Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.071/02 de 2002

Contestacion

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En Logroño, a 2 de diciembre de 2002, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en su

sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert y Pérez-Caballero, de los

Consejeros D.Antonio Fanlo Loras, D.Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª del Bueyo Díez Jalón y

D. José Mª Cid Monreal, así como del Letrado-Secretario General, D. Ignacio Granado Hijelmo,

siendo ponente D. José Mª Cid Monreal, emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

71/02

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo Sr. Consejero de Salud y Servicios

Sociales, del Gobierno de La Rioja, en relación con el Proyecto de Decreto por el que se establecen

las normas relativas a la formación de manipuladores de alimentos y al procedimiento de

autorización de empresas y entidades de formación.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del Asunto

Primero

En fecha 28 de mayo de 2002, el Director General de Salud, dicta un Acuerdo de

iniciación de procedimiento de elaboración de disposición de carácter general, con el fin de

regular las normas relativas a la formación de manipuladores de alimentos y al procedimiento de

autorización de empresas y entidades de formación, designando en el mismo, al Servicio de

Higiene de los Alimentos y Sanidad Ambiental como órgano responsable de la instrucción del

procedimiento.

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Segundo

Sobre la base de ese encargo, consta en el expediente un primer borrador de la disposición

de fecha 2 de julio del año en curso, que acompaña a la memoria de la Jefa de Servicio de Higiene

de los Alimentos y Sanidad Ambiental, que describe las razones de oportunidad que justifican el

proyecto de disposición, al tiempo que justifica la innecesariedad del estudio económico por la

ausencia de costes y no creación de nuevos servicios, citando, por último, las disposiciones que se

ven derogadas con la disposición que se proyecta y, en concreto, las Órdenes de la Consejería de

Salud de 1 de octubre de 1984 y 14 de mayo de 1986.

Tercero

El citado primer borrador es sometido a informe del Servicio de Información, Calidad y

Evaluación, que es emitido en fecha 1 de agosto de 2002.

Cuarto

Recogiendo las recomendaciones del anterior informe, se elabora un segundo borrador, de

fecha 9 de septiembre de 2002, que es sometido al informe de la Dirección General de los

Servicios Jurídicos, que se emite en fecha 27 de septiembre del mismo año, y que determina el

tercer borrador del proyecto de disposición, de fecha 11 de octubre de 2002.

Quinto

Por último, en fecha 11 de octubre de 2002, se emite un informe por el Secretario General

Técnico de la Consejería de Salud y Servicios Sociales en el que se viene a realizar un resumen de

todo el iter procedimental seguido para la elaboración de la disposición, acordando su traslado al

Consejo Consultivo para la emisión del presente dictamen.

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Antecedentes de la Consulta

Primero

Por escrito de 11 de octubre de 2002, registrado de entrada en este Consejo el 28

del mismo mes y año, el Excmo. Sr. Consejero de Salud y Servicios Sociales del

Gobierno de La Rioja, remite al Consejo Consultivo de La Rioja, a través de su

Presidente, y para dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido.

Segundo

Mediante escrito de fecha 28 de octubre de 2002, registrado de salida al día

siguiente, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo, procedió, en nombre del mismo, a

acusar recibo de la consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada, así

como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente

ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo indicada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del Dictamen del Consejo Consultivo y su ámbito.

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Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, reguladora

del Consejo Consultivo, este órgano deberá ser consultado en los siguientes asuntos: ?c) Proyectos

de reglamentos o de disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes

estatales o autonómicas?; y, de igual modo, lo expresa el artículo 12 de nuestro Reglamento,

aprobado por Decreto 8/2002, de 24 de enero.

En el presente caso, nos encontramos ante un Proyecto de Decreto que se dicta en

desarrollo no de lo establecido en ninguna Ley estatal o autonómica, sino en desarrollo de otra

disposición de carácter general, como es el Real Decreto 202/2000 de 11 de febrero por el que se

establecen normas relativas a los manipuladores de alimentos. Ello nos llevaría a considerar en un

principio que el presente dictamen tiene el carácter de facultativo, al encontrarnos ante un

proyecto de disposición general distinto de aquellos para los que se exige el dictamen con carácter

preceptivo. Sin embargo y como quiera que la exposición de motivos del citado Real Decreto

202/2000 establece que su contenido tendrá el carácter de norma básica con arreglo a lo

establecido en el artículo 149.1.16 de la Constitución Española, unido al hecho de que el régimen

sancionador se remite a lo establecido, entre otras, en la Ley autonómica de Salud, puede

entenderse que nos encontramos ante un supuesto de dictamen preceptivo.

En cuanto al ámbito de nuestro dictamen, señala el art. 2.1 de nuestra Ley reguladora que

por el Consejo Consultivo, en ejercicio de su función, debe velar por ?la observancia de la

Constitución, el Estatuto de Autonomía de la Rioja y el resto del ordenamiento jurídico, en cuyo

conjunto normativo fundamentará el Consejo su dictamen?.

Como se ha señalado en otros dictámenes, debemos examinar la adecuación del Proyecto

de Decreto al bloque de constitucionalidad, sin entrar en cuestiones de oportunidad que no nos

han sido solicitadas.

Segundo

Cumplimiento de los trámites de elaboración de disposiciones

de carácter general.

Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración sobre la importancia de observar

las prescripciones establecidas en los arts. 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, en relación con

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el procedimiento para la elaboración de disposiciones generales y en su normativa complementaria,

no sólo como garantía de acierto en su elaboración, sino, además, por cuanto su incumplimiento

es susceptible de ser apreciado por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa y, en

caso de recurso, como causa de invalidez de las normas reglamentarias aprobadas.

Procede, por ello, examinar, en primer lugar, el grado de cumplimiento, en el presente

caso, de dichos trámites o requisitos, comenzando por aquellos que exige nuestro Reglamento

orgánico.

1) Expediente íntegro.

De acuerdo con el artículo 40 de nuestro Reglamento, el expediente debe

remitirse completo, con un sumario de los documentos que lo integran. Debe

recordarse que su exigencia no es caprichosa, dado que, por razones de seguridad

jurídica, persigue mostrar al órgano consultivo, de manera clara e íntegra, de acuerdo

con un criterio de ordenación cronológico, los documentos que han debido

incorporarse al expediente. En el presente caso, se ha cumplido en forma este requisito.

B) Informe del S.I.C.E.

El artículo 28 del Decreto 58/1997, de 30 de diciembre, sobre información,

calidad, evaluación e inspección de los servicios, exige el informe del S.I.C.E. sobre

toda actuación administrativa que conlleve creación, modificación o supresión de un

procedimiento administrativo, informe que se exigirá con carácter previo a su

publicación y entrada en vigor y ello al objeto de mantener la adecuada

homogeneización y normalización de procedimientos y documentos administrativos.

El Reglamento proyectado regula dos procedimientos administrativos a

instancia de parte, uno para obtener el reconocimiento de programas de formación e

higiene alimentaria, y otro para la obtención de la autorización para impartir

formación en materia de higiene y seguridad alimentaria, así como sus modificaciones.

En el expediente consta un preciso y detallado informe del S.I.C.E. cuyas

observaciones parece que han contribuido a la elaboración del segundo borrador del

reglamento.

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C) Carácter completo del expediente.

Debe señalarse que el artículo 40.2.b de nuestro Reglamento orgánico exige la

remisión del expediente completo. En el presente caso, consta cumplido de manera

adecuada este requisito.

D) Memoria justificativa.

Dispone literalmente el art. 67.2 de la Ley 3/1995 que ?tales propuestas ?de

proyectos de Ley y disposiciones de carácter general- irán acompañadas de una memoria

que deberá expresar previamente el marco normativo en que se inserta, justificar la

oportunidad y adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen y hacer

referencia a las consultas facultativas efectuadas y a otros datos de interés para conocer el

proceso de elaboración de la norma?.

En este caso, existe una Memoria inicial que establece el marco normativo del

Proyecto de disposición, así como se justifica la oportunidad y adecuación de las

medidas propuestas, la justificación de la no necesidad de estudio económico, y cita las

normas que se ven afectadas en su permanencia con el Proyecto.

Posteriormente, existe una Memoria que cumple con las exigencias señaladas

con reiteración por este Consejo Consultivo ya que, de su lectura, se ofrece una visión

global de todo el iter procedimental y sustantivo seguido para elaborar la norma

proyectada, dando cumplida cuenta de cada una de las exigencias establecidas en el art.

67.2 de la Ley 3/95, sin perjuicio de que exista ya en el momento inicial del

procedimiento una Memoria justificativa de la conveniencia u oportunidad de la

norma.

E) Estudio económico.

No existe entre la documentación remitida el necesario estudio económico,

aunque, como ya hemos indicado al tratar de la Memoria justificativa, a este concreto

particular, se manifiesta que la disposición administrativa de carácter general que se

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pretende aprobar, no genera coste económico ninguno para el Gobierno de La Rioja,

por lo que dicho requisito también se estima como satisfactoriamente cumplido.

2) Tabla de derogaciones y vigencias.

En cuanto a la tabla de disposiciones derogadas y vigentes a que se refiere el art. 67.3 de la

Ley 3/1995, este Consejo reitera, una vez más, la importancia que la misma tiene en cuanto que

afecta al principio de seguridad jurídica y de certeza en el conocimiento y aplicación del Derecho.

Como ya hemos manifestado, se cumple de manera adecuada también con este requisito.

3) Audiencia corporativa.

Si bien en la tramitación del presente Proyecto se ha observado el trámite de

información publica a que se refiere el art 68 de la Ley 3/1995, debemos reiterar nuestra

doctrina ( formulada en nuestros Dictámenes 13/97, 18 y 30/00) en el sentido de que dicho

trámite de información pública es distinto del de audiencia corporativa y que éste último

resulta siempre de obligado cumplimiento.

En efecto, como señalábamos en nuestro Dictamen 13/97 F.J.3, la audiencia

corporativa es la que debe darse a las entidades que por ley ostentan la representación y

defensa de intereses de carácter general y corporativo. Existe una laguna legal, tal y como

advertimos en nuestro Dictamen 1/00 F.J.2., consistente en la falta de previsión de este trámite

de audiencia corporativa en la normativa de la precitada Ley 3/ 1995, laguna que es preciso

colmar acudiendo a la normativa estatal contenida en el art 130.4 de la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958, habida cuenta de la interpretación jurisprudencial que se inclina por

el carácter preceptivo de esta audiencia corporativa (Sentencias del Tribunal Supremo de 16

de enero, 23 de septiembre y 8 de octubre de 1996). La derogación del citado artículo 130.4

LPA no ha alterado esta doctrina, ya que la expresada audiencia corporativa se recoge ahora

en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, que resulta aplicable en La Rioja, tal y

como razonábamos ampliamente en nuestro Dictamen 5/1998, al que nos remitimos.

La omisión de esta audiencia es perfectamente subsanable antes de la aprobación

definitiva de la disposición dictaminada, como advertíamos en nuestro Dictamen 1/00, F.J.2,

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lo que contribuirá a su perfeccionamiento técnico, evitando además el riesgo de posibles

impugnaciones posteriores.

En el presente caso, estimamos que es preceptivo, por razón de la materia, dar

audiencia a las Asociaciones de consumidores y usuarios, en los términos del artículo 22.1 de

la Ley 26/ 1984, de 19 de julio, General para la defensa de consumidores y usuarios, tal y

como también indicábamos en nuestro Dictamen 53/00 F.J.2.

Por otro lado, dada la naturaleza del contenido de la regulación proyectada que, no

sólo afecta directamente a los consumidores, sino también a las propias empresas alimentarias,

que se ven obligadas a la formación en la materia de su propio personal, parece que hubiese

sido conveniente la remisión del presente proyecto también a las correspondientes

Asociaciones de empresarios, con el fin de que por las mismas de haberlo estimado oportuno

se hubiesen formulado las posibles alegaciones al contenido de la norma, sin que conste en el

expediente la remisión a entidad alguna. La citada omisión resulta más llamativa si se tiene en

cuenta que en la exposición de motivos del Real Decreto que sirve de legislación básica, se

hace mención expresa al hecho de haber sido oídos los distintos sectores afectados por la

regulación.

Tal ausencia debería ser subsanada antes de la publicación del Decreto, con el fin de que

quedasen perfectamente cumplidos todos los requisitos para la elaboración de disposiciones de

carácter general.

Tercero

Competencia de la Comunidad Autónoma para dictar la norma proyectada.

No cabe duda de la competencia de la Comunidad Autónoma para dictaminar la norma

proyectada. Son varios los títulos competenciales que pueden aducirse a este respecto.

Por un lado, el artículo 8.1.19 del Estatuto de Autonomía de La Rioja (Ley Orgánica

3/1982, de 9 de junio, modificada por las LL.OO. 3/1994, de 24 de mayo, y 2/1999, de 7 de

enero), que atribuyen a la Comunidad Autónoma de La Rioja competencia exclusiva en materia de

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agricultura, ganadería e industrias alimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la

economía.

Pero el título prevalente en este caso es la competencia en materia de sanidad e higiene

atribuida

en el art

9.5 del

precitado

Estatuto

de

Autonomí

a.

En base a lo manifestado, no queda duda alguna acerca de la competencia de la

Comunidad Autónoma de La Rioja para dictar la disposición informada.

Cuarto

Observaciones jurídicas sobre el contenido normativo del Proyecto.

El Proyecto que nos ocupa se estructura en 14 artículos, dos disposiciones transitorias, una

derogatoria y dos finales. En su contenido se muestra absolutamente respetuoso con el del Real

Decreto estatal que sirve como legislación básica en la materia y, así, al igual que éste, establece la

obligación de los empresarios del sector alimentario de formar a los manipuladores de alimentos en

cuestiones de higiene alimentaria y, a su vez, reserva a las autoridades competentes la potestad de

formar en materia de higiene y seguridad alimentaria a los manipuladores de alimentos.

A partir de lo anterior, la disposición regula los contenidos de los programas de formación,

los requisitos que deben cumplir las empresas que se dediquen a impartir cursos específicos de

formación, así como el procedimiento para obtener las preceptivas autorizaciones.

En cuanto al régimen sancionador, siguiendo la pauta del precitado Real Decreto del año

2000, lo remite a la Ley 2/2002, de Salud; a la Ley 14/1986, General de Sanidad; a la Ley

26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de consumidores y usuarios, y al Real Decreto

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1945/1983. Evidentemente, se trata de una remisión muy genérica que, al ir referida a leyes, no

plantea problemas desde el punto de vista del respeto al principio de legalidad, pero que, a buen

seguro, requerirá un posterior desarrollo por vía reglamentaria.

En cuanto al texto del articulado, a lo largo del procedimiento de elaboración de la

disposición se han ido aceptando la totalidad de las sugerencias realizadas en los distintos informes

existentes en el expediente, lo que ha mejorado sensiblemente el primer borrador.

C O N C L U S I O N E S

Primera

La Comunidad Autónoma de La Rioja, tiene competencia para dictar la norma

proyectada.

Segunda

El proyecto de Decreto es conforme con el ordenamiento jurídico, sin perjuicio de la

observación realizada a propósito de la audiencia corporativa, que deberá subsanarse antes de

procederse a la aprobación de la disposición.

Este es el dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha señalados

en el encabezamiento.