Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 10/2014 del 27 de febrero de 2014

Contestacion

DICTAMEN 10/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 23/2014, de 27 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, sobre la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social (BOE núm. 309, de 26 de diciembre de 2013).

ANTECEDENTES

1. El día 30 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3801) en que se comunicaba al Consell el Acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 28 de enero, en el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitió a trámite la solicitud de dictamen presentada el 23 de enero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, en relación con la adecuación a la Constitución de la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen preceptivo, según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero secretario señor Àlex Bas i Vilafranca.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran con relación a la norma sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 27 de febrero de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como hemos indicado en los antecedentes, los diputados solicitantes piden el pronunciamiento del Consell sobre la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social (en adelante, Ley 23/2013), previamente y con carácter preceptivo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por parte del Parlamento de Cataluña (arts. 76.3 EAC y 16.2.a y 30 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).

En este primer fundamento jurídico, delimitaremos el objeto del Dictamen, exponiendo, en primer lugar, el contexto normativo en el que se inscribe esta Ley, con el fin de indicar, seguidamente, las líneas generales de su contenido y las principales novedades que incorpora al sistema de pensiones. Después, nos referiremos a los preceptos que cuestionan los diputados solicitantes y, finalmente, indicaremos el objeto y la estructura que tendrá el Dictamen con el fin de dar respuesta a la solicitud.

1. La Ley 23/2013 se inscribe en un proceso de reformas de la Seguridad Social destinado a asegurar que sus gastos sean asumibles por el sistema, en un contexto de aumento progresivo de la esperanza de vida de la población pensionista que provoca problemas de sostenibilidad, especialmente en situaciones de crisis económica. Por ello, desde el Pacto de Toledo de 1995, se han adoptado diversas medidas dirigidas a moderar el incremento del gasto en pensiones y a asegurar su financiación. La regulación aprobada ha incidido, entre otros aspectos, en la fijación inicial del importe de las pensiones y en su actualización anual, ámbitos precisamente en los que se inscribe también la Ley 23/2013 a través de los denominados factor de sostenibilidad e índice de revalorización, que pasamos a enmarcar en su contexto más reciente.

Con respecto al factor de sostenibilidad, ya la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, mediante su artículo 8, añadió una disposición adicional quincuagésima novena al Texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social aprobado por el Real decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio (en adelante, TRLGSS), titulada precisamente «Factor de sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social», que establece:

«Con el objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo y garantizar su sostenibilidad, a partir de 2027 los parámetros fundamentales del sistema se revisarán por las diferencias entre la evolución de la esperanza de vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la revisión y la esperanza de vida a los 67 años en 2027. Dichas revisiones se efectuarán cada 5 años, utilizando a este fin las previsiones realizadas por los organismos oficiales competentes.»

Posteriormente, el artículo 18.3 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en la redacción que ha tenido hasta su reforma por la Ley orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, previó la posibilidad de que el Gobierno del Estado, «en caso de proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones», adelantara la aplicación de este factor de sostenibilidad, que ahora se concreta en la Ley 23/2013, objeto de este Dictamen, mediante el establecimiento de una fórmula aplicable a la determinación inicial del importe de las pensiones contributivas de jubilación que se causen a partir del 1 de enero de 2019, ocho años antes de lo que se preveía en la citada Ley 27/2011.

Con referencia a la revalorización de las pensiones, el sistema anteriormente previsto en el artículo 48 TRLGSS, desde su modificación por la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social, era el de su actualización anual conforme al índice de precios al consumo (IPC). Al principio de cada año, las pensiones contributivas se incrementaban según la inflación prevista y las posibles desviaciones se corregían posteriormente (desde la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, solo al alza). Este sistema tuvo que exceptuarse para los años 2011 a 2013, en los que diversas disposiciones legales establecieron incrementos inferiores a la inflación para la mayoría de las pensiones. En este ámbito, la Ley 23/2013 establece la forma en que deberá calcularse cada año el índice de revalorización de las pensiones contributivas, que, por otro lado, por efecto del artículo 52 TRLGSS, se aplicará como límite mínimo del porcentaje de actualización de las pensiones no contributivas que deberá prever la ley de presupuestos generales del Estado de aquel año.

De la normativa internacional y de la Unión Europea aplicable al Estado español en esta materia, solo un tratado contiene reglas mínimamente precisas sobre la determinación económica de las diferentes prestaciones (el Código Europeo de la Seguridad Social, de 16 de abril de 1964, cuya ratificación se publicó en el BOE núm. 65, de 17 de marzo de 1995), puesto que los demás instrumentos vigentes son de naturaleza eminentemente principial o se limitan a tratar aspectos concretos como, por ejemplo, la movilidad internacional. Finalmente, cabe mencionar la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social, que tiene como objetivo incidir en la eliminación de la discriminación por razón de género en los sistemas de cobertura sociales.

2. A continuación expondremos el contenido de la norma. La Ley 23/2013 contiene siete artículos, los seis primeros están agrupados en el capítulo I («Factor de sostenibilidad de la pensión de jubilación»), y queda aparte solo el séptimo, que constituye el capítulo II («Índice de revalorización»). Además, se incorporan cuatro disposiciones adicionales y cinco finales, que están relacionadas con el contenido de uno de los capítulos, o de los dos al mismo tiempo, y una disposición derogatoria que establece una cláusula genérica de derogación.

En el conjunto de la Ley encontramos, por tanto, dos bloques: el relativo al factor de sostenibilidad y el referido al índice de revalorización. Con respecto al primer bloque, el artículo 1 define el factor de sostenibilidad como «un instrumento que con carácter automático permite vincular el importe de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social a la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas». Esta modulación se realiza a través de una fórmula de cálculo establecida en el artículo 4, con la cual, como dice el preámbulo, se ajusta «la pensión inicial de jubilación de manera que el importe total que perciba a lo largo de su vida un pensionista que acceda al sistema de pensiones dentro de un cierto número de años, y que previsiblemente tendrá mayor esperanza de vida, sea equivalente al que perciba el que se jubile en un momento anterior».

Este factor, que se calcula a partir de «la variación interanual, en un periodo quinquenal, de la esperanza de vida a los 67 años, obtenida ésta según las tablas de mortalidad de la población pensionista de jubilación del sistema de la Seguridad Social» (arts. 3 a 5), es introducido por la disposición final segunda de la Ley en el artículo 163.1 TRLGSS, de modo que, sin perjuicio del complemento por mínimos establecido en la ley de presupuestos generales del Estado de cada año (art. 6), se utiliza para determinar el importe inicial de las nuevas pensiones contributivas de jubilación (art. 2), multiplicando la cuantía que resulta de aplicar un porcentaje que depende del tiempo de cotización de cada persona a la base reguladora prevista en el artículo 162 TRLGSS. Ahora bien, el apartado 2 de la disposición final quinta de la Ley retrasa la utilización de este factor de sostenibilidad hasta la fijación de las pensiones «que se causen a partir del 1 de enero de 2019».

En cuanto al segundo bloque, en el artículo 7 se establece la forma de cálculo del índice de revalorización de las pensiones contributivas de la Seguridad Social, que deberá incluirse en la ley de presupuestos generales del Estado de cada año. Este índice está determinado por diversas variables relacionadas con los ingresos y los gastos de la Seguridad Social, el número de pensiones contributivas y la variación interanual de la pensión media del sistema en ausencia de revalorización, a las que se aplica un parámetro (representado por la letra alfa), cuyo valor, que debe estar entre 0,25 y 0,33, se fija cada cinco años (durante el primer quinquenio, es decir, de 2014 a 2018, ambos incluidos, este valor es 0,25, según se establece en la disposición adicional segunda). El resultado obtenido, que se aplicará también a las pensiones de clases pasivas y a sus haberes reguladores (disposición final tercera), en ningún caso puede dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25% ni superior en más de medio punto al IPC.

Tanto el factor de sostenibilidad como el índice de revalorización deben aplicarse de manera transparente (disposición adicional primera), deben ser estudiados quinquenalmente, en cuanto a sus efectos en la suficiencia y adecuación de las pensiones de la Seguridad Social (disposición adicional tercera) y deben ser objeto de opiniones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, con respecto a los valores calculados por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social para su determinación (disposición adicional cuarta).

Esta Ley se dicta al amparo de la competencia estatal sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (disposición final primera), autoriza al Gobierno del Estado y a los ministros de Empleo y Seguridad Social y de Hacienda y Administraciones Públicas para dictar las disposiciones y adoptar las medidas necesarias para su aplicación y desarrollo (disposición final cuarta) y, con la citada excepción respecto al factor de sostenibilidad, entró en vigor al día siguiente de su publicación (disposición final quinta).

3. La solicitud de dictamen cuestiona la constitucionalidad de los dos capítulos de la Ley 23/2013 y, dentro del primer capítulo, plantea dudas especialmente sobre su artículo cuarto, en el que se establece, como hemos visto, la fórmula de cálculo del factor de sostenibilidad.

Por una parte, plantea la posibilidad de afectación al principio de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 CE por parte de los artículos 4 y 7 de la Ley, puesto que «prevén fórmulas matemáticas poco claras para la ciudadanía que le hacen imposible poder prever que tipo de pensión será aplicable en cada caso».

Por otra, indica que el artículo 50 CE, en tanto que obliga a los poderes públicos a garantizar, «mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de los ciudadanos y ciudadanas durante la tercera edad», podría resultar vulnerado por el factor de sostenibilidad establecido en el capítulo primero de la Ley, y especialmente por el índice de revalorización fijado en el capítulo segundo, «puesto que producen una pérdida de poder adquisitivo evidente que difícilmente puede recuperarse a lo largo de los años».

Finalmente, alega la posible violación del principio de igualdad y no discriminación previsto en el artículo 14 CE por el factor de sostenibilidad del capítulo primero de la Ley, por tres motivos. En primer lugar, en tanto que «se aplica exclusivamente a las pensiones de jubilación mientras que no se prevé para las pensiones de incapacidad permanente», lo que «podría suponer un trato diferenciado no justificado, más si tenemos en cuenta que justamente las pensiones de jubilación son las que se obtienen después de un mayor itinerario contributivo». En segundo lugar, porque se basa «exclusivamente en la evolución de la esperanza de vida, sin tener en cuenta otros criterios como el género, la región o el estatus socioeconómico». Y en tercer lugar, porque su redactado no excluye de forma expresa que un desarrollo posterior aplique un factor de sostenibilidad diferente para las mujeres, lo que les perjudicaría porque la longevidad es el único criterio en que se basa este factor y las mujeres tienen una mayor esperanza de vida.

4. Una vez hemos expuesto los términos de la solicitud, ahora nos corresponde delimitar el objeto y estructura formal de este Dictamen. Así, el examen de la constitucionalidad de las cuestiones que suscitan las dudas planteadas se abordará en tres apartados que integrarán el segundo y último fundamento jurídico del presente texto.

De este modo, en el primer apartado trataremos el marco constitucional de los artículos 41 y 50 CE y la jurisprudencia que delimita su significado y el alcance a efectos de la configuración del régimen jurídico de las pensiones de jubilación provistas por el sistema de la Seguridad Social. En el apartado segundo, de acuerdo con el precitado canon de enjuiciamiento, examinaremos la regulación de la Ley relativa a la configuración del factor de sostenibilidad de la pensión de jubilación, con especial atención al artículo 4 de la Ley, con el fin de determinar si es respetuosa con las previsiones constitucionales de los artículos 41 y 50 CE en cuanto al principio de suficiencia económica, así como al artículo 14 CE, relativo al principio de igualdad y no discriminación por razón de género y respecto de otros colectivos; y, en último lugar, analizaremos la posible afectación del principio de seguridad jurídica, de acuerdo con el artículo 9.3 CE. Y en el tercer y último apartado del fundamento jurídico, analizaremos el índice de revalorización, con el fin de averiguar si su regulación vulnera la exigencia constitucional de la actualización periódica de las pensiones, según los artículos 41 y 50 CE, así como su posible tacha de invalidez por una presunta conculcación del artículo 9.3 CE, también alegada por la petición de dictamen con relación al artículo 7 de la ley.

Segundo. El examen de constitucionalidad del factor de sostenibilidad y el índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social

1. En primer lugar y con carácter previo al examen concreto de los preceptos, describiremos sintéticamente el parámetro de constitucionalidad que enmarca el conjunto de la regulación sobre la que nos ha sido solicitado nuestro pronunciamiento.

Así, de acuerdo con el objeto de la Ley consistente en el establecimiento del factor de sostenibilidad y el índice de revalorización que se aplicarán a determinadas pensiones de la Seguridad Social, debemos referirnos a los artículos 41 y 50 CE, que contienen, respectivamente, la garantía institucional del sistema público de la Seguridad Social y el principio de suficiencia económica de los ciudadanos mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas. Los dos preceptos se ubican sistemáticamente en el capítulo III del título I de la Constitución y, tal como ya indicamos con motivo del artículo 43 CE (DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 3), aunque no disfrutan de la misma naturaleza que los derechos subjetivos del capítulo II, de acuerdo con el artículo 53 CE, sí constituyen, por el contrario, auténticos mandatos imperativos dirigidos a los poderes públicos a fin de que provean a la ciudadanía de determinadas coberturas y prestaciones que se convierten en pilares esenciales del Estado social proclamado en el artículo 1.1 CE. En este sentido se ha pronunciado de manera reiterada la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuando ha subrayado que los mencionados preceptos no son meras declaraciones de propósitos sino verdaderas proposiciones vinculantes, tal como se desprende inequívocamente de los artículos 9 y 53 CE (STC 154/2006, de 22 de mayo, FJ 8; 233/2007, de 5 de noviembre, FJ 7).

Dicho esto, cabe tener presente que el desarrollo de sus prescripciones, según el apartado 3 del artículo 53 CE, es de configuración legal y, en consecuencia, con respecto a su garantía, solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo dispuesto en las leyes que los desarrollen. Ahora bien, esta construcción, tal como acabamos de apuntar en el encabezamiento de este apartado, no otorga al legislador una libertad absoluta o ilimitada sino que su margen de apreciación está condicionado por el contenido mínimo, la llamada garantía institucional, que concurre y varía según la naturaleza de cada mandato, principio rector o derecho que contiene la heterogénea lista de preceptos que integran el capítulo III del título I de la Constitución.

Así, respecto del artículo 41 CE, la doctrina constitucional ha interpretado que el Estado debe garantizar la existencia de un modelo público de protección que incorpore las características propias de los mecanismos de cobertura de un sistema de Seguridad Social. Esta obligación de respeto del mínimo constitucional irreductible y, por tanto, indisponible por parte del legislador (STC 32/1981, de 28 de julio), comporta la exigencia de contraste o verificación consistente en que debe ser conformado de modo que sea reconocible como tal por parte de la conciencia social en todo momento y lugar (STC 26/1987, de 27 de febrero, y 76/1988, de 26 de abril). Una vez fijada esta garantía de origen, tan mínima como indeterminada, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a lo largo del tiempo ha identificado y concretado determinados principios informadores del sistema de la Seguridad Social, que en buena parte también han sido resultado de la influencia de la normativa internacional y europea mediante los correspondientes mecanismos de integración e interpretación constitucionales. Entre estos principios, los más destacados son el de la naturaleza esencialmente pública, universal y obligatoria, de protección en situaciones de necesidad, de suficiencia económica de las prestaciones, y con respecto a sus rasgos característicos y específicamente en el caso de las contributivas, así como del control exclusivo por parte del Estado de su régimen económico uniforme ?la también denominada caja única.

Con relación a las prestaciones del sistema y específicamente con respecto a las que adoptan una forma estrictamente económica o dineraria, no hay duda de que destacan, por su volumen e importancia estructural, las de desempleo y las pensiones de jubilación. Prestaciones, estas últimas, que remiten necesariamente al contenido del artículo 50 CE, que prescribe, en su primer inciso, que «[l]os poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad».

De acuerdo con este marco constitucional, el legislador estatal, en las tres últimas décadas, tal como se ha sintetizado en el fundamento jurídico primero, ha aprobado una extensa normativa que ha evolucionado mediante las correspondientes reformas según las características sociales y económicas de cada momento, hasta llegar a la última Ley que es objeto de nuestro Dictamen. El conjunto de la legislación vigente se caracteriza por el objetivo de compatibilizar dos finalidades principales: por un lado, la provisión de una cobertura pública y universal a todos los ciudadanos, en sus correspondientes modalidades, ya sean contributivas o no contributivas, que garantice una mínima suficiencia económica; y, por otro, de alcance e interés general, la imprescindible sostenibilidad del sistema en clave de futuro, asegurando el principio de solidaridad intergeneracional.

Según estos dos polos estructurales, resulta evidente, y así lo ha remarcado repetidamente el Tribunal Constitucional, que el legislador, sobre la base de las variables demográficas y socioeconómicas, debe adoptar en las diferentes etapas y momentos históricos las medidas normativas y las acciones ejecutivas que hagan posible el mantenimiento del sistema con pleno respeto a los mandatos constitucionales.

Ello significa que, dentro de este marco irreductible de mínimos que hemos expuesto, la modulación de las prestaciones, principalmente mediante el ajuste de las condiciones de acceso y el importe, varíe según la evolución de los factores de los que depende la viabilidad económica del sistema, sin que este tipo de modificaciones comporte necesariamente la vulneración de las prescripciones constitucionales. Ni respecto a los mandatos recogidos en los artículos 41 y 50 CE, ni en relación con el principio de igualdad del artículo 14 CE por trato diferenciado, salvo supuestos debidamente acreditados de arbitrariedad o desproporción en el resultado. En esta línea y con motivo de diversos aspectos vinculados al sistema, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. Así, a título ilustrativo, aunque no exhaustivo, podemos mencionar las resoluciones que han establecido que existe una cierta correspondencia entre cotización y prestación, pero que no es de índole matemática (STC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 3); o que han sostenido la inexistencia de un derecho a una cuantía determinada en las pensiones del futuro y la validez de su limitación en sede presupuestaria por parte del legislador (STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 4) o, en un nivel de pronunciamiento más sistémico, sobre «el amplio margen de decisión que tiene el legislador en la configuración del sistema de la Seguridad Social», con motivo del aval que prestó a la diferencia de regímenes entre prestaciones por razón de vejez e invalidez (STC 78/2004, de 29 de abril, FJ 2).

En la jurisprudencia europea también encontramos el reconocimiento de la garantía pública respecto del derecho a las pensiones, especialmente con relación a aquellas personas que hayan contribuido al sistema durante su vida laboral, pero la doctrina, por razón de la diversidad reguladora de los estados miembros, también se sitúa en el nivel de los principios y enmarcada en las condiciones de cada ordenamiento jurídico (STEDH de 12 de octubre de 2004, asunto Kjartan Ásmundsson c. Islandia).

En consecuencia, y a modo de síntesis del parámetro de constitucionalidad aplicable al supuesto que nos corresponde dictaminar, el artículo 41 CE cuenta con una garantía constitucional que consiste fundamentalmente en el mandato prescriptivo a los poderes públicos de establecimiento de un modelo de naturaleza pública y universal que incluya tanto las prestaciones contributivas como la cobertura de situaciones de necesidad. Un mínimo irreductible que obliga al Estado a mantener un sistema reconocible como tal, que asegure a los ciudadanos una protección económica suficiente, de acuerdo con las condiciones que el legislador determine en cada etapa, según las circunstancias sociales y económicas correspondientes y su irrenunciable sostenibilidad en clave de futuro.

2. Expuesto en estos términos el canon de enjuiciamiento común de los artículos 41 y 50 CE, procederemos al examen concreto de los preceptos solicitados de la Ley 23/2013. En este segundo apartado, trataremos en primer lugar los artículos relativos al capítulo del factor de sostenibilidad, y específicamente el artículo 4, que constituye el núcleo del objeto de la solicitud.

Tal como hemos indicado en el fundamento jurídico primero, el factor de sostenibilidad es el mecanismo, concretado en una fórmula matemática, mediante el que se calcula el importe inicial de las pensiones contributivas de jubilación del sistema de la Seguridad Social de acuerdo con la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas. Su establecimiento se regula en los artículos 1 a 6 de la Ley, y su finalidad, según indica el propio preámbulo de la norma, es alcanzar la perdurabilidad equitativa del sistema de pensiones a pesar del riesgo demográfico asociado al incremento de la longevidad de la población.

La solicitud expresa sus dudas de constitucionalidad, tal como también se ha recogido en el fundamento jurídico anterior, sobre diversas cuestiones relativas al factor de sostenibilidad. Por un lado, los diputados solicitan nuestra opinión sobre si el hecho de que el citado mecanismo se haya configurado tomando en consideración únicamente la variable de la esperanza de vida puede conculcar el artículo 50 CE en la medida en que su aplicación puede comportar una pérdida de poder adquisitivo para los futuros pensionistas. Por otro, también expresan sus dudas como consecuencia de una potencial afectación al principio constitucional de igualdad y no discriminación del artículo 14 CE respecto de determinados colectivos: porque solo se aplica a las pensiones de jubilación y no a otros receptores, como es el caso de las prestaciones por incapacidad permanente, y también en la medida en que no distingue por razón de género, circunstancia que en el futuro podría llegar a concretarse en un desarrollo en perjuicio de las mujeres. Asimismo, de manera genérica, también apuntan causas de posible afectación de la igualdad por falta de tratamiento diferenciado por motivos territoriales o nivel socioeconómico. Finalmente, se nos solicita si el artículo 4 de la Ley podría vulnerar el artículo 9.3 CE con respecto a la seguridad jurídica.

A) Pues bien, de acuerdo con lo que acabamos de exponer, debemos resolver en el siguiente sentido. En primer lugar, respecto de la posible vulneración del artículo 50 CE y, por conexión, del artículo 41 CE, debemos tener presente, siguiendo la doctrina descrita en el apartado anterior, que el legislador estatal dispone de la capacidad de configurar el factor de sostenibilidad tomando las variables que considere más idóneas, tanto desde un punto de vista político como técnico, para asegurar la viabilidad económica del sistema en perspectiva de futuro. Eso sí, siempre y cuando respete la garantía institucional que la Constitución prescribe. En este sentido, la fórmula matemática regulada en el artículo 4 de la Ley se articula sobre la base de uno de los elementos característicos de este tipo de mecanismos de revisión, como es el incremento de la esperanza de vida de la ciudadanía y del colectivo de pensionistas en concreto. De hecho, la mayoría de legislaciones de los estados europeos con modelos desarrollados de sociedades del bienestar lo tienen en cuenta a la hora de calcular el importe de las nuevas pensiones.

Ciertamente, el modelo escogido por el legislador español toma en consideración de manera exclusiva la esperanza de vida a los 67 años, con un sistema quinquenal de revisión de los datos, y esta circunstancia ha sido criticada por determinados organismos como, por ejemplo, el Consejo Económico y Social en su Dictamen 7/2013, de 26 de septiembre, por el hecho de no incorporar otras variables que permitirían flexibilizar la aplicación de la fórmula aprobada en la Ley. Así, se sugiere que «sería conveniente estudiar la posibilidad de modular dicha automaticidad combinándola con la evolución de otras variables con incidencia positiva sobre los ingresos, como el empleo, la actividad económica o la participación laboral, como ocurre en otros países de nuestro entorno» (pág. 14).

Ahora bien, esta valoración, si bien es legítima, o incluso oportuna en el nivel de la discusión del modelo adoptado, desde el punto de vista de su examen de constitucionalidad carece de trascendencia a la hora de apreciar un posible reproche. Y ello es así porque, tal como hemos indicado, el legislador dispone de un amplio margen de configuración, respetando los principios del carácter público y universal del sistema, de la suficiencia económica de cobertura de las situaciones de necesidad y del carácter contributivo de las pensiones, de acuerdo con los niveles de cotización exigidos por la normativa.

Sobre la suficiencia económica, en su vertiente de pensión adecuada, ya hemos indicado que por sí sola no incorpora unos topes mínimos ni da derecho a una cantidad económica determinada, ni es objeto de un derecho adquirido más allá de una cierta y legítima expectativa en cuanto a los futuros pensionistas, que devendrán tales en los términos y condiciones que en cada momento establezca la ley en vigor. Con respecto al tipo de las pensiones contributivas de jubilación, también cabe remarcar que la fórmula adoptada por la Ley 23/2013 tampoco desfigura la correspondencia razonablemente exigible entre cotización y prestación, en la medida en que se aplica respetando la proporcionalidad entre los diferentes niveles que prevén las tablas cifradas de la normativa vigente. Y en relación con los colectivos más vulnerables, cabe decir que el factor de sostenibilidad se aplica sin perjuicio del derecho a percibir el complemento por mínimos para los perceptores más desfavorecidos (art. 6 de la Ley).

Por tanto, la regulación aprobada por las Cortes Generales ?dejando de lado las consideraciones sobre la bondad técnica o perfección del modelo, que están excluidas del alcance de nuestra función consultiva? no evidencia elementos notoriamente irracionales en su formulación, ni de ella pueden preverse consecuencias que se conviertan en desproporcionadas o incompatibles con la garantía institucional y la jurisprudencia constitucional que hemos descrito en el apartado anterior. En consecuencia, el artículo 4 de la Ley 23/2013, que establece la fórmula de cálculo del factor de sostenibilidad de las pensiones contributivas de jubilación del sistema de la Seguridad Social, no es contrario a los artículos 41 y 50 CE.

B) A continuación, abordaremos la posible vulneración del principio de igualdad que prescribe el artículo 14 CE por parte de la regulación del factor de sostenibilidad. Los solicitantes alegan la presunta conculcación, por parte de la Ley 23/2013, de la jurisprudencia constitucional, concretamente de la doctrina contenida en la STC 61/2013, de 14 de marzo, en la que se declaraba como inconstitucional la regulación relativa al sistema de cómputo de los días de cotización de los trabajadores a tiempo parcial como consecuencia de un trato diferenciado ilegítimo respecto de los trabajadores a tiempo completo. Con relación al caso concreto, conviene recordar en este punto el valor interpretativo que atribuye el Tribunal Constitucional a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de noviembre de 2012, asunto Elbal Moreno, dictada en relación con la prohibición de discriminación indirecta por razón de sexo derivada del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social. En el citado caso, el alto tribunal europeo apreció la vulneración de la igualdad de trato en la configuración de la regulación en la medida en que la inmensa mayoría de los trabajadores a tiempo parcial eran del género femenino y, por tanto, el resultado de la distinción de regímenes, según el tipo de dedicación en la relación laboral, perjudicaba de manera irrazonable a las mujeres.

Dicho esto, cabe tener presente que la resolución del Tribunal Constitucional declaró nula la regla segunda del apartado 1 de la disposición adicional séptima de la Ley general de la Seguridad Social, texto refundido aprobado mediante el Real decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por el Real decreto-ley 15/1998, de 27 de noviembre, porque establecía un trato diferenciado entre las dos categorías de trabajadores irrazonable y con resultado desproporcionado, con relación a la finalidad de la norma, que atentaba contra el derecho de los empleados a tiempo parcial a un acceso en condiciones de igualdad a las prestaciones de la Seguridad Social.

Pues bien, en el supuesto que estamos analizando, la precitada doctrina no es de aplicación, y ni siquiera procede que sometamos las normas que configuran el factor de sostenibilidad de la Ley 23/2013 al test del principio de igualdad del artículo 14 CE. Y el motivo de esta afirmación corresponde al hecho de que la regulación contenida en los artículos 1 a 6 de la Ley establece un trato igual e idéntico entre hombres y mujeres con relación a los requisitos de acceso a las pensiones de jubilación y el factor de sostenibilidad que se aplicará a partir del 1 de enero de 2019 para calcular el importe inicial de las prestaciones de los nuevos pensionistas. Este tratamiento neutro por razón del género incluye el conjunto de la legislación en materia de prestaciones por razón de jubilación, y a efectos del análisis de la fórmula del artículo 4 de la Ley, las proyecciones sobre la esperanza de vida en perspectiva de la evolución de futuro aportan una diferencia que se reduce progresivamente, aproximándose hasta la coincidencia, en un escenario no excesivamente lejano, si comparamos a las mujeres con los hombres.

Asimismo, el reproche alegado por los diputados solicitantes se articula sobre una cautela preventiva: «podría existir el riesgo de que en un desarrollo posterior vulnerara el derecho a la igualdad [de las mujeres respecto de los hombres]», y de oportunidad: «por lo que podría desarrollarse mejor el redactado de la ley que excluyera de forma expresa este riesgo», que en ningún caso podemos tener en cuenta a efectos de nuestro examen jurídico-constitucional. Como acabamos de indicar, la regulación de la Ley 23/2013 no incorpora trato diferenciado alguno entre hombres y mujeres, y su carácter neutro desde la perspectiva de género comporta que tampoco pueda ser apreciada discriminación indirecta alguna. Por el contrario, con la actual mayor esperanza de vida de las mujeres, podríamos incluso afirmar que estas salen ligeramente favorecidas por la regulación, en la medida en que en la actualidad, al menos según los datos estadísticos disponibles, son susceptibles potencialmente de percibir durante más años la pensión de jubilación en idénticas condiciones de cálculo que los hombres.

En consecuencia, los artículos 1 a 6 de la Ley 23/2013, que regulan el factor de sostenibilidad de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social, no son contrarios al artículo 14 CE desde la perspectiva de género.

Una vez examinada la regulación y descartada la discriminación por razón de género, debemos pronunciarnos en el mismo sentido sobre la posible afectación del principio de igualdad por la distinción entre los pensionistas por jubilación y los perceptores de la prestación de incapacidad permanente una vez se jubilan. Si bien es cierto que en la Ley general de la Seguridad Social (art. 143.5) se prevé que las personas que perciben pensiones de incapacidad permanente, una vez lleguen a la edad de jubilación, mantendrán en las mismas condiciones la prestación que recibían (sin que les sea aplicable el factor de sostenibilidad como al resto de pensionistas), debemos tener presente la doctrina consolidada de la jurisprudencia constitucional. Y esta es suficientemente nítida cuando señala que el test de la igualdad del artículo 14 CE solo es aplicable cuando las situaciones iniciales que dan lugar a un trato diferenciado por parte de la legislación sean iguales o muy similares, es decir, cuando existan términos homogéneos de comparación. Y en el caso que nos ocupa resulta evidente que son dos colectivos que llegan a la condición de receptores de la prestación de la Seguridad Social por jubilación ?momento en que se aplica el factor de sostenibilidad? que proceden de regímenes jurídicos diferentes y que se encuentran en posiciones sustancialmente diversas. De este modo, a efectos del examen de constitucionalidad que nos ocupa, es suficiente recordar que: «[l]a identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá ser algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico (SSTC 103/1984 y 27/1988)» (STC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 2).

En consecuencia, tampoco corresponde apreciar este posible motivo de vulneración del artículo 14 CE.

Asimismo y a modo de consideración final de carácter más general, que el factor de sostenibilidad previsto en esta Ley no tenga en cuenta otras variables como son la región o el estatus socio-económico (aparte del género, que ya ha sido dictaminado de manera específica) no comportaría por sí solo, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, una vulneración del artículo 14 CE. De acuerdo con esta doctrina, el principio de igualdad no incorpora inmediatamente el derecho a un trato distinto en razón de la diferencia, sino que constituye una opción que corresponde apreciar al legislador cuando considere que su ejercicio es razonable y necesario para obtener un resultado equivalente:

«[...] la doctrina que, desde los años ochenta y hasta la fecha, sostiene este Tribunal sobre la ?discriminación por indiferenciación?. Según nuestra jurisprudencia la ?discriminación por indiferenciación? no puede situarse en el ámbito de protección del art. 14 CE, porque lo que éste impide es la distinción infundada o discriminatoria (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3). Este Tribunal ha establecido reiteradamente que el art. 14 CE no consagra un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, por lo que no existe ningún derecho subjetivo al trato normativo desigual (por todas, STC 117/2006, de 24 de abril, FJ 2), si bien también hemos dicho que ?cuestión distinta es que los poderes públicos, en cumplimiento del mandato del art. 9.2 CE, puedan adoptar medidas de trato diferenciado de ciertos colectivos en aras de la consecución de fines constitucionalmente legítimos, promoviendo las condiciones que posibiliten que la igualdad de los miembros que se integran en dichos colectivos sean reales y efectivas o removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud? (STC 69/2007, de 16 de abril, FJ 4). Por tanto, habiendo dicho ya que el principio de igualdad no puede fundamentar un reproche de discriminación por indiferenciación (por todas, STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 7) y no pudiendo por tanto censurar lo que en la STC 135/1992, de 5 de octubre, denominamos ?desigualdad por exceso de igualdad? (FJ 9), [...].» (STC 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 3)

Por tanto, según esta jurisprudencia, tampoco podemos admitir motivos de vulneración del artículo 14 CE como consecuencia de un tratamiento indiferenciado en el resto de factores enumerados por los solicitantes.

C) En último lugar de este apartado, analizaremos las tachas de inconstitucionalidad planteadas por la solicitud sobre una presunta vulneración del principio de seguridad jurídica contenida en el artículo 9.3 CE.

Tal como hemos expresado en diversas ocasiones en nuestra última doctrina consultiva (DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 1; 24/2010, de 5 de agosto, FJ 2; 4/2012, de 6 de marzo, FJ 4, y 1/2014, de 3 de enero, FJ 2), el escrutinio constitucional para apreciar un supuesto de inconstitucionalidad por defectos de configuración de la norma es muy excepcional. Únicamente un examen que aporte la conclusión de que la regulación objeto de la duda no incorpora los elementos indispensables para prever las consecuencias jurídicas que se derivarán de su aplicación a los destinatarios de la norma sería motivo de nulidad (entre otras, STC 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 5).

De acuerdo con este criterio y según lo que acabamos de exponer en el presente Dictamen, es evidente que la regulación del factor de sostenibilidad contiene los elementos necesarios a fin de que sea deducible y previsible el resultado de su aplicación a partir del año 2019. Específicamente con relación al artículo 4 de la Ley, sobre el que se requiere nuestro pronunciamiento expreso, es indudable que la fórmula que recoge es concreta y precisa, y permite el cálculo y obtención de una cifra concreta una vez se otorguen los correspondientes valores a las variables que la componen. Ciertamente, alguno de estos conceptos, como por ejemplo la esperanza de vida a los 67 años a partir de 2019, exigirá concreciones futuras mediante los correspondientes organismos responsables de su fijación, pero la propia Ley prevé los mecanismos mediante los cuales podrán determinarse y controlarse en el futuro.

Así, con carácter más genérico, la disposición adicional primera establece que el factor de sostenibilidad deberá aplicarse con absoluta transparencia y deberá publicarse el seguimiento sistemático de la esperanza de vida. Igualmente, y con ocasión del reconocimiento de su pensión inicial, se informará a los pensionistas sobre el efecto del factor de sostenibilidad en su cálculo. En la disposición adicional tercera se prevé que el Gobierno del Estado elabore cada cinco años estudios sobre los efectos de la aplicación de la Ley en la suficiencia y adecuación de las pensiones, que serán presentados al Congreso de los Diputados y a las organizaciones sindicales y empresariales. Y en la disposición adicional cuarta se establece que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal deberá emitir su opinión periódica sobre los valores calculados por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social para la determinación tanto del índice de revalorización como del factor de sostenibilidad.

En consecuencia, debemos concluir que el artículo 4 de la Ley 23/2013 no vulnera el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

3. Una vez examinados los preceptos de la Ley relativos al factor de sostenibilidad, solo nos queda enjuiciar los que tratan el índice de revalorización y, específicamente, de acuerdo con los términos de la solicitud de los diputados, el artículo 7.

A) Tal como lo hemos descrito en el fundamento jurídico primero, los demandantes de nuestra opinión consideran que la regulación del citado mecanismo es susceptible de vulnerar el artículo 50 CE porque probablemente comportará una pérdida del poder adquisitivo de los pensionistas, lo que sería contrario al principio de suficiencia económica de las pensiones. Asimismo, también señalan que su configuración legal puede contravenir el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

En cuanto a las dudas que nos son planteadas, en buena parte debemos remitirnos a los razonamientos y a la fundamentación que hemos expuesto en los apartados primero y segundo, con motivo del análisis del factor de sostenibilidad. Así, las consideraciones sobre el margen de disponibilidad por parte del legislador son igualmente aplicables al índice de revalorización, y opera también en los mismos términos la garantía institucional que prescribe la Constitución.

En consecuencia, las normas y la fórmula que contiene el artículo 7 de la Ley 23/2013 no manifiestan motivos de tacha de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta que formalmente se mantiene el carácter actualizable de las pensiones contributivas, estableciéndose un mínimo del 0,25% anual y un máximo del 0,50% por encima del índice de precios al consumo.

Ahora bien, del mismo modo que sucedía en el supuesto del factor de sostenibilidad, e incluso de manera más evidente e inmediata en el caso del índice de revalorización, la crítica al modelo no únicamente es legítima sino también razonable. Y ello es así en la medida en que, como declara el preámbulo (último párrafo de la parte III), «el índice de revalorización de las pensiones tiene como objetivo la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones», finalidad que ya indica por sí sola que el mantenimiento del sistema se sustentará, muy probablemente, en la disminución de los valores de actualización que se aplicarán anualmente, con la correspondiente e inevitable pérdida de poder adquisitivo si se compara con el sistema de vinculación directa a la evolución del IPC. Respecto de esta eventualidad, el precitado Dictamen 7/2013 del Consejo Económico y Social formulaba la recomendación de que la norma estableciera algún «elemento adicional de corrección que permita modular el índice y, en caso de obtención de superávit, proporcione una actualización que preserve el poder adquisitivo» (pág. 18).

No obstante, desde la posición de enjuiciamiento que nos corresponde como Consell, nuestra valoración debe ceñirse a un escrutinio en términos jurídico-constitucionales. Y en este sentido, la opción adoptada por el legislador, de equilibrio o compatibilidad entre la actualización de las pensiones y el sostenimiento del conjunto del sistema de la Seguridad Social, es ajustada a los requerimientos de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional, aunque pueda comportar una sensible modificación a la baja respecto del criterio del IPC anteriormente vigente (art. 48 LGSS, hasta su modificación por la Ley 23/2013).

De acuerdo con el canon ya descrito, el artículo 7, según lo que ya preveía la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, y las condiciones establecidas por la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, incorpora los factores y normas que deben permitir año tras año calcular automáticamente en qué tanto por ciento se actualizarán las pensiones contributivas. Cabe decir que, entre el conjunto de las pensiones que resultan afectadas, se incluyen las mínimas, y que, según las disposiciones adicionales tercera y cuarta, el Gobierno del Estado deberá presentar cada cinco años, en el Congreso de los Diputados y a los agentes sociales, un informe sobre el impacto producido en la suficiencia y adecuación de las pensiones, y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal deberá emitir opinión sobre los valores calculados por el Ministerio para la determinación del índice (en los mismos términos que se prescriben para el factor de sostenibilidad).

En consecuencia, el artículo 7 de la Ley 23/2013 no vulnera el artículo 50 CE.

B) Dicho esto, y siguiendo el razonamiento que hemos desgranado en el apartado segundo de este fundamento jurídico, tampoco observamos motivos para apreciar una posible afectación al principio de seguridad jurídica, puesto que los efectos de la norma son razonablemente previsibles sobre la base de las variables y la fórmula establecidas en el artículo 7 de la Ley. Sin duda, tal como indica también el precitado Dictamen 7/2013 del CES, la concreción matemática de determinados elementos, diferidos al futuro y algunos dependientes de decisiones de órganos políticos, contribuyen también a dejar constancia de que el modelo adoptado por la Ley 23 / 2013 es perfectible técnicamente. Pero, a efectos del examen de la seguridad jurídica desde la perspectiva constitucional, no podemos obviar que la jurisprudencia es extremadamente restrictiva a la hora de declarar una tacha de inconstitucionalidad, y esta en todo caso pasaría por una incertidumbre insuperable que no se produce con la intensidad exigible en el presente caso.

En consecuencia, el artículo 7 de la Ley 23/2013 no vulnera el artículo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. Los artículos 1 a 7 de la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social, no vulneran la Constitución.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 27 de febrero de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 10/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 23/2014, de 27 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, sobre la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social (BOE núm. 309, de 26 de diciembre de 2013).

ANTECEDENTES

1. El día 30 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3801) en que se comunicaba al Consell el Acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 28 de enero, en el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitió a trámite la solicitud de dictamen presentada el 23 de enero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, en relación con la adecuación a la Constitución de la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen preceptivo, según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero secretario señor Àlex Bas i Vilafranca.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran con relación a la norma sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 27 de febrero de 2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como hemos indicado en los antecedentes, los diputados solicitantes piden el pronunciamiento del Consell sobre la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social (en adelante, Ley 23/2013), previamente y con carácter preceptivo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por parte del Parlamento de Cataluña (arts. 76.3 EAC y 16.2.a y 30 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).

En este primer fundamento jurídico, delimitaremos el objeto del Dictamen, exponiendo, en primer lugar, el contexto normativo en el que se inscribe esta Ley, con el fin de indicar, seguidamente, las líneas generales de su contenido y las principales novedades que incorpora al sistema de pensiones. Después, nos referiremos a los preceptos que cuestionan los diputados solicitantes y, finalmente, indicaremos el objeto y la estructura que tendrá el Dictamen con el fin de dar respuesta a la solicitud.

1. La Ley 23/2013 se inscribe en un proceso de reformas de la Seguridad Social destinado a asegurar que sus gastos sean asumibles por el sistema, en un contexto de aumento progresivo de la esperanza de vida de la población pensionista que provoca problemas de sostenibilidad, especialmente en situaciones de crisis económica. Por ello, desde el Pacto de Toledo de 1995, se han adoptado diversas medidas dirigidas a moderar el incremento del gasto en pensiones y a asegurar su financiación. La regulación aprobada ha incidido, entre otros aspectos, en la fijación inicial del importe de las pensiones y en su actualización anual, ámbitos precisamente en los que se inscribe también la Ley 23/2013 a través de los denominados factor de sostenibilidad e índice de revalorización, que pasamos a enmarcar en su contexto más reciente.

Con respecto al factor de sostenibilidad, ya la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, mediante su artículo 8, añadió una disposición adicional quincuagésima novena al Texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social aprobado por el Real decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio (en adelante, TRLGSS), titulada precisamente «Factor de sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social», que establece:

«Con el objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo y garantizar su sostenibilidad, a partir de 2027 los parámetros fundamentales del sistema se revisarán por las diferencias entre la evolución de la esperanza de vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la revisión y la esperanza de vida a los 67 años en 2027. Dichas revisiones se efectuarán cada 5 años, utilizando a este fin las previsiones realizadas por los organismos oficiales competentes.»

Posteriormente, el artículo 18.3 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en la redacción que ha tenido hasta su reforma por la Ley orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, previó la posibilidad de que el Gobierno del Estado, «en caso de proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones», adelantara la aplicación de este factor de sostenibilidad, que ahora se concreta en la Ley 23/2013, objeto de este Dictamen, mediante el establecimiento de una fórmula aplicable a la determinación inicial del importe de las pensiones contributivas de jubilación que se causen a partir del 1 de enero de 2019, ocho años antes de lo que se preveía en la citada Ley 27/2011.

Con referencia a la revalorización de las pensiones, el sistema anteriormente previsto en el artículo 48 TRLGSS, desde su modificación por la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social, era el de su actualización anual conforme al índice de precios al consumo (IPC). Al principio de cada año, las pensiones contributivas se incrementaban según la inflación prevista y las posibles desviaciones se corregían posteriormente (desde la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, solo al alza). Este sistema tuvo que exceptuarse para los años 2011 a 2013, en los que diversas disposiciones legales establecieron incrementos inferiores a la inflación para la mayoría de las pensiones. En este ámbito, la Ley 23/2013 establece la forma en que deberá calcularse cada año el índice de revalorización de las pensiones contributivas, que, por otro lado, por efecto del artículo 52 TRLGSS, se aplicará como límite mínimo del porcentaje de actualización de las pensiones no contributivas que deberá prever la ley de presupuestos generales del Estado de aquel año.

De la normativa internacional y de la Unión Europea aplicable al Estado español en esta materia, solo un tratado contiene reglas mínimamente precisas sobre la determinación económica de las diferentes prestaciones (el Código Europeo de la Seguridad Social, de 16 de abril de 1964, cuya ratificación se publicó en el BOE núm. 65, de 17 de marzo de 1995), puesto que los demás instrumentos vigentes son de naturaleza eminentemente principial o se limitan a tratar aspectos concretos como, por ejemplo, la movilidad internacional. Finalmente, cabe mencionar la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social, que tiene como objetivo incidir en la eliminación de la discriminación por razón de género en los sistemas de cobertura sociales.

2. A continuación expondremos el contenido de la norma. La Ley 23/2013 contiene siete artículos, los seis primeros están agrupados en el capítulo I («Factor de sostenibilidad de la pensión de jubilación»), y queda aparte solo el séptimo, que constituye el capítulo II («Índice de revalorización»). Además, se incorporan cuatro disposiciones adicionales y cinco finales, que están relacionadas con el contenido de uno de los capítulos, o de los dos al mismo tiempo, y una disposición derogatoria que establece una cláusula genérica de derogación.

En el conjunto de la Ley encontramos, por tanto, dos bloques: el relativo al factor de sostenibilidad y el referido al índice de revalorización. Con respecto al primer bloque, el artículo 1 define el factor de sostenibilidad como «un instrumento que con carácter automático permite vincular el importe de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social a la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas». Esta modulación se realiza a través de una fórmula de cálculo establecida en el artículo 4, con la cual, como dice el preámbulo, se ajusta «la pensión inicial de jubilación de manera que el importe total que perciba a lo largo de su vida un pensionista que acceda al sistema de pensiones dentro de un cierto número de años, y que previsiblemente tendrá mayor esperanza de vida, sea equivalente al que perciba el que se jubile en un momento anterior».

Este factor, que se calcula a partir de «la variación interanual, en un periodo quinquenal, de la esperanza de vida a los 67 años, obtenida ésta según las tablas de mortalidad de la población pensionista de jubilación del sistema de la Seguridad Social» (arts. 3 a 5), es introducido por la disposición final segunda de la Ley en el artículo 163.1 TRLGSS, de modo que, sin perjuicio del complemento por mínimos establecido en la ley de presupuestos generales del Estado de cada año (art. 6), se utiliza para determinar el importe inicial de las nuevas pensiones contributivas de jubilación (art. 2), multiplicando la cuantía que resulta de aplicar un porcentaje que depende del tiempo de cotización de cada persona a la base reguladora prevista en el artículo 162 TRLGSS. Ahora bien, el apartado 2 de la disposición final quinta de la Ley retrasa la utilización de este factor de sostenibilidad hasta la fijación de las pensiones «que se causen a partir del 1 de enero de 2019».

En cuanto al segundo bloque, en el artículo 7 se establece la forma de cálculo del índice de revalorización de las pensiones contributivas de la Seguridad Social, que deberá incluirse en la ley de presupuestos generales del Estado de cada año. Este índice está determinado por diversas variables relacionadas con los ingresos y los gastos de la Seguridad Social, el número de pensiones contributivas y la variación interanual de la pensión media del sistema en ausencia de revalorización, a las que se aplica un parámetro (representado por la letra alfa), cuyo valor, que debe estar entre 0,25 y 0,33, se fija cada cinco años (durante el primer quinquenio, es decir, de 2014 a 2018, ambos incluidos, este valor es 0,25, según se establece en la disposición adicional segunda). El resultado obtenido, que se aplicará también a las pensiones de clases pasivas y a sus haberes reguladores (disposición final tercera), en ningún caso puede dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25% ni superior en más de medio punto al IPC.

Tanto el factor de sostenibilidad como el índice de revalorización deben aplicarse de manera transparente (disposición adicional primera), deben ser estudiados quinquenalmente, en cuanto a sus efectos en la suficiencia y adecuación de las pensiones de la Seguridad Social (disposición adicional tercera) y deben ser objeto de opiniones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, con respecto a los valores calculados por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social para su determinación (disposición adicional cuarta).

Esta Ley se dicta al amparo de la competencia estatal sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (disposición final primera), autoriza al Gobierno del Estado y a los ministros de Empleo y Seguridad Social y de Hacienda y Administraciones Públicas para dictar las disposiciones y adoptar las medidas necesarias para su aplicación y desarrollo (disposición final cuarta) y, con la citada excepción respecto al factor de sostenibilidad, entró en vigor al día siguiente de su publicación (disposición final quinta).

3. La solicitud de dictamen cuestiona la constitucionalidad de los dos capítulos de la Ley 23/2013 y, dentro del primer capítulo, plantea dudas especialmente sobre su artículo cuarto, en el que se establece, como hemos visto, la fórmula de cálculo del factor de sostenibilidad.

Por una parte, plantea la posibilidad de afectación al principio de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 CE por parte de los artículos 4 y 7 de la Ley, puesto que «prevén fórmulas matemáticas poco claras para la ciudadanía que le hacen imposible poder prever que tipo de pensión será aplicable en cada caso».

Por otra, indica que el artículo 50 CE, en tanto que obliga a los poderes públicos a garantizar, «mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de los ciudadanos y ciudadanas durante la tercera edad», podría resultar vulnerado por el factor de sostenibilidad establecido en el capítulo primero de la Ley, y especialmente por el índice de revalorización fijado en el capítulo segundo, «puesto que producen una pérdida de poder adquisitivo evidente que difícilmente puede recuperarse a lo largo de los años».

Finalmente, alega la posible violación del principio de igualdad y no discriminación previsto en el artículo 14 CE por el factor de sostenibilidad del capítulo primero de la Ley, por tres motivos. En primer lugar, en tanto que «se aplica exclusivamente a las pensiones de jubilación mientras que no se prevé para las pensiones de incapacidad permanente», lo que «podría suponer un trato diferenciado no justificado, más si tenemos en cuenta que justamente las pensiones de jubilación son las que se obtienen después de un mayor itinerario contributivo». En segundo lugar, porque se basa «exclusivamente en la evolución de la esperanza de vida, sin tener en cuenta otros criterios como el género, la región o el estatus socioeconómico». Y en tercer lugar, porque su redactado no excluye de forma expresa que un desarrollo posterior aplique un factor de sostenibilidad diferente para las mujeres, lo que les perjudicaría porque la longevidad es el único criterio en que se basa este factor y las mujeres tienen una mayor esperanza de vida.

4. Una vez hemos expuesto los términos de la solicitud, ahora nos corresponde delimitar el objeto y estructura formal de este Dictamen. Así, el examen de la constitucionalidad de las cuestiones que suscitan las dudas planteadas se abordará en tres apartados que integrarán el segundo y último fundamento jurídico del presente texto.

De este modo, en el primer apartado trataremos el marco constitucional de los artículos 41 y 50 CE y la jurisprudencia que delimita su significado y el alcance a efectos de la configuración del régimen jurídico de las pensiones de jubilación provistas por el sistema de la Seguridad Social. En el apartado segundo, de acuerdo con el precitado canon de enjuiciamiento, examinaremos la regulación de la Ley relativa a la configuración del factor de sostenibilidad de la pensión de jubilación, con especial atención al artículo 4 de la Ley, con el fin de determinar si es respetuosa con las previsiones constitucionales de los artículos 41 y 50 CE en cuanto al principio de suficiencia económica, así como al artículo 14 CE, relativo al principio de igualdad y no discriminación por razón de género y respecto de otros colectivos; y, en último lugar, analizaremos la posible afectación del principio de seguridad jurídica, de acuerdo con el artículo 9.3 CE. Y en el tercer y último apartado del fundamento jurídico, analizaremos el índice de revalorización, con el fin de averiguar si su regulación vulnera la exigencia constitucional de la actualización periódica de las pensiones, según los artículos 41 y 50 CE, así como su posible tacha de invalidez por una presunta conculcación del artículo 9.3 CE, también alegada por la petición de dictamen con relación al artículo 7 de la ley.

Segundo. El examen de constitucionalidad del factor de sostenibilidad y el índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social

1. En primer lugar y con carácter previo al examen concreto de los preceptos, describiremos sintéticamente el parámetro de constitucionalidad que enmarca el conjunto de la regulación sobre la que nos ha sido solicitado nuestro pronunciamiento.

Así, de acuerdo con el objeto de la Ley consistente en el establecimiento del factor de sostenibilidad y el índice de revalorización que se aplicarán a determinadas pensiones de la Seguridad Social, debemos referirnos a los artículos 41 y 50 CE, que contienen, respectivamente, la garantía institucional del sistema público de la Seguridad Social y el principio de suficiencia económica de los ciudadanos mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas. Los dos preceptos se ubican sistemáticamente en el capítulo III del título I de la Constitución y, tal como ya indicamos con motivo del artículo 43 CE (DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 3), aunque no disfrutan de la misma naturaleza que los derechos subjetivos del capítulo II, de acuerdo con el artículo 53 CE, sí constituyen, por el contrario, auténticos mandatos imperativos dirigidos a los poderes públicos a fin de que provean a la ciudadanía de determinadas coberturas y prestaciones que se convierten en pilares esenciales del Estado social proclamado en el artículo 1.1 CE. En este sentido se ha pronunciado de manera reiterada la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuando ha subrayado que los mencionados preceptos no son meras declaraciones de propósitos sino verdaderas proposiciones vinculantes, tal como se desprende inequívocamente de los artículos 9 y 53 CE (STC 154/2006, de 22 de mayo, FJ 8; 233/2007, de 5 de noviembre, FJ 7).

Dicho esto, cabe tener presente que el desarrollo de sus prescripciones, según el apartado 3 del artículo 53 CE, es de configuración legal y, en consecuencia, con respecto a su garantía, solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo dispuesto en las leyes que los desarrollen. Ahora bien, esta construcción, tal como acabamos de apuntar en el encabezamiento de este apartado, no otorga al legislador una libertad absoluta o ilimitada sino que su margen de apreciación está condicionado por el contenido mínimo, la llamada garantía institucional, que concurre y varía según la naturaleza de cada mandato, principio rector o derecho que contiene la heterogénea lista de preceptos que integran el capítulo III del título I de la Constitución.

Así, respecto del artículo 41 CE, la doctrina constitucional ha interpretado que el Estado debe garantizar la existencia de un modelo público de protección que incorpore las características propias de los mecanismos de cobertura de un sistema de Seguridad Social. Esta obligación de respeto del mínimo constitucional irreductible y, por tanto, indisponible por parte del legislador (STC 32/1981, de 28 de julio), comporta la exigencia de contraste o verificación consistente en que debe ser conformado de modo que sea reconocible como tal por parte de la conciencia social en todo momento y lugar (STC 26/1987, de 27 de febrero, y 76/1988, de 26 de abril). Una vez fijada esta garantía de origen, tan mínima como indeterminada, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a lo largo del tiempo ha identificado y concretado determinados principios informadores del sistema de la Seguridad Social, que en buena parte también han sido resultado de la influencia de la normativa internacional y europea mediante los correspondientes mecanismos de integración e interpretación constitucionales. Entre estos principios, los más destacados son el de la naturaleza esencialmente pública, universal y obligatoria, de protección en situaciones de necesidad, de suficiencia económica de las prestaciones, y con respecto a sus rasgos característicos y específicamente en el caso de las contributivas, así como del control exclusivo por parte del Estado de su régimen económico uniforme ?la también denominada caja única.

Con relación a las prestaciones del sistema y específicamente con respecto a las que adoptan una forma estrictamente económica o dineraria, no hay duda de que destacan, por su volumen e importancia estructural, las de desempleo y las pensiones de jubilación. Prestaciones, estas últimas, que remiten necesariamente al contenido del artículo 50 CE, que prescribe, en su primer inciso, que «[l]os poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad».

De acuerdo con este marco constitucional, el legislador estatal, en las tres últimas décadas, tal como se ha sintetizado en el fundamento jurídico primero, ha aprobado una extensa normativa que ha evolucionado mediante las correspondientes reformas según las características sociales y económicas de cada momento, hasta llegar a la última Ley que es objeto de nuestro Dictamen. El conjunto de la legislación vigente se caracteriza por el objetivo de compatibilizar dos finalidades principales: por un lado, la provisión de una cobertura pública y universal a todos los ciudadanos, en sus correspondientes modalidades, ya sean contributivas o no contributivas, que garantice una mínima suficiencia económica; y, por otro, de alcance e interés general, la imprescindible sostenibilidad del sistema en clave de futuro, asegurando el principio de solidaridad intergeneracional.

Según estos dos polos estructurales, resulta evidente, y así lo ha remarcado repetidamente el Tribunal Constitucional, que el legislador, sobre la base de las variables demográficas y socioeconómicas, debe adoptar en las diferentes etapas y momentos históricos las medidas normativas y las acciones ejecutivas que hagan posible el mantenimiento del sistema con pleno respeto a los mandatos constitucionales.

Ello significa que, dentro de este marco irreductible de mínimos que hemos expuesto, la modulación de las prestaciones, principalmente mediante el ajuste de las condiciones de acceso y el importe, varíe según la evolución de los factores de los que depende la viabilidad económica del sistema, sin que este tipo de modificaciones comporte necesariamente la vulneración de las prescripciones constitucionales. Ni respecto a los mandatos recogidos en los artículos 41 y 50 CE, ni en relación con el principio de igualdad del artículo 14 CE por trato diferenciado, salvo supuestos debidamente acreditados de arbitrariedad o desproporción en el resultado. En esta línea y con motivo de diversos aspectos vinculados al sistema, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. Así, a título ilustrativo, aunque no exhaustivo, podemos mencionar las resoluciones que han establecido que existe una cierta correspondencia entre cotización y prestación, pero que no es de índole matemática (STC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 3); o que han sostenido la inexistencia de un derecho a una cuantía determinada en las pensiones del futuro y la validez de su limitación en sede presupuestaria por parte del legislador (STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 4) o, en un nivel de pronunciamiento más sistémico, sobre «el amplio margen de decisión que tiene el legislador en la configuración del sistema de la Seguridad Social», con motivo del aval que prestó a la diferencia de regímenes entre prestaciones por razón de vejez e invalidez (STC 78/2004, de 29 de abril, FJ 2).

En la jurisprudencia europea también encontramos el reconocimiento de la garantía pública respecto del derecho a las pensiones, especialmente con relación a aquellas personas que hayan contribuido al sistema durante su vida laboral, pero la doctrina, por razón de la diversidad reguladora de los estados miembros, también se sitúa en el nivel de los principios y enmarcada en las condiciones de cada ordenamiento jurídico (STEDH de 12 de octubre de 2004, asunto Kjartan Ásmundsson c. Islandia).

En consecuencia, y a modo de síntesis del parámetro de constitucionalidad aplicable al supuesto que nos corresponde dictaminar, el artículo 41 CE cuenta con una garantía constitucional que consiste fundamentalmente en el mandato prescriptivo a los poderes públicos de establecimiento de un modelo de naturaleza pública y universal que incluya tanto las prestaciones contributivas como la cobertura de situaciones de necesidad. Un mínimo irreductible que obliga al Estado a mantener un sistema reconocible como tal, que asegure a los ciudadanos una protección económica suficiente, de acuerdo con las condiciones que el legislador determine en cada etapa, según las circunstancias sociales y económicas correspondientes y su irrenunciable sostenibilidad en clave de futuro.

2. Expuesto en estos términos el canon de enjuiciamiento común de los artículos 41 y 50 CE, procederemos al examen concreto de los preceptos solicitados de la Ley 23/2013. En este segundo apartado, trataremos en primer lugar los artículos relativos al capítulo del factor de sostenibilidad, y específicamente el artículo 4, que constituye el núcleo del objeto de la solicitud.

Tal como hemos indicado en el fundamento jurídico primero, el factor de sostenibilidad es el mecanismo, concretado en una fórmula matemática, mediante el que se calcula el importe inicial de las pensiones contributivas de jubilación del sistema de la Seguridad Social de acuerdo con la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas. Su establecimiento se regula en los artículos 1 a 6 de la Ley, y su finalidad, según indica el propio preámbulo de la norma, es alcanzar la perdurabilidad equitativa del sistema de pensiones a pesar del riesgo demográfico asociado al incremento de la longevidad de la población.

La solicitud expresa sus dudas de constitucionalidad, tal como también se ha recogido en el fundamento jurídico anterior, sobre diversas cuestiones relativas al factor de sostenibilidad. Por un lado, los diputados solicitan nuestra opinión sobre si el hecho de que el citado mecanismo se haya configurado tomando en consideración únicamente la variable de la esperanza de vida puede conculcar el artículo 50 CE en la medida en que su aplicación puede comportar una pérdida de poder adquisitivo para los futuros pensionistas. Por otro, también expresan sus dudas como consecuencia de una potencial afectación al principio constitucional de igualdad y no discriminación del artículo 14 CE respecto de determinados colectivos: porque solo se aplica a las pensiones de jubilación y no a otros receptores, como es el caso de las prestaciones por incapacidad permanente, y también en la medida en que no distingue por razón de género, circunstancia que en el futuro podría llegar a concretarse en un desarrollo en perjuicio de las mujeres. Asimismo, de manera genérica, también apuntan causas de posible afectación de la igualdad por falta de tratamiento diferenciado por motivos territoriales o nivel socioeconómico. Finalmente, se nos solicita si el artículo 4 de la Ley podría vulnerar el artículo 9.3 CE con respecto a la seguridad jurídica.

A) Pues bien, de acuerdo con lo que acabamos de exponer, debemos resolver en el siguiente sentido. En primer lugar, respecto de la posible vulneración del artículo 50 CE y, por conexión, del artículo 41 CE, debemos tener presente, siguiendo la doctrina descrita en el apartado anterior, que el legislador estatal dispone de la capacidad de configurar el factor de sostenibilidad tomando las variables que considere más idóneas, tanto desde un punto de vista político como técnico, para asegurar la viabilidad económica del sistema en perspectiva de futuro. Eso sí, siempre y cuando respete la garantía institucional que la Constitución prescribe. En este sentido, la fórmula matemática regulada en el artículo 4 de la Ley se articula sobre la base de uno de los elementos característicos de este tipo de mecanismos de revisión, como es el incremento de la esperanza de vida de la ciudadanía y del colectivo de pensionistas en concreto. De hecho, la mayoría de legislaciones de los estados europeos con modelos desarrollados de sociedades del bienestar lo tienen en cuenta a la hora de calcular el importe de las nuevas pensiones.

Ciertamente, el modelo escogido por el legislador español toma en consideración de manera exclusiva la esperanza de vida a los 67 años, con un sistema quinquenal de revisión de los datos, y esta circunstancia ha sido criticada por determinados organismos como, por ejemplo, el Consejo Económico y Social en su Dictamen 7/2013, de 26 de septiembre, por el hecho de no incorporar otras variables que permitirían flexibilizar la aplicación de la fórmula aprobada en la Ley. Así, se sugiere que «sería conveniente estudiar la posibilidad de modular dicha automaticidad combinándola con la evolución de otras variables con incidencia positiva sobre los ingresos, como el empleo, la actividad económica o la participación laboral, como ocurre en otros países de nuestro entorno» (pág. 14).

Ahora bien, esta valoración, si bien es legítima, o incluso oportuna en el nivel de la discusión del modelo adoptado, desde el punto de vista de su examen de constitucionalidad carece de trascendencia a la hora de apreciar un posible reproche. Y ello es así porque, tal como hemos indicado, el legislador dispone de un amplio margen de configuración, respetando los principios del carácter público y universal del sistema, de la suficiencia económica de cobertura de las situaciones de necesidad y del carácter contributivo de las pensiones, de acuerdo con los niveles de cotización exigidos por la normativa.

Sobre la suficiencia económica, en su vertiente de pensión adecuada, ya hemos indicado que por sí sola no incorpora unos topes mínimos ni da derecho a una cantidad económica determinada, ni es objeto de un derecho adquirido más allá de una cierta y legítima expectativa en cuanto a los futuros pensionistas, que devendrán tales en los términos y condiciones que en cada momento establezca la ley en vigor. Con respecto al tipo de las pensiones contributivas de jubilación, también cabe remarcar que la fórmula adoptada por la Ley 23/2013 tampoco desfigura la correspondencia razonablemente exigible entre cotización y prestación, en la medida en que se aplica respetando la proporcionalidad entre los diferentes niveles que prevén las tablas cifradas de la normativa vigente. Y en relación con los colectivos más vulnerables, cabe decir que el factor de sostenibilidad se aplica sin perjuicio del derecho a percibir el complemento por mínimos para los perceptores más desfavorecidos (art. 6 de la Ley).

Por tanto, la regulación aprobada por las Cortes Generales ?dejando de lado las consideraciones sobre la bondad técnica o perfección del modelo, que están excluidas del alcance de nuestra función consultiva? no evidencia elementos notoriamente irracionales en su formulación, ni de ella pueden preverse consecuencias que se conviertan en desproporcionadas o incompatibles con la garantía institucional y la jurisprudencia constitucional que hemos descrito en el apartado anterior. En consecuencia, el artículo 4 de la Ley 23/2013, que establece la fórmula de cálculo del factor de sostenibilidad de las pensiones contributivas de jubilación del sistema de la Seguridad Social, no es contrario a los artículos 41 y 50 CE.

B) A continuación, abordaremos la posible vulneración del principio de igualdad que prescribe el artículo 14 CE por parte de la regulación del factor de sostenibilidad. Los solicitantes alegan la presunta conculcación, por parte de la Ley 23/2013, de la jurisprudencia constitucional, concretamente de la doctrina contenida en la STC 61/2013, de 14 de marzo, en la que se declaraba como inconstitucional la regulación relativa al sistema de cómputo de los días de cotización de los trabajadores a tiempo parcial como consecuencia de un trato diferenciado ilegítimo respecto de los trabajadores a tiempo completo. Con relación al caso concreto, conviene recordar en este punto el valor interpretativo que atribuye el Tribunal Constitucional a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de noviembre de 2012, asunto Elbal Moreno, dictada en relación con la prohibición de discriminación indirecta por razón de sexo derivada del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social. En el citado caso, el alto tribunal europeo apreció la vulneración de la igualdad de trato en la configuración de la regulación en la medida en que la inmensa mayoría de los trabajadores a tiempo parcial eran del género femenino y, por tanto, el resultado de la distinción de regímenes, según el tipo de dedicación en la relación laboral, perjudicaba de manera irrazonable a las mujeres.

Dicho esto, cabe tener presente que la resolución del Tribunal Constitucional declaró nula la regla segunda del apartado 1 de la disposición adicional séptima de la Ley general de la Seguridad Social, texto refundido aprobado mediante el Real decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por el Real decreto-ley 15/1998, de 27 de noviembre, porque establecía un trato diferenciado entre las dos categorías de trabajadores irrazonable y con resultado desproporcionado, con relación a la finalidad de la norma, que atentaba contra el derecho de los empleados a tiempo parcial a un acceso en condiciones de igualdad a las prestaciones de la Seguridad Social.

Pues bien, en el supuesto que estamos analizando, la precitada doctrina no es de aplicación, y ni siquiera procede que sometamos las normas que configuran el factor de sostenibilidad de la Ley 23/2013 al test del principio de igualdad del artículo 14 CE. Y el motivo de esta afirmación corresponde al hecho de que la regulación contenida en los artículos 1 a 6 de la Ley establece un trato igual e idéntico entre hombres y mujeres con relación a los requisitos de acceso a las pensiones de jubilación y el factor de sostenibilidad que se aplicará a partir del 1 de enero de 2019 para calcular el importe inicial de las prestaciones de los nuevos pensionistas. Este tratamiento neutro por razón del género incluye el conjunto de la legislación en materia de prestaciones por razón de jubilación, y a efectos del análisis de la fórmula del artículo 4 de la Ley, las proyecciones sobre la esperanza de vida en perspectiva de la evolución de futuro aportan una diferencia que se reduce progresivamente, aproximándose hasta la coincidencia, en un escenario no excesivamente lejano, si comparamos a las mujeres con los hombres.

Asimismo, el reproche alegado por los diputados solicitantes se articula sobre una cautela preventiva: «podría existir el riesgo de que en un desarrollo posterior vulnerara el derecho a la igualdad [de las mujeres respecto de los hombres]», y de oportunidad: «por lo que podría desarrollarse mejor el redactado de la ley que excluyera de forma expresa este riesgo», que en ningún caso podemos tener en cuenta a efectos de nuestro examen jurídico-constitucional. Como acabamos de indicar, la regulación de la Ley 23/2013 no incorpora trato diferenciado alguno entre hombres y mujeres, y su carácter neutro desde la perspectiva de género comporta que tampoco pueda ser apreciada discriminación indirecta alguna. Por el contrario, con la actual mayor esperanza de vida de las mujeres, podríamos incluso afirmar que estas salen ligeramente favorecidas por la regulación, en la medida en que en la actualidad, al menos según los datos estadísticos disponibles, son susceptibles potencialmente de percibir durante más años la pensión de jubilación en idénticas condiciones de cálculo que los hombres.

En consecuencia, los artículos 1 a 6 de la Ley 23/2013, que regulan el factor de sostenibilidad de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social, no son contrarios al artículo 14 CE desde la perspectiva de género.

Una vez examinada la regulación y descartada la discriminación por razón de género, debemos pronunciarnos en el mismo sentido sobre la posible afectación del principio de igualdad por la distinción entre los pensionistas por jubilación y los perceptores de la prestación de incapacidad permanente una vez se jubilan. Si bien es cierto que en la Ley general de la Seguridad Social (art. 143.5) se prevé que las personas que perciben pensiones de incapacidad permanente, una vez lleguen a la edad de jubilación, mantendrán en las mismas condiciones la prestación que recibían (sin que les sea aplicable el factor de sostenibilidad como al resto de pensionistas), debemos tener presente la doctrina consolidada de la jurisprudencia constitucional. Y esta es suficientemente nítida cuando señala que el test de la igualdad del artículo 14 CE solo es aplicable cuando las situaciones iniciales que dan lugar a un trato diferenciado por parte de la legislación sean iguales o muy similares, es decir, cuando existan términos homogéneos de comparación. Y en el caso que nos ocupa resulta evidente que son dos colectivos que llegan a la condición de receptores de la prestación de la Seguridad Social por jubilación ?momento en que se aplica el factor de sostenibilidad? que proceden de regímenes jurídicos diferentes y que se encuentran en posiciones sustancialmente diversas. De este modo, a efectos del examen de constitucionalidad que nos ocupa, es suficiente recordar que: «[l]a identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá ser algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico (SSTC 103/1984 y 27/1988)» (STC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 2).

En consecuencia, tampoco corresponde apreciar este posible motivo de vulneración del artículo 14 CE.

Asimismo y a modo de consideración final de carácter más general, que el factor de sostenibilidad previsto en esta Ley no tenga en cuenta otras variables como son la región o el estatus socio-económico (aparte del género, que ya ha sido dictaminado de manera específica) no comportaría por sí solo, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, una vulneración del artículo 14 CE. De acuerdo con esta doctrina, el principio de igualdad no incorpora inmediatamente el derecho a un trato distinto en razón de la diferencia, sino que constituye una opción que corresponde apreciar al legislador cuando considere que su ejercicio es razonable y necesario para obtener un resultado equivalente:

«[...] la doctrina que, desde los años ochenta y hasta la fecha, sostiene este Tribunal sobre la ?discriminación por indiferenciación?. Según nuestra jurisprudencia la ?discriminación por indiferenciación? no puede situarse en el ámbito de protección del art. 14 CE, porque lo que éste impide es la distinción infundada o discriminatoria (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3). Este Tribunal ha establecido reiteradamente que el art. 14 CE no consagra un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, por lo que no existe ningún derecho subjetivo al trato normativo desigual (por todas, STC 117/2006, de 24 de abril, FJ 2), si bien también hemos dicho que ?cuestión distinta es que los poderes públicos, en cumplimiento del mandato del art. 9.2 CE, puedan adoptar medidas de trato diferenciado de ciertos colectivos en aras de la consecución de fines constitucionalmente legítimos, promoviendo las condiciones que posibiliten que la igualdad de los miembros que se integran en dichos colectivos sean reales y efectivas o removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud? (STC 69/2007, de 16 de abril, FJ 4). Por tanto, habiendo dicho ya que el principio de igualdad no puede fundamentar un reproche de discriminación por indiferenciación (por todas, STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 7) y no pudiendo por tanto censurar lo que en la STC 135/1992, de 5 de octubre, denominamos ?desigualdad por exceso de igualdad? (FJ 9), [...].» (STC 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 3)

Por tanto, según esta jurisprudencia, tampoco podemos admitir motivos de vulneración del artículo 14 CE como consecuencia de un tratamiento indiferenciado en el resto de factores enumerados por los solicitantes.

C) En último lugar de este apartado, analizaremos las tachas de inconstitucionalidad planteadas por la solicitud sobre una presunta vulneración del principio de seguridad jurídica contenida en el artículo 9.3 CE.

Tal como hemos expresado en diversas ocasiones en nuestra última doctrina consultiva (DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 1; 24/2010, de 5 de agosto, FJ 2; 4/2012, de 6 de marzo, FJ 4, y 1/2014, de 3 de enero, FJ 2), el escrutinio constitucional para apreciar un supuesto de inconstitucionalidad por defectos de configuración de la norma es muy excepcional. Únicamente un examen que aporte la conclusión de que la regulación objeto de la duda no incorpora los elementos indispensables para prever las consecuencias jurídicas que se derivarán de su aplicación a los destinatarios de la norma sería motivo de nulidad (entre otras, STC 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 5).

De acuerdo con este criterio y según lo que acabamos de exponer en el presente Dictamen, es evidente que la regulación del factor de sostenibilidad contiene los elementos necesarios a fin de que sea deducible y previsible el resultado de su aplicación a partir del año 2019. Específicamente con relación al artículo 4 de la Ley, sobre el que se requiere nuestro pronunciamiento expreso, es indudable que la fórmula que recoge es concreta y precisa, y permite el cálculo y obtención de una cifra concreta una vez se otorguen los correspondientes valores a las variables que la componen. Ciertamente, alguno de estos conceptos, como por ejemplo la esperanza de vida a los 67 años a partir de 2019, exigirá concreciones futuras mediante los correspondientes organismos responsables de su fijación, pero la propia Ley prevé los mecanismos mediante los cuales podrán determinarse y controlarse en el futuro.

Así, con carácter más genérico, la disposición adicional primera establece que el factor de sostenibilidad deberá aplicarse con absoluta transparencia y deberá publicarse el seguimiento sistemático de la esperanza de vida. Igualmente, y con ocasión del reconocimiento de su pensión inicial, se informará a los pensionistas sobre el efecto del factor de sostenibilidad en su cálculo. En la disposición adicional tercera se prevé que el Gobierno del Estado elabore cada cinco años estudios sobre los efectos de la aplicación de la Ley en la suficiencia y adecuación de las pensiones, que serán presentados al Congreso de los Diputados y a las organizaciones sindicales y empresariales. Y en la disposición adicional cuarta se establece que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal deberá emitir su opinión periódica sobre los valores calculados por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social para la determinación tanto del índice de revalorización como del factor de sostenibilidad.

En consecuencia, debemos concluir que el artículo 4 de la Ley 23/2013 no vulnera el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

3. Una vez examinados los preceptos de la Ley relativos al factor de sostenibilidad, solo nos queda enjuiciar los que tratan el índice de revalorización y, específicamente, de acuerdo con los términos de la solicitud de los diputados, el artículo 7.

A) Tal como lo hemos descrito en el fundamento jurídico primero, los demandantes de nuestra opinión consideran que la regulación del citado mecanismo es susceptible de vulnerar el artículo 50 CE porque probablemente comportará una pérdida del poder adquisitivo de los pensionistas, lo que sería contrario al principio de suficiencia económica de las pensiones. Asimismo, también señalan que su configuración legal puede contravenir el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

En cuanto a las dudas que nos son planteadas, en buena parte debemos remitirnos a los razonamientos y a la fundamentación que hemos expuesto en los apartados primero y segundo, con motivo del análisis del factor de sostenibilidad. Así, las consideraciones sobre el margen de disponibilidad por parte del legislador son igualmente aplicables al índice de revalorización, y opera también en los mismos términos la garantía institucional que prescribe la Constitución.

En consecuencia, las normas y la fórmula que contiene el artículo 7 de la Ley 23/2013 no manifiestan motivos de tacha de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta que formalmente se mantiene el carácter actualizable de las pensiones contributivas, estableciéndose un mínimo del 0,25% anual y un máximo del 0,50% por encima del índice de precios al consumo.

Ahora bien, del mismo modo que sucedía en el supuesto del factor de sostenibilidad, e incluso de manera más evidente e inmediata en el caso del índice de revalorización, la crítica al modelo no únicamente es legítima sino también razonable. Y ello es así en la medida en que, como declara el preámbulo (último párrafo de la parte III), «el índice de revalorización de las pensiones tiene como objetivo la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones», finalidad que ya indica por sí sola que el mantenimiento del sistema se sustentará, muy probablemente, en la disminución de los valores de actualización que se aplicarán anualmente, con la correspondiente e inevitable pérdida de poder adquisitivo si se compara con el sistema de vinculación directa a la evolución del IPC. Respecto de esta eventualidad, el precitado Dictamen 7/2013 del Consejo Económico y Social formulaba la recomendación de que la norma estableciera algún «elemento adicional de corrección que permita modular el índice y, en caso de obtención de superávit, proporcione una actualización que preserve el poder adquisitivo» (pág. 18).

No obstante, desde la posición de enjuiciamiento que nos corresponde como Consell, nuestra valoración debe ceñirse a un escrutinio en términos jurídico-constitucionales. Y en este sentido, la opción adoptada por el legislador, de equilibrio o compatibilidad entre la actualización de las pensiones y el sostenimiento del conjunto del sistema de la Seguridad Social, es ajustada a los requerimientos de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional, aunque pueda comportar una sensible modificación a la baja respecto del criterio del IPC anteriormente vigente (art. 48 LGSS, hasta su modificación por la Ley 23/2013).

De acuerdo con el canon ya descrito, el artículo 7, según lo que ya preveía la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, y las condiciones establecidas por la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, incorpora los factores y normas que deben permitir año tras año calcular automáticamente en qué tanto por ciento se actualizarán las pensiones contributivas. Cabe decir que, entre el conjunto de las pensiones que resultan afectadas, se incluyen las mínimas, y que, según las disposiciones adicionales tercera y cuarta, el Gobierno del Estado deberá presentar cada cinco años, en el Congreso de los Diputados y a los agentes sociales, un informe sobre el impacto producido en la suficiencia y adecuación de las pensiones, y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal deberá emitir opinión sobre los valores calculados por el Ministerio para la determinación del índice (en los mismos términos que se prescriben para el factor de sostenibilidad).

En consecuencia, el artículo 7 de la Ley 23/2013 no vulnera el artículo 50 CE.

B) Dicho esto, y siguiendo el razonamiento que hemos desgranado en el apartado segundo de este fundamento jurídico, tampoco observamos motivos para apreciar una posible afectación al principio de seguridad jurídica, puesto que los efectos de la norma son razonablemente previsibles sobre la base de las variables y la fórmula establecidas en el artículo 7 de la Ley. Sin duda, tal como indica también el precitado Dictamen 7/2013 del CES, la concreción matemática de determinados elementos, diferidos al futuro y algunos dependientes de decisiones de órganos políticos, contribuyen también a dejar constancia de que el modelo adoptado por la Ley 23 / 2013 es perfectible técnicamente. Pero, a efectos del examen de la seguridad jurídica desde la perspectiva constitucional, no podemos obviar que la jurisprudencia es extremadamente restrictiva a la hora de declarar una tacha de inconstitucionalidad, y esta en todo caso pasaría por una incertidumbre insuperable que no se produce con la intensidad exigible en el presente caso.

En consecuencia, el artículo 7 de la Ley 23/2013 no vulnera el artículo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. Los artículos 1 a 7 de la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social, no vulneran la Constitución.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 27 de febrero de 2014

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente