Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.085/04 de 2004

Contestacion

En Logroño, a 17 de septiembre de 2004, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert y Pérez-Caballero y de los

Consejeros D.Antonio Fanlo Loras, D.Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª del Bueyo Díez Jalón y

D. José Mª Cid Monreal, así como del Letrado-Secretario General, D. Ignacio Granado Hijelmo,

siendo ponente D. Antonio Fanlo Loras, emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

85/04

Correspondiente a la consulta formulada por el Excma. Sra. Consejera de Turismo, Medio

Ambiente y Política Territorial, en relación con el Decreto por el que se modifica el Decreto

27/1996, de 24 de mayo, por el que se regula la composición y funcionamiento de la Junta

Rectora del Parque Natural de Sierra Cebollera.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Único

La Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial nos remite para

dictamen el referido Proyecto de Decreto, sin que quede constancia expresa del Centro directivo

responsable de su elaboración. Integra el expediente remitido la siguiente documentación:

1. Copia del Decreto 27/1996, de 24 de mayo, por el que se regula la composición y

funcionamiento de la Junta Rectora del Parque Natural de la Sierra Cebollera.

2. Borrador del Proyecto de modificación del Decreto 27/1996, de 24 de mayo, que

afecta a los artículos 2, 3 y 4. No consta la numeración ni la data de este Borrador. En su

Preámbulo, se justifica la modificación proyectada en la necesidad de adecuar la

composición de la Junta Rectora a los cambios organizativos producidos, así como las

nuevas funciones atribuidas a la misma por la Ley 4/2003, de 26 de marzo, de

Conservación de espacios naturales de La Rioja.

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3. Informe, de 12 de mayo de 2004, suscrito por el Director del Parque Natural, con el

VºBº del Jefe de Servicio de la Dirección General de Medio Natural, de idéntico

contenido al del Borrador de Proyecto.

4. Memoria justificativa del Proyecto de Decreto, suscrita por la Jefa de Área de Gestión

Económica y Administrativa de la Secretaría General Técnica de la Consejería, en la

que se hace referencia al marco normativo de la norma proyectada y la justificación de

su oportunidad; la tabla de vigencias y la valoración económica de la misma.

5. Informe de la Dirección General de Política Local, de 15 de junio de 2004, con dos

concretas observaciones a la norma proyectada.

6. Informe de la Dirección General de Medio Natural, de 24 de junio de 2004, sobre las

citadas observaciones, y propuesta de modificación parcial del proyecto de Decreto.

7. Informe del Servicio de Organización, Calidad y Evaluación, de 18 de junio de 2004.

8. Informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, de 22 de junio de 2004.

9. Certificado de la Secretaria de la Junta Rectora del Parque Natural de la Sierra

Cebollera, en el que se acredita que la citada Junta ha conocido del proyecto de

modificación de su Decreto regulador.

10. Borrador final del Proyecto de Decreto remitido para nuestro informe.

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito de 31 de agosto de 2004, registrado de entrada en este Consejo el 7 de

septiembre de 2004, la Excma. Sra. Consejera de Turismo, Medio Ambiente y Política

Territorial del Gobierno de La Rioja, remite al Consejo Consultivo de La Rioja, a través de su

Presidente y para dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido.

Segundo

Mediante escrito de fecha 7 de septiembre de 2004, registrado de salida el mismo día, el

Sr. Presidente del Consejo Consultivo procedió, en nombre del mismo, a acusar recibo de la

consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada, así como la competencia del

Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

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Tercero

Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente

ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo indicada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del dictamen del Consejo Consultivo y su ámbito.

De acuerdo con el art. 11.c) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, reguladora del Consejo

Consultivo, el dictamen de este Consejo Consultivo es preceptivo al ser el Proyecto de Decreto

que pretende aprobarse una norma que modifica parcialmente el Decreto 27/1996, de 26 de

mayo, por el que se regula la composición y funcionamiento de la Junta Rectora del Parque

Natural de Sierra de Cebollera, dictado en aplicación y desarrollo del art. 8.2 de la Ley 4/1995,

de 20 de marzo, así como del art. 48.2 y de la Disposición Derogatoria Tercera de la Ley 4/2003,

de 26 de marzo, de Conservación de espacios naturales de La Rioja. Igual carácter preceptivo

establece el art. 12.2.C) del Reglamento del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma de

La Rioja, aprobado por Decreto 8/2002, de 24 de enero.

En cuanto al ámbito de nuestro dictamen, según hemos manifestado en reiteradas

ocasiones y teniendo en cuenta lo dispuesto en nuestra Ley reguladora, procede un juicio de

estatutoriedad, examinando la adecuación del texto al Estatuto de Autonomía y, por extensión, al

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bloque de constitucionalidad definido en el art. 28.1º de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de

octubre, del Tribunal Constitucional, en el que aquél se inserta, así como un juicio de legalidad,

esto es, sobre la adecuación de la norma reglamentaria proyectada a la Ley que le sirve de

cobertura y del consiguiente respeto del principio de jerarquía normativa.

Segundo

Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones de

carácter general.

Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración en la necesidad de cumplir, no

sólo formal sino sustantivamente, el procedimiento administrativo especial de elaboración de

disposiciones generales que, tras su aprobación y publicación pasan a integrarse en el

ordenamiento jurídico. Ese procedimiento tiene por finalidad encauzar adecuadamente el

ejercicio de una de las potestades más intensas de la Administración, la reglamentaria.

En el presente procedimiento, si bien es cierto que la reforma proyectada tiene un

alcance menor y no afecta a aspectos sustantivos, se advierte cierto descuido en el cumplimiento

de los trámites formales establecidos en los artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo,

del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, así como aquellos que

resultan de otros preceptos legales o reglamentarios.

A) Expediente íntegro.

De acuerdo con el artículo 32 de nuestro Reglamento, el expediente debe remitirse

completo, con un sumario de los documentos que lo integran. Debe recordarse que su exigencia

no es caprichosa, dado que, por razones de seguridad jurídica, persigue mostrar al órgano

consultivo de manera clara e íntegra, de acuerdo con un criterio de ordenación cronológico, los

documentos que han debido incorporarse al expediente.

En el presente caso, se ha cumplido insuficientemente este requisito, dado que no consta

la orden o resolución de inicio del procedimiento, ni el Centro directivo responsable de su

tramitación; no se han numerado y datado los borradores del Proyecto de Decreto, por más que la

simplicidad de la reforma permita conocer su evolución. Asimismo, debiera dejarse constancia

en el expediente de cuantas peticiones de informes se hayan cursado, no siendo suficiente, en

consecuencia, con incorporar las que efectivamente se presenten. Finalmente, no se ha

elaborado la Memoria final explicativa del iter procedimental.

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B) Iniciación.

En el procedimiento tramitado por la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política

Territorial no consta, como queda señalado, la orden o resolución de inicio ni la atribución

expresa de la elaboración a uno de sus Servicios, aunque, ratione materiae, parece que ha sido la

Dirección General de Medio Natural el órgano responsable de la misma.

C) Memoria justificativa.

Dispone literalmente el art. 67.2 de la Ley 3/1995 que «tales propuestas ?de proyectos de

Ley y disposiciones de carácter general? irán acompañadas de una memoria que deberá expresar

previamente el marco normativo en que se inserta, justificar la oportunidad y adecuación de las

medidas propuestas a los fines que se persiguen y hacer referencia a las consultas facultativas

efectuadas y a otros datos de interés para conocer el proceso de elaboración de la norma».

Hemos advertido en anteriores dictámenes que esta Memoria justificativa requiere la

elaboración de dos memorias, una inicial y otra final, o si se quiere, una única memoria con dos

partes diferenciadas: la inicial ?que debe elaborarse junto con el primer borrador, justificativa

de la oportunidad de la nueva norma proyectada-, y la final ?que debe recoger el iter

procedimental seguido, con indicación expresa de todas consultas y actuaciones o estudios

realizados, de las alegaciones presentadas y la medida en que han sido tomadas en

consideración-.

En el presente caso, consta un Memoria inicial que justifica, aunque sea escuetamente,

el marco normativo y la oportunidad de la reforma proyectada, para ajustar la composición de la

Junta Rectora a las denominaciones de la nueva estructura del Gobierno de La Rioja y como

consecuencia de las nuevas funciones que atribuye a dichas Juntas la Ley 4/2003, de 26 de

marzo, de Conservación de espacios naturales de La Rioja, que ha derogado el art. 8.3 de la Ley

4/1995, de 20 de marzo, de creación del Parque Natural de Sierra Cebollera, precepto

desarrollado por el Decreto 27/1996, de 24 de mayo.

En cuanto a la Memoria final, no se ha incorporado en el presente caso un documento

final explicativo de todo el iter procedimental seguido. Y aunque consta un informe de

valoración de las observaciones presentadas por la Dirección General de Política Local, no

existe propiamente esa memoria o informe justificativo final, en el que debieran haberse

valorado las observaciones de la Dirección General de los Servicios Jurídicos y del Servicio de

Organización, Calidad y Evaluación y en el que se indicasen los trámites procedimentales que

faltaban por cumplimentar. Por esa razón, este Consejo Consultivo reitera la necesidad de

respetar debidamente las exigencias legales para garantizar el ?acierto y legalidad? de los

reglamentos elaborados.

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D) Estudio económico.

La Memoria justificativa inicial contiene un apartado titulado ?Valoración económica?

que escuetamente afirma ?el proyecto de Decreto, una vez aprobado, no comporta consecuencias

económicas?. Es aconsejable que estas aseveraciones contengan siquiera alguna mínima

justificación, pues, al ser una cuestión estrictamente de gestión económico-administrativa,

faltando esa justificación será difícil que el Consejo Consultivo pueda tener un criterio propio

para valorar la misma. En el presente caso, esa justificación era bien sencilla, pues no hay un

cambio en el número de miembros que integran la Junta Rectora y no hay una transformación

sustantiva de sus funciones, circunstancias que explican la falta de consecuencias económicas

de su entrada en vigor.

E) Tabla de derogaciones y vigencias.

Consta la referencia a esta cuestión en la Memoria justificativa inicial, si bien, al ser un

proyecto de modificación de un Decreto anterior, la reforma solo afecta a dicho reglamento.

F) Audiencia de los interesados.

Dispone el art. 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la

Administración Pública lo siguiente:

?1. Los proyectos con carácter de disposición general, cuando la ley lo disponga, o así lo

acuerden el Consejo de Gobierno o Consejero correspondiente, se someterán a información

pública.

2. El anuncio de exposición se publicará en el ?Boletín Oficial de La Rioja? e indicará el

lugar de exhibición y el plazo que, en ningún caso, podrá ser inferior a 20 días.

3. Podrán acceder a la información pública y presentar alegaciones los ciudadanos, las

organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, así como las demás personas

jurídicas, públicas y privadas.?

En numerosos dictámenes anteriores hemos advertido la imperfección técnica

de este precepto legal que no acierta a distinguir los trámites de audiencia de los interesados,

bien directamente o a través de sus organizaciones representativas ?la tradicionalmente

conocida como audiencia corporativa- que resulta, como regla, obligatoria y cuyo

desconocimiento vicia de nulidad el reglamento elaborado; y el de información pública, que es

un trámite facultativo, como regla general, salvo que el ordenamiento establezca su carácter

obligatorio. Esa diferenciación estaba consagrada en los arts. 129 y siguientes de la Ley de

Procedimiento Administrativo de 1958, y admitida pacíficamente en la doctrina y la

jurisprudencia, hasta el punto que el específico trámite de audiencia de los interesados ha sido

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constitucionalizado en el art. 105.a) CE, precepto aplicado directamente por los Tribunales en

alguna ocasión para declarar nulos los reglamentos no sometidos a dicha audiencia. Se trata,

como hemos reiterado, de dos instituciones diferenciadas de acuerdo con la doctrina reiterada en

anteriores dictámenes (véase, por todos, el D.17 /04)

En anteriores dictámenes hemos señalado que el trámite preceptivo de

audiencia corporativa queda cumplimentado cuando en el procedimiento de elaboración hayan

intervenido órganos de participación en que estén representados todos los sectores afectados

(cfr.DD 15 y 16/02, referentes al Consejo Escolar de La Rioja). Esta doctrina, es conforme con lo

establecido en el art. 24.1.d) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno de la nación,

de aplicación supletoria ante la laguna legal existente en la Ley 3/1995, que dispone que no será

necesario el trámite de audiencia a los interesados ?si las organizaciones o asociaciones

mencionadas ?las reconocidas por la ley que los agrupen o los representen- hubieran participado

por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración?,(cfr.DD núms. 5/98 y 71/02)

En el presente caso, ha quedado acreditado en la documentación remitida que

en la sesión ordinaria celebrada por la Junta Rectora del Parque Natural de la Sierra de

Cebollera, el 21 de abril de 2004, convocada el anterior 5 de abril, se dio cuenta del Proyecto de

Modificación del Decreto 27/1996, con indicación concreta del alcance de la reforma. A la vista

de ello, este Consejo considera cumplido el preceptivo trámite de audiencia a los interesados,

pues en la citada Junta existe representación de los Ayuntamientos de Villoslada y Lumbreras,

así como de los intereses económicos de los vecinos de esos dos municipios, además de los

ambientales generales.

G) Informe del S.O.C.E.

El art. 28 del Decreto 58/1997, de 30 de diciembre, sobre información,

calidad, evaluación e inspección de los servicios exige el informe del Servicio de Organización,

Calidad y Evaluación (SOCE) sobre «toda actuación administrativa que conlleve la creación,

modificación o supresión de un procedimiento administrativo», informe que el referido precepto

señala que se «exigirá» con carácter «previo a su publicación y entrada en vigor» y ello «al objeto

de mantener la adecuada homogeneización y normalización de procedimientos y documentos

administrativos». El informe del referido Servicio se ha emitido con sendas observaciones

relativas a materias de su competencia.

H) Informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos del Gobierno

de La Rioja.

Se ha solicitado y emitido el preceptivo informe de dichos Servicios Jurídicos,

en cumplimiento de lo establecido en el art. 67.4 Ley 3/1995. En él se analiza el cumplimiento

de los trámites establecidos para la elaboración de los proyectos de disposiciones generales y se

hacen observaciones concretas al texto de proyecto de Decreto.

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No obstante, debemos insistir, una vez más, en el carácter último que tiene el

informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos. El suyo debe ser el último de los

informes solicitados por el Centro elaborador de la normas, una vez se hayan incorporado al

mismo las distintas actuaciones exigidas por las disposiciones legales y reglamentarias

aplicables, antes de su remisión, en su caso, a este Consejo Consultivo. En el presente

procedimiento, no consta cuándo se han solicitado los informes del S.O.C.E. y de la Dirección

General, aunque parece que lo han sido simultáneamente, como puede deducirse de la

respectivas fechas de emisión (18 de junio, el del S.O.C.E.; y 22 de junio, el de los Servicios

Jurídicos).

Tercero

Competencia de la Comunidad Autónoma para dictar la norma proyectada y cobertura

legal de la misma.

En la Memoria inicial, aunque de manera escueta, se alude suficientemente a

esta cuestión, con referencia expresa al art. 9.1 del Estatuto de Autonomía de La Rioja (EAR´99)

que atribuye competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de ?protección del

medio ambiente, normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje. Espacios

protegidos. Protección de ecosistemas?, en el marco de la legislación básica del Estado. En

aplicación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los espacios naturales

protegidos y de la fauna y flora silvestres, legislación básica estatal en la materia, y en ausencia

de normativa de desarrollo propia, se aprobó la Ley 4/1995, de 20 de marzo, de creación del

Parque Natural de Sierra Cebollera, norma de la que trae causa el Decreto 27/1996, de 24 de

mayo.

En efecto, su artículo 8, apartado 2, establece que ?por Decreto de la

Consejería que ejerza la competencia en materia de medio ambiente, se determinará la

composición de la Junta Rectora del Parque Natural, de la que necesariamente formará parte un

representante de cada uno de los Ayuntamientos del área de influencia socio-económica. El

régimen de funcionamiento interno será establecido reglamentariamente?. Además, el apartado 3

del artículo 8 regulaba las funciones de la Junta Rectora.

Pues bien, con posterioridad, se ha aprobado la Ley 4/2003, de 26 de marzo,

de Conservación de espacios naturales de La Rioja, normativa propia de desarrollo de la

legislación básica en la materia, que, entre otras previsiones, ha modificado las funciones de las

Juntas Rectoras de los Parques Naturales (artículo 48, apartado 2), razón por la que su

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Disposición Derogatoria Tercera ha derogado el apartado 3 del artículo 8 de la Ley 4/1995, de

20 de marzo, de creación del Parque Natural de Sierra Cebollera, que sirvió de cobertura al

referido Decreto 27/1996. Por lo demás, el apartado 3 del artículo 8 establece que ?la

composición y régimen de funcionamiento de la Junta Rectora se determinarán en la propia Ley de

creación del Parque Natural?.

Como acertadamente señala el informe de los Servicios Jurídicos, no hay

oposición entre el vigente artículo 48.3 de la Ley 4/2003, que ha reservado a la ley de creación

la regulación de la composición y régimen de funcionamiento de la Junta Rectora de los Parques

Naturales y el art. 8.2 de la Ley 4/1995, que habilita al reglamento para establecer la

composición y funcionamiento de la Junta Rectora del Parque Natural de Sierra Cebollera, dado

que esta remisión no es absolutamente libre al establecer una mínima regulación sustantiva (un

representante de cada uno de los Ayuntamientos del área de influencia socio-económica). El

principio de lex posterior derogat anterior no es aplicable al caso, pues, concurren circunstancias

especificas que han de tenerse en cuenta, pues en la citada Ley 4/1995, hay una mínima

regulación sustantiva.

Es evidente que si la reciente Ley 4/2003 hubiera querido modificar esa

habilitación reglamentaria del art. 8.2 de la Ley 4/1995, lo hubiera hecho, como ha ocurrido con

el apartado 3, derogado por la Disposición Derogatoria Tercera. Y, sin embargo, el legislador no

lo ha dispuesto expresamente, cuando podía hacerlo, si esa hubiera sido su intención. En

consecuencia, la proyectada modificación del Decreto 27/1996, tiene la necesaria cobertura

legal y respeta el marco legal aplicable, teniendo en cuenta, por lo demás, que la reforma, es

más formal que sustantiva. Todo ello, sin perjuicio de las consideraciones concretas para mejora

de la norma proyectada que haremos en el Fundamento siguiente.

Cuarto

Observaciones concretas al Proyecto de Decreto.

Analizados los aspectos relativos a la competencia y cobertura legal del

Proyecto, procede que nos adentremos en su contenido.

En cuanto a los tres preceptos que modifica el Proyecto de Decreto, este

Consejo Consultivo formula las siguientes precisiones:

- Artículo 2: Debiera suprimirse la última frase ?sin perjuicio de las

peculiaridades¼?, añadida al último Borrador como consecuencia de una observación del

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S.O.C.E. La observación de este Servicio es absolutamente pertinente, pues, además de la

remisión al Capítulo II, del Título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, era

necesario incluir la normativa autonómica reguladora del régimen jurídico de la Administración

General de la Comunidad Autónoma. Esa frase tiene sentido en una norma general, como es el

art. 17.4 de la Ley 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del sector público de la Comunidad

Autónoma de La Rioja. Pero carece de sentido en una norma reglamentaria concreta (el Decreto

27/1996), dado que éste ya regula suficientemente los aspectos relativos a la composición y

funcionamiento de Junta Rectora.

- Artículo 3: Al igual que la norma proyectada amplia las funciones de la

Junta Rectora con la inclusión de la recogida en el apartado d), no contemplada expresamente en

el artículo 48.2 de la Ley 4/2003 (y esa es una opción absolutamente legítima como señala el

informe de los Servicios Jurídicos), sería aconsejable atribuirle también expresamente, por

razones de seguridad jurídica, la función de ?informar el Plan de Ordenación de los Recursos

Naturales y sus revisiones? (en adelante, PORNA).

Tal vez la explicación de este olvido se deba a que el referido Plan se había

aprobado con antelación a la misma creación del Parque Natural de Sierra Cebollera (mediante

Decreto 65/1994, de 17 de noviembre), como permite la legislación básica estatal, razón por la

que la ley de creación solo encomienda a la Junta Rectora la elaboración del Plan Rector de Uso

y Gestión (artículo 9 de la Ley 4/1995), pero no el PORNA.

Pero que esté ya aprobado el PORNA de Sierra Cebollera no significa que no

pueda o deba ser modificado en el futuro, modificación que, de acuerdo con el art. 10.2 de la

Ley 4/2003, seguirá los trámites previstos para su aprobación. Pues bien, el Proyecto de

PORNA, dispone el art. 8.2 de dicha Ley, ?será sometido a los trámites de audiencia a los

interesados, de información pública y de consulta de los intereses sociales e institucionales

afectados, concretamente de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo

segundo de la presente disposición?, previsión que bastaría para dar cobertura a la participación

de la Junta Rectora en dicho proceso de elaboración. Pero la norma proyectada ganaría en

claridad y adquiriría mayor sustantividad si le asignara expresamente esa función.

No puede oponerse como argumento en contra que no figura entre las

funciones expresamente atribuidas a la Junta Rectora en el art. 48.2 de la Ley 4/2003, pues

tampoco lo está la de informar el Plan Rector de Uso y Gestión y se ha incluido en el apartado d)

del nuevo artículo 3. Por lo expuesto, aconsejamos al órgano directivo responsable de la

tramitación que valore la conveniencia de la incorporación de una nueva función, implícita en la

regulación sustantiva de la materia, con esta redacción: ?informar el Plan de Ordenación de los

Recursos Naturales y sus revisiones?.

- Artículo 4.1.c): Si la redacción propuesta no modifica la vigente, por razones

obvias de claridad sería aconsejable mencionar nominatin a los Ayuntamientos de Villoslada y

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Lumbreras, únicos afectados. Es cierto que la actual redacción tiene la ventaja de permitir

futuras ampliaciones del Parque, con inclusión de otros términos municipales, sin necesidad de

modificar el Decreto regulador. Pero, por esa misma razón, no habría que designar nominatin a

dichos municipios en los apartados e) y f) y, sin embargo, se nombran.

CONCLUSIONES

Primera

La Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencia para dictar la norma

proyectada.

Segunda

El proyecto de Decreto es conforme con el ordenamiento jurídico, sin perjuicio

de las observaciones y recomendaciones hechas en el Fundamento de Derecho Cuarto.

Este es el dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y

fecha señalados en el encabezamiento.