del procedimiento ante el Tribunal Constitucional, con relación a: [?] b) [e]l planteamiento por el Gobierno de un conflicto de competencia». Por su parte, el artículo 63.1 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), en relación con el procedimiento constitucional de los conflictos positivos de competencia, establece que estos se pueden plantear respecto de «una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad [?] del Estado».

Igualmente, hay que recordar que, ante la eventualidad de un conflicto competencial que pueda derivarse del caso que ahora se somete a nuestro parecer, la jurisprudencia constitucional se ha manifestado en varias ocasiones mostrándose favorable a entender que determinados actos administrativos, según el caso, pueden ser objeto de conflicto positivo de competencias.

En efecto, así lo ha entendido cuando, en relación con la forma que ha adoptado la actuación objeto de la controversia competencial, reconoce que «lo importante a estos efectos no es tanto la naturaleza o la forma del acto como la real existencia de una controversia o disputa ante un evidente ejercicio de competencias supuestamente lesivo del orden constitucional». Y, acto seguido, la misma doctrina jurisprudencial permite plantear conflictos «frente a actos de trámite, circulares o instrucciones, comunicaciones, comunicados de colaboración o, incluso, excepcionalmente la actuación material» (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 4; en el mismo sentido, STC 220/1992, de 11 de diciembre, FJ 15, entre otras).

Dicho esto, a la vista del contenido de la solicitud del Gobierno, entendemos que nuestro pronunciamiento debe dirigirse, por una parte, a que la comunicación del Estado (OECC) se haya realizado a través de un correo electrónico de fecha 21 de junio de 2017 mediante el que se propone a las comunidades autónomas un nuevo Plan de impulso al medio ambiente Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, regulado y gestionado desde la OECC de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Todo ello teniendo presente, también, que en el propio escrito que encabeza el correo se indica que, como punto de partida, el reparto de la dotación presupuestaria se llevará a cabo en función de la superficie de cada comunidad autónoma, tal y como consta en el anexo I de dicho Plan. Y que esta asignación inicial se ajustará en base a las solicitudes y propuestas formuladas por las comunidades autónomas en una memoria que debe presentarse ante la OECC en un plazo máximo de dos semanas. La memoria deberá contener la descripción de las actuaciones que se prevé llevar a cabo; también, y en la medida de lo posible, la zonificación de las actuaciones propuestas; la información sobre cómo las actuaciones propuestas incrementan el carbono secuestrado, y cualquier otra información de interés que permita valorar adecuadamente la propuesta.

Y, por otra parte, tendremos en cuenta también la actuación acaecida posteriormente a la recepción del correo antes indicado, como es la nueva propuesta de reasignación de los fondos para las comunidades autónomas, ratificada en la reunión de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente de 24 de julio, a raíz de la aprobada en la Comisión Sectorial de Medio Ambiente, en la que ya quedaba excluida Cataluña como destinataria de estos fondos. Cabe decir, a título ilustrativo, que dicha propuesta ha sido recogida por Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2017.

Así pues, con independencia de la forma de comunicación del nuevo Plan y de la distribución de su dotación, es evidente que las actuaciones de los órganos adscritos al Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente que se han expuesto constituyen una manifestación de voluntad de la Administración general del Estado (AGE) de la que se derivan efectos jurídicos para las comunidades autónomas que son las destinatarias del mismo, incluyendo a la Generalitat. Por lo tanto, desde la perspectiva de su contenido material, deberemos examinar si respetan las prescripciones competenciales del bloque de la constitucionalidad.

Ahora bien, deberemos efectuar igualmente algunas consideraciones sobre la particularidad de la modalidad telemática utilizada para hacer público el nuevo Plan y su sistema de financiación, ciertamente paradójico. Porque, más allá del tono informal, e incluso cordial, utilizado para formular la propuesta del nuevo Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, lo cierto es que incorpora un contenido detallado relativo a una actividad de fomento encuadrable, como veremos en seguida, en la competencia sobre medio ambiente. Así, la paradoja a la que nos referimos se pone de manifiesto en que se utiliza un mero correo electrónico para comunicar el contenido de un nuevo Plan PIMA y la propuesta de la distribución presupuestaria en lugar de una disposición normativa formalmente aprobada y publicada como, de hecho, se ha llevado a cabo en anteriores ocasiones.

Dicho de otro modo, como veremos, mediante esta notificación telemática, la OECC emprende una actuación de fomento en materia de adaptación al cambio climático en el medio rural en la que se propone tentativamente una distribución de los fondos según la superficie territorial y se hace una remisión al Plan que se anexa, donde se explicitan, entre otros extremos, su finalidad, las actuaciones objeto de financiación, así como las condiciones de otorgamiento, la forma de tramitación de las ayudas y el seguimiento de dichas actuaciones.

De conformidad con lo que acabamos de exponer, el contenido material de la singular comunicación de la OECC supone, de facto, una expresa vindicatio competencial y, es, por tanto, susceptible de ser objeto de un conflicto de competencias previsto en el artículo 63.1 LOTC.

Llegados a este punto, cabe poner de manifiesto que la forma es siempre garantía del ejercicio de las competencias. Por otra parte, la indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las normas y actuaciones contrarias a los preceptos del bloque de constitucionalidad son razones que desautorizan cualquier alegación relativa a que el hecho de no haber planteado un determinado recurso o conflicto en su momento suponga la aceptación de esta situación. Así, aunque la nueva actuación que ahora examinamos pueda ser análoga a otras, tal como aduce la respuesta al requerimiento de incompetencia, ante las cuales no se reaccionó oportunamente o con éxito, la vulneración de competencias que se derive de ella siempre puede ser invocada ante la jurisdicción constitucional (en este sentido, STC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 1; 38/2012, de 26 de marzo, FJ 2; 95/2014, de 12 de junio, FJ 2; 36/2017, de 1 de marzo, FJ 4).

En consecuencia, deberemos pronunciarnos sobre si el contenido de la comunicación, que contiene el Plan PIMA, así como la posterior reasignación de la dotación inicial de los fondos pueden suponer un ejercicio lesivo de las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente ex artículo 144.1 EAC.

2. Pasamos acto seguido a examinar esta controversia competencial que plantea la solicitud formulada por el Gobierno. A tal fin analizaremos, en primer lugar, el parámetro constitucional y estatutario que rige la actividad de fomento cuando se proyecta sobre la materia competencial relativa a medio ambiente y, en segundo lugar, trataremos su aplicación al caso sometido a nuestra opinión.

Vistos el objeto y la finalidad del Plan, tal como hemos expuesto en el fundamento jurídico primero, su encuadre competencial queda delimitado por el artículo 149.1.23 CE, que reconoce al Estado la competencia exclusiva para regular la «[l]egislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». Por su parte, el artículo 144.1 EAC establece que «[c]orresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección». Asimismo, respecto de la actividad de fomento en supuestos como el que ahora nos ocupa, relativos a competencias compartidas, el artículo 114.3 EAC prescribe que «[c]orresponde a la Generalitat [?] precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión».

El marco competencial integrado por los precitados artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC responde a la lógica competencial que se fundamenta, por un lado, en la determinación por parte del Estado de las bases reguladoras de la materia de medio ambiente y su desarrollo legislativo y, por otro, en la adopción, si procede, de medidas adicionales de protección y de las correspondientes funciones ejecutivas por parte de las comunidades autónomas, como hemos tenido ocasión de recordar, entre otros, en los DCGE 2/2011, de 21 de marzo (FJ 4), y 6/2014, de 14 de febrero (FJ 2).

La jurisprudencia constitucional, desde los casos emblemáticos que, en su momento, constituyeron las STC 69/1988, de 19 de abril, y 80/1988, de 28 de abril, estableció una doctrina reiterada y posteriormente reproducida, entre otras, en la STC 101/2005, de 20 de abril (FJ 5), a la que ahora nos remitimos, según la cual la determinación de las bases fijadas por el Estado formalmente debe contenerse en disposiciones de rango legal, como regla general a través de ley formal de las Cortes Generales y, excepcionalmente, en determinados casos, mediante reglamento u otras disposiciones administrativas.

A continuación, y a partir de la distribución competencial antes descrita, debemos llevar a cabo el examen de la proyección de la actividad de fomento en cuanto que instrumento de la potestad de gasto del Estado en materia de medio ambiente. Esta cuestión ha sido tratada también de forma reiterada por la jurisprudencia constitucional y por nuestra doctrina consultiva. A modo de ejemplo, por lo que ahora interesa, el Consell se ha pronunciado en los dictámenes 3/2012 (FJ 2), relativo al Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible, y 18/2013 (FJ 2.4), referido al Real decreto 635/2013, de 2 de agosto, por el que, en desarrollo del «Plan de Impulso al Medio Ambiente en el sector hotelero PIMA Sol», para la rehabilitación energética de sus instalaciones, se regula la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible.

Por su parte, la doctrina del Tribunal Constitucional ha interpretado reiteradamente que el poder de gasto tiene un carácter meramente instrumental que debe ejercerse en todo caso respetando el marco competencial sobre el que se proyecta. Esto es así porque el poder de subvención no constituye ningún título competencial, es decir, como expresamente considera esta jurisprudencia, no existe una competencia subvencional diferenciada que resulte de la potestad financiera del Estado (por todas, STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 3, citando, en este caso, la STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3). Además, tal como recordamos en el precitado Dictamen 18/2013 (FJ 2.4), «aunque el Estado puede asignar fondos a determinadas finalidades, no existe un título competencial transversal sobre subvenciones u otras medidas de fomento, lo cual determina que necesariamente la potestad de gasto del Estado deba respetar la distribución de competencias en la materia sobre la que se proyecta».

De conformidad con esta premisa, y del mismo modo que en supuestos anteriores sobre los que nos hemos pronunciado, el caso que ahora nos ocupa también se enmarca en otro leading case como es la reiteradamente evocada STC 13/1992, cuyo fundamento jurídico 8, en su supuesto segundo, declara que:

«cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v. gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases y la coordinación de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución [?] puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación.» (FJ 8.b)

Por consiguiente, cuando se trate de la actividad subvencional del Estado que tenga por destinatarias a las comunidades autónomas, la regla general, ha afirmado el Tribunal, porque es más conforme y respetuosa con la autonomía política y financiera que la Constitución les reconoce y garantiza, es que en los presupuestos generales del Estado los fondos consten como «transferencias corrientes o de capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes secciones, servicios y programas de los presupuestos» (STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 5).

Asimismo, y de forma reiterada, el Tribunal ha dicho que la territorialización de las transferencias así consignadas debe llevarse a cabo «en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias» (STC 178/2015, de 7 de septiembre, FJ 5).

En relación con esta cuestión, conviene también citar la jurisprudencia constitucional relativa a la centralización de las funciones ejecutivas en el ámbito de la actividad de fomento. En el mencionado Dictamen 18/2013 (FJ 2.4), nos hicimos eco de la STC 38/2012, según la cual «la centralización de las funciones de ejecución sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas» (FJ 8).

En consecuencia, la centralización de las ayudas y su gestión por parte de órganos del Estado, en este caso, en el ámbito del medio ambiente, «debe estar debidamente motivada y debe mostrarse imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas impulsadas y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de sus potenciales destinatarios» (DCGE 18/2013, FJ 2.4, citando el DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 2).

Por último, atendiendo al carácter económico de la actividad subvencional, debemos también referirnos al alcance que debe atribuirse a la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.13 CE, relativa a la determinación de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Sobre este particular, entre otros, en el Dictamen 4/2015, de 10 de marzo, volvíamos a insistir en que dicho título competencial de naturaleza transversal no puede ser concebido de manera materialmente omnímoda. En este sentido, y tomando como referencia la misma jurisprudencia constitucional, afirmamos que «la legitimidad constitucional de su utilización queda limitada al hecho de que [?] no se pretenda incluir cualquier acción de naturaleza económica sino que, al contrario, su uso solamente será procedente si esta presenta una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, ya que si no fuera así la consecuencia sería el vaciamiento de contenido de la materia y del título competencial más específico (por todas, STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3)» (FJ 2).

3. Así pues, tras exponer el marco constitucional y estatutario que rige la actividad de fomento cuando esta se proyecta sobre la materia competencial relativa a medio ambiente, como también la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva de referencia en este asunto, seguidamente examinaremos su aplicación al caso que plantea el objeto de la solicitud que ha sido sometido a nuestra opinión.

A) Una primera y breve consideración a hacer es la relativa a la incidencia que pueda tener sobre el ámbito competencial el carácter económico de las subvenciones previstas en la comunicación realizada por la OECC sobre la puesta en marcha de un nuevo PIMA, denominado PIMA Adapta-Ecosistemas, dotado, como hemos dicho, con 2,5 millones de euros. La cuestión que se suscita es si dicha cuantía podría permitir justificar, al amparo del artículo 149.1.13 CE, el desplazamiento de las competencias de desarrollo legislativo y de carácter ejecutivo de la Generalitat sobre medio ambiente (art. 144.1 EAC) en favor del Estado.

De acuerdo con la doctrina constitucional y consultiva que acabamos de reproducir en el apartado anterior, no puede haber duda de que esta eventualidad debe ser plenamente descartada. La dimensión de la cuantía consignada en el Plan excluye a radice cualquier posibilidad que permita considerar que, como tal, presente una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general.

B) Un segundo aspecto de relevancia constitucional que nos corresponde tratar es el relativo a la falta de formalización normativa del nuevo PIMA que el Estado, a través de la OECC, ha comunicado a todas las comunidades autónomas, y en particular a la Generalitat.

Como hemos señalado anteriormente, el contenido del PIMA se insiere en el marco competencial de la materia de medio ambiente, sobre la cual corresponden al Estado las bases de su regulación (art. 149.1.23 CE) y a la Generalitat su desarrollo, así como establecer normas adicionales de protección y la ejecución (art. 144.1 EAC).

Dado el carácter básico de la competencia estatal, y tal como hemos afirmado, la jurisprudencia constitucional interpreta que, con carácter general, el requisito formal para la determinación de las bases sobre una materia debe instrumentarse a través de la ley. La finalidad esencial de esta exigencia no es otra que «la de excluir la incertidumbre jurídica que supondría que el Estado pueda oponer como norma básica a las Comunidades autónomas, sin previa advertencia, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura (SSTC 80/1988 y 227/1988)» (STC 101/2005, FJ 5). No obstante, el propio Tribunal Constitucional, desde esta primigenia jurisprudencia sobre la noción formal de las bases, recordó que la exigencia de la ley formal para su determinación «no es absoluta; y consecuentemente [?] pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases (STC 48/1988, FJ 3.c. Asimismo, SSTC 69/1988, 80/1988, 132/1992 y 179/1992)» (STC 101/2005, FJ 5).

Por consiguiente, la determinación de la regulación de carácter básico sobre una materia competencial de naturaleza compartida a través de una disposición legal, ya sea ?como criterio general? por una ley formal, mediante un reglamento o, incluso, excepcionalmente, a través de un acto de ejecución, constituye un requisito de seguridad jurídica. Un requisito que, si se da el caso, puede instrumentarse a través de un real decreto o de un acuerdo de Consejo de Ministros, que deben permitir dotar a la Generalitat de certeza sobre el alcance de sus competencias respecto a la implementación del PIMA que la OECC propone. Un Plan que, según sus propios términos, debe servir para dar impulso a iniciativas en el ámbito agrario y forestal que potencien las sinergias entre la adaptación y la mitigación del cambio climático.

Sin embargo, la comunicación del Plan y su sistema de financiación por vía de un correo electrónico enviado a la Generalitat y al resto de comunidades autónomas, por parte de la OECC, en ningún caso puede ser considerada como una actuación respetuosa con los requisitos formales fijados por la jurisprudencia constitucional que acabamos de exponer. El hecho de que el PIMA no consista en un programa de subvenciones a terceros que pueda exigir el establecimiento de unas bases reguladoras sino que se trate de una transferencia de recursos económicos a las comunidades autónomas, derivada de la correspondiente partida presupuestaria, no puede ser entendido como un argumento que permita obviar las competencias autonómicas en materia de medio ambiente. En el caso concreto que se examina, las relativas al desarrollo de la legislación básica estatal, la eventual adopción de medidas adicionales de protección o la totalidad de las que forman parte de las funciones de ejecución (art. 144.1 EAC). Porque, como hemos expuesto anteriormente, resulta netamente atípico que a través de una comunicación telemática se proponga, per saltum, la financiación del PIMA sin que antes exista una disposición de carácter normativo que determine los criterios objetivos en que se fundamenta y que evite las discriminaciones en el reparto de los créditos entre las comunidades autónomas (STC 237/1992, FJ 9), siempre de acuerdo con las respectivas competencias del Estado y de la Generalitat (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC). Por otra parte, resulta evidente que la partida presupuestaria 23.10.456M.752, a pesar de estar contenida en una norma de rango legal, no puede suplir, por la falta de concreción, ese previo establecimiento de criterios.

C) Además, esta forma de proceder hace abstracción plena de la reiterada jurisprudencia aplicable sobre los efectos del poder de subvención del Estado en relación con las competencias de naturaleza compartida, como la que es objeto de la solicitud en materia de medio ambiente. Así, como hemos señalado anteriormente en el examen del encuadre competencial y la doctrina jurisprudencial y consultiva aplicable al caso que nos ocupa, de conformidad con el ineludible referente jurisprudencial contenido en el supuesto segundo del fundamento 8 de la STC 13/1992, cuando el Estado dispone de la competencia sobre las bases de un sector o una materia y corresponde a las comunidades autónomas, como es el caso de la Generalitat, el desarrollo normativo y la ejecución, el Estado «puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica [?], pero siempre que deje margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación [?] de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación» (FJ 8.b).

Pues bien, la precitada comunicación de la OECC inicia, de facto, un procedimiento de concesión subvencional para actuaciones concretas sobre la adaptación y mitigación del cambio climático en el medio rural. Esto es así porque, conforme al Plan que se adjunta, se proponen una serie de actuaciones subvencionables, se fija un criterio provisional de reparto de la dotación presupuestaria en función de la superficie de los territorios autonómicos y, seguidamente, se da por hecho que, en el transcurso de este procedimiento, esta primera asignación «se ajustará en base a las solicitudes y propuestas que se reciban en la OECC» por parte de las comunidades autónomas. Así ha sido, como lo demuestra que la Conferencia Sectorial, ratificando lo que decidió la Comisión Sectorial de Medio Ambiente, haya efectuado una reasignación de los fondos según el contenido de los proyectos presentados, al mismo tiempo que ha excluido como beneficiarias a las comunidades autónomas que no los han presentado en el tiempo (dos semanas) y forma apropiados.

Por consiguiente, la regla general establecida por la jurisprudencia constitucional citada, según la cual el Estado solo puede centralizar el otorgamiento de las subvenciones de forma excepcional y justificadamente, es manifiestamente ignorada en este procedimiento iniciado por la comunicación. En efecto, recordemos que, siguiendo el criterio jurisprudencial sobre la actividad de fomento, en lo que se refiere a las competencias compartidas, el artículo 114.3 EAC establece que corresponde a la Generalitat «precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión».

En otras palabras, dejando a un lado, como reiteradamente hemos dicho, que no se respetan los requisitos formales que exige la jurisprudencia constitucional, resulta, asimismo, que se realiza un determinado reparto de la mencionada partida que culmina en la aprobación, por medio de la Conferencia Sectorial, de una nueva distribución de la dotación sin criterios objetivos formalmente predeterminados y en base a unos concretos proyectos presentados por las comunidades autónomas. La consecuencia de dicha singular actuación administrativa es que la Generalitat se ve materialmente impedida para proyectar sobre su competencia en materia de medio ambiente (art. 144.1 EAC) las reglas estatutarias relativas a la actividad de subvención previstas en el precitado artículo 114.3 EAC.

D) La afirmación anterior no varía por el hecho de que las actuaciones que se integran dentro del PIMA Adapta-Ecosistemas gozan de una financiación procedente de los ingresos obtenidos de subastas y derechos de emisión, en virtud de las cuales se cumple lo previsto por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la ?entonces? Comunidad.

Este origen derivado del derecho europeo comporta que, en virtud del principio de autonomía institucional, reiterado tantas veces por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, su ejecución por parte de los estados miembros que son de estructura compuesta no puede alterar el sistema constitucional interno de distribución de competencias. Así lo recogimos, entre otros, en nuestro Dictamen 6/2013, de 18 de julio (FJ 2), citando la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1, y 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7) y de acuerdo con la previsión estatutaria expresa del artículo 189.1 EAC. En el caso que ahora nos ocupa, el principio de autonomía institucional debe permitir que no quede alterado el carácter compartido de la competencia sobre medio ambiente, en los términos que hemos señalado anteriormente con motivo del encuadre competencial del objeto del Dictamen (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC).

Sentado lo anterior, el hecho de que, de acuerdo con lo previsto por el Reglamento UE 525/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo a un mecanismo para el seguimiento y notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero, los estados miembros de la Unión deban informar a la Comisión sobre la utilización de los ingresos y las medidas adoptadas conforme a la mencionada Directiva 2003/87/CE no puede condicionar las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente. Y, más concretamente, que las actuaciones que puedan ser objeto de financiación por parte del Estado lo sean con la homogeneidad necesaria no puede ser un motivo que determine el procedimiento a seguir hasta el punto de ignorar las competencias autonómicas. Ciertamente, a fin de alcanzar esta homogeneidad, el Estado dispone de otras vías, recogidas en el propio Plan, como el establecimiento de requisitos comunes para las actuaciones fomentadas o la presentación de informes de justificación y seguimiento por parte de las comunidades autónomas.

En suma, una vez prevista la correspondiente partida presupuestaria, el Estado debe territorializarla con arreglo a criterios objetivos fijados normativamente y debe limitarse a prever las actuaciones prioritarias y las condiciones esenciales de otorgamiento de las subvenciones. En consecuencia, debe dejar margen suficiente para que las comunidades autónomas, en este caso la Generalitat, además de ejercer la competencia de precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones y completar las condiciones de otorgamiento, puedan llevar a cabo la tarea subsiguiente de gestión, que incluye, si procede, la tramitación y concesión de subvenciones a terceros para proyectos concretos, de conformidad con la competencia que le corresponde a la Generalitat ex artículo 144.1 EAC en conexión con el artículo 114.3 EAC.

E) Por último, consideramos que tampoco puede validar la forma de actuación adoptada por el Estado en este caso el hecho de que la comunicación anuncie que ?partiendo del parámetro inicial relativo a la superficie de la comunidad autónoma? los criterios de distribución de los fondos del PIMA deberán ajustarse y que este extremo se haya acordado efectivamente por la vía de la Conferencia Sectorial. En este sentido, cabe recordar que, según el artículo 148.2.f de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, corresponde a las conferencias sectoriales, entre otras funciones, «[f]ijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial de los créditos presupuestarios, así como su distribución al comienzo del ejercicio económico, de acuerdo con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre [Ley general presupuestaria]».

Es evidente que los acuerdos que tome un órgano de colaboración o cooperación como las conferencias sectoriales deben ser adoptados con plena sujeción al sistema de distribución de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad, así como a la legislación presupuestaria, tal como establece el artículo 86.2 de dicha Ley 47/2003, y a las disposiciones específicas que regulen la actuación subvencional del Estado ?que pueden adoptar la forma de real decreto, resolución, acuerdo, etc.?. Por ello, a la Conferencia Sectorial no se le puede atribuir la función ejecutiva de asignación concreta de las ayudas en base a unos proyectos evaluados por la OECC que han tenido que presentar las comunidades autónomas en un plazo preclusivo y excluyente. Está claro que la anterior actuación constituye una improcedente centralización de la gestión y otorgamiento de las subvenciones a las que se destina el PIMA.

Así pues, de lo que acabamos de exponer resulta evidente que, tanto desde la perspectiva formal como desde la material, el orden de distribución de competencias en materia de actividad de fomento sobre el medio ambiente no ha sido respetado.

En conclusión, el Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la OECC, y las subsiguientes actuaciones de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente vulneran el artículo 144.1 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. El Plan PIMA Adapta-Ecosistemas, de 20 de junio de 2017, comunicado, regulado y gestionado desde la Oficina Española del Cambio Climático, y las subsiguientes actuaciones de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente vulneran el artículo 144.1 EAC en relación con el artículo 114.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.23 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 19 de septiembre de 2017

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente