Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 1/2016 del 25 de febrero de 2016

Contestacion

DICTAMEN 1/2016, de 25 de febrero, sobre el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa PIMA Empresa para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones (BOE núm. 284, de 27 de noviembre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 10 de febrero de 2016 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, del día 9 de febrero (Reg. núm. 5193), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 9 de febrero de 2016, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 6.1 y .2; 7.1, .2, .4, .5 i .6; 9.1; 11.2; la disposición final tercera, y el anexo II del Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones.

Con anterioridad, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 16 de enero de 2016, había formulado el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado respecto al Real decreto mencionado. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 16 de febrero de 2016, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Joan Ridao Martín.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 22 de febrero de 2016, se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5213) un escrito enviado por la directora del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Catalunya, de la misma fecha, que adjuntaba, como documentación complementaria, la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento de incompetencia.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y aprobación del Dictamen el día 25 de febrero de 2016.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno de la Generalitat solicita Dictamen sobre el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones (en lo sucesivo, RD 1007/2015 o Real decreto).

En concreto, solicita que el Consell se pronuncie sobre si los preceptos mencionados en su escrito (art. 6; 7.1, .2, .4, .5 i .6; 9.1; 11.2; la disposición final tercera, y el anexo II) «respetan el orden de distribución competencial establecido en la Constitución Española y las competencias estatutariamente asumidas por la Generalitat de Cataluña».

Para llevar a cabo esta tarea, en primer lugar, en este fundamento jurídico delimitaremos el objeto del Dictamen, haciendo una breve referencia al contenido del Real decreto y al marco normativo en el que se insiere. Seguidamente, señalaremos sintéticamente las dudas de constitucionalidad y estatutariedad reseñadas en la solicitud y finalizaremos con la mención a la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva.

1. La norma objeto de dictamen, dictada en el marco del Plan de Impulso al Medio Ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa», aprobado por el Consejo de Ministros el 6 de noviembre de 2015, se estructura en doce artículos, cuatro disposiciones finales y dos anexos. Se sitúa, de acuerdo con su preámbulo, en el ámbito de las políticas y medidas para la reducción de las emisiones de los sectores «difusos» (párr. primero) y tiene como finalidad «impulsar actividades e inversiones, con una orientación hacia la eficiencia en el uso de la energía, las energías renovables, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de proceso y la sustitución de gases fluorados por otros de menor potencial de calentamiento global» (párr. noveno).

A su vez, se relaciona directamente con el Real decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono, al que nos referiremos posteriormente, de modo que, como también se pone de manifiesto su preámbulo, los incentivos del Real decreto se vinculan a las empresas que figuran inscritas en la sección a del registro de huella de carbono, lo que implica tener planes de reducción de esta en el futuro, de forma que se pretende coadyuvar «al desarrollo de esos planes reduciendo o eliminando las posibles barreras en su implementación» (párr. séptimo).

Así pues, la disposición que examinamos regula el procedimiento específico de adquisición de créditos de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible (en lo sucesivo, FES-CO2) a las empresas inscritas en la sección a de huella de carbono del registro previsto en el Real decreto 163/2014 (art. 1).

De conformidad con el artículo 3.1 RD 1007/2015, el FES-CO2 podrá adquirir como créditos de carbono las reducciones reconocidas de emisiones directas de gases de efecto invernadero de las empresas (que se corresponden con las emisiones de «alcance 1» del artículo 6.3 RD 163/2014) y que son las generadas por el consumo de combustibles fósiles en las empresas sobre las que se ejecuten las actuaciones, las emisiones de proceso y las posibles fugas de gases de efecto invernadero, como son los gases fluorados. Estas reducciones deberán proceder de una o varias de las actuaciones incluidas en el anexo I del Real decreto (actuaciones elegibles) (art. 3.2). A la vez, a fin de que puedan ser objeto de adquisición, las reducciones deberán cumplir con una serie de condiciones, como son que no vengan exigidas por la normativa sectorial aplicable, que contribuyan al cumplimiento de los compromisos cuantificados de limitación o reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por el Estado español, que no procedan de instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión y que procedan de actuaciones puestas en marcha posteriormente a la publicación del Real decreto (art. 3.2).

Los criterios para la adquisición de créditos de carbono por el FES-CO2 son los determinados en el artículo 7.4 del RD 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible. A efectos del Real decreto objeto de dictamen, un crédito de carbono equivale a la reducción de una tonelada métrica de dióxido de carbono (CO2) equivalente (art. 3.4) y tiene un precio de adquisición de 9.7 euros por unidad (art. 4).

Los recursos del FES-CO2 para la adquisición de créditos ascienden a cinco millones de euros (art. 5) y pueden adquirirse los créditos que generen una o varias actuaciones de una misma empresa con un límite máximo de 150.000 euros (art. 11.2).

El Real decreto, en el artículo 7, articula el procedimiento de evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono que se inicia con la solicitud previa de la empresa interesada según el formulario contenido en el anexo II del mismo Real decreto (con el plazo máximo de presentación de 31 de diciembre de 2016) (apdo. 1), que debe acompañarse de un informe de verificación de las actuaciones con un contenido mínimo que establece la propia norma (apdo. 4). La solicitud y la documentación, que se presentan de forma electrónica, deben dirigirse a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2 (apdo. 2), la cual, tras la intervención de la Oficina Española del Cambio Climático (apdo. 5), resuelve la solicitud y procede al pago de los créditos adquiridos (apdo. 6).

Con ocasión de la venta de créditos de carbono, las empresas adquieren una serie de compromisos (art. 8) que, en caso de incumplimiento, generan la obligación de devolución de los importes percibidos (art. 9). Asimismo, se establece la previsión de que cualquier referencia a la actuación objeto del Real decreto en los medios de difusión debe señalar el apoyo del Plan PIMA Empresa. Además, aunque se declara que la adquisición de créditos de carbono no «supondrá subvención o aportación considerada como ayuda de Estado», los solicitantes deben acompañar a la solicitud declaración responsable de que no han superado durante el ejercicio fiscal en curso y los dos anteriores los topes de ayudas con carácter de minimis establecidos en el Reglamento (CE) núm. 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, incluyendo el importe procedente de los derechos de créditos de carbono en aplicación del Real decreto (art. 11.1).

El Plan es compatible con otros incentivos o ayudas salvo los proyectos Clima y otros planes de impulso al medio ambiente que incentiven las mismas actuaciones (art. 12).

Por último, las disposiciones finales contienen, respectivamente, los títulos competenciales habilitantes de la norma (primera); el régimen supletorio aplicable (segunda); la habilitación normativa para la inclusión de otras actuaciones elegibles distintas de las establecidas en el anexo I (tercera), y la entrada en vigor del Real decreto el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (cuarta).

2. Una vez analizado a grandes rasgos el contenido del Real decreto que examinamos y con el fin de contextualizarlo normativamente, debemos hacer referencia obligada al artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible (en lo sucesivo, LES), que creó el FES-CO2 con el objeto de generar actividad económica baja en carbono y contribuir a los objetivos sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (apdo. 1). El régimen de actividad y la organización del Fondo se contiene en Real decreto 1494/2011, que fue objeto del DCGE 3/2012, de 8 de febrero, previo al conflicto de competencia núm. 1245-2012 presentado por el Gobierno de la Generalitat contra alguno de sus preceptos y que se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal Constitucional.

Posteriormente, dentro de la diversidad de iniciativas de los planes de impulso al medio ambiente, y por lo que interesa a efectos de este Dictamen por la similitud del objeto y la regulación, debe mencionarse el Real decreto 635/2013, de 2 de agosto, por el que, en desarrollo del «Plan de Impulso al Medio Ambiente en el sector hotelero PIMA Sol» para la rehabilitación energética de sus instalaciones, se regula la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible. Este Real decreto, destinado a la reducción de emisiones directas de gases de efecto invernadero en las instalaciones hoteleras, fue objeto del DCGE 18/2013, de 21 de noviembre, previo al conflicto de competencia núm. 7237-2013 presentado por el Gobierno de la Generalitat contra alguno de sus preceptos y que, como en el caso anterior, se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal Constitucional. Los dos pronunciamientos mencionados serán de continua referencia para la emisión de la actual opinión consultiva.

Dicho esto, hay que poner de manifiesto que en el fundamento jurídico primero de aquellos dictámenes hicimos una exposición del contexto normativo internacional, europeo, estatal y catalán tanto desde el punto de vista material como organizativo en relación con la adquisición de créditos de carbono y, en general, sobre la reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero y el cambio climático, a la que, en aras de la brevedad, nos remitimos.

Sin embargo, a lo que dijimos en su momento debemos añadir, respecto al contexto internacional, y en cuanto a las medidas que se fijan sobre la reducción de gases de efecto invernadero, la trascendental aprobación del Acuerdo de París, el 12 de diciembre de 2015, en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que se encuentra pendiente de ratificación.

Por su parte, en el ámbito europeo, procede hacer mención al Reglamento (UE) núm. 525/2013, de 21 de mayo de 2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a un mecanismo para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero. Y también, poner de relieve el nuevo Marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 2020-2030, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 22 de enero de 2014 (COM [2014] 15 final), que contiene, por lo que ahora interesa, el objetivo vinculante de reducir las emisiones de gas de efecto invernadero para las emisiones internas de la Unión de un 40?% en el 2030 respecto de las emisiones de 1990. Este objetivo fue refrendado por el Consejo Europeo en la reunión de 23 y 24 de octubre de 2014.

De la misma manera, y en el ámbito estatal, debemos retomar la referencia que efectuábamos al Real decreto 163/2014, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono, al que, como hemos dicho, se vincula estrechamente la norma que ahora dictaminamos. Esta disposición tiene el objetivo de estimular a las organizaciones para que calculen su huella de carbono, la registren voluntariamente y establezcan planes para su reducción o compensación.

3. Una vez expuesto el contexto normativo en el que se insieren los preceptos solicitados, a continuación indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad de acuerdo con la petición del Gobierno.

En la solicitud de dictamen, el Gobierno de la Generalitat parte del encuadre de la norma como actividad administrativa de fomento de modo que «la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo se trata de una medida de estímulo o incentivo para la mejora del medio ambiente, de naturaleza claramente ejecutiva y equiparable a otras medidas de fomento, como las subvenciones o ayudas públicas». En cuanto a la perspectiva competencial material de los títulos alegados por el Real decreto, concretados en el artículo 149.1, subapartados 13 y 23 CE, el Gobierno considera que, en este caso, resulta más específica, y por eso prevalente, la aplicación de la competencia sobre medio ambiente contenida en el segundo precepto.

Respecto a las competencias de la Generalitat que se verían afectadas por la regulación del Real decreto, el Gobierno considera que sería la de medio ambiente del artículo 144.1 EAC (especialmente, las letras h y k), a las que cabe añadir lo previsto en el artículo 114.3 EAC sobre la actividad de fomento.

En cuanto a este último punto, el solicitante, con apoyo en la doctrina constitucional, sostiene que se está ante un supuesto en el que «la potestad de fomento del Estado se hace patente en un ámbito material en el que ostenta competencia sobre la normativa básica, de manera que su aplicación debe seguir el orden competencial y respetar que la gestión corresponde a las instancias autonómicas», y, por otra parte, que no resulta «procedente ni justificada la gestión centralizada estatal» ni se encuentra argumentación sobre esta centralización en el preámbulo del Real decreto.

En concreto, el Gobierno muestra disconformidad con la designación de los órganos ministeriales y la asignación que se efectúa de las «funciones ejecutivas de ordenación, instrucción, aprobación y resolución en el procedimiento de evaluación y reconocimiento de créditos de carbono a adquirir» en los artículos 6; 7.1, .2, .4, .5 i .6; 9.1; 11.2, así como también con la habilitación ministerial para incluir otras actuaciones elegibles que lleva a cabo la disposición final tercera, puesto que impide el ejercicio de la facultad de desarrollo normativo en materia de medio ambiente. Además, se cuestiona el anexo II que, en el establecimiento de un formulario de solicitud, impide el «normal ejercicio por los órganos competentes de la Generalitat».

Por su parte, en el escrito de respuesta al requerimiento de incompetencia, el Gobierno del Estado justifica la concurrencia en el Real decreto de los dos títulos competenciales del artículo 149.1.13 y .23 además de su relación directa con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado. Igualmente, niega la naturaleza subvencional de la regulación, a la vez que invoca la necesidad de una gestión centralizada. Esta última, según su criterio, se justifica en el hecho de asegurar los principios de unidad de mercado y de eficacia así como por los efectos supraterritoriales de la regulación, en la medida en que el destinatario del mecanismo que se prevé es la atmósfera y que las actuaciones empresariales elegibles pueden estar ubicadas en diferentes comunidades autónomas. Finalmente, señala que la participación autonómica en el procedimiento es posible a través del Consejo Rector del Fondo o de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, así como más concretamente en el establecimiento de un mecanismo de evaluación y recepción de solicitudes en el marco del registro de huella de carbono.

4. Para dar respuesta adecuada a las dudas planteadas en la petición, el Dictamen se estructurará en un único fundamento jurídico segundo, donde una vez llevado a cabo el encuadre competencial relativo a la adquisición de créditos de carbono, resolveremos sobre la adecuación de los preceptos solicitados a la Constitución y el Estatuto.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de la adquisición de créditos de carbono y el examen de la adecuación de los preceptos solicitados del RD 1007/2015 a dicho marco

1. Una vez descrito el objeto de este Dictamen, nos corresponde determinar el ámbito material en el que se insiere el RD 1007/2015, así como su correspondiente régimen competencial, antes de aplicarlo a los preceptos cuestionados por la solicitud.

El encuadre y el marco competencial que rigen la adquisición de créditos de carbono ya han sido tratados por este Consell. Como hemos apuntado, por un lado, en el Dictamen 3/2012, de 8 de febrero, sobre el RD 1494/2011, por el que se regula, de forma general, el Fondo de carbono para una economía sostenible. Y, por otro, en el 18/2013, de 21 de noviembre, sobre el RD 635/2013, por el que se fomenta la adquisición de créditos de carbono por dicho Fondo en el ámbito del PIMA Sol, dedicado al sector hotelero. Por lo tanto, no reiteraremos lo que en estos dos dictámenes precisamos, y a los cuales haremos una remisión general, refiriendo nuestra argumentación, en lo que pueda ser de utilidad, al caso que ahora dictaminamos, el RD 1007/2015 sobre la adquisición por el Fondo de carbono para una economía sostenible de créditos de carbono respecto del «PIMA Empresa», relativo al sector empresarial.

La disposición final primera RD 1007/2015 invoca los títulos competenciales de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de legislación básica en materia de protección del medio ambiente (subapdos. 13 y 23 del art. 149.1 CE, respectivamente), como también sucedía en la norma analizada por el DCGE 18/2013.

Antes de nada, a fin de determinar cuál es el título competencial aplicable a la regulación que contiene el Real decreto, es preciso que atendamos al contenido y la finalidad de la norma (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5). En este sentido, el artículo 1 de la disposición determina, por una parte, que su objeto es establecer el procedimiento específico de compra de créditos de carbono que, como hemos visto, se generan por la reducción de emisiones directas de gases de efecto invernadero, y, por otra, se aplica a las empresas que se han inscrito en la sección a del registro de huella de carbono y que implica que tienen un plan de reducción de esta. Asimismo, de su preámbulo puede deducirse, sin duda alguna, que su objetivo es que las empresas avancen e internalicen la huella de carbono en sus estrategias a medio y largo plazo (de acuerdo con el RD 163/2014 mencionado en el fundamento jurídico primero), persiguiendo la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones, como reza también el título de la norma objeto de dictamen. A tal efecto, se destaca la finalidad de impulsar actividades e inversiones orientadas a la eficiencia en el uso de la energía, a las energías renovables, a la reducción de emisiones de proceso de gases de efecto invernadero y a la sustitución de gases fluorados por otros de menor potencial respecto del calentamiento global, susceptibles de ser fomentadas por el mencionado Fondo, que se concretan como actuaciones elegibles en el anexo I. Nos encontramos, pues, ante un objeto y finalidad ambientales, que se pretenden alcanzar mediante la adquisición de créditos de carbono, que se abonarán a los empresarios alineados con los precitados objetivos. En este sentido, debemos hacer notar que hay plena coincidencia, respecto al encuadre competencial de la adquisición de créditos de carbono, con el Dictamen 3/2012 y especialmente con el 18/2013, según los cuales las normas solicitadas se insieren en la materia del medio ambiente.

En consecuencia, como hicimos en los casos anteriores, debemos descartar la invocación que hace el RD 1007/2015 al título competencial del artículo 149.1.13 CE relativo a las bases de la planificación de la actividad económica general. En efecto, si sometemos el Decreto objeto de nuestro Dictamen al test de incidencia directa y significativa sobre la actividad mencionada (DCGE 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2.3.A, y STC 243/2012, de 17 de diciembre, y 104/2013, de 25 de abril), podemos concluir, de forma análoga a lo que apreciamos en el DCGE 18/2013, FJ 2.3, que la disposición dictaminada no tiene un impacto relevante sobre la actividad descrita. En efecto, el RD 1007/2015 constituye una norma de naturaleza procedimental, que atribuye competencias administrativas a determinados órganos del Estado a fin de gestionar una determinada política de fomento en materia de medio ambiente, siendo la cuantía de recursos destinados por el Fondo de carbono (cinco millones de euros) de escasa magnitud para provocar el impacto significativo mencionado (art. 5 RD 1007/2015).

En cuanto a la competencia en medio ambiente, esta se fundamenta en los artículos 149.1.23 CE y 144 EAC, y la precitada materia prevalece en este supuesto por las razones ya tratadas en los dictámenes mencionados. Respecto a su alcance, cabe recurrir también a la jurisprudencia general sobre el reparto competencial en este sector material, en especial a la Sentencia de referencia 102/1995, de 26 de junio (así como al reciente DCGE 20/2015, de 3 de diciembre, FJ 2). Así, tenemos que el precepto constitucional mencionado reserva a la competencia del Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio del despliegue de esta legislación, de su ejecución y del establecimiento de normas adicionales de protección autonómicas. Por su lado, el artículo 144.1, letra h, EAC incluye en esta competencia compartida sobre el medio ambiente, a nuestros efectos: «[l]a regulación del ambiente atmosférico y de las distintas clases de contaminación del mismo». Y de forma especial, la letra k de este precepto añade la competencia para: «[l]a prevención, restauración y reparación de daños al medio ambiente, así como el correspondiente régimen sancionador».

A modo de recordatorio de la jurisprudencia constitucional y de nuestra doctrina consultiva (expuesta en el DCGE 18/2013, FJ 2.2), mencionaremos que la fijación de la legislación básica por parte del Estado debe permitir el establecimiento de políticas propias ambientales a las comunidades autónomas (STC 102/1995, FJ 2), y que las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente corresponden, en general, a las comunidades autónomas y no al Estado (STC 102/1995, FJ 8).

Finalmente, en el caso que dictaminamos, en la medida en que el RD 1007/2015 regula la adquisición de créditos de carbono, debemos igualmente poner de relieve, de manera sucinta y en aras de la brevedad, la doctrina general sobre la gestión de la actividad de fomento, expuesta en el DCGE 18/2013. Y ello porque, como tuvimos ocasión de señalar en el DCGE 3/2012, el Fondo de carbono para una economía sostenible constituye un instrumento de fomento equiparable a la potestad subvencional, ya que:

«presenta todas y cada una de sus características: es una actividad de estímulo, encaminada a promover que los particulares realicen finalidades de interés social, y que se ejecuta sin crear un servicio público y sin utilizar la coacción.» (FJ 3)

El objeto del Fondo, de acuerdo con el RD 1494/2011, que regula la organización y su funcionamiento, es generar actividad baja en carbono y contribuir a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (siguiendo la misma orientación del artículo 91 LES, que lo constituyó). Por lo tanto, no hay duda de que nos encontramos ante un supuesto de actividad de fomento por parte de los poderes públicos en el ámbito del medio ambiente, como tuvimos ocasión de desarrollar en el fundamento jurídico 2.4 del precitado DCGE 18/2013, al que nos remitimos.

