Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 1/2023 del 02 de agosto de 2023

Contestacion

Palau Centelles

Baixada de Sant Miquel, 8 - 08002 Barcelona

Tel. + 34 933 176 268 Fax + 34 933 181 720

consell@cge.cat

D I C T A M E N 1/2023, de 2 d?agost,

sobre la Llei 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l?habitatge

___________________________________________________________

El Consell de Garanties Estatutàries, amb l?assistència del president Joan

Vintró Castells, de la vicepresidenta Maria Jesús Larios Paterna, de la

consellera secretària Margarida Gil Domènech, del conseller Enoch Albertí

Rovira, de les conselleres Mercè Barceló Serramalera, Montserrat Rosell Martí

i Eva Pons Parera i dels consellers Francesc Esteve Balagué i Eduard Roig

Molés, ha acordat emetre el següent

D I C T A M E N

Sol·licitat per més d?una desena part dels diputats del Parlament, del Grup

Parlamentari de Junts per Catalunya, respecte de la Llei 12/2023, de 24 de

maig, pel dret a l?habitatge (BOE núm. 124, de 25 de maig de 2023).

2

A N T E C E D E N T S

1. El dia 4 de juliol de 2023 va tenir entrada en el Registre del Consell de

Garanties Estatutàries un escrit de la presidenta del Parlament, de la mateixa

data (Reg. núm. E2023000288), en què es comunicava al Consell l?Acord de

la Mesa del Parlament, de 4 de juliol, pel qual, segons el que preveuen els

articles 16.2.a i 23.f de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de

Garanties Estatutàries (LCGE), es va admetre a tràmit la sol·licitud de

dictamen sobre l?adequació a l?Estatut i a la Constitució de la Llei 12/2023,

de 24 de maig, pel dret a l?habitatge, presentada el dia 3 de juliol de 2023

per més d?una desena part dels diputats del Parlament, del Grup

Parlamentari de Junts per Catalunya.

Els sol·licitants demanen el dictamen d?aquest Consell, que té caràcter

preceptiu segons l?article 76.3 EAC, per al cas que es decidís interposar un

recurs d?inconstitucionalitat.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sessió del dia 6 de juliol de

2023, després d?examinar la legitimació i el contingut de la sol·licitud, de

conformitat amb els articles 23 a 25, apartats 1 a 3, LCGE, va acordar la

seva admissió a tràmit, es va declarar competent per emetre el dictamen

corresponent i en va designar ponent la consellera senyora Montserrat Rosell

Martí.

No obstant l?anterior, vist el contingut de la sol·licitud i la manca de

determinació de les previsions establertes a la Llei 2/2009, i atès que el seu

compliment era necessari per a l?emissió del Dictamen, el Consell, a l?empara

de l?article 25.4 de la Llei precitada, va acordar adreçar-se als sol·licitants, a

través de la portaveu del Grup Parlamentari, per tal que, en el termini de

tres dies hàbils, trametessin al Consell la concreció de la petició en relació

amb els preceptes de la Llei 12/2023 que els suscitaven dubtes

3

d?inconstitucionalitat o d?antiestatutarietat, els preceptes de la Constitució o

de l?Estatut que entenien vulnerats i els motius en què es fonamentava la

sol·licitud.

Així mateix, es va donar compte a la presidenta del Parlament de la dita

comunicació del Consell, adreçada als diputats peticionaris, en l?escrit que se

li va trametre confirmant la recepció de la sol·licitud de Dictamen i la seva

admissió.

3. En la mateixa sessió, a l?empara de l?article 25 LCGE, apartats 4 i 5, i de

l?article 35 del Reglament d?organització i funcionament del Consell, va

acordar adreçar-se als sol·licitants, a tots els grups parlamentaris i també al

Govern, a fi de sol·licitar-los la informació i la documentació

complementàries de què disposessin sobre la norma sotmesa a dictamen.

4. En data 7 de juliol de 2023 es va rebre en el Registre del Consell un escrit

del Grup Parlamentari de Junts per Catalunya (Reg. núm. E2023000296)

amb la resposta a l?escrit de petició del Consell de concreció de la sol·licitud

de Dictamen.

5. Finalment, després de les corresponents sessions de deliberació del

Consell, el dia 2 d?agost de 2023 ha tingut lloc la votació i l?aprovació

d?aquest Dictamen, d?acord amb el que preveuen els articles 30.2 LCGE i 38

del Reglament d?organització i funcionament del Consell.

4

F O N A M E N T S J U R Í D I C S

Primer. L?objecte del Dictamen

D?acord amb el que s?ha exposat en els antecedents, més d?una desena part

dels diputats del Parlament, del Grup Parlamentari de Junts per Catalunya, a

l?empara dels articles 16.2.a i 23.f de la LCGE, i amb caràcter previ a la

interposició, si escau, d?un recurs d?inconstitucionalitat davant del Tribunal

Constitucional, sol·liciten dictamen d?aquest Consell sobre l?adequació a

l?Estatut i la Constitució de 21 preceptes de la Llei 12/2023, de 24 de maig,

pel dret a l?habitatge (en endavant, Llei 12/2023 o la Llei), tal com es

desprèn de l?escrit complementari a la petició inicialment presentada

identificat en els antecedents.

Per tal de delimitar l?objecte del nostre pronunciament, en aquest fonament

jurídic primer exposarem succintament el contingut i la finalitat de la Llei

12/2023 així com el context normatiu en què s?insereix. A continuació,

sintetitzarem el contingut dels preceptes qüestionats pels diputats i els

dubtes de constitucionalitat i d?estatutarietat que els susciten i que seran

desenvolupats amb més detall en els fonaments jurídics següents i,

finalment, descriurem l?estructura que adoptarà el nostre parer consultiu per

tal de donar resposta a les diverses qüestions que es plantegen.

1. La Llei 12/2023 té com a principal novetat, segons indica el seu preàmbul,

que és la primera llei estatal reguladora del dret a l?habitatge, des de

l?aprovació de la Constitució. A partir de l?article 47 CE, que reconeix el dret a

un habitatge digne i adequat, juntament amb altres drets constitucionals, la

normativa internacional i europea, el legislador considera que l?habitatge és

un bé essencial de rang constitucional que presenta múltiples dimensions.

Així mateix, el legislador justifica l?aprovació d?una normativa estatal que fixi

5

les condicions bàsiques i d?igualtat que garanteixin un tractament uniforme

del dret a l?habitatge en el fet que el Tribunal Constitucional ?en ocasió de

pronunciaments en la matèria i en paraules del preàmbul?, «en una suerte

de reproche al legislador estatal, ha puesto en evidencia la inexistencia de

una legislación estatal sobre vivienda que sirva como parámetro de

constitucionalidad a la elevada producción normativa autonómica en la

materia» (apt. I).

El preàmbul també al·ludeix a la jurisprudència constitucional per avalar

l?esquema de confluència competencial entre l?Estat i les comunitats

autònomes (apt. II) i exposa que la Llei, sobre la base de les competències

estatals, busca l?establiment d?una regulació homogènia dels aspectes més

essencials de les polítiques d?habitatge i, dins d?aquest marc, esmenta fins a

set objectius de distinta naturalesa perseguits per aquesta (apt. III).

La Llei 12/2023 s?estructura en quatre títols, trenta-sis articles, sis

disposicions addicionals, quatre de transitòries, una de derogatòria i nou de

finals. El títol preliminar conté els sis primers articles de la Llei, i s?hi

concreten l?objecte (art. 1) i les finalitats de les polítiques publiques

d?habitatge (art. 2), les definicions principals (art. 3), l?establiment dels

serveis d?interès general (art. 4), l?acció pública (art. 5) i, finalment, el

principi d?igualtat i no-discriminació en l?habitatge (art. 6).

El títol I regula la funció social i el règim jurídic de l?habitatge i, en aquest

sentit, s?estableixen els principis rectors de la garantia de la funció social de

l?habitatge (art. 7), els drets i deures del ciutadà en relació amb l?habitatge,

que configuren l?estatut bàsic del ciutadà (cap. I, art. 8 i 9) i el règim jurídic

bàsic del dret de propietat de l?habitatge, que inclou les facultats, els deures i

les càrregues que integren el contingut del dret de propietat (cap. II, art. 10

i 11).

6

El títol II s?ocupa dels aspectes fonamentals de l?actuació pública en matèria

d?habitatge i s?estructura en tres capítols: el primer dedicat als principis

generals de l?actuació pública (art. 12 a 19) i el segon a la col·laboració i

cooperació entre administracions públiques (art. 20 a 22). El tercer capítol,

que només s?aplica a l?Administració general de l?Estat, es dedica a l?actuació

d?aquest en matèria d?habitatge, preveient els mecanismes de planificació i

programació, la col·laboració publicoprivada, el fons d?habitatge assequible i

el Consell Assessor d?Habitatge (art. 23 a 26).

El títol III estableix la regulació del règim jurídic bàsic dels parcs públics

d?habitatge (art. 27 a 29), que segons el mateix preàmbul és una de les

principals novetats de la Llei.

El títol IV se centra en el reforç de mesures de protecció i transparència en

les operacions de compra i arrendament d?habitatge, i es divideix en el

capítol I (art. 30 i 31), en relació amb el règim general de drets de les

persones demandants, adquirents o arrendatàries i la informació mínima en

les operacions de compra i arrendament d?habitatge, i el capítol II (art. 32 a

36), quant als deures d?informació i transparència. Aquests darrers preceptes

esmenten expressament l?Estat com a destinatari d?obligacions per donar

compliment als deures esmentats en diferents àmbits ?entre d?altres: parc

públic d?habitatge, inversions, dades sobre ús i demanda d?habitatge o sòl

disponible?, adduint el compliment del principi de col·laboració i cooperació i

en la forma que s?instrumenti d?acord amb les administracions públiques

competents.

Pel que fa a les disposicions transitòries, derogatòria i finals, cal destacar la

disposició transitòria primera, sobre habitatges qualificats amb algun règim

de protecció pública amb anterioritat a l?entrada en vigor de la Llei; la

disposició final primera, que modifica diversos articles de la Llei 29/1994, de

24 de novembre, d?arrendaments urbans (en endavant, LAU), i la disposició

7

final cinquena dedicada a la modificació de diversos preceptes de la Llei

1/2000, de 7 de gener, d?enjudiciament civil (en endavant, LEC).

Finalment, la disposició final setena detalla els títols competencials que, a

parer del legislador estatal, habiliten la regulació continguda en la norma.

En particular, el primer apartat d?aquesta disposició fixa únicament els

articles 149.1.1 i .13 CE com a habilitadors de la Llei, de manera conjunta i

general, sense especificar de manera concreta la projecció de cadascun d?ells

sobre els preceptes que pretesament emparen, mentre que els altres

apartats de la disposició exceptuen els articles que troben cobertura en altres

preceptes constitucionals, que són, específicament:

a) Article 149.1.8 CE, en matèria de legislació civil: articles 10, 11, 32, 33,

34, 35, 36 i disposició final primera. Sobre l?empara dels articles 32 a 36 en

aquest títol competencial, s?ha d?advertir que sembla que és fruit d?una

errada derivada dels canvis de numeració de la Llei soferts durant la seva

tramitació parlamentària (BOCG, Congrés dels Diputats, sèrie A, núm. 89-1,

de 18 de febrer de 2022; núm. 89-3, de 27 de maig de 2022, i núm. 89-4,

de 24 d?abril de 2023). En el fonament jurídic següent tornarem sobre

aquesta qüestió.

b) Article 149.1.6 CE, en matèria de legislació processal: article 5 i la

disposició final cinquena.

c) Article 149.1.14 CE, en matèria d?hisenda general: disposicions finals

segona i tercera.

A l?últim, l?apartat 3 d?aquesta disposició final indica que els articles 22, 23,

24, 26 i la disposició addicional segona són únicament d?aplicació a

l?Administració general de l?Estat i l?apartat 4 inclou una clàusula de

8

salvaguarda d?aplicació de la Llei «sens perjudici» de les previsions dels

règims civils, forals o especials en l?àmbit reservat per l?article 149.1.8 CE,

així com dels règims tributaris forals de concert i conveni econòmic en vigor

al País Basc i la Comunitat Foral de Navarra, respectivament (lletra a), o de

l?exercici de competències assumides per les comunitats autònomes en virtut

de l?article 148.1.3 CE en matèria d?ordenació del territori, urbanisme i

habitatge (lletra b).

Cal indicar que aquesta última clàusula de salvaguarda es va repetint de

manera expressa tant en el preàmbul com en la part articulada de la Llei,

començant pel mateix article 1, relatiu al seu objecte. Així mateix, es fan

al·lusions en altres preceptes al respecte de les competències autonòmiques i

locals mitjançant diverses fórmules o expressions i amb diferent abast (a títol

il·lustratiu, pel que ara interessa, podem fer esment dels art. 16.1, 17.1,

28.1 i 31.1).

2. La norma dictaminada, com el seu preàmbul indica i hem avançat, és la

primera llei estatal reguladora del dret a l?habitatge. Amb anterioritat, l?Estat

ha impulsat polítiques d?habitatge a través de la legislació urbanística, en els

diferents textos de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana (reials

decrets legislatius 1/1992, de 26 de juny; 2/2008, de 20 de juny, i 7/2015,

de 30 d?octubre), a més de l?assignació de fons públics i l?aprovació de plans

d?habitatge, l?últim d?aquests recollit en el Reial decret 42/2022, de 18 de

gener, pel qual es regula el Bo Lloguer Jove i el Pla estatal per a l?accés a

l?habitatge 2022-2025. Així mateix, el legislador estatal ha adoptat normes

que regulen diferents aspectes relacionats amb l?habitatge, com ara aquelles

que pretenen donar resposta a les necessitats socials de protecció de

persones que es troben en una situació d?especial vulnerabilitat en aquest

àmbit (Llei 1/2013, de 14 de maig, de mesures per reforçar la protecció dels

deutors hipotecaris, reestructuració de deute i lloguer social) i per fer front a

les repercussions socials i econòmiques generades per la COVID-19 (com són

9

el Reial decret llei 7/2019, d?1 de març, de mesures urgents en matèria

d?habitatge i lloguer i el Reial decret llei 26/2020, de 7 de juliol, de mesures

de reactivació econòmica per fer front a l?impacte de la COVID-19 en els

àmbits de transports i habitatge).

El mateix preàmbul de la Llei estableix que la seva aprovació dona

compliment a la fita establerta en el Pla de recuperació, transformació i

resiliència d?Espanya, elaborat de conformitat amb el Reglament (UE)

2021/241 del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de febrer de 2021, pel

qual s?estableix el Mecanisme de recuperació i resiliència. En efecte,

l?aprovació d?una llei d?habitatge està prevista en l?annex de la Proposta de

decisió d?execució del Consell, de 16 de juny de 2021 (apt. 1, secció B,

component 2, relatiu a la implementació de «la Agenda Urbana Española:

Plan de rehabilitación de vivienda y regeneración urbana»).

Per la seva banda, amb anterioritat a la nova Llei, totes les comunitats

autònomes, en exercici de les competències assumides estatutàriament en

matèria d?habitatge en virtut de l?article 148.1.3 CE, han aprovat lleis

d?habitatge pròpies.

A Catalunya, existeix una àmplia regulació en aquesta matèria fruit de

l?exercici, com veurem, de la competència exclusiva de la Generalitat, que ha

estat sintetitzada en dictàmens anteriors (com ara el DCGE 2/2020, de 17 de

febrer) i que està encapçalada per la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del

dret a l?habitatge, que va substituir l?anterior Llei 24/1991, de 29 de

novembre. L?objecte de la vigent Llei 18/2007 és regular el dret a l?habitatge,

entès com el «dret de tota persona a accedir a un habitatge digne que sigui

adequat, en les diverses etapes de la vida de cadascú, a la situació familiar,

econòmica i social i a la capacitat funcional» (art. 1), així com els diversos

aspectes que intervenen en el gaudi del dret esmentat per garantir-ne una

major efectivitat.

10

Entre d?altres, la Llei estableix el conjunt d?actuacions, drets i obligacions

dels agents implicats en el sector de l?habitatge; defineix les polítiques

d?habitatge i els instruments de planificació i programació per aplicar-les; fixa

els paràmetres de qualitat i d?accessibilitat dels habitatges i les mesures per

a garantir-ne el bon ús, la conservació i la rehabilitació; preveu mesures per

assegurar la protecció dels consumidors i usuaris d?habitatges i la

transparència del mercat immobiliari; regula el règim jurídic i les condicions

d?adjudicació, gestió i control dels habitatges amb protecció oficial, i fixa

mesures d?intervenció administrativa i el règim sancionador. La norma ha

estat desplegada per nombrosos decrets, entre els quals podem citar el

vigent Decret 75/2014, de 27 de maig, del Pla per al dret a l?habitatge.

Posteriorment, el legislador català, com també han fet altres legisladors

autonòmics, ha aprovat diverses normes per donar resposta a la situació

d?emergència social en l?àmbit de l?habitatge. Aquest és el cas de la Llei

24/2015, de 29 de juliol, de mesures urgents per afrontar l?emergència en

l?àmbit de l?habitatge i la pobresa energètica (modificada, entre d?altres, pel

Decret llei 37/2020, de 3 de novembre, de reforç de la protecció del dret a

l?habitatge davant els efectes de la pandèmia de la COVID-19) i el Decret llei

1/2015, de 24 de març, de mesures extraordinàries i urgents per a la

mobilització dels habitatges provinents de processos d?execució hipotecària.

També es pot fer esment de la Llei 4/2016, de 23 de desembre, de mesures

de protecció del dret a l?habitatge de les persones en risc d?exclusió

residencial; el Decret llei 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents

per millorar l?accés a l?habitatge, i la Llei 11/2020, de 18 de setembre, de

mesures urgents en matèria de contenció de rendes en els contractes

d?arrendament d?habitatge i de modificació de la Llei 18/2007, de la Llei

24/2015 i de la Llei 4/2016, i que va ser objecte, durant la seva tramitació

parlamentària com a Proposició de llei, del Dictamen 7/2020, de 5 d?agost.

11

Igualment, l?any 2020 es va aprovar el Decret llei 50/2020, de 9 de

desembre, de mesures urgents per estimular la promoció d?habitatge amb

protecció oficial i de noves modalitats d?allotjament en règim de lloguer, amb

la finalitat de reforçar l?estratègia del Decret llei 17/2019 d?incrementar el

parc d?habitatge protegit i facilitar l?accés a l?habitatge de lloguer i, alhora,

garantir l?aplicació efectiva de la Llei 11/2020.

En darrer terme, cal fer referència a la conflictivitat competencial a què ha

donat lloc l?aprovació de normativa, tant estatal com autonòmica, en aquest

àmbit en els darrers anys, la qual s?ha traduït en nombrosos processos

constitucionals. En aquest sentit, i després de les sentències inicials en

matèria d?urbanisme dels anys 90 (assenyaladament, la STC 61/1997, de 20

de març), el gruix dels pronunciaments del Tribunal Constitucional en matèria

d?habitatge ha tingut lloc en la darrera dècada, alguns dels quals han resolt

les disputes competencials plantejades sobre mesures adoptades per les

comunitats autònomes en matèria d?habitatge a través de diversos

instruments normatius. En el cas de la normativa catalana, es pot fer esment

de les sentències dictades més recentment, com ara la STC 8/2019, de 17 de

gener, sobre la Llei 4/2016; la STC 16/2021, de 28 de gener, sobre el Decret

llei 17/2019 i el Decret llei 1/2020, així com de les quatre sentències

dictades l?any 2022 (la STC 28/2022, de 24 de febrer, sobre les modificacions

introduïdes a la Llei 24/2015 pel Decret llei 37/2020; la STC 37/2022, de 10

de març; la STC 57/2022, de 7 d?abril, sobre la Llei 11/2020 i la STC

118/2022, de 29 de setembre, sobre el Decret llei 50/2020).

3. Una vegada exposats el contingut i el context jurídic de la Llei objecte de

dictamen, a continuació farem referència de manera conjunta a la petició de

dictamen inicial dels sol·licitants i a l?escrit de concreció tramès

posteriorment, que la complementa, en els quals es posen de manifest,

d?una banda, els preceptes que al seu criteri presenten dubtes de

12

constitucionalitat i estatutarietat i, de l?altra, els motius que els fonamenten.

En aquest fonament jurídic farem només una menció succinta d?ambdues

qüestions, ja que rebran un tractament més detallat en els fonaments

jurídics tercer i quart en ocasió de l?anàlisi concreta dels preceptes.

Els dubtes, en els termes literals expressats pels peticionaris, es fonamenten,

d?una banda, en la vulneració de l?àmbit competencial de la Generalitat i del

principi de seguretat jurídica; d?altra banda, en la vulneració del dret

constitucional a la propietat privada, i, finalment, en la restricció del dret a la

tutela judicial efectiva en els termes que exposarem seguidament.

A) En primer lloc, els sol·licitants entenen que la Llei vulnera el principi de

seguretat jurídica de l?article 9.3 CE, tot i que no detallen els motius

d?aquesta vulneració a excepció de la menció que efectuen en la petició

inicial al fet que «la Llei 12/2023 sobrepassa el citat equilibri just, donat que

contempla un seguit de mesures que clarament traslladen el que és una

obligació constitucional dels poders públics ?garantir l?accés a l?habitatge?

al sector privat i als propietaris, amb la conseqüent inseguretat jurídica que

això suposa». En l?escrit de concreció l?al·leguen també en referir-se a la

disposició transitòria primera, però sense justificació ulterior.

B) En segon lloc, i aquest és el retret principal que efectuen, addueixen que

la Llei vulnera la competència exclusiva de la Generalitat en matèria

d?habitatge que deriva de l?article 137 EAC.

Al respecte, i en suport d?aquesta afirmació, transcriuen diversos fragments

de l?informe emès, el 27 de gener de 2022, pel Consell General del Poder

Judicial sobre l?avantprojecte de llei, entre els quals destaquen les

afirmacions que s?hi fan sobre que l?habitatge és una matèria de titularitat

autonòmica i que el nucli de la seva regulació i les polítiques públiques

encaminades a fer efectiu el dret de l?article 47 CE correspon a les

13

comunitats autònomes, com també que, tot i que l?Estat disposa de títols

competencials per incidir en l?àmbit de l?habitatge, en cap cas això li permet

«ordenar por completo esa materia ni duplicar o vaciar de contenido las

atribuciones autonómicas», advertint que «esa ?expropiación? de la

regulación autonómica por el legislador estatal generará, sin duda, una

situación de gran inseguridad jurídica al resultar ciertamente difícil

determinar qué norma habrá de aplicarse, la estatal o la autonómica, cuando

no concuerden completamente entre sí».

D?altra banda, els peticionaris qüestionen la capacitat de l?Estat d?intervenir

sobre la base de l?article 149.1.1 CE atès que consideren que aquesta

regulació bàsica no es predica dels principis rectors de la política social i

econòmica del capítol III del títol I, que és on es troba regulat el dret de

l?habitatge, citant a aquest efecte la STC 61/1997, on el Tribunal

Constitucional va declarar que «la materia sobre la que recae o proyecta son

los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes

básicos», cosa que els porta a concloure que s?està «davant d?una absorció

competencial que infringeix de forma patent el marc competencial vigent i

menysté els principis constitucionals i estatutaris i la consolidada

jurisprudència existent sobre la matèria» i que, per contra, «correspon a les

comunitats autònomes desenvolupar i regular les seves polítiques en matèria

d?habitatge, en el marc del seu debat polític propi i valorant les diferents

opcions». És a dir, els correspon «la satisfacció material del dret recollit a

l?article 47 CE».

Addicionalment als retrets anteriors, els peticionaris critiquen que la nova Llei

estatal suposi «un desmantellament de les regulacions aprovades i les

normatives vigents a Catalunya en matèria d?habitatge», de les quals fa una

relació, i afegeixen que «ignora la regulació catalana existent en matèria

d?habitatge protegit (aspectes tals com l?adjudicació, la duració de la

qualificació, o les modalitats d?habitatge protegit) i en altres àmbits com la

14

determinació de zones de mercat residencial tens, la regulació de les

relacions de consum, la mediació amb la finalitat d?evitar processos de

desallotjament, o els mecanismes de coresponsabilitat dels grans tenidors en

la garantia del dret a l?habitatge de persones o famílies en situació de

vulnerabilitat acreditada».

En conclusió, a parer dels peticionaris, la nova Llei suposa, doncs, una

evident extralimitació en la mesura que, per una banda, condiciona i ignora

les polítiques exercides ja amb anterioritat per diferents legisladors i, per

l?altra, pretén desenvolupar les seves polítiques pròpies en matèria

d?habitatge, malgrat l?absència de títol competencial per fer-ho. I, a més, és

una regulació tan exhaustiva que limita i condiciona les facultats

constitucionalment reconegudes al legislador autonòmic per tal de

determinar la seva regulació en matèria d?habitatge.

Finalment consideren que «l?ús reiterat que es fa a la llei de fórmules com

«sin perjuicio de» no satisfà ni respecta l?àmbit competencial autonòmic en

aquesta matèria. Ans al contrari, és un recurs que sembla més aviat orientat

a legitimar una regulació excessiva allà on el legislador estatal té títol

competencial, i una intromissió allà on no en té, específicament en les

determinacions del dret en qüestió, que corresponen en tot cas al legislador

autonòmic».

Els retrets que s?acaben d?exposar es concreten sobre una relació de setze

articles determinats en l?escrit complementari dels peticionaris, que són:

l?article 2, relatiu a les finalitats de les polítiques públiques d?habitatge;

l?article 4, quant als serveis d?interès general; l?article 7, sobre els principis

rectors de la garantia de la funció social de l?habitatge; l?article 15, pel que fa

al dret d?accés a l?habitatge i l?ordenació territorial i urbanística; l?article 16,

relatiu a l?habitatge protegit; l?article 17, pel que fa a l?habitatge assequible

incentivat; l?article 18, referit a la declaració de zones de mercat residencial

15

tens, i l?article 19, relatiu a la col·laboració i el subministrament d?informació

dels grans tenidors en aquestes zones. Als anteriors s?afegeixen diversos

articles relatius als parcs públics d?habitatge i, en concret, l?article 27, que

tracta del seu concepte, la finalitat i el finançament; l?article 28, pel que fa

als criteris orientadors en la gestió dels parcs públics d?habitatge, i l?article

29, sobre el destí d?aquesta tipologia de parcs. Segueixen a aquesta llista i

són també qüestionats altres preceptes relatius a la informació i

transparència en matèria d?habitatge i sòl i, en concret, els articles 32 (parc

públic d?habitatge), 33 (inversió en programes de política d?habitatge), 34

(caracterització del parc d?habitatge. Habitatge no habitat o buit), 35

(caracterització de la demanda d?habitatge) i 36 (sòl públic disponible per a

habitatge).

Altrament, els peticionaris també al·leguen la vulneració de la competència

exclusiva de la Generalitat, en aquest cas, en matèria d?informació al

consumidor ex article 123.e EAC en relació amb els articles 30 i 31 de la Llei,

que es dediquen, dins de l?àmbit de la informació i transparència en matèria

d?habitatge i sòl, als principis bàsics dels drets, les facultats i les

responsabilitats i a la informació mínima en les operacions de compra i

arrendament d?habitatge, respectivament.

Des del vessant també competencial, encara que, com hem vist, afegeixen

una menció a la inseguretat jurídica del precepte, els peticionaris consideren

que la disposició transitòria primera, relativa a la situació aplicable al règim

dels habitatges qualificats amb algun règim de protecció pública amb

anterioritat a l?entrada en vigor de la Llei, vulnera les competències dels ens

locals de conformitat amb l?article 84.2.b EAC (competència pròpia dels

governs locals en la planificació, la programació i la gestió d?habitatge públic i

la participació en la planificació en sòl municipal de l?habitatge de protecció

oficial).

16

C) En tercer lloc, els diputats sol·licitants addueixen la vulneració del dret

constitucional a la propietat privada (art. 33 CE) «afectant especialment a

Catalunya als petits propietaris i als més vulnerables», ja que «si augmenta

la dificultat d?accés a l?habitatge impacta directament a aquelles persones

amb menys mitjans».

Al respecte, es fan ressò de la jurisprudència constitucional (STC 16/2018,

de 22 de febrer), quan examina els casos de restriccions a l?esmentat dret i

manifesta la necessitat que es respecti l?equilibri just entre els mitjans

utilitzats i la finalitat pretesa, cosa que al seu entendre no fa la Llei 12/2023

quan trasllada l?obligació dels poders públics de garantir l?accés a l?habitatge

al sector privat i als propietaris.

En l?escrit de concreció de la petició es projecten aquests retrets generals

sobre la disposició final primera, que fixa les mesures de contenció de preus

en la regulació dels contractes d?arrendament d?habitatge i, en particular,

sobre el seu apartat 3, en l?addició que efectua d?uns nous apartats 6 i 7 a

l?article 17 LAU, que, a criteri dels sol·licitants «pot comportar situacions de

pèrdua econòmica de la vessant subjectiva del dret a la propietat per part del

titular, de l?arrendador en el contracte que ha de fer l?arrendament».

D) A l?últim, en l?escrit de concreció de la petició, els peticionaris qüestionen

la disposició final cinquena de la Llei, que modifica la LEC, en la mesura que

consideren que podria suposar una restricció al dret a la tutela judicial

efectiva (art. 24 CE), «atès que preceptua com a requisit de procedibilitat

diverses qüestions i obligacions que recauen sobre el propietari i que dilaten

en el temps les accions judicials en situacions d?impagament de la renda del

lloguer».

4. Arribats a aquest punt, i per donar resposta a les qüestions suara

formulades, el nostre pronunciament consultiu constarà d?un fonament jurídic

17

segon referent a l?anàlisi del paràmetre d?estatutarietat i constitucionalitat

relatiu a la distribució competencial en matèria d?habitatge, configurat

fonamentalment pels articles 137 EAC i 149.1.1 i .13 CE, sens perjudici que

també es faci referència a altres títols competencials previstos a la disposició

final de la Llei o al·legats pels sol·licitants al final d?aquest mateix fonament.

Seguidament, en el fonament jurídic tercer s?abordarà l?anàlisi dels preceptes

sol·licitats pels peticionaris que, al seu criteri, vulneren la competència de la

Generalitat en matèria d?habitatge aplicant el cànon exposat, als quals

s?afegiran els que, a criteri de la petició, vulneren altres títols competencials.

Finalment, el fonament jurídic quart es dedicarà a la resta de preceptes que

no són qüestionats per raons de vulneració competencial, determinant-ne

prèviament el seu paràmetre constitucional, a fi de dilucidar si contravenen

l?Estatut i la Constitució.

Segon. El règim estatutari i constitucional de distribució de

competències en matèria d?habitatge

Com s?acaba d?exposar en el fonament jurídic precedent, tant de la mateixa

rúbrica de la norma com del contingut i la finalitat dels preceptes sol·licitats

es deriva sense dificultat que l?àmbit material en el qual se situa la Llei

objecte de dictamen és l?habitatge. En conseqüència, la seva anàlisi caldrà

fer-la, en primer terme, des de la perspectiva de l?article 137 EAC, que

reserva en aquesta matèria la competència exclusiva a la Generalitat.

1. Amb caràcter previ a aquesta anàlisi, però, cal dir que el dret a l?habitatge

és un dret reconegut, entre d?altres, a l?article 25 de la Declaració universal

de drets humans, a l?article 11.1 del Pacte internacional de drets econòmics,

socials i culturals i a diferents articles de la Carta social europea de 1961.

18

També es troba a l?article 34.3 de la Carta de drets fonamentals de la Unió

Europea interpretat com el dret a una ajuda social i a una ajuda a

l?habitatge, en el marc de les polítiques socials regulades per l?article 153 del

Tractat de funcionament de la Unió Europea, de conformitat amb la

consideració feta pel Tribunal de Justícia de la Unió Europea (Interlocutòria

de 16 de juliol de 2015, Assumpte C-539/14, apt. 49), tal com recordàvem

en el nostre DCGE 2/2020 (FJ 2).

L?article 47 de la Constitució espanyola inclou el dret a l?habitatge entre els

principis rectors de la política social i econòmica (títol I, cap. III), el defineix

com el dret de tots els espanyols a tenir un habitatge digne i adequat i obliga

els poders públics a promoure les condicions necessàries i a establir les

normes pertinents per tal de fer-lo efectiu, fixant que es regularà la

utilització del sòl d?acord amb l?interès general per tal d?impedir l?especulació

i que serà la comunitat qui participarà en les plusvàlues que generi l?acció

urbanística dels ens públics.

A Catalunya, l?article 26 EAC (títol I, cap. I, «Drets i deures de l?àmbit civil i

social»), relatiu als drets en l?àmbit d?habitatge, declara que les persones que

no disposen dels recursos suficients tenen dret a accedir a un habitatge

digne i encomana als poders públics legislar per garantir aquest dret. Per la

seva banda, l?article 47 EAC (títol I, cap. V, «Principis rectors») estableix que

els poders públics han de facilitar l?accés a l?habitatge mitjançant la

generació de sòl i la promoció d?habitatge públic i d?habitatge protegit, amb

una atenció especial per als joves i els col·lectius més necessitats.

El dret a l?habitatge és, doncs, un dret reconegut i, en ambdós textos, està

recollit també com a principi que ha de guiar la política social i econòmica,

que serveix d?orientació a l?acció dels poders públics.

19

En aquest darrer sentit, la STC 93/2015, de 14 de maig (FJ 14), interpreta

que «el derecho a una vivienda digna [?] más que un derecho subjetivo es

un mandato a los poderes públicos autonómicos (SSTC 247/2007, de 12 de

diciembre, FJ 15 c); 31/2010, FJ 16) y 110/2011, de 22 de junio, FJ 5),

garantiza la posición jurídica del ciudadano que necesita un lugar donde vivir

y no la del propietario de la vivienda, interés este último que [?] está

amparado [?] por el derecho de propiedad recogido en el art. 33 CE».

Tot i la configuració com a principi rector, el Tribunal Constitucional ha afegit

que el dret reconegut a l?article 47 CE:

«constituye, especialmente en el caso de la vivienda habitacional, el soporte y

marco imprescindible para el ejercicio de varios derechos fundamentales

estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo

de la personalidad (art. 10.1 CE). Entre ellos se encuentran señaladamente

los derechos a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la

inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE); derechos estos que son

equiparables a los reconocidos en el art. 7 de la Carta de los derechos

fundamentales de la Unión Europea y en el art. 8 del Convenio europeo de

derechos humanos (STC 119/2001, de 24 de mayo, FJ 6), con los efectos

interpretativos que de ello derivan ex art. 10.2 CE (por todas, STC 36/1984,

de 14 de marzo, FJ 3).» (STC 37/2022, FJ 4)

A Catalunya, en correspondència amb la previsió estatutària, i a títol

il·lustratiu, cal destacar que la vigent Llei 18/2007 defineix a l?article 1 el dret

a l?habitatge com «el dret de tota persona a accedir a un habitatge digne que

sigui adequat, en les diverses etapes de la vida de cadascú, a la situació

familiar, econòmica i social i a la capacitat funcional». Per la seva banda, en

l?article 6 («Acció pública»), faculta el ciutadà a exigir als poders públics el

seu respecte quan estableix que tots els ciutadans, en exercici de l?acció

pública en matèria d?habitatge, poden exigir davant els òrgans administratius

i davant la jurisdicció contenciosa administrativa el compliment de la

20

legislació en matèria d?habitatge i de les disposicions i les mesures

establertes pel planejament urbanístic referides a l?habitatge.

2. Fetes les precisions anteriors, passarem seguidament a tractar la

competència de la Generalitat en matèria d?habitatge, que es troba regulada

al capítol II del títol IV de l?EAC («De les competències») i, en concret, en el

seu article 137.

L?apartat 1 d?aquest precepte estableix que la matèria d?habitatge és una

competència exclusiva de la Generalitat, que inclou un total de vuit

submatèries que, «en tot cas», són:

«a) La planificació, l?ordenació, la gestió, la inspecció i el control de l?habitatge

d?acord amb les necessitats socials i d?equilibri territorial.

b) L?establiment de prioritats i objectius de l?activitat de foment de les

administracions públiques de Catalunya en matèria d?habitatge i l?adopció de les

mesures necessàries per assolir-los, tant amb relació al sector públic com el

privat.

c) La promoció pública d?habitatges.

d) La regulació administrativa del comerç referit a habitatges i l?establiment de

mesures de protecció i disciplinàries en aquest àmbit.

e) Les normes tècniques, la inspecció i el control sobre la qualitat de la

construcció.

f) Les normes sobre l?habitabilitat dels habitatges.

g) La innovació tecnològica i la sostenibilitat aplicable als habitatges.

h) La normativa sobre conservació i manteniment dels habitatges i la seva

aplicació.»

En el seu apartat segon, l?article 137 EAC estableix que «[c]orrespon a la

Generalitat la competència sobre les condicions dels edificis per a la

instal·lació d?infraestructures comunes de telecomunicacions, radiodifusió,

21

telefonia bàsica i altres serveis per cable, respectant la legislació de l?Estat en

matèria de telecomunicacions».

És a les competències exclusives on trobem el grau màxim competencial de

la Generalitat. Així ho estipula l?article 110.1 EAC, quan li reconeix en aquest

àmbit la possibilitat d?exercici de manera íntegra de totes les potestats i

funcions públiques. El text estatutari estableix que corresponen a la

Generalitat, en l?àmbit de les seves competències exclusives i de manera

íntegra, la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva,

i que és només a la Generalitat a qui correspon l?exercici d?aquestes facultats

i funcions, mitjançant les quals pot establir polítiques pròpies. La titularitat,

doncs, d?aquesta matèria de forma exclusiva exclou l?Estat de la seva

regulació directa, per bé que no impedeix la seva intervenció mitjançant

altres títols competencials transversals o per la coincidència amb altres

competències.

L?abast normatiu d?aquest títol competencial (art. 137 EAC) ha estat

interpretat en anteriors pronunciaments d?aquest Consell. Així, en el nostre

Dictamen 9/2013, de 8 d?agost (FJ 2.2.A), amb remissió al DCGE 8/2011, de

27 de setembre, consideràvem que l?ordenació de la competència ex article

137 EAC:

«[e]s desplega en un conjunt de potestats que faciliten el reconeixement dels

seus contorns. La doctrina i les mateixes normes permeten identificar també

un conjunt de potestats que, sense ànim exhaustiu, comprenen l?activitat de

foment, de promoció, de programació i d?execució, específicament de

l?habitatge protegit, la regulació i les condicions d?habitabilitat i de primera

ocupació, el control de la qualitat o la sostenibilitat de la construcció, així com

la verificació del compliment de les normes de conservació i manteniment

dels habitatges.»

22

I afegíem que «el Tribunal Constitucional, fent-se ressò de la STC 152/1988,

de 20 de juliol, ha reiterat, recentment, que la competència autonòmica

sobre aquesta matèria faculta la comunitat autònoma per desenvolupar una

política pròpia en aquest àmbit i que l?Estat no disposa d?una competència

específica sobre habitatge, tot i que, com veurem més endavant, hi pot

intervenir (STC 36/2012, de 15 de març, FJ 4)».

Més recentment, el Tribunal Constitucional ha destacat, com a objecte

fonamental de la competència exclusiva de la Generalitat, el

desenvolupament de polítiques públiques en matèria d?habitatge centrades

en l?activitat administrativa d?ordenació i foment del sector (STC 37/2022,

FJ 4).

3. Un cop determinada la competència exclusiva de la Generalitat en matèria

d?habitatge, cal ara examinar l?abast de la intervenció estatal ex article

149.1.1 i .13 CE, que, d?acord amb el que estableix la disposició final setena,

apartat 1, de la Llei 12/2023, habilita el legislador estatal per dictar la norma

ara objecte d?examen.

Com hem apuntat en el fonament jurídic primer, aquesta disposició no

identifica, però, quins preceptes es redacten a l?empara de cadascun

d?aquests dos títols competencials, cosa que és una mostra d?una deficient

tècnica legislativa, com ha tingut ocasió de posar de manifest aquest Consell,

per tal com aquesta circumstància, «a banda de no ser respectuosa amb la

necessitat de precisar el presumpte títol específic en cada cas, fa difícil

establir el vincle entre la competència habilitant i els preceptes que,

pretesament, vol emparar» (DCGE 9/2013, FJ 2.4). Això ens obligarà a

examinar cadascun dels preceptes qüestionats des del punt de vista

d?ambdós títols competencials, per discernir, si és el cas, el prevalent i, en

últim terme, determinar si pot donar cobertura al precepte corresponent.

23

Començarem per analitzar el títol competencial de l?article 149.1.1 CE, sobre

el qual cal dir, d?entrada, que conté una terminologia indeterminada ?

«regulació de les condicions bàsiques»? i imprecisa ?«que garanteixin la

igualtat [?] en l?exercici dels drets i el compliment dels deures

constitucionals»?, sense que s?especifiquin quins són els drets i els deures

als quals es refereix.

No obstant això, i amb alguna excepció inicial, tant la jurisprudència

constitucional com la nostra doctrina consultiva s?han pronunciat en el sentit

que el seu àmbit d?aplicació no es circumscriu exclusivament als drets

fonamentals inclosos en la secció 1a del capítol II del títol I de la Constitució,

sinó que també comprèn els drets i deures de la secció 2a (entre els quals el

dret de propietat, al qual tindrem ocasió de referir-nos també en aquest

Dictamen).

A més dels anteriors, el Consell ha reconegut que la jurisprudència del

Tribunal Constitucional ha aplicat la clàusula de l?article 149.1.1 CE als drets

inclosos en el capítol III del títol I de la Constitució, en una línia ja iniciada

pel Consell Consultiu (DCC núm. 279, de 29 de gener de 2007, F IV.4). Així,

al Dictamen 8/2020, de 28 d?agost (FJ 2.3), el Consell va afirmar que:

«hem de reconèixer que molt sovint el legislador i també la jurisprudència

constitucional mateixa han emprat una altra noció de ?drets constitucionals?

molt més àmplia, estenent-la als principis rectors de la política social i

econòmica continguts al capítol III del títol I de la Constitució. [?] [s]erà

suficient amb la citació de la recent STC 33/2014, de 27 de febrer [?]. En

aquesta decisió, el Tribunal Constitucional va afirmar explícitament que ?se

debe entender que los principios rectores de la política social y económica

del capítulo III del título I de la Constitución (entre los que se cuentan los

recogidos en los citados art. 49 y 50 CE) pueden ponerse en conexión

directa con la regla competencial del 149.1.1 CE? (FJ 4.b).»

24

No resulta rellevant per a aquest Dictamen, en canvi, la qüestió de si la

clàusula competencial de l?article 149.1.1 CE pot estendre?s també als

principis rectors del capítol III que no es formulen expressament com a

drets, respecte de la qual pot veure?s la comprensió i valoració de la doctrina

constitucional que el Consell ha fet en el mencionat Dictamen 8/2020 i,

anteriorment, en els dictàmens 11/2012, de 22 d?agost (FJ 3.4.A), i 12/2015,

de 22 de juliol (FJ 2.1).

Establert això, cal tenir en compte que la titularitat de la competència estatal

es qualifica «d?exclusiva» en el text constitucional. Per tant, als efectes del

nostre Dictamen i a fi de determinar l?abast del precepte esmentat, escau

prendre en consideració la doctrina d?aquest Consell, elaborada sobre la base

de la interpretació jurisprudencial emesa pel Tribunal Constitucional quant a

l?abast horitzontal que pugui tenir aquest títol competencial, tenint present

que la seva aplicació està presidida per la dicotomia entre la igualtat («de

tots els espanyols») i l?autonomia (de què gaudeixen les comunitats

autònomes per establir diferents polítiques públiques pròpies) i que, ja

avancem, ha de ser interpretat restrictivament (per tots, DCGE 9/2013, FJ

2.4.A).

Com a qüestió preliminar, pel que ara interessa, cal tenir en compte que la

jurisprudència constitucional considera aquest precepte com un títol

competencial autònom, que pot incidir fins i tot en les competències

autonòmiques de caràcter exclusiu (entre d?altres, STC 13/2018, de 8 de

febrer, FJ 3, amb citació de la STC 184/2012, de 17 d?octubre, FJ 4), com és

el supòsit que ara ens ocupa, tot i que cal utilitzar-lo, en aquest darrer cas,

de forma especialment restrictiva. Aquest Consell s?ha pronunciat sobre la

projecció d?aquest títol competencial en el sector material de l?habitatge en

els DCGE 9/2013 i 5/2014, de 14 de febrer, als quals es farà l?oportuna

referència en aquest fonament jurídic.

25

Fetes aquestes consideracions i reprenent l?anàlisi del contingut de l?article

149.1.1 CE, abordarem la configuració d?aquest títol competencial des de

dues vessants: l?abast de la garantia de la igualtat que conté el precepte i el

sentit de les condicions bàsiques a les quals es refereix.

A) Respecte a la garantia d?igualtat que l?article 149.1.1 CE esmenta, la

jurisprudència del Tribunal Constitucional expressament ha determinat que

són els ciutadans i els grups socials els destinataris d?aquesta igualtat que vol

garantir el text constitucional, i no les comunitats autònomes. En aquest

sentit, ja la STC 76/1983, de 5 d?agost (FJ 2), va establir que l?article

149.1.1 CE consagra la igualtat dels individus i dels grups socials, però no la

de les comunitats autònomes quan sosté que «carece de base constitucional

la pretendida igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas que sirve

de fundamento [?] para cerrar su argumentación. Los artículos que aduce en

apoyo de su tesis ?9.2, 14, 139.1 y 149.1.1? consagran la igualdad de los

individuos y los grupos sociales, pero no las de las Comunidades

Autónomas».

En el mateix sentit, la STC 37/1987, de 26 de març (FJ 10), declara que:

«[e]l principio constitucional de igualdad no impone que todas las

Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún,

que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos

resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la

capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer

sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si,

como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición

jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas

Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los

arts. 1, 9.2, 139.1 y 149.1.1 de la Constitución ya que estos preceptos no

exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los

ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que

26

sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo y por lo

que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes

constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas

fundamentales.»

La STC 61/1997 (FJ 7) confirmarà aquesta interpretació jurisprudencial per

bé que, a l?efecte de situar l?article 149.1.1 CE en «su debido contexto»,

diferenciarà la igualtat que s?hi estableix del contingut derivat d?altres articles

com el 138.2 i el 139.1 CE, atès que aquests darrers són premisses i límits,

però no títols competencials.

El legislador estatal, per tant, a través de l?article 149.1.1 CE, no està

habilitat per establir una igualtat absoluta i, en conseqüència, no es pot

produir un desapoderament de la capacitat normativa de què disposen les

comunitats autònomes en aquest àmbit (per tots, DCGE 5/2014, FJ 2.2.B).

Continuant amb la STC 61/1997 (FJ 17.f), també importa destacar la

delimitació negativa de la competència estatal quan estableix que «[l]a

regulación de las condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE no puede por sí

misma llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes públicos,

habida cuenta que el destinatario de dicho título competencial es

exclusivamente el ciudadano en cuanto titular de derechos y deberes

constitucionales».

El Consell s?ha fet ressò d?aquesta interpretació jurisprudencial en diversos

dels seus pronunciaments (DCGE 12/2012, de 22 d?agost, FJ 2.3; DCGE

11/2012, FJ 3.4.A) i ha destacat que, tot i que en el règim jurídic dels drets i

els deures constitucionals és freqüent la confluència entre la regulació del

contingut estricte del dret-deure i la intervenció de l?Administració per

garantir l?exercici del dret mateix, cal fer la distinció entre el contingut del

dret i la intervenció administrativa, de manera que l?Estat, en virtut de

27

l?article 149.1.1 CE, pot actuar en relació amb la configuració de les

condicions bàsiques del dret del ciutadà, però no en la intervenció de

l?Administració pública (DCGE 8/2011, FJ 3.5, i DCGE 9/2013, FJ 4).

Així doncs, la fixació per part de l?Estat, ex article 149.1.1 CE, d?unes

«condicions bàsiques» imposa un límit a la diversitat de posicions jurídiques

que pot resultar de l?exercici de les competències pròpies de les comunitats

autònomes, acceptant, però, les diferències normatives que puguin derivarse

d?aquest exercici competencial, sempre que es respectin les condicions

bàsiques d?igualtat que hagi fixat l?Estat.

B) Una vegada delimitat el concepte d?igualtat, cal examinar l?abast del

contingut de les condicions bàsiques a què el mateix article 149.1.1 CE limita

l?abast de la competència estatal derivada d?aquest títol competencial.

En aquest punt, la doctrina del Consell s?ha elaborat també coincidint amb el

criteri interpretatiu efectuat pel Tribunal Constitucional, de forma principal a

la STC 61/1997. Sentència que el DGCE 9/2013 qualifica de «cabdal» i

afirma, també, que aquest títol «atribuye al Estado ciertas facultades según

el derecho constitucional de que se trate» (FJ 9.a), amb citació de la

nombrosa jurisprudència en aquest sentit, qüestió a la qual ja s?havia referit

el Consell Consultiu en el citat Dictamen núm. 279 (F IV.3) expressant que

«[l]a interpretació, com hem dit, és molt casuística i cal entendre les

afirmacions que es fan sense descurar el tema debatut, donat que ha de

condicionar el sentit i l'amplitud del precepte. Així, cal parar especial atenció

al dret o deure afectat i, en menor mesura, al règim competencial

considerat, atesa la matèria sobre la qual recauen aquests drets o deures».

Posteriorment, en el DCGE 5/2014 es ratifica la doctrina sobre l?abast del

títol competencial i la definició de les condicions bàsiques:

28

«Sobre el títol competencial de l?article 149.1.1 CE, el Tribunal Constitucional,

en la seva funció interpretativa, ha desenvolupat una delimitació negativa i

positiva sobre l?abast de la competència estatal en aquesta matèria, en la qual

ha posat en relleu que, tot i l?abast que pugui tenir la competència estatal, en

cap cas no podrà impedir l?existència d?una diversitat normativa derivada del

principi d?autonomia política. Així, des de la primera perspectiva, ha assenyalat

que: ?[?] ?condiciones básicas? no es sinónimo de ?legislación básica?, ?bases? o

?normas básicas?. El art. 149.1.1º CE, en efecto, no ha atribuido al Estado la

fijación de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de

los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento ?eso sí,

entero? de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad.

Y si bien es cierto que su regulación no puede suponer una normación

completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es

claro que las Comunidades Autónomas, en la medida que tengan competencias

sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico

de ese derecho [?].? (STC 61/1997, de 20 de març, FJ 7).» (FJ 2)

Mentre que, d?acord amb la segona perspectiva, el Tribunal conclou en la

mateixa sentència que:

«?las condiciones básicas? hacen referencia al contenido primario (STC

154/1988) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades

elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas,

ciertas premisas o presupuestos previos?). En todo caso, las condiciones

básicas han de ser imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad,

que no puede consistir en una igualdad formal absoluta.» (STC 61/1997,

FJ 8).

En tot cas, cal tenir en compte, com vàrem recordar en el nostre DCGE

8/2011 (FJ 2), que en la mateixa Sentència (FJ 7) el Tribunal va interpretar

que el concepte de condicions bàsiques no és equivalent al de bases o

legislació bàsica que estableixen altres regles competencials, que les

condicions bàsiques «se predican de los derechos y deberes constitucionales

29

en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se

insertan» i que l?article 149.1.1 «sólo presta cobertura a ?aquellas

condiciones que guarden una estrecha relación directa o inmediata con los

derechos que la Constitución reconoce?».

En el DCGE 8/2011 (FJ 3.3), també partint de la STC 61/1997, s?expressa de

forma més explícita que les condicions bàsiques:

«es refereixen al ?contingut primari del dret?, la qual cosa comporta la

determinació de ?las facultades elementales, límites esenciales, deberes

fundamentales, prestaciones básicas? o ?ciertas premisas o presupuestos

previos?. En tot cas, aquestes ?condicions prèvies? han de ser aquelles que

siguin imprescindibles per garantir una igualtat que ?no puede consistir en

una igualdad formal absoluta?. I encara afegeix que escau incloure dins les

?condicions bàsiques? esmentades ?aquellos criterios que guardan una

relación necesaria e inmediata con aquéllas [les condicions bàsiques], tales

como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que

integran el derecho [?], los deberes, requisitos mínimos o condiciones

básicas en que ha de ejercerse un derecho [?], los requisitos indispensables o

el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho? (FJ 8).

Per tant, els criteris establerts per aquesta jurisprudència constitucional ens

hauran de servir per determinar la raonabilitat o no de la seva invocació.»

Els mateixos criteris seran reproduïts posteriorment en la jurisprudència

constitucional, com ara a les STC 141/2014, d?11 de setembre (FJ 5.B);

54/2017, d?11 de maig (FJ 7.c), o 13/2018 (FJ 3).

Com a corol·lari de tot l?exposat, pot ser d?utilitat transcriure, pel que ara

interessa, la més recent STC 65/2020, de 18 de juny, en el seu fonament

jurídic 7, que dedica el seu apartat E a definir l?abast i el contingut de la

competència estatal de l?article 149.1.1 CE confirmant i sintetitzant

jurisprudència anterior en els termes següents:

30

«el art. 149.1.1 CE: (i) no reserva al Estado un ámbito material sino que lo

habilita a condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas con el fin de

garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y

en el cumplimiento de sus deberes constitucionales; (ii) no responde a la lógica

de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo; (iii) no debe ser

entendido como una prohibición de divergencia autonómica; (iv) se limita al

establecimiento de las condiciones básicas imprescindibles o necesarias para

garantizar la igualdad, por lo que su regulación no puede suponer una

normación completa y acabada del derecho o deber de que se trate; y (v) en

ausencia de normativa estatal introduciendo dichas condiciones básicas, las

comunidades autónomas podrán ejercer sus competencias sin impedimentos y

sin por ello vulnerar el art. 149.1.1 CE.»

Finalment, i per cloure aquest apartat, cal fer esment de la doctrina

constitucional específica sobre l?article 149.1.1 CE en relació amb l?àmbit

sectorial material de l?habitatge, i en concret de la STC 152/1988 (FJ 2).

El pronunciament esmentat declara que la competència estatal basant-se en

aquest títol competencial s?ha d?instrumentar a través de competències

pròpies, sense envair les autonòmiques, en els termes següents:

«Por lo que se refiere al art. 149.1.1, éste faculta al Estado para regular las

condiciones no ya que establezcan, sino que garanticen la igualdad sustancial

de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales. [?] En otros

términos, como declaramos en nuestra STC 146/1986, de 25 de noviembre ?la

persecución del interés general ?en este caso, el relativo a la garantía de una

vivienda adecuada para todos los españoles? se ha de materializar ?a través

de', no ?a pesar de? los sistemas de reparto de competencias articulados en la

CE? (Fundamento Jurídico 3), de manera que la promoción de la igualdad

sustancial y la acción estatal destinada al efecto ?debe desplegarse teniendo en

cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías territoriales?

(fundamento jurídico 4).»

31

4. A continuació examinarem la competència estatal derivada de l?article

149.1.13 CE, atès que, com hem exposat en l?apartat anterior, és l?altre títol

invocat per la Llei conjuntament i sense distinció amb l?article 149.1.1 CE per

dur a terme la regulació que conté i emparar, d?aquesta manera, gran part

dels preceptes objecte de Dictamen.

Com és sabut, aquest precepte reserva a l?Estat la competència exclusiva per

determinar les bases i la coordinació de la planificació general de l?activitat

econòmica. Al respecte, com recordàvem en el DCGE 18/2010, de 19 de

juliol (FJ 3), la jurisprudència constitucional ha realitzat la comprensió

d?aquesta matèria com a «ordenació general de l?economia», concepció que

resulta molt més àmplia que la versió literal del precepte constitucional.

Aquesta interpretació comporta que l?Estat pugui establir les línies generals

de direcció de la política econòmica i prendre decisions bàsiques no només

sobre la política econòmica general sinó també sobre l?ordenació dels

diversos sectors econòmics, inclosos aquells que han estat atribuïts en

l?Estatut a la Generalitat de Catalunya amb caràcter exclusiu, com és el cas

de l?habitatge, com veurem seguidament.

Dit això, per tal de delimitar el cànon competencial, exposarem molt

succintament l?abast d?aquest títol de conformitat amb la jurisprudència

constitucional i la nostra doctrina consultiva i, específicament pel que ara

interessa, la seva projecció en el sector material de l?habitatge.

En primer lloc, i referint-nos a la doctrina constitucional, l?abast d?aquest títol

competencial transversal en favor de l?Estat ha estat objecte d?una nombrosa

i exhaustiva interpretació per part del Tribunal Constitucional. D?entre les

diverses sentències emeses, podem fer-nos ressò, per totes, de la STC

15/2018, de 22 de febrer (FJ 5), que, citant-ne i remetent-se a d?altres (STC

32

141/2014; 186/1988, de 17 d?octubre; 197/1996, de 28 de novembre;

34/2013, de 14 de febrer, i 21/1999, de 25 de febrer), resumeix la doctrina

del Tribunal respecte de la regla competencial de l?article 149.1.13 CE en els

termes que s?exposen a continuació:

a) La competència de l?article 149.1.13 CE atribueix a l?Estat les bases i la

coordinació de la planificació de l?activitat econòmica, entesa com a

competència per a l?ordenació general de l?economia.

b) Aquesta competència respon al principi d?unitat econòmica, i comprèn la

definició de les línies d?actuació encaminades a aconseguir els objectius de

política econòmica global o sectorial fixats per la Constitució mateixa, així

com per a l?adopció de mesures precises per garantir la seva realització.

c) Es tracta d?una regla de caràcter transversal en l?ordre econòmic que

respon a la necessària coherència de la política econòmica i que exigeix

decisions unitàries que assegurin el tractament uniforme de determinats

problemes amb la finalitat d?aconseguir els dits objectius i que eviti, donada

la interdependència de les actuacions portades a terme a diferents parts del

territori, que es produeixin resultats disfuncionals i disgregadors.

d) Aquesta competència comprèn no només les bases sinó també la

coordinació, de manera que correspon a l?Estat una facultat que pressuposa

lògicament l?existència de competències autonòmiques que han de ser

respectades, i amb la qual persegueix, en essència, la integració de les

diverses parts del sistema en el seu conjunt mitjançant l?adopció, per part de

l?Estat, de mitjans i sistemes de relació, bé després de la intervenció

econòmica o bé de caràcter preventiu per assegurar la informació recíproca,

l?homogeneïtat tècnica en certs aspectes i l?acció conjunta de les autoritats

estatals i autonòmiques en l?exercici de les competències respectives.

33

e) Com a regla transversal en l?ordre econòmic, es projecta sobre els

diferents sectors de l?economia, però amb el matís que les normes estatals

dictades a l?empara d?aquest títol poden fixar les línies directrius i els criteris

globals d?ordenació de sectors econòmics concrets, així com la previsió

d?accions o mesures singulars que siguin necessàries per assolir les finalitats

proposades dins de l?ordenació de cada sector.

f) De l?anterior deriva que no tota mesura, pel simple fet de tenir incidència

econòmica, pot incardinar-se en aquest títol, essent necessari que tingui una

incidència directa i significativa sobre l?activitat econòmica general, ja que,

de no ser així, es buidaria de contingut una matèria i un títol competencial

més específics.

Partint d?aquesta caracterització, la doctrina del Consell, elaborada

principalment sobre la base de la consideració de la jurisprudència

constitucional, ha insistit, però, en la necessitat d?una interpretació restrictiva

de l?abast del dit títol transversal, com es posa de manifest en el DCGE

1/2022, de 14 de febrer (FJ 4.2.B), al qual ens remetem.

A aquest efecte i per tal d?evitar el potencial expansiu de la competència

estatal ex article 149.1.13 CE, que podria buidar competències de la

comunitat autònoma, el Consell és especialment curós en exigir la doble

condició fixada per la doctrina constitucional: en primer lloc, les mesures

adoptades en l?exercici d?aquesta competència han de tenir caràcter

directament econòmic i, en segon lloc, han de presentar una incidència

directa i significativa en l?economia. I, a més, ha insistit en el fet que si no es

dona la doble condició esmentada, el títol competencial prevalent serà el de

caràcter sectorial i no resultarà aplicable el títol estatal horitzontal.

Finalment, i en tot cas, si després d?aplicar el test d?incidència directa i

significativa en l?economia, resulta que efectivament es considera que es

34

donen aquests requisits, la mesura estatal dictada a l?empara de l?article

149.1.13 CE ha de deixar un marge d?actuació substantiu a la comunitat

autònoma, ja que l?Estat no pot esgotar la matèria i deixar buida de

contingut la competència autonòmica atribuïda estatutàriament.

Pel que ara interessa, i quant a la incidència d?aquest títol competencial en el

sector material de l?habitatge, la doctrina del Tribunal Constitucional (STC

152/1988; 59/1995 de 17 de març, FJ 4, o 61/1997, FJ 24.d) l?ha centrat

inicialment en les polítiques de promoció de l?habitatge, per la connexió entre

el mercat immobiliari i l?economia, admetent, però, la competència exclusiva

de les comunitats autònomes en aquest sector (DCGE 8/2011, FJ 3.3).

Així, a títol d?exemple, la STC 61/1997 (FJ 24.d), recollint el que disposava la

STC 152/1988, i per contrast amb el supòsit que allà es va tractar, reconeix

aquesta intervenció perquè:

«la conexión del sector vivienda y la actividad promocional con la política

económica general puede quedar suficientemente acreditada ?en razón de la

incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor económico y,

en especial, como instrumento generador de empleo? (fundamento jurídico

2º), encontrándose, por tanto, justificada la regulación estatal de los

correspondientes instrumentos de financiación cuando se trate con ello de

?asegurar el mantenimiento de unas inversiones fundamentales desde el

punto de vista de la política económica general que, en otro caso, se revelaría

difícilmente viable? (fundamento jurídico 4º).»

Recentment, el Tribunal Constitucional ha analitzat en diverses sentències

l?articulació de les competències autonòmiques exclusives en matèria

d?habitatge amb les normes estatals emparades en la competència en

matèria de bases de la planificació general de l?economia que perseguien la

35

protecció de persones en situació de vulnerabilitat i l?adequat funcionament

del mercat hipotecari.

Entre aquestes, com hem dit, referides específicament al mercat hipotecari,

podem fer esment de la STC 93/2015, on el Tribunal reitera que la regulació

del sector de l?habitatge és un «subsector importante de la economía,

admitiéndose como constitucionalmente legítimo que, aun cuando la

competencia en materia de vivienda corresponda a las Comunidades

Autónomas, el Estado señale, si lo considera necesario, ciertas líneas

directrices de la ordenación de este segmento de la economía». En aquest

pronunciament, considera que les mesures estatals emparades en l?article

149.1.13 CE que pretenien garantir l?efectivitat del dret a l?habitatge i el

correcte funcionament del sistema financer constituïen «elementos básicos

de la regulación del sector de la vivienda», que no esgotaven la competència

autonòmica en matèria d?habitatge, «que sigue intacta en gran medida

porque puede ser ejercida a través de todo tipo de regulaciones que estén

desligadas del mercado hipotecario» (FJ 17). En el mateix sentit es pronuncia

la STC 16/2018 (FJ 12).

Finalment, en la STC 21/2019, de 14 de febrer, i en matèria de regulació de

suspensió de desnonaments per impagament del lloguer, es disposa, en

favor de la competència autonòmica en matèria d?habitatge que:

«por lo que se refiere a la suspensión del desahucio por impago de alquiler

del artículo 20.2 de la Ley aragonesa, constatamos que sirve a idéntica

finalidad, que es salvaguardar el derecho a la vivienda de personas en

situación de especial vulnerabilidad cuando el arrendador sea: (i) un gran

propietario de viviendas o (ii) una persona jurídica que haya adquirido la

vivienda tras el inicio de la crisis inmobiliaria y en determinadas

circunstancias especificadas por la norma. Por tanto, se trata de una norma

protectora, dictada por la Comunidad Autónoma en ejercicio de su

36

competencia en materia de vivienda (art. 71.10 EAAr), que no menoscaba las

competencias estatales derivadas del artículo 149.1.13 CE, puesto que no

afecta al mercado hipotecario ni, por consiguiente, perturba la estabilidad de

este subsector decisivo para el sector financiero y para la actividad económica

general (STC 93/2015, FJ 17).» (FJ?6)

Per concloure aquest apartat i quant a la doctrina d?aquest Consell relativa a

la incidència de l?article 149.1.13 CE en l?àmbit de la competència exclusiva

autonòmica sobre habitatge, hem de fer referència als DCGE 8/2011 (FJ 2.3)

i 9/2013 (FJ 2.3), que es remet a l?anterior. En aquests dos pronunciaments

ens vàrem fer ressò de la jurisprudència constitucional en matèria de les

polítiques de promoció de l?habitatge, que hem exposat, però no obstant això

vàrem posar de manifest, citant, també, diverses sentències del Tribunal

Constitucional i recordant la doctrina consultiva consolidada sobre aquest

precepte constitucional, que no habilita l?Estat per fomentar qualsevol

activitat en matèria d?habitatge regulant-la directament. Ans al contrari, el

títol esmentat no pot incloure qualsevol acció de naturalesa econòmica sinó

només aquelles que tinguin una incidència directa i significativa sobre

l?activitat econòmica general, perquè, en cas contrari, es buidaria de

contingut una matèria i un títol competencial més específics (STC 21/1999,

FJ 5, que cita les STC 186/1988 i 133/1997, de 16 de juliol).

5. En darrer terme, com ja hem assenyalat en el fonament jurídic primer,

farem menció dels altres títols competencials continguts en la disposició final

setena de la Llei, pel que fa als preceptes sol·licitats, com també als títols

adduïts pels sol·licitants en els escrits de petició.

En efecte, l?apartat 2.a de la disposició final setena esmentada empara la

regulació, entre d?altres, dels articles 32 a 36 i la disposició final primera

objecte de dictamen en l?article 149.1.8 CE. Quant als primers, del seu

contingut, la seva naturalesa (formen part del capítol II del títol IV, relatiu a

37

la informació i transparència en matèria d?habitatge i sòl) i la seva finalitat es

desprèn clarament que no tenen cabuda en l?àmbit material propi de l?article

149.1.8 CE (legislació civil, regles d?aplicació i eficàcia de les normes

jurídiques i relacions juridicocivils relatives a les formes de matrimoni,

ordenació dels registres i instruments públics, bases de les obligacions

contractuals, normes per resoldre els conflictes de lleis i determinació de les

fonts del dret). De fet, d?acord amb el preàmbul de la Llei, el títol IV de la

norma té com a objecte «asegurar el adecuado funcionamiento del mercado

de la vivienda y el acceso a la información, en determinados ámbitos que son

estratégicos para la definición de las bases y coordinación de la planificación

general de la actividad económica» (apt. III).

Entenem, per tant, que l?empara dels articles 32 a 36 en l?article 149.1.8 CE,

com ja hem apuntat en el fonament jurídic precedent, pot ser un error

derivat de la supressió dels inicials preceptes del projecte de llei en el seu

pas al text final de la Llei durant la tramitació parlamentària. En efecte, els

articles 32 a 36 del projecte de llei (BOCG-Congrés dels Diputats, sèrie A,

núm. 89-1, de 18 de febrer de 2022), relatius al règim jurídic de la percepció

de quantitats a compte del preu abans o durant la construcció d?habitatges

per reforçar la protecció dels adquirents, trobaven habilitació, segons la

disposició final setena, en l?article 149.1.8 CE, mentre que els articles 39 a

43 (actuals art. 32 a 36 de la Llei 12/2023) ho feien en els títols dels articles

149.1.1 i 149.1.13 CE. En la tramitació del projecte de llei i fruit de les

esmenes presentades (BOCG-Congrés dels Diputats, sèrie A, núm. 89-3, de

27 de maig de 2022) es van suprimir els articles 32 a 36, com en dona

compte l?informe de la ponència (BOCG-Congrés dels Diputats, sèrie A, núm.

89-4, de 24 d?abril de 2023), però aquesta modificació i el canvi de

numeració subsegüent no es va traslladar ni a la disposició final setena de

l?informe de la ponència ni a la mateixa disposició de la Llei vigent.

38

Tenint en compte això, i en la mesura que la disposició final primera, que és

l?altre precepte sol·licitat que preveu la seva habilitació en l?article 149.1.8

CE, no és qüestionada per motius competencials, no ens detindrem en

aquest fonament jurídic en l?exposició del paràmetre derivat d?aquest

precepte constitucional, sens perjudici de la referència que s?hi pugui fer, si

escau, a l?hora d?analitzar els preceptes concrets en els propers fonaments

jurídics.

Respecte dels altres títols competencials invocats pels peticionaris i, en

concret, l?article 123.e EAC (competència exclusiva de la Generalitat en

matèria de regulació de la informació en matèria de consumidors i usuaris),

en relació amb els articles 30 i 31 de la Llei objecte de dictamen, i l?article

84.2.b EAC (competència local pròpia en la planificació, la programació i la

gestió d?habitatge públic i la participació en la planificació en sòl municipal de

l?habitatge de protecció oficial), pel que fa a la disposició transitòria primera

de la Llei, es tractaran amb caràcter preliminar en ocasió de l?anàlisi concreta

dels preceptes esmentats que s?efectuarà en el fonament jurídic tercer

d?aquest Dictamen.

En aquest mateix fonament jurídic tercer es farà també menció a la

competència exclusiva de la Generalitat en matèria d?urbanisme ex article

149.5 EAC, matèria i títol competencial que, tot i no ser al·legat en la petició,

considerem que pot veure?s afectat per la regulació continguda en l?article 15

de la norma dictaminada.

Tercer. L?examen de l?adequació al marc constitucional i estatutari de

distribució de competències dels preceptes sol·licitats

En aquest fonament jurídic, com hem avançat, examinarem els preceptes

que generen dubtes de caire competencial en els peticionaris per tal de

39

dilucidar si respecten la distribució constitucional i estatutària de

competències. Per fer-ho, el nostre examen seguirà l?ordre sistemàtic dels

preceptes qüestionats en la Llei 12/2023, agrupats d?acord amb la seva

inserció en els títols corresponents i, finalment, clourem el fonament amb

l?anàlisi de la disposició transitòria primera.

1. Començarem amb l?examen dels articles sol·licitats ubicats en el títol

preliminar («Disposiciones generales») de la Llei 12/2023, això és, l?article 2,

que concreta les finalitats de les polítiques públiques d?habitatge, i l?article 4,

sobre serveis d?interès general en aquest àmbit.

D?acord amb el preàmbul de la Llei, en aquest títol, entre d?altres, es

configuren les polítiques destinades a satisfer «el derecho de acceso a una

vivienda digna y adecuada como un servicio de interés general, tanto

mediante la creación y gestión de parques públicos de vivienda como a

través de aquellas actuaciones, públicas y privadas, que tengan por objetivo

la provisión de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública».

Així, considera que, d?una banda, per complir el mandat previst a l?article 47

CE, les administracions competents han de desenvolupar els seus parcs

públics d?habitatge per destinar-los prioritàriament a satisfer la necessitat

d?habitatge dels col·lectius «más desfavorecidos, en situaciones de

vulnerabilidad o exclusión social y, con carácter general, de todos aquellos

que tengan dificultades de acceso a la vivienda en el mercado». I, d?una

altra, les polítiques públiques en aquest àmbit han d?afavorir una oferta

«suficiente y adecuada de vivienda, que responda a la demanda existente y

permita el equilibrio del mercado, asegurando la transparencia y adecuado

funcionamiento del mismo» (apt. III).

40

A) Article 2. Finalitats de les polítiques públiques d?habitatge

L?article 2 delimita les finalitats comunes de l?acció dels poders públics en

matèria d?habitatge, en l?àmbit de les seves competències. En concret,

detalla fins a vint finalitats que han d?orientar les polítiques públiques

d?habitatge, com són, a títol il·lustratiu, l?efectivitat dels drets d?accés en

condicions assequibles a un habitatge digne i adequat (apt. a); promoure l?ús

i el gaudi efectiu de l?habitatge, així com el seu manteniment, conservació i,

si escau, rehabilitació i millora (apt. b); assegurar l?habitabilitat dels

habitatges (apt. c); fomentar la col·laboració interadministrativa (apt. d);

protegir l?estabilitat i la seguretat jurídica en la propietat, l?ús i el gaudi de

l?habitatge, amb especial atenció a determinades persones i col·lectius en

situació o risc de vulnerabilitat (apt. e); afavorir el desenvolupament, la

gestió i el manteniment dels parcs públics d?habitatge (apt. f); impulsar la

rehabilitació i millora dels habitatges, tant en el parc públic com en el privat i

l?existència d?una oferta suficient i adequada d?habitatge de lloguer a preus

assequibles (apts. g i h); donar suport a parcs socials d?habitatge d?entitats

del tercer sector (apt. i); buscar la màxima eficiència en la gestió de recursos

disponibles per afavorir l?accés a un habitatge digne i adequat i controlar i

garantir l?ús responsable de recursos públics suficients per complir els

objectius de la política d?habitatge (apts. j i o); protegir els drets bàsics i els

interessos legítims en les operacions de compra i arrendament d?habitatge,

delimitant les responsabilitats i assegurant l?accés a informació suficient i

adequada (apt. k); eliminar qualsevol forma de discriminació en l?accés i el

gaudi de l?habitatge, assegurant la integració, inclusió i cohesió social i

territorial en les actuacions i mesures de política d?habitatge (apt. l); garantir

la igualtat, des de la perspectiva de gènere, edat, capacitat i perspectiva

territorial en totes les polítiques i accions en matèria d?habitatge (apt. ñ);

impulsar l?accessibilitat universal en el parc d?habitatge, assegurant la seva

efectivitat en els nous habitatges i adoptant mesures per resoldre les

necessitats sobrevingudes en el parc d?habitatge preexistent (apt. m);

41

adoptar mesures per identificar i prevenir la retenció especulativa, la

segregació residencial, la sobreocupació, l?exclusió residencial greu i la

degradació del parc d?habitatge existent (apt. n), i potenciar l?economia

social (apt. s).

Els diputats sol·licitants consideren que aquest precepte obvia les comunitats

autònomes com a titulars en les competències sectorials d?habitatge i, per

tant, les competents per determinar les finalitats de les polítiques públiques

en aquest àmbit.

En efecte, en la mesura que l?article 137 EAC atribueix en exclusiva a la

Generalitat la competència en matèria d?habitatge, mitjançant la qual ha de

poder establir polítiques pròpies (art. 110.1 EAC) i, en concret, li correspon,

entre d?altres, la planificació i l?ordenació de l?habitatge d?acord amb les

necessitats socials i d?equilibri territorial (apt. 1.a) i l?establiment de les

prioritats i els objectius de l?activitat de foment de les administracions

públiques en aquest àmbit (apt. 1.b), cap altra administració és la competent

per formular les finalitats de les polítiques públiques en matèria d?habitatge a

Catalunya. De fet, finalitats semblants estan previstes a l?article 2 de la Llei

18/2007 i són vigents a Catalunya des d?aquella data. Per tant, que l?Estat

estableixi unes «finalitats comunes» de l?acció dels poders públics en matèria

d?habitatge suposa una suplantació en l?actuació que l?article 137 EAC, en

relació amb l?article 110.1 EAC, atribueix en exclusiva a la Generalitat:

únicament a ella li correspon establir les prioritats i els objectius per tal com

és qui té atribuïda en exclusiva la regulació material del sector.

Aquesta conclusió no l?enerva la invocació per part de l?Estat de l?article

149.1.1 CE ?aquí no té cap joc l?article 149.1.13 CE segons ha estat

caracteritzat en el fonament jurídic segon, ja que l?article 2 analitzat no conté

mesures de caràcter econòmic ni presenta una incidència directa i

significativa en l?economia? en tant que, des d?aquest precepte, es poden

42

regular les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat en l?exercici dels

drets i en el compliment de les obligacions però no permet, en canvi,

imposar conductes determinades a altres poders públics car el destinatari

d?aquell títol competencial és exclusivament el ciutadà quant a titular de

drets i deures. Ho hem afirmat així, entre d?altres, en el DCGE 8/2011 (FJ

3.5), recollint la doctrina del Tribunal Constitucional al respecte (STC

61/1997, FJ 17.f), com s?ha exposat en el fonament anterior. Certament,

quan l?article 2 estableix les «finalitats comunes» de l?acció dels poders

públics en matèria d?habitatge no regula les condicions bàsiques de cap dret

sinó que formula un mandat a les comunitats autònomes que prefigura el

model de les polítiques públiques que elles han de dur a terme i condiciona,

sense trobar empara en l?article 149.1.1 CE, la seva facultat per establir

polítiques pròpies en un sector material sobre el qual tenen competències

exclusives.

La conclusió anterior afecta l?article 2 en els seus apartats c, d, e, f, g, h, i, j,

m, n, o, p, q, r i s pel fet de pretendre imposar un model que només

correspon preveure a la Generalitat. En aquests apartats, el legislador estatal

estableix els objectius que han d?orientar les polítiques públiques d?habitatge

però no s?albira la seva relació amb les facultats elementals, els límits

essencials, els deures fonamentals o les prestacions bàsiques del dret a

l?habitatge que podria emparar la competència estatal ex article 149.1.1 CE.

Tanmateix, algunes de les exposades com a finalitats en l?article examinat no

constitueixen pròpiament mandats dirigits a les comunitats autònomes sinó

que es formulen, efectivament, com a condicions bàsiques per garantir la

igualtat de tots els espanyols en l?exercici del dret a l?habitatge previst en

l?article 47 CE. Seria el cas de les previsions dirigides a garantir l?efectivitat

dels drets d?accés en condicions assequibles a un habitatge digne i adequat

(apt. a); a promoure l?ús i el gaudi efectiu de l?habitatge, així com el

manteniment, la conservació i, si escau, la rehabilitació i millora (apt. b) ?

43

aquestes dues primeres connectades amb l?article 7, com veurem en efectuar

el seu examen?; a protegir els drets bàsics i els interessos legítims en les

operacions de compra i arrendament d?habitatge, delimitant les

responsabilitats i assegurant l?accés a informació suficient i adequada (apt.

k); a eliminar qualsevol forma de discriminació en l?accés i el gaudi de

l?habitatge, assegurant la integració, inclusió i cohesió social i territorial en

les actuacions i mesures de política d?habitatge (apt. l), i a garantir la

igualtat, des de la perspectiva de gènere, edat, capacitat i perspectiva

territorial en totes les polítiques i accions en matèria d?habitatge (apt. ñ).

Aquestes sí que són condicions bàsiques de garantia de la igualtat en

l?exercici del dret a l?habitatge, i no finalitats que s?imposin sobre les

polítiques públiques que correspon determinar a cada comunitat autònoma,

de manera que troben empara en la competència de l?Estat prevista en

l?article 149.1.1 CE i no vulneren les competències de la Generalitat ex article

137.1 EAC.

En conclusió, per les raons exposades, l?article 2 de la Llei 12/2023, a

excepció dels seus apartats a, b, k, l i ñ, vulnera la competència exclusiva de

la Generalitat en matèria d?habitatge, reconeguda a l?article 137.1 EAC, i no

troba empara en l?article 149.1.1 CE.

B) Article 4. Serveis d?interès general

L?article 4, en el seu primer apartat, estableix que, a l?efecte de l?orientació

del finançament públic, es consideren serveis d?interès general «los

determinados por las administraciones competentes en la materia» i, en

l?àmbit de competència estatal o de col·laboració de l?Estat amb la resta

d?administracions, els detallats en els seus apartats a, b i c, que comprenen,

respectivament, el desenvolupament d?actuacions necessàries per a la

creació, ampliació, conservació i millora del parc públic d?habitatges per part

de les administracions competents; les activitats públiques o privades de

44

construcció o rehabilitació d?habitatges sotmesos a algun règim de protecció

pública que fixi un preu màxim de venda i lloguer, i el desenvolupament

d?actuacions necessàries per part de les administracions competents

adreçades a promoure la millora de les condicions d?habitabilitat,

accessibilitat o eficiència energètica dels edificis d?habitatges.

En el segon apartat del precepte s?afegeix que els serveis d?interès general

podran ser executats de manera directa per les administracions públiques o

els seus ens instrumentals o dependents, o bé a través d?acords amb els

propietaris, entitats del tercer sector i de l?economia social o a través de

fórmules de col·laboració publicoprivada.

Els peticionaris, en l?escrit complementari de la sol·licitud, afirmen que són

les comunitats autònomes les competents per «manifestar els serveis

relacionats amb l?habitatge que tinguin el caràcter d?interès general» i

afegeixen que l?Estat no disposa de competència per establir aquesta relació,

ja que no trobaria encaix en l?article 149.1.1 CE.

La justificació d?aquest article que s?efectua en el preàmbul de la norma és la

de configurar com a servei d?interès general les polítiques destinades a

satisfer el dret d?accés a un habitatge digne i adequat, ja sigui mitjançant la

creació i gestió de parcs públics d?habitatge com a través d?aquelles

actuacions, públiques i privades, que tinguin per objectiu la provisió

d?habitatge sotmès a algun règim de protecció pública. S?especifica que les

polítiques públiques en matèria d?habitatge han d?orientar-se des d?una doble

perspectiva: d?una banda, és imprescindible per donar compliment al mandat

de l?article 47 CE, que les administracions territorials competents

desenvolupin els seus respectius parcs públics d?habitatge per destinar-los,

amb caràcter prioritari, a satisfer la necessitat d?habitatge d?aquells

col·lectius més desafavorits, en situacions de vulnerabilitat o exclusió social i,

amb caràcter general, de tots aquells que tinguin dificultats d?accés a

45

l?habitatge en condicions de mercat. Així, considera que les polítiques

públiques han d?afavorir l?existència d?una oferta suficient i adequada

d?habitatge, que respongui a la demanda existent i permeti l?equilibri del

mercat, assegurant-ne la transparència i l?adequat funcionament (apt. III).

Serà, doncs, en aquest context que procedirem a l?examen d?aquest article,

realitzant amb caràcter previ diverses consideracions que es desprenen de

l?apartat primer del precepte. La primera, que la definició de serveis d?interès

general es realitza a l?efecte de l?orientació del finançament públic estatal i

com a element clau de la cohesió econòmica, social i territorial. Aquesta

definició pel que fa al finançament públic deriva no només del seu

reconeixement exprés en el precepte, sinó també del contingut dels serveis

d?interès general que hi defineix: el desenvolupament d?actuacions

necessàries per a la creació, ampliació, conservació i millora del parc públic

d?habitatges per part de les administracions competents; les activitats

públiques o privades de construcció o rehabilitació d?habitatges sotmesos a

algun règim de protecció pública que fixi un preu màxim de venda i lloguer, i

el desenvolupament d?actuacions necessàries per part de les administracions

competents adreçades a promoure la millora de les condicions d?habitabilitat,

accessibilitat o eficiència energètica dels edificis d?habitatges.

En segon lloc, cal destacar el reconeixement en el mateix precepte que

tindran aquesta consideració de serveis d?interès general aquells que hagin

estat determinats per les administracions competents en la matèria,

respectant la legislació desenvolupada per les comunitats autònomes.

I, a l?últim, especificant que aquells que es defineixen als apartats a, b i c del

mateix paràgraf ho seran o bé només en l?àmbit de la competència estatal o

bé en l?àmbit de col·laboració (per tant, potestativa) de l?Estat amb altres

administracions.

46

És convenient recordar, en aquest punt, a títol il·lustratiu, que la Llei

catalana 18/2007, i en concret, el seu article 4 (títol preliminar), configura,

en l?apartat 1, com a servei d?interès general, el conjunt d?activitats

vinculades amb el proveïment d?habitatges destinats a polítiques socials amb

l?objectiu d?assegurar un habitatge digne i adequat per a tots els ciutadans i,

en l?apartat 2, especifica que, a l?efecte de l?homologació amb la normativa

europea en matèria d?habitatge, tenen la condició d?habitatges socials aquells

que la mateixa Llei defineix com a destinats a polítiques socials, tant si són

resultat de processos de nova construcció o de rehabilitació com si s?obtenen

en virtut de programes socials de mediació i cessió.

Dit això, la definició en l?apartat 1 de l?article 4 d?uns serveis que es

qualifiquen d?interès general com a criteri encaminat a orientar, únicament i

exclusiva, el finançament públic estatal no mereix cap retret

d?inconstitucionalitat o antiestatutarietat, si bé, en qualsevol cas, l?activitat

de foment que impulsi l?Estat seguint les directrius del precepte dictaminat

no podrà desenvolupar-se al marge del sistema de distribució de

competències que es deriva de la Constitució i dels estatuts d?autonomia. Per

tant, haurà de ser respectuosa amb la competència exclusiva de la

Generalitat en matèria d?habitatge com també amb el que preveu l?article

114.2 EAC en consonància amb la jurisprudència constitucional (per totes,

STC 13/1992, de 6 de febrer).

En la mesura que el precepte també reconeix com a serveis d?interès general

els que determini l?administració competent en la matèria i especifica que

aquells que es defineixen als apartats a, b i c del paràgraf primer ho seran

només en l?àmbit de la competència estatal o de col·laboració de l?Estat amb

altres administracions, no s?aprecia tampoc cap vulneració competencial

autonòmica i queda preservada la competència en matèria d?habitatge de la

Generalitat ex article 137.1 EAC.

47

Respecte a l?apartat 2 de l?article 4, per la seva vinculació amb l?apartat 1 en

la mesura que concreta les formes d?execució dels serveis que s?hi preveuen,

li són aplicables les mateixes consideracions que hem efectuat i que ens

porten a idèntica conclusió de conformitat constitucional i estatutària.

2. Article 7. Principis rectors de la garantia de la funció social de l?habitatge

Quant al títol I de la Llei, dedicat a la funció social i règim jurídic de

l?habitatge, els peticionaris adrecen els seus dubtes a l?article 7, que

estableix els principis rectors de la garantia de la funció social de l?habitatge.

La resta de preceptes del títol s?agrupen en dos capítols, dedicats,

respectivament, a regular l?estatut bàsic del ciutadà en relació amb

l?habitatge (art. 8 i 9) i el règim jurídic bàsic del dret de propietat de

l?habitatge (art. 10 i 11).

El precepte qüestionat, en el seu primer apartat, indica que correspon a les

administracions públiques competents el deure de vetllar per promoure les

condicions necessàries per garantir l?exercici efectiu del dret a un habitatge

digne i adequat previst a l?article 47 CE «en condiciones asequibles y con

especial atención a familias, hogares y unidades de convivencia con menores

a cargo, a través del estatuto de derechos y deberes asociados a la vivienda,

en los términos dispuestos en la presente ley», considerant que l?habitatge

compleix una funció social atès que constitueix un «bien destinado a

satisfacer las necesidades básicas de alojamiento de las personas, familias y

unidades de convivencia».

Per al compliment d?això anterior, els poders públics, en l?àmbit de les seves

competències, han d?articular els mecanismes efectius per assegurar «su

debida protección, conservación, rehabilitación y mejora, en los términos

48

dispuestos por esta ley y de acuerdo con la legislación y normativa vigente

en materia de vivienda» (art. 7.2).

Sobre aquest precepte ara examinat, l?escrit complementari de la petició

indica que les comunitats autònomes, en exercici de la seva competència

exclusiva, en virtut de l?article 137 EAC en el cas de Catalunya, han dictat els

principis de la funció social de la propietat en relació amb l?habitatge «essent

validat pel Tribunal Constitucional», de manera que les qüestions que s?hi

relacionen «haurien de tenir una visió supletòria respecte a la relació

establerta per les Comunitats Autònomes».

Els dubtes d?estatutarietat i constitucionalitat plantejats pels peticionaris

afecten tan sols un únic article del títol I de la Llei, l?article 7, sense que la

resta d?articles dels capítols I i II del mateix títol hagin estat objecte de cap

tipus de retret.

Prèviament a entrar en l?anàlisi concreta de l?article 7, i a efectes merament

il·lustratius, atès que la legislació no és paràmetre per al nostre

pronunciament, hem de referir-nos al fet que el contingut dels principis

rectors de la norma estatal ja es troba en la Llei catalana 18/2007.

Així es desprèn de la regulació continguda en la Llei catalana sobre el seu

objecte (art. 1), les finalitats a les quals s?adreça (art. 2), el catàleg de

definicions (art. 3), la consideració de les polítiques socials vinculades amb el

proveïment d?habitatge com a servei d?interès general (art. 4) o el

compliment de la funció social de la propietat de l?habitatge (art. 5).

Dit això, procedirem a examinar si en l?àmbit de les seves competències, el

legislador estatal pot establir en l?article 7 aquests principis rectors de la

garantia de la funció social de l?habitatge emparant-se en l?article 149.1.1 i

.13 CE, segons indica la disposició final setena de la Llei.

49

Cal descartar d?entrada la competència ex article 149.1.13 CE. D?una simple

lectura del precepte que estem examinant es desprèn amb claredat que no

s?incardina en l?àmbit de l?ordenació general de l?economia ni de l?ordenació

del subsector de l?habitatge, sinó que més aviat s?ubica en l?òrbita de la

garantia del dret de l?accés a l?habitatge, perspectiva des de la qual cal

examinar-lo, i que competencialment ens situa en l?article 149.1.1 CE.

Arribats a aquest punt, hem de constatar la similitud entre aquest precepte i

el contingut de les lletres a i b de l?article 2 de la Llei 12/2023, si bé en

aquell cas les seves previsions estan formulades com a finalitats de les

polítiques públiques d?habitatge i ara, en l?article 7, es modulen i es fixen

com a principis rectors de la garantia de la funció social de l?habitatge. En

conseqüència, les consideracions que hi hem efectuat són d?aplicació a

aquesta anàlisi.

Efectivament, hem considerat que les finalitats previstes a les lletres a i b es

formulaven com a condicions bàsiques per garantir la igualtat en l?exercici

del dret de l?article 47 CE, en la mesura que, en el primer cas, estaven

adreçades a garantir l?efectivitat dels drets d?accés en condicions assequibles

a un habitatge digne i adequat i, en el segon cas, a promoure l?ús i el gaudi

efectiu de l?habitatge i el seu manteniment, la seva conservació i, si escau, la

rehabilitació i millora, i que, per tant no vulneraven les competències de la

Generalitat de l?article 137.1 EAC i podien trobar empara en l?article 149.1.1

CE.

A les mateixes conclusions hem d?arribar pel que fa a l?article 7. Amb la

formulació d?uns principis de caràcter general, el legislador estatal pretén

garantir l?efectivitat de l?exercici del dret a un habitatge digne i adequat, en

unes condicions determinades (habitatge assequible, amb especial protecció

dels menors ?apt. 1?, i un habitatge que estigui protegit, conservat,

50

rehabilitat i, si escau objecte de millora ?apt. 2?), respectant així el vessant

del mandat de l?article 47 CE als poders públics autonòmics, com a

administració pública competent, i la posició jurídica del ciutadà que

necessita un lloc on viure.

En el precepte, aquestes condicions es configuren com a contingut

imprescindible del dret, i està formulat de manera que no impedeix a les

administracions competents, en aquest cas la Generalitat, establir i executar

les seves polítiques pròpies en matèria d?habitatge; en conseqüència, no

vulnera les competències ex article 137.1 EAC.

Per acabar amb l?anàlisi del precepte, cal fer un breu incís a les fórmules de

remissió utilitzades pel legislador estatal, en tots dos apartats de l?article,

quan utilitza l?expressió «en los términos dispuestos en la presente ley», al

final de l?apartat 1, i «en los términos dispuestos por esta ley y de acuerdo

con la legislación y normativa vigente en materia de vivienda», al final de

l?apartat 2. Cal entendre, en els termes de constitucionalitat i estatutarietat

en què hem considerat aquest article, que l?abast d?aquests incisos es

circumscriu exclusivament als preceptes de la Llei 12/2023 que han estat

sol·licitats i que es declaren en aquest Dictamen com a no contraris a

l?Estatut i la Constitució.

En conclusió, per tot el que s?ha exposat, l?article 7 de la Llei 12/2023 troba

empara en l?article 149.1.1 CE i no vulnera les competències de la

Generalitat previstes a l?article 137.1 EAC.

3. En el títol II de la Llei («Acción de los poderes públicos en materia de

vivienda»), trobem el següent bloc de preceptes que generen dubtes en els

diputats peticionaris, en concret els articles 15 a 19.

51

En aquest títol es recullen els aspectes fonamentals de l?actuació pública en

matèria d?habitatge, es precisen alguns principis vinculats a l?ordenació

territorial i urbanística i es regulen les eines bàsiques de la planificació

estatal «con plena salvaguarda de la competencia autonómica en esta

materia» (apt. III preàmbul).

A) Article 15. Dret d?accés a l?habitatge i ordenació territorial i urbanística

L?article 15 estableix, en el seu apartat primer, una sèrie de criteris que

defineix com a bàsics en l?àmbit de l?ordenació territorial i urbanística per

assegurar l?efectivitat de les condicions bàsiques d?igualtat en l?exercici dels

drets establerts en la Llei. Entre aquests, la Llei preveu mecanismes per

ampliar l?oferta d?habitatge social o dotacional. D?una banda, permet que es

qualifiqui com a ús compatible del sòl dotacional l?ús d?habitatge dotacional

públic i, d?una altra, admet la possibilitat d?obtenir sòl per a habitatge

dotacional o social amb càrrec a actuacions de transformació urbanística (art.

15.1.a).

En les actuacions de reforma o renovació de la urbanització en sòl urbanitzat

establertes en l?article 7 del Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d?octubre,

pel qual s?aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (en

endavant, RDL 7/2015) que afectin a entorns residencials, es buscaran

fórmules que assegurin la cohesió territorial i atenguin a la realitat social i

econòmica de les llars residents «en los términos establecidos por la

legislación sobre ordenación territorial y urbanística de las administraciones

competentes» (art. 15.2).

Per al desenvolupament d?aquestes actuacions, les comunitats autònomes i

els ajuntaments podran acordar justificadament, d?ofici o a petició

d?interessat, l?aplicació del procediment de tramitació d?urgència en els

instruments de planejament urbanístic «que prevea expresamente la

52

legislación de ordenación territorial y urbanística que corresponda» (art.

15.4).

L?apartat 3 del mateix precepte preveu que en la regulació dels usos en

entorns residencials en el medi urbà la legislació sobre ordenació territorial i

urbanística «establecerá instrumentos efectivos para asegurar el equilibrio,

preservar la calidad de vida y el acceso a la vivienda, y asegurar el

cumplimiento del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible

recogido en el artículo 3 [RDL 7/2015]».

Els diputats peticionaris entenen que el contingut d?aquest article 15 és

competència exclusiva de la Generalitat en virtut de l?article 137 EAC.

Com hem avançat en el fonament jurídic anterior, tot i que els sol·licitants no

en fan menció, considerem que el precepte ara examinat, en la mesura que

estableix diversos criteris amb incidència en l?ordenació territorial i

urbanística, s?insereix de forma prevalent en l?àmbit material de l?urbanisme,

competència exclusiva de la Generalitat ex article 149.5 EAC, sens perjudici

de la seva relació amb la matèria d?habitatge amb diferent abast en les

diverses mesures que conté.

Aquesta competència de la Generalitat també ha estat objecte de tractament

per part del Consell de Garanties Estatutàries en diverses ocasions (DCGE

6/2011, de 20 de maig, FJ 3; 8/2011, FJ 2, i 9/2013, FJ 2). I els

pronunciaments del Consell ho han estat en el sentit que es tracta d?una

competència exclusiva de la Generalitat en la qual l?Estat no disposa de títol

competencial específic equivalent, de manera que, com a regla general,

aquest darrer no pot intervenir en aquesta matèria, «tant pel que fa a la

funció legislativa com a l?executiva, fins al punt que ni tan sols no pot dictar

normes de naturalesa supletòria encaminades a integrar les hipotètiques

53

llacunes que es puguin produir en la legislació autonòmica» (DCGE 4/2013,

de 7 de maig, FJ 2), com va declarar la coneguda STC 61/1997.

Com hem dit, l?exclusivitat d?aquesta competència està prevista en l?article

149.5 EAC, que incorpora un ampli ventall de facultats, entre les quals, als

nostres efectes, podem destacar: «a) La regulació del règim urbanístic del

sòl, que inclou, en tot cas, la determinació dels criteris sobre els diversos

tipus de sòl i els seus usos»; «d) La política de sòl i habitatge, la regulació

dels patrimonis públics de sòl i habitatge i el règim de la intervenció

administrativa en l?edificació, la urbanització i l?ús del sòl i del subsòl», i «e)

La protecció de la legalitat urbanística, que inclou, en tot cas, la inspecció

urbanística, les ordres de suspensió d?obres i llicències, les mesures de

restauració de la legalitat física alterada, i també la disciplina urbanística».

En el DCGE 6/2011, el Consell va declarar que «és a les comunitats

autònomes ?en el cas que ens ocupa, a la Generalitat?, i no a l?Estat, a qui

correspon fixar normativament les seves polítiques d?ordenació de la ciutat i,

amb aquesta finalitat, fer ús de les tècniques i institucions jurídiques que es

considerin més adients». I això anterior, sens perjudici que, tal com ha

interpretat la doctrina constitucional, la «competència exclusiva en matèria

urbanística estigui obligada a ?coexistir con aquellas que el Estado ostenta en

virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la

competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector

material? (STC 61/1997, citada, FJ 5)» (FJ 3).

Amb relació a la incidència que poden tenir les competències estatals en la

competència exclusiva sobre urbanisme, afirmàvem en el DCGE 9/2013

(FJ 2.3.C) que el Tribunal Constitucional ha declarat que les més importants

són tres: la propietat urbana (art. 149.1.1 CE), l?expropiació forçosa i la

responsabilitat administrativa (art. 149.1.18 CE). Admet, però, la incidència

puntual de l?article 149.1.13 CE, si bé aquesta només és legítima si la norma

54

en qüestió respon efectivament i estricta a la direcció general de l?economia

(STC 112/2013, de 9 de maig, FJ 3). Així, ha afirmat també que quan l?Estat

actua amb un títol tan genèric no pot continuar operant, llevat de

qualificades excepcions, amb tots els instruments de què disposava amb

anterioritat a la descentralització d?aquest, incidint contínuament i diària en

una matèria que resta àmpliament fora de la seva competència (STC

213/1994, de 14 de juliol, FJ 10). I en la ja citada STC 61/1997, que:

«[T]al inteligencia restrictiva del art. 149.1.13 CE cuando afecta a la competencia

urbanística de las Comunidades Autónomas ha de verse complementada además

por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas

normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general

de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que

impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación

general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la

economía.» (FJ 36)

D?acord amb això anterior, recordàvem també en el mateix Dictamen que la

doctrina constitucional sosté que es tracta d?una competència de caràcter

exclusiu i que, per tant, les competències de l?Estat s?han de mantenir dins

dels límits que li són propis, i rebutja que «la decisión estatal pretenda

hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente

urbanísticas, es decir, específicas de la ordenación urbana», ja que «[l]o

vedado es, pues, la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos para

la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias

estatales pues, en estos casos, no nos encontramos en el ejercicio de dichas

competencias sino en el ámbito propio del urbanismo de competencia

exclusiva autonómica y que no puede verse aquí desplazada» (STC

170/2012, de 4 d?octubre, FJ 12).

55

Com vàrem dir en el nostre DCGE 6/2011 (FJ 3):

«la doctrina establerta pel Tribunal en aquesta jurisprudència ha interpretat

que la competència sobre urbanisme és, efectivament, exclusiva i no

compartida, de tal manera que a l?Estat li està vedada la regulació del règim

jurídic urbanístic. [?] Però el fet que l?Estat disposi d?alguns títols

competencials d?aplicació transversal que li permeten condicionar la

competència sobre la matèria d?urbanisme, [?] no transforma la competència

en compartida. Altrament dit, l?eventual incidència que pugui tenir l?Estat

mitjançant aquest últim títol [art. 149.1.13 CE] i d?altres de caràcter

horitzontal, en cap cas no pot traslladar la competència sobre l?urbanisme a la

lògica del binomi bases-desenvolupament, pròpia de les competències

compartides.»

El Tribunal Constitucional ha considerat que l?Estat, dins de l?àmbit de les

seves competències, pot delimitar «externament» els usos del sòl i de les

edificacions, matèries típicament urbanístiques, per a la garantia i protecció

de béns constitucionals, com ara la garantia de la igualtat bàsica en l?accés a

l?habitatge i en l?exercici del dret de propietat. I, en aquest sentit:

«puede prohibir edificar en suelo no apto para ello (STC 61/1997, FJ 16) o

limitar el tipo de usos y construcciones en los mismos (art. 13 TRLSRU y STC

86/2019, de 20 de junio, FJ 8). Puede incluso imponer obligaciones positivas,

como las de destinar suelo ?suficiente? a la trasformación urbanística y a usos

residenciales y productivos, o porcentajes concretos, y mínimos, a vivienda

protegida (art. 20.1 TRLSRU y STC 75/2018, ya citada, FJ 6 A)]. Cuando los

usos establecidos por las leyes autonómicas no se ajusten a estas

determinaciones, serán inconstitucionales, como ocurrió con ciertas

instalaciones y construcciones en la citada STC 86/2019, FJ 8 d). Pero dentro

de esos límites u obligaciones marcados por el Estado, la ordenación del

territorio y de la ciudad corresponde a las comunidades autónomas (art.

148.1.3 CE) y a los entes locales respectivos en ejercicio de su autonomía

(art. 137 CE).» (STC 16/2021, de 28 de gener, FJ 8)

56

Entrant en l?aplicació concreta del cànon de constitucionalitat i estatutarietat

exposat, la lletra a de l?apartat primer de l?article 15 suposa una habilitació a

les comunitats autònomes per tal que, amb la finalitat d?ampliar l?oferta

d?habitatge social o dotacional, els instruments d?ordenació territorial i

urbanística puguin establir com a ús compatible dels sòls dotacionals els

destinats a la construcció d?habitatges dotacionals públics i l?obtenció de sòl

amb destinació a habitatge social amb càrrec a les actuacions de

transformació urbanística que prevegin els instruments corresponents.

Tant la possibilitat d?establir com a ús compatible dels sòls dotacionals, el

destinat a la construcció d?habitatges dotacionals públics (par. primer, lletra

a, art. 15.1), com l?actuació consistent en l?obtenció de sòl privat amb

destinació a habitatge social o dotacional, amb càrrec a les actuacions de

transformació urbanística que prevegin els instruments corresponents (par.

segon, lletra a, art. 15.1) són normes directrius relatives als usos del sòl que

el Tribunal Constitucional (STC 141/2014, FJ 8), ha entès que, per la seva

incidència en l?activitat econòmica i l?afectació objectiva en el mercat

immobiliari, atès que poden provocar un increment notable de l?oferta

d?habitatge social i una situació conjuntural de modificació de preus es poden

considerar emparades en l?article 149.1.13 CE.

Per la qual cosa, no s?aprecia cap retret de constitucionalitat en la lletra a de

l?apartat primer de l?article 15.

Pel que fa a la lletra b de l?apartat primer de l?article 15, preveu que

l?ordenació territorial i urbanística promourà l?aplicació de tipologies

edificatòries i de modalitats d?habitatge i allotjament que s?adaptin a les

diferents formes de convivència, habitació i a les exigències del cicle de vida

de les llars, atenent, si escau, a la casuística del medi rural, i tot l?anterior

57

amb la finalitat «de adaptar la vivienda a la demanda y facilitar el acceso a

una vivienda digna y adecuada».

L?obligatorietat que estableix el precepte de promoure determinades

tipologies edificatòries i de modalitats d?habitatge i allotjaments en

l?ordenació territorial i urbanística, amb la finalitat d?adaptar l?habitatge a la

demanda, com a criteri bàsic, incideix directament en la competència

exclusiva de la Generalitat de Catalunya en matèria d?urbanisme, per tal com

suposa una afectació directa a les polítiques d?ordenació de les ciutats i al

model d?ordenació del territori, i no té cobertura en cap dels títols tranversals

mencionats en la disposició final setena de la Llei. Per la qual cosa cal

concloure que la lletra b de l?apartat primer de l?article 15 és inconstitucional

i antiestatutària atès que vulnera el títol competencial previst a l?article 149.5

EAC.

La lletra c de l?apartat primer de l?article 15 fixa la prohibició de modificar la

qualificació del sòl urbà com de reserva d?habitatge de protecció pública, si

no és que, excepcionalment, es justifiqui la innecessarietat d?aquest tipus

d?habitatge o la impossibilitat sobrevinguda d?aquest destí. La norma fa

referència a la reserva d?habitatge prevista a l?article 20.1.b del RDL 7/2015,

modificat per la disposició final quarta de la Llei 12/2023 en el sentit que

s?incrementa el percentatge de reserva de sòl destinat a habitatge protegit

del 30 al 40?% d?edificabilitat residencial prevista per l?ordenació urbanística

en el sòl rural que s?hagi d?incloure en actuacions de nova urbanització i del

10 al 20?% en el cas de sòl urbanitzat.

La reserva mínima d?un percentatge de sòl residencial:

«es una línea directriz o criterio global de ordenación, que se basa en la idea

de que las viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del

mercado de la vivienda, persiguiendo la consecución en este ámbito de ciertos

58

objetivos, económicos y sociales; señaladamente, el garantizar el acceso de

ciertas capas de la población a una vivienda digna y lograr una moderación o

contención de precios, especialmente en los periodos alcistas del ciclo

económico, asegurando la existencia de una oferta de viviendas de protección

pública que limite y compita con la oferta de vivienda libre. Se trata, por

tanto, de una medida normativa que tiene una incidencia clara en la actividad

económica. Esta regulación encuentra cobertura, por tanto, en las

competencias estatales ex artículo 149.1.13 CE, sin que con ello se produzca

invasión alguna de las competencias autonómicas.» (STC 141/2014, FJ 8)

D?acord amb aquesta jurisprudència, reiterada posteriorment, entre d?altres,

en la STC 75/2018, de 5 de juliol (FJ 6), la regla de reserva mínima de sòl

residencial s?incardina també en l?article 149.1.1 CE «que, en atención a la

función social de la propiedad (art. 33.2 CE), consiente imponer, con ciertas

salvedades, un sacrificio, carga o deber mínimo de igualación que han de

soportar los propietarios del suelo sujeto a urbanización y, en su caso, los

empresarios que lleven a cabo la ejecución del planeamiento urbanístico. Es,

por tanto, una condición básica tanto del derecho de propiedad (art. 33 CE)

como de la libertad de empresa (art. 38 CE)».

Atesa la doctrina constitucional anterior, podem entendre que la prohibició de

modificar la qualificació del sòl com de reserva per habitatge protegit pot

trobar empara en els esmentats títols competencials de l?Estat, sense

vulnerar les competències de la Generalitat en matèria d?habitatge i

urbanisme, tenint especialment en compte que la interdicció està

acompanyada d?una mesura de flexibilització que deixa un marge suficient

d?actuació a les administracions competents a través dels seus instruments

d?ordenació urbanística en la mesura que aquests poden justificar la

«innecesariedad de este tipo de viviendas o la imposibilidad sobrevenida de

dicho destino» i, destacadament, amb «independencia de que puedan

59

modificarse las condiciones o características de la vivienda protegida para

atender a la demanda y necesidades del ámbito territorial».

Per la qual cosa, cal concloure que la lletra c de l?apartat primer de l?article

15 és constitucional perquè està emparada en l?article 149.1.1 i .13 CE i no

vulnera la competència d?urbanisme de la Generalitat de l?article 149.5 EAC.

Pel que fa a la lletra d de l?apartat primer de l?article 15, amb caràcter

general, tal com s?ha exposat, s?ha reconegut la competència de l?Estat per

regular els drets i deures dels propietaris del sòl per garantir la igualtat en

les condicions de l?exercici del dret de propietat urbana i en el compliment

dels deures inherents a la funció social (art. 149.1.1 CE, en relació amb

l?art. 33 CE), sempre que aquesta regulació no impliqui prefigurar un model

urbanístic concret, ja que això seria competència autonòmica (STC 61/1997,

FJ 9.b).

No obstant, en la mesura que la lletra d esmentada obliga, per al sòl de

reserva d?habitatge subjecte a algun règim de protecció, a reservar un mínim

d?un 50?% a habitatge amb algun règim de protecció pública, únicament en

règim de lloguer, sense que tampoc es pugui trobar una fonamentació en el

preàmbul de la norma sobre els motius d?aquesta previsió, redueix

injustificadament el marge d?exercici competencial a les comunitats

autònomes. I això perquè n?esgota en excés l?espai de desenvolupament

normatiu, incideix directament en la política en matèria d?ordenació del sòl i

urbanisme i en prefigura un model determinat, en contra de la jurisprudència

constitucional tot just citada. Més encara si el posem en relació amb la

modificació que la disposició final quarta de la mateixa Llei efectua sobre el

percentatge de reserva de sòl destinat a habitatge protegit que s?incrementa

del 30 al 40?% en el sòl rural i del 10 al 20?% en el cas de sòl urbanitzat i en

l?àmbit dels quals s?ha de fer efectiva la destinació del 50?% de l?habitatge de

protecció pública en règim de lloguer.

60

I això anterior no queda enervat per l?incís final de l?apartat, ja que només

admet un percentatge inferior al 50?% en casos excepcionals en els quals

l?instrument d?ordenació urbanística ho ha de justificar. Per tant, aquesta

reserva mínima, en els termes en què està formulada, vulnera la

competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya prevista en l?article

149.5 EAC i en l?article 137.1 EAC, sense que trobi empara en l?article

149.1.1 ni .13 CE.

Quant a la lletra e de l?apartat primer de l?article 15, preveu que, amb la

finalitat de garantir el dret d?accés a l?habitatge en els municipis en els quals

s?hagin declarat un o més àmbits com a zones de mercat residencial tens

(d?acord amb el procediment de l?art. 18.2 Llei 12/2023), el sòl obtingut en

compliment del deure previst a l?article 18.1.b RDL 7/2015 s?ha de destinar a

la construcció i gestió d?habitatge social o dotacional, i no podrà substituir-se

per altres usos ni formes de compliment del deure, «salvo que se acredite la

necesidad de destinarlo a otros usos de interés social».

El precepte s?està referint, doncs, a la destinació dels béns del patrimoni

públic del sòl i té una redacció molt similar a l?actual article 52 RDL 7/2015,

que preveu que els patrimonis públics del sòl hauran de ser destinats a la

construcció d?habitatges subjectes a algun règim de protecció pública, a

excepció del que disposa l?article 18.2.a, i podran ser destinats també a

altres usos d?interès social, d?acord amb el que disposin els instruments

d?ordenació urbanística. En el seu moment, aquest article va ser objecte de

la STC 17/2016, de 4 de febrer, que en va declarar la constitucionalitat.

En efecte, el Tribunal Constitucional té una doctrina constant respecte de la

determinació per part del legislador estatal de la mencionada destinació de

béns patrimonials, entenent que pot considerar-se una «regulación básica

directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general

61

(art. 149.1.13 CE) en relación con la vivienda (art. 47 CE)» (STC 75/2018, FJ

7, que es fa ressò de la STC 141/2014, que, a la vegada, cita la STC

61/1997, FJ 36). Per tant, continua la Sentència, no hi ha cap objecció a

l?empara de l?anterior títol competencial «a integrar dentro de los destinos de

los bienes del patrimonio público la construcción de viviendas sujetas a algún

régimen de protección pública; doctrina reiterada en el fundamento jurídico 4

de la STC 17/2016, de 4 de febrero, al examinar los artículos 51 y 52 del

Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el

texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que han venido a

derogar los artículos 38 y 39 del texto refundido de la Ley de suelo de

2008».

Efectivament, aquesta STC 17/2016 (FJ 4), fent remissió a la STC 141/2014,

pel que ara interessa, va considerar que les previsions de l?article 52 RDL

7/2015 entraven dins dels marges de la competència estatal de l?article

149.1.13 CE perquè fixaven les línies directrius i els criteris globals

d?ordenació d?un sector econòmic concret com el de l?ordenació del sòl en

relació amb la concreta regulació del sector de l?habitatge.

En conseqüència, tenint en compte la doctrina constitucional anterior, la

lletra e de l?apartat 1 de l?article 15 es pot considerar emparada en l?article

149.1.13 CE

Pel que fa als apartats 2, 3 i 4 de l?article 15, en la mesura que contenen

apel·lacions genèriques (com ara buscar fórmules que assegurin la cohesió

territorial i atenguin la realitat social de les llars residents ?apt. 2?, o bé

establir instruments efectius per assegurar l?equilibri, preservar la qualitat de

vida i l?accés a l?habitatge ?apt. 3?) o instrumentals respecte d?aquestes

(apt. 4), que, a més, es remeten en general a la legislació competent en

matèria d?ordenació territorial i urbanisme, considerem que no afecten les

competències de la Generalitat atribuïdes als articles 137.1 i 149.5 EAC.

62

Malgrat aquesta manca d?afectació a les competències de la Generalitat, cal

preguntar-se quin és el títol competencial que pot emparar les previsions

contingudes en els apartats 2 a 4 de l?article 15, ja que, com ha establert el

Tribunal Constitucional, l?Estat, igual que les comunitats autònomes,

requereix un títol competencial que justifiqui les seves actuacions (STC

118/1996, de 27 de juny, FJ 6, i 61/1997, FJ 12).

En aquest sentit, la disposició final setena indica en general que aquest

precepte s?empara en les competències estatals ex article 149.1.1 i .13 CE.

Cal valorar, doncs, si aquests títols donen cobertura als apartats 2 a 4 de

l?article 15. D?una banda, les previsions d?aquests apartats no tenen ni el

contingut econòmic ni la transcendència directa i significativa en l?economia

que podrien justificar que, segons la nostra doctrina consultiva i la del

Tribunal Constitucional exposades en el fonament jurídic segon, fossin

considerades com a bases de la planificació general de l?economia ex article

149.1.13 CE.

I, d?una altra banda, en la mesura que aquests apartats de l?article 15 fan

una apel·lació genèrica a determinades finalitats que han de cercar els

poders públics competents en matèria d?urbanisme i habitatge, en termes a

més tan generals i abstractes que no afecten, per ells mateixos, les posicions

jurídiques dels ciutadans, no es pot considerar tampoc, d?acord igualment

amb la doctrina indicada en el fonament jurídic segon, que puguin constituir

«condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en

l?exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals». Per

aquest motiu, i malgrat que es tracti de finalitats genèriques que fins i tot

poden resultar molt raonables, cal concloure que l?Estat no disposa de títol

competencial que els empari.

63

Consegüentment, per tot el que s?ha exposat, l?article 15, apartats 1.b i .d i

2, 3 i 4, de la Llei 12/2023 vulnera la competència de la Generalitat dels

articles 137.1 i 149.5 EAC i no troba empara en l?article 149.1.1 ni .13 CE.

Per la seva banda, l?article 15.1, lletres a, c i e, no és contrari a l?Estatut ni a

la Constitució.

B) Article 16. Habitatge protegit

L?article 16, dedicat a l?habitatge protegit, disposa que, «[s]in perjuicio de las

condiciones y requisitos establecidos por la legislación y normativa de ámbito

autonómico o municipal, que tendrán en todo caso carácter prevalente», es

regirà per una sèrie de principis, que la Llei enumera: la seva destinació

exclusiva a residència habitual i la seva ocupació durant els períodes mínims

que determini la normativa d?aplicació (art. 16.1.a); determinades condicions

generals dels procediments d?adjudicació (art. 16.1.b); determinats requisits

de les persones adjudicatàries, que no podran ser titulars del ple domini o

d?un dret real d?ús o gaudi de cap altre habitatge tret que esdevingui

inadequat per les seves circumstàncies personals o familiars o altres

circumstàncies objectives, ni superar el nivell d?ingressos màxim, en funció

de les característiques de la unitat de convivència, que estableixi la

normativa (art. 16.1.c); el sotmetiment dels habitatges protegits que es

promoguin sobre sòl destinat a l?habitatge de protecció pública a un règim de

protecció pública permanent que exclogui la desqualificació mentre es

mantingui la qualificació del sòl (art. 16.1.d), i el sotmetiment de la seva

venda o el seu lloguer a la prèvia autorització de la comunitat autònoma

mentre l?habitatge continuï subjecte al règim de protecció pública,

autorització que tan sols es podrà atorgar a favor de persones que

compleixin els requisits previstos en la normativa d?accés a l?habitatge

protegit quan es compleixin dues condicions: que es realitzi prioritàriament a

favor de demandants inscrits en els registres públics previstos en la

normativa autonòmica o local i que el preu de la venda o el lloguer no superi

64

el màxim establert, podent exercir l?administració competent, dins de

terminis determinats, els drets de tanteig i retracte que estableixi, en el seu

cas, la legislació autonòmica aplicable (art. 16.1.e).

El concepte d?habitatge protegit es troba definit a l?article 3.f de la Llei, que

no és objecte de dictamen, com l?habitatge sotmès a un règim especial per

destinar-lo a residència habitual de persones amb dificultats d?accés al

mercat de l?habitatge, tant en àmbits urbans i metropolitans com en el medi

rural. L?habitatge protegit inclou dues modalitats: l?habitatge social i

l?habitatge de preu limitat, les característiques de les quals es detallen en

aquest mateix apartat de l?article 3.

En relació amb aquest precepte, els peticionaris asseveren que és

competència exclusiva de les comunitats autònomes establir les condicions

bàsiques en matèria d?habitatge protegit «en virtut de l?article 7 de la Llei

18/2007 [?], mandat que també es desprèn de l?article 137 de l?Estatut

d?autonomia de Catalunya». I afegeixen que l?ús reiterat de fórmules com

«sin perjuicio de» no «satisfà ni respecta l?àmbit competencial autonòmic en

aquesta matèria. Ans al contrari, és un recurs que sembla més aviat orientat

a legitimar una regulació excessiva allà on el legislador estatal té títol

competencial, i una intromissió allà on no en té, específicament en les

determinacions del dret en qüestió, que corresponen en tot cas al legislador

autonòmic».

A l?efecte de valorar l?adequació d?aquest precepte a la distribució de

competències que deriva de la Constitució i de l?Estatut d?autonomia de

Catalunya, cal determinar, en primer lloc, el seu enquadrament

competencial. En aquest sentit, resulta clar que, pel seu contingut i la seva

finalitat, les seves previsions corresponen en general a la matèria

«habitatge», que l?Estatut situa sota la competència exclusiva de la

Generalitat (art. 137 EAC). L?establiment d?un règim d?habitatge protegit,

65

amb regles especials respecte de les que regeixen el mercat lliure de

l?habitatge, constitueix un dels elements fonamentals de la política pública

d?habitatge, i així s?ha reflectit en la legislació que el Parlament ha aprovat

en exercici de la competència reconeguda en l?article 137 EAC. En efecte, la

Llei 18/2007, en el seu títol V («De la política de protecció pública de

l?habitatge»), conté un capítol III, que s?intitula «Règim general de

l?habitatge amb protecció oficial» (art. 77 a 85); un capítol IV, amb la rúbrica

«Adjudicació i transmissió dels habitatges amb protecció oficial» (art. 86 a

104); un capítol V, titulat «Desnonament administratiu d?habitatges amb

protecció oficial» (art. 105 i 106), i un capítol VI, que es dedica a

l?«Administració d?habitatges amb protecció oficial» (art. 107), que regulen,

entre altres qüestions, la definició d?habitatge amb protecció oficial; el seu

règim jurídic comú; la vigència de la qualificació dels habitatges amb

protecció oficial; la promoció d?aquest tipus d?habitatges; els seus titulars;

les seves formes de transmissió i de cessió d?ús; els preus de venda i de

rendes màximes; l?obligació de sotmetre els actes i contractes de transmissió

i cessió a visat públic; el control públic de la transmissió i cessió d?aquests

habitatges, incloent-hi els drets d?adquisició i d?opció de l?Administració i el

deure de notificació de la decisió de transmetre; el registre de sol·licitants

d?habitatge amb protecció oficial, comprenent-hi els requisits que han de

complir els sol·licitants i les reclamacions; els procediments d?adjudicació

d?habitatges amb protecció oficial; el desnonament administratiu d?habitatges

amb protecció oficial, i, en darrer lloc, l?administració d?habitatges amb

protecció oficial. Igualment, la Llei 18/2007 conté un règim sancionador per

castigar les infraccions a la Llei, incloses específicament les relatives a

l?habitatge amb protecció oficial. Per tant, a través d?aquesta Llei, que ha

estat objecte de diverses modificacions des de la seva aprovació, la

Generalitat ha adoptat una normativa completa i detallada del règim especial

dels habitatges amb protecció oficial, en exercici pacífic de la competència

reconeguda en l?article 137 EAC.

66

L?article 16 de la Llei 12/2023, objecte d?aquest Dictamen, incideix

directament en aquesta matèria, establint que l?habitatge protegit es regirà

per determinats principis, que la Llei passa a enumerar. Cal, per tant,

examinar si l?Estat disposa de competència per regular aquesta matèria a

través de principis i, específicament, si resulta habilitat pels títols

competencials que li atribueixen l?article 149.1.1 i .13 CE, que són els que

indica la disposició final setena de la Llei com a fonament competencial

d?aquest precepte.

Això no obstant, amb caràcter previ a aquest examen, cal considerar la

naturalesa normativa que el mateix article 16 de la Llei confereix a aquests

principis. Perquè, en efecte, aquest precepte estableix que l?habitatge

protegit es regirà pels principis que després enumera, però indica que això

serà «[s]in perjuicio de las condiciones y requisitos establecidos por la

legislación y normativa de ámbito autonómico o municipal, que tendrán en

todo caso carácter prevalente». D?aquesta manera, la mateixa Llei disposa

que els principis que estableix en relació amb l?habitatge protegit cedeixen

davant de la normativa autonòmica, i fins i tot municipal, que seran les que

establiran les condicions i els requisits que s?aplicaran en aquesta matèria,

que tindran, es diu expressament, caràcter prevalent. Aquesta circumstància

és rellevant per valorar els principis que la Llei estableix en l?article 16, i

especialment si poden resultar emparats per la competència de l?Estat ex

article 149.1.1 o .13 CE.

En primer lloc, el fet que la mateixa Llei digui que aquests principis regiran

l?habitatge protegit «[s]in perjuicio de las condiciones y requisitos

establecidos por la legislación y normativa de ámbito autonómico o

municipal», que, a més, «tendrán en todo caso carácter prevalente», porta a

la conclusió que els principis establerts a l?article 16 de la Llei només es

podran aplicar en defecte de legislació autonòmica ?o normativa municipal?

i, en tot cas, sempre que no estiguin en contradicció amb aquesta legislació

67

i/o normativa. Per tant, i malgrat que no es formuli en aquests termes, són

principis destinats a tenir un paper merament supletori de la legislació de les

comunitats, amb independència que aquesta s?hagi dictat abans o després de

la Llei 12/2023. En aquest sentit, és clara la doctrina del Tribunal

Constitucional, que no admet que l?Estat pugui dictar normes amb pretensió

merament supletòria de la legislació de les comunitats autònomes en àmbits

de competència autonòmica, i això tant si es tracta de regular determinades

matèries que no hagin estat encara objecte de normació per part de les

comunitats com si es tracta, en un sentit tècnic més estricte de la

supletorietat com a regla d?interpretació, de normes destinades a integrar

l?ordenament autonòmic (per totes, STC 147/1991, de 4 de juliol, FJ 7;

118/1996, FJ 6 i 7; 61/1997, FJ 12; 53/2017, d?11 de maig, FJ 18). Així

doncs, l?Estat no pot dictar uns principis, en una matèria que correspon a la

competència exclusiva de la Generalitat ?sens perjudici, com s?ha vingut

dient, de la possible incidència de títols competencials estatals?, que

estiguin destinats a convertir-se en merament supletoris de la legislació de

les comunitats, sigui per cobrir possibles absències de legislació o per

integrar la normativa autonòmica ja existent.

I en segon lloc, el fet que el mateix article 16.1 de la Llei estableixi que la

legislació autonòmica ?i la normativa municipal? tindran caràcter prevalent

respecte dels principis que el mateix precepte conté en matèria d?habitatge

protegit fa que resulti intrínsecament contradictori amb la seva eventual

caracterització com a «condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots

els espanyols en l?exercici dels drets i en el compliment dels deures

constitucionals» (art. 149.1.1 CE) o fins i tot com a «[b]ases i coordinació de

la planificació general de l?activitat econòmica» (art. 149.1.13 CE), que pot

establir l?Estat en exercici de les dues competències que podrien emparar

una intervenció en aquesta matèria, com indica la mateixa disposició final

setena de la Llei. En efecte, no té sentit considerar que uns principis que

poden cedir sense més a la legislació autonòmica puguin tenir el caràcter de

68

«condicions bàsiques per garantir la igualtat» en l?exercici de drets, o de

«bases» de la planificació general de l?economia. Es tracta, en tot cas, de

principis que, a banda de tenir de fet una aplicació supletòria, com ja s?ha

dit, poden ser desconeguts i fins i tot contradits per la legislació de les

comunitats, ja que s?estableix explícitament que aquesta tindrà caràcter

preferent. Resulta clar, doncs, que aquests principis, amb independència del

seu contingut, no són en realitat «condicions bàsiques» ex article 149.1.1 CE

ni «bases» ex article 149.1.13 CE, i que és la Llei mateixa qui els nega

aquest caràcter.

Aquesta doble consideració fa que s?hagi de concloure que l?apartat 1 de

l?article 16 de la Llei regula una matèria pròpia de l?habitatge que correspon

a la competència exclusiva que l?article 137.1 EAC atribueix a la Generalitat, i

que no està emparat per les competències estatals ex article 149.1.1 CE i .13

CE.

Respecte de l?apartat 2 de l?article 16, en la mesura que fa una remissió

genèrica a la possibilitat que les administracions competents podran «arbitrar

los mecanismos necesarios» per assolir les condicions fixades a l?apartat

anterior, «pudiendo articularse a través de protocolos y convenios específicos

con notarios y registradores de la propiedad», cal indicar que es tracta d?una

previsió merament instrumental i facultativa respecte de les previsions

realitzades en l?apartat primer del mateix precepte, la sort de la qual,

malgrat que pugui presentar un efecte habilitador genèric, d?altra banda

innecessari perquè la competència substantiva correspon ja a la Generalitat,

queda vinculada a aquestes previsions de l?apartat 1.

En conseqüència, per tot el que s?ha exposat, l?article 16 de la Llei 12/2023

vulnera la competència de la Generalitat de l?article 137.1 EAC i no troba

empara en l?article 149.1.1 ni .13 CE.

69

C) Article 17. Habitatge assequible incentivat

L?article 17 conté la regulació de l?habitatge assequible incentivat, definit

prèviament a l?article 3.g de la Llei com aquell de titularitat privada al titular

del qual l?Administració competent atorga beneficis de caràcter urbanístic,

fiscal o de qualsevol altre tipus, a canvi de destinar-lo a residència habitual,

en règim de lloguer o de qualsevol altra fórmula de tinença temporal, de

persones amb un nivell d?ingressos que no els permeti accedir a un habitatge

a preu de mercat. Els beneficis públics que s?assignin a aquests habitatges

estaran vinculats a les limitacions d?ús, temporals i de preus màxims que

determini l?administració competent.

El preàmbul de la norma destaca aquesta categoria com un «novedoso

concepto que se suma a la vivienda protegida como mecanismo efectivo para

incrementar la oferta de vivienda a precios asequibles [?]. De esta forma, se

busca la implicación de todos los agentes públicos, privados y tercer sector

en la búsqueda de soluciones de los problemas de oferta de vivienda y la

orientación a tal fin del parque de vivienda existente» (apt. III).

El precepte ara examinat disposa que els poders públics, en l?àmbit de les

seves competències respectives, podran impulsar l?existència d?aquest tipus

d?habitatges, que estaran subjectes, «con carácter orientativo y sin perjuicio

de lo que establezcan al respecto las administraciones competentes», a les

regles previstes en el seu primer apartat.

Aquests habitatges podran ser de nova promoció o tractar-se d?habitatges

existents sempre que compleixin els requisits legalment establerts que

n?assegurin l?adequació i la qualitat, contribuint a afavorir la cohesió social

(art. 17.2). En zones rurals despoblades, l?habitatge assequible incentivat

podrà acompanyar el desenvolupament d?estratègies de dinamització social i

econòmica i de creació d?ocupació i activitat (art. 17.3).

70

Finalment, els instruments d?ordenació urbanística podran promoure la

«puesta en el mercado de viviendas en régimen de alquiler durante períodos

de tiempo determinados y a precios asequibles permitiendo incrementos de

edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a

un edificio de viviendas» (art. 17.4).

L?escrit complementari de la petició de dictamen reitera, sobre aquest

precepte legal, que és competència exclusiva de les comunitats autònomes

establir les polítiques d?habitatge i que el model d?habitatges que es defineix

a la Llei objecte de dictamen no té cobertura competencial en el marc

estatal.

La primera qüestió que s?ha de tractar en l?examen d?aquest precepte és,

com sempre, el seu enquadrament competencial. En aquest sentit, i com

succeïa en l?article anterior, no hi ha dubte que les seves previsions s?han

d?incloure en la matèria relativa a l?habitatge, respecte de la qual l?Estatut

estableix una competència exclusiva de la Generalitat (art. 137). L?article 17

de la Llei, en efecte, estableix una nova categoria d?habitatge protegit,

l?habitatge assequible incentivat, en col·laboració amb els propietaris privats,

de tal manera que, com ja passava amb l?article 16 de la Llei, aquesta

disposició es projecta sobre un dels elements nuclears de la política

d?habitatge. Cal, per tant, examinar si l?Estat disposa d?una habilitació

competencial que li permeti incidir en aquesta competència exclusiva de la

Generalitat, amb el contingut, el caràcter i la intensitat de l?article 17 de la

Llei, habilitació competencial que la mateixa Llei diu que es justifica en els

títols que la Constitució reserva a l?Estat en els articles 149.1.1 i 149.1.13

CE.

Com passava també amb l?article 16 de la Llei, l?article 17 presenta unes

característiques generals que obliguen en primer lloc a fer un examen del

71

seu caràcter normatiu, amb independència del seu contingut concret. En

efecte, l?article 17 crea una figura nova d?habitatge protegit, que «los

poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán

impulsar» i que estarà subjecte a determinades regles, que el mateix

precepte determina, «con carácter orientativo y sin perjuicio de lo que

establezcan al respecto las administraciones competentes». D?aquesta

manera, la creació i el funcionament posterior d?aquest nou règim de

protecció d?habitatges està caracteritzat per tres notes bàsiques: (i) té

caràcter facultatiu: les administracions competents «podrán impulsar»

aquest nou tipus d?habitatges protegits; (ii) el seu règim té caràcter

orientatiu: les regles que regeixen aquest nou tipus d?habitatge es preveuen

«con carácter orientativo», de manera que, en sentit estricte, no vinculen les

administracions que decideixin recollir aquest nou tipus d?habitatge en la

seva legislació, de tal forma que podran establir regles diferents, i (iii) les

seves regles es preveuen «sin perjuicio de lo que establezcan al respecto las

administraciones competentes», de manera que, a través d?aquesta clàusula

de salvaguarda, es reconeix explícitament que no queden excloses les

normes autonòmiques en la matèria, sinó que aquestes, com a mínim,

podran coexistir amb les regles previstes a l?article 17, sense que quedi clar

en la Llei si podran ser merament complementàries, si s?hauran de

compatibilitzar o, fins i tot, si podran ser diferents i d?aplicació preferent. La

clàusula de salvaguarda introduïda a l?article 17 estableix una coexistència

del règim que preveu amb les normes que estableixin les administracions

competents que pot ser no pacífica i originar problemes importants als

operadors jurídics a l?hora d?interpretar i aplicar el règim normatiu d?aquesta

nova modalitat de protecció de l?habitatge.

No obstant això, a banda dels possibles problemes d?interpretació i

d?aplicació que generi el règim previst a l?article 17 de la Llei, és clar que,

com succeïa en el cas de l?article 16, les regles (allà «principios») que conté

no poden ser considerades com a «condicions bàsiques» per garantir la

72

igualtat en l?exercici dels drets, de l?article 149.1.1 CE, ni tampoc com a

«bases» de la planificació general de l?economia, de l?article 149.1.13 CE. El

seu caràcter facultatiu i merament orientatiu es contradiu amb la naturalesa

jurídica que cal predicar de les «condicions bàsiques» i de les «bases» que

pot aprovar l?Estat, i s?assemblen més a una regulació material opcional

d?una figura nova d?habitatge protegit i/o incentivat, per a l?establiment de la

qual l?Estat no disposa de competència. Tampoc en disposaria en el cas que

es pugui considerar que la regulació continguda en l?article 17 tingui un

caràcter habilitador, entenent que l?Estat permeti determinades actuacions

de les comunitats autònomes que, en cas contrari, no puguin realitzar,

perquè correspon a l?Estat la competència per a la seva decisió. No hi ha res

al règim de l?habitatge assequible incentivat, tal com és definit a l?article 3.g

de la Llei i regulat a l?article 17, que la Generalitat no pugui fer, en exercici

de les seves competències en matèria d?habitatge.

Per aquests motius, s?ha de concloure que l?article 17 conté una regulació en

matèria d?habitatge que envaeix la competència de la Generalitat ex article

137.1 EAC i que no està habilitada per l?article 149.1.1 ni .13 CE.

D) Article 18. Declaració de zones de mercat residencial tens

El títol II prossegueix amb la declaració de zones de mercat residencial tens

(art. 18), que podran realitzar les administracions competents en matèria

d?habitatge, d?acord amb els criteris i els procediments establerts en la seva

normativa reguladora i l?àmbit de competències, a l?efecte que les actuacions

públiques orientin la matèria en aquells àmbits territorials en què existeixi un

«especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en

condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado, de

acuerdo con las diferentes necesidades territoriales» (art. 18.1).

73

Això no obstant, «a los efectos de la aplicación de las medidas específicas

contempladas en esta ley», aquesta declaració haurà de seguir unes regles

procedimentals que es detallen en els apartats 2, 3 i 4 de l?article. Entre

aquestes, es preveu l?obligatorietat de seguir un procediment preparatori

adreçat a l?obtenció d?informació sobre la situació del mercat residencial de la

zona (art. 18.2.a); la realització d?un tràmit d?informació pública (art.

18.2.b), i la motivació de la resolució que posi fi al procediment de

delimitació de la zona de mercat residencial tens (art. 18.2.c). La declaració

es mantindrà vigent durant tres anys, amb possibilitat de pròrroga anual

seguint el mateix procediment quan es compleixin determinades condicions

(art. 18.2.d).

La declaració requereix, així mateix, l?elaboració d?una memòria en els

termes previstos en l?apartat 3 del precepte, i la redacció d?un pla específic

que proposarà les mesures necessàries per corregir els desequilibris

identificats i el calendari de desenvolupament (art. 18.4).

Addicionalment als requisits procedimentals anteriors, el precepte disposa,

en el seu apartat 5, que el ministeri competent en matèria d?habitatge, en el

marc de l?exercici de les competències estatals, podrà desenvolupar d?acord

amb l?administració territorial competent un programa específic per a les

zones de mercat residencial tens que modificarà o s?adjuntarà al pla estatal

d?habitatge vigent i habilitarà l?Estat per promoure fórmules de col·laboració

amb les administracions competents i amb el sector privat per estimular

l?oferta d?habitatge assequible en aquest àmbit; per dissenyar i adoptar

mesures de finançament específiques en aquest àmbit territorial que puguin

afavorir la contenció o reducció dels preus de lloguer o venda, i per establir

mesures o ajuts públics específics addicionals dins del pla estatal d?habitatge.

Aquest programa específic podrà implicar l?adopció de mesures en el si de la

Comissió de Coordinació Financera d?Actuacions Immobiliàries i Patrimonials

per afavorir l?augment de l?oferta d?habitatge social i assequible incentivat,

74

de conformitat amb la disposició addicional segona de la Llei (art. 18.6),

precepte, aquest, d?aplicació exclusiva a l?Administració general de l?Estat

(disp. final setena, apt. 3 in fine).

La dita Comissió està prevista a la Llei 33/2003, de 3 de novembre, del

patrimoni de les administracions públiques, que la defineix com l?òrgan

col·legiat interministerial d?assistència al ministre d?Hisenda i Administracions

Públiques en la coordinació de la gestió dels edificis administratius,

l?aprovació de directrius i l?adopció de millores per a un ús més eficient i

racional d?aquests. El Ple de la Comissió està integrat, exclusivament, per

òrgans superiors i directius de l?Administració general de l?Estat (art. 158).

En relació amb l?article 18, els diputats sol·licitants del nostre dictamen

al·leguen que és competència exclusiva de les comunitats autònomes,

d?acord amb l?article 137 EAC en el cas de Catalunya, establir les polítiques

d?habitatge, de les quals forma part la definició de zones tenses. Destaquen,

així mateix, que la Sentència del Tribunal Constitucional sobre la Llei

11/2020 «no ha considerat inconstitucional aquesta definició i declaració, per

la qual cosa en tot cas hauria de tenir un caràcter subsidiari».

Per tal de valorar l?adequació d?aquest precepte a la distribució de

competències que deriva de la CE i de l?EAC, cal distingir, d?entrada, entre els

dos tipus o modalitats de la figura de les «zones de mercat residencial tens»

(zones tenses, per motius de brevetat, en l?examen d?aquest precepte) que

estableix. En efecte, l?apartat primer de l?article 18 preveu la possibilitat que

les administracions competents en matèria d?habitatge declarin zones tenses,

d?acord amb els criteris i procediments establerts en la seva normativa, i per

generar efectes en l?àmbit de les seves competències. Aquesta figura, així, es

caracteritza pel seu caràcter merament facultatiu i la remissió íntegra a la

normativa pròpia de les comunitats per determinar les condicions i els

procediments per a la seva aprovació. A més, el mateix article 18.1 precisa

75

que els efectes que pugui desplegar aquesta declaració en la zona afectada

se circumscriuen a l?àmbit competencial de l?Administració que l?ha aprovada.

Tot això fa que aquesta figura resulti completament innòcua pel que fa a la

competència de la Generalitat en matèria d?habitatge. És clar que, segons

aquest mateix precepte, es manté plenament la normativa que hagi adoptat

la Generalitat i la resta d?administracions competents i no hi ha cap obstacle

respecte de la que, en aquest àmbit, pugui adoptar en el futur.

En aquest sentit, s?ha de recordar que la Llei 11/2020 estableix en el seus

articles 2 a 5 el règim de la declaració d?àrees amb mercat d?habitatge tens, i

determina els requisits, el procediment i el contingut d?aquesta declaració,

que, inicialment, entre altres efectes, servia per delimitar les zones on

s?aplicaven les mesures de contenció i de moderació de les rendes en els

contractes de lloguer que establia la mateixa Llei 11/2020. Aquesta limitació

de les rendes de lloguer va ser declarada inconstitucional i nul·la per la STC

37/2022 per motius competencials, en considerar que era contrària a les

bases de les obligacions contractuals fixades per l?Estat, en virtut de la seva

competència ex article 149.1.8 CE, que establien un principi de llibertat de

rendes. En conseqüència, va quedar anul·lat el règim de control de rendes de

lloguer que establia la Llei catalana 11/2020, però no en canvi la figura en si

de les àrees amb mercat d?habitatge tens, que seguia vigent i podia generar

efectes dins de l?àmbit de les competències de la Generalitat i de les

administracions locals. Així, la primera modalitat de les zones tenses que

preveu l?apartat 1 de l?article 18 té un caràcter merament declaratiu i

potestatiu i constitueix una previsió genèrica que no incideix ni altera en res

la competència de la Generalitat en matèria d?habitatge.

Això no obstant, cal preguntar-se sobre la competència de l?Estat per establir

aquesta norma. No té cap incidència en la competència de la Generalitat, i no

té tampoc caràcter habilitador ?com succeeix amb la declaració de zones

tenses que preveu l?apartat 2 del mateix article 18, com es veurà?, però el

76

fet que resulti innòcua per a les competències de la Generalitat, i que fins i

tot es pugui plantejar el sentit d?incloure-la a la Llei, no suposa que l?Estat

estigui habilitat per adoptar-la. Essent una norma que clarament se situa en

la matèria relativa a l?habitatge i, per tant, en la competència exclusiva de la

Generalitat ex article 137 EAC, l?Estat només hi pot intervenir a través dels

seus títols competencials propis, i, en aquest cas, la mateixa Llei ho justifica

en les facultats estatals derivades dels articles 149.1.1 i 149.1.13 CE (disp.

final setena). És clar, però, que la previsió normativa de l?article 18.1 ?

mancada a més de qualsevol efecte vinculant o obligatori?, en vista de la

mateixa doctrina del Tribunal Constitucional sobre aquests títols

competencials, ja indicada en el fonament jurídic segon d?aquest Dictamen,

no es pot considerar com a condició bàsica per garantir la igualtat en

l?exercici dels drets o el compliment dels deures constitucionals, ni tampoc

com una «base» de la planificació general de l?economia, per més

àmpliament que s?interpretin aquests conceptes. En conseqüència, cal

concloure que l?apartat 1 de l?article 18 és una norma en matèria d?habitatge

que l?Estat no pot adoptar en virtut de les seves competències ex article

149.1.1 i 149.1.13 CE.

L?apartat 2 de l?article 18 conté una segona modalitat de declaració de zones

tenses, que es vincula explícitament «a los efectos de la aplicación de las

medidas específicas contempladas en esta ley». Entre aquests efectes,

destaca l?obligació de col·laborar amb les administracions públiques que

s?estableix respecte dels grans tenidors d?habitatge en les zones tenses (art.

19) i, sobretot, el règim de pròrroga dels contractes d?arrendament i de

moderació i control de rendes de lloguer que s?estableix en la disposició final

primera, que modifica la LAU en aquests aspectes cabdals del sistema de

lloguer d?habitatges. Així, la configuració que fa l?article 18.2 de les zones de

mercat residencial tens constitueix el pressupòsit per a l?aplicació de les

mesures extraordinàries en matèria d?arrendaments d?habitatge que

77

estableix la mateixa Llei, que s?estableix com una condició per a l?aplicació de

les dites mesures.

Per tant, la valoració que es faci de la previsió de zones tenses en la Llei, en

aquesta segona modalitat, dependrà, en primer lloc, de la que, al seu torn,

es faci dels efectes que s?hi vinculen. I, aclarida aquesta qüestió, cal valorar

després l?abast i la intensitat de les previsions concretes que fa l?article 18.2

respecte d?aquesta figura de zones tenses.

Respecte de la primera qüestió, cal recordar que els peticionaris d?aquest

dictamen no qüestionen la disposició final primera des d?un punt de vista

competencial. Malgrat això, és necessari palesar, com direm en el proper

fonament jurídic, que la modificació de la LAU que realitza la Llei (disp. final

primera) en matèria de pròrroga dels contractes d?arrendament i, sobretot,

de rendes de lloguer, s?ha d?inscriure en la competència de l?Estat ex article

149.1.8 CE per determinar les bases de les obligacions contractuals, com ha

indicat de manera específica la STC 37/2022, citada. Precisament, com s?ha

dit, l?aprovació per part del legislador català d?una normativa que resultava

contrària a les bases existents en aquesta matèria va ser el motiu de la

declaració d?inconstitucionalitat que va realitzar el Tribunal Constitucional en

aquesta mateixa Sentència. Amb la modificació de les bases de les

obligacions contractuals relatives als contractes d?arrendament d?habitatges,

per permetre el control de rendes i un règim especial de pròrroga en

determinats supòsits (quan, entre altres condicions, l?habitatge se situï en

una zona declarada de mercat residencial tens), resulta possible, des d?un

punt de vista competencial i sens perjudici de la seva valoració substantiva a

partir dels drets constitucionals en joc, aplicar als contractes de lloguer

aquestes noves regles relatives a les pròrrogues i el control de les rendes. De

fet, es pot considerar que la nova base en aquesta matèria consisteix a

aplicar un règim específic de pròrroga dels contractes d?arrendaments i de

contenció de rendes, però no amb caràcter general sinó només en

78

determinats àmbits territorials, qualificats com a zones de mercat residencial

tens.

Per tant, en la mesura que el nou règim de pròrroga i de rendes dels

contractes de lloguer d?habitatge ?la competència sobre el qual correspon a

l?Estat ex article 149.1.8 CE? es condiciona a la declaració prèvia d?una zona

de mercat residencial tens, aquesta figura queda vinculada instrumentalment

a aquest règim, de tal manera que correspon a l?Estat la competència per

regular-la, tenint en compte les competències de les altres administracions

que conflueixen en aquest àmbit. Igualment, cal dir el mateix respecte de

l?obligació de col·laboració dels grans tenidors d?habitatge establerta a

l?article 19 de la Llei, que se circumscriu a les zones tenses. En la mesura

que aquesta obligació, com a càrrega del dret de propietat, se sustenta

competencialment en l?article 149.1.1 CE, com es veurà en el moment

d?analitzar aquest precepte, la condició de declaració prèvia de la zona tensa,

com a pressupòsit per aplicar aquesta obligació, segueix el règim

competencial principal.

D?altra banda, en relació amb l?abast i la intensitat de la regulació prevista,

cal observar que la facultat per declarar una zona de mercat residencial tens

es reconeix explícitament a favor de «la Administración competente» i que

les regles de procediment que es preveuen tenen caràcter general i es

projecten sobre aspectes bàsics del procediment a seguir per aquesta

Administració (existència d?un procediment preparatori i elaboració d?una

memòria ?prevista a l?apartat 3?, realització d?un tràmit d?informació

pública, resolució motivada i vigència de la declaració). D?aquesta manera,

les «Administraciones competentes» disposen no sols de la capacitat per

decidir la declaració de zona tensa, sinó també per definir el procediment que

creguin més adequat, respectant els requisits generals establerts per la Llei.

Així, cal concloure que aquestes previsions es justifiquen en la competència

de l?Estat sobre bases del règim jurídic de les administracions (149.1.18 CE) i

79

sobre legislació civil ?bases de les obligacions contractuals? (art. 149.1.8

CE) i que no vulneren la competència de la Generalitat en matèria

d?habitatge (art. 137.1 EAC) ni les seves facultats d?organització (art. 150

EAC). A les mateixes conclusions anteriors hem d?arribar pel que fa a

l?apartat 3, que fixa l?elaboració de la memòria i que, com hem dit, és un

més dels requeriments que formen part del procediment a seguir per

l?Administració en la declaració de mercat residencial tens previst a l?apartat

2 del precepte.

D?aquesta conclusió general s?ha d?excloure l?apartat 4 de l?article 18, que

estableix que la declaració d?una zona de mercat residencial tens segons

aquest procediment ?entenent que es refereix a la modalitat prevista a

l?apartat 2? comportarà la redacció, per part de l?Administració competent,

d?un pla específic de mesures necessàries per corregir els desequilibris

evidenciats i un calendari per a la seva aprovació.

Cal recordar que la declaració d?una zona tensa, en la modalitat establerta a

l?apartat 2 de l?article 18, ho és a «los efectos de la aplicación de las medidas

específicas contempladas en esta Ley», de tal manera que la valoració

competencial de l?apartat 4 de l?article 18, atès el seu caràcter instrumental,

s?ha de fer, en primer lloc, en funció de quines siguin aquestes mesures, cosa

que es fa de manera concreta al llarg del Dictamen, en tractar els diversos

preceptes qüestionats de la Llei.

Però també cal fer una valoració del mandat en si que es dirigeix a les

administracions competents, per aprovar un «plan específico» i «un

calendario de desarrollo». L?apartat 4 de l?article 18, efectivament, conté un

mandat concret dirigit a les administracions competents, entre les quals

figura, clarament, la Generalitat, per actuar d?una determinada manera

(aprovar un pla específic i un calendari de desenvolupament) que, malgrat

que pugui ser una conseqüència natural de la declaració d?una zona tensa on

80

calgui aplicar les mesures previstes a la Llei que l?Estat ha establert en

exercici de les seves competències, exclou altres formes i estratègies

d?actuació per part de les administracions competents (com l?aprovació de

plans generals o multisectorials ?no «específics»?, i amb previsions

d?aplicació i de desenvolupament que també poden ser diverses) i s?ingereix

en les facultats organitzatives i executives de la Generalitat, sense que

aquesta determinada manera d?actuar que s?imposa sigui necessària per

salvaguardar les condicions bàsiques per assolir la igualtat en l?exercici de

drets, ni, per tant, es pugui emparar en la competència de l?Estat ex article

149.1.1 CE.

Tampoc es pot considerar que aquest concret mandat d?actuació a les

administracions competents tingui el caràcter econòmic i la incidència directa

i transcendent en l?economia que justificaria el seu emparament sota el títol

estatal ex article 149.1.13 CE, ni que sigui una condició necessària per a

l?aplicació de les mesures previstes a la Llei que es poden sustentar en altres

títols competencials (com l?art. 149.1.6 i .8 CE), ja que, en cas que aquestes

mesures requereixin una intervenció administrativa ?més enllà de la

declaració de zona tensa que en constitueix el pressupòsit, com ja s?ha vist?,

no és necessari, per a la seva efectivitat, que es produeixi a través de la

fórmula concreta que estableix aquest mandat.

Finalment, quant als apartats 5 i 6, no ens detindrem en la seva anàlisi, atès

que contenen prescripcions adreçades exclusivament a organismes de l?Estat,

per la qual cosa no ofereixen dubtes de vulneració competencial.

En síntesi, en relació amb l?article 18, cal concloure, d?acord amb el que s?ha

exposat, (i) que l?apartat 1 de l?article 18 no es justifica en les competències

estatals ex article 149.1.1 i .13 CE; (ii) que els apartats 2 i 3 de l?article 18,

pel seu caràcter instrumental respecte de les previsions contingudes a

l?article 19 i la disposició final primera, es justifiquen en els títols

81

competencials estatals en què se sustenten aquestes disposicions (149.1.1 i

.8 CE) i en la competència estatal per determinar les bases del règim jurídic

de les administracions públiques (149.1.18 CE), i (iii) que l?apartat 4 de

l?article 18 no es justifica en les competències estatals ex article 149.1.1 i .13

CE ni en aquelles sectorials que habiliten la regulació estatal de les zones de

mercat residencial tens.

Per tot el que s?ha exposat, els apartats 1 i 4 de l?article 18 de la Llei

12/2023 vulneren les competències de la Generalitat de l?article 137.1 EAC i

no troben empara en l?article 149.1.1 ni .13 CE. Per la seva banda, els

apartats 2, 3, 5 i 6 de l?article mencionat no són contraris a l?Estatut ni a la

Constitució.

E) Article 19. Col·laboració i subministrament d?informació dels grans

tenidors en zones de mercat residencial tens

A l?últim, l?article 19 regula el deure de col·laboració i de subministrament

d?informació dels grans tenidors en zones de mercat residencial tens.

Als efectes de la Llei, es defineix un «gran tenedor» com la persona física o

jurídica que sigui titular de més de deu immobles urbans d?ús residencial o

d?una superfície construïda de més de 1.500?m2 d?ús residencial, amb exclusió

de garatges i trasters. Aquesta definició es podrà particularitzar en la

declaració d?entorns de mercat residencial tens fins a aquells titulars de cinc

o més immobles urbans d?ús residencial ubicats en aquest àmbit, quan així

sigui motivat per la comunitat autònoma en la memòria justificativa

corresponent (art. 3.k, precepte que, recordem, no ha estat qüestionat pels

peticionaris).

Els grans tenidors d?habitatge estan obligats a col·laborar amb les

administracions públiques competents en matèria d?habitatge, les quals

82

podran exigir-los el compliment d?aquesta obligació i el subministrament

d?informació sobre l?ús i la destinació dels habitatges de la seva titularitat

que es trobin en zones de mercat residencial tens declarades segons el

procediment previst a l?anterior article 18.2 (art. 19.1).

En la memòria que ha d?acompanyar la proposta de declaració de zona de

mercat residencial tens (art. 18.3), s?han de definir els criteris per a la

consideració de gran tenidor d?habitatge en la zona, «en función de su

potencial influencia, por el volumen de inmuebles de uso residencial de su

titularidad en el mercado de alquiler de dicha zona, que, sobre la base de la

definición de gran tenedor recogida en el artículo 3 de esta ley, podrá

incorporar criterios adicionales acordes a la realidad y características de la

zona o atendiendo a la normativa específica de la Administración competente

en materia de vivienda» (art. 19.2).

La informació mínima que els grans tenidors hauran de subministrar a

requeriment de les administracions competents en matèria d?habitatge està

recollida en l?article 19.3, la qual s?haurà de referir a l?any natural anterior i

comunicar en un termini màxim de tres mesos des del requeriment.

Addicionalment, el precepte afegeix que les administracions podran establir

fórmules de col·laboració amb els propietaris per afavorir l?increment de

l?oferta de lloguer assequible a la zona (art. 19.4).

A parer dels sol·licitants, establir les condicions bàsiques en matèria

d?habitatge és competència exclusiva de les comunitats autònomes, i la

col·laboració i el subministrament d?informació forma part del contingut que

aquelles han de desenvolupar. I afegeixen que «és la Generalitat de

Catalunya a través de l?Agència d?Habitatge qui recull les dades que

considera adients per tal de poder donar resposta a les polítiques d?habitatge

en funció del territori».

83

Certament, correspon a la Generalitat, en virtut de l?article 137 EAC,

planificar, ordenar, gestionar, inspeccionar i controlar l?habitatge d?acord amb

les necessitats socials i d?equilibri territorial (apt. 1.a), perquè també és

l?administració competent per elaborar i executar les prioritats i els objectius

de les polítiques públiques en matèria d?habitatge (apt. 1.b). Però l?article 19

qüestionat no interfereix en aquests títols, car la regulació nuclear que

introdueix és la d?un deure per als grans tenidors d?habitatge de col·laboració

amb l?administració pública competent, ensems que una obligació de

subministrar informació sobre l?ús i destinació dels habitatges de llur

titularitat que es trobin en les zones de mercat residencial tens (apt. 1).

Obligació que es concreta en l?apartat 3 i que, en l?apartat 4, es formula com

a possibilitat d?establir fórmules de col·laboració entre grans tenidors i

administracions públiques competents per tal d?afavorir l?increment de

l?oferta de lloguer assequible que es trobi en les esmentades zones.

De fet, per tant, aquesta regulació introdueix obligacions per a persones

concretes ?grans tenidors d?habitatge? i no per a les administracions

competents. Obligacions que connecten amb el dret de propietat reconegut

en l?article 33 CE i els deures derivats de la seva funció social i que es poden

establir des de la competència estatal prevista en l?article 149.1.1 quan es

refereix a la regulació de les condicions bàsiques per garantir el compliment

de deures constitucionals.

I la funció social de la propietat és la que justifica les obligacions i els deures

que la llei pot imposar als titulars dels habitatges, que en si mateixos no

hauran de ser considerades com a restriccions al dret sinó, per contra,

integrades en el seu contingut, sempre que responguin de forma raonable i

proporcionada a l?esmentada funció social (DCGE 2/2020, FJ 2.2).

84

En el supòsit que ens ocupa, la norma estatal imposa al propietari que

compleix unes determinades condicions (possessió d?un nombre elevat

d?immobles) i que actua en unes zones determinades d?especial vulnerabilitat

(zones de mercat residencial tens) la càrrega de col·laboració i d?informació a

les administracions ateses les especials característiques de l?entorn on actuen

«en los que debe evitarse prácticas de retención y desocupación indebidas,

que podrían tener efectos muy negativos en el mercado residencial a nivel

local». (apt. III preàmbul). Entenem que per les característiques exposades,

les obligacions de col·laboració i d?informació que s?imposen tenen un

caràcter raonable i no afecten les facultats essencials del contingut del dret

de propietat.

D?altra banda, pel que fa a l?abast del precepte, que se centra en la tipologia

d?informació a aportar i el contingut mínim de la memòria, considerem que

no excedeix d?una regulació de les condicions bàsiques derivades del deure, i

la regulació deixa marge suficient a les administracions competents, entre

elles la Generalitat, per establir, desenvolupar i complementar, si ho

considera convenient, el seu règim jurídic.

Per les raons exposades, cal concloure, doncs, que l?article 19 no vulnera les

competències de la Generalitat ex article 137.1 EAC i troba empara en

l?article 149.1.1 CE.

4. Els següents preceptes de la Llei sobre els quals els diputats projecten els

seus dubtes de constitucionalitat i estatutarietat són els articles 27 a 29, que

configuren el títol III, el qual estableix el règim jurídic «bàsic» dels parcs

públics d?habitatge, que, en paraules del legislador, és «una de las apuestas

más significativas de esta Ley» (apt. III preàmbul).

En el context d?insuficiència dels parcs públics d?habitatge a Espanya, la Llei

aposta perquè aquests es nodreixin «del desarrollo urbanístico y edificatorio

85

de suelos de titularidad pública, para lo que pueden contar con fórmulas de

colaboración público-privada. Pero también integrarán el parque público las

viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en ejercicio

de los derechos de tanteo y retracto, en casos de ejecución hipotecaria o

dación en pago de vivienda habitual de colectivos en situación de

vulnerabilidad o en exclusión social o cualquier otra vivienda social adquirida

por las Administraciones públicas con competencias en materia de vivienda,

o cedida a las mismas, que sea susceptible de destinarse a los fines del

parque público de vivienda». D?aquesta manera, la Llei pretén evitar que es

repeteixin les alienacions del parc públic d?habitatge que qualifica

d?indegudes i estableix un patrimoni separat en el qual els ingressos

obtinguts hauran de destinar-se sempre a la creació, ampliació, rehabilitació

o millora dels parcs públics d?habitatge (apt. III preàmbul).

L?escrit complementari de la sol·licitud dirigeix el mateix retret de naturalesa

competencial a tots tres preceptes, en el sentit que és competència exclusiva

de les comunitats autònomes, d?acord amb els articles 148.1.3 CE i 137 EAC

en el cas de Catalunya, establir les condicions, els criteris i el destí dels parcs

públics d?habitatge, de manera que l?Estat envaeix en aquests preceptes les

competències autonòmiques en la mesura que no té competència que li

permeti establir aquests criteris «bàsics».

A) Article 27. Concepte, finalitat i finançament

En primer lloc, l?article 27 defineix el concepte de parc públic d?habitatge, la

seva finalitat, el seu contingut i el finançament. Més concretament, disposa

que els parcs públics d?habitatge, regulats per la legislació autonòmica en

matèria d?habitatge, urbanisme i ordenació del territori:

«podrán estar integrados al menos por: a) [l]as viviendas dotacionales

públicas; b) [l]as viviendas sociales y protegidas construidas sobre suelo de

86

titularidad pública, así como las que lo hayan sido en ejercicio del derecho de

superficie, usufructo o cesión de uso y para alquiler con opción a compra,

durante el tiempo en el que no se active la correspondiente opción; c) [l]as

viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en ejercicio de

los derechos de tanteo y retracto, de conformidad con lo que disponga la

legislación aplicable y las adquiridas a través de esos mismos derechos, en

casos de ejecución hipotecaria o dación en pago de vivienda habitual de

colectivos en situación de vulnerabilidad o en exclusión social, tal y como

prevé la legislación autonómica; d) [l]as viviendas sociales adquiridas por las

Administraciones Públicas en actuaciones de regeneración o de renovación

urbanas, incluyendo las integradas en complejos inmobiliarios, tanto de forma

gratuita en virtud del cumplimiento de los deberes y cargas urbanísticos

correspondientes, como onerosa; e) [c]ualquier otra vivienda social adquirida

por las Administraciones Públicas con competencias en materia de vivienda, o

cedida a las mismas.» (art. 27.1)

Quant al seu finançament, es preveu que els ingressos procedents de les

sancions que s?imposin per l?incompliment de la funció social de la propietat

de l?habitatge així com els ingressos procedents de la gestió i l?alienació de

béns patrimonials integrats en el parc públic d?habitatge es destinin a la

creació, ampliació, rehabilitació o millora d?aquests «en los términos

establecidos en la legislación y normativa que los regule» (art. 27.3). I,

addicionalment, els parcs públics d?habitatge es podran finançar també amb

les quantitats corresponents a les fiances dels contractes d?arrendament

dipositades d?acord amb la LAU, tret de la reserva obligatòria de garantia de

devolució, per part de les administracions competents per a la gestió

d?aquests dipòsits (art. 27.2).

Començant la nostra anàlisi per l?apartat 1 de l?article 27, el seu primer

paràgraf conté la finalitat dels parcs públics d?habitatge amb la descripció del

seu objecte. En concret, estableix que tenen com a finalitat contribuir al bon

funcionament del mercat de l?habitatge i servir d?instrument a les

87

administracions públiques competents en matèria d?habitatge per fer efectiu

el dret a un habitatge digne i adequat dels sectors de la població que tenen

més dificultats d?accés al mercat, amb especial atenció als joves i col·lectius

vulnerables.

En el context de la insuficiència del parc públic d?habitatge que exposa el

preàmbul de la Llei, que ha causat, en paraules del legislador, «en buena

medida, las extraordinarias dificultades de amplias capas de la población

para disponer de una vivienda que se adapte a sus necesidades y a sus

capacidades económicas», la definició de la finalitat dels parcs públics

d?habitatge, en els termes anteriors, com a instrument necessari per

assegurar la igualtat dels ciutadans en l?accés a un habitatge digne i

adequat, pot constituir una condició bàsica. En efecte, la conceptualització de

l?existència de parcs públics, tal com es formula, entenem que es relaciona

de forma directa i immediata amb el contingut primari del dret de l?article 47

CE, que tindria encaix en l?expressió «condició bàsica» (DCGE 8/2011, FJ 3, i

13/2012, FJ 2, ambdós seguint la STC 61/1997, FJ 8, i el DCGE 25/2015, de

17 de desembre, FJ 2, amb citació de la STC 239/2002, d?11 de desembre,

FJ 10), i s?adreça a garantir la igualtat dels ciutadans en l?accés a l?habitatge,

amb especial protecció d?aquells que es troben en una situació de més

dificultat per fer-ho.

Per tant, podem concloure que el primer paràgraf de l?apartat 1 de l?article

27 no presenta problemes ni de constitucionalitat ni d?estatutarietat.

Prosseguim la nostra anàlisi amb el paràgraf segon de l?article 27.1, el qual

disposa que «[a] través de los planes estatales de vivienda y otras medidas

complementarias adoptadas en el ámbito de las diferentes políticas públicas

sectoriales, se incentivará la conservación, mejora y ampliación de los

parques públicos de vivienda, estableciéndose para ello objetivos específicos

88

en relación con el número de hogares de cada ámbito territorial, y otras

variables territoriales, sociales y económicas».

Tal com hem indicat en el fonament jurídic anterior, el Tribunal

Constitucional ha afirmat que l?Estat no és titular d?una competència

específica en matèria d?habitatge però pot incidir-hi mitjançant una regulació

pròpia que es limiti a:

«aquellos extremos que puedan entenderse comprendidos en las bases y

coordinación de la planificación económica. A este respecto y sólo en relación

con el mismo, el Estado puede destinar específicamente recursos con cargo a

su propio presupuesto, que cumplen así una finalidad de garantía para la

consecución de los objetivos de la política económica general cuya dirección le

compete. [?] Es decir, el Estado puede aportar recursos vinculados al

ejercicio de sus competencias materiales y en garantía de su efectividad. Por

el contrario, no está legitimado para fomentar cualquier actividad en materia

de vivienda, regulándola directamente, sino en tanto y en cuanto las medidas

de fomento se justifiquen por razón de sus atribuciones sobre las bases de la

planificación y la coordinación de la actividad económica [?]. Si se admitiera

una competencia general e indeterminada de fomento de las actividades

productivas por parte del Estado se produciría, junto a la indicada alteración

del sistema competencial, una distorsión permanente del sistema ordinario de

financiación autonómica.» (STC 152/1988, FJ 3)

En el mateix pronunciament, el Tribunal afegeix que:

«no cabe duda de que puede ser comprendida en la competencia del Estado a

que se refiere el art. 149.1.13 de la Constitución la planificación básica de

determinadas actuaciones de construcción y rehabilitación de viviendas de

protección oficial, lo que justifica la regulación por el Estado de los

correspondientes instrumentos de financiación en el ámbito definido como tal,

ya que con ello se trata de asegurar el mantenimiento de unas inversiones

89

fundamentales desde el punto de vista de la política económica general que,

en otro caso, se revelaría difícilmente viable.» (FJ 4)

Per consegüent, les previsions del paràgraf segon de l?apartat primer de

l?article 27 relatives a les mesures de foment que pugui adoptar l?Estat i les

seves finalitats troba encaix en el títol estatal de l?article 149.1.13 CE i no

vulnera les competències de la Generalitat en matèria d?habitatge, si bé el

poder estatal de despesa que, recordem, no és un títol competencial, haurà

de ser exercit en tot cas de conformitat amb el sistema constitucional i

estatutari de distribució competencial de competències (per tots, STC

13/1992, de 6 de febrer, FJ 8, i DCGE 2/2018, de 17 de setembre, FJ 2), tal

com estableix l?article 114 EAC.

El darrer paràgraf de l?article 27.1 conté, com hem vist, una relació dels tipus

d?habitatge que poden formar part dels parcs públics d?habitatge. I, per

fer-ho, utilitza l?expressió «podrán estar integrados al menos por». Aquesta

expressió juxtaposa un element que podria conduir al caràcter optatiu de

l?aplicació de la norma per part de les administracions competents en matèria

d?habitatge («podrán») amb una locució adverbial que denota una excepció

(«al menos») i, per tant, desvirtua i desactiva la possibilitat d?aplicació

facultativa de la norma. Consegüentment, hem de concloure que aquest

tercer paràgraf delimita de forma imperativa el contingut mínim que han de

tenir els parcs públics d?habitatge de les administracions competents, entre

les quals la Generalitat, en definir els tipus d?habitatge que han d?integrar-los

i, per tant, establint-ne un model determinat. Incideix, així, en la

competència exclusiva de la Generalitat en matèria de planificació i ordenació

de l?habitatge segons les necessitats socials i d?equilibri territorial de l?article

137.1 EAC i no pot trobar empara en les competències estatals invocades pel

legislador de l?article 149.1.1 i .13 CE. En efecte, la definició concreta dels

tipus d?habitatge que han de configurar els parcs públics pertany a la matèria

d?habitatge i no pot tenir la consideració de «condició bàsica» per garantir la

90

igualtat en l?exercici del dret a l?habitatge, i la seva incidència tangencial en

l?activitat econòmica no és suficient per donar cobertura a aquesta norma.

En conseqüència, el paràgraf tercer de l?article 27.1 de la Llei 12/2023

vulnera les competències de la Generalitat de l?article 137.1 EAC i no troba

empara en l?article 149.1.1 ni .13 CE.

Quant al segon apartat del precepte, que, com hem dit, habilita l?ús de les

quantitats corresponents a les fiances dels contractes d?arrendament

dipositades de conformitat amb la LAU per finançar els parcs públics

d?habitatge, ens trobem novament davant una norma amb una formulació de

caràcter facultatiu («podrán utilizarse las cantidades»), amb l?excepció de la

reserva obligatòria de garantia de devolució, que impedeix la consideració

d?aquesta mesura com una condició bàsica per garantir la igualtat en

l?exercici d?un dret constitucional (art. 149.1.1 CE) ni tampoc com una base

de la planificació general de l?economia (art. 149.1.13 CE).

Comsevulla, més enllà de la naturalesa no imperativa de la norma, tampoc

s?albira la seva incidència directa i significativa sobre l?activitat econòmica ni

el seu caràcter essencial per garantir la igualtat en el dret a l?habitatge dels

ciutadans, de manera que hem d?excloure el seu emparament en els

precitats títols competencials invocats pel legislador en la disposició final

setena de la Llei 12/2023. Addicionalment, podem afegir que el precepte no

presenta relació amb la matèria civil atès que no té per objecte regular les

característiques i condicions de les fiances dels contractes d?arrendament (no

es modifica la LAU pel que fa a aquesta regulació) sinó que, ans al contrari,

la seva finalitat és dotar de recursos les administracions per al finançament

dels seus parcs públics d?habitatge.

Al nostre parer, la norma examinada s?enquadra en la matèria d?habitatge

que, com hem reiterat, correspon en exclusiva a la Generalitat (art. 137

91

EAC) i, en exercici d?aquesta, ha de poder dissenyar les seves polítiques

públiques pròpies (sense que, com hem vist, en aquest cas, l?Estat pugui

incidir-hi a l?empara dels títols esmentats).

Efectivament, així ho ha fet, en relació amb la destinació dels imports de les

fiances dels contractes d?arrendament dipositades, de conformitat amb la Llei

13/1996, de 29 de juliol, del Registre i el dipòsit de fiances dels contractes

de lloguer de finques urbanes i de modificació de la Llei 24/1991, de

l?habitatge. Tal com afirma el seu preàmbul, «en el marc de la política

d?habitatge de competència exclusiva de la Generalitat els rendiments

generats pels dipòsits queden afectats a inversions destinades al foment de

l?habitatge i a la millora de l?entorn urbà» i el seu article 7 determina que

l?Institut Català del Sòl ha de destinar l?import de les fiances que tingui en

dipòsit a inversions per a la construcció pública d?habitatges, amb una

atenció especial a les promocions en règim de lloguer i a actuacions directes

en nuclis antics o subjectes a un procés de renovació urbana i reservar, en

tot cas, un import no inferior al 10?% d?aquests recursos per garantir

l?efectivitat en el pagament de les cancel·lacions i les devolucions

consegüents que s?esdevinguin.

En conseqüència, el segon apartat de l?article 27 de la Llei 12/2023 vulnera

l?article 137.1 EAC i no troba empara en l?article 149.1.1 ni .13 CE.

Passant ara a l?anàlisi del tercer apartat, hem de dir que sí que conté un

mandat imperatiu, l?obligació d?atorgar una destinació finalista als ingressos

procedents de les sancions imposades per l?incompliment de la funció social

de la propietat de l?habitatge, així com els ingressos procedents de la gestió i

alienació de béns patrimonials que formin part del parc públic d?habitatge.

Aquesta disposició no constitueix una condició bàsica que garanteixi la

igualtat en l?exercici del dret a l?habitatge en els termes de l?article 149.1.1

CE i, per tant, ens trobem davant d?una absència de títol que habiliti l?Estat

92

per regular l?obligatorietat de destinar uns ingressos a una determinada

finalitat; per consegüent, aquest apartat tercer és inconstitucional i

antiestatutari perquè vulnera el títol competencial previst en l?article 137.1

EAC. I, a més a més, per tal com afecta els recursos econòmics de la

Generalitat, vulnera, també, el principi d?autonomia financera, article 201.2

EAC i l?autonomia de despesa per tal de poder aplicar els seus recursos

d?acord amb les directrius polítiques i socials determinades per les seves

institucions d?autogovern (art. 202.2, en relació també amb l?art. 202.3.g i .j

EAC), en exercici d?una competència exclusiva.

A l?últim, d?acord amb l?article 19.1 de la nostra Llei reguladora, considerem

escaient pronunciar-nos també sobre la disposició transitòria segona de la

Llei 12/2023 per connexió amb l?article 27, tot i no haver estat expressament

qüestionada pels sol·licitants.

Aquesta disposició introdueix una sèrie d?objectius en relació amb el parc

d?habitatge destinat a polítiques socials, «que operará en defecto de marcos

temporales y metas específicas definidas por parte de las administraciones

territoriales competentes» (apt. III preàmbul).

De fet, la norma imposa a les administracions competents el termini d?un any

des de l?entrada en vigor de la Llei per establir «marcos temporales y metas

específicas» per acomplir els objectius de l?article 27. En cas contrari, «se

establece como referencia general el compromiso de alcanzar, en el plazo de

20 años, un parque mínimo de viviendas destinadas a políticas sociales del

20 por ciento respecto al total de hogares que residen en aquellos municipios

en los que se hayan declarado zonas de mercado residencial tensionado»

(apt. 1).

I, afegeix, que per tal d?assegurar el compliment d?aquests objectius i

avaluar l?adequat finançament de les actuacions previstes a l?article 27.2.c

93

[sic], les administracions territorials competents, de conformitat amb la seva

normativa, hauran de determinar amb caràcter anual les quantitats

invertides i el grau d?avenç en la consecució dels dits objectius (apt. 2).

Cal fer, per tant, extensiva a aquesta disposició la mateixa argumentació tot

just emprada sobre l?article 27.2 i .3 de la Llei 12/2023 i, així, concloure en

idèntic sentit, és a dir, que les seves previsions vulneren les competències de

la Generalitat de l?article 137.1 EAC, el principi d?autonomia financera (art.

201.2 EAC) i l?autonomia de despesa (art. 202.2 EAC) i no troben empara en

l?article 149.1.1 ni .13 CE.

Per tot el que s?ha exposat, l?apartat 1, tercer paràgraf, i l?apartat 2 de

l?article 27 de la Llei 12/2023 vulneren les competències de la Generalitat de

l?article 137.1 EAC i no troben empara en l?article 149.1.1 ni .13 CE. L?apartat

3, a més de la competència de l?article 137.1 EAC, vulnera el principi

d?autonomia financera (art. 201.2 EAC) i l?autonomia de despesa (art. 202.2

EAC) i no troba empara en l?article 149.1.1 ni .13 CE. La mateixa conclusió, i

per connexió amb els preceptes anteriors, és aplicable a la disposició

transitòria segona.

Per la seva banda, els paràgrafs primer i segon de l?apartat 1 de l?article 27

de la Llei 12/2023 no són contraris a l?Estatut ni a la Constitució.

B) Article 28. Criteris orientadors en la gestió dels parcs públics d?habitatge

L?article 28, sobre els criteris orientadors en la gestió dels parcs d?habitatge,

relaciona una sèrie d?actuacions que les administracions públiques

competents en matèria d?habitatge podran realitzar de conformitat amb la

seva legislació i normativa d?aplicació, i sens perjudici dels criteris específics

que aquesta estableixi.

94

Entre aquestes actuacions, el primer apartat de l?article preveu: a) la creació,

ampliació i gestió, directament o indirecta, dels sòls de la seva titularitat,

inclosos els obtinguts per a dotacions públiques, de parcs públics d?habitatge,

duent a terme, quan sigui procedent, la urbanització dels terrenys; b)

l?atorgament de drets de superfície o concessions administratives a tercers

per edificar, rehabilitar i/o gestionar habitatges del parc públic, sempre que

quedi garantida la titularitat pública del sòl; c) l?assignació de recursos

públics a entitats sense ànim de lucre per fer més eficient i pròxima la gestió

dels habitatges dels parcs públics, sempre que aquesta gestió resti reservada

a aquestes entitats o a l?administració territorial o ens instrumental

corresponent i que l?assignació es faci d?acord amb els objectius de cobertura

del dret a l?habitatge i de conformitat amb la normativa reguladora, i, d)

l?alienació dels béns patrimonials integrants dels parcs públics únicament a

favor d?altres administracions públiques, ens instrumentals o persones

jurídiques sense ànim de lucre, dedicades a la gestió de l?habitatge amb fins

socials i amb l?obligació del nou titular de complir les condicions, terminis i

rendes màximes establertes.

I el segon apartat del precepte afegeix que en el desenvolupament

d?aquestes actuacions s?ha de fer atenció especial a les característiques de

cada entorn territorial, amb la finalitat de dur a terme el tipus de gestió i

actuacions més d?acord amb les característiques socials, econòmiques i

territorials de la demanda existent.

El retret dels sol·licitants respecte d?aquest precepte és de nou, com s?ha dit,

de naturalesa competencial, perquè consideren competència exclusiva de la

Generalitat l?establiment de les condicions, els criteris i el destí dels parcs

públics d?habitatge (art. 137 EAC).

Doncs bé, la norma que ara s?examina, després de crear la figura dels parcs

públics d?habitatge en l?article 27 i de considerar les actuacions projectades

95

sobre ells com a «servicios de interés general» (art. 4.1) ?actuacions

pròpies de les polítiques públiques en matèria d?habitatge?, estableix els

criteris orientadors de la seva gestió per part de les administracions

públiques competents. Ens trobem, per tant, no davant una regulació de les

condicions bàsiques per garantir la igualtat en l?exercici del dret a l?habitatge,

sinó directament davant d?una sèrie de mandats, en forma de «criterios

orientadores», adreçats a les administracions competents en aquesta

matèria, com és la de la Generalitat. Aquests mandats estan formulats

categòricament ?malgrat totes les cauteles que intenta introduir el precepte

amb expressions com «sin perjuicio» o «podrán»? perquè pretenen actuar

com una mena de normativa bàsica en aquest àmbit material.

Efectivament, l?apartat primer estableix que les administracions públiques

competents (i els seus ens adscrits o dependents) en matèria d?habitatge

quan creïn els parcs públics han de seguir aquests criteris orientadors. I per

bé que diu «podrán», es desprèn clarament que aquelles administracions ho

hauran de fer imperativament en la mesura que la norma els reserva només

(«sin perjuicio») la possibilitat d?establir-ne els criteris específics, mentre que

aquesta Llei en fa les grans opcions, materialment com si fossin unes bases,

i, a més, descrivint actuacions pròpies de qui deté la competència en matèria

d?habitatge. L?apartat segon segueix establint criteris orientadors per al

desenvolupament dels mandats formulats en l?apartat primer.

Per tant, aquests mandats no es poden emparar ni en l?apartat 1 ni en

l?apartat 13 de l?article 149.1 CE. En aquest darrer cas, perquè, tot i la

plausible afectació en l?activitat econòmica que pugui tenir la regulació del

parc públic d?habitatges, entenem que la mateixa finalitat del precepte (això

és, la fixació d?uns criteris orientadors, que pretenen ser una guia adreçada a

les administracions públiques competents), i la manca de la incidència directa

i significativa en l?activitat econòmica general que hem exigit, ens

condueixen a concloure que en aquest supòsit ha de prevaldre el títol

96

material sectorial específic d?habitatge competència exclusiva de la

Generalitat.

I pel que fa a l?article 149.1.1 CE, l?article examinat no s?hi pot emparar per

tres motius. Primer, perquè com ja hem exposat anteriorment, des d?aquest

precepte es poden regular les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat

en l?exercici dels drets i en el compliment de les obligacions però no permet,

en canvi, segons reiterada doctrina del Consell i constant jurisprudència

constitucional, «llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes

públicos, habida cuenta que el destinatario de dicho título competencial es

exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes

constitucionales» (STC 61/1997, FJ 17.f); doctrina de la qual se?n fan ressò,

entre d?altres, els DCGE 8/2011 (FJ 3.5) i 9/2013 (FJ 2.4). Segon, perquè

l?article 149.1.1 CE, des d?una perspectiva normativa o funcional, no s?inscriu

en la lògica bases-desenvolupament; no atribueix a l?Estat «?la fijación de las

bases sobre los derechos y libertades constitucionales (STC 61/1997, FJ

7.a)?, sinó únicament ?el establecimiento de las posiciones jurídicas

fundamentales que tienen por objeto garantizar la igualdad en el ejercicio de

derechos y cumplimiento de deberes [?] inherentes a su función social (STC

61/1997, FJ 9.b)?» (STC 148/2012, de 5 de juliol, citada en el DCGE 9/2013,

FJ 2.4.A, entre d?altres). Consegüentment, la pretensió d?aquests criteris

d?actuar, doncs, com a normativa bàsica de la gestió dels parcs públics no

seria assolible des de l?article 149.1.1 CE. I tercer, i de manera principal,

perquè les actuacions previstes en l?article 28 són això: un ventall

d?actuacions amb vocació de criteris ordenadors del sector que res no tenen

a veure amb les posicions jurídiques fonamentals dels titulars dels drets. I a

qui correspon fer aquestes opcions d?actuació en la gestió dels parcs públics

és qui té la competència en matèria d?habitatge; això és, la Generalitat, en

exclusiva, segons estableix l?article 137.1 EAC.

97

En conclusió, en la mesura que l?establiment dels criteris orientadors en la

gestió dels parcs públics forma part nuclear de les polítiques públiques en

matèria d?habitatge de les que n?és titular competencial la Generalitat, i en

tant que cap de les previsions de l?article 28 de la Llei 12/2023 constitueixen

condicions bàsiques que garanteixin la igualtat en l?exercici del dret a

l?habitatge en els termes de l?article 149.1.1 CE, hem de sostenir que el

precepte examinat és inconstitucional i antiestatutari perquè vulnera el títol

competencial previst en l?article 137.1 EAC.

Per les raons exposades, l?article 28 de la Llei 12/2023 vulnera les

competències de la Generalitat de l?article 137.1 EAC i no troba empara en

l?article 149.1.1 ni .13 CE.

C) Article 29. Destí dels parcs públics d?habitatge

El tercer i darrer precepte del títol III, l?article 29, determina que els

habitatges integrants dels parcs públics d?habitatge, de conformitat amb la

legislació específica i la resta de normativa d?aplicació, tenen com a destí la

garantia del dret d?accés a l?habitatge de les persones i llars amb més

dificultats per accedir a un habitatge en el mercat, per raó de les seves

circumstàncies socials i econòmiques, atenent a factors específics de

vulnerabilitat com ara la presència de menors d?edat a la llar o unitat de

convivència així com a les característiques i particularitats de l?àmbit

territorial.

A continuació, en l?apartat 2, el precepte afegeix que l?ocupació i el gaudi

d?aquests habitatges poden produir-se, d?acord amb la normativa aplicable,

en règim de lloguer, cessió d?ús o qualsevol altra forma legal de tinença

temporal segons la renda i els requisits que estableixin les respectives

administracions públiques, atesos diversos criteris com ara la demanda

existent, les condicions socioeconòmiques de les persones, famílies i unitats

98

de convivència destinatàries i les característiques del mercat d?habitatge,

incorporant-hi criteris d?inclusió, cohesió social i assequibilitat.

Finalment, l?article 29.3 disposa que correspon a les administracions

competents en matèria d?habitatge el desenvolupament de sistemes

d?avaluació del compliment dels requisits anteriors, de conformitat amb el

que preveu la normativa que resulti d?aplicació, a fi de garantir un ús eficient

dels recursos públics i la corresponsabilitat dels ocupants de l?habitatge.

Com s?ha dit, els sol·licitants entenen que l?anterior regulació l?ha de fixar la

Generalitat, d?acord amb el títol previst en l?article 137 EAC. I de nou cal

convenir que, efectivament, les previsions de l?article 29 vulneren aquest

precepte estatutari i no poden emparar-se ni en el subapartat 1 ni en el 13

de l?article 149.1 CE.

En efecte, malgrat totes les cauteles del precepte de respecte a la

«legislación específica y demás normativa de aplicación», el que

materialment fa és establir una regulació equivalent a unes bases, dins de

les quals s?haurà de moure el titular de la competència en matèria

d?habitatge. Perquè aquí no es regulen les posicions jurídiques que tenen per

objecte garantir la igualtat en l?exercici de drets i en el compliment de deures

dels titulars del dret ?no es diu per exemple, com s?accedeix a l?habitatge, ni

com es manté, ni quines prestacions rebran dels poders públics? sinó que

simplement se li donen al titular de la competència en matèria d?habitatge

unes pautes imperatives quant a objectius o finalitats de les polítiques

públiques en aquest àmbit, com ara la determinació de la destinació dels

parcs públics, les condicions d?ocupació i gaudi dels habitatges que en

formen part o el desenvolupament de sistemes d?avaluació del compliment

dels requisits dels parcs esmentats.

99

D?altra banda, i quant a la possible intervenció de l?article 149.1.13 CE,

reiterant el que hem dit en aquest apartat del fonament jurídic, considerem

que, atenent al seu contingut, no inclou mesures de caràcter econòmic de les

quals es pugui predicar una incidència directa i significativa en l?economia.

En conseqüència, cal convenir, doncs, que l?article 29 de la Llei 12/2023 és

inconstitucional i antiestatutari per vulneració de l?article 137.1 EAC i no està

emparat en l?article 149.1.1 ni .13 CE.

5. El següent bloc de preceptes que qüestionen els sol·licitants és el

constituït pels articles 30 i 31, que es troben ubicats en el títol IV, relatiu a

les mesures de protecció i transparència en les operacions de compra i

arrendament d?habitatge i, en concret, al capítol I, sobre el règim general de

drets i informació bàsica.

El títol IV, d?acord amb el preàmbul, se centra en el reforç de les mesures de

protecció en les operacions de compra i arrendament d?habitatge, establint

una sèrie de garanties i obligacions d?informació a la qual tenen dret les

persones o entitats que adquireixen o són arrendataris d?habitatge, i una

sèrie de responsabilitats derivades del seu incompliment, sigui del venedor o

de l?intermediari en l?operació immobiliària. A continuació, s?exposa que

«[e]n el mismo título IV se recoge, sin perjuicio de los principios y

requerimientos contenidos en la normativa autonómica de aplicación y con

carácter mínimo, la información que la persona interesada en la compra o

arrendamiento de una vivienda que se encuentre en oferta puede requerir,

antes de la formalización de la operación y de la entrega de cualquier

cantidad a cuenta» (apt. III).

100

A) Article 30. Principis bàsics dels drets, facultats i responsabilitat

Pel que ara interessa, dins del capítol I, l?article 30 dedica el seu apartat 1 a

definir els drets de les persones demandants, adquirents o arrendatàries d?un

habitatge, en primer lloc, amb una remissió als drets coneguts en la

normativa estatal relativa a la defensa dels consumidors i usuaris com també

a la legislació autonòmica aplicable (lletra a) i, en segon lloc, establint el dret

a rebre una informació, àdhuc la subministrada per mitjans publicitaris,

accessible, completa, objectiva, veraç, clara i comprensible en relació amb

les característiques de l?habitatge com també les condicions jurídiques i

econòmiques de la seva adquisició, el lloguer, la cessió o l?ús (lletra b).

L?apartat 2 fa recaure la responsabilitat de complir amb el deure d?informació

reconegut en l?apartat 1 en els agents immobiliaris, promotors, propietaris,

administradors de finques, entre d?altres, conforme al que estableix la

mateixa Llei, així com la legislació de defensa de consumidors i usuaris.

Finalitza aquest apartat amb un esment especial a la publicitat, amb una

remissió genèrica a la normativa que li és d?aplicació i, en particular,

estableix una prohibició de qualsevol acte de publicitat amb informació

insuficient, deficient o enganyosa.

L?apartat 3 inclou definicions, a l?efecte dels apartats anteriors, sobre el

concepte d?informació o publicitat en el sentit ampli d?abastar tota

comunicació dirigida a promoure la transmissió, el lloguer o qualsevol altra

forma de cessió d?habitatges. Per acabar, inclou la definició del que considera

informació incompleta, insuficient o deficient, en el sentit que és la que té

mancances, indueix a error, produeix perjudicis econòmics o jurídics o altera

el pacífic ús de l?habitatge. Escau observar que la referència a les

«responsabilidades» en el títol de l?article 30 ?concepte al qual al·ludeix

també el preàmbul? no troba un desplegament ulterior.

101

Els diputats sol·licitants consideren, en l?escrit complementari a la petició de

dictamen, que les qüestions relacionades amb la regulació de la informació

en matèria de consumidors i usuaris són competència exclusiva de la

Generalitat de Catalunya, d?acord amb l?article 123.e EAC.

Per tal de delimitar el paràmetre de constitucionalitat i d?estatutarietat

aplicable, hem de partir de l?article 123 EAC, que atribueix a la Generalitat la

competència exclusiva en matèria de consum, que inclou «[l]a regulació de

la informació en matèria de consumidors i usuaris» (apt. e). A més, l?article

28 EAC, relatiu als drets dels consumidors i usuaris, reconeix que aquests

tenen també dret a una informació veraç i entenedora sobre les

característiques i els preus dels productes i serveis. Entre els principis rectors

relatius a la protecció dels consumidors i usuaris, l?article 49 EAC fixa

l?obligació dels poders públics de garantir els drets i els interessos legítims

dels consumidors i usuaris.

Pel que fa a la dimensió competencial de la matèria de consum, en el

Dictamen 9/2010, de 21 de juny, es va dir:

«[s]obre la complexitat de l?àmbit competencial del consum s?ha pronunciat el

Tribunal Constitucional en definir-lo com una matèria pluridisciplinar que, atès

el seu extens abast i la possible i freqüent convergència amb d?altres

matèries, ha de ser delimitada en determinats supòsits i, en conseqüència, ha

de cedir el seu espai davant de sectors més específics (STC 147/1996, de 19

de setembre, FJ 5). No obstant això, també ha reconegut de manera expressa

la capacitat dels Estatuts per atribuir-se la competència exclusiva en consum,

concretament respecte a la defensa dels consumidors i usuaris, atès que

l?article 149 CE no la preveu expressament i, per tant, no la reserva a l?Estat

(STC 15/1989, de 26 de gener, FJ 1).» (FJ 2)

El Dictamen 1/2017, de 26 de gener, recorda que, en absència d?un títol

competencial específic sobre les relacions de consum, el text constitucional

[Link]

http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/113

102

es limita a incorporar, com a principi de la política social i econòmica, la

garantia, per part dels poders públics, de la defensa dels consumidors i els

usuaris, per protegir-ne la seguretat, la salut i els legítims interessos

econòmics (art. 51 CE), i pel que fa a l?esmentat caràcter pluridisciplinari

d?aquesta matèria estableix:

«És en aquest sentit que hom pot afirmar que el dret del consum pot

comprendre diverses disciplines, atès que els camps sobre els quals es

projecta, amb la finalitat d?assolir una protecció efectiva dels consumidors i

dels usuaris, són molt diversos i van, per exemple, des del dret administratiu

al penal, passant pel civil, el mercantil o el processal. D?aquí es deriva també

una jurisprudència constitucional que emfasitza aquest caràcter

pluridisciplinari que resulta de normes sectorials reconduïbles a altres

matèries sobre les quals l?Estat [i les comunitats autònomes pel que fa a les

seves competències, afegim nosaltres] té atribuïdes competències, entre les

quals podem esmentar: les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de

tots els espanyols en l?exercici dels drets i el compliment dels deures

constitucionals, la legislació civil i la mercantil i la protecció de la salut (STC

62/1991, de 22 de març, FJ 2). En la mateixa línia, la STC 15/1989, de 26 de

gener (FJ 1), seguint la STC 71/1982, de 30 de novembre, afirma que la

defensa del consumidor és un concepte de contorns imprecisos, com també

remarca les dificultats que sorgeixen a l?hora de qualificar una norma que

pugui tenir per finalitat la protecció del consumidor, de manera que la dita

qualificació no resoldria necessàriament el problema competencial, atès que

podria estar compresa en més d?una de les regles definidores de

competències.» (FJ 3.3)

Per situar els preceptes examinats del títol IV de la Llei en el seu context

normatiu, tot reiterant que la legislació no és paràmetre del nostre

pronunciament, cal posar de manifest que la Generalitat ha regulat, la

informació i la publicitat en l?àmbit de l?habitatge en el títol IV, «De la

protecció dels consumidors i els usuaris d?habitatge en el mercat

103

immobiliari», de la Llei 18/2007, des d?una perspectiva doble: d?una banda,

els criteris de transparència en el mercat immobiliari, amb l'establiment dels

requeriments a què s'han de subjectar les activitats dels diferents agents que

hi intervenen (cap. II, «Activitats professionals vinculades amb l?habitatge»);

i, de l?altra, l?abordatge de la freqüent manca d?informació als consumidors

sobre allò de què se?ls fa oferta i publicitat, amb la determinació dels

requisits i continguts mínims que ha de complir la publicitat (cap. IV,

«Publicitat de l?habitatge», art. 58 i 59) i la determinació de la informació

mínima que cal lliurar a les persones interessades amb les ofertes de venda

o d?arrendament d?habitatges (cap. V, «Oferta de l?habitatge», art. 60 i 61).

El contingut de l?article 30 de la Llei 12/2023, ara examinat, presenta una

concomitància material evident amb la regulació catalana, atès que s?hi

regulen drets d?informació dels consumidors en relació amb l?habitatge,

deures d?informació dels agents que operen en el sector i requisits que ha de

complir aquesta informació, en connexió amb la noció de publicitat, si bé en

destaca alguna previsió nova, com ara la garantia d?accessibilitat de la

informació per a persones amb discapacitat o dificultats de comprensió.

En atenció al contingut expressat del precepte, cal descartar d?entrada la

seva subsumpció en l?article 149.1.13 CE i examinar-lo des de l?òptica de

l?article 149.1.1 CE, en el marc del qual el criteri d?atribució competencial rau

en la seva possible configuració com a «condicions bàsiques», d?acord amb el

sentit propi i els supòsits d?aplicació d?aquesta noció, que sistematitza el

fonament jurídic anterior, apartat 3, d?aquest Dictamen.

Com s?ha dit, l?article 30 inclou una regulació genèrica o de principis, amb

remissió a les normes vigents sobre drets dels consumidors i la formulació de

certs drets bàsics de les persones demandants d?habitatge i dels deures

informatius corresponents dels agents que operen en el sector immobiliari,

incloent-hi les persones propietàries i altres titulars de drets reals, a més de

104

definicions que serveixen com a premissa d?aquests drets i deures. D?acord

amb el seu contingut regulador, el precepte troba empara en el títol

competencial de l?article 149.1.1 CE, en tant que condicions mínimes

bàsiques per a la garantia de la igualtat en l?exercici del dret a l?habitatge, en

connexió amb els deures vinculats amb la funció social de la propietat, que

permetrien a l?Estat incidir en la configuració d?aquest àmbit (STC 72/2021,

de 18 de març, FJ 3, i, en el mateix sentit, STC 31/2010, de 28 de juny,

FJ 70).

Dit això, i d?acord amb les consideracions efectuades en el fonament jurídic

segon, apartat 4, del Dictamen, escau precisar que l?anterior competència no

comporta una reserva a l?Estat de l?àmbit regulat, amb l?exclusió de les

comunitats autònomes, sinó que aquestes darreres poden legislar-hi des de

les competències pròpies en matèria d?habitatge (art. 137 EAC) i de consum

(art. 123 EAC), respectant les condicions bàsiques.

En conclusió, d?acord amb les consideracions precedents, l?article 30 no

vulnera la competència de la Generalitat per regular la informació en matèria

de consumidors i usuaris que estableix l?article 123.e de l?EAC, en la seva

projecció sobre la matèria d?habitatge i troba empara en l?article 149.1.1 CE.

B) Article 31. Informació mínima en les operacions de compra i arrendament

d?habitatge

L?article 31 de la Llei recull la informació mínima en les operacions de compra

i lloguer d?habitatge, i indica en el seu apartat 1 que aquesta regulació és

sens perjudici dels principis i requeriments fixats per la normativa

autonòmica d?aplicació i té caràcter de mínima. Aquesta informació mínima,

segons l?apartat 1, ha de ser en format accessible i en suport durador, i s?ha

de poder obtenir abans de formalitzar l?operació de compra o lloguer i del

lliurament de qualsevol quantitat a compte. La informació a requerir ha de

105

versar sobre les condicions de l?operació i les característiques de l?habitatge i

el seu edifici, en aspectes com la identificació del venedor o arrendador i dels

intermediaris (lletra a), les condicions econòmiques de l?operació (lletra b),

les característiques essencials de l?habitatge i de l?edifici (lletra c), la

informació jurídica de l?immoble (lletra d), la informació sobre el règim legal

si és un habitatge protegit (lletra e), les limitacions i el grau de protecció en

edificis protegits de valor arquitectònic o històric (lletra f) i qualsevol altra

informació rellevant, com ara aspectes de caràcter territorial, urbanístic,

fisicotècnic, de protecció patrimonial o administratiu (lletra g). L?apartat 2 del

mateix article inclou una menció especial a obtenir informació en relació amb

la detecció d?amiant o altres substancies nocives o perilloses i l?apartat 3

preveu informació específica per als lloguers d?habitatge habitual ubicats en

una zona de mercat residencial tens.

Els diputats sol·licitants, igual que en l?article precedent, consideren, en

l?escrit complementari a la petició de dictamen, que les qüestions

relacionades amb la regulació de la informació en matèria de consumidors i

usuaris són competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya, d?acord

amb l?article 123.e de l?EAC.

Pel que fa al cànon competencial de l?article 31, cal donar per reproduït el

que s?ha dit anteriorment sobre l?article 30 de la Llei, atès que, en particular,

no s?observa una incidència directa sobre la matèria de dret civil (per tots,

Dictamen 1/2017, FJ 3.3), per la qual cosa entenem que no hi intervé aquest

títol competencial.

Quant al context normatiu català, que es recull a títol il·lustratiu, els articles

60 i 61 de la Llei 18/2007 regulen criteris de suficiència i la informació

mínima que s?ha de proporcionar a les persones interessades o destinatàries

en les ofertes per a la venda o per al lloguer d?habitatge. Així mateix, la Llei

22/2010, de 20 de juliol, del Codi de consum de Catalunya, en el títol IV,

106

capítol I, relatiu a l?adquisició i arrendament de béns immobles, regula en

l?article 241-1 la informació en l?oferta per a la venda de béns immobles, i en

l?article 241-2 la informació en l?oferta per a l?arrendament d?immobles,

preceptes en què s?especifiquen diversos aspectes a informar, a banda de la

remetre a «les altres informacions que requereix la normativa en matèria

d'habitatge».

Per consegüent, els termes en què es planteja la qüestió competencial sobre

l?actual precepte no disten gens de l?article 30, i el nostre pronunciament s?ha

de referir a la possibilitat d?enquadrar-lo en les «condicions bàsiques» a què

fa referència l?article 149.1.1 CE.

En aquest sentit, l?article 31 regula, amb un caràcter mínim, les facultats de

les persones interessades en la compra o lloguer d?habitatge de requerir

informació (amb l?afegitó de garanties noves, en els apartats primer i segon,

com ara les relatives al format accessible i el suport durador de la informació

i a l?ampliació de la informació a la presència de substàncies perilloses), al

costat d?obligacions d?informació dels propietaris o mediadors (apt. tercer).

Respon, per tant, a una finalitat tuïtiva o de protecció de les operacions de

compra i arrendament d?habitatge, tal com remarca el preàmbul de la Llei,

de manera que la intervenció del legislador estatal en l?establiment d?unes

garanties mínimes o facultats bàsiques de la part habitualment més feble en

aquest tipus d?operacions, i de certs deures que els donen compliment, troba

empara en l?article 149.1.1 CE. Sense que aquesta consideració

competencial, com s?ha dit en relació amb l?article 30 de la Llei, pugui

comportar un desapoderament de la capacitat normativa de què disposa

Catalunya en aquest àmbit; conclusió que es desprèn també de la clàusula

de salvaguarda de la normativa autonòmica que figura en l?incís primer del

precepte examinat.

107

En conclusió, d?acord amb les consideracions precedents, l?article 31 no

vulnera la competència de la Generalitat per regular la informació en matèria

de consumidors i usuaris que estableix l?article 123.e de l?EAC, en la seva

projecció sobre la matèria d?habitatge i troba empara en l?article 149.1.1 CE.

6. Articles 32 a 36 del capítol II del títol IV. Informació i transparència en

matèria d?habitatge i sòl

L?últim bloc de preceptes de l?articulat de la norma que, a criteri dels

peticionaris, presenta dubtes des del punt de vista competencial és el

configurat pels articles 32 a 36, dins del precitat títol IV però aquesta vegada

formant part del capítol II, relatiu, com hem apuntat, a l?establiment d?un

seguit de mesures per millorar la informació i la transparència en matèria

d?habitatge i sòl, tal com exposa el preàmbul, «con objeto de asegurar el

adecuado funcionamiento del mercado de la vivienda y el acceso a la

información, en determinados ámbitos que son estratégicos para la definición

de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad

económica». Entre aquests àmbits, continua el preàmbul, destaca l?habitatge

públic, una matèria en la qual el legislador estatal considera, citant el

Defensor del Poble, que hi ha un important dèficit (apt. III).

Quant a aquest grup de preceptes, cal esmentar que la seva estructura és la

mateixa: es divideixen en dos apartats: el primer, dedicat a establir

l?obligació de l?Estat a elaborar, recopilar o oferir una sèrie d?informació en

relació amb un àmbit material i el segon, a indicar la manera de donar-ne

publicitat a la seu electrònica de l?Estat amb una periodicitat anual.

De la mateixa manera, abans d?entrar en l?àmbit material, els apartats 1 de

cada article tenen un encapçalament similar en tant que esmenten que

l?Estat actua en compliment del principi de col·laboració i cooperació, en

108

garantia del de transparència i en la forma que s?instrumenti d?acord amb les

administracions competents.

Un cop feta aquesta introducció, passarem a citar l?àmbit material de cada

article. L?article 32 regula l?elaboració de l?inventari del parc públic

d?habitatges, que inclourà, com a mínim, informació sobre la identificació

dels habitatges, les seves característiques fonamentals, la situació del seu ús

i les característiques de les persones i llars que en fan ús (apt. 1).

Anualment, en la seu electrònica es publicarà una memòria sobre les

característiques del parc públic d?habitatges que permeti tenir un mapa de

l?habitatge social per facilitar-ne l?accés a la ciutadania. També ha de recollir

informació sobre actuacions per reforçar el parc d?habitatge social dels

quatre anys següents (apt. 2).

L?article 33 estableix la informació a elaborar sobre el pressupost invertit

anualment en diferents programes de política d?habitatge, diferenciant, com

a mínim, la despesa en ajuts per al lloguer d?habitatges; promoció

d?habitatges en lloguer social o assequible o subjecta a algun tipus de

protecció pública; programes d?intermediació en el lloguer; ajuts a la

rehabilitació, distingint els dirigits a millorar l?eficiència energètica dels que

promoguin les energies renovables i l?accessibilitat, i, finalment, programes

de regeneració o renovació urbana, especificant la inversió en barris o

assentaments d?alta vulnerabilitat, incloent-hi programes de reallotjament

(apt. 1). Anualment, les dades anteriors s?han de publicar a la seu

electrònica, indicant-hi específicament les quanties que hagin contribuït a

l?accés dels joves al primer habitatge (apt. 2).

L?article 34 regula la informació que l?Estat, sobre la base dels sistemes

d?informació i gestió de les administracions competents, ha d?oferir sobre l?ús

i destinació del parc d?habitatges del seu àmbit territorial. En forma

agregada, la informació ha de versar sobre el nombre d?habitatges o

109

immobles que siguin residència principal i sobre el aquells identificats com a

deshabitats o buits, amb inclusió, del nombre d?immobles als quals s?hagi

aplicat el recàrrec fiscal, establert en l?article 72 del text refós de la Llei

reguladora de les hisendes locals (apt. 1). Anualment, les dades anteriors

s?han de publicar a la seu electrònica, especificant-hi les mesures i accions

orientades a l?optimització de l?ús del parc d?habitatge de l?àmbit territorial.

L?article 35 estableix la informació a facilitar en relació amb el nombre de

persones i llars inscrits en els registres de demandants d?habitatge habilitats,

distingint les que ja resideixen en el seu àmbit territorial de les que en són

d?un altre. Així mateix, de la informació d?aquests registres s?establiran les

principals característiques de les persones i llars demandants (apt. 1).

Anualment, les dades anteriors s?han de publicar a la seu electrònica,

especificant-hi les actuacions realitzades, en curs i previstes per donar

resposta a la demanda (apt. 2).

Per finalitzar, l?article 36 fa referència a la informació relativa al sòl públic

disponible que pugui potencialment ser destinat a habitatge residencial en

virtut dels instruments d?ordenació urbanística, que ha d?incloure, com a

mínim, la informació relativa a nombre d?habitatges, superfície construïda i

tipologia edificatòria i situació del sòl en termes d?urbanització, classificació i

categorització urbanística (apt. 1). Anualment, les dades anteriors s?han de

publicar a la seu electrònica, especificant-hi el sòl integrant del patrimoni

públic, obtingut segons el deure legal de cessió establert en l?article 18.1.b

del text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana (apt. 2).

Els diputats sol·licitants, en l?escrit complementari a la petició de dictamen,

inclouen el mateix argument per a cada un dels articles esmentats, en el

sentit següent: «[a]quest article sobre la informació i transparència en

matèria d?habitatge i sòl, conté un conjunt d?obligacions que s?imposen a les

Comunitats Autònomes sobre [els diversos àmbits materials propis de cada

110

article] respecte les quals l?Estat no té atribuïda constitucionalment la

competència. Tals atribucions corresponen a la Generalitat de Catalunya en

virtut de l?article 137.1 EAC que regula la competència en exclusiva en

matèria d?habitatge».

En el fonament jurídic segon d?aquest Dictamen i en referència a aquests

articles ja hem exposat que, sobre la base del que disposa la disposició final

setena de la Llei 12/2023, els articles 32 a 36 (i la disp. final primera) de la

Llei s?haurien dictat a l?empara de l?article 149.1.8 CE (legislació civil). I

també hem exposat que tant del seu contingut com de la seva naturalesa

(formen part del títol IV relatiu a la informació i transparència en matèria

d?habitatge i sòl) i la seva finalitat es desprèn clarament que no tenen

cabuda en l?àmbit material propi de l?article 149.1.8 CE i, com s?apunta

també en el fonament jurídic primer d?aquest Dictamen, pot tractar-se d?un

error derivat de la supressió dels inicials articles 32 a 36 del projecte de llei

que sí que podien trobar empara en aquest títol competencial estatal i que

finalment es van suprimir.

Fet aquest aclariment, d?un examen dels articles 32 a 36 es desprèn, en

primer lloc, que de la seva regulació deriva l?establiment d?una obligació

dirigida a l?Estat d?elaborar i publicar en matèria d?informació i transparència

en els diferents àmbits anteriorment exposats.

En segon lloc, en tots aquests articles s?estableix que aquesta obligació de

l?Estat es fonamenta en el compliment del principi de col·laboració i

cooperació entre administracions públiques i en la forma que s?instrumenti

d?acord amb les administracions competents, per millorar la informació i

transparència en matèria d?habitatge i sòl, tal com s?indica al preàmbul de la

Llei.

111

De tot el que s?ha exposat es desprèn que el contingut d?aquests preceptes

s?ha d?enquadrar en el marc de les relacions entre les diferents

administracions públiques (en aquest cas l?Estat i les comunitats autònomes)

i, en concret, en l?àmbit d?informació i transparència en matèria d?habitatge i

sòl.

En el nostre DCGE 1/2022 (FJ 4) es feia referència al fet que una regla

basilar d?actuació en les relacions entre diferents administracions públiques

és el respecte als principis de col·laboració i cooperació, que són

consubstancials a la naturalesa de l?Estat autonòmic, i que requereixen, entre

d?altres, el deure de facilitar i compartir la informació recíproca que sigui

necessària i adient per a l?exercici de les respectives competències. Aquest

deure va ser reconegut des dels inicis per la jurisprudència constitucional

com a expressió del principi de lleialtat institucional i, posteriorment, ha estat

incorporat extensament pel legislador.

Al respecte, cal fer esment que el citat principi de lleialtat institucional ha

estat recollit en l?article 3 de l?Estatut que estableix, expressament, que les

relacions de la Generalitat amb l?Estat «es fonamenten en el principi de la

lleialtat institucional mútua».

També, i a títol il·lustratiu, l?article 141 de la Llei 40/2015, d?1 d?octubre, de

règim jurídic del sector públic, en el seu apartat 1.c, inclou, entre els deures

de les administracions públiques la de facilitar a les altres administracions la

informació que necessitin sobre l?activitat que desenvolupin en l?exercici de

les seves pròpies competències o que sigui necessària perquè els ciutadans

puguin accedir de forma integral a la informació relativa a una matèria.

En la nostra doctrina consultiva hem insistit, així mateix, en el valor que s?ha

de donar a aquests instruments de col·laboració i cooperació com a mitjans

per a l?adequat exercici de les respectives competències, com, entre d?altres,

112

en el DCGE 24/2015, de 17 de desembre, FJ 8. Igualment, en el DCGE

1/2022 (FJ 4), referint-nos als principis de col·laboració i cooperació, hem

indicat que el fet «que l?Administració de l?Estat disposi d?informació sobre

l?exercici de les competències de les comunitats autònomes [?] no comporta

per se un control o una supervisió sobre la seva activitat, o una vigilància

que les col·loqui en una situació de dependència jeràrquica» amb el benentès

que aquesta informació «s?ha d?obtenir a través dels instruments previstos a

l?ordenament, i no ha de ser emprada posteriorment per controlar o

supervisar l?actuació de l?Administració autonòmica».

Finalment, en el DCGE 6/2020, de 30 de juliol (FJ 4), assenyalàvem que

«[e]l principi de lleialtat, doncs, comporta que l?exercici de les pròpies

competències sigui plenament respectat, cosa que serà així si ambdues

administracions públiques actuen de tal manera que no impedeixen a l?altra

exercir-les conforme al que estableix el bloc de la constitucionalitat i tenen

en compte les competències respectives (DCGE 11/2012, FJ 3.4.D)».

Per la seva banda, el Tribunal Constitucional també ha reiterat en nombrosos

pronunciaments que la col·laboració i la cooperació entre l?Estat i les

comunitats autònomes és un principi implícit en la forma d?organització

territorial de l?Estat (STC 244/2012, de 18 de desembre, FJ 8), remarcant la

necessitat de fer compatibles els principis d?unitat i d?autonomia de

l?organització territorial de l?Estat mitjançant la creació d?instruments que

permetin articular l?actuació de les diverses administracions públiques (STC

76/1983, de 5 d?agost, FJ 13; en la mateixa línia STC 239/2002, FJ 11;

217/2016, de 15 de desembre, FJ 3, i també la més recent 50/2023, de 10

de maig, FJ 6).

Els articles 32 a 36 de la Llei 12/2023 estableixen que, més enllà del mandat

que aquests articles imposen a l?Estat, l?actuació de les comunitats

autònomes, en la seva condició de titulars de la competència d?habitatge

113

s?haurà de realitzar d?acord amb els principis de cooperació i col·laboració.

Respectant, doncs, el marc competencial, es pretén assolir l?objectiu de

sumar esforços amb altres administracions públiques per tal de facilitar

l?accés del ciutadà a aquesta informació sobre la base del principi de

transparència. No imposa, en conseqüència, cap mandat a les comunitats

autònomes, per bé que reclama la seva col·laboració a l?efecte que aquestes

facilitin la informació com a mesura per millorar la informació i transparència

en matèria d?habitatge i sòl.

En definitiva, i en la mesura que aquests articles imposen una obligació a

l?Administració de l?Estat i no a les comunitats autònomes, de les quals

reclamen la seva col·laboració basant-se en el principi de col·laboració i

cooperació, que és voluntària, hem de concloure que els articles 32 a 36 de

la Llei 12/2023 no envaeixen la competència de la Generalitat de l?article

137.1 EAC.

7. Disposició transitòria primera. Habitatges qualificats amb algun règim de

protecció pública amb anterioritat a l?entrada en vigor de la Llei

Per finalitzar aquest fonament jurídic, procedirem a analitzar, a continuació,

la disposició transitòria primera de la Llei, que estableix un règim transitori

per a determinats tipus d?habitatges, que en el preàmbul descriu de forma

succinta (apt. III).

El primer paràgraf estableix que els habitatges que abans de l?entrada en

vigor d?aquesta Llei estiguessin qualificats definitivament amb algun règim de

protecció pública, s?han de regir pel que disposa el règim esmentat, de

conformitat amb el que estableix la llei i la normativa d?aplicació.

114

En el segon paràgraf s?indica que els habitatges que formin part d?un parc

públic d?habitatge es regiran pel que disposa aquesta Llei i les disposicions

que el regulin en matèria d?habitatge, urbanisme i ordenació del territori.

Els diputats sol·licitants consideren, en l?escrit complementari a la petició de

dictamen, que, més enllà de la inseguretat jurídica que suposa aquesta

disposició transitòria, són els ens territorials els qui tenen la competència per

determinar la qualificació establerta en aquesta disposició, de conformitat

amb l?article 84.2.b EAC.

L?article 84.2.b EAC preveu una clàusula en favor dels governs locals de

competències pròpies, sobre la planificació, la programació i la gestió

d'habitatge públic i la participació en la planificació en sòl municipal de

l?habitatge de protecció oficial però emmarcada i condicionada als «termes

que determinin les lleis».

L?Estatut, com vam dir en el nostre DCGE 8/2014, de 27 de febrer, ha

efectuat una extensa regulació del règim local de Catalunya, tant des de la

perspectiva institucional (art. 83 a 93) com competencial (art. 151 i 160) i

financera (art. 217 a 221), i incorpora clàusules de garantia de l?autonomia

local, ja sigui en forma de principis o mitjançant l?atribució de competències

als ens locals (com fa el precepte invocat pels peticionaris), si bé la

determinació concreta de les competències correspondrà al legislador (FJ

2.2). Recordem que l?autonomia constitucionalment garantida als ens locals

(art. 137, 140 i 141 CE) no assegura un «haz mínimo de competencias»

(STC 32/1981, de 28 de juliol, FJ 3) i la configuració concreta de les

competències locals correspon a l?Estat i les comunitats autònomes, en el

marc de les seves competències respectives (STC 105/2019, de 19 de

setembre, FJ 4).

115

El règim transitori establert en la disposició que examinem, pel seu

contingut, ni en el primer paràgraf ni en el segon, no afecta la competència

dels governs locals atribuïda pel precepte estatutari al·legat. Així, no es pot

considerar que la regulació que s?hi efectua manllevi les competències

pròpies dels ens locals sobre la planificació, la programació i la gestió

d?habitatge públic i la participació en la planificació en sòl municipal de

l?habitatge de protecció oficial. En conseqüència, hem de concloure que

aquesta disposició transitòria primera, en establir un règim transitori

d?aplicació de diferent normativa als habitatges amb algun règim de

protecció, no vulnera l?article 84.2.b EAC.

Pel que fa a la hipotètica vulneració del principi de seguretat jurídica, el

DCGE 2/2021, de 29 de juliol, en el fonament jurídic 3.1, es manifestava en

el sentit que:

«segons ha reiterat la jurisprudència constitucional i aquest mateix Consell,

conté un concepte jurídic eminentment indeterminat, que ha de ser

interpretat i aplicat de manera restrictiva com a paràmetre de validesa

constitucional (entre d?altres, les STC 90/2009, de 22 d?abril, FJ 4 i 6, i

136/2011, de 13 de setembre, FJ 12.b, i el DCGE 17/2010, de 15 de juliol,

FJ 1). Les lleis aprovades en el marc de les institucions i el procediment

legislatiu democràtics compten amb la presumpció de validesa pel que fa a la

seva interpretació, de manera que només podem considerar vulnerat aquest

principi quan el contingut o les omissions d?un text normatiu produeixen

confusió o dubtes que generen en els seus destinataris una incertesa

raonablement insuperable sobre la conducta exigible o sobre la previsibilitat

dels seus efectes (STC 150/1990, de 4 d?octubre, FJ 8; 96/2002, de 25

d?abril, FJ 5; 212/1996, de 19 de desembre, FJ 15, i 248/2007, de 13 de

desembre, FJ 5).»

116

I el mateix Dictamen especificava, en el mateix fonament jurídic:

«Ara bé, també hem posat de manifest que no de tota tècnica legislativa

deficient se n?ha d?inferir sempre una infracció constitucional, ja que, per tal

que una norma esdevingui invàlida per aquest motiu, atès el caràcter

excepcional del judici d?inconstitucionalitat per raó de la vulneració del

principi constitucional esmentat, ?cal que la configuració de la seva regulació

impossibiliti que els destinataris, de manera insuperable, coneguin les

conseqüències que es puguin derivar de la seva aplicació [?], essent per

regla general la jurisprudència constitucional deferent cap al legislador?

(DCGE 8/2017, FJ 2, fent citació dels DCGE 6/2016, FJ 3, i DCGE 18/2015,

de 26 de novembre, FJ 3).»

Així doncs, si projectem la doctrina exposada sobre la disposició transitòria

examinada, de la seva lectura es pot concloure que no és contrària al principi

de seguretat jurídica entès com a claredat i certesa del dret, ja que, si bé pot

requerir per a l?operador jurídic un esforç a l?hora de determinar quina serà la

regulació aplicable, aquesta no esdevé una dificultat insuperable que

condueixi a la inconstitucionalitat del precepte per vulneració del principi

esmentat.

Sens perjudici del que s?ha exposat anteriorment, finalment cal veure si

l?esmentada disposició podria vulnerar les competències de la Generalitat en

matèria d?habitatge, a la qual cosa ens referirem molt succintament, tot i no

ser objecte de sol·licitud pels peticionaris, per la connexió del seu paràgraf

segon amb els articles 27 a 29 de la Llei que hem examinat, relatius a la

regulació dels parcs públics d?habitatge. En efecte, en la mesura que aquest

segon paràgraf es refereix al règim transitori aplicable als habitatges que

formin part d?un parc públic determinant que, entre d?altres, es regiran per la

Llei 12/2023, hem de concloure que, per connexió, aquest paràgraf segon de

la disposició transitòria primera vulnera les competències de la Generalitat ex

117

article 137.1 EAC amb l?abast i pels motius que hem exposat en analitzar els

articles 27 a 29 d?aquesta norma.

Quart. L?examen de la resta de preceptes sol·licitats per raons de

vulneració de drets constitucionals

En aquest fonament jurídic tractarem la resta de preceptes que els

peticionaris no han qüestionat (o almenys de forma principal) per raons de

vulneració de competència sinó perquè, segons el seu parer, contravenen

drets reconeguts a la Constitució i, en concret, pel que fa a la disposició final

primera de la Llei, el dret a la propietat privada (art. 33) i, quant a la

disposició final cinquena, la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).

1. Disposició final primera. Mesures de contenció de preus en la regulació

dels contractes de lloguer d?habitatge

Analitzarem, en primer lloc la disposició final primera de la norma. Vist que

els sol·licitants, en l?escrit complementari a la petició, es refereixen

expressament i únicament a l?apartat tres d?aquesta disposició, ens

centrarem en aquest apartat respecte de les modificacions que introdueix en

diversos preceptes de la LAU amb la finalitat d?establir diverses mesures de

contenció de preus en els contractes de lloguer d?habitatge.

L?apartat tres citat afegeix dos apartats, el 6 i el 7, a l?article 17 LAU sobre

determinació de la renda. Així, el nou apartat 6 estableix una sèrie de límits

a l?increment del preu del lloguer en el supòsit que l?immoble s?ubiqui en una

zona de mercat residencial tens dins del període de la declaració de la dita

zona. Tal com s?exposa en el preàmbul, «en los nuevos contratos de

arrendamiento de viviendas que hubiesen estado arrendadas, a nuevos

inquilinos, se plantea la limitación del alquiler en estas zonas, con carácter

118

general a la renta del contrato anterior, aplicada la cláusula de actualización

anual de la renta del contrato anterior, permitiendo ciertos incrementos

adicionales máximos en determinados supuestos establecidos en la ley»

(apt. III).

El nou apartat 7 de l?article 17 LAU inclou una altra limitació a la renda

pactada, en les zones de mercat residencial tens esmentades, quan el

propietari sigui un gran tenidor o en el cas d?habitatges no arrendats com a

habitatge habitual en els últims cinc anys quan així es justifiqui en la

declaració de la zona. Tal com exposa el preàmbul de la Llei 12/2023, el preu

del lloguer «no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable

conforme al sistema de índices de precios de referencia, cuya aplicación se

define a través de una nueva disposición transitoria que se introduce en la

Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos» (apt. III).

Aquesta nova disposició transitòria a la LAU es troba en l?apartat sis de la

disposició final primera i preveu, en el seu apartat primer, que la regulació

de l?article 17.7 LAU s?aplicarà als contractes formalitzats després de

l?entrada en vigor de la Llei 12/2023 i un cop aprovat el sistema d?índexs de

preus de referència.

Els diputats sol·licitants consideren, en l?escrit complementari a la petició de

dictamen, que l?apartat 3 de la disposició final primera, en què s?afegeixen

els dos nous apartats 6 i 7 a l?article 17 LAU, pot comportar situacions de

pèrdua econòmica de la vessant subjectiva del dret a la propietat per part del

titular, de l?arrendador en el contracte que ha de fer l?arrendament, cosa que

suposaria un soscavament de l?article 33 CE. En l?escrit inicial els peticionaris

fan també de passada al·lusió a una possible vulneració de les competències

de la Generalitat per part de la damunt dita regulació.

119

En la mesura que aquesta disposició final primera, apartat 3, preveu un

mecanisme d?intervenció, com és la contenció de les rendes en els contractes

de lloguer en zones de mercat residencial tens, que afecta el dret a la

propietat privada i que es justifica, seguint el preàmbul de la Llei objecte de

dictamen, sobre la base de la funció social d?aquest dret, cal que en primer

lloc ens referim, ni que sigui breument, al marc constitucional de l?article 33

CE, del dret a la propietat privada en la seva delimitació constitucional

envers la funció social que li és pròpia.

La configuració constitucional del dret de propietat ha estat àmpliament

tractada en la doctrina d?aquest Consell (entre d?altres, DCGE 5/2015, de 20

d?abril, i 2/2020), la qual reiterem en el present Dictamen. S?hi recorda que

el Tribunal Constitucional ha destacat el dret de propietat reconegut a la

Constitució com un feix de facultats individuals sobre les coses però, també, i

al mateix temps, com un conjunt de drets i obligacions establerts d?acord

amb la finalitat o utilitat social que cada categoria de béns objecte de domini

està cridada a complir (STC 89/1994, de 17 de març, FJ 4, amb citació de la

STC 37/1987). Per tant, la funció social no és entesa pel constituent com un

simple límit extern per a la delimitació del dret de propietat sinó com una

part integrant d?aquest (DCC núm. 273, de 14 de juliol de 2006, F III, i DCC

núm. 282, de 29 de novembre de 2007, F III).

El dret a la propietat privada es reconeix, segons doctrina del Consell, com

un autèntic dret subjectiu que, com la resta de drets reconeguts al capítol II

del títol I de la Constitució, vincula tots els poders públics i disposa de la

doble garantia de la reserva de llei i del respecte al seu contingut essencial

(art. 53.1 CE, en relació amb l?art. 33 CE). Ara bé, aquest dret presenta una

característica especial, per decisió del constituent: la funció social que li és

pròpia «en delimitarà el contingut, d?acord amb les lleis» (art. 33.2 CE), cosa

que significa que la Constitució introdueix un canvi crucial en el concepte de

la propietat privada (recollida expressament a l?art. 541-2 llibre cinquè del

120

Codi civil de Catalunya). A això ja es referia el Tribunal Constitucional en la

seva doctrina inicial quan afirmava que el dret de propietat no és «mero

ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del

dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las

limitaciones generales que las Leyes impongan para salvaguardar los

legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general». És quelcom

més, atès que la Constitució reconeix aquest dret, «al mismo tiempo, como

un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las

Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la

finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes de objeto de dominio

está llamada a cumplir» (STC 37/1987, de 26 de març, FJ 2).

Al nostre DCGE 2/2020, ja citat, FJ 2.2, el Consell indica que les restriccions

al dret a la propietat privada per raó del compliment de la seva funció social

estan directament connectades amb el reconeixement constitucional del dret

a l?habitatge (art. 47 CE), per la qual cosa la relació que hi ha entre ambdós

drets ha de tenir en compte la diferent naturalesa constitucional de cadascú.

En aquest sentit, com recorda el Tribunal Constitucional, «el art. 47 CE no

reconoce un derecho fundamental, sino que enuncia ?un mandato o directriz

constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos

(art. 53.3 CE) en el ejercicio de sus respectivas competencias?».

D?aquesta manera, els poders públics estan obligats a «promover las

condiciones necesarias y a establecer las normas pertinentes para hacer

efectivo el derecho de los españoles a disfrutar de una vivienda digna y

adecuada, en particular regulando la utilización del suelo de acuerdo con el

interés general para impedir la especulación, conforme determina el art. 47

CE» (STC 32/2019, de 28 de febrer, FJ 6, fent citació de doctrina anterior:

STC 152/1988, de 20 de juliol, FJ 2; 59/1995, de 17 de març, FJ 3, i

36/2012, de 15 de març, FJ 4).

121

Certament, i tal com continua sostenint el DGCE 2/2020, aquesta funció

social de la propietat és la que justifica les obligacions i els deures que la llei

pot imposar als titulars dels habitatges, que en si mateixos no hauran de ser

considerats com a restriccions al dret sinó, per contra, integrats en el seu

contingut, sempre que responguin de forma raonable i proporcionada a la

funció social esmentada.

A l?últim, hem de fer esment de la STC 37/2022, dictada en ocasió de

l?anàlisi de la ja citada Llei catalana 11/2020, ateses les determinacions que

s?hi contenen d?evident incidència en el supòsit que ara estem examinant.

L?esmentada STC 37/2022 va determinar que la limitació de les rendes en el

contracte de lloguer d?habitatge s?incardina de forma natural en la matèria de

dret civil i, dins d?aquesta, en l?àmbit de les obligacions i els contractes ja

que:

«Trata, por tanto, un aspecto propio de la materia civil, como es la regulación

sustantiva de los derechos y obligaciones derivados del contrato de

arrendamiento de vivienda en punto a la determinación y pago de la renta,

afectando así a la estructura obligacional de las relaciones contractuales

privadas en la medida en que condiciona legalmente el alcance de la

obligación principal del arrendatario.» (FJ 4)

Igualment, va declarar que és competència de l?Estat la fixació legal del

principi de llibertat de pactes en l?establiment de la renda del contracte de

lloguer d?habitatge així com, si escau, determinar-ne les seves eventuals

modificacions o modulacions respecte de la necessitat d?ajustar o no el

funcionament del mercat immobiliari i que:

122

«Consecuentemente, la determinación y, en su caso, la modificación de las

bases de las obligaciones contractuales corresponde en exclusiva al Estado

ex art. 149.1.8 CE, tanto al definir el régimen de la relación arrendaticia

urbana, pues se refiere a un derecho del propietario y a una obligación del

arrendatario [en similares términos STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 26 b)]

como al actuar como garante de la unidad de mercado y del orden público

económico por el interés público subyacente en la determinación de la

renta.» (ibídem)

I, finalment, considera que el legislador estatal disposa d?un ampli marge

d?apreciació per adoptar disposicions en matèria social i econòmica i és a qui

correspon pronunciar-se sobre l?adequació de les bases del dret contractual

als principis rectors de la política econòmica i social, i, en particular, al dret

de tots els espanyols a gaudir d?un habitatge digne i adequat consagrat per

l?article 47 CE, en connexió amb la funció social de la propietat privada

reconeguda a l?article 33.2 CE, introduint-hi, si escau, les modificacions

oportunes. Tot això sens perjudici de les competències autonòmiques en la

matèria per desenvolupar polítiques de protecció del dret a l?habitatge.

El Tribunal Constitucional, doncs, ja s?ha pronunciat en el sentit que és a

l?Estat a qui correspon la competència per a la fixació del principi de llibertat

de pactes en l?establiment de la renda del contracte de lloguer d?habitatge

així com, si escau, determinar-ne les seves eventuals modificacions o

modulacions respecte de la necessitat d?ajustar o no el funcionament del

mercat immobiliari entenent que aquest és un aspecte propi de les bases de

les obligacions contractuals relatives al lloguer d?habitatges i que, per tant,

troba empara en l?article 149.1.8 CE.

Atès aquest darrer pronunciament del Tribunal Constitucional, podem afirmar

que no té fonament la succinta al·legació dels peticionaris de contravenció

competencial efectuada en el fonament jurídic segon del seu escrit quan

123

indica que «[l]a Llei 12/2023 no és només contrària a la Constitució per raó

de la vulneració de l?àmbit competencial autonòmic de la Generalitat de

Catalunya».

Caldrà ara, doncs, analitzar el principal dels seus retrets, consistent en el fet

que, al seu entendre, «també vulnera el dret constitucional a la propietat

privada (art. 33 CE)». Vulneració que argumenten en el fet concret que «en

el cas de Catalunya, els drets dels petits propietaris [?] signifiquen el 85?%

dels tenidors d?habitatges» i que «la llei espanyola no garanteix ni els drets

dels petits propietaris ni de les persones vulnerables doncs si augmenta la

dificultat d?accés a l?habitatge impacta directament a aquelles persones amb

menys recursos». En l?escrit complementari a la petició de dictamen s?hi

afegeix que la mesura «pot comportar situacions de pèrdua econòmica de la

vessant subjectiva del dret a la propietat per part del titular, de l?arrendador

en el contracte que ha de fer l?arrendament, cosa que suposaria un

soscavament de l?article 33 CE».

Els peticionaris fonamenten la seva pretensió en el fet que «quan es tracta

d?establir restriccions al dret a la propietat privada, la doctrina i la

jurisprudència han manifestat que s?ha de respectar l?equilibri just entre els

mitjans empleats i la finalitat pretesa», amb citació de la STC 16/2018, de 22

de febrer.

En efecte, en la STC 16/2018, FJ 17, com també a la STC 32/2018, de 12

d?abril, es pot llegir el que assenyalen els peticionaris. Ara bé, l?element

rellevant de les resolucions citades suara és que el Tribunal Constitucional

estableix una nova doctrina en relació amb els límits del dret a la propietat

privada (art. 33 CE) introduint el cànon de l?«equilibri just» o la «relació

raonable», reconduït a un genèric «control de raonabilitat».

124

Això significa que és el test de la raonabilitat el paràmetre que s?ha d?aplicar

per examinar la conformitat constitucional dels límits (càrregues o

obligacions) que el poder legislatiu imposa al dret de propietat atenent als

interessos generals derivats de la funció social d?aquest dret. En els termes

literals de la STC 16/2018 (FJ 17):

«A diferencia de lo sostenido en la demanda, este Tribunal aprecia que el

legislador del derecho de propiedad, aparte del necesario respeto a su

contenido esencial que predica el artículo 53.1 CE de ?los derechos y

libertades reconocidos en el Capítulo Segundo del presente Título?, no

encuentra otro límite que el de no sobrepasar el ?equilibrio justo? o ?relación

razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida? (por todas,

asunto James y otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 50), teniendo

en cuenta que en las decisiones de índole social y económica se reconoce al

legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y las

consecuencias de sus disposiciones (inter alia, asuntos James y otros c. Reino

Unido, 21 de febrero de 1986, § 46; ex Rey de Grecia y otros c. Grecia, 23 de

noviembre de 2000, § 87; Broniowski c. Polonia, 22 de junio de 2004, §

149.»

Com es pot constatar, s?exigeix que la limitació del dret fonamental es

justifiqui sobre la base de l?assoliment d?un interès general i respecte del qual

caldrà efectuar un control de raonabilitat. Criteri que es reiterarà a la més

recent STC 7/2023, de 21 de febrer (FJ 4). En definitiva, la jurisprudència

constitucional estableix com a límit al legislador en l?àmbit del dret de

propietat el respecte al contingut essencial del dret i la raonabilitat de la

mesura que caldrà avaluar d?acord amb l?equilibri dels mitjans emprats i la

finalitat pretesa, afegint que, en les decisions de caire social i econòmiques,

se li reconeix un ampli marge d?apreciació sobre la necessitat, les finalitats i

les conseqüències de les seves disposicions.

125

Correspon determinar ara si la limitació del dret de propietat que efectua el

precepte examinat és ajustada a la Constitució, per la qual cosa serà

necessari efectuar aquest control o judici de raonabilitat que la mateixa STC

16/2018 al·legada preceptua i que els mateixos peticionaris situen en

«l?equilibri just entre els mitjans empleats i la finalitat pretesa».

Hem de procedir, doncs, a determinar si la mesura de contenció de rendes

continguda en l?apartat tres de la disposició final supera el judici de

raonabilitat a què fa referència la jurisprudència constitucional. El preàmbul

de la Llei 12/2023 indica respecte a aquesta disposició final primera que «se

establece un mecanismo de carácter excepcional y acotado en el tiempo, que

pueda intervenir en el mercado para amortiguar las situaciones de tensión y

conceder a las administraciones competentes el tiempo necesario para poder

compensar en su caso el déficit de oferta o corregir con otras políticas de

vivienda las carencias de las zonas declaradas de mercado residencial

tensionado».

Així, la mesura es justifica per diferents motius. En primer lloc, per la

necessitat de frenar l?escalada del preu de lloguer d?habitatge en unes zones

determinades (zones de mercat residencial tens), enteses aquestes com

d?especial risc per la oferta insuficient d?habitatge per a la població en

condicions que facin assequible l?accés a l?habitatge. Aquesta declaració, a

més, i com a garantia que exclou l?arbitrarietat, haurà d?anar precedida d?un

procediment administratiu que n?acrediti aquesta necessitat i que es regula a

l?article 18.2 de la mateixa Llei (i que no ha estat objecte de retret estatutari

ni constitucional en aquest mateix Dictamen). Ultra això, la contenció de

rendes no es realitza de forma generalitzada sinó que es circumscriu a les

zones que, després d?un procediment previ, es declarin com a zona de

mercat residencial tens i en la qual es justifiqui, a través de dades objectives

i fonamentades, l?existència d?un especial risc d?abastament insuficient

126

d?habitatge per a la població resident i en condicions que facin assequible

aquest accés a l?habitatge (art. 18.3 de la Llei).

La mateixa Llei defineix aquest mecanisme com a excepcional i acotat en el

temps amb l?objectiu d?esmorteir les situacions de tensió i concedir el temps

necessari a les administracions competents per compensar el dèficit d?oferta.

No és per tant una limitació que hagi de tenir una durada indefinida en el

temps tenint present que la vigència de la declaració d?un àmbit territorial

com a zona de mercat residencial tens serà de tres anys (art. 18.2.d Llei

12/2023), permet que l?arrendador aprofiti econòmicament el bé arrendat

(és només una limitació) i persegueix, sobretot, una finalitat d?interès

general.

Cal afegir que, tot i que s?estableix que la renda pactada a l?inici del nou

contracte no podrà excedir de la última renda que hagués estat vigent els

darrers cinc anys al mateix habitatge, es permet aplicar la clàusula

d?actualització, autoritzant en determinats supòsits certs increments

addicionals màxims en una sèrie de supòsits que es defineixen a la mateixa

norma (així, un increment màxim del 10?%: quan l?habitatge hagi estat

objecte d?una actuació de rehabilitació que s?hagi finalitzat en els dos anys

anteriors a la data de celebració del nou contracte d?arrendament, quan

també en aquest termini dels dos anys anteriors a la celebració del nou

contracte s?hagin dut a terme actuacions de rehabilitació o millora de

l?habitatge en què s?hagi acreditat un estalvi d?energia primària no renovable

del 30?%, quan en aquest mateix termini s?hagin finalitzat actuacions de

millora de l?accessibilitat acreditades degudament o quan el contracte de

lloguer es signi amb una durada de deu o més anys).

S?acredita, en definitiva, la raonabilitat de la mesura perquè s?entén aquesta

limitació al dret de propietat com a legítima. Dit en altres termes, hi ha

equilibri just entre els mitjans utilitzats i els fins perseguits mentre que el

127

contingut essencial del dret de propietat queda preservat. En aquest sentit,

la regulació legal serveix per assolir la finalitat legítima que persegueix, és a

dir, l?accés a l?habitatge en zones d?especial risc i d?abastament insuficient

d?habitatge per a la població resident i en condicions que facin assequible el

dit accés, mitjançant el fre de l?escalada del preu de lloguer d?habitatge en

aquestes zones de mercat residencial tens, i l?atorgament a les

administracions competents del temps necessari per poder compensar si

s?escau el dèficit d?oferta o corregir amb altres polítiques d?habitatge les

mancances de les zones declarades de mercat residencial tens.

Al mateix temps, la raonabilitat de la mesura és constatable també en el fet

que es troba limitada en el temps i l?espai (durada màxima i limitat a

determinades zones), que no preveu la supressió de la renda sinó una

limitació temporal del preu del lloguer justificada mitjançant la tramitació

d?un procediment administratiu i que, en referència al dret de propietat, no

implica en cap cas una supressió del dret, sinó una afectació del seu

contingut que ni el fa desaparèixer ni el converteix en irreconeixible. Ans al

contrari, la limitació legal es fonamenta en la funció social que, per mandat

constitucional, està integrada dins aquest dret de propietat.

En conseqüència, entenem que la fórmula utilitzada pel legislador estatal de

contenció de la renda no buida de contingut ni fa irreconeixible el dret de

propietat de l?article 33 CE quant al seu vessant econòmic i, tot i que

constitueix un límit, no es pot titllar d?excessiu ni d?arbitrari.

Per tot el que s?ha exposat, l?apartat tres de la disposició final primera de la

Llei 12/2023 no vulnera el dret de propietat de l?article 33 CE ni tampoc

l?àmbit competencial de la Generalitat de Catalunya.

128

2. Disposició final cinquena. Modificació de la Llei 1/2000, de 7 de gener,

d?enjudiciament civil

En segon lloc, tractarem la disposició final cinquena, la qual introdueix canvis

en els procediments de desnonament, d?execució hipotecària i en la subhasta

de béns immobles previstos en diversos preceptes de la LEC.

Per als peticionaris, el que estableix aquesta disposició final cinquena podria

suposar una restricció del dret a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), atès

que preceptua com a requisit de procedibilitat diverses qüestions i

obligacions que recauen en el propietari i que dilaten en el temps les accions

judicials en situacions d?impagament de la renda del lloguer. No

s?especifiquen a la petició les qüestions i obligacions concretes que, a criteri

dels sol·licitants suposarien aquesta restricció del dret a la tutela judicial

efectiva i que circumscriuen a les situacions «d?impagament de la renda del

lloguer» i a requisits de procedibilitat.

Es fa necessari, en primer lloc, analitzar l?abast de la modificació de la LEC,

efectuada per la disposició final cinquena de la Llei 12/2023, en concret:

a) En el seu apartat u, modifica l?apartat 4 de l?article 150 LEC. Aquest article

s?ubica en el títol V de la Llei, que fa referència a les actuacions judicials i,

particularment, en el capítol V, dels actes de comunicació judicial.

L?apartat 4 de l?article 150 LEC estableix que, quan la notificació de la

resolució judicial fixi la data per al llançament dels ocupants de l?habitatge,

caldrà donar-ne trasllat a les administracions competents en matèria

d?habitatge, assistència social o similars, per si fos procedent la seva

actuació, amb la novetat respecte de l?anterior redacció que elimina la

necessitat de consentiment de la part interessada.

129

b) En el seu apartat dos, la disposició final cinquena afegeix dos nous

apartats (el 6 i el 7) a l?article 439 LEC.

L?article 439 s?ubica en el llibre II («Dels processos declaratius»), títol III

(«Del judici verbal»), de la Llei i fa referència a supòsits especials

d?inadmissió de la demanda en l?àmbit del judici verbal.

El nou apartat 6 afegeix requisits d?admissibilitat de les demandes en els

casos dels articles 250.1.1, .2, .4 i .7 («Àmbit del judici verbal») en funció de

si l?immoble és l?habitatge habitual de la persona que l?ocupa o si la part

demandant té la condició de gran tenidor. En el supòsit que el demandant

sigui un gran tenidor, se li imposa la càrrega d?haver d?acreditar si l?ocupant

es troba o no en situació de vulnerabilitat econòmica.

El nou apartat 7 estableix un altre requisit d?admissió quan el demandant és

un gran tenidor, l?immoble objecte de demanda sigui l?habitatge habitual de

la persona ocupant i aquesta es trobi en situació de vulnerabilitat econòmica,

en el sentit que no s?admetran les demandes en què no s?acrediti que la part

actora s?ha sotmès al procediment de conciliació o mediació establert per les

administracions competents.

c) L?apartat tres de la disposició final cinquena afegeix un nou apartat 5 a

l?article 440 LEC. Aquest es troba també ubicat en el llibre II i títol III de la

Llei i fa referència a la introducció d?un requisit formal en totes les

resolucions judicials que tinguin com a objecte l?assenyalament del

llançament en els casos de desnonament, consistent a incloure el dia i l?hora

exacta en què aquest tindrà lloc.

d) A l?apartat quatre de la disposició final cinquena, es modifiquen els

apartats 1 bis i 5 de l?article 441 LEC, i s?hi afegeixen dos nous apartats (6

i 7).

130

Com en el cas anterior, l?article 441 LEC està ubicat en el llibre II i títol III de

la Llei (del judici verbal) i fa referència a casos especials en la tramitació

inicial de judici verbal.

L?apartat 1 bis estableix que s?haurà de notificar la demanda a qui es trobi

ocupant l?habitatge objecte del procediment judicial, i que, a l?efecte de la

seva identificació, qui realitzi l?acte de comunicació podrà anar acompanyat

d?agents de l?autoritat. També regula determinats supòsits de desallotjament

immediat dels ocupants si ho hagués sol·licitat el demandant.

A manera de resum, l?apartat 5 estableix que, en el decret d?admissió de la

demanda, i sempre que aquesta constitueixi l?habitatge habitual de la part

demandada, caldrà informar-la de la possibilitat d?acudir a les

administracions públiques competents en la matèria a fi que puguin verificar,

si s?escau, la situació de vulnerabilitat de la part demandada i, si existeix,

presentar al jutjat una proposta d?alternativa d?habitatge digne de lloguer

social, atorgant-li un termini de deu dies per notificar-ho a l?òrgan judicial i

proposar les mesures oportunes.

El nou apartat 6 de l?article 441 LEC estableix que, una vegada escoltades les

parts, el tribunal haurà de resoldre mitjançant interlocutòria si és procedent

la suspensió per un termini màxim de dos mesos quan el demandat sigui una

persona física i de quatre mesos per al cas que es tracti d?una persona

jurídica.

El nou apartat 7 de l?article 441 LEC fixa criteris orientatius al tribunal per tal

de valorar les situacions de vulnerabilitat, també de la part actora si fos el

cas, a l?efecte d?acordar la suspensió del procediment.

131

e) L?apartat cinc de la disposició final cinquena de la Llei 12/2023 modifica

els apartats 3 i 4 de l?article 549 LEC.

Aquest article es troba ubicat al llibre III («De l?execució forçosa i de les

mesures cautelars»), títol III («De l?execució: disposicions generals»), capítol

III («Del despatx de l?execució»).

L?apartat 3, en la seva nova redacció, indica que si en la demanda es

sol·licita l?execució del desnonament, serà suficient que en la sentència

condemnatòria o en els decrets que posin fi al desnonament s?indiqui el dia i

hora exactes per a la seva execució sense cap més tràmit.

L?apartat 4 modificat regula determinades excepcions al termini d?espera

legal regulat en l?article anterior de la LEC, llevat dels casos que es tracti

d?habitatge habitual, cas en el qual, amb caràcter previ al llançament, es

remet a seguir el procediment de l?article 441, apartats 5, 6 i 7.

f) L?apartat sis de la disposició final cinquena de la Llei 12/2023 introdueix un

nou article 655 bis LEC, que fa referència a la subhasta de béns immobles.

Aquest article està ubicat en el llibre III, títol IV («De l?execució dinerària»),

capítol IV («Del procediment de constrenyiment»). Estableix l?obligació que

la part actora ha d?acreditar, abans de l?inici de la via de constrenyiment, la

situació de vulnerabilitat econòmica de la part deutora quan l?objecte de la

subhasta sigui l?habitatge habitual de l?executat i el creditor una empresa

d?habitatges o gran tenidor, i aquesta situació no s?hagués acreditat amb

anterioritat. Seguidament, es preveuen les diferents maneres d?acreditar

l?existència o no de vulnerabilitat econòmica.

g) L?apartat set de la disposició final cinquena modifica l?article 675 LEC.

L?article, ubicat en el mateix títol i capítol que l?anterior, fa referència a la

possessió judicial i els ocupants de l?immoble, i la seva modificació se centra

132

en una major concreció dels requisits formals (fixació del dia i l?hora exacta

del llançament a les resolucions que disposin el llançament) i, també, la

notificació als ocupants d?aquesta circumstància a la interlocutòria que

l?acordi.

h) L?apartat vuit de la disposició final cinquena modifica l?apartat 2 de l?article

685 LEC, es troba ubicat al llibre III, títol IV («De les execucions

dineràries»), al capítol V («De les particularitats de l?execució sobre béns

hipotecats o pignorats»), el qual fa referència a la demanda executiva i els

documents que han d?acompanyar aquest escrit de demanda quan es tracti

de béns hipotecats o pignorats (acreditació del títol del crèdit, indicació de si

és habitatge habitual del deutor, indicació de si el demandant és un gran

tenidor, situació de vulnerabilitat).

i) L?apartat nou de la disposició final cinquena modifica l?apartat 1 de l?article

704 LEC. La modificació d?aquest article està ubicat en el llibre III, títol V,

capítol II («De l?execució per deures de lliurar coses»). Estableix també,

quan l?immoble la possessió del qual s?ha de lliurar sigui habitatge habitual

de l?executat o de les persones que en depenguin, la indicació de la data i

l?hora a les resolucions en què es disposi el llançament de l?immoble.

En el preàmbul de la norma, aquestes modificacions són considerades com a

millores importants en la regulació del procediment de desnonament en

situacions de vulnerabilitat i destaca els canvis més significatius de la nova

regulació.

Del contingut de la petició i de l?abast de les modificacions que s?efectuen en

aquesta disposició, hem d?entendre que el retret dels peticionaris relatiu a les

«qüestions i obligacions que recauen sobre el propietari i que dilaten en el

temps les accions judicials en situacions d?impagament de la renda de

lloguer» es refereix a la modificació continguda a l?apartat b de la nostra

133

exposició (addició de dos nous apts. 6 i 7 a l?art. 139 de la LEC) i, per tant, a

la disposició final cinquena, apartat dos, al qual cenyirem el nostre examen.

S?ha d?advertir d?entrada que la petició és imprecisa en els seus termes

literals, ja que el retret que adreça al legislador és el d?introduir en la LEC

uns requisits de procedibilitat a satisfer per part del propietari que al seu

parer «dilaten en el temps les accions judicials en situacions d?impagament

de la renda de lloguer». Aquesta al·lusió a la dilació en el marc del

procediment judicial podria fer pensar que els peticionaris pretenen invocar

l?article 24.2 CE, que recull el dret de tota persona a un procés públic «sense

dilacions indegudes».

Ara bé, si hom té en compte que l?objecte del Dictamen en aquest punt es

circumscriu a una mesura del legislador relativa a la imposició d?unes

obligacions al propietari en el marc de l?exercici del seu dret a l?acció judicial i

que el concepte de «dilacions indegudes», segons jurisprudència

constitucional constant ja des de la STC 26/1983, de 13 d?abril (FJ 1), es

vincula únicament a actes dels òrgans judicials, queda palès que el sentit de

la petició s?ha de connectar amb l?article 24.1 CE, és a dir, amb el dret dels

ciutadans d?accés a la justícia.

Cal, doncs, que ens referim a la tutela judicial efectiva considerada des del

vessant de l?accés jurisdiccional, ja que, en efecte, incideixen en el dret de

l?article 24.1 CE les mesures previstes en la reforma de la LEC com ara la

introducció de certs tràmits relatius a l?admissibilitat de la demanda. Així,

l?acreditació de si el llogater es troba en situació de vulnerabilitat o el

sotmetiment previ a un procés de mediació o conciliació quan s?acredita

habitatge habitual del demandat i el demandant és un gran tenidor.

La doctrina del Consell ha recollit en el DCGE 2/2020 (FJ 2.4) l?abundant

jurisprudència constitucional en la matèria. El Tribunal Constitucional ha

134

declarat que l?article 24.1 CE «garantiza el acceso a la jurisdicción como

elemento esencial que desemboque en la decisión de un Juez» (per totes,

STC 132/1997, de 15 de juliol, FJ 2). I que aquest dret d?accés constitueix

«la sustancia medular» o «vertiente primaria» del dret a la tutela judicial

efectiva, o sigui, el seu primer contingut en un ordre lògic i cronològic (STC

209/2013, de 16 de novembre, FJ 3, amb citació d?abundant jurisprudència

anterior).

Les consideracions precedents no impedeixen que, tractant-se d?un dret de

configuració legal, la llei pugui establir límits al seu exercici, però aquests

límits i condicions han de servir a una finalitat legítima i han de ser raonables

i proporcionats respecte a la restricció que imposen sobre el dret de tutela

judicial.

Al respecte, el mateix Tribunal Constitucional ha afirmat que «cuando el

legislador imponga requisitos o limitaciones al ejercicio del derecho

fundamental, su legitimidad constitucional habrá de ser examinada para

comprobar si responden a razonables finalidades de protección de valores,

bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan debida

proporcionalidad con dichas finalidades» (STC 73/2000, de 14 de març, FJ

10). En aquesta línia, el legislador compta amb un ampli marge de llibertat

en la definició o determinació de les condicions i conseqüències de l?accés a

la justícia i podrà establir límits a l?exercici del dret fonamental que siguin

constitucionalment vàlids si, respectant-ne el seu contingut essencial (art.

53.1 CE), estan dirigits a preservar altres drets, béns o interessos

constitucionalment protegits i guarden l?adequada proporcionalitat amb la

naturalesa del procés i la finalitat perseguida.

135

En definitiva, segons el Tribunal Constitucional:

«el derecho reconocido en el art. 24.1 CE puede verse conculcado por

aquellas disposiciones legales que impongan requisitos impeditivos u

obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultaran

innecesarias, excesivas o carecen de razonabilidad o proporcionalidad

respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador (SSTC

60/1989, de 16 de marzo, FJ 4; 114/1992, de 14 de septiembre, FJ 3; y

273/2005, de 27 de octubre, FJ 5).» (STC 52/2014, de 10 d?abril, FJ 4)

Entrant ja en l?anàlisi de l?apartat dos de la disposició final cinquena que ens

ocupa, i d?acord amb la doctrina consultiva i constitucional exposada, caldrà

escatir si les mesures que s?hi preveuen i que afecten l?admissió de la

demanda per a la recuperació de la possessió d?una finca poden ser

considerades raonables i proporcionades respecte de les finalitats que pot

lícitament perseguir el legislador i, per tant, no són innecessàries ni

excessives.

La norma preveu diferents requisits i de diferent entitat perquè sigui

admissible la demanda depenent de si es dona en la part demandant la

condició de gran tenidor o no.

En primer lloc, i amb caràcter general, es parteix del fet que la part

demandant haurà d?especificar, en tots els casos, si l?immoble constitueix

habitatge habitual de la persona ocupant. Sobre aquest punt hem de dir que

sembla un requeriment pertinent i proporcionat perquè l?habitatge habitual

constitueix la premissa i l?objecte per a l?exercici del dret a l?habitatge atès

que «es donde la inmensa mayoría de las personas tienen su domicilio y

ejercen la intimidad de su vida personal» (apt. II preàmbul) i, per tant, el

punt de partida per a l?aplicació de la regulació. D?altra banda, tot i que és un

requisit que s?afegeix per a la presentació de la demanda i pot requerir un

136

esforç addicional per a la part demandant si no s?ha formalitzat un contracte

d?arrendament, en cap cas no pot considerar-se una trava innecessària ni

excessiva ni limitadora del dret establert a l?article 24.1 CE sinó simplement

un mitjà per acreditar l?àmbit d?aplicació de les mesures que preveu la norma

adreçades a garantir a les persones la llar que constitueix el seu domicili.

Dit això, en cas que la persona demandant sigui un gran tenidor (en els

termes que preveu la mateixa Llei 12/2023), a més, ha d?acreditar aquesta

condició mitjançant la certificació del Registre de la Propietat en què constin

la relació de propietats al seu nom i acreditar també si la part demandada es

troba o no en situació de vulnerabilitat econòmica.

Quant al primer dels requeriments, ens trobem, com en el supòsit anterior,

que és un requisit per acreditar, en aquest cas, l?àmbit subjectiu d?aplicació

de les mesures que estableix la mateixa disposició i, per consegüent, li són

aplicables les conclusions a les quals hem arribat anteriorment.

Respecte al segon dels requeriments, és a dir, la càrrega que també s?imposa

als grans tenidors d?haver d?acreditar si l?ocupant es troba o no en situació de

vulnerabilitat econòmica, hem d?entendre que respon a la finalitat de la

norma de prestar especial atenció als col·lectius vulnerables econòmicament,

perquè en el cas que això sigui així s?aplicarà la necessària acreditació del

sotmetiment al procediment de conciliació o intermediació per presentar la

demanda, com veurem en darrer terme. Tenint present que en el mateix

precepte es permet acreditar aquest aspecte mitjançant una declaració

responsable de la mateixa actora conforme ha sol·licitat aquesta informació

als serveis de les administracions responsables amb dos mesos d?antelació, i

que aquest termini té com a finalitat facilitar a les administracions

competents poder donar una adequada atenció a les persones i llars

afectades oferint resposta a través d?instruments de protecció social i dels

programes de política d?habitatge, la mesura resulta proporcionada i

137

adequada a la finalitat pretesa, subsumible dins l?ampli marge de llibertat

que la jurisprudència constitucional atorga al legislador, i encaminada a

protegir el dret constitucional d?accés a un habitatge digne i de qualitat.

En darrer terme ens hem de referir a l?última de les mesures que preveu

l?apartat dos de la disposició final esmentada i que és la que suposa un

impacte més gran per a la part demandant. Com ja hem avançat, ens

referim a l?acreditació per presentar la demanda del sotmetiment obligatori al

procediment de conciliació o intermediació en els supòsits en els quals la part

actora tingui la condició de gran tenidor d?habitatge i l?immoble objecte de

demanda constitueixi l?habitatge habitual de la persona ocupant i es trobi en

situació de vulnerabilitat econòmica.

D?entrada cal dir que la mediació i la conciliació ja són en si mateixes

procediments de resolució de conflictes de caràcter extrajudicial. I que una

mesura similar la trobem a la jurisdicció social i, en concret, a l?article 80.3

de la Llei 36/2011, de 10 d?octubre, reguladora de la jurisdicció social, que

exigeix com a requisit d?admissibilitat de les demandes (amb algunes

excepcions) l?acreditació de l?intent de conciliació, en aquell cas

administrativa.

Reprenent, doncs, l?anàlisi, en aquest cas el mateix preàmbul justifica la

necessitat de la mesura a l?efecte que la seva aplicació faciliti a les

administracions competents donar una adequada atenció a les persones i

llars afectades oferint resposta a través d?instruments de protecció social i

dels programes de política d?habitatge.

Així, a l?hora de valorar si aquesta mesura compleix els criteris de

raonabilitat i proporcionalitat, haurem de tenir present, doncs, la finalitat,

que segons es desprèn del preàmbul és la de facilitar una atenció adequada

per part de l?Administració a les persones en situació de vulnerabilitat

138

econòmica, com també les característiques mateixes de les condicions que

s?imposen. En aquest sentit, constatem que el seu àmbit d?aplicació és limitat

atès que la mesura no s?aplica amb caràcter general sinó només en els

supòsits en què es donin els requisits ja exposats. I que es preveuen

mecanismes acreditatius alternatius al sotmetiment al procediment, com ara

la declaració responsable o el document acreditatiu dels serveis competents,

que a més faciliten que el procediment no es dilati temporalment.

Consegüentment, el requisit de sotmetiment previ al procediment

d?intermediació és una mesura raonable i proporcionada i no constitueix una

trava innecessària ni excessiva per al compliment de la finalitat de donar una

adequada atenció a les persones vulnerables econòmicament i llars afectades

oferint resposta a través d?instruments de protecció social i dels programes

de política d?habitatge.

Per tot el que s?ha exposat, considerem que la disposició final cinquena,

apartat dos, no vulnera el dret constitucional a la tutela judicial efectiva en el

vessant de l?accés a la justícia i, per tant, no és contrària a l?article 24.1 CE.

3. Disposició final setena. Títols competencials

Finalment, i encara que no hagi estat objecte de petició, procedirem a

analitzar la disposició final setena de la Llei 12/2023, de conformitat amb

l?article 19.1 de la Llei 2/2009.

Com hem exposat repetidament, l?apartat 1 de la disposició final setena de la

Llei 12/2023 empara aquesta norma en els títols competencials de l?article

149.1.1 i .13 CE.

D?acord amb la nostra doctrina consultiva (per tots, DCGE 1/2022,

l?argumentació del qual reproduïm a continuació), sobre la base de la

139

jurisprudència constitucional, les disposicions que contenen els títols

competencials habilitants mantenen la seva virtualitat per a aquells

preceptes que no vulneren les competències autonòmiques, d?acord amb el

raonament de caràcter «sistemàtic» emprat pel Tribunal Constitucional. Com

és sabut, aquest darrer sosté que les disposicions esmentades no tenen

caràcter autònom sinó que es vinculen a la impugnació dels preceptes

prèviament examinats (STC 36/2021, de 18 de febrer, FJ 1). En

conseqüència, l?apartat 1 de la disposició final setena de la Llei 12/2023 és

inconstitucional en la mesura i l?abast que ho són els preceptes que

s?emparen en els títols habilitants que s?hi contenen (entre d?altres, STC

130/2013, de 4 de juny, FJ 14, i DCGE 16/2010, de 13 de juliol, FJ 4.6) i que

hem considerat contraris a l?Estatut i a la Constitució en aquest Dictamen.

Atesos els raonaments continguts en els fonaments jurídics precedents,

formulem les següents

C O N C L U S I O N S

Primera. Els articles 2, apartats c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r i s; 16;

17; 18.1 i .4; 27.1, tercer paràgraf, i .2 i, per connexió amb l?article 27.2 i.3,

la disposició transitòria segona; com també els articles 28 i 29 i la disposició

transitòria primera, paràgraf segon, de la Llei 12/2023, de 24 de maig, pel

dret a l?habitatge vulneren la competència exclusiva de la Generalitat en

matèria d?habitatge de l?article 137.1 EAC i no troben empara en l?article

149.1.1 ni .13 CE.

Adoptada per majoria de 7 vots a favor i 2 en contra.

Segona. L?article 15, apartats 1.b. i .d i 2, 3 i 4, de la Llei 12/2023 vulnera

la competència exclusiva de la Generalitat en matèria d?habitatge (137.1

140

EAC) i urbanisme (149.5 EAC) i no troba empara en l?article 149.1.1 ni .13

CE.

Adoptada per majoria de 7 vots a favor i 2 en contra.

Tercera. L?article 27, apartat 3, de la Llei 12/2023 vulnera la competència

exclusiva de la Generalitat en matèria d?habitatge de l?article 137.1 EAC, com

també el principi d?autonomia financera (art. 201.2 EAC) i l?autonomia de

despesa de la Generalitat (art. 202.2 EAC) i no troba empara en l?article

149.1.1 ni .13 CE.

Adoptada per unanimitat.

Quarta. La disposició final primera, apartat tres, de la Llei 12/2023 no

vulnera el dret de propietat de l?article 33 CE.

Adoptada per unanimitat.

Cinquena. La disposició final cinquena, apartat dos, de la Llei 12/2023 no

vulnera el dret constitucional a la tutela judicial efectiva de l?article 24.1 CE.

Adoptada per unanimitat.

Sisena. La disposició final setena, apartat 1, de la Llei 12/2023 és contrària

a l?Estatut i la Constitució en la mesura i l?abast que ho són els preceptes que

s?emparen en els títols habilitants que s?hi contenen i que hem considerat

contraris a l?Estatut i a la Constitució en les conclusions precedents.

Adoptada per unanimitat.

Setena. Els articles 2, apartats a, b, k, l i ñ; 4; 7; 15.1, lletres a, c i e; com

també els articles 18, apartats 2, 3, 5 i 6; 19; 27.1, primer i segon

paràgrafs; 30; 31, i 32 a 36 de la Llei 12/2023 no són contraris a l?Estatut ni

a la Constitució.

Adoptada per unanimitat.

141

Aquest és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem al Palau

Centelles en la data indicada a l?encapçalament.

VOT PARTICULAR que formulen la vicepresidenta senyora Maria Jesús

Larios Paterna i el conseller senyor Eduard Roig Molés al Dictamen 1/2023,

emès en data 2 d?agost, a l?empara de l?article 20.2 de la Llei 2/2009, de 12

de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries i de l?article 38.2 del

Reglament d?organització i funcionament del Consell de Garanties

Estatutàries

En l?exercici de la facultat conferida per l?article 20.2 de la Llei 2/2009, de 12

de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries, amb el respecte degut a

l?opinió expressada per la majoria del Consell, a través d?aquest vot

particular volem posar de manifest la nostra discrepància, que es refereix

exclusivament al pronunciament d?inconstitucionalitat i d?antiestatutarietat

adoptat per la majoria del Consell en les conclusions primera i segona del

Dictamen respecte dels articles corresponents de la Llei 12/2023, de 24 de

maig, pel dret a l?habitatge.

No compartim la decisió que considera que aquests preceptes vulneren les

competències de la Generalitat i considerem que una adequada comprensió

de la Llei examinada, de les característiques i exigències derivades del dret

constitucional a l?habitatge de l?article 47 CE i de l?aplicació en aquest cas

dels títols competencials estatals en què la Llei s?empara, essencialment

l?article 149.1.1 CE, hauria d?haver portat a concloure la seva adequació al

marc constitucional i estatutari, amb la sola excepció de la previsió de

l?article 27.3. La decisió de què discrepem, en canvi, en declarar la

inconstitucionalitat de bona part de les opcions fonamentals del legislador, fa

142

impossible la possibilitat d?una garantia efectiva de les condicions bàsiques

d?exercici del dret a l?habitatge per part de l?Estat i, d?aquesta manera, nega

al dret a l?habitatge la protecció constitucional que es concreta en la

possibilitat d?una llei estatal de garantia.

1. La vinculació del règim de la competència estatal de l?article 149.1.1 CE al

dret afectat

La decisió del Consell es fonamenta en una comprensió de la competència

estatal reconeguda a l?article 149.1.1 CE, de regulació de les condicions

bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l?exercici dels

drets i en el compliment dels deures constitucionals que, als efectes del

Dictamen, es limita de manera estricta a la facultat de definir normativament

els elements essencials del dret en qüestió, que abasten fonamentalment les

posicions jurídiques bàsiques dels titulars i les facultats i obligacions que se?n

deriven, i que poden estendre?s en determinats casos a altres qüestions

instrumentals o de caràcter organitzatiu. Aquesta comprensió de la

competència, en canvi, exclou l?adopció de mandats i obligacions d?actuació

d?altres administracions, ha de respectar un àmbit de decisió política pròpia

de les comunitats autònomes i exigeix que el seu exercici es faci mitjançant

l?adopció de preceptes de caràcter normatiu, dels quals es desprenguin

directament conseqüències jurídiques per als titulars del dret.

Aquesta configuració general de la competència estatal, tal com la realitza el

Dictamen, es deriva de la jurisprudència constitucional existent que, en

aplicar-se a l?examen de la Llei 12/2023, comporta la consideració de bona

part dels preceptes impugnats com a inconstitucionals, per contraris a alguns

dels tres límits que acabem d?exposar: previsió de mandats i obligacions a

altres administracions, excés en la intensitat de la intervenció estatal o

manca de caràcter normatiu.

143

Al marge ara de la discussió sobre l?abast i la concreció d?algun d?aquests

límits, a què ens referirem més endavant, volem destacar que aquesta

doctrina constitucional s?ha elaborat, quasi sense excepció, en relació amb

drets constitucionals continguts al capítol II del títol I de la Constitució, per

tant, autèntics drets subjectius i directament aplicables, i en molt bona part

en referència al dret de propietat de l?article 33 CE i la determinació estatal

dels límits que el configuren, molt especialment en la STC 61/1997, de 20 de

març, que la doctrina del Consell ha considerat cabdal (FJ segon 2.A). Ens

trobem en el cas present, en canvi, amb un exercici de la facultat que es

vincula amb un dret del capítol III del títol I i que, en conseqüència, té unes

característiques normatives molt diferents i allunyades dels elements propis

dels drets subjectius i directament aplicables. Igualment, la Llei examinada

no pretén fixar límits a un dret ja configurat, sinó, ben al contrari, desplegar

per primera vegada els elements fonamentals d?un dret constitucional,

garantint-ne així la possibilitat d?exercici.

Aquestes dues característiques, a què dediquem el segon apartat d?aquest

vot particular, ens porten a comprendre de manera molt diferent de la

majoria les possibilitats i exigències derivades de l?article 149.1.1 CE sobre la

Llei examinada. En primer lloc, no existeix aquí, des de la seva mateixa

configuració en el text constitucional, un dret subjectiu i directament

aplicable respecte del qual puguin fixar-se les posicions jurídiques essencials;

i, en segon lloc, no pretén el legislador estatal imposar o permetre uns límits

als dret preexistent, sinó assegurar les condicions que fan possible exercir-lo,

característiques en canvi molt presents en els casos tractats pel Tribunal

Constitucional en relació amb el dret de propietat.

En aquest context, aplicar automàticament a la Llei examinada els límits

formals a l?exercici de la competència de l?article 149.1.1 CE derivats de la

doctrina constitucional a què hem fet referència comporta excloure qualsevol

possibilitat d?intervenció de l?Estat i, en conseqüència, de garantia de les

144

condicions bàsiques de la igualtat en el seu exercici. Creiem, en canvi, que

els límits abans esmentats, nucli de l?examen del Consell en aquest

Dictamen, són elements instrumentals que el Tribunal Constitucional ha fixat,

en els casos que ha hagut d?enjudiciar fins avui, per definir el contingut de

les facultats estatals derivades de l?article 149.1.1 CE; instrumentals doncs

d?una previsió constitucional que no s?identifica necessàriament amb una

intervenció normativa sota formes concretes sinó amb la garantia de

l?exercici del dret. Aquesta garantia s?ha de dur a terme, quan el dret ho

permet i ho exigeix, mitjançant l?adopció de normes generals i directament

aplicables, com ha succeït habitualment en els casos examinats pel Tribunal.

Però pot donar lloc a altres formes d?intervenció quan la garantia de l?exercici

del dret en igualtat no pugui fer-se d?aquesta manera, com és el cas dels

drets inclosos en el capítol III del títol I de la Constitució. En altres paraules,

el que defineix la competència estatal en aquest cas no és una forma

d?intervenció, sinó la garantia de l?exercici del dret afectat, que exigeix la

forma concreta de definició normativa de continguts directament aplicables

quan aquest és el caràcter del dret, però pot adoptar altres formes que

s?ajustin a la naturalesa del dret quan aquest ho exigeixi.

En definitiva, la dificultat d?acotar en termes generals el contingut de la noció

de les condicions bàsiques deriva, en bona mesura, del necessari contingut

divers que té la clàusula en funció de l?estructura i la característica dels drets

i deures constitucionals sobre els que es projecti. La possibilitat de concretar

el contingut i les facultats derivats de l?article 149.1.1 CE de manera

diferenciada segons el dret afectat, fonament de la nostra discrepància, ha

estat expressament reconeguda pel Tribunal Constitucional, i el mateix

Consell se?n fa ressò en el Dictamen (FJ 2.3.B), recordant l?afirmació repetida

del TC segons la qual aquest títol «atribuye al Estado ciertas facultades

según el derecho constitucional de que se trate» (STC 61/1997, FJ 9), amb

citació de la nombrosa jurisprudència en aquest sentit. Aquesta vinculació de

la definició del títol competencial amb el dret que pretén garantir, però,

145

resulta després absent dels raonaments de la majoria del Consell en el

present Dictamen, que no fa sinó aplicar de manera rígida i sistemàtica els

límits que el Tribunal Constitucional ha construït en relació amb altres drets

de naturalesa molt diferent i amb intervencions estatals amb una finalitat

també molt diversa.

L?existència de diverses formes de concreció de la intervenció estatal ex

article 149.1.1 CE, diferents de la fixació de normes abstractes que

configuren un dret subjectiu del ciutadà, està present en canvi en les

mateixes sentències del Tribunal Constitucional i en la pràctica legislativa

desenvolupada al llarg dels anys. Així, el Tribunal ha acceptat que l?article

149.1.1 CE pot donar lloc a la creació d?estructures institucionals estatals i

les seves corresponents intervencions executives (Agència de Protecció de

Dades, STC 290/2000, FJ 13), a la fixació de procediments (intervenció

normativa estatal en relació amb les targetes d?estacionament de persones

discapacitades, STC 18/2017, FJ 3) o a la previsió de facultats de foment

(acció subvencional en matèria d?assistència social amb connexió directa amb

la garantia de la igualtat, STC 33/2014, FJ 4; establiment de beneficis fiscals

relacionats amb les condicions bàsiques d?igualtat, STC 207/2013, FJ 5) o a

una intervenció normativa estatal general en matèria de protecció de

persones amb discapacitat i dependència, incidint en les polítiques públiques

autonòmiques, en garantia de la igualtat de les condicions bàsiques i definint

un sistema prestacional de protecció del dret, precisament en

desenvolupament primari d?una previsió constitucional del capítol III del títol

I de la Constitució (STC 18/2016).

Tots aquests exemples mostren clarament la possibilitat de formes

d?intervenció estatal que difereixen intensament de la mera definició

normativa de les posicions bàsiques del titular.

146

Certament, els casos en què el legislador estatal ha fet exercici de la

competència de l?article 149.1.1 CE en relació amb els drets del capítol III del

títol I de la Constitució són poc nombrosos. I menys nombrosos encara són

aquells en què la intervenció significa la primera previsió d?un sistema

general de garantia del dret. Per aquesta raó, i per la manca d?impugnació

directa d?algun dels supòsits més rellevants, són escassos els

pronunciaments previs del Tribunal Constitucional i del Consell de Garanties

Estatutàries al respecte. En conseqüència, considerem especialment rellevant

que el Consell Consultiu, en relació amb la ja esmentada Llei de dependència

afirmés que «la interpretació, com hem dit, és molt casuística i cal entendre

les afirmacions que es fan sense descurar el tema debatut, donat que ha de

condicionar el sentit i l?amplitud del precepte. Així, cal parar especial atenció

al dret o deure afectat i, en menor mesura, al règim competencial

considerat, atesa la matèria sobre la qual recauen aquests drets o deures»

(DCC núm. 279, F IV.4), menció que certament el mateix Consell de

Garanties recull en el fonament segon d?aquest Dictamen (apt. 3.B) però de

la qual no treu cap conseqüència i prescindeix completament en l?anàlisi dels

preceptes legals.

En conclusió, considerem que el Consell hauria d?haver considerat les

característiques pròpies del dret a l?habitatge que desenvolupa la Llei i extret

les adaptacions resultants en les possibilitats d?intervenció en la seva

garantia a l?empara de l?article 149.1.1 CE.

A aquests dos aspectes dediquem els dos propers apartats del present vot

particular, dels quals es derivaran les discrepàncies en l?examen dels

diversos preceptes de la Llei que es contenen a l?apartat final del vot.

147

2. Contingut, naturalesa i característiques del dret a l?habitatge de l?article

47 CE

A) El dret d?accés a l?habitatge de les persones amb menors recursos

El dret a un habitatge digne i adequat conté diferents aspectes vinculats,

sens dubte, amb el seu ús i la seva condició de domicili, amb el dret de

propietat, amb les condicions d?habitabilitat o amb la protecció del

consumidor en els negocis que s?hi vinculen. En algun d?aquests àmbits

existien ja previsions normatives estatals i en d?altres és la mateixa Llei

examinada la que introdueix normes que, amb caràcter general, han estat

considerades constitucionals en el present Dictamen (essencialment respecte

dels art. 30 i 31 de la Llei, tractats en l?apt. 5 del FJ tercer). El nucli de la

Llei, però, no es dirigeix a aquests aspectes, sinó al molt més central de

garantir l?accés a un habitatge, i fer-ho essencialment en favor de les

persones que compten amb menys recursos en el context actual d?un mercat

especialment complex i excloent, tant en la forma de lloguer com en la

d?adquisició en propietat.

Cal destacar, doncs, que l?objecte essencial de la Llei no és el de perfilar o

garantir facultats o obligacions de qui ja gaudeix efectivament d?un

habitatge, fonamentat en un dret subjectiu exigible (de propietat o de

lloguer). El que la Llei pretén és dotar d?efectivitat a l?adquisició (o l?extensió

més enllà del seu límit temporal) d?aquest dret subjectiu i, amb ell, de l?accés

a un habitatge en favor de qui no el té.

La transcendència d?aquest objectiu connecta amb el caràcter imprescindible

per a la vida de les persones de l?objecte material sobre el que recau el dret:

l?habitatge. La seva mancança té efectes negatius en altres drets socials com

la salut física i mental i el seu gaudi està estretament relacionat amb

l?equitat educativa i el lliure desenvolupament de la personalitat, entre

148

d?altres, incidint de forma clara en el dret a la igualtat real i efectiva (art. 9.2

i 14 CE). En definitiva, el dret a l?habitatge té una estreta relació amb el

principi de dignitat humana atès que disposar-ne és fonamental per tenir una

vida digna i és un requisit per al gaudi d?altres drets fonamentals, com ha

reconegut el Tribunal Constitucional (STC 27/2022).

La centralitat del dret d?accés a l?habitatge de les persones en situació

vulnerable és un element que troba acollida directa en els textos

internacionals que orienten la interpretació del mateix article 47 CE. El

reconeixement explícit del dret que fan textos com l?article 25 de la

Declaració universal dels drets humans del 1948 i l?article 11 del Pacte

internacional de drets econòmics, socials i culturals (PIDESC) el configura

com a part del dret a un nivell de vida adequat, i el Comitè de Drets

Econòmics, Socials i Culturals de l?ONU ha tingut ocasió de destacar que del

dret es deriva la prioritat de les actuacions referides als grups desafavorits

(Observació general núm. 4).

Explícitament, la Carta dels drets fonamentals de la Unió Europea, en el seu

article 34.3, assenyala que, «amb el fi de combatre l?exclusió social i la

pobresa, la Unió reconeix i respecta el dret a una ajuda social i a un ajut

d?habitatge per a garantir una existència digna a tots aquells que no

disposen de recursos suficients, segons les mesures establertes en el dret de

la Unió».

També aquesta configuració del dret a l?habitatge es troba recollida en les

normes de les comunitats autònomes que han assumit fins avui el seu

desenvolupament (una generació de lleis autonòmiques que superen la

tradicional regulació de l?habitatge protegit per intentar configurar més

àmpliament el dret a gaudir d?un habitatge digne i adequat, encapçalades per

la primera Llei catalana, la 18/2007, i seguides per les lleis d?Andalusia

149

1/2010, de Galícia 8/2012 i del País Basc 3/2015, entre d?altres, així com de

manera unànime en la doctrina acadèmica que l?ha estudiat.

Als nostres efectes, és especialment rellevant l?article 26 de l?Estatut

d?autonomia de Catalunya, que disposa expressament que «les persones que

no disposen dels recursos suficients tenen dret a accedir a un habitatge

digne, per a la qual cosa els poders públics han d?establir per llei un sistema

de mesures que garanteixi aquest dret, amb les condicions que determinen

les lleis».

Des de l?eficàcia pròpia dels drets estatutaris, no podem deixar de constatar

que la dicció estatutària no només configura l?accés a l?habitatge de les

persones amb recursos insuficients com a part del dret general a l?habitatge,

sinó que l?eleva al seu contingut fonamental. I, com veurem després, ho fa

situant-lo en el capítol de drets i no en el de principis malgrat que

expressament el dota d?un contingut en forma de mandat, no exigible

directament, i concretat en la creació d?un sistema de mesures de garantia,

aspectes tots ells centrals en el nostre raonament a què es farà detallada

referència de manera immediata.

El legislador estatal no havia abordat fins ara (en compliment del mandat

contingut a l?art. 47 CE) la regulació de les condicions bàsiques de la igualtat

en l?exercici del dret a l?habitatge, i les mesures estatals adoptades en

matèria d?habitatge han estat marcades més per les lleis fiscals, del mercat

hipotecari i d?arrendaments urbans i moltes vegades més orientades a

finalitats de caràcter econòmic que social. Per tant, la Llei examinada

constitueix la primera regulació estatal d?aquest vessant fonamental del dret

que és la garantia de l?accés a l?habitatge.

Com s?assenyala en l?exposició de motius de la Llei: «[e]sta ley debe

entenderse, por tanto, en el contexto del cumplimiento por parte del Estado

150

de la obligación que, en el marco de sus competencias constitucionales, le

incumbe en la protección del derecho a acceder a una vivienda digna y

adecuada y a su disfrute».

I ho fa amb una finalitat profundament vinculada a un context socioeconòmic

particular i definit per l?existència d?obstacles especialment intensos per a

l?efectivitat del dret: «[s]u dictado se produce, además, en un momento

especialmente relevante, cuando tras la crisis económica y financiera de la

última década y en el contexto de una progresiva recuperación tras la difícil

situación a la que abocó la pandemia a muchas personas y hogares, una

parte importante de la población sigue sufriendo severos impactos de la

misma, focalizados en muchos casos en la pérdida de la vivienda o en la

imposibilidad de acceder a ella en condiciones asequibles, y tras la

aprobación de un buen número de normas autonómicas que, de forma más

coyuntural que estructural, han tratado de dar respuesta a las necesidades

sociales de vivienda más perentorias».

En conclusió, el dret a l?habitatge de l?article 47 CE inclou de manera central

el dret d?accés a l?habitatge de les persones que manquen de recursos

suficients, i la garantia d?aquest aspecte és la que justifica, expressament i

en el concret context socioeconòmic actual, l?adopció de la Llei 12/2023,

objecte del Dictamen del Consell.

B) La configuració del dret com accés a un sistema públic de protecció

La Constitució, i tampoc l?Estatut d?autonomia de Catalunya, no conté un dret

subjectiu que pugui ser objecte de desenvolupament en les seves posicions

jurídiques fonamentals, en els seus drets i les seves obligacions individuals.

Sota la significativa expressió de reconeixement d?un dret, ambdós textos,

Constitució i Estatut, preveuen una norma que es dirigeix fonamentalment

als poders públics, orientada a una eficàcia mediata a través del

151

desenvolupament legislatiu, i que (de forma expressa o implícita en vincularse

amb la clàusula d?estat social) es refereix de manera preferent a un

sistema de protecció de l?accés a l?habitatge per part de les persones amb

menors recursos.

En aquest sentit, el dret a l?habitatge no té el contingut d?un dret subjectiu,

en el sentit de reconèixer una acció per exigir d?un tercer un comportament

concret o una abstracció, emparada per un tribunal que li pot imposar a

aquest tercer (sigui públic o privat) l?acció o l?omissió. Però la Constitució sí

que conté un mandat explícit als poders públics perquè promoguin les

condicions necessàries i estableixin les normes pertinents per fer-ho efectiu,

regulant la utilització del sòl d?acord amb l?interès general per impedir

l?especulació, i més explícitament encara l?article 26 de l?Estatut d?autonomia

resulta il·lustratiu quan afirma que «els poders públics han d?establir per llei

un sistema de mesures que garanteixi aquest dret».

La configuració d?un dret subjectiu a un habitatge no només és estranya en

els textos constitucionals, sinó també en les normes legals comparades, tant

de les comunitats autònomes espanyoles com en els països del nostre

entorn. Pràcticament en tots els casos aquestes normes recullen diferents

formes d?intervenció pública que inclouen l?activitat subvencional, la

intervenció pública en el mercat de l?habitatge, la provisió pública de

prestacions materials en forma d?habitatges públics o la intervenció en

matèria de sòl i planificació urbanística. L?existència d?un dret individual,

subjectiu, a un habitatge en cas d?inexistència de recursos no figura en cap

de les normes espanyoles existents, amb l?exclusiva i limitada excepció de la

Llei basca d?habitatge. I en el dret comparat tan sols és present de manera

molt excepcional en alguns països caracteritzats per una llarga i intensa

evolució del model d?estat social, en un context molt diferent de l?existent a

Espanya. De fet, pot afirmar-se que la configuració de l?accés a l?habitatge

com un dret subjectiu individual només és possible com a culminació d?un

152

llarg procés d?intervenció pública en aquest àmbit i en el marc d?un estat

social especialment desenvolupat i en un context de recursos econòmics

públics abundants i consolidats, sense que hi hagi precedents de configuració

d?un dret d?aquest tipus en una primera norma de regulació i en un context

d?insuficiència i crisi en l?accés general a l?habitatge.

Podem afirmar, doncs, que la canalització de la intervenció pública en favor

de l?accés a l?habitatge no es concreta normalment en el reconeixement de

drets subjectius individuals, sinó mitjançant la configuració de sistemes

públics de protecció creats, orientats i ordenats per les lleis que generen

unes possibilitats de foment o de prestació directa del servei en favor dels

grups de ciutadans que les mateixes normes defineixen. I això no succeeix

només en el nivell constitucional, per raó de la seva necessària apertura i

abstracció, sinó també en les normes concretes de desenvolupament legal,

en una opció sens dubte derivada de la dificultat i el cost de l?actuació en

aquest àmbit.

C) El contingut del dret: objectius, intervenció pública en el mercat i

prestacions

Aquesta configuració no significa que el dret a l?habitatge manqui de

contingut ni d?eficàcia jurídica. En el context del model constitucional

espanyol és ben coneguda la decisió del constituent, i també de l?Estatut

d?autonomia de Catalunya, de donar protecció jurídica a una sèrie de drets i

finalitats, especialment de caràcter social, assumint però que aquesta

protecció no pot assumir la forma d?un dret subjectiu, sinó que tindrà eficàcia

essencialment mediata en impulsar, orientar i condicionar l?actuació dels

poders públics i essencialment del legislador.

Contingut i eficàcia jurídica, doncs, no es deriven de l?estructura pròpia d?un

dret subjectiu, definit entorn de titulars, facultats individuals, obligacions i

153

tutela judicial, sinó de normes de caràcter finalista i orientador de les

actuacions públiques en forma de mandats o objectius i de la previsió d?un

sistema públic d?intervenció en el mercat i de prestació directa per dotar

d?efectivitat el dret en els casos determinats per la llei a través de l?accés

dels ciutadans sense recursos suficients bé a ajuts econòmics, bé a un

habitatge públic.

Aquests són, doncs, els elements que en la nostra opinió donen contingut al

dret constitucional a l?habitatge, en el seu vessant de possibilitar l?accés dels

ciutadans amb menors recursos, i per tant en igualtat, que és el vessant

central del dret en el marc d?un estat social. Per acabar amb aquest examen

del contingut i l?estructura del dret, considerarem breument els elements

definitoris de cadascuna d?aquestes formes d?intervenció.

En primer lloc, mandats i objectius a les institucions, tant des del constituent

al legislador com des d?aquest a l?Administració, són un contingut cada cop

més habitual en els nostres ordenaments. El seu caràcter obert, la necessitat

de desenvolupament i la manca d?aplicabilitat directa fan que s?hagi

qüestionat fins i tot el caràcter jurídic d?aquests preceptes. Aquesta crítica,

freqüentment impulsada per concretes redaccions confuses, ambigües o

directament mancades de contingut, desconeix, però, que, sense tenir

eficàcia jurídica immediata, aquest tipus de previsions legals despleguen

diverses conseqüències:

Naturalment, la de reconeixement i impuls polític de les actuacions previstes,

que és un contingut rellevant de les lleis més enllà de la seva eficàcia

estrictament jurídica, i legítim en la mesura en què no contradigui la

Constitució i, en especial, no redueixi l?àmbit de decisió d?altres entitats

competents. En aquest sentit, cal recordar que les lleis són també un

instrument de debat, integració i actuació política especialment present en

154

les primeres regulacions d?una matèria en el context de la regulació d?algun

dels seus aspectes essencials.

Junt amb aquesta funció, els preceptes en forma de mandat presenten

també de manera habitual una eficàcia legitimadora de decisions d?altres

entitats, bé per habilitar jurídicament actuacions que no podrien dur-se a

terme sense tal habilitació, bé per manifestar i assegurar de manera pública i

clara la legitimitat d?actuacions controvertides. El caràcter difús d?aquesta

eficàcia legitimadora no obsta a la seva importància pràctica i, d?altra banda,

reconeix la capacitat de decisió dels titulars de la competència per dur a

terme les actuacions habilitades o per no fer-ho.

L?eficàcia pròpia dels mandats legals és la de dirigir l?acció pública. En aquest

sentit, els mandats no solament manquen d?aplicabilitat directa, sinó que la

seva exigibilitat jurídica compta amb escassos instruments de garantia i

aplicabilitat i es remet essencialment al compliment voluntari propi de les

institucions públiques a qui es dirigeixen els mandats i al control polític i

social del seu respecte.

En tot cas, d?aquesta eficàcia orientadora es dedueix un rellevant efecte

d?aquests preceptes per a la interpretació de les normes que els concreten i

desenvolupen, adquirint així una força jurídica mediata que pot tenir

conseqüències rellevants.

Addicionalment, cal recordar que la concreció d?aquests mandats i objectius

en textos legals permet el seu ús per part dels tribunals en els conflictes que

puguin interposar-se contra accions o omissions de les corresponents

institucions públiques. Aquesta eficàcia indirecta pot comportar considerables

conseqüències jurídiques, i jurisdiccionals, que habitualment no podran

imposar concretes obligacions d?actuar però sí declarar la vulneració legal per

155

a les actuacions que no respectin els mandats legals, i la seva eventual

nul·litat, o per la inacció administrativa que comporti el seu desconeixement.

En segon lloc, el dret a l?habitatge, tal com n?hem exposat el contingut

fonamental, es garanteix a través de la intervenció pública en el mercat

immobiliari, configurant drets i obligacions que s?imposin als particulars amb

la finalitat de fer efectiu el dret d?accés. Aquesta línia, que constitueix un dels

objectes de la Llei examinada en els preceptes que modifiquen la Llei

d?arrendaments urbans no ha estat objecte de la sol·licitud de dictamen i es

fonamenta competencialment, de manera pacífica, en l?article 149.1.8 CE,

per la qual cosa podem ara prescindir de més consideracions al respecte.

Finalment, la tercera modalitat d?actuació és la de la construcció d?un sistema

de protecció del dret mitjançant prestacions públiques que, habitualment, no

es configuren com un dret subjectiu individual sinó com a actuacions

prestadores condicionades fonamentalment pels mitjans disponibles, qüestió

de què el repetidament citat article 26 EAC n?és expressió especialment

qualificada.

En aquest sentit, l?efectivitat del dret a l?habitatge s?assoleix mitjançant

l?assegurament de la creació del sistema públic, la definició dels seus

elements fonamentals quant a beneficiaris i mode d?actuació, la garantia

d?uns mitjans d?actuació mínims i d?unes prestacions necessàries i

l?assegurament de la seva estabilitat al llarg del temps. Per a la definició

d?aquests elements fonamentals resulta clau el diagnòstic de la realitat de

l?accés a l?habitatge i els seus problemes i obstacles a combatre, de manera

que el sistema no es configura en abstracte sinó a partir d?una realitat

socioeconòmica de la qual es desprenen les qüestions que incideixen en la

manca d?efectivitat del dret d?accés i les concretes actuacions públiques que

han de donar-hi adequada resposta.

156

Com ha succeït en altres casos de desplegament d?un dret de caràcter social i

mancat d?eficàcia directa en el seu reconeixement constitucional,

assenyaladament el d?atenció a les persones amb dependència, la primera i

fonamental decisió és l?opció prioritària, que no excloent, per un model de

subvencions o per un model de prestacions públiques materials. A partir

d?aquesta decisió, el sistema de protecció del dret d?accés a l?habitatge haurà

d?assegurar l?existència de recursos públics suficients, tant econòmics com en

forma de sòl i d?habitatges, i el seu manteniment al llarg del temps. I forma

també part essencial del model de protecció la determinació dels seus

beneficiaris tant a través de la consideració dels seus recursos econòmics

com de les diverses formes d?accés (propietat o lloguer) i els diversos models

que es desenvolupin d?habitatge.

3. L?exercici de la competència estatal de l?article 149.1.1 CE en relació amb

el dret a l?habitatge

En la nostra opinió, i a partir de les afirmacions abans reproduïdes del

Tribunal Constitucional i del Consell Consultiu, la comprensió del dret

constitucional a l?habitatge que acabem d?exposar és fonamental per definir

les possibilitats del títol competencial de l?article 149.1.1 CE.

La translació automàtica i rígida dels elements de la jurisprudència

constitucional elaborats en relació amb drets molt diferents, sense la més

mínima adequació a les característiques i la naturalesa del dret en qüestió,

comporta el risc de configurar la competència estatal de manera que es limiti

a fer possible només la garantia dels aspectes del dret més allunyats del seu

nucli social (com a consumidors o parts contractuals) i que en canvi es deixi

sense instruments de garantia estatal la seva manifestació central que és,

com hem vist, el desenvolupament d?un sistema públic de protecció de

l?accés a l?habitatge en favor de les persones amb menys recursos. Com hem

157

exposat en els debats que han precedit l?adopció del Dictamen, creiem que

aquesta ha estat la conseqüència de la posició majoritària del Consell.

Per evitar aquest resultat, és necessari examinar quin règim d?exercici de la

competència estatal de l?article 149.1.1 CE s?adequa a les característiques

exposades del dret i especialment, del dret d?accés a l?habitatge en favor de

les persones amb menors recursos econòmics.

A) El caràcter subsidiari de l?actuació estatal ex article 149.1.1 CE

El Dictamen conté poques referències al caràcter subsidiari de la

competència estatal ex article 149.1.1 CE, la qual cosa respon probablement

al fet que els preceptes examinats no poden emparar-se en altres títols

competencials estatals de caràcter sectorial i, en conseqüència, es respecta

l?exigència constant del Tribunal Constitucional segons la qual el recurs a

aquest títol competencial de l?Estat només és possible en defecte d?altres

aplicables.

Creiem, però, que és rellevant posar de manifest que les actuacions de

l?estat vinculades amb l?habitatge a partir d?altres títols competencials no

permeten actuar sobre el nucli del dret, és a dir, garantir l?accés a l?habitatge

de les persones amb més dificultats, tal com l?hem exposat. En aquest sentit,

tant els precedents com alguns preceptes de la mateixa Llei

(assenyaladament els que modifiquen la Llei d?arrendaments urbans)

mostren la possibilitat d?actuació de l?estat en exercici dels títols sobre bases

i obligacions dels contractes (art. 149.1.8 CE) i sobre ordenació general de

l?economia (art. 149.1.13 CE). Totes aquestes actuacions, però, tenen un

aspecte en comú: la intervenció pública en el mercat, delimitant o limitant

els drets dels particulars i, essencialment, el dret de propietat i l?autonomia

de la voluntat en els contractes de lloguer. No emparen, en canvi, l?actuació

directa del sector públic per fer efectiu l?accés a l?habitatge a través de les

158

polítiques d?habitatge amb algun tipus de protecció social, que per definició

no es pot desenvolupar des de les competències sobre dret civil de l?article

149.1.8 CE, o ho fan de manera molt limitada i forçada en la mesura que

existeixi una afectació econòmicament rellevant sobre el mercat immobiliari

i, a través seu, sobre l?ordenació general de l?economia.

En conseqüència, podem afirmar que una actuació estatal en garantia de les

condicions bàsiques d?igualtat en l?exercici del dret a l?habitatge que es

refereixi a l?actuació directa de caràcter públic en aquest àmbit, element

essencial del dret com hem vist, no té cap títol competencial material en què

fonamentar-se i només pot produir-se, en conseqüència, a l?empara de

l?article 149.1.1 CE. O, en altres paraules, la negativa a incloure aquestes

actuacions en aquest títol, amb les condicions i el règim que correspongui, fa

impossible la intervenció estatal en garantia d?aquest aspecte essencial del

dret.

B) Les possibilitats de garantia del dret i les formes d?exercici de la

competència

El Dictamen es fonamenta en bona part en el sotmetiment de l?exercici de la

competència estatal a unes condicions formals que considera necessàries en

tot cas: l?adopció de normes que defineixin les posicions fonamentals d?un

dret subjectiu immediatament aplicables i la prohibició de l?establiment

d?obligacions a altres administracions públiques, aspectes que considera que

han de donar-se fins i tot «de manera independent del seu contingut».

Com hem explicat en l?apartat 2 d?aquest vot particular, considerem que

aquestes exigències formals no són compatibles amb la naturalesa i el

caràcter de les previsions de l?article 47 CE que, en si mateix, no conté un

dret subjectiu i que exigeix un desenvolupament mitjançant actuacions

públiques de foment i prestació que molt difícilment poden donar lloc a la

159

generació legal de drets subjectius individuals directament aplicables, com

mostra la pràctica totalitat d?experiències comparades, dins i fora d?Espanya.

A partir d?aquesta afirmació pot concloure?s o bé que no existeix forma

estatal de garantia del vessant públic i prestacional del dret o bé que la

Constitució admet altres formes d?exercici de la competència estatal quan

aquestes es deriven de la pròpia naturalesa i caràcter del dret.

El Consell ha optat per la primera d?aquestes dues alternatives, tancant la

possibilitat d?actuació estatal en aquests casos i considerant inconstitucional

la funció de l?article 149.1.1 CE com a base per a la garantia, l?evolució i el

desenvolupament progressiu dels drets socials del capítol III per part de

l?Estat.

Nosaltres, en canvi, defensem que és possible fer un desenvolupament legal

del dret a l?habitatge a l?empara de l?article 149.1.1 CE sense convertir-lo en

un dret subjectiu directament aplicable, mitjançant l?adopció d?una llei que

contingui els elements essencials que garanteixen l?existència i les condicions

bàsiques d?un sistema públic de protecció del dret. Ho fem perquè la

jurisprudència del Tribunal Constitucional i la doctrina del Consell Consultiu

han reconegut la necessitat d?adequar l?exercici del títol competencial a les

característiques del dret afectat; perquè la vigència dels drets del capítol III

del títol I de la Constitució exigeix aquest tipus d?actuacions, que són

fonamentals per al seu desplegament progressiu; perquè respon plenament a

la funció estatal de garantia que constitueix el nucli de l?article 149.1.1 CE,

de la qual les exigències formals esmentades són merament instrumentals, i

perquè, en les condicions que s?examinen en el proper apartat d?aquest vot

particular, l?afectació resultant a l?autonomia és menor i més respectuosa que

en el cas de previsió d?un dret subjectiu clàssic.

160

El nucli de la discrepància amb la posició majoritària del Consell rau, doncs

en la consideració de les condicions formals de previsió d?elements propis

d?un dret subjectiu i la prohibició de mandats i obligacions a les comunitats

autònomes com a condicions essencials i universalment exigibles en

qualsevol exercici de l?article 149.1.1 CE. Aquesta concepció no només

significa defraudar les possibilitats de garantia i efectivitat dels drets del

capítol III del títol I de la Constitució i, en general, dels drets socials. Resulta

també de dubtós fonament en la jurisprudència constitucional, no només per

la ja citada i constant menció a l?adequació a cada dret afectat i per

l?existència de sentències que prescindeixen, amb diversa intensitat i

concreció, d?aquestes exigències (assenyaladament les citades sentències

290/2000, sobre la regulació legal del tractament automatitzat de les dades

personals; 18/2016, sobre promoció de l?autonomia personal i atenció a les

persones en situació de dependència, i 141/2014, sobre la Llei del sòl) sinó

també perquè quan el Tribunal les ha desenvolupat ha estat en relació amb

drets que la Constitució estableix com a drets subjectius i d?aplicació directa

(vg. per totes la repetidament citada STC 61/1997); en aquest context el

Tribunal ha descartat que l?estat pugui preveure obligacions d?actuació

autonòmica, però referint-se sempre a obligacions que no es vinculen

directament amb la garantia dels drets del ciutadà doncs, com és obvi, tota

previsió de drets imposa de manera correlativa obligacions de respecte i

protecció per part dels poders públics, sense que, en la nostra opinió,

d?aquesta afirmació es pugui desprendre una prohibició general de tota

previsió d?obligacions públiques, com posa de manifest que el mateix

Tribunal no s?hi hagi referit en sentències successives (de nou, les STC

290/2000, 141/2014 i 18/2016), fins al punt que diversos autors hagin

qüestionat la sostenibilitat de la doctrina formulada en aquesta Sentència i la

seva idoneïtat per resoldre els problemes d?aplicació que planteja la clàusula.

En tot cas, resulta obvi que el reconeixement de drets de prestació davant de

les administracions públiques comporta inevitablement obligacions d?actuació

161

d?aquestes, obligacions que, en conseqüència, es deriven del títol

competencial de l?article 149.1.1 CE.

Com hem exposat en l?apartat anterior, referit al dret a l?habitatge, aquest es

fa efectiu mitjançant un sistema públic d?accés a l?habitatge dels ciutadans

amb recursos insuficients. Per tant, la garantia de les condicions d?exercici

del dret ha de fer-se efectiva a través de preceptes que possibilitin,

assegurin o orientin els elements fonamentals d?aquest sistema públic de

protecció, que es concreten essencialment en la previsió de mandats,

objectius i obligacions d?actuació de les entitats públiques competents i que,

en aquesta mesura, considerem emparats pel títol competencial de l?article

149.1.1 CE.

C) Les exigències constitucionals per a la determinació de condicions

bàsiques de la igualtat en l?exercici del dret a l?habitatge

El reconeixement d?aquesta facultat de l?Estat obliga a examinar els

preceptes de la Llei objecte del Dictamen per determinar si es troben coberts

en cada cas pel títol competencial corresponent. En aquest examen, que

duem a terme en el darrer apartat del nostre vot particular, considerem, en

contrast amb el realitzat per la majoria del Consell, que cal anar més enllà

del mer examen del seu caràcter formal i aïllat i contrastar en primer lloc la

seva efectiva vinculació amb les condicions de garantia del dret d?accés a

l?habitatge en igualtat i, en segon lloc, la limitació a l?establiment d?aquells

elements que resultin essencials i la consegüent preservació d?un ampli

marge de decisió de les entitats competents sobre habitatge i, en particular,

de la Generalitat.

La identificació de les condicions de garantia del dret, a les que caldrà

vincular cada previsió que s?empari en el títol de l?article 149.1.1 CE, ha de

fer-se en el context determinat per la problemàtica social efectivament

162

existent a la que pretén enfrontar-se la Llei, i, sobre tot, amb el

reconeixement del necessari marge polític que correspon al legislador en la

valoració d?aquest context i de les diferents alternatives polítiques d?actuació.

En aquest sentit, i d?acord amb l?exposició de motius de la Llei i els debats

parlamentaris que van conduir a la seva aprovació, aquest context inclou en

particular les dificultats per disposar de sòl destinat a l?habitatge, en especial

a l?habitatge públic; l?experiència d?escàs aprofitament dels habitatges de

protecció pública degut a les àmplies possibilitats existents d?alienació i

sortida del sistema públic i l?alt cost, en canvi, de la generació de nous

habitatges; la molt reduïda oferta d?habitatge públic de lloguer, que exclou

de l?accés a les persones sense recursos per plantejar-se un habitatge de

propietat, encara que sigui protegit, i l?impuls de l?actuació pública i el

desenvolupament de noves formes al respecte mitjançant la previsió de les

necessàries habilitacions i la garantia de la seva estabilitat i seguretat

jurídica.

A partir d?aquestes finalitats, que constitueixen al nostre parer un diagnòstic i

una opció política fonamental del legislador, que s?adequa al contingut del

dret de l?article 47 CE i es fonamenta suficientment en la realitat del dret

d?accés a l?habitatge a Espanya, en el següent i darrer apartat d?aquest vot

particular concretem les nostres discrepàncies amb les conclusions primera i

segona adoptades per la majoria del Consell respecte dels corresponents

articles de la Llei objecte d?examen.

4. La constitucionalitat dels preceptes examinats

A partir del que acabem d?exposar, discrepem de la decisió de la majoria del

Consell que ha conclòs la inconstitucionalitat dels preceptes continguts en les

conclusions primera i segona del Dictamen en excloure?n la cobertura del títol

de l?article 149.1.1 CE. En aquest apartat expressarem els arguments que,

en la nostra opinió, porten a reconèixer la competència estatal per dictar

163

cadascun d?aquests preceptes i que, en la major part dels casos, es

recondueixen a l?aplicació del títol competencial de l?art 149.1.1 CE en els

termes que hem exposat abans, malgrat que en un cas, ens referirem a la

concurrència d?altres títols estatals.

Abans de procedir a aquesta exposició, considerem adequat considerar en

primer lloc (A) els arguments de la majoria per a la declaració

d?inconstitucionalitat d?aquests preceptes, agrupats entorn de la mancança

de força normativa, de l?excessiva intensitat de la regulació i de la previsió de

meres obligacions dirigides a altres administracions. Un cop fetes aquestes

consideracions, examinarem els preceptes qüestionats agrupats en els grans

blocs de contingut de la Llei (B).

A) Els arguments d?inconstitucionalitat acollits en el Dictamen

L?opinió majoritària del Consell, com ja hem dit, exclou la competència

estatal dels preceptes examinats, essencialment la derivada de l?article

149.1.1 CE, a partir de les característiques formals dels preceptes examinats,

entorn de tres grans qüestions: la manca de força normativa, que els fa

inadequats per fixar condicions bàsiques de l?exercici d?un dret; l?excés de

regulació que buida la capacitat normativa de la Generalitat i, sobretot, la

seva naturalesa de mandats i obligacions del legislador i l?Administració

autonòmiques.

a) Preceptes que manquen de la necessària força normativa

Pel que fa a exigències referides a la força normativa del preceptes

examinats, el Dictamen exclou de l?empara de l?article 149.1.1 CE aquells

que considera que no contenen una regulació imperativa de facultats o

obligacions dels ciutadans com a titulars del dret afectat. En conseqüència

considera inconstitucionals aquells preceptes que, malgrat ser imperatius,

164

presenten un caràcter de mandats o obligacions de les institucions públiques.

Però també considera igualment inconstitucionals per manca de títol

competencial aquells altres preceptes que, al seu judici, manquen de força

normativa, bé pel seu caràcter obert o ambigu, bé perquè incorporen

clàusules de salvaguarda de les competències autonòmiques que comporten,

en opinió de la majoria del Consell, que el precepte corresponent no té

efectes sobre la competència autonòmica i, per tant, no és adequat per a

garantir condicions bàsiques d?igualtat, de manera que no pot emparar-se en

el títol de l?article 149.1.1 CE.

Aquest raonament, amb diferents intensitats i sovint de manera addicional a

la consideració com a meres obligacions de les administracions, s?utilitza en

relació amb els diversos apartats de l?article 2 i els apartats 1.b, 2 i 4 de

l?article 15 de la Llei, en considerar-los excessivament oberts per garantir

condicions del dret, i, en relació amb els articles 16 i 27 de la Llei, a partir de

la presència de clàusules de salvaguarda que porten al Consell a afirmar que

es tracta de preceptes adoptats a títol de dret supletori.

Discrepem d?aquesta argumentació en tots els casos esmentats.

En primer lloc, i com hem exposat abans, no compartim l?exigència que

limita la intervenció de l?article 149.1.1 CE, en relació amb el dret a

l?habitatge, a l?adopció de normes directament aplicables que defineixen

drets i obligacions dels ciutadans, sinó que considerem que aquest títol

empara altres formes d?intervenció que es vinculin estrictament amb la

garantia del dret, i molt assenyaladament la previsió de mandats, finalitats i

obligacions de les administracions públiques. En conseqüència, no podem

considerar inconstitucional que l?Estat adopti normes amb una estructura i

eficàcia normativa més oberta i indeterminada en forma de principis,

finalitats o mandats, ja que creiem que aquesta és una forma adequada de

garantia de les condicions bàsiques del dret i, a més, menys restrictiva de les

165

competències de la Generalitat. Cal, doncs, examinar el contingut de

cadascun d?aquests preceptes per valorar la seva vinculació amb la garantia

del dret, cosa que realitzarem en el proper apartat 4.B.

D?altra banda, creiem necessari posar de manifest algunes consideracions

addicionals sobre la interpretació assumida per la majoria.

Creiem que l?adequada comprensió de la Llei no pot fer-se examinant

aïlladament cadascun dels seus articles, sinó que és necessari inserir-los en

una visió conjunta i sistemàtica del text legal complet. D?aquesta manera,

preceptes que la majoria considera buits de contingut o dels que, de manera

oposada, es desprenen possibles ingerències en les competències de la

Generalitat, es manifesten molt més naturalment com introduccions,

pressupòsits o simple contextualització d?altres preceptes. És el que succeeix,

al nostre judici, amb diversos apartats de l?article 2 de la Llei i molt

especialment amb els articles 16, 18.1 i 27, preceptes que no fan més que

introduir les regulacions contingudes en els articles 17, 18.2 a .4, 28 i 29 de

la Llei i, per tant, ni han de considerar-se buits de contingut ni cal

desprendre d?ells altres conseqüències que les previstes als articles que els

segueixen. L?estructura adoptada per part del legislador serà potser criticable

des del punt de vista de la tècnica legislativa, però l?enjudiciament

competencial no pot prescindir de tenir en compte aquesta estructura que,

d?altra banda, no és pas infreqüent en l?activitat legislativa de tots els nostres

parlaments.

Igualment, creiem necessari assenyalar que la pretensió de distingir

clarament entre preceptes amb o sense contingut normatiu o més o menys

vinculats a la previsió de facultats i obligacions dels ciutadans, contraposades

amb la imposició d?obligacions a les institucions públiques, no resulta de fàcil

concreció, i comporta valoracions diferents i fins i tot contradictòries, per

part de la decisió majoritària del Consell, respecte de preceptes molt similars

166

de la Llei com els continguts als articles 4 o 7 en relació amb els declarats

inconstitucionals en els articles 2, 15, 18 o 27.

En segon lloc, encara en relació amb la pretesa manca de caràcter normatiu,

no podem compartir la interpretació que la majoria del Consell realitza dels

preceptes que contenen les clàusules de salvaguarda de les competències

autonòmiques respecte dels articles 16 i 17 de la Llei. En la nostra

comprensió, aquests preceptes incorporen autèntiques obligacions a les

comunitats autònomes i als poders locals, que s?acompanyen de clàusules

que en precisen l?abast i que, en especial, pretenen posar de manifest que

respecten i no afecten el marge de decisió autonòmic en altres qüestions

més o menys vinculades o en el seu desenvolupament.

Així succeeix en primer lloc en l?article 16, que afirma en el seu

encapçalament que «[s]in perjuicio de las condiciones y requisitos

establecidos por la legislación y normativa de ámbito autonómico o

municipal, que tendrán en todo caso carácter prevalente, la vivienda

protegida se regirá por los siguientes principios: [?]». El Dictamen deriva

d?aquesta frase un mer caràcter supletori de les previsions de la resta de

l?article, i ho fa malgrat que aquest contingui previsions tan inequívocament

normatives com les prohibicions de desqualificació o de venda a determinats

subjectes o l?allargament del termini d?exercici dels drets de tempteig i

retracte. No podem compartir aquesta interpretació, completament contrària

a l?estructura i dicció del cos de l?article 16 i basada en un encapçalament

que, al marge de la seva millor o pitjor fortuna redactora, permet interpretar

que els continguts imposats pels diversos apartats de l?article 18 no

impedeixen («sin perjuicio») l?aplicació de les condicions i els requisits que

fixin les comunitats o les administracions locals en el seu desenvolupament o

que vagin més enllà de les previsions estatals en les limitacions a la pèrdua

de la condició d?habitatge protegit.

167

Creiem que aquesta és una interpretació molt més adequada al tenor i la

sistemàtica de la Llei i als debats parlamentaris de la seva tramitació, i que el

Consell hauria d?aplicar les normes generals d?interpretació jurídica i també

les derivades de la presumpció de constitucionalitat de la Llei per damunt

d?una molt discutible interpretació literal del precepte que, a més, el porta a

declarar-ne la inconstitucionalitat sense cap anàlisi del seu contingut. En

conseqüència, no podem considerar-lo mancat de contingut i examinarem la

seva adequació al títol de l?article 149.1.1 CE en l?apartat 4.B d?aquest vot

particular.

Pel que fa a l?article 17, el Dictamen de nou deriva la manca de força

normativa i el caràcter merament supletori de l?encapçalament que disposa

que «los poderes públicos [?] podrán impulsar la existencia de viviendas

asequibles incentivadas, que estarán sujetas, con carácter orientativo y sin

perjuicio de lo que establezcan al respecto las administraciones competentes,

a las siguientes reglas: [?]». De nou considerem que una interpretació

adequada del precepte porta, en canvi, a reconèixer-ne el seu caràcter

normatiu, ja que, com en altres previsions de la Llei (assenyaladament, els

art. 15.1.a i 18), el legislador habilita noves possibilitats per a les autoritats

competents en preveure la nova figura de l?habitatge incentivat, com afirmen

expressament el preàmbul legal i la memòria del projecte de llei. Les

comunitats, en conseqüència, «podrán» fer ús d?aquesta possibilitat (la qual

cosa té un indubtable caràcter normatiu i de garantia del dret) i, en aquest

cas, estan sotmeses a les «reglas» que preveu l?article 17 que, com pot

comprovar-se amb la mera lectura, tenen el caràcter obert i «orientativo» a

què es fa menció en l?encapçalament, però sense perdre la seva força

normativa que, d?altra banda, no impedeix que les administracions

competents estableixen les regles que considerin adequades en exercici de la

seva autonomia que, òbviament, han de respectar les previsions incloses en

l?article. De nou, doncs, donada la interpretació del precepte que acabem

d?exposar, no podem considerar-lo mancat de contingut i examinarem la

168

seva adequació al títol de l?article 149.1.1 CE en l?apartat 4.B d?aquest vot

particular.

b) Preceptes que excedeixen de la intensitat pròpia de les condicions

bàsiques

D?acord amb els arguments del Dictamen, els articles 15.1.d, 28 i 29 de la

Llei resulten inconstitucionals perquè contenen obligacions que van més enllà

de les pròpies de les condicions bàsiques i restringeixen excessivament el

marge de decisió de la Generalitat en l?exercici de la seva competència sobre

habitatge. En tots aquests casos, aquest argument és addicional al de no

contenir previsions sobre drets del ciutadans sinó meres obligacions que

s?imposen a la Generalitat. A aquesta qüestió ens referim en el proper

apartat c i ara ens limitem a la qüestió de la seva intensitat normativa.

Aquest argument és especialment rellevant en relació amb la previsió,

central en la Llei, de l?obligació de destinar a habitatge de protecció pública

de lloguer almenys un 50?% del sòl obtingut d?acord amb les previsions de

l?article 18.1 del text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana. El

Dictamen refusa que aquesta previsió pugui emparar-se en l?article 149.1.13

CE, com altres previsions estatals en matèria urbanística, i considera que la

seva finalitat vinculada clarament a polítiques d?habitatge i no d?impuls

econòmic el situa sota l?article 149.1.1 CE, la qual cosa compartim, malgrat

que no sembla difícil trobar empara en la comprensió de l?abast de l?article

149.1.13 CE que afecten el mercat immobiliari, tal com l?ha definit el Tribunal

Constitucional a la STC 141/2014. Discrepem en canvi de la conclusió que el

considera excessiu o inadequat per a aquest títol i el declara contrari a la

Constitució. Que existeix una vinculació adequada entre l?obligació de

desenvolupar polítiques d?habitatge protegit de lloguer i l?accés a l?habitatge

en el context socioeconòmic espanyol resulta, al nostre parer, indubtable,

però, en tot cas, el preàmbul i la memòria del projecte de llei assumeixen

169

expressament aquesta vinculació en destacar l?enorme mancança d?habitatge

de lloguer protegit a Espanya en comparació amb qualsevol altre Estat del

nostre entorn (referint-se a un parc d?habitatges públics de lloguer a Espanya

xifrat en menys de 300.000 habitatges, un 1,6?% dels 18,6 milions de llars,

comparat amb un percentatge deu vegades superior a països com França, el

Regne Unit o els Països Baixos) i considerar-la expressament com una causa

explicativa, en bona mesura, de les extraordinàries dificultats d?accés a

l?habitatge. L?impuls de l?habitatge públic de lloguer protegit és una

necessitat que el legislador ha considerat essencial per fer possible l?accés a

l?habitatge dels ciutadans amb menors recursos, i aquesta decisió no pot

considerar-se irraonable en vista de les xifres esmentades i de les

experiències comparades. De fet, la priorització de l?habitatge públic de

lloguer protegit constitueix un dels elements centrals del model de protecció

del sistema que el legislador estatal pot configurar en garantia de les

condicions bàsiques d?exercici del dret en igualtat, i la mesura examinada es

vincula i s?adequa a aquesta finalitat d?una manera que creiem

inqüestionable. No considerem tampoc que sigui excessiva i limiti

l?autonomia de la Generalitat més enllà del que correspon a una condició

bàsica de l?article 149.1.1 CE si, davant de les xifres abans reproduïdes de

dèficit d?habitatge públic de lloguer, considerem que l?obligació equival a

destinar a les polítiques de lloguer públic protegit un 20?% del sòl obtingut

per les administracions públiques i que en mans de la Generalitat i les

entitats locals queda tant la regulació urbanística i les actuacions de

planejament que són a la base d?aquests percentatges com la regulació

completa del règim del lloguer públic protegit i la gestió dels corresponents

parcs públics d?habitatge de lloguer. I que, a més, el mateix article preveu la

possibilitat excepcional d?inaplicació de l?obligació quan l?entitat local o

autonòmica ho justifiqui expressament i en els termes previstos. En

conseqüència, considerem sense necessitat de més examen que l?article

15.1.d és constitucional i està emparat en la competència de l?article 149.1.1

CE.

170

Respecte dels articles 28 i 29, i de nou al marge de l?argument del seu

caràcter de mandats i obligacions a les administracions a què ens referirem

en el proper apartat, el Dictamen manifesta també que constitueixen una

excessiva limitació a l?autonomia de la Generalitat, si bé no desenvolupa

aquesta afirmació. En la nostra opinió, aquest judici no és congruent amb

uns preceptes que fonamentalment fixen criteris molt oberts, que deixen un

enorme marge de desenvolupament i que contenen obligacions concretes tan

sols en referència al manteniment del caràcter públic dels habitatges

protegits i la consegüent limitació de les possibilitats de la seva venda

(art. 28.1.b i .d), element central en la garantia de la possibilitat de

desenvolupar polítiques d? accés efectiu a habitatges de protecció pública. De

nou és notori l?obstacle que per al desenvolupament de polítiques d?habitatge

públic s?ha derivat de la facilitat d?alienació o la pèrdua de la condició

protegida dels habitatges. A més, els debats parlamentaris d?aprovació de la

Llei i molt especialment la memòria del projecte de llei (pàg. 20) hi fan

expressa i justificada referència. En aquest context considerem plenament

raonable que el manteniment de la condició d?habitatge protegit formi part

de les condicions bàsiques de garantia d?exercici del dret, atès que és

condició necessària per al desplegament de les pròpies polítiques

autonòmiques i locals. La vinculació de la previsió a aquesta finalitat és òbvia

i, en el context de l?evolució dels parcs públics d?habitatge a Espanya,

considerem proporcionades les previsions de la Llei que, en tot cas, no

redueixen les opcions públiques de la Generalitat més enllà de les actuacions

d?alienació patrimonial que significarien la renúncia a unes polítiques exigides

per la Constitució i l?Estatut, i amb efectes limitadors o impossibles de

superar per als mateixos governs autonòmics posteriors. En conseqüència,

considerem sense necessitat de més examen que els articles 28 i 29 són

constitucionals i estan emparats en la competència de l?article 149.1.1 CE.

171

c) Preceptes que es consideren meres obligacions imposades a la Generalitat

Finalment, el Dictamen considera que els articles 2 (apts. c, d, e, f, g, h, i, j,

m, n, o, p, q, r i s), 15.1.d, 16, 17, 18.1 i .4 i 27 a 29 contenen meres

obligacions i mandats a la Generalitat que no tenen cabuda en la concepció

de l?article 149.1.1 CE que sosté la majoria, limitada a la previsió normativa

de drets i obligacions dels ciutadans, a la qual ens hem referit repetidament.

Com hem exposat en els apartats 1 a 3 d?aquest vot particular, no

compartim aquesta concepció i creiem que, referida a un dret com

l?habitatge, no s?ajusta ni a les característiques constitucionals del dret ni a la

doctrina del tribunal Constitucional sobre les facultats cobertes pel títol de

l?article 149.1.1 CE. En conseqüència, discrepem de la seva consideració com

a inconstitucionals a partir, merament, del seu caràcter de mandat o

obligació imposat a la Generalitat i considerem que resulta necessari

examinar per a cadascun dels preceptes si els corresponents mandats i

obligacions estan efectivament emparats per l?article 149.1.1 CE, d?acord

amb els criteris de vinculació amb les condicions bàsiques d?exercici del dret

per part dels ciutadans i el manteniment d?un ampli àmbit de decisió de les

comunitats autònomes, aspectes que examinem seguidament en el darrer

apartat d?aquest vot particular.

B) Examen de la constitucionalitat dels preceptes

Correspon, finalment, examinar si els preceptes considerats inconstitucionals

per la majoria del Consell per les raons de les quals discrepem, com acabem

d?exposar, estan en efecte emparats per algun títol competencial de l?Estat.

Realitzem aquest examen en una consideració de cada precepte dins del

conjunt de la Llei, per la qual cosa considerem adequat agrupar-los entorn de

quatre grans categories corresponents a les opcions del legislador: la

determinació de finalitats i objectius de garantia del dret d?accés a l?habitatge

172

(a), la previsió d?habilitacions a l?actuació de les comunitats autònomes i les

entitats locals (b), la determinació dels elements essencials del sistema

públic de garantia i efectivitat del dret (c) i la regulació referida a la limitació

de les rendes de lloguers en zones tenses (d).

a) Finalitats i objectius de garantia del dret

A l?apartat 2.C d?aquest vot particular hem indicat quins són els efectes, en la

nostra opinió, de la previsió legal demanats, i les finalitats en un dret com el

d?accés a l?habitatge. Dèiem llavors que, junt amb la seva funció de

reconeixement i impuls polític, aquest tipus de normes pretenen orientar i

dirigir les actuacions de les administracions públiques i despleguen una

eficàcia que es concreta en les concretes normes reguladores de la matèria,

les incloses en la mateixa Llei i les que adoptin en el futur les institucions

públiques, per a la interpretació de les quals aquests mandats i objectius

resulten especialment útils i poden, fins i tot, erigir-se en paràmetres i límits

de la seva legitimitat, per acció o per omissió, en els procediments

jurisdiccionals corresponents sobre aquestes normes o la seva aplicació.

Aquesta funció resulta especialment rellevant en una norma que constitueix

una primera regulació de la matèria i que no pretén esgotar-la sinó, ben al

contrari, reconèixer l?ampli espai normatiu que correspon a les comunitats

autònomes.

Des d?aquesta concepció, que exclou tant una valoració d?irrellevància o

ineficàcia normativa com la derivació de conseqüències immediates diferents

de les contingudes en altres preceptes de la Llei, l?examen de les finalitats i

objectius continguts als apartats c a j, m, n i o a s de l?article 2, als apartats

1.b i 2 i 3 de l?article 15 i a l?article 29 de la Llei, que la majoria considera

inconstitucionals per manca de títol competencial, resulten emparats per

l?article 149.1.1 CE, ja que en tots els casos és immediatament constatable la

vinculació amb els elements centrals del dret d?accés a l?habitatge, en forma

173

de previsions que posen de manifest bé les exigències d?igualtat i

consideració específica de les persones en situació de vulnerabilitat (apts. c,

e, f, g, h, i, m, p i q de l?art. 2; 1.b i .2 i .3 de l?art. 15, i art. 29 de la Llei),

les característiques ineludibles del model públic de protecció del dret (apts.

d, e, f, h, i, j, o, r i s de l?article 2, apt. 1.b i article 29), o bé els obstacles en

el context socioeconòmic actual a la superació dels quals s?ha de dirigir

l?acció pública (apts. h i n de l?article 2).

El caràcter de principi de tots aquests preceptes i la seva molt considerable

apertura i generalitat, així com la possibilitat de les comunitats autònomes

d?adoptar amb plena llibertat altres finalitats i objectius més enllà dels

previstos a la Llei, porten finalment a considerar que l?afectació de

l?autonomia concretada en la competència exclusiva sobre habitatge és

mínima. En conseqüència, aquests preceptes haurien d?haver-se considerat,

en la nostra opinió, com plenament emparats, en contingut i intensitat, per

l?article 149.1.1 CE, com, d?altra banda, fa la decisió majoritària del Consell

respecte de preceptes molt similars (així, apts. a i b del mateix art. 2 o

art. 7).

En tot cas, creiem que el necessari reconeixement al legislador de l?ampli

marge de decisió política i de configuració de les lleis que li correspon,

comporta també una intensitat correlativament reduïda del control de

constitucionalitat de preceptes que, com els que s?acaben d?examinar, tenen

una eficàcia jurídica limitada i mediata i es vinculen necessàriament amb un

marc de la resta de preceptes de la Llei.

Finalment, el contrast entre els apartats de l?article 2 que el Consell

considera inconstitucionals i aquells que sí que creu emparats per la

competència de l?article 149.1.1 CE (essencialment els apts. k, l i ñ, referits

sempre a facultats de qui ja té un habitatge amb els seus propis recursos)

mostra clarament la conseqüència, en el cas del dret a l?habitatge, d?una

174

comprensió de l?article 149.1.1 CE limitada a l?adopció de normes vinculades

a un dret subjectiu dels ciutadans: la impossibilitat d?actuacions de garantia

referides al dret d?accés a l?habitatge de qui no disposa de recursos suficients

i la configuració de la intervenció estatal com a merament tutelant de la

realitat del mercat i sense facultats configuradores i transformadores

d?aquest, de manera que el dret a l?habitatge en el seu vessant propi de

l?estat social no gaudeix de la funció de garantia pròpia de l?article 149.1.1

CE.

b) Habilitacions de l?actuació autonòmica i local

La Llei examinada conté importants decisions que constitueixen previsions

estatals necessàries, en exercici de les seves competències sectorials, per

poder desplegar actuacions autonòmiques en matèria d?habitatge. Clar

exemple d?aquestes actuacions és la reforma de la Llei d?arrendaments

urbans, en exercici de la competència estatal en matèria de legislació civil, i

en concret de bases de les obligacions contractuals (art. 149.1.8 CE), que fa

possible les actuacions autonòmiques en matèria de control de rendes de

lloguer en zones tenses, que no ha estat objecte de la sol·licitud de dictamen

per raons competencials. Però també la previsió de l?article 15.1.a de la Llei

en matèria d?urbanisme, i adoptada per l?estat en exercici de les seves

competències ex article 149.1.13 CE, que manifesta clarament la possibilitat

de dedicar a habitatge públic el sòl qualificat com dotacional, i que la majoria

del Consell ha considerat constitucional gràcies a l?existència de la STC

141/2014, que empara l?adopció de normes directrius relatives als usos del

sòl amb especial incidència en l?activitat econòmica.

En la nostra opinió, la mateixa funció i legitimitat hauria d?haver-se

reconegut a l?article 17 de la Llei, que introdueix la figura nova de l?habitatge

assequible incentivat, caracteritzat per projectar-se sobre habitatges privats i

ampliar així les possibilitats d?actuació pública en un context, ben conegut,

175

d?escassetat d?habitatges públics. La memòria del projecte de llei i el mateix

preàmbul de la Llei destaquen la novetat de la figura i la seva finalitat

d?ampliar les possibilitats d?actuació autonòmica i local, sense que la decisió

majoritària de la qual discrepem hagi prestat atenció a aquesta qüestió.

La titularitat privada de la propietat afectada, el caràcter contractual, entre

particulars, dels lloguers vinculats i els efectes de la figura sobre les

posicions jurídiques d?arrendador i arrendatari comporten, en la nostra

opinió, que la previsió de la figura correspon a l?Estat, en virtut de la

competència sobre bases de les obligacions contractuals (art. 149.1.8 CE),

sense que el silenci de la disposició final setena de la Llei respecte d?aquest

títol competencial impedeixi que el Consell pugui apreciar la seva

concurrència, en virtut de les seves facultats respecte del coneixement i la

determinació del dret aplicable als seus dictàmens i del principi de

conservació de la llei.

En tot cas, si de la intervenció pública sobre aquests habitatges es vol

desprendre la seva exclusió de l?àmbit material de la legislació civil,

l?afectació directa al contingut del dret de propietat, quant al seu objecte, i al

dret a l?habitatge, quant a la seva finalitat, permeten emparar la previsió en

l?article 149.1.1 CE, tal com fa la citada disposició final setena, especialment

quan la seva eficàcia merament habilitadora no redueix l?àmbit de decisió

autonòmica sinó que, en tot cas, l?amplia.

c) Elements essencials del sistema públic de garantia i efectivitat del dret

D?acord amb el que hem exposat als apartats 2.C i 3.B d?aquest vot

particular, la competència estatal de l?article 149.1.1 CE, en relació amb el

dret a l?habitatge de l?article 47 CE, pot exercir-se mitjançant la determinació

d?elements essencials del sistema públic de protecció o garantia de

l?efectivitat del dret, perquè és aquest sistema i les seves prestacions els que

176

concreten i configuren el contingut del dret d?accés a l?habitatge en el cas de

persones amb recursos insuficients. Correspon ara valorar si els

corresponents preceptes de la Llei que el Consell ha considerat

inconstitucionals (art. 15.1.d, 16, 17 i 27 a 29) es vinculen essencialment

amb els elements de garantia del dret i no ultrapassen la intensitat de

regulació emparada per l?article 149.1.1 CE.

En aquests preceptes, als quals caldria afegir els apartats c i e de l?article

15.1 que el Consell sí que ha considerat conformes amb la Constitució i

l?Estatut, es concreten les opcions fonamentals del model d?intervenció

pública que el legislador estatal ha adoptat en la Llei 12/2003 amb els

següents continguts:

En primer lloc, la garantia i priorització de l?habitatge públic de lloguer, en el

context socioeconòmic de l?accés a l?habitatge a Espanya, a través de la

reserva obligatòria prevista a l?article 15.1.d de la Llei. A l?apartat 4.A.b

d?aquest vot particular hem realitzat ja l?examen de la seva adequació en

contingut i intensitat a les exigències de l?exercici de la competència de

l?article 149.1.1 CE i ens remetem a les consideracions fetes allà que

conclouen en la conformitat del precepte amb el marc constitucional i

estatutari.

En segon lloc, l?existència i el manteniment en el temps dels mitjans

necessaris per desenvolupar el sistema, assenyaladament, la conservació i

ampliació dels habitatges protegits, siguin aquests públics o privats

incentivats. Aquest element es concreta en el règim de permanència i

alienació contingut a l?apartat 1.d de l?article 16, en les previsions sobre

habitatge assequible incentivat de l?article 17 a què ens acabem de referir i

en les limitacions i condicions de gestió dels parcs públics d?habitatge

previstos a l?article 28, orientats en tots els casos a la incorporació, garantia

de l?existència i manteniment d?habitatges que permetin les prestacions del

177

sistema. A l?apartat 4.A.b d?aquest vot particular hem realitzat ja l?examen

de l?adequació de l?article 28, en contingut i intensitat, a les exigències de

l?exercici de la competència de l?article 149.1.1 CE i ens remetem a les

consideracions allà fetes que conclouen en la conformitat del precepte amb el

marc constitucional i estatutari. Les mateixes consideracions d?idoneïtat i

afectació mínima de les exigències previstes per assolir la finalitat de

sostenibilitat del sistema de protecció s?apliquen, al nostre parer, a les

previsions dels articles 16.d i 17 que, per tant, considerem plenament

conformes amb la Constitució i l?Estatut i emparats per l?article 149.1.1 CE.

Finalment, la previsió dels criteris de determinació dels beneficiaris i de les

característiques fonamentals de les prestacions del sistema, aspectes que la

Llei regula en els apartats 1.a, b i c de l?article 16 i a l?article 29. En ambdós

casos, les previsions legals es limiten a determinar mínims procedimentals

(art. 16.1.b) i l?exigència de priorització de les persones amb menys recursos

(art. 16.1.c i 29), remetent a les administracions competents la concreció i el

desenvolupament d?aquestes previsions mínimes. Cadascuna d?elles resulta

idònia per a la finalitat de garantia del dret d?accés i és pràcticament

impossible pensar en una intensitat menor i una afectació més limitada de la

competència autonòmica sobre habitatge, raons per les quals considerem

que aquests preceptes s?adeqüen en contingut i intensitat a les exigències

pròpies de l?article 149.1.1 CE i són conformes amb la Constitució i l?Estatut.

d) Contenció de rendes en zones tenses (art. 18.1 i .4)

Malgrat que el Consell accepta la constitucionalitat dels apartats 2 i 3 de

l?article 18, en considerar-los vinculats a la reforma de la Llei d?arrendaments

urbans que es duu a terme a la disposició final primera i, per tant, emparats

per la competència estatal en matèria de legislació civil, comprensió que

compartim, la posició majoritària exclou de l?adequació constitucional i

estatutària els apartats 1 i 4 argumentant, en el cas de l?apartat 1, que va

178

més enllà de les possibilitats estatals en la mesura que es refereix a la

declaració de zones de mercat residencial tenses independentment de

l?aplicació de les mesures previstes a la LAU i, en el cas de l?apartat 4,

considerant que es tracta d?una regulació aliena al procediment de declaració

de zona tensa i al règim civil corresponent que comporta.

Discrepem del raonament del Consell en els dos casos. Considerem que

l?apartat 1 no té més efecte que introduir l?instrument de declaració de zona

de mercat residencial tens, sense que efectuï cap regulació al respecte ni

tingui cap conseqüència jurídica diferent de les previstes als apartats 2 i 3 i a

la modificació de la LAU. I creiem que les previsions de l?apartat 4, referides

al fet que la declaració de zona tensa obligarà a la redacció d?un pla específic

de correcció, són part inescindible del sentit de la intervenció pública en

aquest àmbit: en efecte, l?aplicació del règim civil de zona tensa és una

excepció al règim general i ha de tenir caràcter temporal, de manera que

resulta necessari adoptar mesures que garanteixin la superació dels

obstacles a l?accés a l?habitatge i garanteixin el caràcter temporal del règim

excepcional. Quines siguin aquestes mesures és una decisió que es deixa

completament sota la responsabilitat de les comunitats autònomes, de

manera que es respecta el seu àmbit de decisió en matèria d?habitatge.

En conseqüència, considerem que els apartats 1 i 4 de l?article 18 de la Llei

s?emparen en el mateix títol competencial dels apartats 2 i 3 d?aquest article

i la seva adopció per part de l?Estat no vulnera les competències de la

Generalitat i és conforme amb la Constitució i l?Estatut.

En conclusió, pels arguments que hem expressat, discrepem de la declaració

d?inconstitucionalitat adoptada a les conclusions primera i segona del

Dictamen i considerem en conseqüència que els articles 2, apartats c, d, e, f,

g, h, i, j, m, n, o, p, q, r i s; 15.1.b i .d, i 15.2 a 15.4; 16; 17; 18.1 i .4;

27.1, tercer paràgraf, i .2; 28, i 29 i la disposició transitòria primera de la

179

Llei 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l?habitatge no són contraris a

l?Estatut ni a la Constitució.

Barcelona, 3 d?agost de 2023