Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.064/03 de 2003

Contestacion

En Logroño, a 29 de julio de 2003, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert y Pérez-Caballero y

de los Consejeros, D.Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª del Bueyo Díez Jalón y D. José Mª

Cid Monreal, así como del Letrado-Secretario General, D. Ignacio Granado Hijelmo,

siendo ponente D.Pedro de Pablo Contreras, emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

64/03

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo Sr. Consejero de

Administraciones Públicas y Pol ítica Local, en relación con el Anteproyecto de Ley del

Gobierno e incompatibilidades de sus miembros.

ANTECEDENTES DE HECHO

La Consejería de Administraciones Públicas y Política Local del Gobierno de La

Rioja ha elaborado un Anteproyecto de Ley del Gobierno e incompatibilidades de sus

miembros, que se remite, para su dictamen, a este Consejo Consultivo.

El expediente ?cuya orden de inicio es de fecha 2 de julio de 2003? está

integrado por el texto de un primer borrador del Anteproyecto de Ley acompañado de una

Memoria Justificativa del mismo suscrita, el 7 de julio de 2003 por el Secretario General

Técnico de la Consejería, sendos informes sobre dicho primer borrado,r de la Dirección

General de los Servicios Jurídicos y del Servicio de Información, Calidad y Evaluación

(ambos fechados el 11 de julio de 2003), una Memoria complementaria del Anteproyecto

de Ley, en la que se valora y tiene en cuenta el contenido de los anteriores informes, de 17

de julio de 2003, y, por último, el texto de un segundo y último borrador del Anteproyecto.

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito de 17 de julio de 2003, registrado de entrada en este Consejo al día

siguiente, el Excmo. Sr. Consejero de Administraciones Públicas y Política Local del

Gobierno de La Rioja, remite al Consejo Consultivo de La Rioja, a través de su Presidente

y para dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido.

Mediante escrito de fecha 18 de julio de 2003, registrado de salida el 21 del mismo

més y año, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo, procedió, en nombre del mismo, a

acusar recibo de la consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada, así

como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la

correspondiente ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la

sesión del Consejo Consultivo convocada para la fecha allí mismo indicada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Competencia del Consejo Consultivo para la emisión

del presente dictamen y contenido del mismo.

La competencia de este Consejo Consultivo para emitir el presente dictamen

resulta claramente de lo dispuesto en el artículo 12.b) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo,

reguladora de dicho órgano, el cual señala que, con carácter facultativo, podrá recabarse

su dictamen en relación con los anteproyectos de ley, previsión que es reiterada por el

artículo 13.B) del Reglamento del Consejo, aprobado por Decreto 8/2002, de 24 de enero.

En cuanto a su contenido, tal y como hemos tenido ocasión de reiterar en

numerosos dictámenes anteriores, versando la consulta sobre un anteproyecto de ley, habrá

de realizarse lo que hemos llamado un juicio de estatutariedad, esto es, analizar la

adecuación de su contenido a la norma de cabecera de nuestro ordenamiento, que es el

Estatuto de Autonomía, y por ende, a la Constitución y al llamado "bloque de la

constitucionalidad".

Segundo

Competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja para

dictar la Ley proyectada.

Dentro de ese juicio de estatutariedad al que acabamos de referirnos, lo primero que ha

de analizarse, como es obvio, es si la Comunidad Autónoma de La Rioja tiene o no

competencia para dictar la Ley cuyo anteproyecto se somete a nuestra consideración, pues

dicha competencia constituye condición sine qua non de posibilidad del ordenamiento

jurídico riojano y de cualquier innovación que se pretenda introducir en él.

Pues bien, en este caso no ofrece ninguna duda la existencia de la ineludible

competencia estatutaria para dictar la norma proyectada. Tal competencia no es otra que

la que el artículo 8.1 del Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma, con el carácter de

exclusiva, en materia de "organización, estructura, régimen y funcionamiento de sus

instituciones de autogobierno", entre las que se encuentran tanto el Presidente de la

Comunidad como el Gobierno (capítulos II y III del T ítulo II del Estatuto, "Organización

institucional"). Como reservas de ley para hipótesis concretas de ejercicio de dicha

competencia han de ser entendidas las previsiones de los artículos 23.4 y 25.3 del Estatuto

de Autonomía, que remiten a una Ley de la Comunidad Autónoma la regulación del

estatuto personal del Presidente, sus atribuciones y responsabilidad política, y el estatuto

personal de los miembros del Gobierno y sus relaciones con los demás órganos de la

Comunidad Autónoma.