Al respecto, debemos decir que el Tribunal Constitucional ha afirmado que la resolución de las controversias relativas a la regulación y aplicación de las ayudas o de las subvenciones debe tener en cuenta la distribución de competencias existentes en la materia en la que sea procedente encuadrar las subvenciones correspondientes. A su parecer, «no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado», dado que el Estado no dispone de un poder general para subvenciones «entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial» (STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 3, donde reitera la doctrina consolidada anteriormente). Por lo tanto, siendo el ámbito material del Real decreto cuestionado el medio ambiente, porque es el directamente afectado, las subvenciones que en esta norma se prevén deben seguir el régimen competencial descrito para el medio ambiente, esto es, el de una competencia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas.

En cuanto a la tipología de supuestos de la actividad subvencional, existe una jurisprudencia constitucional consolidada a partir de la STC 13/1992, de 6 de febrero, la cual, concretamente en el ámbito de las competencias compartidas, indica que hay que acudir al segundo supuesto de los expuestos en esta Sentencia, según el cual el Estado:

«puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación.» (FJ 8.b)

En este sentido, el Tribunal Constitucional, en una diversidad de controversias medioambientales, ha entendido que debían situarse en el mencionado segundo supuesto de la STC 13/1992, al tratarse de una competencia compartida, y ha criticado la centralización estatal de la totalidad de facultades de gestión (por todas, las STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 5 y 6, y 38/2012, de 26 de marzo, FJ 4 y 8).

En este contexto, debemos señalar que el artículo 114 EAC regula la actividad de fomento de la Generalitat en el marco de sus competencias, y su apartado 3 se refiere a las materias de régimen compartido. Concretamente declara que, además de precisar normativamente los objetivos de las subvenciones estatales territorializables, corresponde a la Generalitat: «completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión».

En el caso que estamos examinando, debemos entender, igual que hicimos en el Dictamen 3/2012 (y reiteramos en el DCGE 18/2013, FJ 2.4), que el término subvenciones debe ser interpretado en sentido amplio, «como cualquier actividad de fomento que comporte gasto público y que sea susceptible de territorialización» (FJ 2.3.B). Es más, de acuerdo con el DCGE 16/2010, de 13 de julio, algunos fondos tienen naturaleza subvencional (FJ 2.1) en la medida en que cumplen los elementos definitorios de las subvenciones establecidos en el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.

Así las cosas, el artículo 3.1 del Real decreto que estamos dictaminando determina que el FES-CO2 puede adquirir créditos de carbono que se generen por la reducción de emisiones directas de gases de efecto invernadero de las empresas, cuando se den determinadas condiciones (art. 91 LAS y 3.2 RD 1007/2015). Sobre este hecho, ya tuvimos ocasión de concluir en el DCGE 3/2012 que la regulación del Fondo de carbono para una economía sostenible es plenamente integrable dentro de la noción de fomento, como herramienta de apoyo o de impulso a la actividad de las empresas (FJ 3.1), y que el FES-CO2 constituye un ente público «dirigido, administrado y gestionado por unos órganos integrados casi exclusivamente por altos cargos del Gobierno central» y financiado directamente con fondos públicos consignados anualmente en la ley de presupuestos estatal (DCGE 3/2012, FJ 3.1). Como dijimos en el precitado Dictamen, el Fondo no obtiene créditos de carbono en el mercado sino que los adquiere directamente en forma de reducciones de emisiones verificadas (abreviado, en inglés, VER), según un proyecto ejecutado y ajustado a los requisitos establecidos por el Fondo (DCGE 3/2012, FJ 3.2).

Del mismo modo, siguiendo la línea que establecimos en el DCGE 18/2013, observamos que en el Real decreto «se contienen una serie de elementos que, materialmente, tienen naturaleza subvencional» (FJ 2.4), como la realización de una disposición dineraria, un compromiso de emprender unas determinadas actividades por parte del beneficiario y una finalidad de interés público.

Finalmente, debemos añadir que las subvenciones solo pueden centralizarse excepcionalmente. Por eso, el Tribunal Constitucional ha proclamado desde el inicio la preferencia por la gestión autonómica (STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 3) y ha señalado, reiterando este criterio, que dicha centralización estatal:

«sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas.» (STC 113/2013, FJ 7)

El alto tribunal ha afirmado que se invaden las competencias autonómicas cuando se centraliza aquel régimen sin una justificación bastante (STC 113/2013, FJ 7), porque entiende que expresar la razón de una gestión centralizada es «una exigencia material, y no sólo formal, que no puede obviarse» (STC 13/1992, FJ 8.d).

Una de las condiciones, aunque no suficiente, que permiten una gestión centralizada de las subvenciones, consiste en la concurrencia de elementos de carácter supraterritorial, los cuales dependen en buena medida del establecimiento en la regulación estatal de puntos de conexión que presenten este carácter.

A mayor abundamiento, los supuestos extraordinarios de centralización estatal de las subvenciones, señalados por la jurisprudencia constitucional, se describen en la STC 13/1992, y pueden sintetizarse en las tres circunstancias siguientes: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas; que se garanticen las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio estatal, y que no se sobrepase la cuantía global asignada (FJ 8.d).

Por último, en el caso de que se den las circunstancias excepcionales que justifican la no territorialización de las ayudas y su gestión centralizada, debemos mencionar el artículo 114.5 EAC, que exige que esta decisión debe ser adoptada con intervención de la Generalitat, así como su eventual participación en la gestión y la tramitación de estos fondos públicos no territorializados (DCGE 3/2012, FJ 3.4). En este sentido, la jurisprudencia constitucional, cuando se observa un factor de supraterritorialidad, que justifica la gestión centralizada, afirma que corresponde al Estado la carga de probar que «en los supuestos de aquellas ejecuciones con alcance supraautonómico la ejecución no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, bien sean de naturaleza vertical [?], bien de naturaleza horizontal» (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 8).

2. Respecto al RD 1007/2015, no hay duda de que en este supuesto no se dan las circunstancias señaladas por la jurisprudencia constitucional, como tampoco las apreciamos en el despliegue del PIMA Sol (DCGE 18/2013). Así, la centralización no es imprescindible porque una subvención territorializada puede garantizar igualmente la efectividad de los objetivos que persiguen las ayudas; porque el precio de adquisición de los créditos de carbono está fijado únicamente en 9,7 euros por tonelada de CO2 equivalente reducida, así como también está prescrita una regulación uniforme que asegura un tratamiento idéntico, y porque, además, pueden preverse toda una pluralidad de instrumentos tendentes a evitar que se realice un gasto superior a la cuantía presupuestada.

Además, las actuaciones que se subvencionan, previstas en el anexo I, se realizan en instalaciones localizadas en una comunidad autónoma, de modo que, prima facie, el factor supraterritorial no se constata. A mayor abundamiento, si las empresas que solicitan la adquisición de los créditos de carbono realizan actividades de reducción de emisiones en más de una comunidad autónoma, nada impide que pueda establecerse un punto de conexión que permita la territorialización (atendiendo a la ubicación de las instalaciones o la sede de la empresa, a modo de ejemplo), tal como ha resaltado el Tribunal Constitucional en la STC 113/2013, de 9 de mayo:

«la centralización de las funciones de ejecución solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es la responsabilidad del Estado en estos caso fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica.» (FJ 7)

Tampoco es un elemento de dimensión supraterritorial la afectación directa o indirecta de las medidas previstas en la atmósfera. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la misma Resolución mencionada, con reproducción de sentencias anteriores, ha afirmado que:

«no es adecuada a la Constitución la solución ofrecida en la disposición recurrida: una decisión unitaria acerca de la declaración por parte de los órganos del Estado por el mero hecho de que las zonas atmosféricas contaminadas puedan sobrepasar o incluir el territorio de varias Comunidades Autónomas.» (FJ 6, con cita de las STC 329/1993, FJ 4, y 38/2012, FJ 7)

En último término, el RD 1007/2015 no prevé mecanismos de cooperación, ya que, respecto a la participación de las distintas comunidades autónomas, este Real decreto hace un llamamiento en algunos aspectos al Consejo Rector y a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2, que, de acuerdo con los artículos 14 y 15 del RD 1494/2011, prevé la asistencia de un representante de todas las comunidades autónomas, mecanismo indudablemente insuficiente para ser considerado adecuado a las previsiones del artículo 114.5 EAC, para el caso de subvenciones no territorializables.

3. Una vez expuesto lo anterior, pasamos a analizar los preceptos que contiene la solicitud. Primeramente, en este apartado, examinaremos los artículos 6, 7 (apdos. 1, 2, 4, 5 y 6) y, en relación con este último, el anexo II, 9 (apdo. 1) y 11 (apdo. 2) del RD 1007/2015. A continuación nos referiremos a la disposición final tercera.

Respecto de los primeros preceptos, se requiere nuestra opinión consultiva porque, a criterio del peticionario, atribuyen a órganos estatales determinadas funciones ejecutivas en la gestión del reconocimiento, de la evaluación y de la concesión de créditos por el Fondo de carbono para una economía sostenible.

El Tribunal Constitucional, en doctrina reiterada, entiende que a las comunidades autónomas, en el ámbito de las subvenciones, respecto a una competencia compartida, les corresponde establecer no solo una cierta regulación de las convocatorias, sino su gestión económica (STC 13/1992, FJ 8), siempre que no sea imprescindible la centralización, que no ha sido acreditada singularmente en este caso.

Como hemos recordado en el apartado anterior, ya hicimos un análisis de las funciones típicamente de tramitación, gestión y otorgamiento de ayudas en materia de medio ambiente en el Dictamen 3/2012, con ocasión de determinadas funciones atribuidas al Consejo Rector del Fondo de carbono para una economía sostenible o a su Comisión Ejecutiva, y sostuvimos que algunas de las facultades mencionadas eran contrarias al artículo 114.3 EAC y vulneraban las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 144.1 EAC (FJ 2.4.D). Igualmente, en el DCGE 18/2013, concluimos que la atribución de funciones ejecutivas que se efectuaba en los preceptos solicitados a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, a la Oficina Española de Cambio Climático y a la Comisión de Evaluación del Plan PIMA Sol vulneraba dichos preceptos estatutarios.

Por lo tanto, nos corresponde examinar ahora las funciones específicas, que el RD 1007/2015 adjudica a órganos centrales, cuestionadas por el Gobierno de la Generalitat.

Concretamente, en los artículos 6, 7 (apdos. 1, 2, 4, 5 y 6), 9 (apdo. 1) y 11 (apdo. 2) del RD 1007/2015 se atribuyen potestades concretas a órganos del Estado, en particular del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), bien sea la Oficina Española del Cambio Climático (en lo sucesivo, OECC) o bien el FES-CO2.

? Así, el artículo 6.1 adjudica a la OECC la competencia de ordenar e instruir el procedimiento de evaluación y reconocimiento de los proyectos hasta la propuesta de resolución. Esta actividad es de carácter ejecutivo, y son meros trámites ordinarios de un procedimiento subvencional que, de conformidad con el artículo 114.3 EAC, deberían corresponder a la Generalitat, ya que es a ella, según el precepto estatutario, a quien corresponde la gestión de las subvenciones estatales territorializables, incluyendo la tramitación, cuando se trate de una competencia compartida, como sucede con el medio ambiente (art. 144.1 EAC), materia en la que hemos encuadrado el Real decreto 1007/2015. La ordenación e instrucción del procedimiento constituyen, pues, estrictamente unos trámites dentro de la evaluación y del reconocimiento de los proyectos presentados para obtener créditos de carbono, que correspondería gestionar a la Generalitat.

? Igualmente, el artículo 6.2 da a la Comisión Ejecutiva del Fondo de carbono para una economía sostenible (FES-CO2), adscrito al MAGRAMA, la competencia ejecutiva de aprobación y resolución de las propuestas evaluadas por la OECC, que son también actuaciones necesarias para la concesión de las ayudas y que podrían corresponder a la Generalitat por las mismas razones apuntadas anteriormente.

? El artículo 7.1 establece que las empresas interesadas deben utilizar el formulario previsto en el anexo II, alojado electrónicamente en el MAGRAMA, al cual debe remitirse. La recepción electrónica del formulario cumplimentado no es más que un simple acto de trámite (de «simple ejecución», según la STC 67/1996, de 4 de abril, FJ 3), que no debe efectuar necesariamente el Ministerio, sino que puede atribuirse, sin ningún tipo de dificultad, a la Generalitat.

Más allá de este reproche, la Generalitat también solicita que dictaminemos, desde la perspectiva competencial, el establecimiento, en el anexo II, de un formulario cerrado de solicitud.

Respecto a esta cuestión, como hemos argumentado en otros dictámenes, los modelos o formularios constituyen un aspecto meramente complementario e instrumental, vinculado a la competencia material, de forma que si la Generalitat la tiene asumida, esta se extiende respecto a los aspectos o elementos que pueden considerarse accesorios para su ejercicio (DCGE 11/2013, de 13 de diciembre, FJ 2; 15/2015, de 29 de septiembre, FJ 3.3.B, y 23/2015, de 17 de diciembre, FJ 3.1.A). En concreto, en el Dictamen 26/2014, de 18 de diciembre, consideramos que la imposición de formularios únicos estatales vulneraba las competencias de la Generalitat (FJ 4.2.B.b).

En este mismo sentido, el Tribunal ha entendido que la facultad de decidir utilizar los modelos o formularios más apropiados se integra en el ámbito de la ejecución que corresponde a la comunidad autónoma (STC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4). Ello, sin embargo, no quiere decir que no puedan establecerse, de acuerdo con la distribución competencial, ni que la materia de medio ambiente no admita unos requisitos mínimos necesarios. Se trataría de directrices homogéneas, que garanticen la efectividad y armonización de lo que deben contener los modelos de documentos, sin que se exija su uniformidad (STC 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 6). Con todo, concretamente, en cuanto a los modelos de impresos de solicitud de ayudas y de subvenciones, el Tribunal ha declarado que su fijación por parte del Estado constituye una previsión que vulnera las competencias autonómicas porque esta es una «cuestión de carácter meramente procedimental» (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10).

En suma, el anexo II, al constituir simplemente un formulario de solicitud y no regular una lista mínima de las cuestiones que dicho formulario debe contener a efectos de otorgar la subvención, debe permanecer dentro de la competencia ejecutiva de la Generalitat.

? Respecto al artículo 7.2, que dispone que las solicitudes deben dirigirse a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2, para que el MAGRAMA efectúe la tarea ejecutiva de recepción de las solicitudes, como hemos apuntado, esta previsión invade las competencias de la Generalitat que consisten en la ejecución de todos los trámites conducentes a obtener las ayudas mencionadas, entre estos, el de dar entrada a los documentos.

? En la misma línea, el artículo 7.4 indica, por un lado, el contenido mínimo del informe de verificación que debe adjuntarse a la solicitud y las entidades acreditadas para hacerlo. Y, por otro, que la encargada de requerir la justificación documental es la OECC, así que corresponde al Estado la competencia ejecutiva de exigir el cumplimiento de esta obligación. Esta última prescripción, la exigencia del cumplimiento de las obligaciones, que es la única cuestión sobre la cual se pide nuestra opinión, constituye una típica competencia de gestión de índole supervisora, y debe correr la misma suerte que los preceptos anteriores, en cuanto que elementos de la tramitación. Por el contrario, el Gobierno no cuestiona el carácter básico de la regulación del contenido mínimo del informe mencionado, por lo que no nos pronunciaremos sobre él.

? El artículo 7.5 fija que corresponde a la OECC evaluar la documentación que debe aportarse, de manera que el Estado ejerce la competencia de control si se reúnen los requisitos exigidos, así como reclamar las acreditaciones que falten, con las consecuencias que se deriven de ello. A nuestro parecer, estas actividades de verificación del cumplimiento de los requisitos son típicamente ejecutivas o de gestión administrativa y deberían corresponder íntegramente a la Generalitat, así como los trámites consiguientes.

? El artículo 7.6 otorga a la OECC la potestad de efectuar una propuesta de resolución a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2, que debe resolver y abonar los créditos de carbono adquiridos. De modo que el Estado asume las funciones de trámite consistentes en elevar la propuesta, resolver y proceder al pago correspondiente de una ayuda, en este caso de los créditos de carbono. En coherencia con lo que ya hemos expresado, estimamos que todas estas actividades forman parte de un procedimiento de concesión de ayudas y deberían corresponder íntegramente a la Generalitat.

? El artículo 9.1 atribuye a la OECC la potestad de requerir el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, si comprueba que la empresa no ha cumplido con las obligaciones adquiridas, de forma que corresponden al Estado las facultades de control consistentes en la comprobación del cumplimiento de las obligaciones y el requerimiento de devolución, si procede. Igual que en los casos anteriores, se responsabiliza a un órgano del Estado de la ejecución de un procedimiento identificado como mero trámite de un proceso de concesión de ayudas. En este punto, resulta apropiado recordar, como señalamos en el DCGE 6/2015, de 14 de mayo, que se trata de aspectos todos ellos relacionados con el control, que se incardinan de forma natural en el ámbito de las competencias autonómicas (STC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 5, y 150/2012, de 5 de julio, FJ 11).

? Finalmente, analizaremos el artículo 11.2, que designa al FES-CO2 como órgano directamente adquirente de los créditos de carbono, excluyendo nuevamente la intervención de las comunidades autónomas. La solicitud de dictamen observa, al respecto, que las comunidades autónomas no reciben la cuantía del Fondo porque se mantiene sin territorializar. De esta forma, el Estado, a través de los trámites mencionados, realiza la completa gestión de concesión de las subvenciones a las empresas.

Así las cosas, debemos traer nuevamente a colación la STC 113/2013. En ella se declaraba que el procedimiento de concesión es un aspecto propio de la gestión de las subvenciones, que es de competencia autonómica, por lo que si lo efectúa el Estado vulnera las competencias de la Generalitat (FJ 8). De la misma manera, estimamos que conculca las competencias autonómicas la referencia exclusiva a los órganos estatales como órganos competentes para realizar la tramitación de las ayudas (STC 113/2013, FJ 8).

Por lo tanto, los artículos 6, 7 (apdos. 1, 2, 4, 5 y 6), 9 (apdo. 1) y 11 (apdo. 2) del RD 1007/2015, en la parte que atribuyen facultades ejecutivas a órganos estatales, con exclusión de la Generalitat a quien por el contrario, corresponde la completa tramitación y concesión de las ayudas, así como también el anexo II, al establecer un formulario único de solicitud, vulneran las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 114.3 EAC.

4. La disposición final tercera autoriza añadir al anexo I, por orden ministerial, actuaciones elegibles en el PIMA Empresa. Este anexo describe actividades que tienden a reducir la contaminación atmosférica a causa de los gases de efecto invernadero, por una diversidad de vías, como la utilización de energías renovables o actuaciones de eficiencia energética o de reducción de emisiones. Este anexo no es discutido, no obstante, por la solicitud, solamente lo es su modificación gubernativa, mediante la inclusión de otras actuaciones «distintas a las relacionadas en el anexo 1».

Una vez analizado el contenido de la disposición, esta, como el resto de preceptos examinados, se sitúa inequívocamente en el marco de la actividad de fomento proyectada sobre el medio ambiente. Así pues, en coherencia con lo que ya hemos expresado, corresponde al Estado establecer las actuaciones que deban ser subvencionables en el ámbito de sus competencias, en la medida en que se trata de un elemento esencial de la subvención. El hecho de que la norma dictaminada determine que ello se hará mediante una orden ministerial no debe afectar prima facie a las competencias ejecutivas de la Generalitat que se proyecten sobre estas actuaciones.

En consecuencia, la disposición final tercera del RD 1007/2015 no vulnera las competencias de la Generalitat.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 6; 7.1, .2, .4, .5, .6; 9.1, y 11.2, en la atribución que efectúan de facultades ejecutivas a los órganos estatales que se mencionan en ellos, y el anexo II del Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones, vulneran las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 114.3 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. La disposición final tercera del Real decreto 1007/2015 no vulnera las competencias de la Generalitat.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 25 de febrero de 2016

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente

DICTAMEN 1/2016, de 25 de febrero, sobre el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa PIMA Empresa para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones (BOE núm. 284, de 27 de noviembre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 10 de febrero de 2016 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, del día 9 de febrero (Reg. núm. 5193), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 9 de febrero de 2016, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 6.1 y .2; 7.1, .2, .4, .5 i .6; 9.1; 11.2; la disposición final tercera, y el anexo II del Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones.

Con anterioridad, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 16 de enero de 2016, había formulado el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado respecto al Real decreto mencionado. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 16 de febrero de 2016, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Joan Ridao Martín.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 22 de febrero de 2016, se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5213) un escrito enviado por la directora del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Catalunya, de la misma fecha, que adjuntaba, como documentación complementaria, la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento de incompetencia.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y aprobación del Dictamen el día 25 de febrero de 2016.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno de la Generalitat solicita Dictamen sobre el Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones (en lo sucesivo, RD 1007/2015 o Real decreto).

En concreto, solicita que el Consell se pronuncie sobre si los preceptos mencionados en su escrito (art. 6; 7.1, .2, .4, .5 i .6; 9.1; 11.2; la disposición final tercera, y el anexo II) «respetan el orden de distribución competencial establecido en la Constitución Española y las competencias estatutariamente asumidas por la Generalitat de Cataluña».

Para llevar a cabo esta tarea, en primer lugar, en este fundamento jurídico delimitaremos el objeto del Dictamen, haciendo una breve referencia al contenido del Real decreto y al marco normativo en el que se insiere. Seguidamente, señalaremos sintéticamente las dudas de constitucionalidad y estatutariedad reseñadas en la solicitud y finalizaremos con la mención a la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva.

1. La norma objeto de dictamen, dictada en el marco del Plan de Impulso al Medio Ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa», aprobado por el Consejo de Ministros el 6 de noviembre de 2015, se estructura en doce artículos, cuatro disposiciones finales y dos anexos. Se sitúa, de acuerdo con su preámbulo, en el ámbito de las políticas y medidas para la reducción de las emisiones de los sectores «difusos» (párr. primero) y tiene como finalidad «impulsar actividades e inversiones, con una orientación hacia la eficiencia en el uso de la energía, las energías renovables, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de proceso y la sustitución de gases fluorados por otros de menor potencial de calentamiento global» (párr. noveno).

A su vez, se relaciona directamente con el Real decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono, al que nos referiremos posteriormente, de modo que, como también se pone de manifiesto su preámbulo, los incentivos del Real decreto se vinculan a las empresas que figuran inscritas en la sección a del registro de huella de carbono, lo que implica tener planes de reducción de esta en el futuro, de forma que se pretende coadyuvar «al desarrollo de esos planes reduciendo o eliminando las posibles barreras en su implementación» (párr. séptimo).

Así pues, la disposición que examinamos regula el procedimiento específico de adquisición de créditos de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible (en lo sucesivo, FES-CO2) a las empresas inscritas en la sección a de huella de carbono del registro previsto en el Real decreto 163/2014 (art. 1).

De conformidad con el artículo 3.1 RD 1007/2015, el FES-CO2 podrá adquirir como créditos de carbono las reducciones reconocidas de emisiones directas de gases de efecto invernadero de las empresas (que se corresponden con las emisiones de «alcance 1» del artículo 6.3 RD 163/2014) y que son las generadas por el consumo de combustibles fósiles en las empresas sobre las que se ejecuten las actuaciones, las emisiones de proceso y las posibles fugas de gases de efecto invernadero, como son los gases fluorados. Estas reducciones deberán proceder de una o varias de las actuaciones incluidas en el anexo I del Real decreto (actuaciones elegibles) (art. 3.2). A la vez, a fin de que puedan ser objeto de adquisición, las reducciones deberán cumplir con una serie de condiciones, como son que no vengan exigidas por la normativa sectorial aplicable, que contribuyan al cumplimiento de los compromisos cuantificados de limitación o reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por el Estado español, que no procedan de instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión y que procedan de actuaciones puestas en marcha posteriormente a la publicación del Real decreto (art. 3.2).

Los criterios para la adquisición de créditos de carbono por el FES-CO2 son los determinados en el artículo 7.4 del RD 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible. A efectos del Real decreto objeto de dictamen, un crédito de carbono equivale a la reducción de una tonelada métrica de dióxido de carbono (CO2) equivalente (art. 3.4) y tiene un precio de adquisición de 9.7 euros por unidad (art. 4).

Los recursos del FES-CO2 para la adquisición de créditos ascienden a cinco millones de euros (art. 5) y pueden adquirirse los créditos que generen una o varias actuaciones de una misma empresa con un límite máximo de 150.000 euros (art. 11.2).

El Real decreto, en el artículo 7, articula el procedimiento de evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono que se inicia con la solicitud previa de la empresa interesada según el formulario contenido en el anexo II del mismo Real decreto (con el plazo máximo de presentación de 31 de diciembre de 2016) (apdo. 1), que debe acompañarse de un informe de verificación de las actuaciones con un contenido mínimo que establece la propia norma (apdo. 4). La solicitud y la documentación, que se presentan de forma electrónica, deben dirigirse a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2 (apdo. 2), la cual, tras la intervención de la Oficina Española del Cambio Climático (apdo. 5), resuelve la solicitud y procede al pago de los créditos adquiridos (apdo. 6).

Con ocasión de la venta de créditos de carbono, las empresas adquieren una serie de compromisos (art. 8) que, en caso de incumplimiento, generan la obligación de devolución de los importes percibidos (art. 9). Asimismo, se establece la previsión de que cualquier referencia a la actuación objeto del Real decreto en los medios de difusión debe señalar el apoyo del Plan PIMA Empresa. Además, aunque se declara que la adquisición de créditos de carbono no «supondrá subvención o aportación considerada como ayuda de Estado», los solicitantes deben acompañar a la solicitud declaración responsable de que no han superado durante el ejercicio fiscal en curso y los dos anteriores los topes de ayudas con carácter de minimis establecidos en el Reglamento (CE) núm. 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, incluyendo el importe procedente de los derechos de créditos de carbono en aplicación del Real decreto (art. 11.1).

El Plan es compatible con otros incentivos o ayudas salvo los proyectos Clima y otros planes de impulso al medio ambiente que incentiven las mismas actuaciones (art. 12).

Por último, las disposiciones finales contienen, respectivamente, los títulos competenciales habilitantes de la norma (primera); el régimen supletorio aplicable (segunda); la habilitación normativa para la inclusión de otras actuaciones elegibles distintas de las establecidas en el anexo I (tercera), y la entrada en vigor del Real decreto el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (cuarta).

2. Una vez analizado a grandes rasgos el contenido del Real decreto que examinamos y con el fin de contextualizarlo normativamente, debemos hacer referencia obligada al artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible (en lo sucesivo, LES), que creó el FES-CO2 con el objeto de generar actividad económica baja en carbono y contribuir a los objetivos sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (apdo. 1). El régimen de actividad y la organización del Fondo se contiene en Real decreto 1494/2011, que fue objeto del DCGE 3/2012, de 8 de febrero, previo al conflicto de competencia núm. 1245-2012 presentado por el Gobierno de la Generalitat contra alguno de sus preceptos y que se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal Constitucional.

Posteriormente, dentro de la diversidad de iniciativas de los planes de impulso al medio ambiente, y por lo que interesa a efectos de este Dictamen por la similitud del objeto y la regulación, debe mencionarse el Real decreto 635/2013, de 2 de agosto, por el que, en desarrollo del «Plan de Impulso al Medio Ambiente en el sector hotelero PIMA Sol» para la rehabilitación energética de sus instalaciones, se regula la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo de carbono para una economía sostenible. Este Real decreto, destinado a la reducción de emisiones directas de gases de efecto invernadero en las instalaciones hoteleras, fue objeto del DCGE 18/2013, de 21 de noviembre, previo al conflicto de competencia núm. 7237-2013 presentado por el Gobierno de la Generalitat contra alguno de sus preceptos y que, como en el caso anterior, se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal Constitucional. Los dos pronunciamientos mencionados serán de continua referencia para la emisión de la actual opinión consultiva.

Dicho esto, hay que poner de manifiesto que en el fundamento jurídico primero de aquellos dictámenes hicimos una exposición del contexto normativo internacional, europeo, estatal y catalán tanto desde el punto de vista material como organizativo en relación con la adquisición de créditos de carbono y, en general, sobre la reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero y el cambio climático, a la que, en aras de la brevedad, nos remitimos.

Sin embargo, a lo que dijimos en su momento debemos añadir, respecto al contexto internacional, y en cuanto a las medidas que se fijan sobre la reducción de gases de efecto invernadero, la trascendental aprobación del Acuerdo de París, el 12 de diciembre de 2015, en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que se encuentra pendiente de ratificación.

Por su parte, en el ámbito europeo, procede hacer mención al Reglamento (UE) núm. 525/2013, de 21 de mayo de 2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a un mecanismo para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero. Y también, poner de relieve el nuevo Marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 2020-2030, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 22 de enero de 2014 (COM [2014] 15 final), que contiene, por lo que ahora interesa, el objetivo vinculante de reducir las emisiones de gas de efecto invernadero para las emisiones internas de la Unión de un 40?% en el 2030 respecto de las emisiones de 1990. Este objetivo fue refrendado por el Consejo Europeo en la reunión de 23 y 24 de octubre de 2014.

De la misma manera, y en el ámbito estatal, debemos retomar la referencia que efectuábamos al Real decreto 163/2014, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono, al que, como hemos dicho, se vincula estrechamente la norma que ahora dictaminamos. Esta disposición tiene el objetivo de estimular a las organizaciones para que calculen su huella de carbono, la registren voluntariamente y establezcan planes para su reducción o compensación.

3. Una vez expuesto el contexto normativo en el que se insieren los preceptos solicitados, a continuación indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad de acuerdo con la petición del Gobierno.

En la solicitud de dictamen, el Gobierno de la Generalitat parte del encuadre de la norma como actividad administrativa de fomento de modo que «la adquisición de créditos futuros de carbono por el Fondo se trata de una medida de estímulo o incentivo para la mejora del medio ambiente, de naturaleza claramente ejecutiva y equiparable a otras medidas de fomento, como las subvenciones o ayudas públicas». En cuanto a la perspectiva competencial material de los títulos alegados por el Real decreto, concretados en el artículo 149.1, subapartados 13 y 23 CE, el Gobierno considera que, en este caso, resulta más específica, y por eso prevalente, la aplicación de la competencia sobre medio ambiente contenida en el segundo precepto.

Respecto a las competencias de la Generalitat que se verían afectadas por la regulación del Real decreto, el Gobierno considera que sería la de medio ambiente del artículo 144.1 EAC (especialmente, las letras h y k), a las que cabe añadir lo previsto en el artículo 114.3 EAC sobre la actividad de fomento.

En cuanto a este último punto, el solicitante, con apoyo en la doctrina constitucional, sostiene que se está ante un supuesto en el que «la potestad de fomento del Estado se hace patente en un ámbito material en el que ostenta competencia sobre la normativa básica, de manera que su aplicación debe seguir el orden competencial y respetar que la gestión corresponde a las instancias autonómicas», y, por otra parte, que no resulta «procedente ni justificada la gestión centralizada estatal» ni se encuentra argumentación sobre esta centralización en el preámbulo del Real decreto.

En concreto, el Gobierno muestra disconformidad con la designación de los órganos ministeriales y la asignación que se efectúa de las «funciones ejecutivas de ordenación, instrucción, aprobación y resolución en el procedimiento de evaluación y reconocimiento de créditos de carbono a adquirir» en los artículos 6; 7.1, .2, .4, .5 i .6; 9.1; 11.2, así como también con la habilitación ministerial para incluir otras actuaciones elegibles que lleva a cabo la disposición final tercera, puesto que impide el ejercicio de la facultad de desarrollo normativo en materia de medio ambiente. Además, se cuestiona el anexo II que, en el establecimiento de un formulario de solicitud, impide el «normal ejercicio por los órganos competentes de la Generalitat».

Por su parte, en el escrito de respuesta al requerimiento de incompetencia, el Gobierno del Estado justifica la concurrencia en el Real decreto de los dos títulos competenciales del artículo 149.1.13 y .23 además de su relación directa con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado. Igualmente, niega la naturaleza subvencional de la regulación, a la vez que invoca la necesidad de una gestión centralizada. Esta última, según su criterio, se justifica en el hecho de asegurar los principios de unidad de mercado y de eficacia así como por los efectos supraterritoriales de la regulación, en la medida en que el destinatario del mecanismo que se prevé es la atmósfera y que las actuaciones empresariales elegibles pueden estar ubicadas en diferentes comunidades autónomas. Finalmente, señala que la participación autonómica en el procedimiento es posible a través del Consejo Rector del Fondo o de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, así como más concretamente en el establecimiento de un mecanismo de evaluación y recepción de solicitudes en el marco del registro de huella de carbono.

4. Para dar respuesta adecuada a las dudas planteadas en la petición, el Dictamen se estructurará en un único fundamento jurídico segundo, donde una vez llevado a cabo el encuadre competencial relativo a la adquisición de créditos de carbono, resolveremos sobre la adecuación de los preceptos solicitados a la Constitución y el Estatuto.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de la adquisición de créditos de carbono y el examen de la adecuación de los preceptos solicitados del RD 1007/2015 a dicho marco

1. Una vez descrito el objeto de este Dictamen, nos corresponde determinar el ámbito material en el que se insiere el RD 1007/2015, así como su correspondiente régimen competencial, antes de aplicarlo a los preceptos cuestionados por la solicitud.

El encuadre y el marco competencial que rigen la adquisición de créditos de carbono ya han sido tratados por este Consell. Como hemos apuntado, por un lado, en el Dictamen 3/2012, de 8 de febrero, sobre el RD 1494/2011, por el que se regula, de forma general, el Fondo de carbono para una economía sostenible. Y, por otro, en el 18/2013, de 21 de noviembre, sobre el RD 635/2013, por el que se fomenta la adquisición de créditos de carbono por dicho Fondo en el ámbito del PIMA Sol, dedicado al sector hotelero. Por lo tanto, no reiteraremos lo que en estos dos dictámenes precisamos, y a los cuales haremos una remisión general, refiriendo nuestra argumentación, en lo que pueda ser de utilidad, al caso que ahora dictaminamos, el RD 1007/2015 sobre la adquisición por el Fondo de carbono para una economía sostenible de créditos de carbono respecto del «PIMA Empresa», relativo al sector empresarial.

La disposición final primera RD 1007/2015 invoca los títulos competenciales de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de legislación básica en materia de protección del medio ambiente (subapdos. 13 y 23 del art. 149.1 CE, respectivamente), como también sucedía en la norma analizada por el DCGE 18/2013.

Antes de nada, a fin de determinar cuál es el título competencial aplicable a la regulación que contiene el Real decreto, es preciso que atendamos al contenido y la finalidad de la norma (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5). En este sentido, el artículo 1 de la disposición determina, por una parte, que su objeto es establecer el procedimiento específico de compra de créditos de carbono que, como hemos visto, se generan por la reducción de emisiones directas de gases de efecto invernadero, y, por otra, se aplica a las empresas que se han inscrito en la sección a del registro de huella de carbono y que implica que tienen un plan de reducción de esta. Asimismo, de su preámbulo puede deducirse, sin duda alguna, que su objetivo es que las empresas avancen e internalicen la huella de carbono en sus estrategias a medio y largo plazo (de acuerdo con el RD 163/2014 mencionado en el fundamento jurídico primero), persiguiendo la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones, como reza también el título de la norma objeto de dictamen. A tal efecto, se destaca la finalidad de impulsar actividades e inversiones orientadas a la eficiencia en el uso de la energía, a las energías renovables, a la reducción de emisiones de proceso de gases de efecto invernadero y a la sustitución de gases fluorados por otros de menor potencial respecto del calentamiento global, susceptibles de ser fomentadas por el mencionado Fondo, que se concretan como actuaciones elegibles en el anexo I. Nos encontramos, pues, ante un objeto y finalidad ambientales, que se pretenden alcanzar mediante la adquisición de créditos de carbono, que se abonarán a los empresarios alineados con los precitados objetivos. En este sentido, debemos hacer notar que hay plena coincidencia, respecto al encuadre competencial de la adquisición de créditos de carbono, con el Dictamen 3/2012 y especialmente con el 18/2013, según los cuales las normas solicitadas se insieren en la materia del medio ambiente.

En consecuencia, como hicimos en los casos anteriores, debemos descartar la invocación que hace el RD 1007/2015 al título competencial del artículo 149.1.13 CE relativo a las bases de la planificación de la actividad económica general. En efecto, si sometemos el Decreto objeto de nuestro Dictamen al test de incidencia directa y significativa sobre la actividad mencionada (DCGE 9/2013, de 8 de agosto, FJ 2.3.A, y STC 243/2012, de 17 de diciembre, y 104/2013, de 25 de abril), podemos concluir, de forma análoga a lo que apreciamos en el DCGE 18/2013, FJ 2.3, que la disposición dictaminada no tiene un impacto relevante sobre la actividad descrita. En efecto, el RD 1007/2015 constituye una norma de naturaleza procedimental, que atribuye competencias administrativas a determinados órganos del Estado a fin de gestionar una determinada política de fomento en materia de medio ambiente, siendo la cuantía de recursos destinados por el Fondo de carbono (cinco millones de euros) de escasa magnitud para provocar el impacto significativo mencionado (art. 5 RD 1007/2015).

En cuanto a la competencia en medio ambiente, esta se fundamenta en los artículos 149.1.23 CE y 144 EAC, y la precitada materia prevalece en este supuesto por las razones ya tratadas en los dictámenes mencionados. Respecto a su alcance, cabe recurrir también a la jurisprudencia general sobre el reparto competencial en este sector material, en especial a la Sentencia de referencia 102/1995, de 26 de junio (así como al reciente DCGE 20/2015, de 3 de diciembre, FJ 2). Así, tenemos que el precepto constitucional mencionado reserva a la competencia del Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio del despliegue de esta legislación, de su ejecución y del establecimiento de normas adicionales de protección autonómicas. Por su lado, el artículo 144.1, letra h, EAC incluye en esta competencia compartida sobre el medio ambiente, a nuestros efectos: «[l]a regulación del ambiente atmosférico y de las distintas clases de contaminación del mismo». Y de forma especial, la letra k de este precepto añade la competencia para: «[l]a prevención, restauración y reparación de daños al medio ambiente, así como el correspondiente régimen sancionador».

A modo de recordatorio de la jurisprudencia constitucional y de nuestra doctrina consultiva (expuesta en el DCGE 18/2013, FJ 2.2), mencionaremos que la fijación de la legislación básica por parte del Estado debe permitir el establecimiento de políticas propias ambientales a las comunidades autónomas (STC 102/1995, FJ 2), y que las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente corresponden, en general, a las comunidades autónomas y no al Estado (STC 102/1995, FJ 8).

Finalmente, en el caso que dictaminamos, en la medida en que el RD 1007/2015 regula la adquisición de créditos de carbono, debemos igualmente poner de relieve, de manera sucinta y en aras de la brevedad, la doctrina general sobre la gestión de la actividad de fomento, expuesta en el DCGE 18/2013. Y ello porque, como tuvimos ocasión de señalar en el DCGE 3/2012, el Fondo de carbono para una economía sostenible constituye un instrumento de fomento equiparable a la potestad subvencional, ya que:

«presenta todas y cada una de sus características: es una actividad de estímulo, encaminada a promover que los particulares realicen finalidades de interés social, y que se ejecuta sin crear un servicio público y sin utilizar la coacción.» (FJ 3)

El objeto del Fondo, de acuerdo con el RD 1494/2011, que regula la organización y su funcionamiento, es generar actividad baja en carbono y contribuir a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (siguiendo la misma orientación del artículo 91 LES, que lo constituyó). Por lo tanto, no hay duda de que nos encontramos ante un supuesto de actividad de fomento por parte de los poderes públicos en el ámbito del medio ambiente, como tuvimos ocasión de desarrollar en el fundamento jurídico 2.4 del precitado DCGE 18/2013, al que nos remitimos.

Al respecto, debemos decir que el Tribunal Constitucional ha afirmado que la resolución de las controversias relativas a la regulación y aplicación de las ayudas o de las subvenciones debe tener en cuenta la distribución de competencias existentes en la materia en la que sea procedente encuadrar las subvenciones correspondientes. A su parecer, «no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado», dado que el Estado no dispone de un poder general para subvenciones «entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial» (STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 3, donde reitera la doctrina consolidada anteriormente). Por lo tanto, siendo el ámbito material del Real decreto cuestionado el medio ambiente, porque es el directamente afectado, las subvenciones que en esta norma se prevén deben seguir el régimen competencial descrito para el medio ambiente, esto es, el de una competencia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas.

En cuanto a la tipología de supuestos de la actividad subvencional, existe una jurisprudencia constitucional consolidada a partir de la STC 13/1992, de 6 de febrero, la cual, concretamente en el ámbito de las competencias compartidas, indica que hay que acudir al segundo supuesto de los expuestos en esta Sentencia, según el cual el Estado:

«puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación.» (FJ 8.b)

En este sentido, el Tribunal Constitucional, en una diversidad de controversias medioambientales, ha entendido que debían situarse en el mencionado segundo supuesto de la STC 13/1992, al tratarse de una competencia compartida, y ha criticado la centralización estatal de la totalidad de facultades de gestión (por todas, las STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 5 y 6, y 38/2012, de 26 de marzo, FJ 4 y 8).

En este contexto, debemos señalar que el artículo 114 EAC regula la actividad de fomento de la Generalitat en el marco de sus competencias, y su apartado 3 se refiere a las materias de régimen compartido. Concretamente declara que, además de precisar normativamente los objetivos de las subvenciones estatales territorializables, corresponde a la Generalitat: «completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión».

En el caso que estamos examinando, debemos entender, igual que hicimos en el Dictamen 3/2012 (y reiteramos en el DCGE 18/2013, FJ 2.4), que el término subvenciones debe ser interpretado en sentido amplio, «como cualquier actividad de fomento que comporte gasto público y que sea susceptible de territorialización» (FJ 2.3.B). Es más, de acuerdo con el DCGE 16/2010, de 13 de julio, algunos fondos tienen naturaleza subvencional (FJ 2.1) en la medida en que cumplen los elementos definitorios de las subvenciones establecidos en el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.

Así las cosas, el artículo 3.1 del Real decreto que estamos dictaminando determina que el FES-CO2 puede adquirir créditos de carbono que se generen por la reducción de emisiones directas de gases de efecto invernadero de las empresas, cuando se den determinadas condiciones (art. 91 LAS y 3.2 RD 1007/2015). Sobre este hecho, ya tuvimos ocasión de concluir en el DCGE 3/2012 que la regulación del Fondo de carbono para una economía sostenible es plenamente integrable dentro de la noción de fomento, como herramienta de apoyo o de impulso a la actividad de las empresas (FJ 3.1), y que el FES-CO2 constituye un ente público «dirigido, administrado y gestionado por unos órganos integrados casi exclusivamente por altos cargos del Gobierno central» y financiado directamente con fondos públicos consignados anualmente en la ley de presupuestos estatal (DCGE 3/2012, FJ 3.1). Como dijimos en el precitado Dictamen, el Fondo no obtiene créditos de carbono en el mercado sino que los adquiere directamente en forma de reducciones de emisiones verificadas (abreviado, en inglés, VER), según un proyecto ejecutado y ajustado a los requisitos establecidos por el Fondo (DCGE 3/2012, FJ 3.2).

Del mismo modo, siguiendo la línea que establecimos en el DCGE 18/2013, observamos que en el Real decreto «se contienen una serie de elementos que, materialmente, tienen naturaleza subvencional» (FJ 2.4), como la realización de una disposición dineraria, un compromiso de emprender unas determinadas actividades por parte del beneficiario y una finalidad de interés público.

Finalmente, debemos añadir que las subvenciones solo pueden centralizarse excepcionalmente. Por eso, el Tribunal Constitucional ha proclamado desde el inicio la preferencia por la gestión autonómica (STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 3) y ha señalado, reiterando este criterio, que dicha centralización estatal:

«sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas.» (STC 113/2013, FJ 7)

El alto tribunal ha afirmado que se invaden las competencias autonómicas cuando se centraliza aquel régimen sin una justificación bastante (STC 113/2013, FJ 7), porque entiende que expresar la razón de una gestión centralizada es «una exigencia material, y no sólo formal, que no puede obviarse» (STC 13/1992, FJ 8.d).

Una de las condiciones, aunque no suficiente, que permiten una gestión centralizada de las subvenciones, consiste en la concurrencia de elementos de carácter supraterritorial, los cuales dependen en buena medida del establecimiento en la regulación estatal de puntos de conexión que presenten este carácter.

A mayor abundamiento, los supuestos extraordinarios de centralización estatal de las subvenciones, señalados por la jurisprudencia constitucional, se describen en la STC 13/1992, y pueden sintetizarse en las tres circunstancias siguientes: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas; que se garanticen las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio estatal, y que no se sobrepase la cuantía global asignada (FJ 8.d).

Por último, en el caso de que se den las circunstancias excepcionales que justifican la no territorialización de las ayudas y su gestión centralizada, debemos mencionar el artículo 114.5 EAC, que exige que esta decisión debe ser adoptada con intervención de la Generalitat, así como su eventual participación en la gestión y la tramitación de estos fondos públicos no territorializados (DCGE 3/2012, FJ 3.4). En este sentido, la jurisprudencia constitucional, cuando se observa un factor de supraterritorialidad, que justifica la gestión centralizada, afirma que corresponde al Estado la carga de probar que «en los supuestos de aquellas ejecuciones con alcance supraautonómico la ejecución no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, bien sean de naturaleza vertical [?], bien de naturaleza horizontal» (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 8).

2. Respecto al RD 1007/2015, no hay duda de que en este supuesto no se dan las circunstancias señaladas por la jurisprudencia constitucional, como tampoco las apreciamos en el despliegue del PIMA Sol (DCGE 18/2013). Así, la centralización no es imprescindible porque una subvención territorializada puede garantizar igualmente la efectividad de los objetivos que persiguen las ayudas; porque el precio de adquisición de los créditos de carbono está fijado únicamente en 9,7 euros por tonelada de CO2 equivalente reducida, así como también está prescrita una regulación uniforme que asegura un tratamiento idéntico, y porque, además, pueden preverse toda una pluralidad de instrumentos tendentes a evitar que se realice un gasto superior a la cuantía presupuestada.

Además, las actuaciones que se subvencionan, previstas en el anexo I, se realizan en instalaciones localizadas en una comunidad autónoma, de modo que, prima facie, el factor supraterritorial no se constata. A mayor abundamiento, si las empresas que solicitan la adquisición de los créditos de carbono realizan actividades de reducción de emisiones en más de una comunidad autónoma, nada impide que pueda establecerse un punto de conexión que permita la territorialización (atendiendo a la ubicación de las instalaciones o la sede de la empresa, a modo de ejemplo), tal como ha resaltado el Tribunal Constitucional en la STC 113/2013, de 9 de mayo:

«la centralización de las funciones de ejecución solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es la responsabilidad del Estado en estos caso fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica.» (FJ 7)

Tampoco es un elemento de dimensión supraterritorial la afectación directa o indirecta de las medidas previstas en la atmósfera. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la misma Resolución mencionada, con reproducción de sentencias anteriores, ha afirmado que:

«no es adecuada a la Constitución la solución ofrecida en la disposición recurrida: una decisión unitaria acerca de la declaración por parte de los órganos del Estado por el mero hecho de que las zonas atmosféricas contaminadas puedan sobrepasar o incluir el territorio de varias Comunidades Autónomas.» (FJ 6, con cita de las STC 329/1993, FJ 4, y 38/2012, FJ 7)

En último término, el RD 1007/2015 no prevé mecanismos de cooperación, ya que, respecto a la participación de las distintas comunidades autónomas, este Real decreto hace un llamamiento en algunos aspectos al Consejo Rector y a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2, que, de acuerdo con los artículos 14 y 15 del RD 1494/2011, prevé la asistencia de un representante de todas las comunidades autónomas, mecanismo indudablemente insuficiente para ser considerado adecuado a las previsiones del artículo 114.5 EAC, para el caso de subvenciones no territorializables.

3. Una vez expuesto lo anterior, pasamos a analizar los preceptos que contiene la solicitud. Primeramente, en este apartado, examinaremos los artículos 6, 7 (apdos. 1, 2, 4, 5 y 6) y, en relación con este último, el anexo II, 9 (apdo. 1) y 11 (apdo. 2) del RD 1007/2015. A continuación nos referiremos a la disposición final tercera.

Respecto de los primeros preceptos, se requiere nuestra opinión consultiva porque, a criterio del peticionario, atribuyen a órganos estatales determinadas funciones ejecutivas en la gestión del reconocimiento, de la evaluación y de la concesión de créditos por el Fondo de carbono para una economía sostenible.

El Tribunal Constitucional, en doctrina reiterada, entiende que a las comunidades autónomas, en el ámbito de las subvenciones, respecto a una competencia compartida, les corresponde establecer no solo una cierta regulación de las convocatorias, sino su gestión económica (STC 13/1992, FJ 8), siempre que no sea imprescindible la centralización, que no ha sido acreditada singularmente en este caso.

Como hemos recordado en el apartado anterior, ya hicimos un análisis de las funciones típicamente de tramitación, gestión y otorgamiento de ayudas en materia de medio ambiente en el Dictamen 3/2012, con ocasión de determinadas funciones atribuidas al Consejo Rector del Fondo de carbono para una economía sostenible o a su Comisión Ejecutiva, y sostuvimos que algunas de las facultades mencionadas eran contrarias al artículo 114.3 EAC y vulneraban las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 144.1 EAC (FJ 2.4.D). Igualmente, en el DCGE 18/2013, concluimos que la atribución de funciones ejecutivas que se efectuaba en los preceptos solicitados a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, a la Oficina Española de Cambio Climático y a la Comisión de Evaluación del Plan PIMA Sol vulneraba dichos preceptos estatutarios.

Por lo tanto, nos corresponde examinar ahora las funciones específicas, que el RD 1007/2015 adjudica a órganos centrales, cuestionadas por el Gobierno de la Generalitat.

Concretamente, en los artículos 6, 7 (apdos. 1, 2, 4, 5 y 6), 9 (apdo. 1) y 11 (apdo. 2) del RD 1007/2015 se atribuyen potestades concretas a órganos del Estado, en particular del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), bien sea la Oficina Española del Cambio Climático (en lo sucesivo, OECC) o bien el FES-CO2.

? Así, el artículo 6.1 adjudica a la OECC la competencia de ordenar e instruir el procedimiento de evaluación y reconocimiento de los proyectos hasta la propuesta de resolución. Esta actividad es de carácter ejecutivo, y son meros trámites ordinarios de un procedimiento subvencional que, de conformidad con el artículo 114.3 EAC, deberían corresponder a la Generalitat, ya que es a ella, según el precepto estatutario, a quien corresponde la gestión de las subvenciones estatales territorializables, incluyendo la tramitación, cuando se trate de una competencia compartida, como sucede con el medio ambiente (art. 144.1 EAC), materia en la que hemos encuadrado el Real decreto 1007/2015. La ordenación e instrucción del procedimiento constituyen, pues, estrictamente unos trámites dentro de la evaluación y del reconocimiento de los proyectos presentados para obtener créditos de carbono, que correspondería gestionar a la Generalitat.

? Igualmente, el artículo 6.2 da a la Comisión Ejecutiva del Fondo de carbono para una economía sostenible (FES-CO2), adscrito al MAGRAMA, la competencia ejecutiva de aprobación y resolución de las propuestas evaluadas por la OECC, que son también actuaciones necesarias para la concesión de las ayudas y que podrían corresponder a la Generalitat por las mismas razones apuntadas anteriormente.

? El artículo 7.1 establece que las empresas interesadas deben utilizar el formulario previsto en el anexo II, alojado electrónicamente en el MAGRAMA, al cual debe remitirse. La recepción electrónica del formulario cumplimentado no es más que un simple acto de trámite (de «simple ejecución», según la STC 67/1996, de 4 de abril, FJ 3), que no debe efectuar necesariamente el Ministerio, sino que puede atribuirse, sin ningún tipo de dificultad, a la Generalitat.

Más allá de este reproche, la Generalitat también solicita que dictaminemos, desde la perspectiva competencial, el establecimiento, en el anexo II, de un formulario cerrado de solicitud.

Respecto a esta cuestión, como hemos argumentado en otros dictámenes, los modelos o formularios constituyen un aspecto meramente complementario e instrumental, vinculado a la competencia material, de forma que si la Generalitat la tiene asumida, esta se extiende respecto a los aspectos o elementos que pueden considerarse accesorios para su ejercicio (DCGE 11/2013, de 13 de diciembre, FJ 2; 15/2015, de 29 de septiembre, FJ 3.3.B, y 23/2015, de 17 de diciembre, FJ 3.1.A). En concreto, en el Dictamen 26/2014, de 18 de diciembre, consideramos que la imposición de formularios únicos estatales vulneraba las competencias de la Generalitat (FJ 4.2.B.b).

En este mismo sentido, el Tribunal ha entendido que la facultad de decidir utilizar los modelos o formularios más apropiados se integra en el ámbito de la ejecución que corresponde a la comunidad autónoma (STC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4). Ello, sin embargo, no quiere decir que no puedan establecerse, de acuerdo con la distribución competencial, ni que la materia de medio ambiente no admita unos requisitos mínimos necesarios. Se trataría de directrices homogéneas, que garanticen la efectividad y armonización de lo que deben contener los modelos de documentos, sin que se exija su uniformidad (STC 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 6). Con todo, concretamente, en cuanto a los modelos de impresos de solicitud de ayudas y de subvenciones, el Tribunal ha declarado que su fijación por parte del Estado constituye una previsión que vulnera las competencias autonómicas porque esta es una «cuestión de carácter meramente procedimental» (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10).

En suma, el anexo II, al constituir simplemente un formulario de solicitud y no regular una lista mínima de las cuestiones que dicho formulario debe contener a efectos de otorgar la subvención, debe permanecer dentro de la competencia ejecutiva de la Generalitat.

? Respecto al artículo 7.2, que dispone que las solicitudes deben dirigirse a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2, para que el MAGRAMA efectúe la tarea ejecutiva de recepción de las solicitudes, como hemos apuntado, esta previsión invade las competencias de la Generalitat que consisten en la ejecución de todos los trámites conducentes a obtener las ayudas mencionadas, entre estos, el de dar entrada a los documentos.

? En la misma línea, el artículo 7.4 indica, por un lado, el contenido mínimo del informe de verificación que debe adjuntarse a la solicitud y las entidades acreditadas para hacerlo. Y, por otro, que la encargada de requerir la justificación documental es la OECC, así que corresponde al Estado la competencia ejecutiva de exigir el cumplimiento de esta obligación. Esta última prescripción, la exigencia del cumplimiento de las obligaciones, que es la única cuestión sobre la cual se pide nuestra opinión, constituye una típica competencia de gestión de índole supervisora, y debe correr la misma suerte que los preceptos anteriores, en cuanto que elementos de la tramitación. Por el contrario, el Gobierno no cuestiona el carácter básico de la regulación del contenido mínimo del informe mencionado, por lo que no nos pronunciaremos sobre él.

? El artículo 7.5 fija que corresponde a la OECC evaluar la documentación que debe aportarse, de manera que el Estado ejerce la competencia de control si se reúnen los requisitos exigidos, así como reclamar las acreditaciones que falten, con las consecuencias que se deriven de ello. A nuestro parecer, estas actividades de verificación del cumplimiento de los requisitos son típicamente ejecutivas o de gestión administrativa y deberían corresponder íntegramente a la Generalitat, así como los trámites consiguientes.

? El artículo 7.6 otorga a la OECC la potestad de efectuar una propuesta de resolución a la Comisión Ejecutiva del FES-CO2, que debe resolver y abonar los créditos de carbono adquiridos. De modo que el Estado asume las funciones de trámite consistentes en elevar la propuesta, resolver y proceder al pago correspondiente de una ayuda, en este caso de los créditos de carbono. En coherencia con lo que ya hemos expresado, estimamos que todas estas actividades forman parte de un procedimiento de concesión de ayudas y deberían corresponder íntegramente a la Generalitat.

? El artículo 9.1 atribuye a la OECC la potestad de requerir el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, si comprueba que la empresa no ha cumplido con las obligaciones adquiridas, de forma que corresponden al Estado las facultades de control consistentes en la comprobación del cumplimiento de las obligaciones y el requerimiento de devolución, si procede. Igual que en los casos anteriores, se responsabiliza a un órgano del Estado de la ejecución de un procedimiento identificado como mero trámite de un proceso de concesión de ayudas. En este punto, resulta apropiado recordar, como señalamos en el DCGE 6/2015, de 14 de mayo, que se trata de aspectos todos ellos relacionados con el control, que se incardinan de forma natural en el ámbito de las competencias autonómicas (STC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 5, y 150/2012, de 5 de julio, FJ 11).

? Finalmente, analizaremos el artículo 11.2, que designa al FES-CO2 como órgano directamente adquirente de los créditos de carbono, excluyendo nuevamente la intervención de las comunidades autónomas. La solicitud de dictamen observa, al respecto, que las comunidades autónomas no reciben la cuantía del Fondo porque se mantiene sin territorializar. De esta forma, el Estado, a través de los trámites mencionados, realiza la completa gestión de concesión de las subvenciones a las empresas.

Así las cosas, debemos traer nuevamente a colación la STC 113/2013. En ella se declaraba que el procedimiento de concesión es un aspecto propio de la gestión de las subvenciones, que es de competencia autonómica, por lo que si lo efectúa el Estado vulnera las competencias de la Generalitat (FJ 8). De la misma manera, estimamos que conculca las competencias autonómicas la referencia exclusiva a los órganos estatales como órganos competentes para realizar la tramitación de las ayudas (STC 113/2013, FJ 8).

Por lo tanto, los artículos 6, 7 (apdos. 1, 2, 4, 5 y 6), 9 (apdo. 1) y 11 (apdo. 2) del RD 1007/2015, en la parte que atribuyen facultades ejecutivas a órganos estatales, con exclusión de la Generalitat a quien por el contrario, corresponde la completa tramitación y concesión de las ayudas, así como también el anexo II, al establecer un formulario único de solicitud, vulneran las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 114.3 EAC.

4. La disposición final tercera autoriza añadir al anexo I, por orden ministerial, actuaciones elegibles en el PIMA Empresa. Este anexo describe actividades que tienden a reducir la contaminación atmosférica a causa de los gases de efecto invernadero, por una diversidad de vías, como la utilización de energías renovables o actuaciones de eficiencia energética o de reducción de emisiones. Este anexo no es discutido, no obstante, por la solicitud, solamente lo es su modificación gubernativa, mediante la inclusión de otras actuaciones «distintas a las relacionadas en el anexo 1».

Una vez analizado el contenido de la disposición, esta, como el resto de preceptos examinados, se sitúa inequívocamente en el marco de la actividad de fomento proyectada sobre el medio ambiente. Así pues, en coherencia con lo que ya hemos expresado, corresponde al Estado establecer las actuaciones que deban ser subvencionables en el ámbito de sus competencias, en la medida en que se trata de un elemento esencial de la subvención. El hecho de que la norma dictaminada determine que ello se hará mediante una orden ministerial no debe afectar prima facie a las competencias ejecutivas de la Generalitat que se proyecten sobre estas actuaciones.

En consecuencia, la disposición final tercera del RD 1007/2015 no vulnera las competencias de la Generalitat.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 6; 7.1, .2, .4, .5, .6; 9.1, y 11.2, en la atribución que efectúan de facultades ejecutivas a los órganos estatales que se mencionan en ellos, y el anexo II del Real decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición, por el Fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del Plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones, vulneran las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 114.3 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. La disposición final tercera del Real decreto 1007/2015 no vulnera las competencias de la Generalitat.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 25 de febrero de 2016

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente