Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.118/05 de 2005

Contestacion

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En Logroño, a 20 de diciembre de 2005, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert y Pérez-Caballero y de los

Consejeros D.Antonio Fanlo Loras, D.Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª del Bueyo Díez Jalón

y D. José Mª Cid Monreal, así como del Letrado-Secretario General, D. Ignacio Granado

Hijelmo, siendo ponente D. Joaquín Espert y Pérez-Caballero, emite, por unanimidad, el

siguiente

DICTAMEN

118/05

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Consejero de Hacienda y

Empleo sobre el Proyecto de Decreto por el que se crea el Registro de Empresas de Inserción

de La Rioja y se regulan los requisitos para la calificación e inscripción en dicho Registro.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Con fecha 8 de marzo del presente año, la Directora General de Empleo y Relaciones

Laborales acuerda iniciar el procedimiento para la elaboración de disposición de carácter

general con objeto de crear y regular el Registro administrativo público que permita la

calificación e inscripción de las Empresas de Inserción, requisitos para la calificación,

organización del Registro y procedimiento administrativo, a través de sendos Proyectos de

Decreto y de Orden de desarrollo.

En este Acuerdo, se designa al Servicio de Relaciones Laborales y Economía Social

como órgano responsable de instruir el procedimiento y de redactar el primer borrador de las

disposiciones proyectadas.

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Segundo

El Servicio responsable elabora, el 30 de mayo, el primer borrador del Decreto y la

Memoria justificativa de la propuesta, en la que refiere el marco normativo; finalidad y

justificación de la oportunidad de la norma, que no es otra que el desarrollo reglamentario de

la Ley 7/2003, de 26 de marzo, de La Rioja, de Inserción Sociolaboral; estructura y contenido;

proceso de elaboración; justificación de no incluir estudio económico, por cuanto la creación

del Registro y la regulación de los requisitos de calificación e inscripción, obligaciones

derivadas y supuestos de pérdida de la calificación no comporta la realización de inversión o

gasto adicional; y, finalmente, la no derogación de ninguna disposición vigente, al no existir

en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja norma alguna anterior sobre la materia

objeto de regulación.

Tercero

La Secretaría General Técnica de la Consejería de Hacienda yEmpleo elabora también

una Memoria, fechada el 15 de junio, referida conjuntamente a las dos normas proyectadas,

el Decreto y la Orden de desarrollo.

Cuarto

El 27 de junio, emite informe el Servicio de Organización, Calidad y Evaluación,

informe referido a las dos normas proyectadas. En relación con el Proyecto de Decreto, plantea

dudas sobre la naturaleza del Registro, pese a que el Proyecto dice expresamente que no tiene

efectos constitutivos.

Quinto

La Dirección General de los Servicios Jurídicos informa favorablemente el Proyecto

de Decreto el 29 de junio, limitando sus consideraciones, en cuanto al texto del proyecto de

Decreto, a una supuesta contradicción ente los puntos 2 y 3 del artículo 2º y a la conveniencia

de numerar los tres puntos en que se subdivide el apartado e) del punto 3 del artículo 3º.

Sexto

A raíz de este informe, el 19 de julio se elabora por el Servicio responsable un segundo

borrador del Decreto, que introduce ligeras modificaciones, atendiendo las sugerencias de la

Dirección General de los Servicios Jurídicos.

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Séptimo

La Secretaría General Técnica elabora una nueva Memoria, añadiendo las vicisitudes

posteriores de la norma proyectada, en concreto, las modificaciones introducidas como

consecuencia de los informes del S.O.C.E. y de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos. Concluye recordando el carácter preceptivo de los dictámenes del Consejo

Económico y Social y de este Consejo Consultivo.

Octavo

El Consejo Económico y Social emite su dictamen el 15 de septiembre, haciendo

determinadas observaciones y sugerencias.

Sobre dicho dictamen, el 10 de noviembre, realiza consideraciones detalladas el

Servicio de Relaciones Laborales y Economía Social, admitiendo alguna de las sugerencias

y justificando el rechazo de las restantes. Y redacta el borrador, de fecha 11 de noviembre, que

se somete a nuestro dictamen.

Noveno

Finalmente, el 14 de noviembre, la Secretaría General Técnica elabora una tercera

Memoria, que complementa las anteriores al añadir los últimos trámites del iter procedimental

seguido por la norma cuyo borrador definitivo se dictamina.

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito fechado el 14 de noviembre de 2005, registrado de entrada en este Consejo

el 21 del mismo mes y año, el Excmo. Sr. Consejero de Hacienda y Empleo del Gobierno de

La Rioja, remite al Consejo Consultivo de La Rioja para dictamen el expediente tramitado

sobre el asunto referido.

Segundo

Mediante escrito de 21 de noviembre, registrado de salida el día al día siguiente, el Sr.

Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja procedió, en nombre del mismo, a acusar

recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la misma bien efectuada, así como a

apreciar la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

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Tercero

Asumida la ponencia por el Consejero señalado en el encabezamiento, la misma

quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo señalada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del dictamen del Consejo Consultivo y su ámbito.

De acuerdo con el art. 11. c) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, reguladora del Consejo

Consultivo, es preceptivo nuestro dictamen, al ser el Proyecto del Decreto que pretende

aprobarse una norma que se dicta en desarrollo de la legislación autonómica, en concreto la

Ley 7/2003, de 26 de marzo, de Inserción Sociolaboral.

Igual carácter preceptivo establece el art. 12.2.C) del Reglamento Orgánico y

Funcional del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma, aprobado por Decreto 8/2002,

de 24 de enero, en cuanto a la exclusividad de nuestro dictamen, sin opción ahora de acudir

al Consejo de Estado.

De esta forma lo ha recordado constante doctrina jurisprudencial del Tribunal

Supremo, iniciándose con la Sentencia de 16 de enero de 1993 (Ar. 342), dictada en un

recurso extraordinario de revisión, seguida por la de 17 de noviembre de 1995, recaída en un

recurso de igual naturaleza, la cual, partiendo de la doctrina emanada de las Sentencias del

Tribunal Constitucional 56/1990, de 29 de marzo (RTC 1990/56) y 204/1992, de 26 de

noviembre (RTC 1992/204), supera la dicotomía entre reglamentos dictados en ejecución de

Leyes estatales o Leyes autonómicas y, dentro de éstas, entre materias de competencia

exclusiva o propia ymaterias transferidas, para concluir fijando, como sintetizadamente hace

la posterior Sentencia de 3 de junio de 1996 (Ar. 9926), la procedencia de requerir el dictamen

del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración por las Comunidades Autónomas

de reglamentos ejecutivos si ellas mismas no se han dotado, en virtud de su potestad de

autoorganización, de un órgano consultivo semejante, determinando la ausencia de ese

dictamen la nulidad de la disposición aprobada. Tesis ésta que se reitera en posteriores

Sentencias, de fechas de 18 y 26 de diciembre de1997 (Ar. 517 y 1354) y que se contempla

igualmente en las de 25 de febrero y 3 de junio de 1998 (Ar. 1810 y 5520).

Esta preceptividad ha sido confirmada por la Jurisprudencia en reiteradas ocasiones,

especialmente cuando trata de desarrollar reglamentariamente leyes estatales o autonómicas

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-y sus posteriores modificaciones-, incluso declarando la nulidad de pleno derecho de la

disposición reglamentaria dictada sin previo dictamen del Organo Consultivo. En el ámbito

de esta Comunidad, baste recordar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja

de 19 de febrero de 1999.

En cuanto al ámbito de nuestro dictamen, según hemos manifestado en reiteradas

ocasiones y teniendo en cuenta lo dispuesto en nuestra Ley reguladora, procede un juicio de

estatutoriedad, examinando laadecuación del texto al Estatuto de Autonomía y, por extensión,

al bloque de constitucionalidad definido en el artículo 28.10 de la Ley Orgánica 2/1979, de

3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en el que se inserta, así como un juicio de legalidad,

esto es, sobre la adecuación de la norma reglamentaria proyectada a la Ley que le sirve de

cobertura y del consiguiente respeto del principio de jerarquía normativa.

Segundo

Cumplimiento de los trámites de elaboración de Disposiciones

de carácter general.

Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración sobre la importancia de

observar las prescripciones establecidas en los artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de

marzo, en relación con el procedimiento para la elaboración de disposiciones generales, y en

su normativa complementaría, no sólo como garantía de acierto en su elaboración sino,

además, por cuanto su incumplimiento es susceptible de ser apreciado por los órganos de la

jurisdicción contencioso-administrativa y, en caso de recurso, como causa de invalidez de las

normas reglamentarias aprobadas.

Esta normativa es aplicable al haberse iniciado el procedimiento de elaboración de la

norma con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2005, de 1 de junio, de

Funcionamiento yRégimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de La

Rioja, que viene a sustituirla.

Por ello, procede examinar, en primer lugar, el grado de cumplimiento, en el presente

caso, de dichos trámites o requisitos, comenzando poraquellos que exige nuestro Reglamento

Orgánico.

A) Expediente íntegro.

De acuerdo con el artículo 40 de nuestro Reglamento, el expediente debe remitirse

completo, con un sumario de los documentos que lo integran. Debe recordarse que su

exigencia no es aleatoria, dado que, por razones de seguridad jurídica, persigue mostrar al

órgano consultivo, de manera clara e íntegra y de acuerdo con un criterio de ordenación

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cronológico, los documentos que han debido incorporarse al expediente.

En el presente caso, inicialmente sólo se incluyó en el expediente el borrador final de

la norma proyectada, fallo subsanado a requerimiento de este Consejo.

B) Iniciación.

El Proyecto de Decreto que se somete a nuestra consulta ha sido elaborado a iniciativa

de la Dirección General de Empleo y Relaciones Laborales, tal y como se desprende del

acuerdo que acompaña al primer borrador.

Respecto a la competencia para adoptar laResolución deiniciación del procedimiento

de elaboración de una concreta disposición general, éste Consejo viene observando en la

práctica administrativa cierta confusión derivada de la multiplicidad de normas que inciden

en la materia y que conviene armonizar en su aplicación e interpretación para evitar dudas al

respecto.

En efecto, el art. 42.1, d) de la Ley 8/2003, de 28 de octubre, del Gobierno e

incompatibilidades de sus miembros, atribuye a los Consejeros la elaboración y presentación

al Gobierno de los Anteproyectos de Ley y de los Proyectos de Decreto. Por otro lado, el art.

9.1, h) de la Ley 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del Sector público de la CAR,

atribuye a los Secretarios Generales Técnicos las competencias de tramitar e informar, y sólo

en su caso la de elaborar, los Proyectos de disposiciones generales correspondientes a su

Consejería. En tercer lugar, el art. 33.1 de la Ley 4/2005, de 1 de junio, de Funcionamiento

y régimen jurídico de la Administración de la CAR, únicamente establece que el

procedimiento para la elaboración de los Reglamentos se iniciará mediante Resolución del

órgano administrativo competente por razón de la materia. Finalmente, el artículo 2.1.1, g)

del Decreto 37/2003, de 15 de julio, de atribución de funciones administrativas en desarrollo

de la Ley 3/2003, de Organización del Sector público de la CAR, sólo atribuye con carácter

general a los Secretarios Generales Técnicos el informe y tramitación de disposiciones

normativas.

En consecuencia y con objeto de unificar criterios con respecto a la cuestión de quién

es el órgano competente para dictar la Resolución de inicio del procedimiento de elaboración

de una disposición de carácter general, este Consejo Consultivo entiende que dicho órgano

es el Consejero competente por razón de la materia a la que se refiera la disposición, al

amparo de lo dispuesto en el precitado art. 42.1.d) de la Ley8/2003, debiendo indicar en dicha

Resolución qué órgano de su Consejería asumirá la responsabilidad de dirigir la tramitación

del procedimiento, debiendo entender, en otro caso, que lo será la Secretaría General Técnica

respectiva, salvo que se atribuya expresamente a alguna Dirección General o a otro órgano

concreto de la Consejería correspondiente.

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C) Memoria justificativa.

Dispone literalmente el art. 67.2 de la Ley 3/1995 que "tales propuestas de proyectos

de Ley y disposiciones de carácter general irán acompañadas de una memoria que deberá

expresar previamente el marco normativo en que se inserta, justificar la oportunidad y

adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen y hacer referencia a las

consultas facultativas efectuadas y a otros datos de interés para conocer el proceso de

elaboración de la norma?.

En este caso, existe la Memoria inicial elaborada por el Servicio de Relaciones

Laborales y Economía Social y otra de la Secretaría General Técnica.

Posteriormente, una Memoria intermedia yotra final de la Secretaría General Técnica

cumpliendo, sobradamente, las exigencias señaladas con reiteración por este Consejo

Consultivo, ya que su lectura ofrece una visión de todo el iter procedimental y sustantivo

seguido para elaborar la norma proyectada, dando cumplida cuenta de cada una de las

exigencias establecidas en el art. 67.2 de la Ley 3/95.

D) Estudio económico.

La Memoria justificativa inicial y las sucesivas no incluyen el Estudio económico a

que se refiere el art. 67.3 de la Ley 3/1995, por considerar que la norma proyectada no

comporta la realización de inversión o gasto adicional a los previstos en el presupuesto de la

Dirección General de Empleo yRelaciones Laborales, yque los gastos que su funcionamiento

ordinario puedan generar se financian a través de las percepción de la Tasa por servicios

generales de la Administración.

E)Tabla de derogaciones y vigencias.

No contiene, lógicamente, al no existir norma alguna anterior en el ámbito de la

Comunidad Autónoma de La Rioja sobre la materia objeto de regulación.

F) Audiencia corporativa.

No queremos insistir en la distinción, estudiada en buen número de dictámenes

anteriores, entre este requisito y el de información pública previsto en el art. 68-1º de la Ley

3/1995 para los supuestos en que la Ley lo disponga o así lo acuerde el Consejo de Gobierno

o Consejero correspondiente, que no es el presente caso.

La audiencia a los ciudadanos afectados por la norma en proyecto, directamente o a

través de las organizaciones que los representen, bajo la fórmula de la audiencia corporativa,

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ya consagrada en el art. 105-a) de la Constitución, resulta exigible por aplicación supletoria

de lo dispuesto en el art. 24 de la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En el presente caso, entendemos que este trámite queda cumplido al someterse el

Proyecto de Decreto al dictamen del Consejo Económico y Social, órgano en el que se

encuentran incluidos los representantes de intereses económicos y sociales.

G) Informe de la Asesoría Jurídica del Gobierno de La Rioja.

También sehadado cumplimiento alaexigenciadeesteinformeexigido porel artículo

67.4 de la Ley 3/1995, según se hace constar en el quinto de los antecedentes del asunto.

H) Informe del Servicio de Organización, Calidad y Evaluación.

Se cumplió este requisito emitiendo el S.O.C.E. su informe en los términos que se han

recogido en el antecedente cuarto.

Por todo lo expuesto en este Fundamento, se concluye que el procedimiento en la

elaboración de este Decreto cumple con todos los requisitos establecidos.

Tercero

Competencia de la Comunidad Autónoma para dictar el Decreto proyectado.

Ya hemos anticipado que la norma proyectada se dicta en desarrollo de la Ley 7/2003,

de25 demarzo, deInserción Sociolaboral, cumpliendo lo establecido en el artículo 23 de dicha

Ley, que prevé la creación por vía reglamentaria de un Registro administrativo de Empresas

de Inserción adscrito a la Consejería competente en materia de empleo, que será público y

emitirá las certificaciones que correspondan, respecto de aquellas Empresas de inserción que

tengan su domicilio social en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Consiguientemente, el título que ampara la competencia de la Comunidad Autónoma

para dictar el reglamento ejecutivo que dictaminamos es el mismo que amparó la Ley que

desarrolla, que no es otro que el de la ejecución de la legislación estatal en materia laboral,

título competencial recogido en el art. 11. Uno. 3 del vigente Estatuto de Autonomía de la

Comunidad Autónoma de La Rioja.

Además, del artículo 23 de la Ley de Inserción Sociolaboral, que contiene aquella

previsión concreta de creación por vía reglamentaria del Registro de Empresas de Inserción

Sociolaboral, la Disposición Final Segunda contiene una habilitación normativa genérica,

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facultando al Gobierno deLaRioja para dictar cuantas disposiciones complementarias requiera

el desarrollo y aplicación de la Ley.

Cuarto

Breve consideración en cuanto a su contenido.

En la elaboración del borrador definitivo sometido a nuestro dictamen, se han ido

teniendo en cuenta las alegaciones y sugerencias del S.O.C.E., de los Servicios Jurídicos y

algunas de las del Consejo Económico y Social.

Tan solo un breve comentario a la cuestión planteada, tanto por el S.O.C.E. como por

los Servicios Jurídicos, sobre la aparente contradicción o dudas que planteaba la naturaleza de

la inscripción, según los puntos 2 y 3 del artículo 2ª del Proyecto de Decreto, en cuanto negaba

a tal inscripción efectos constitutivos para las empresas calificadas e inscritas, pero la

consideraba condición necesaria para que una Empresa de Inserción pudiera acceder a los

programas de ayudas y subvenciones que el Gobierno de La Rioja establezca y articule para

este tipo de empresas.

La versión definitiva del Proyecto que dictaminamos mantiene el contenido de dichos

puntos, aunque pasa al segundo parte del primero anterior, con lo cual persiste la contradicción

o dudas denunciadas.

La contradicción es más evidente si tenemos en cuenta que el artículo 21 de la Ley

7/2003, de Inserción Sociolaboral, de la que la norma proyectada constituye desarrollo

reglamentario, define las Empresas de Inserción como "aquéllas que debidamente calificadas

realicen cualquier actividad...?, o con el art. 3º.2 de la propia norma que dictaminamos.

Entendemos aconsejable, para evitar discusiones bizantinas, que el precepto se limite a fijar

los efectos positivos de la inscripción: constancia y publicidad de los actos y datos de los que

trae causa y requisito necesario para acceder a las ayudas y subvenciones del Gobierno de La

Rioja.

CONCLUSIONES

Primera

La Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencia para dictar la norma

proyectada.

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Segunda

El Proyecto de disposición es conforme a Derecho.

Este es el dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.