Tercero

Reserva de reglamento parlamentario y reservas de ley

en el Estatuto de Autonomía de La Rioja.

El esencial problema que plantea el texto del Anteproyecto de Ley sometido a nuestra

consideración es el que deriva del solapamiento ?y eventual contradicción? que se

observa entre alguno de los extremos que se pretenden regular en é l y los actualmente

regulados en el Reglamento del Parlamento de La Rioja, aprobado el 10 de abril de 2001

y en vigor desde el 18 del mismo mes y año.

La cuestión jurídica que ello deja traslucir es de capital trascendencia.

El artículo 18.2 del Estatuto de Autonomía, al decir que "el Reglamento del

Parlamento, que deberá ser aprobado por mayoría absoluta de sus miembros, regulará

su composición, régimen y funcionamiento", está estableciendo lo que cabe calificar como

una reserva estatutaria de Reglamento parlamentario: que, por disposición directa del

Estatuto, que en modo alguno puede ser alterada por norma alguna ?ni por una Ley, ni

por el propio Reglamento del Parlamento?, esa materia ?la composición, el régimen y

el funcionamiento de la Cámara? sólo puede ser válidamente regulada en y por dicho

Reglamento.

En cuanto regula el ámbito que el Estatuto le reserva, el Reglamento del Parlamento

de La Rioja ?como todos los de las Cámaras legislativas? no es un mero interna

corporis, sino que, no siendo una ley en sentido formal, es indudablemente un producto

del poder legislativo que contiene normas jurídicas sustantivas y relevantes en el exterior

de la Cámara: tiene, por tanto, valor de ley o, si se quiere, es una ley en sentido material

que se encuentra directa y exclusivamente vinculada al propio Estatuto (cfr. STC

119/1990, de 21 de junio).

Por lo demás, la consecuencia de esta reserva de reglamento parlamentario es clara:

ni las leyes autonómicas pueden en ningún caso disciplinar la materia propia del

Reglamento del Parlamento, ni éste puede disciplinar materias que no le sean propias. La

fuerza normativa del Reglamento parlamentario es equivalente a la de las leyes

autonómicas, pero su ubicación en el ordenamiento jurídico no puede verificarse en

términos de jerarquía, sino de competencia o, más exactamente, de procedimiento: lo

mismo que ocurre, por ejemplo, en la relación de las leyes orgánicas con las ordinarias

(cfr. art. 28.2 LOTC), aquí hay una materia que ha de ser regulada necesariamente por

una norma (el Reglamento parlamentario) que se diferencia de las demás por tener un

procedimiento específico de elaboración y aprobación (se exige, lo mismo que en el

ejemplo propuesto, la votación favorable de la mayoría absoluta de los miembros del

Parlamento), con la consecuencia de que será nula la norma dictada por un procedimiento

distinto que invada la materia reservada.

La clave, por ello, está en determinar el alcance de esa reserva de Reglamento

parlamentario.

El Estatuto, como hemos visto, habla de "la composición, régimen y funcionamiento"

del Parlamento (art. 18.2), lo que ?en coherencia con su ratio, ligada al dogma de la

separación de poderes? supone atribuir en exclusiva al Reglamento, de acuerdo con el

Estatuto y la Constitución, la potestad de autorregular todos los procedimientos de

actuación y la organización y funcionamiento internos de la Cámara.

Pero este objeto propio, derivado de la naturaleza misma del Reglamento y descrito

gené ricamente por el citado precepto estatutario, el propio Estatuto de Autonomía lo

altera en algunos puntos, sustrayendo ciertas materias incluidas en dicho objeto genérico

mediante expresas reservas de ley formal. Así:

a) Aunque el artículo 18.2 reserva al Reglamento de la Cámara la

determinació n de la composición del Parlamento, sin embargo la fijación del

número de Diputados que constituirán el mismo ?con un mínimo de 32 y un

máximo de 40? viene reservada por el Estatuto a la Ley electoral, norma

blindada también por el principio de procedimiento y que requiere la

aprobación de una mayoría de dos tercios de los miembros de la Cámara

riojana.

b) Lo mismo ocurre, en cuanto al estatuto de los Diputados, con las causas

de inelegibilidad e incompatibilidad de los mismos, su cese y sustitución,

también reservadas por el Estatuto a la referida Ley electoral (art. 17.1 EA).

c) Y, no sólo en cuanto el Presidente de la Comunidad Autónoma ha de ser

Diputado (art. 23.2 EA), sino también en cuanto incide ?como en su momento

veremos con más detalle? en materia en principio propia del Reglamento de la

Cámara, el fenómeno se aprecia también en el artículo 23.4 del Estatuto, que

reserva a la Ley autonómica (ordinaria) la regulación del estatuto personal del

Presidente, sus atribuciones y ?sobre todo? su responsabilidad política.

Sólo desde este marco general resulta posible realizar el anunciado juicio de

estatutariedad de los concretos preceptos del Anteproyecto de Ley sometido a nuestra

consideración; labor que ?sin desde ñar por ello otras cuestiones de técnica legislativa?

llevaremos a efecto en el siguiente de los fundamentos jurídicos de este dictamen.

Cuarto

Observaciones concretas al Anteproyecto de Ley.

A) Elección y nombramiento del Presidente de la Comunidad Autónoma

(artículo 6 del Anteproyecto).

El artículo 6 del Anteproyecto recoge, casi literalmente, el contenido del artículo 11

de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, del Gobierno y la Administración Pública de la

Comunidad Autónoma de La Rioja. Sin embargo, la materia a que se refiere el indicado

precepto de la Ley de 1995 fue objeto de regulación, de forma sólo parcialmente

coincidente, en el artículo 120 del Reglamento del Parlamento de La Rioja, de 10 de abril

de 2001.

Como hemos indicado en el fundamento anterior, este solapamiento, en cuanto se

aprecie, no es jurídicamente posible: o la norma legal no es válida, por invadir una

materia reservada estatutariamente al Reglamento parlamentario, o la que no es válida es

la norma de este último, por exceder del campo material que el Estatuto le reserva y al

que debe necesariamente contraerse.

A partir de ahí, a nuestro juicio, cabe sentar las siguientes conclusiones concretas:

a) Ningún reproche merece el artículo 6.1 del Anteproyecto, en cuanto es norma de

pura remisión al Estatuto de Autonom ía y al Reglamento del Parlamento de La Rioja.

b) La materia a que se refiere el artículo 6.2 del Anteproyecto aparece ya regulada en

el artículo 120.1 del Reglamento del Parlamento de La Rioja, y además en sentido diverso

al ahora proyectado: dicho precepto reglamentario concede al Presidente de la Cámara un

plazo de veinte días para proponer un candidato a la Presidencia de la Comunidad

Autónoma, que el Anteproyecto de Ley reduce a quince días (solución ésta que coincide

con la de la Ley 3/1995).

A juicio de este Consejo Consultivo, la cuestión regulada en ambos preceptos, en

cuanto se refiere a un aspecto del procedimiento en el ejercicio de una función

parlamentaria ?concretamente del Presidente de la Cámara?, es materia reservada al

Reglamento del Parlamento por el artículo 18.2 del Estatuto de Autonomía de La Rioja.

Dicha materia no puede entenderse incluida en el estatuto personal del Presidente de la

Comunidad Autónoma ?pues se refiere a quien no lo es todavía?, por lo que no resulta

sustraída del ámbito material de dicha reserva de reglamento parlamentario por el artículo

23.4 del propio Estatuto.

Por todo ello, entendemos que el citado artículo 6.2 del Anteproyecto es contrario al

ordenamiento jurídico y debe ser suprimido. La solución que en é l se pretende sólo puede

ser adoptada modificando expresamente el artículo 120.1 del Reglamento del Parlamento

de La Rioja por el procedimiento previsto en la Disposición Final Primera de éste.

c) El artículo 6.3 del Anteproyecto regula la misma materia que el artículo 120.7 del

Reglamento del Parlamento, al que adiciona en dos extremos: la necesidad de que el

Presidente de la Cámara notifique el nombre del candidato elegido como Presidente de la

Comunidad Autónoma, además de al Rey, al Gobierno de la Nación; y la previsión de un

plazo ?de veinticuatro horas? para que se lleve a efecto dicha notificación.

Ambas adiciones ? ya presentes en la Ley 3/1995? son, desde un punto de vista

sustantivo, razonables. Incluso creemos que la necesidad de comunicar la elección,

además de al Rey, al Gobierno de la nación, viene imperada ?aunque nada diga al

respecto el Reglamento del Parlamento? por el artículo 64 de la Constitución, según el

cual todos los actos del Rey han de ser refrendados por el Presidente del Gobierno y, en

su caso, por los Ministros competentes, respondiendo de los actos del Rey las personas

que los refrenden. Sin embargo, en cuanto el Anteproyecto pretende imponer obligaciones

al Presidente del Parlamento de la Rioja en relación con procedimientos nítidamente

parlamentarios, estimamos que infringe la reserva de reglamento parlamentario

establecida en el artículo 18.2 del Estatuto y debe, por tanto, suprimirse. Como en el caso

del artículo 6.2, la solución que en él se pretende sólo puede ser adoptada modificando

expresamente el artículo 120.7 del Reglamento del Parlamento de La Rioja por el

procedimiento previsto en la Disposición Final Primera de é ste.

d) En cambio, a nuestro juicio, no resulta comprendido en la materia reservada por el

Estatuto de Autonomía al Reglamento del Parlamento el contenido de los artículos 6.4 y

6.5 del Anteproyecto de Ley, que, por ello, pueden considerarse conformes al

ordenamiento jurídico. El primero se refiere a la publicación del Real Decreto de

nombramiento del Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja, lo que afecta a un

acto del Rey refrendado por el Presidente del Gobierno (cfr. art. 64 CE) y es cuestión

ajena, tanto al ámbito de autonormación del Parlamento, cuanto, propiamente, al estatuto

personal de dicho Presidente, por lo que resulta factible su regulación legal sin limitación

estatutaria alguna. En cuanto al segundo, puede a nuestro juicio considerarse como parte

del estatuto personal del Presidente de la Comunidad Autónoma ?en cuanto impone a

éste la carga de la toma de posesión?, por lo que queda amparado en la reserva de ley del

artículo 23.4 del Estatuto, que, como hemos explicado, restringe expresamente el ámbito

material genéricamente reservado al Reglamento del Parlamento por el artículo 18.2 del

mismo.

B) Cese del Presidente de la Comunidad Autónoma (artículo 7 del

Anteproyecto).

En cuanto a las causas de cese del Presidente de la Comunidad Autónoma, el artículo

7.1 del Anteproyecto viene a coincidir con el 12 de la Ley 3/1995, respecto a las cuales só

lo añade la contemplada en el apartado h), inhabilitación por sentencia penal firme.

Una de dichas causas, empero, merece comentario aparte. Nos referimos en concreto

a la de "incapacidad" ?"física o psíquica", añade el Anteproyecto respecto a la Ley

3/1995? que inhabilite al Presidente para el ejercicio del cargo.

La previsión ?que no se encuentra, empero, en la Ley estatal 50/1997, de 27 de

noviembre, del Gobierno? es, en sí, razonable y lógica, pero, tal y como viene

contemplada, no sólo puede ser contraria al ordenamiento jurídico (cfr. art. 199 Cc., que

incorpora un principio recognoscible en la propia Constitución), sino que, además, puede

producir irresolubles problemas pr ácticos. Por un lado, lo sensato es exigir que la

"incapacidad", para provocar el cese del Presidente, sea de carácter persistente: una

simple enfermedad o un accidente, cuando haya visos de recuperación de la salud en un

plazo razonable de tiempo, sólo debiera provocar la temporal sustitución del Presidente

por el Vicepresidente (cfr. art. 36.3.a del Anteproyecto y art. 13.1 de la Ley estatal del

Gobierno). Por otro lado, el Anteproyecto, como su precedente legal, considera esta causa

como de efectos automáticos, pero, ¿quién y cómo apreciará su real concurrencia? Los

conflictos que pueden generarse ?agravados si la "incapacidad" fuera psíquica? saltan a

la vista.

Por todo ello resulta evidente que hay que objetivar esta causa de cese, lo cual

inevitablemente conduce a entender que la misma sólo se dará mediando resolución

judicial firme. La "incapacidad" a que alude el artículo 23.3 del Estatuto como causa de

cese del Presidente es la judicialmente declarada.

Así ocurre en el ámbito del derecho de sufragio conforme a lo dispuesto en la Ley

Orgánica del Régimen electoral general [artículo 3.1.b)], a la que se remite la Ley

Electoral de la Comunidad Autónoma de La Rioja (Ley 3/1991, de 21 de marzo, art. 3.1);

y también en cuanto a la pérdida de la condición de Diputado (art. 12.2.º del Reglamento

del Parlamento de La Rioja). En ambos casos se trata de el dictado de una sentencia

judicial firme de incapacitación por las causas y con los requisitos establecidos en los

artículos 199 a 201 del Código civil.

De hecho, la previsi ón del citado artículo 12.2.º del Reglamento del Parlamento de

La Rioja permite observar la existencia de una aparente duplicidad en la regulación del

artículo 7 del Anteproyecto de Ley. Si el Presidente de la Comunidad Autónoma cesa por

"pérdida de la condición de Diputado" del Parlamento regional (art. 7.1.e), quiérese decir

que lo hace, automáticamente, en caso de incapacitación por sentencia judicial firme (art.

12.2.º del Reglamento del Parlamento). Lo que ocurre es que, aunque no lo especifique el

Reglamento de la Cámara riojana, hay que entender que la pérdida de la condición de

Diputado se produce tan sólo si la sentencia de incapacitación declara expresamente la

incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio, en coherencia con lo establecido en

la Ley Org ánica del Régimen Electoral General [cfr. arts. 3.1.b) y 3.2], a la que se remite

la Ley Electoral de La Rioja (art. 3.1).

Esto enmarca la decisión que legítimamente puede adoptar el legislador aprobando

como ley el Anteproyecto que nos ocupa. Cabe, en efecto:

a) Eliminar el apartado c) de este artículo 7.1 y entender esta causa de cese

como Presidente de la Comunidad Autónoma subsumida en la "pérdida de la

condición de Diputado".

b) Mantener la indicada causa del apartado c), si bien entonces, para que

ello añada algo a la del apartado e), tendría que tratarse, bien de una sentencia

firme de incapacitación que no afecte a su derecho de sufragio, bien de otra

decisión judicial restrictiva de la capacidad de obrar del Presidente. En este

orden de cosas, ha de valorarse, en efecto, si no resultaría sensato prever que

cualquier clase de decisión judicial firme que afecte a la capacidad de obrar del

Presidente de la Comunidad ?no sólo la incapacitación en sentido estricto,

sino también la declaración de prodigalidad (cfr. art. 297 Cc. y concordantes de

la Lec.) e incluso la autorización judicial para internamiento por trastorno

psíquico (cfr. art. 763 Lec.), que ya es causa de privación del derecho de

sufragio [art. 3.1.c) de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General]?

provoque automáticamente la pérdida del cargo. Creemos que la expresión

"incapacidad" del artículo 23.3 del Estatuto admite esta interpretación amplia.

Lo que no cabe, como hemos dicho, es mantener el apartado c) del

Anteproyecto tal y como está redactado, sin mayor especificación: por más que

se piense que el Presidente tiene una deficiencia física o psíquica que le

inhabilita para ejercer su cargo, a falta de decisión judicial firme que afecte a la

capacidad de obrar del sujeto, sólo cabría acudir a la moción de censura.

De optarse por la solución apuntada en segundo lugar, el resultado práctico sería

similar al que resulta, en otro orden de cosas, de la incorporación del apartado h) de este

artículo 7.1 del Anteproyecto. Este nos parece correcto porque supone una ampliación

respecto a la causa de pérdida de la condición de Diputado regional prevista en el artículo

12.3.º del Reglamento del Parlamento de La Rioja, por lo que no hay duplicidad con el

apartado e). Conforme al Reglamento parlamentario, la condición de Diputado se pierde

sólo si la condena a pena de inhabilitación absoluta o especial para cargo público alcanza

a todo el período que reste de mandato parlamentario; conforme al Anteproyecto, la de

Presidente de la Comunidad Autónoma se perdería aunque, por faltar este requisito

temporal, el condenado a dicha pena no fuera a perder la cualidad de Diputado regional.

Por lo demás, en el apartado 2 de este artículo 7 debe sustituirse la expresión "en el

artículo 6 de la presente Ley" por "en el Reglamento del Parlamento de La Rioja", al estar

la materia remitida reservada estatutariamente a éste, según lo explicado con anterioridad;

por lo mismo, la primera frase del apartado 3 del mismo artículo debe suprimirse, siendo

aplicable en ese punto, exclusivamente, lo dispuesto en el Reglamento de la Cámara (en

concreto, su art. 129); y en el apartado 4 debe incluirse la condena a inhabilitación.

C) Ausencia del Presidente de la Comunidad Autónoma (artículo 9).

Este artículo del Anteproyecto (en cuya última versión, por cierto, falta un artículo 8)

empeora notoriamente la redacción que la cuestión recibía en el artículo 14 de la Ley

3/1995, y debe ser rectificado.

El artículo 14 de la Ley 3/1995 decía que el Presidente de la Comunidad Autónoma,

para ausentarse temporalmente ?se entiende que del territorio de la Comunidad? por

tiempo superior a un mes, requería de la autorización ?se entiende que previa? del

Parlamento; y que, en tal caso, "así como en los de enfermedad o impedimento temporal",

sería sustituido en sus funciones por el Vicepresidente o Consejero a quien le

correspondiera según el orden establecido en el artículo 12 de la misma.

En cambio, lo que dice el artículo 9 del Anteproyecto es que "en los casos de

ausencia temporal del Presidente, será sustituido..." (apartado 1); y que "en los casos de

enfermedad o ausencia temporal por un plazo superior a un mes se requerirá la

autorización del Parlamento de La Rioja" (apartado 2). El apartado 1 parece impedir que

el Presidente sea sustituido en caso de enfermedad. En cuanto al apartado 2, ¿significa

que el Parlamento ha de autorizar la enfermedad del Presidente o su sustitución, si se pone

enfermo, por el Vicepresidente o Consejero?

Frente a esto, hay que recordar que el Presidente lo es y lo será mientras no concurra

una causa legal de cese (entre las que no se incluye estar enfermo o ausentarse por más de

un mes), y que las únicas formas que el Estatuto admite de que el Parlamento lo cese son

la moción de censura o la pérdida de una cuestión de confianza (cfr. art. 23.3 EA).

En definitiva, ha de volverse a una redacción similar a la contenida en la Ley 3/1995,

que deje claro que la autorización del Parlamento sólo es precisa para que el Presidente se

ausente del territorio riojano por más de un mes. Si se ausenta menos tiempo y si se pone

enfermo o tiene un impedimento temporal para ejercer su cargo, sea cual sea el tiempo

que dure la enfermedad o el impedimento, mientras siga siendo Presidente, será sustituido

por el Vicepresidente o el Consejero al que corresponda.

D) Cese de los Consejeros (artículo 39).

Al igual que se ha indicado en el apartado B) anterior respecto al cese del Presidente

de la Comunidad Autónoma, la causa prevista en el apartado c) del artículo 39.1 como de

cese de los Consejeros ? "incapacidad física o psíquica que les inhabilite para el

ejercicio del cargo"? ha de ser redactada en los términos allí expresados. En

consecuencia, dicho cese sólo puede venir motivado por sentencia judicial firme de

incapacitación, pudiendo valorarse, en su caso, la ampliación de dicho efecto a otras

resoluciones judiciales atinentes a la capacidad de obrar de la persona (declaración de

prodigalidad y autorización judicial de internamiento por trastorno psíquico).

E) Participación del Gobierno en la Junta de Portavoces del Parlamento de La

Rioja (artículo 47 del Anteproyecto).

El artículo 47.2 del Anteproyecto ?según el cual "el Gobierno contará con un

representante en la Junta de Portavoces del Parlamento de La Rioja"? es nulo, por

ocuparse de una materia reservada estatutariamente y en exclusiva al Reglamento de la

Cámara (art. 18.2 EA). La Junta de Portavoces es un órgano del Parlamento al que, por

ello, compete en exclusiva regular su composición y funcionamiento.

Por lo demás, la invalidez del citado precepto del Anteproyecto no es sólo formal,

sino también material, toda vez que lo en él previsto no es conforme con lo que dispone el

vigente Reglamento del Parlamento, cuyo artículo 34.2 se limita a establecer que "de las

reuniones de la Junta de Portavoces se dará cuenta al Gobierno de La Rioja para que

envíe, si lo estima oportuno, un representante, que no tendrá derecho a voto y que podrá

estar acompañado, en su caso, por persona que le asista".

F) Legislación delegada (art ículo 51 del Anteproyecto).

Según el artículo 19.3 del Estatuto de Autonomía, "el Parlamento de La Rioja podrá

delegar su potestad legislativa en el Gobierno, en los términos del presente Estatuto y

con iguales requisitos que los establecidos en los artículos 82, 83 y 84 de la

Constitución". El artículo 51 del Anteproyecto de Ley pretende desarrollar este precepto

estatutario ?ciertamente impreciso y de redacción poco afortunada?, si bien limitándose

a especificar qué materias no pueden ser objeto de tal delegación. Ello suscita un doble

orden de problemas, el primero material y el segundo formal.

En cuanto al aspecto material, es de observar que, de acuerdo con la Constitución

(art. 82.1 CE), las cuestiones que no pueden ser objeto de delegación legislativa son las

que constituyen materia de Ley Orgánica. Como la categoría de las leyes orgánicas no

existe como tal en el ordenamiento riojano, debe entenderse razonablemente que la

remisión estatutaria al artículo 82 CE significa que están excluidas de la posibilidad de tal

delegación las materias reservadas a leyes cuya aprobación requiera mayoría cualificada,

entre las que se encuentra la ley electoral (cfr. art. 17.1 EA), por lo cual ? desde el

indicado punto de vista material? resultan conformes al ordenamiento jurídico las

previsiones de los apartados b) y c) del artículo 51.1 del Anteproyecto de Ley sometido a

nuestra consideración.

No puede decirse lo mismo, empero, de lo que pretende establecer el apartado a) de

este mismo artículo, que niega la posibilidad de delegación cuando la misma tenga por

objeto "el ordenamiento institucional básico de la Comunidad Autónoma, incluido el

régimen jurídico de su Administración Pública". Esta limitación no encuentra ningún

apoyo en los artículos 82, 83 y 84 de la Constitución, ni directa ni por analogía, por lo que

sin duda se trata de una innovación respecto a lo que dispone el Estatuto de Autonomía.

Siendo ello así , lo primero que ha de observarse es que sería por completo vana la

pretensión de que una Ley autonómica ordinaria limite la potestad legislativa del

Parlamento, que éste ejerce también cuando la delega en el Gobierno aprobando una ley

de bases o una ley autorizando a refundir textos legales (cfr. art. 82.2 CE). La Ley no

puede hacer tal cosa, y ?no existiendo prohibición en tal sentido en el Estatuto?

cualquier ulterior ley delegante siempre sería válida.

En este orden de cosas, lo único que cabe plantearse es si el propio Parlamento puede

limitar la facultad que el Estatuto le confiere de delegar su potestad legislativa en el

Gobierno, comprendiendo casos estatutariamente no previstos. Tal posibilidad nos parece,

desde el punto de vista constitucional y estatutario, más que dudosa; pero, aun

admitiéndola en términos de hipótesis, tratándose como se trata de limitar su propia

potestad, es evidente que tal cosa sólo y exclusivamente podría hacerse en el Reglamento

de la Cámara, lo que vincularía al Parlamento en tanto no procediera a su reforma por el

procedimiento específico previsto en el mismo.

Este es el aspecto formal de análisis al que antes aludíamos, y que, por la misma

razón ?se está regulando una potestad, la legislativa, que sólo al Parlamento compete?,

conduce a entender que son igualmente contrarias al Estatuto de Autonomía las normas

contenidas en los apartados b) y c) del artículo 51.1 del Anteproyecto de Ley: por más

que materialmente sus previsiones sean conformes al artículo 19.3 de aquél, sólo el

Reglamento del Parlamento puede contenerlas.

G) Otras cuestiones.

Según el artículo 2.1 de la Ley 3/2001, del Consejo Consultivo de La Rioja, é ste, "en

el ejercicio de su función consultiva velará por la observancia de la Constitución, el

Estatuto de Autonomía de La Rioja y el resto del ordenamiento jurídico, en cuyo conjunto

normativo fundamentará el Consejo su dictamen. Excepcionalmente valorará aspectos

de oportunidad y conveniencia, si así lo solicita expresamente la autoridad consultante".

Ciñéndonos a los términos en que contempla nuestra labor dicho precepto, hemos de

señalar que el resto de las normas del Anteproyecto sometido a nuestra consideración son

conformes al ordenamiento jurí dico.

No nos ha pedido la autoridad consultante juicio alguno de oportunidad ni

conveniencia, ni tampoco queda comprendido en nuestra función, propiamente, realizar

observaciones de redacción o técnica legislativa. Ha habido, sin embargo, una cuestión de

esta naturaleza sobre la que se debate en alguno de los informes y memorias incluidos en

el expediente, que es la de utilizar para referirse al Gobierno como órgano colegiado la

expresión "el Gobierno reunido en Consejo", y sobre la que la memoria complementaria

del Anteproyecto emitida con fecha 17 de julio de 2003 afirma "quedar a la espera de lo

que determine al efecto en su dictamen el Consejo Consultivo". Cumpliendo con esta

expectativa, hemos de manifestar que, a nuestro juicio ?que es conforme con el que se

expresa en la citada memoria de 17 de julio de 2003?, el término tradicional de Consejo

de Gobierno resulta perfectamente expresivo como referente de dicho órgano colegiado,

viniendo además avalado por su uso habitual con anterioridad, que no creemos haya

motivos suficientes para cambiar.

Por otra parte, es de observar que siguiendo las acertadas observaciones contenidas

en el completo informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, así como la

reiterada doctrina de éste Consejo Consultivo ( Dictámenes núms .32/99, 23/00, 28/00,

11/01 y 47/01), el art 45 del Proyecto que nos ocupa adopta una redacción ajustada a

Derecho, por lo que debe ser coordinada con la del art. 41 e) del mismo Proyecto relativa a

la potestadad reglamentaria de los Consejeros. Dicha coordinación puede conseguirse

simplemente, redactando dicho art. 41 e) de la siguiente forma: " ejercer la potestad

reglamentaria en las materias propias de su Departamento, en los términos establecidos

en el art. 45.1".

Sin embargo, el art. 45.2 contiene una prohibición para que los Reglamentos no puedan

tipificar delitos o faltas que no resulta conforme al bloque de la constitucionalidad ya que

la competencia en materia penal corresponde exclusivamente al Estado (art. 149.1.6 CE) y

no a las Comunidades Autónomas, ni por Ley ni por Reglamento.

Por último, y en razón de afectar a este Consejo Consultivo [cfr. art. 11.b) de nuestra

vigente Ley reguladora], hemos de llamar la atención sobre el hecho de preverse en el

artículo 13.i) del Anteproyecto que compete al Presidente de la Comunidad Autónoma

"solicitar el dictamen del Consejo Consultivo en los supuestos en que proceda", sin que se

establezca la posibilidad de que lo solicite el Gobierno al regularse las atribuciones de éste

"como órgano colegiado reunido en Consejo" en su artículo 22, ni tampoco la de que lo

pidan los Consejeros al enunciarse las suyas en el artículo 41. Sin embargo, los tres ?el

Presidente, el Gobierno y los Consejeros? pueden hacerlo hoy a tenor de lo dispuesto en

el artículo 10.1 de la Ley 3/2001, del Consejo Consultivo. Como no creemos que se

pretenda modificar esta ú ltima, nos parece conveniente suprimir el apartado i) del artículo

13 del Anteproyecto, lo que no dejaría dudas acerca de que permanece intocado el régimen

vigente en este punto (conclusión a la que, en otro caso, habría que llegar por vía

interpretativa).

CONCLUSIONES

Primera

Son contrarios al Estatuto de Autonomía y, por tanto, nulos, los artículos 6.2, 6.3,

47.2 y 51.1 del Anteproyecto de Ley, que deben suprimirse.

Segunda

Para ser conformes al ordenamiento jurídico, debe modificarse la redacción de los

artículos 7.1 y 39.1 del Anteproyecto de Ley, que prevén el cese del Presidente de la

Comunidad Autónoma y de los Consejeros por incapacidad física o psíquica que les

inhabilite para el ejercicio de su cargo, adaptándose la misma a los criterios que se

explicitan en los apartados B) y D) del Fundamento de Derecho Cuarto del presente

Dictamen.

En el artículo 7.2 debe sustituirse la expresión "en el artículo 6 de la presente Ley"

por "en el Reglamento del Parlamento de La Rioja".

En el artículo 7.3 debe suprimirse la frase " el Presidente del Parlamento de La Rioja

lo comunicará al Rey a efectos del nombramiento del candidato propuesto como

Presidente de La Comunidad Autónoma" .

En el artículo 7.4 debe incluirse, entre los supuestos que contempla, la condena a la

pena de inhabilitación

Finalmente, debe igualmente modificarse la redacción del artículo 9 en los términos

que se indican en el apartado C) del Fundamento de Derecho Cuarto de éste Dictamen.

Por lo demás, la Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencia para regular la

materia que es objeto del Anteproyecto de Ley y no se vulnera la reserva de reglamento

parlamentario contenida en el artículo 18.2 del Estatuto de Autonomía, por lo que, sin

perjuicio de las observaciones de otra índole contenidas en el apartado G) del

Fundamento de Derecho Cuarto de este Dictamen, el mismo resulta conforme al

ordenamiento jurídico.

Este es el dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.